Meer voor Minder een onderzoek naar de bedrijfsvoering bij de gemeente Utrecht
•
Voorwoord
•
Deel 1 Conclusies, oordelen en aanbevelingen van de Rekenkamercommissie
•
Deel 2 Samenvatting van de reactie van het College van B & W en nawoord van de Rekenkamercommissie
•
Bijlagen I Onderzoeksrapport II Reactie van het College van B & W
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
Voorwoord Personeel, informatie, organisatie, financiën, huisvesting en automatisering zijn belangrijke ondersteunende processen voor de uitvoering van gemeentelijk beleid. Het geheel van deze processen wordt ook wel de bedrijfsvoering genoemd. Een goede bedrijfsvoering is geen doel op zich; zij vormt een essentiële voorwaarde voor een rechtmatige, doelmatige en doeltreffende uitvoering van beleid. Aspecten die ook voor burgers van belang zijn voor hun vertrouwen in een goede besteding van publieke gelden door de gemeente. De Rekenkamercommissie heeft onderzoek gedaan naar de bedrijfsvoering van de gemeente Utrecht. Directe aanleiding voor het onderzoek waren de kostenoverschrijdingen die zich in de afgelopen jaren bij een aantal gemeentelijke diensten structureel hadden voorgedaan op onderdelen van de bedrijfsvoering. De Rekenkamercommissie onderzocht waarom deze overschrijdingen zich voordeden en welke maatregelen zijn getroffen om de overschrijdingen weg te nemen. Ook ging ze na of de gemeenteraad van Utrecht voldoende en tijdig werd geïnformeerd over ontwikkelingen in de bedrijfsvoering. De Raad moet immers toezien op de naleving van de kaders waarbinnen beleidsprogramma’s moeten worden uitgevoerd. Het onderzoek is in opdracht van de Rekenkamercommissie uitgevoerd door Ernst & Young Sector Lokale Overheid. De onderzoekers hebben veel informatie verzameld, met name bij de diensten Maatschappelijke Ontwikkeling, Brandweer, Secretarie, Burgerzaken & Gemeentebelastingen en Stadsbeheer. De Rekenkamercommissie is de betrokken medewerkers bij deze diensten erkentelijk voor hun medewerking. Mr. W.R. de Boer Voorzitter Rekenkamercommissie Utrecht, januari 2003
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
Deel 1 Conclusies, oordelen en aanbevelingen van de Rekenkamercommissie
Deel 1 Conclusies, oordelen en aanbevelingen van de Rekenkamercommissie 1
Inleiding
1
2 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5
Onderwerp en beoordelingskader Aanleiding voor het onderzoek De onderzochte aspecten De onderzochte diensten Het onderzoek en de rapportage Het beoordelingskader
1 1 1 2 2 2
3 3.1
3.5
Conclusies en oordelen Sturing 3.1.1 Besturingsfilosofie 3.1.2 Begrotingsdiscipline Beheersing 3.2.1 Controlfunctie 3.2.2 Planning- en controlcyclus Verantwoording 3.3.1 Informatievoorziening aan de Raad Toezicht 3.4.1 Toezicht op naleving (verbeter)afspraken De diensten
3 3 3 3 4 4 4 5 5 5 5 5
4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6
Hoofdconclusies en aanbevelingen Verantwoordelijkheden Uitgangspunten en richtlijnen Relatie middelen en beleid Informatievoorziening aan de Raad Toezicht door Gemeenteraad Gemeenschappelijke problemen diensten
6 6 6 6 7 7 8
3.2 3.3 3.4
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
1
Inleiding
Dit eerste deel van de rapportage over het onderzoek naar de gemeentelijke bedrijfsvoering bestaat uit drie onderdelen. Paragraaf 2 beschrijft het onderwerp en beoordelingskader van het onderzoek. Paragraaf 3 bevat de conclusies en oordelen van de Rekenkamercommissie op basis van het onderzoek. In paragraaf 4 ten slotte worden de hoofdconclusies en aanbevelingen gepresenteerd.
2
Onderwerp en beoordelingskader
2.1
Aanleiding voor het onderzoek
Bedrijfsvoering is geen doel op zich. Een goede bedrijfsvoering is een voorwaarde voor een doelmatige, doeltreffende en rechtmatige uitvoering van het gemeentelijk beleid. Aspecten die ook voor de burgers van belang zijn voor hun vertrouwen in een goede besteding van de publieke gelden door de gemeente. Een betrouwbare en tijdige informatievoorziening over de bedrijfsvoering is dan ook essentieel voor zowel het management van de gemeente, het College als voor de Gemeenteraad. Directe aanleiding voor het onderzoek dat de Rekenkamercommissie Utrecht heeft laten uitvoeren, waren de kostenoverschrijdingen die zich in de afgelopen jaren bij een aantal gemeentelijke diensten structureel hebben voorgedaan op onderdelen van de bedrijfsvoering. De Rekenkamercommissie onderzocht waarom deze overschrijdingen zich voordeden en welke maatregelen zijn getroffen om de overschrijdingen weg te nemen. De Rekenkamercommissie beoogde hiermee niet primair te komen tot oordelen en aanbevelingen op dienstniveau. Zij zag het onderzoek bij de diensten vooral als een manier om dienstoverstijgende oorzaken van overschrijdingen op het spoor te komen. Een belangrijk aspect dat ook werd onderzocht was de informatievoorziening aan de Raad: wordt de Raad voldoende en tijdig geïnformeerd over ontwikkelingen in de bedrijfsvoering? 2.2
De onderzochte aspecten
Het onderzoek richtte zich op de ondersteunende processen (Personeel, Informatie, Organisatie, Financiën, Huisvesting en Automatisering [PIOFHA]), de maatregelen van interne sturing en beheersing van deze processen en de verantwoording daarover 1). Uit het onderzoek komt naar voren dat - teneinde overschrijdingen in de toekomst te voorkomen - verbeteringen noodzakelijk zijn in:
• • • • • •
de besturingsfilosofie de begrotingsdiscipline de controlfunctie de planning- en controlcyclus de informatievoorziening aan de Raad toezicht op de naleving van (verbeter)afspraken.
In paragraaf drie wordt nader ingegaan op deze aspecten. 2.2
De onderzochte diensten
Voor het onderzoek heeft de Rekenkamercommissie vijf gemeentelijke diensten geselecteerd waar zich in het jaar 2000 relatief grote overschrijdingen op onderdelen van de bedrijfsvoering voordeden. Het betreft de diensten Maatschappelijke Ontwikkeling, Brandweer, Secretarie, Burgerzaken & Gemeentebelastingen en Stadsbeheer. Tevens was de rol van de Gemeentelijk Accountantsdienst en de concernafdelingen Financiën en Personeel, Organisatie en Informatie (POI) onderwerp van onderzoek. 1) De Rekenkamercommissie is zich ervan bewust dat voor het onderzoek ook andere aspecten van bedrijfsvoering meegenomen hadden kunnen worden, maar meent dat de gekozen invalshoek een goed handvat biedt om het vraagstuk van de overschrijdingen op het gebied van bedrijfsvoering te benaderen.
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
1
Het onderzoek bij deze diensten leverde, in combinatie met gesprekken met verantwoordelijken op concernniveau en een workshop met raadsleden, gegevens op die het mogelijk maken gemeentebrede conclusies over de bedrijfsvoering te trekken. De conclusies en aanbevelingen die de Rekenkamercommissie heeft geformuleerd richten zich vooral op dit dienstoverstijgende niveau, dat wil zeggen op het ambtelijk management, het College en de Raad: wat kunnen al deze partijen doen om de bedrijfsvoering bij de gemeente te verbeteren? 2.3
Het onderzoek en de rapportage
Het onderzoek is in opdracht van de Rekenkamercommissie uitgevoerd door Ernst & Young Sector Lokale Overheid. De onderzoekers hebben eind juli 2002 hun concept onderzoeksrapport uitgebracht. De Rekenkamercommissie heeft dit rapport in het kader van de procedure van hoor en wederhoor aan de betrokken diensten voor een reactie voorgelegd. De reacties van de diensten zijn vervolgens tussen de onderzoekers en de diensten besproken. Voor zover daartoe aanleiding bestond zijn aanpassingen in het rapport aangebracht. 2.4
Het beoordelingskader
Binnen overheidsorganisaties vormen sturen, beheersen, toezicht houden en verantwoorden, onderdelen van een cyclus die in samenhang moeten worden bezien. Deze cyclus wordt ook wel het government governance 2) model genoemd. In onderstaand schema worden de onderdelen van dit model toegelicht. Schema 1 De government governance cyclus Sturen Het College van B&W geeft op een doelmatige, doeltreffende en eenduidige manier richting aan het realiseren van de doelstellingen die de gemeenteraad heeft geformuleerd. Het College blijft daarbij binnen de kaders die de Raad heeft gesteld. Beheersen Het College heeft maatregelen getroffen en procedures opgesteld die waarborgen dat de organisatie blijvend de doelstellingen nastreeft en realiseert die de Raad heeft vastgesteld. Hierbij hoort ook een goede interne controle op de uitvoering en naleving. Verantwoorden Het College legt tijdig en volledig verantwoording af over de uitvoering van de opgedragen taken en eventuele knelpunten daarin. Toezicht houden De Raad controleert namens de burger of -en tegen welke kosten- de beoogde prestaties zijn geleverd en de doelstellingen zijn gerealiseerd. Ook stelt de Raad vast of dit is gebeurd binnen de door de Raad vastgestelde kaders.
De government governance cyclus veronderstelt een goede bedrijfsvoering, een koppeling tussen bedrijfsvoering (middelen) en prestaties, een heldere bevoegdheidsverdeling, alsmede een goede informatievoorziening aan de Raad. Een betrouwbare en tijdige informatievoorziening door de diensten, waarbij een koppeling wordt gelegd tussen prestaties en middelen, is zowel voor de interne beheersing van de gemeente door het management als voor de controle door de gemeenteraad op de bedrijfsvoering, essentieel. 2) Definitie van ‘government governance’: het sturen en beheersen van overheidsorganisaties, de verantwoording die daarover wordt afgelegd en het toezicht dat daarop wordt uitgeoefend ten behoeve van belanghebbenden. Het model wordt veelvuldig toegepast bij het Rijk, bijvoorbeeld door de Algemene Rekenkamer en het Ministerie van Financiën. In toenemende mate wordt het model ook toegepast op gemeenten. Zie bijvoorbeeld het rapport van de commissie Elzinga.
2
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
3
Conclusies en oordelen
De Rekenkamercommissie heeft de bevindingen uit het onderzoek naar de overschrijdingen op onderdelen van de bedrijfsvoering, getoetst aan bovenstaande voorwaarden voor sturing, beheersing, verantwoording en toezicht. Dit leidt tot de volgende conclusies. 3.1
Sturing
3.1.1
Besturingsfilosofie
De besturingsfilosofie van de gemeente Utrecht, in 1996 vastgelegd in de nota ‘Akkoord voor Utrecht’, houdt in dat taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden zoveel mogelijk decentraal worden georganiseerd (‘decentraal, tenzij’). Het ‘Akkoord voor Utrecht’ heeft de basis gelegd voor de huidige besturingsfilosofie zoals die is vastgelegd in de Organisatieverordening (1997) en de Algemene beheersverordening (1997). Volgens de sturingsfilosofie van de gemeente zou op dienstniveau sprake moeten zijn van integraal management, en zouden de concernsectoren Financiën en Personeel, Informatie en Organisatie (POI) een faciliterende en kaderstellende rol moeten vervullen. Op basis van het onderzoek constateert de Rekenkamercommissie een verschil in beleving van de uitwerking van deze besturingsfilosofie tussen Financiën en POI enerzijds en de diensten anderzijds. Waar de concernsectoren hun rol als faciliterend, kaderstellend, toetsend en adviserend opvatten, neemt Financiën in de beleving van de diensten te vaak de rol van ‘probleemeigenaar’ over van de diensten. Deze rolopvatting zoals ervaren door de diensten, zorgt voor een onduidelijke relatie tussen concern en de diensten; zij botst met de besturingsfilosofie van integraal management en autonomie van de diensten. De huidige besturingsfilosofie is in het kader van het project Bestuurlijke Vernieuwing en Organisatie Ontwikkeling (BV&OO), sterk in discussie en ontwikkeling. Achtergrond hiervan is de behoefte aan meer gemeenschappelijkheid, minder verkokering en meer projectmatig en wijkgericht werken. De Rekenkamercommissie constateert dat medio 2002 op basis van de nieuwe besturingsfilosofie weliswaar enige aanpassingen in de sturing en beheersing zijn doorgevoerd, maar dat deze gewijzigde organisatievormen nog slechts een projectmatig karakter dragen. Van een goede inbedding en draagvlak in de organisatie is vooralsnog geen sprake. Voorts is de nieuwe besturingsfilosofie nog niet vastgelegd in de Organisatieverordening en een nog op te stellen Verordening inzake uitgangspunten financieel beleid en regels voor het financiële beheer en inrichting van de financiële organisatie. De Rekenkamercommissie acht dit wel wenselijk omdat daarmee expliciet duidelijk gemaakt kan worden wat van alle betrokkenen wordt verwacht en wie waarop kan worden aangesproken. 3.1.2
Begrotingsdiscipline
De Rekenkamercommissie constateert dat de gemeente Utrecht een hoog ambitieniveau heeft, maar veelal geen duidelijke keuzes maakt. Zowel de Raad als het College van B&W willen nogal eens ‘meer voor minder geld’. Bij het voorstellen van nieuw beleid wordt doorgaans geen relatie gelegd met de benodigde en beschikbare personele capaciteit en andere middelen om dit beleid te realiseren. Het ambtelijk apparaat voelt zich daarmee met enige regelmaat voor een onmogelijke opgave gesteld. Zowel door het College als de Raad worden begrotingsoverschrijdingen te gemakkelijk gecompenseerd uit ‘andere potjes’. Hierdoor bestaat een gemeentebrede cultuur van ‘we lossen het wel op’. Het risico is dat structurele problemen te lang onopgemerkt blijven voor de Raad. De gemeentelijke diensten zijn weliswaar verantwoordelijk voor het integraal middelenbeheer waarbij tegenvallers en andere problemen zoveel mogelijk binnen de diensten zelf moeten worden opgelost. Dat laat echter onverlet dat belangrijke afwijkingen van de begroting tijdig aan het College en de Raad gerapporteerd zouden moeten worden. Doordat informatie ‘blijft hangen’ bij de diensten wordt het College en de Raad de mogelijkheid ontnomen om zonodig het beleid of de uitvoering daarvan tijdig bij te sturen.
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
3
Op grond van bovenstaande concludeert de Rekenkamercommissie dat de begrotingsdiscipline binnen de gemeente Utrecht moet worden verbeterd. Dit geldt zowel voor de Raad, het College als voor gemeentelijke diensten. 3.2
Beheersing
3.2.1
Controlfunctie
De inrichting van de controlfunctie op concern- en dienstniveau moet passen binnen de gekozen besturingsfilosofie van integraal management. Dit betekent dat de dienstdirecteur verantwoordelijk is voor beleid en beheer van alle middelenfuncties binnen de daarvoor gemeentebreed gestelde kaders. Concern Het hoofd van de sector Financiën is de concerncontroller. In de praktijk kan Financiën deze rol echter onvoldoende waarmaken omdat de control op concernniveau voor wat betreft de middelen Financiën (F) en Personeel (P) over twee sectoren is gesplitst. F-control en P-control zijn afzonderlijk gepositioneerd in respectievelijk de afdeling Financiën en de afdeling POI. Om het integrale middelenbeheer te bevorderen, zou bijvoorbeeld het GMT, met de gemeentesecretaris als voorzitter, een meer actieve rol op zich kunnen nemen bij het stellen van beheerskaders en het bevorderen van de controle op de naleving van deze kaders. Diensten Op dienstniveau is de verantwoordelijkheid voor de integrale control neergelegd bij de directeur van de dienst. De F-control is meestal opgedragen aan de dienstcontroller; de P-control bij het hoofd P&O. Deze splitsing bemoeilijkt een integrale control en vereist een extra afstemming op managementniveau. Voorts wordt nauwelijks aandacht besteed aan de control ten aanzien van de overige middelenfuncties, zoals informatie en automatisering. De positionering van de dienstcontroller is bij de diverse diensten verschillend. Sommige controllers zijn onafhankelijk van de lijn gepositioneerd in een staffunctie; andere controllers zijn als lijnmanager tevens verantwoordelijk voor de middelenafdelingen, met name Financiën en P&O. Uit oogpunt van functiescheiding acht de Rekenkamercommissie deze laatste constructie ongewenst. Tussen dienstcontrollers en Financiën en POI vindt periodiek controlleroverleg plaats, waarin alleen de controllers van de grote diensten structureel zitting hebben. Dit is een belemmering voor een eenduidige aansturing en inrichting van de controlfunctie in de gemeente Utrecht. Zo bleek uit het onderzoek dat gemeentebrede richtlijnen ten aanzien van het beheer niet bij alle diensten bekend zijn. Op basis van de onderzoeksbevindingen komt de Rekenkamercommissie tot de conclusie dat de verantwoordelijkheden en bevoegdheden voor de integrale middelencontrol zowel op concernals dienstniveau in de praktijk niet duidelijk en eenduidig zijn gepositioneerd. 3.2.2
Planning- en controlcyclus
De gemeente Utrecht hanteert als uitgangspunt prestatiegericht sturen en verantwoorden. Dat betekent dat idealiter in de begrotings- en verantwoordingscyclus een koppeling wordt gelegd tussen beoogde respectievelijk gerealiseerde doelen enerzijds en de daarvoor in te zetten respectievelijk ingezette instrumenten (beleid, maatregelen) en middelen (personeel, geld etc.) anderzijds. Uit het onderzoek komt echter naar voren dat de begroting, jaarplannen, tussentijdse managementrapportages en jaarverantwoordingen nog onvoldoende de relatie tussen middelen, prestaties en achterliggende beleidsdoelstellingen inzichtelijk maken. Ook is de structuur van de informatie in de verschillende cyclusstukken onvoldoende op elkaar afgestemd. Hierdoor kan op basis van de documenten onvoldoende inzicht worden verkregen in de realisatie van beleidsdoelstellingen in relatie tot de ingezette middelen. De Rekenkamercommissie concludeert ook dat de tussentijdse informatie en jaarverantwoording, door de Raad nauwelijks wordt gebruikt voor het evalueren van de afgesproken doelstellingen, prestaties en budgetten. De Raad stuurt vooral op planning en begroting. Sturen op prestaties is momenteel nauwelijks mogelijk doordat de begroting en beleidsplannen nog onvoldoende concreet inzicht verstrekken in de beoogde resultaten, waardoor aanknopingspunten voor een
4
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
adequate monitoring door de Raad van de realisatie van beleid en prestaties, ontbreken. Deels ligt de oorzaak hiervan overigens bij de Raad zelf, omdat deze onvoldoende duidelijk aangeeft: ‘wat willen we bereiken’, ‘wat moeten we daar voor doen’ en: ‘wat mag het kosten’. Ook vraagt de Raad zich achteraf onvoldoende af: ‘hebben we bereikt wat we wilden’, ‘wat is daarvoor gedaan’ en: ‘kost het niet meer dan was afgesproken’. 3.3
Verantwoording
3.3.1
Informatievoorziening aan de Raad
Het is ook in het dualistische stelsel van belang dat de Raad op hoofdlijnen wordt geïnformeerd over de bedrijfsvoering bij de gemeente. Een goede bedrijfsvoering is immers essentieel voor een rechtmatige, doelmatige en doeltreffende uitvoering van beleid. Om zijn controlerende en kaderstellende functie goed te kunnen vervullen, zal de Raad dus tijdig voorzien moeten worden van relevante informatie over de naleving van de kaders waarbinnen de beleidsprogramma’s dienen te worden uitgevoerd. De begroting en voorjaarsnota bevatten een aparte paragraaf over bedrijfsvoering. Daarin wordt een overzicht gegeven van de concernbrede ontwikkelingen ten aanzien van de bedrijfsvoering. De jaarrekening bevat deze informatie overigens niet. De informatie biedt de Raad onvoldoende inzicht in de ontwikkelingen, knelpunten en risico’s in de bedrijfsvoering bij de diensten en de consequenties daarvan voor de realisatie van beleidsprogramma’s. De Rekenkamercommissie concludeert dat de huidige informatievoorziening op het gebied van bedrijfsvoering onvoldoende is toegesneden om de Raad zijn toezichthoudende functie waar te laten maken. 3.4
Toezicht
3.4.1
Toezicht op naleving (verbeter)afspraken
De Gemeentelijke Accountantsdienst maakt in zijn rapportage bij de jaarrekening opmerkingen over de bedrijfsvoering en doet op basis hiervan aanbevelingen voor de verbetering van de bedrijfsvoering. De Raad neemt kennis van deze rapportage en de reactie en voorgenomen acties van het College van B&W. Het ontbreekt echter aan systematische aandacht van de Raad voor de opvolging van de aanbevelingen. Deze aandacht is wel noodzakelijk, blijkens jaarlijks terugkerende opmerkingen van de Accountant over bepaalde onderwerpen betreffende de bedrijfsvoering. De Rekenkamercommissie concludeert dat in zijn algemeenheid de Raad onvoldoende toeziet op de resultaten van door het College voorgenomen acties op het gebied van bedrijfsvoering. Deels komt dit doordat over de resultaten van verbeteracties onvoldoende wordt gerapporteerd aan de Raad. Voor een ander deel ligt de oorzaak in de eerder geconstateerde focus van de Raad op planning en begroting. 3.5
De diensten
In de voorgaande paragrafen zijn de gemeentebrede conclusies op hoofdlijnen beschreven. Deze zijn voor een belangrijk deel gebaseerd op de bevindingen uit het onderzoek bij de vijf diensten. Een aantal bevindingen kwam bij meerdere diensten terug:
• • • • •
een tekortschietende begrotingsdiscipline; onvoldoende vastlegging en onderhoud van de administratieve organisatie; onvoldoende gekwantificeerde prestatiegegevens; het jaarplan bedrijfsmiddelen wordt onvoldoende als geïntegreerd instrument van de planning- en controlcyclus toegepast; de managementinformatie is voornamelijk inputgericht.
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
5
4
Hoofdconclusies en aanbevelingen
Het belang van een goede bedrijfsvoering wordt binnen de gemeente Utrecht door alle partijen onderkend. Tegelijkertijd brengt het onderzoek een aantal zaken betreffende de sturing, beheersing, verantwoording en het toezicht aan het licht die verbetering behoeven. Voor een deel zijn de tekortkomingen -onder meer door de Accountantsdienst- al onderkend en zijn door de gemeente verbeteracties in gang gezet dan wel aangekondigd. De Rekenkamercommissie concludeert dat opvolging en uitvoering van deze verbeteracties momenteel nog onvoldoende wordt getoetst. Zij ziet daarin een rol weggelegd voor zowel de Raad als het College. 4.1
Verantwoordelijkheden
Conclusie De verantwoordelijkheden ten aanzien van de bedrijfsvoering binnen de diensten zijn niet eenduidig en niet conform de huidige besturingsfilosofie gepositioneerd. Als voorbeeld kan hier worden genoemd de verschillen in positionering van de P- en F-control tussen de diensten. De rol van de concernsectoren Financiën en POI ten aanzien van de bedrijfsvoering wordt verschillend ervaren door de diensten enerzijds en Financiën en POI anderzijds. Aanbeveling De Rekenkamercommissie beveelt het College aan om de besturingsfilosofie en de onderscheiden verantwoordelijkheden van de gemeentesecretaris, alsmede de hoofden Financiën en POI ten aanzien van de middelencontrol, goed vast te leggen. Daarbij moet tevens worden gewaarborgd dat op dienstniveau de integrale controlfunctie uitgeoefend kan worden. Bijvoorbeeld door de controlfunctie een staffunctie te laten zijn en periodiek controllersoverleg voor alle dienstcontrollers te houden. Heldere gemeentebrede beheersrichtlijnen zijn noodzakelijk voor een eenduidige aansturing en control van het middelenbeheer. De wettelijke verplichting van de Raad om de uitgangspunten en richtlijnen voor (de controle op) het financiële beleid, beheer en organisatie in een verordening vast te stellen, is neergelegd in de nieuwe Gemeentewet (art. 212 en 213). 4.2
Uitgangspunten en richtlijnen
Conclusie De uitgangspunten en richtlijnen ten aanzien van de bedrijfsvoering worden verschillend ervaren door diensten respectievelijk Financiën en POI. Zo blijkt het handboek Financiën met gemeentebrede richtlijnen voor het financieel beleid en beheer bij de verschillende diensten niet of onvoldoende bekend is. Aanbeveling De Rekenkamercommissie beveelt het College aan om een doorlichting te maken van alle geldende uitgangspunten en richtlijnen ten aanzien van de bedrijfsvoering op de mate waarin ze aansluiten op actuele inzichten en de mate waarin ze toegepast worden. Als blijkt dat ze niet actueel zijn, dienen ze te worden aangepast aan nieuwe inzichten. Als blijkt dat ze onvoldoende worden toegepast, dienen de uitgangspunten en richtlijnen te worden hernieuwd en de afspraken hierover te worden verankerd in de organisatie. Een kadernota bedrijfsvoering, waarin alle uitgangspunten en regelgeving ten aanzien van de bedrijfsvoering in de nieuwe duale verhoudingen zijn opgenomen, kan hiervoor een goed middel zijn. In het kader van het budgetrecht van de Raad dient ook te worden vastgelegd tot welke bedragen en binnen welke grenzen (programma’s en producten) het College van B&W en het management begrotingsafwijkingen mogen compenseren binnen de begroting. 4.3
Relatie middelen en beleid
Conclusie Bij het voorstellen van nieuw beleid legt de Raad onvoldoende relatie met de benodigde en beschikbare personele capaciteit en andere middelen om dit beleid te realiseren.
6
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
Aanbeveling De Rekenkamercommissie beveelt de Raad bij het formuleren van nieuw beleid systematisch antwoord te geven op de vragen: ‘wat willen we bereiken’, ‘wat moeten we daarvoor doen’ en ‘wat mag het kosten’. Als voorbeeld hiervoor kunnen de pilots voor de nieuwe duale begroting worden genoemd, zoals opgenomen in de Nota van Aanbieding bij de gemeentebegroting 2003. De Rekenkamercommissie beveelt zowel de Raad als het College aan om bij nieuw beleid en beleidsintensiveringen uit te gaan van een realistische begroting van prestaties en benodigde middelen. Verder verdient het aanbeveling om voorgestelde beleidswijzigingen vergezeld te doen laten gaan van een inschatting van de personele consequenties. Te veel ambitie zonder de daarvoor benodigde middelen beschikbaar te stellen (‘meer voor minder’) veroorzaakt frustratie in de uitvoering en werkt een cultuur van ‘we lossen het wel op’ zonder oog voor onderliggende oorzaken, in de hand. Tijdens de uitvoering van beleid dienen alle partijen vast te houden aan de gekozen uitgangspunten in de begroting en beleidsplannen (‘afspraak is afspraak’). De Raad moet zich achteraf de vraag stellen ‘hebben we bereikt wat we wilden’, ‘wat hebben we daarvoor gedaan’ en ‘kost het niet meer dan was afgesproken’. 4.4
Informatievoorziening aan de Raad
Conclusie De bedrijfsvoeringsinformatie in de reguliere planning- en control-stukken biedt onvoldoende inzicht in de ontwikkelingen, knelpunten en risico’s in de bedrijfsvoering bij de diensten en de consequenties daarvan voor de realisatie van beleidsprogramma’s. De Raad kan hierdoor zijn toezichthoudende functie op het gebied van bedrijfsvoering onvoldoende waarmaken. Aanbeveling De Rekenkamercommissie beveelt het College aan om in de begroting expliciet de samenhang aan te geven tussen beleidsdoelstellingen, in te zetten middelen en te realiseren prestaties. Zowel de begroting als de jaarrekening dienen naar de mening van de Rekenkamercommissie een bedrijfsvoeringsparagraaf te bevatten, waarmee de Raad wordt geïnformeerd over de ontwikkelingen op het gebied van de bedrijfsvoering en de belangrijkste afwijkingen ten opzichte van de programmabegroting. De huidige bedrijfsvoeringsparagrafen voldoen hieraan nog niet. Tevens beveelt de Rekenkamercommissie aan om op basis van voortgangsoverzichten van de diensten, managementrapportages voor het College en de Raad op te stellen. Hierin kan op hoofdlijnen ingegaan worden op de voortgang van de realisatie van doelstellingen en prestaties; tevens kan daarin inzicht wordt gegeven in de belangrijkste positieve én negatieve afwijkingen van de begroting. 4.5
Toezicht door Gemeenteraad
Conclusie De Raad ziet onvoldoende toe op de resultaten van door het College voorgenomen acties op het gebied van bedrijfsvoering. Aanbeveling De Rekenkamercommissie beveelt de Raad aan meer en systematisch toe te zien op de resultaten van door het College voorgenomen acties op het gebied van bedrijfsvoering. Dit geldt bijvoorbeeld voor de opvolging van aanbevelingen van de gemeentelijke Accountantsdienst. De Raad wordt aanbevolen om het College opdracht te geven halfjaarlijks te rapporteren over de voortgang van de verbeteracties op het gebied van de bedrijfsvoering. De Raad kan de gemeentelijke Accountant een rol geven bij het monitoren of de voorgenomen verbeteringen van de bedrijfsvoering daadwerkelijk worden nagekomen en aanbevelingen van de Accountant tijdig worden opgevolgd. De gemeentelijke Accountant zou in deze operational audit functie tevens het instrument van de bedrijfsdiagnose nieuw leven kunnen inblazen. 3)
3) In 2000 heeft de Rekenkamercommissie op basis van het evaluatieonderzoek over haar eigen functioneren aanbevolen het aantal jaarlijks uit te voeren bedrijfsdiagnoses te verhogen en tevens de gemeenteraad daarbij als opdrachtgever te laten functioneren. Sindsdien zijn er evenwel geen bedrijfsdiagnoses meer uitgevoerd.
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
7
4.6
Gemeenschappelijke problemen diensten
Conclusie Uit het onderzoek komt naar voren dat de diensten een aantal gemeenschappelijke problemen kennen (zie paragraaf 3.5.). Aanbeveling Aangezien deze bevindingen bij meerdere diensten terugkomen en ook omdat meer eenheid in de controlfunctie gewenst is, acht de Rekenkamercommissie het wenselijk dat verbeteringen op een samenhangende en dienstoverstijgende wijze worden aangepakt en dat niet iedere dienst voor zichzelf, los van de andere diensten, op zijn eigen manier aan de slag gaat.
8
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
Deel 2 Samenvatting reactie van het College van B & W en Nawoord van de Rekenkamercommissie
De reactie van het College van B & W De Rekenkamercommissie geeft hierna een samenvatting van de inhoudelijke hoofdpunten uit de reactie van het College van B&W op het onderzoek naar de gemeentelijke bedrijfsvoering. Het College van B&W plaatst in zijn reactie kanttekeningen bij het onderzoeksverslag van het bureau dat het onderzoek heeft uitgevoerd. Daarnaast gaat het College in zijn reactie uitgebreid in op de nota ‘Meer voor minder’ waarin de Rekenkamercommissie haar eigen conclusies, oordelen en aanbevelingen heeft gegeven. De integrale tekst van de reactie van het College van B&W is opgenomen als bijlage II. Kanttekeningen bij het onderliggende onderzoeksverslag Volgens het College van B&W ontbreekt een feitelijke onderbouwing bij een aantal conclusies in het onderzoeksverslag. Daarnaast is het College van mening dat het onderzoek een onvolledig inzicht geeft in de oorzaken van overschrijdingen omdat er te weinig aandacht is geweest voor factoren die buiten de beïnvloedingssfeer van de ambtelijke dienst liggen: politieke besluiten en exogene factoren (zoals bijvoorbeeld een toenemende vraag vanuit burgers). Reactie op rapport van de Rekenkamercommissie ‘Meer voor minder’ Het College acht de wijze waarop de gemeente taken uitvoert ook van een politiek-bestuurlijk belang en vindt het daarom terecht dat de Rekenkamercommissie in haar onderzoek aandacht besteedt aan de gemeentelijke bedrijfsvoering. Het College wijst er op dat oplossingen voor problemen in de bedrijfsvoering niet alleen dienen te bestaan uit structurele en instrumentele ingrepen maar ook een antwoord vragen in de sfeer van de politiek bestuurlijke cultuur: op bestuurlijk niveau moet meer de bereidheid bestaan het prijskaartje van beleid onder ogen te zien. Het College spreekt uit dat het zich de kritiek van de Rekenkamercommissie aantrekt en er vanzelfsprekend van uit te gaan dat de Raad dat ook doet. Het College geeft verder aan te zullen bevorderen dat het ambtelijk management aanbevelingen die het College overneemt ook daadwerkelijk implementeert. Het College wil onder de gewijzigde dualistische verhoudingen de voorwaarden creëren waaronder er meer evenwicht is tussen beleidswensen en beschikbare budgetten, en dus duidelijke keuzes maken ten aanzien van beleid dat wel of niet wordt opgepakt. Verder geeft het College aan dat verbeteringen nodig en gewenst zijn op het niveau van de bedrijfsvoering. Diverse suggesties van de Rekenkamercommissie verdienen overweging; vaak hebben zij nauwe relaties met of zijn zij reeds onderdeel van lopende verbeterprojecten. Vanwege inhoudelijke samenhangen wil het College deze zoveel mogelijk inpassen in bestaande projecten. Het College heeft in zijn reactie schematisch weergegeven op welke wijze invulling wordt gegeven aan de aanbevelingen van de Rekenkamercommissie zoals opgenomen in de nota ‘Meer voor minder’.
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
1
Paragraaf in de nota ‘Meer voor minder’
Korte omschrijving van de aanbeveling
Invulling
3.1.1 (en 4.1.1)
Besturingsfilosofie vastleggen in Organisatieverordening en Algemene beheersverordening
Zodra het vernieuwingstraject BV&OO voldoende is uitgekristalliseerd zullen wij voorstellen doen de nieuwe besturingsfilosofie in verordeningen te verankeren.
3.1.2
Verbetering begrotingsdiscipline
Is gedragsregel, onder duale verhoudingen moeten alle betrokkenen elkaar hierop waar nodig aanspreken. Budgettaire spelregels die binnen de organisatie gelden worden aangescherpt. Het draagvlak hiervoor is mede afhankelijk van het realiteitsgehalte van begrotingsramingen en van de budgetdiscipline op bestuurlijk niveau.
3.2.1
(en 4.1)
4.2
2
Controlfunctie-concern GMT met gemeentesecretaris als voorzitter meer actieve rol geven bij stellen beheerskaders en bevorderen controle op de naleving Controlfunctie diensten Dienstcontrollers in alle gevallen positioneren als staffunctie, geen combinatie met middelenfunctie
Staat hoog op de agenda van de Concerndirectie, het GMT en de secretarie in de rol van concernstaf.
Wordt niet overgenomen. Wel zullen wij nader bezien hoe dienstcontrol wordt versterkt. In elk geval versterking instrumentarium met name op het gebied van P-control.
Alle uitgangspunten en richtlijnen ten aanzien van de bedrijfsvoering actualiseren
Wordt overgenomen (bestemd voor gebruik in en door de organisatie)
Kadernota bedrijfsvoering opstellen
Wordt overgenomen (bedoeld als door de raad te stellen kader). Wordt opgesteld zodra door de raad is gedefinieerd aan welke informatie en op welk aggregatieniveau behoefte bestaat aan informatie over de bedrijfsvoering. Actieve inbreng vanuit de gemeenteraad is hiervoor essentieel.
4.3
Realistische begroting hanteren bij Is gedragsregel; onder duale verhoudingen nieuw beleid en beleidsintensiveringen moeten alle betrokkenen elkaar hierop waar nodig aanspreken
4.4
Bedrijfsvoeringsparagraaf
Wordt opgesteld in het kader van de ontwikkeling van de “duale begroting” zodra is gedefinieerd aan welke informatie en op welk aggregatieniveau behoefte bestaat aan informatie over de bedrijfsvoering. Actieve inbreng vanuit de gemeenteraad is hierbij essentieel.
4.4
Integrale managementrapportages voor college en raad
Worden ontwikkeld in kader van B&B-cyclus onder duale verhoudingen; de raad ontvangt een voortgangsrapportage, afgestemd op de informatiebehoefte in een duale context.
4.5
Raad dient meer en systematisch toe te zien op resultaten van acties die door het college worden ondernomen op het gebied van de bedrijfsvoering.
Gelet op het multidisciplinaire karakter van bedrijfsdiagnoses ligt het niet voor de hand de uitvoering uitsluitend aan de accountantsdienst op te dragen. Wij zullen nader bezien op welke wijze in de toekomst bedrijfsdiagnoses zullen worden verricht.
4.6
Gemeenschappelijke problemen diensten
Gemeenschappelijke problemen worden, als voorheen gemeentebreed aangepakt. Voor het aanpakken van vergelijkbare problemen bestaan op het gebied van het middelenbeleid diverse fora.
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
Het College plaatst voorts nog een aantal inhoudelijke opmerkingen. Zo mist het College operationele aanbevelingen ten aanzien van de verbinding tussen de onderzoeksbevindingen enerzijds en de eisen die aan de informatievoorziening en de begrotings- en verantwoordingscyclus in een duaal stelsel worden gesteld anderzijds. Het College deelt de conclusie dat bij het formuleren van beleid een sterkere relatie zou moeten worden gelegd met de benodigde en beschikbare personele capaciteit en andere middelen om dat beleid te realiseren. Het College merkt daarbij wel op dat ook nu al bij verschillende producten in de begroting prestatiegegevens zijn vermeld en dat diensten daar intern op een ruimere schaal gebruik van maken en er wel degelijk (mede) op sturen. Dit neemt volgens het College niet weg dat het gebruik van prestatiegegevens, waar dat relevant is, moet worden bevorderd. Het gebruik van prestatiegegevens kent echter beperkingen en problemen: er zijn ook andere manieren -zoals monitoring en benchmarking- om succes en vooruitgang te meten. Het rapport van de Rekenkamercommissie had in de ogen van het College ook meer aandacht moeten hebben voor de onbeoogde prikkels en neveneffecten van het gebruik van prestatieindicatoren.
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
3
Nawoord Rekenkamercommissie De Rekenkamercommissie is van mening dat de workshop met raadsleden alsmede de inbreng vanuit de onderzochte diensten tijdens de uitvoerige ambtelijke hoor- en wederhoorprocedure in voldoende mate de juistheid van de onderzoeksbevindingen heeft gewaarborgd. De Rekenkamercommissie deelt de bezwaren van het College van B&W tegen onderdelen van het onderzoeksverslag dan ook niet. Dat neemt niet weg dat er sprake kan zijn van interpretatieen wegingsverschillen of van verschillen in benadering van het onderwerp. Overigens wijst de Rekenkamercommissie er op dat het College de aanbevelingen in hoge mate onderschrijft. De aanleiding voor de Rekenkamercommissie om het onderzoek naar de bedrijfsvoering uit te voeren lag in overschrijdingen (méér-uitgaven ten opzichte van begrote uitgaven) bij een aantal diensten. De Rekenkamercommissie ging onder meer na waar de oorzaak lag voor deze overschrijdingen: bij de diensten zelf, de concernsturing, de sturing en kaderstelling door de Raad of bij externe factoren. De Rekenkamercommissie is mét het College van B&W van mening dat de bedrijfsvoering niet louter een technisch vraagstuk is dat met verordeningen, regels en een administratieve organisatie is op te lossen. De titel van haar rapport: ‘Meer voor minder’ verwijst zelfs expliciet naar de spanningsvolle relatie tussen bestuurlijke eisen en organisatorische consequenties voor de bedrijfsvoering. De Rekenkamercommissie wil dan ook nogmaals benadrukken dat een goede bedrijfsvoering inspanningen vergt van zowel de Raad, het College als de ambtelijke diensten. Dat is ook de reden waarom zij haar aanbevelingen niet uitsluitend tot één van de partijen richt. Het College van B&W wijst in de ogen van de Rekenkamercommissie terecht op de invloed van onbeïnvloedbare factoren op de bedrijfsvoering zoals bijvoorbeeld een plotselinge toegenomen vraag naar gemeentelijke diensten. Voor de commissie onderstreept dat eens temeer hoe belangrijk een goede en snelle informatievoorziening is, zowel binnen en tussen de gemeentelijke diensten (beheersingscomponent), als vanuit de diensten naar de Raad (sturingscomponent). De Rekenkamercommissie vindt het -mede in het licht van de dualisering- van groot belang dat de Raad spoedig formuleert wanneer, op welke wijze en over welke aspecten van de bedrijfsvoering hij geïnformeerd wil worden. Het feit dat bestuurlijke afwegingen en onbeïnvloedbare exogene factoren consequenties hebben voor de bedrijfsvoering mag de aandacht echter niet afleiden van datgene wat tot de verantwoordelijkheid behoort van de gemeentelijke organisatie zelf. Op dit punt is er al het een en ander in gang gezet maar dient er ook nog veel te gebeuren. De Rekenkamercommissie is dan ook verheugd dat het College voornemens is op vrijwel alle aanbevelingen van de Rekenkamercommissie actie te ondernemen. De Rekenkamercommissie mist in de meeste toezeggingen wel een uitwerking en een concreet tijdpad. Zij beveelt de Raad aan om het College te verzoeken de toezeggingen te concretiseren en van een tijdpad te voorzien. De Rekenkamercommissie waardeert het dat het College van B&W verder wil investeren in het ontwikkelen van systemen van prestatiesturing en het leggen van een betere koppeling tussen prestaties en middelen. De Rekenkamercommissie adviseert het College van B&W gebruik te maken van de ervaringen die inmiddels bij het Rijk zijn opgedaan in het kader van het proces van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording (VBTB). In de ogen van de Rekenkamercommissie ligt hier voor de gemeente Utrecht als een van de vier grootste steden in dit land een mogelijkheid om koploper te worden en een voorbeeldfunctie voor andere gemeenten te vervullen. De aanbevelingen die de Rekenkamercommissie doet zijn niet tot op het operationele niveau uitgewerkt. De Rekenkamercommissie is van mening dat eerst over de hoofdlijnen voor oplossingsrichtingen overeenstemming dient te bestaan tussen de Raad en het College van B&W. Vervolgens kan iedere partij vanuit haar eigen taken en verantwoordelijkheden bijdragen aan de verdere uitwerking. In dit verband spreekt de Rekenkamercommissie de verwachting uit dat haar rapport eerste bouwstenen aandraagt voor het opstellen van beheersverordeningen door de sector Financiën. De Rekenkamercommissie is bereid om haar advies te geven over conceptverordeningen.
4
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
Bijlage I ‘De bedrijfsvoering ingekaderd’ Onderzoeksrapport van Ernst & Young over de bedrijfsvoering bij een 5-tal diensten van de gemeente Utrecht.
Bijlage I
Onderzoeksapport Ernst & Young
Inhoudsopgave 1
Inleiding
1
2
Definitie bedrijfsvoering
3
3
Onderzoeksmethode en -aanpak
5
4 4.1 4.2 4.3 4.4
Concernbrede analyse Algemeen Besturingsfilosofie Controlfunctie Beleids- en beheersinstrumentarium 4.4.1 De planning- en controlcyclus 4.4.2 Begroting 4.4.3 Jaarplannen 4.4.4 Managementrapportages 4.4.5 Bedrijfsdiagnoses 4.4.6 P-instrumentarium 4.4.7 Administratieve organisatie 4.4.8 Informatievoorziening aan de Raad
7 7 7 8 9 9 11 12 12 13 14 14 15
5 5.1 5.2
Analyse per dienst Algemeen Bevindingen Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling 5.2.1 Samenvatting 5.2.2 Beschrijving van de Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling 5.2.3 Analyse 5.2.4 Achtergronden overschrijding 5.2.5 Analyse bedrijfsvoeringsaspecten 5.2.6 Getroffen maatregelen Bevindingen Brandweer 5.3.1 Samenvatting 5.3.2 Beschrijving van de Brandweer 5.3.3 Analyse 5.3.4 Achtergronden overschrijding 5.3.5 Analyse bedrijfsvoeringsaspecten 5.3.6 Getroffen maatregelen Bevindingen Secretarie 5.4.1 Samenvatting 5.4.2 Beschrijving van de Secretarie 5.4.3 Analyse 5.4.4 Achtergronden overschrijding 5.4.5 Analyse bedrijfsvoeringsaspecten 5.4.6 Getroffen maatregelen Bevindingen Dienst Burgerzaken en Gemeentebelastingen 5.5.1 Samenvatting 5.5.2 Beschrijving van de Dienst Burgerzaken en Gemeentebelastingen 5.5.3 Analyse 5.5.4 Achtergronden overschrijding 5.5.5 Analyse bedrijfsvoeringsaspecten 5.5.6 Getroffen maatregelen Bevindingen Dienst Stadsbeheer 5.6.1 Samenvatting 5.6.2 Beschrijving van de Dienst Stadsbeheer 5.6.3 Analyse 5.6.4 Achtergronden overschrijding 5.6.5 Analyse bedrijfsvoeringsaspecten 5.6.6 Getroffen maatregelen
17 17 17 17 18 19 19 21 22 24 24 24 25 25 26 27 29 29 30 30 31 31 32 33 33 34 34 35 37 39 40 40 41 41 42 43 44
Epiloog en eindconclusies
45
Bijlagen 1 Gebruikte documentatie 2 Lijst met geïnterviewden 3 Definities criteria met betrekking tot de bedrijfsvoering
49 50 51
5.3
5.4
5.5
5.6
6
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
1
Inleiding
Hoewel de gemeente Utrecht het jaar 2000 kon afsluiten met een voordelig saldo op de rekening van baten en lasten (€ 17,8 miljoen) bleken forse negatieve resultaten te worden geboekt op de onderdelen bedrijfsvoering en reorganisatie (geschat € 5,9 miljoen, Voorjaarsnota 2001). Dit vormde de aanleiding voor de Rekenkamercommissie om een onderzoek in te stellen naar de overschrijdingen op het onderdeel bedrijfsvoering bij verschillende gemeentelijke diensten en bedrijven. De overschrijdingen op het onderdeel bedrijfsvoering bij de diensten Secretarie, Burgerzaken en Gemeentebelastingen, Stadsbeheer, Maatschappelijke Ontwikkeling en Brandweer zijn hierbij geanalyseerd. In het rapport ‘Evaluatie van de Utrechtse Rekenkamercommissie’ (oktober 2000) van de Rekenkamercommissie is aangegeven dat binnen het Utrechtse model van besturing en beheersing de gemeenteraad vooral stuurt op beleidsdoeltreffendheid en in mindere mate op procesdoelmatigheid. Het College van Burgemeester en Wethouders (hierna: College van B&W) is primair bestuurlijk verantwoordelijk voor de bedrijfsvoering van de gemeentelijke diensten. In vorengenoemd evaluatierapport wordt tevens gesteld dat de gemeenteraad om zijn controlerende functie waar te kunnen maken onder meer moet kunnen beschikken over tijdige, juiste en volledige informatie over ontwikkelingen in de bedrijfsvoering. In de wijze waarop de ambtelijke diensten werkzaamheden uitvoeren, kunnen immers argumenten liggen die de gemeenteraad kan gebruiken voor het beoordelen van beleidsdoeltreffendheid en daarbij voor de toewijzing van middelen voor deze diensten om de uitvoering te kunnen realiseren. Vanuit deze gezichtspunten wordt geconcludeerd dat de gemeenteraad een minder passieve rol moet aannemen inzake de bedrijfsdiagnoses. Op welke wijze in de informatiebehoefte van de Raad moet worden voorzien, mede in het kader van de Wet dualisering gemeentebestuur, is één van de onderwerpen van het onderzoek waarover met dit rapport verslag wordt gedaan. Ook binnen de gemeente Utrecht worden momenteel - met name binnen het kader van het programma Bestuurlijke Vernieuwing en Organisatie Ontwikkeling - initiatieven ontplooid om tot een betere beheersing en sturing van de bedrijfsvoering te komen. Voldoende redenen voor de Rekenkamercommissie om een onderzoek naar de bedrijfsvoering in te stellen. In het onderzoeksvoorstel noemt de Rekenkamercommissie Utrecht drie redenen in het bijzonder:
• De overschrijdingen op het onderdeel bedrijfsvoering bij verschillende diensten. • De Rekenkamercommissie is van mening dat een doelmatig intern beheer en ee
doelmatige organisatie een voorwaarde zijn voor een efficiënte beleidsuitvoering.
• De Raad zou in de nieuwe gedualiseerde verhoudingen op hoofdlijnen geïnformeerd moeten worden over de consequenties van beleidsmatige keuzes voor de interne bedrijfsvoering.
De Rekenkamercommissie heeft als onderwerp van onderzoek benoemd:
• De achtergronden van de overschrijdingen. • De informatievoorziening aan de Raad en het College van B&W. • De interne sturing en beheersing van de bedrijfsvoering. Met het onderzoek naar de bedrijfsvoering wil de Rekenkamercommissie een bijdrage leveren aan een tijdige, juiste en volledige informatievoorziening over de kwaliteit en kostenontwikkeling van de bedrijfsvoering bij de gemeente Utrecht. Het onderzoek moet leiden tot:
• Aanbevelingen om de kosten van de bedrijfsvoering beter te beheersen en de kwaliteit te verbeteren.
• Voorstellen aan de Raad om zijn controlerende functie op het onderdeel bedrijfsvoering
- en daarmee op een belangrijke randvoorwaarde voor een doelmatige beleidsuitvoerin beter te kunnen waarmaken.
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
1
De volgende probleemstelling is geformuleerd: Wat zijn de oorzaken van de overschrijdingen op het onderdeel bedrijfsvoering, wat wordt momenteel ondernomen om die overschrijdingen weg te nemen om de kwaliteit te handhaven/ verbeteren, en hoe wordt de Raad geïnformeerd?
In het onderzoek is ook de vraag betrokken of deze overschrijdingen onontkoombaar zijn met het oog op de gewenste kwaliteit van het interne beheer en de interne organisatie.
2
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
2
Definitie bedrijfsvoering
Het begrip bedrijfsvoering is op verschillende wijzen te definiëren. Hierbij kan gekozen worden voor de ‘enge’ en traditionele definitie waarbij bedrijfsvoering wordt gezien als het geheel van de ondersteunende processen en de focus als sterk intern gericht is te beschouwen. Het betreft hier de zogenaamde PIOFHA-elementen. (Personeel, Informatie, Organisatie, Financiën, Huisvesting en Automatisering). Anderzijds kan bedrijfsvoering worden gezien als de wijze waarop een organisatie haar taken uitvoert en welke resultaten (en beleidseffecten) hierbij worden behaald. De focus is hierbij mede extern gericht. Bedrijfsvoering bestaat traditioneel uit de PIOFHA-elementen. De traditionele bedrijfsvoering was intern gericht en werd als regel door stafdiensten uitgevoerd. Aan overheden worden tegenwoordig meer eisen gesteld. De burger verwacht van de gemeente Utrecht dat deze rechtmatig handelt en betrouwbaar, transparant, doelmatig, doeltreffend en responsief is. In bijlage 3 hebben wij de definities van deze verschillende termen opgenomen. Uit deze verwachtingen vloeien criteria voort voor de uitkomsten van de bedrijfsvoering. Deze eisen betekenen nogal wat voor de gemeente. De kern daarvan is dat de aard en vorm van de bedrijfsvoering ‘gedicteerd’ wordt van ‘buiten naar binnen’. De bedrijfsvoering is niet meer intern, maar extern gericht met een sterke focus op interne sturing, beheersing en verantwoording. Dit uit zich in nieuwe eisen aan de bedrijfsvoering. De eisen ten aanzien van bijvoorbeeld betrouwbaarheid en responsiviteit vergen een bepaalde cultuur, organisatiestructuur, niveau van automatisering en communicatie. De Algemene Rekenkamer heeft een achtergrondstudie 1) over bedrijfsvoering uitgevoerd. In deze studie is de Rekenkamer onder andere ingegaan op het begrip bedrijfsvoering en de criteria die gelden voor een goede bedrijfsvoering. Op basis van haar onderzoek heeft de Algemene Rekenkamer bedrijfsvoering gedefinieerd als: Het geheel van de primaire en ondersteunende processen van een huishouding, alsmede de daarop betrekking hebbende interne sturing en beheersing en de externe verantwoording daarover. Genoemde definitie omschrijft bedrijfsvoering in de meest ruime zin. Kernelementen van de definitie zijn primaire processen, ondersteunende processen, interne sturing en beheersing alsmede externe verantwoording. De relatie tussen de verschillende elementen van bedrijfsvoering kan als volgt schematisch worden weergegeven:
Bron: Rapport Algemene Rekenkamer ‘Achtergrondstudie Bedrijfsvoering’ (met geringe aanpassing) 1) Algemene Rekenkamer, Achtergrondstudie Bedrijfsvoering; Een perspectief op bedrijfsvoering bij de overheid in Nederland en daarbuiten, 16 mei 2002.
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
3
Het Ministerie van Financiën heeft in een referentiekader eveneens een definitie gegeven van bedrijfsvoering2): Bedrijfsvoering is de sturing en beheersing van bedrijfsprocessen binnen een ministerie om de beleidsdoelstellingen te kunnen realiseren. In vergelijking met de definitie van de Algemene Rekenkamer wordt in de definitie van het Ministerie van Financiën sterk de nadruk gelegd op de sturing en beheersing en in mindere mate op de primaire en ondersteunende bedrijfsprocessen. Door het Ministerie van Financiën wordt met bedrijfsvoering feitelijk bedoeld de inrichting van de besturings- en beheersingsorganisatie, waarbij de PIOFHA-elementen een duidelijk minder belangrijke rol innemen in vergelijking met de definitie van de Algemene Rekenkamer. Op basis van het bovenstaande en het door de Rekenkamercommissie opgestelde onderzoeksvoorstel hebben wij ten behoeve van de uitvoering van het onderzoek naar de overschrijdingen op het onderdeel bedrijfsvoering (ten opzichte van de definitie van de Algemene Rekenkamer) beperkt tot de:
• overschrijdingen in de primaire processen voor zover dit de PIOFHA-elementen betreft. • de getroffen maatregelen van interne sturing en beheersing. • de afgelegde verantwoording (in termen van informatievoorziening) over de overschrijdingen.
• de ingezette verbetertrajecten.
2) Ministerie van Financiën, Referentiekader Mededeling over de Bedrijfsvoering, 21 februari 2002.
4
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
3
Onderzoeksmethode en -aanpak
Uitgaande van de in hoofdstuk 2 geformuleerde definitie van bedrijfsvoering hebben wij de reikwijdte van ons onderzoek bepaald. Ons onderzoek naar de begrotingsafwijkingen en de mede als gevolg daarvan te formuleren aanbevelingen voor de bedrijfsvoeringsorganisatie is in de volgende fasen ingedeeld: oriëntatiefase, analysefase, adviesfase, presentatiefase. Oriëntatiefase Het onderzoek is gestart met het kennisnemen van relevante documentatie, zoals begrotingen, voorjaarsnota’s, tussentijdse managementrapportages (maraps) en jaarrekeningen over de jaren 1997 tot en met 2001 van de geselecteerde diensten. Daarnaast is onder meer gebruik gemaakt van de nota’s van aanbieding en de verslagen van de oriënterende gesprekken gevoerd door de Rekenkamercommissie met het hoofd van de Gemeentelijke Accountantsdienst, het hoofd en plaatsvervangend hoofd van de sector POI (Personeel, Organisatie en Informatisering) en het hoofd van de sector Financiën alsmede van rapportages van de Gemeentelijke Accountantsdienst. In bijlage 1 is een overzicht opgenomen van de documentatie, waarvan wij in het kader van dit onderzoek kennis hebben genomen. Analysefase De overschrijdingen met betrekking tot de bedrijfsvoering (PIOFHA-elementen) bij de diensten Secretarie, Burgerzaken en Gemeentebelastingen, Stadsbeheer, Maatschappelijke Ontwikkeling en Brandweer zijn nader geanalyseerd aan de hand van bovengenoemde documentatie en door het voeren van gesprekken met de directeuren en controllers van de betreffende dienstonderdelen. In deze gesprekken zijn de opzet en werking van het huidige beleids- en beheersinstrumentarium geëvalueerd en zijn de knel- en verbeterpunten geanalyseerd alsmede de reeds ingezette verbetertrajecten. In bijlage 2 hebben wij een overzicht opgenomen van de personen met wie gesprekken zijn gevoerd. Adviesfase Op basis van de analyse van de begrotingsafwijkingen en oorzaken daarvan in de bedrijfsvoering sorganisatie is beoordeeld welke maatregelen nodig zijn ten behoeve van de versterking van de organisatorische kaders, de controlorganisatie en de verbetering van de planning en controlinstrumenten om te komen tot een adequate informatievoorziening over de bedrijfsvoering aan de Raad. Ook is nagegaan welke maatregelen reeds zijn genomen om de beheersorganisatie te verbeteren teneinde het risico op (onverwachte) begrotingsoverschrijdingen weg te nemen. Het tweede onderdeel in de adviesfase van ons onderzoek was gericht op de informatievoorziening aan de Raad teneinde zijn controlerende functie op het onderdeel bedrijfsvoering - en daarmee op een belangrijke randvoorwaarde voor een doelmatige beleidsuitvoering - te kunnen waarmaken. Dit heeft onder meer vorm gekregen door het organiseren van een workshop met raadsleden waarbij de informatiebehoefte van de raadsleden is afgezet tegen de beschikbare informatie. Presentatiefase De onderzoeksresultaten en adviezen zijn vastgelegd in dit rapport dat is uitgebracht aan de Rekenkamercommissie. De uitgevoerde werkzaamheden kunnen als volgt worden samengevat: 1 2 3 4 5 6
Inventarisatie van de overschrijdingen op de PIOFHA-elementen in de primaire bedrijfsprocessen. Analyse van de informatievoorziening over deze overschrijdingen aan de Raad. Inventarisatie van lopende verbetertrajecten. Vergelijking van het verzamelde materiaal met ervaringen bij andere gemeenten. Advies over de opzet en het functioneren van de bedrijfsvoeringsorganisatie. Advies over de informatievoorziening aan de Raad over bedrijfsvoering, mede aan de hand van de resultaten uit de workshop met raadsleden.
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
5
In het navolgende hoofdstuk geven wij een concernbrede analyse van de besturings- en beheersingsorganisatie. In hoofdstuk 5 wordt per dienst ingegaan op de overschrijdingen (en analyse) op de PIOFHA-elementen alsmede de ingezette verbetertrajecten. In hoofdstuk 6 worden de belangrijkste conclusies en verbeterpunten nog eens samengevat.
6
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
4
Concernbrede analyse
4.1
Algemeen
In dit hoofdstuk zal worden ingegaan op de onderzoeksbevindingen die dienstoverstijgend zijn. Hierbij hebben wij ons in belangrijke mate gebaseerd op de uitkomsten van de analyses van de vijf diensten zoals deze zijn opgenomen in hoofdstuk 5. Onze ‘concernbrede’ bevindingen zijn in principe gevoed door de bevindingen van de vijf onderzochte diensten. Zoals echter uit hoofdstuk 5 blijkt is sprake van een aantal terugkerende bevindingen. Daarnaast zijn de bevindingen mede gebaseerd op interviews met sleutelfunctionarissen die een concernbrede rol vervullen. Op grond hiervan kan worden gesteld dat de in dit hoofdstuk opgenomen analyse (hoogstwaarschijnlijk) een gemeentebreed karakter heeft. Wij hebben onze bevindingen als volgt gegroepeerd:
• De besturingsfilosofie en beleids- en beheerskaders (paragraaf 4.2). • De controlfunctie (paragraaf 4.3). • Het beleids- en beheersingsinstrumentarium (paragraaf 4.4). Telkens worden opzet en werking in de praktijk beschreven. Tevens worden per onderwerp enkele aanbevelingen gedaan. 4.2
Besturingsfilosofie
Opzet De besturingsfilosofie betreft de keuzes die de organisatie heeft gemaakt betreffende het centraal of decentraal organiseren van activiteiten. Binnen de gemeente Utrecht is in 1996/1997 als uitgangspunt gekozen voor een besturingsfilosofie waarbij taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden zo veel mogelijk decentraal worden georganiseerd (decentraal tenzij). Er is sprake van integraal management op dienstniveau, waarbij een aantal taken centraal worden aangestuurd. Te noemen zijn concernsectoren Financiën en POI. Er is dus gekozen voor autonomie op dienstniveau. De gezamenlijke kaders van de uitvoering worden bewaakt in het Gemeentelijk Management Team (GMT) en het controllersoverleg. Hoewel de contouren van de besturingsfilosofie zijn vastgelegd in het “Akkoord voor Utrecht”, verschenen in januari 1996, worden deze op concern- en dienstniveau verschillend geïnterpreteerd. Deze nota heeft de basis gelegd voor de huidige besturingsfilosofie zoals die is vastgelegd in de organisatieverordening (1997) en de algemene beheersverordening (1997). De besturingsfilosofie is in Utrecht sterk in ontwikkeling (project Bestuurlijke Vernieuwing en Organisatie Ontwikkeling; BV&OO), mede ingegeven door de behoefte aan meer gemeenschappelijkheid, minder verkokering en het in toenemende mate projectmatig en wijkgericht werken. Werking in de praktijk In de praktijk is sprake van een sterke vakinhoudelijke rol van zowel Financiën als POI. In deze rol wordt ook vrij direct gestuurd door deze sectoren. Deze rol lijkt moeilijk verenigbaar met de uitgangspunten van de besturingsfilosofie, waarbij de diensten over volledige autonomie beschikken en zowel Financiën als POI een vooral faciliterende en kaderstellende rol vervullen. Zoals is gebleken uit de gesprekken met de diensten heeft Financiën nog wel eens de neiging de rol van probleemeigenaar op zich te nemen. Dit zorgt voor een onduidelijke relatie tussen Concern en diensten en past niet binnen de bovenomschreven besturingsfilosofie. Behoefte bestaat aan een nadere verduidelijking van de rolverdeling tussen Concern en diensten (taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden). Vorengenoemd BV&OO-traject zal ook invloed hebben op de relatie tussen het Concern en de diensten. Zo is het uitgangspunt van dit traject het verminderen van de verkokering en het creëren van meer gemeenschappelijkheid. Ook het meer projectmatig en wijkgericht werken vereist wijzigingen in de opzet van de sturings- en beheersingsorganisatie. Hoewel in Utrecht reeds aanpassingen in de sturing en beheersing zijn doorgevoerd hebben deze gewijzigde organisatievormen nog een projectmatig karakter en zijn deze nog niet goed ingebed in de organisatie.
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
7
Aanbevelingen Het is aan te bevelen de faciliterende rol van Financiën en POI primair te richten op de functionele aansturing (i.c. puur faciliterend en kaderstellend), in plaats van de (huidige) inhoudelijke aansturing (i.c. sterk vakinhoudelijk maar ook hiërarchisch). Hierbij past een duidelijke kaderstelling met behulp van bijvoorbeeld beheersrichtlijnen, aangezien een aantal spelregels centraal moeten worden vastgelegd. In de gemeente Utrecht is in het Handboek Financiën een gemeentebreed kader voor bijvoorbeeld reserves en voorzieningen, activafinanciering, debiteurenbeheer etc. opgenomen. Uit de gesprekken met de diensten is gebleken dat dit handboek niet of niet voldoende bekend is in de organisatie. Financiën neemt vooral de rol van procesbewaker op zich (met name ten behoeve van de instrumenten in de kadercirculaire). Financiën zal zich ook nadrukkelijker moeten richten op het verbeteren en de implementatie van de inrichting van het dienstoverstijgende financieel beheer, waaronder de bedrijfsvoering. Op dit moment ontbreekt een dergelijk gemeentebreed bekend kader, waardoor de noodzakelijke helderheid over de te hanteren spelregels ontbreekt. Als gevolg hiervan bestaat ook het risico dat er geen eenheid is in de uitvoering op dienstniveau. 4.3
Controlfunctie
Opzet Voor de controlfunctie zijn met name de taakinhoud, (functionele) aansturing en positionering van belang. De inrichting van de controlfunctie op concern- en dienstniveau moet passen binnen de gekozen besturingsfilosofie van integraal management. Dit betekent dat de dienstdirecteur verantwoordelijk is voor beleid en beheer van alle middelenfuncties (PIOFHA-elementen), binnen de daarvoor gemeentebreed gestelde kaders (bijvoorbeeld op het gebied van personeelsbeleid). Het gevolg van de keuze is dat de dienstcontroller een zogenaamde ‘brede’ middelencontroller is, verantwoordelijk voor de ‘control’ en toetsing van de concernrichtlijnen van alle te onderkennen middelentaken binnen de dienst. De dienstcontroller heeft een functionele overlegrelatie met de concerncontroller, maar staat onder directe verantwoordelijkheid en aansturing van de dienstdirecteur. Werking in de praktijk Het hoofd van de sector Financiën, vervult de functie van concerncontroller in de gemeente Utrecht. In de praktijk is de control op concernniveau voor wat betreft de middelen Financiën (F) en Personeel (P) gesplitst. F-control en P-control zijn afzonderlijk gepositioneerd in respectievelijk de sector Financiën en de sector POI. Het integrale middelenbeheer (alle controlaandachtspunten) komt te zamen bij het GMT en de gemeentesecretaris, als voorzitter daarvan. Een gevolg daarvan is dat de verantwoordelijkheden voor de integrale middelencontrol bij de diensten niet altijd duidelijk zijn. De dienstcontrollers voeren wel de control over alle middelentaken maar worden door de sterke nadruk op F-control door het Concern gedwongen zich voor het merendeel van de tijd ook op Fcontrol te richten. P-control is op dienstniveau ondergebracht bij de hoofden P&O. Het splitsen van F- en P-control bemoeilijkt een integrale control en vereist een extra afstemming op managementniveau. De dienstcontrollers hebben een functionele relatie met de concernsectoren Financiën en POI. Hiertoe vindt periodiek controllersoverleg plaats. Alleen de controllers van de grote diensten hebben structureel zitting in het controllersoverleg. Dit is een belemmering voor een eenduidige aansturing en inrichting van de controlfunctie in de gemeente Utrecht. De positionering van de dienstcontroller is in de gemeente Utrecht verschillend. In enkele diensten is de controller onafhankelijk van de lijn gepositioneerd in een staffunctie met een directe rapporteringslijn (indien noodzakelijk) naar de dienstdirectie. Bij andere diensten is de controller als lijnmanager tevens verantwoordelijk voor de middelenafdelingen (met name afdelingen Financiën en P&O). Aanbevelingen Uit het oogpunt van een eenduidige inrichting van control is het uniform toepassen en ontwikkelen van het gemeentebrede besturings- en beheersingsinstrumentarium van belang. Tevens is het wenselijk dat alle dienstcontrollers zitting hebben in het controllersoverleg. Om te voorkomen dat het controllersoverleg door een te brede samenstelling minder effectief wordt kan een overlegstructuur worden overwogen met een kernteam en een breed overleg. In het breed overleg zullen tenminste de toe te passen gemeentebrede kaders aan de orde moeten komen Dit bevordert de gemeentebrede aansturing en afstemming inzake de opzet en werking van de bedrijfsvoeringsorganisatie. Bovendien kan daarmee een groter draagvlak worden
8
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
gerealiseerd voor gemeentebrede beheersrichtlijnen. Uit het oogpunt van onafhankelijkheid is het niet gewenst dat de controller als lijnmanager tevens direct verantwoordelijk is voor de middelenafdelingen. Het is van belang dat binnen de middelenafdelingen de aandachtsgebieden financiën en control over verschillende functionarissen zijn verdeeld. De afdeling Financiën heeft de registrerende functie. De afdeling Control heeft onder meer als taak de naleving van richtlijnen, procedures en dergelijke te toetsen en vast te stellen dat het financieel beheer binnen daarvoor gestelde kaders plaatsvindt. Uit oogpunt van functiescheiding is daarom een scheiding tussen Financiën en Control gewenst. 4.4
Beleids- en beheersinstrumentarium
In deze paragraaf zal nader worden ingegaan op de opzet en de werking in de praktijk van het beschikbare beleids- en beheersinstrumentarium. Hierbij komen achtereenvolgens aan de orde:
• • • • • • • •
De planning- en controlcyclus (paragraaf 4.4.1). De begroting (paragraaf 4.4.2). De jaarplannen bedrijfsvoering (paragraaf 4.4.3). De managementrapportages (paragraaf 4.4.4). De bedrijfsdiagnoses (paragraaf 4.4.5). Het P-instrumentarium (paragraaf 4.4.6). De administratieve organisatie (paragraaf 4.4.7). De informatievoorziening aan de Raad (paragraaf 4.4.8).
4.4.1
De planning- en controlcyclus
Opzet De basis voor de planning- en controlcyclus staat beschreven in de kadercirculaire. Hierin zijn de producten alsmede het tijdschema beschreven die de diensten aan het Concern moeten aanleveren. Concernrichtlijnen voor bijvoorbeeld de toe te passen grondslagen van waardering en resultaatbepaling zijn vastgelegd in het Handboek Financiën. De kadercirculaire bestaat uit een tweetal delen:
• Deel 1, met betrekking tot dienstrekening 2001, marap II per 31 december 2001 en voorjaarsnota 2002.
• Deel 2, met betrekking tot dienstmarap I en concernmarap I per 1 juli 2002, begroting 2003 en jaarplan bedrijfsmiddelen 2003.
In de gemeente Utrecht kunnen binnen de planning- en controlcyclus de volgende producten dan wel rapportages worden onderscheiden.
Tijdstip
Te leveren product/rapportage
juni/juli 200x-1
Diensten leveren hun bijdragen aan de concernbegroting 200x inclusief de investeringsplanning.
september 200x-1
Behandeling concernbegroting 200x in het College van B&W.
oktober/november
Behandeling concernbegroting 200x in commissies, behandeling door Raad in november.
200x-1 december 200x-1
Vaststelling jaarplan bedrijfsmiddelen 200x (per dienst) door het College van B&W.
maart 200x
Behandeling marap II (naar de situatie per 31 december 200x-1) in het College van B&W.
maart 200x
Voorjaarsnota 200x waarin opgenomen:
april/mei 200x
• • •
meerjarenplan; input uit de marap II 200x-1 (omdat de jaarrekening dan nog niet gereed is); bijstelling van de concernbegroting 200x.
Behandeling voorjaarsnota 200x (waarin opgenomen marap II 200x-1) in commissies in april, raadsbehandeling in mei.
september/oktober
Marap I naar de situatie per 1 juli 200x. Behandeling in het College van B&W in september,
200x
behandeling commissies in oktober, vaststelling Raad medio november.
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
9
Tijdstip
Te leveren product/rapportage
maart 2000x+1
Marap II naar de situatie per 31 december 200x.
april 200x+1
Dienstjaarrekeningen 200x in het College van B&W (2 sessies; april en mei).
mei 200x+1
Concernjaarrekening 200x in het College van B&W (inclusief de voortgangsrapportage over de investeringsplanning).
juni 200x+1
Jaarrekening 200x in diverse commissies.
juli 200x+1
Jaarrekening 200x in gemeenteraad.
Werking in de praktijk De rapportages zijn hoofdzakelijk financieel gericht. Door deze financiële invalshoek vindt het accent in de rapportages met name inputgericht plaats. Binnen de gemeente Utrecht vindt onvoldoende koppeling plaats tussen de input van middelen en de daarmee gerealiseerde prestaties. Evenmin wordt in de gemeente Utrecht ten behoeve van de doelstellingen en prestaties gebruik gemaakt van kritische succesfactoren en prestatie-indicatoren. Door het ontbreken hiervan kan geen inzicht worden verkregen in de realisatie van beleidsdoelstellingen in relatie tot de ingezette middelen, ofwel de doeltreffendheid (en in mindere mate de doelmatigheid) van het uitgevoerde beleid. Binnen de gemeente Utrecht is sprake van een door het Concern ontworpen planning- en controlcyclus ten behoeve van het bestuur. De diensten hebben daarnaast een eigen planningen controlcyclus ontworpen waardoor in feite een tweetal afzonderlijke planning- en controlcycli zijn ontstaan (als voorbeeld zijn de plannen bedrijfsmiddelen te noemen). Op onderdelen is overigens sprake van op elkaar aansluitende informatiestromen. Op dienstniveau zijn bovendien wel initiatieven ontplooid met betrekking tot de ontwikkeling van kritische succesfactoren en prestatie-indicatoren die vooralsnog niet zijn opgenomen in de planning- controlcyclus ten behoeve van het Concern. De samenhang tussen enerzijds de plannings- en sturingsinstrumenten en anderzijds de verantw oordingsinstrumenten kunnen schematisch in de zogenaamde informatiepiramide worden weergegeven. In deze piramide wordt onderscheid gemaakt naar de verschillende organisatieniveaus en de hierbij behorende instrumenten.
In de gemeente Utrecht ligt in de Raad de nadruk op de planning en begroting. Ten aanzien van de begroting worden lange discussies gevoerd. Aan de (tussentijdse) verantwoording wordt nauwelijks aandacht besteed. Bij de begroting kan een discussie ontstaan over € 500.000 terwijl bij de realisatie een tekort van een aantal miljoen euro voor kennisgeving wordt aangenomen. De werkelijkheid is weliswaar genuanceerder maar opvallend is het feit dat de jaarrekening niet de aandacht krijgt die zij verdient in de totale planning- en controlcyclus. Daardoor vindt ook geen systematische evaluatie plaats van het uitgevoerde beleid.
10
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
De wijze waarop ambtelijk management, College van B&W en Raad omgaan met planning en control wordt voor een deel ingegeven door de aard en omvang van de informatievoorziening. De door de Raad vastgestelde begroting en/of beleidsplannen bieden onvoldoende aanknopingspunten voor een adequate monitoring van de realisatie van beleid en prestaties. De informatievoorziening over de realisatie aan de Raad is overigens zeer uitgebreid. Aan de Raad worden aanzienlijke hoeveelheden documenten ter beschikking gesteld die niet in alle gevallen de voor de Raad relevante informatie bevatten. De informatie is niet altijd relevant voor de besluitvorming van de Raad, ervan uitgaande dat de door de Raad te nemen besluiten zouden moeten gaan over de hoofdlijnen van beleid en het beleidskader. Dit resulteert in informatievoorziening die door de gebruikers als onvoldoende relevant en daarmee ontoereikend wordt ervaren. 4.4.2
Begroting
Opzet De opzet van de begroting is zodanig dat gedurende en na afloop van het jaar inzicht wordt verstrekt in de mate van realisatie van de (nog vooral financiële) doelstellingen. De begroting is sterk financieel gericht en biedt onvoldoende inzicht in de voorgenomen en gerealiseerde prestaties aan de hand van kritische succesfactoren en prestatie-indicatoren. De cyclus kent twee evaluatiemomenten, halfjaarlijks en jaarlijks. Werking in de praktijk Wij hebben vastgesteld dat belangrijke afwijkingen bestaan tussen de begroting, marap II en de jaarrekening. Voor afwijkingen die het gevolg zijn van beleidswijzigingen of gewijzigde externe omstandigheden worden veelal geen tussentijds begrotingswijzigingen aan de Raad voorgelegd. Indien begrotingsafwijkingen groter zijn dan de financiële manoeuvreerruimte van het College van B&W (waartoe de Raad heeft besloten), zullen deze afwijkingen moeten leiden tot aan de Raad voor te leggen begrotingswijzigingen (budgetrecht van de Raad). De afwijkingen komen nu voor een deel pas bij de jaarrekening naar voren. De diensten zijn verantwoordelijk voor het integraal middelenbeheer waarbij tegenvallers en problemen zoveel mogelijk binnen de diensten zelf moeten worden opgelost. Grote afwijkingen worden daardoor pas aan het einde van het jaar, bij het opmaken van de jaarrekening, gesignaleerd. Op dienstniveau dient de begrotingsdiscipline derhalve sterk te worden verbeterd. Dit betekent dat afwijkingen van de begroting tijdiger moeten worden gerapporteerd en niet op dienstniveau mogen blijven hangen. Evenmin bestaat een duidelijke relatie tussen de beschikbare personele capaciteit en (nieuw) beleid. Dit houdt in dat binnen de begroting wel middelen worden gereserveerd voor in te zetten nieuw beleid, echter zonder dat hierbij een duidelijke relatie gelegd wordt met de beschikbare personele capaciteit om dit beleid daadwerkelijk te realiseren. Een veelgehoorde uitspraak bij de onderzochte diensten is dat in Utrecht alles meer en beter moet met minder middelen. Daarnaast wordt veel gesproken over uitgavenplafonds. Door de Raad worden beleidsintensiveringen vastgesteld met daarbij de aanwijzing om binnen de bestaande begroting te blijven. Binnen de onderzochte diensten heerst de opvatting dat in geval van bezuinigingen de kosten samenhangend met de bedrijfsvoering als eerste gekort worden. Als gevolg hiervan bestaat het risico dat de bedrijfsvoeringskosten op het moment van begroten al niet in overeenstemming zijn met de reële verwachting. Hierdoor ontstaan overschrijdingen die feitelijk bij het ramen al te voorzien waren. Dit is overigens in onze workshop door diverse raadsleden beaamd. Daarnaast wordt bedrijfsvoering politiek pas als ‘issue’ gezien wanneer er zich problemen voordoen bij dienstonderdelen. In dit kader kan de huidige problematiek van de Brandweer als voorbeeld dienen. Aanbevelingen De hiervoor beschreven praktijk zorgt ervoor dat, in combinatie met een sterk op de financiën gerichte begroting, onvoldoende begrotingsdiscipline in acht wordt genomen. Met name moeten de diensten in de begroting een samenhang aangeven tussen beleidsdoelstellingen, in te zetten middelen en te realiseren prestaties. Bij het formuleren van nieuw beleid zal adequaat moeten worden aangegeven wat de consequenties zijn voor de organisatie en begroting, inclusief de personele consequenties. Door dit proces strak te bewaken op alle besturingsniveaus (Management, College van B&W en Raad) zal het realiteitsgehalte van de begroting toenemen
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
11
en de begrotingsdiscipline een nieuwe impuls kunnen krijgen. In het kader van het budgetrecht van de Raad dient ook te worden vastgelegd tot welke bedragen en binnen welke grenzen (programma’s en producten) het College van B&W en het Management begrotingsafwijkingen mogen compenseren binnen de begroting. 4.4.3
Jaarplannen
Opzet Het jaarplan bedrijfsmiddelen is één van de instrumenten waarmee zowel op dienstniveau als op concernniveau inzicht kan worden gegeven in de te realiseren prestaties en de daarvoor beschikbare middelen. De jaarplannen en jaarverslagen worden ter vaststelling aan het College van B&W gezonden. Werking in de praktijk Binnen de Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling en de Dienst Stadsbeheer wordt het jaarplan bedrijfsmiddelen daadwerkelijk als sturingsinstrument voor de dienst gebruikt. Bij de andere onderzochte diensten wordt het jaarplan bedrijfsmiddelen slechts ten behoeve van het Concern opgesteld. Het jaarplan bedrijfsmiddelen is naar ons oordeel een goed sturingsinstrument, dat het College van B&W als ‘contract’ met de ambtelijke organisatie kan gebruiken ten behoeve van allocatie van middelen aan de diensten. Binnen de diensten zou het jaarplan moeten uitgroeien tot het planningsdocument als onderdeel van een dienstspecifiek planning- en controlinstrumentarium. Aanbevelingen De sectoren POI en Financiën hebben de jaarplannen 2002 bedrijfsmiddelen van alle diensten beoordeeld. Bij deze beoordeling is vastgesteld in hoeverre de jaarplannen voldoen aan het door Financiën ontwikkelde (en voorgeschreven) format. De uitkomsten van deze beoordeling zijn opgenomen in beoordelingsoverzichten per dienst. Het totaal van deze beoordelingsoverzichten is in de zogenaamde koepelnota Jaarplannen Bedrijfsmiddelen opgenomen. Op grond van de beoordeling zijn de volgende verbeterpunten ten aanzien van de jaarplannen door de sectoren POI en Financiën geformuleerd:
• Het opzetten van een verbetertraject op het gebied van de kwaliteit van de financiële
•
•
•
administratie, de projectadministratie en de administratieve organisatie. Dit traject dient te worden ontwikkeld in nauwe afstemming op de implementatie van GFIS. Een plan van aanpak zal worden opgesteld door Financiën, met medewerking van POI en de Gemeentelijke Accountantsdienst. Een systematische bewaking van en voortgangsrapportage over de speerpunten. Hierbij dient specifiek te worden ingegaan op ‘risicodossiers’. Tevens dient de voortgang van het speerpunt Resultaatgericht Werken nadrukkelijker gevolgd te worden. Uit de huidige beoordeling is gebleken dat niet alle diensten voor 1 juli 2002 alle werknemers volgens de nieuwe systematiek beoordeeld zullen hebben. De sector POI heeft toegezegd de voortgang nauwgezet te zullen monitoren. In de periodieke overleggen tussen de concernsectoren en de diensten zullen de vermelde actiepunten in de beoordelingsoverzichten bedrijfsvoering van de diensten worden meegenomen. Ten aanzien van de nog niet gerealiseerde actiepunten dient in het jaarplan 2003 te worden aangegeven hoe een en ander zal worden aangepakt. De jaarplannen 2003 dienen meer geformuleerd te worden in controleerbare termen.
Bovenstaande aanbevelingen stroken met de bevindingen die wij hebben op het gebied van de bedrijfsplannen bij de door ons onderzochte diensten. Wij ondersteunen de gedane aanbevelingen dan ook ten volste. 4.4.4
Managementrapportages
Opzet Managementrapportages vervullen een belangrijke functie binnen de gehele planning- en controlcyclus. Zij dienen tijdig relevante en betrouwbare informatie te verschaffen over de stand van zaken ten aanzien van de voortgang van het voorgenomen beleid en de daaraan gekoppelde ingezette middelen.
12
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
Werking in de praktijk Binnen de gemeente Utrecht zijn de managementrapportages bij de beoordeelde diensten voornamelijk financieel gericht. Het accent van de rapportage is daardoor sterk inputgericht. Dit houdt in dat weinig of geen koppeling wordt gemaakt tussen de ingezette middelen en de daarmee gerealiseerde prestaties. Hierdoor kan bij een overschrijding niet of nauwelijks worden vastgesteld of hogere kosten ook hebben geleid tot een (kwalitatief) hoger prestatieniveau. Op dienstniveau wordt informatie die ten behoeve van het Concern moeten worden opgeleverd in sommige gevallen ook gebruikt als dienstspecifieke managementinformatie. Naast de marap ten behoeve van het Concern wordt op dienstniveau (met name bij de Dienst Burgerzaken en Gemeentebelastingen) incidenteel gewerkt met dienstmaraps. Deze maraps geven onvoldoende inzicht om op goede wijze te kunnen sturen en beheersen op dienstniveau. Verder is opvallend dat door het Concern voorgeschreven instrumenten door de diensten niet altijd als managementinformatie worden beleefd (voorbeeld investeringsplanning). Door concerncontrol wordt ten behoeve van het opstellen van de maraps slechts gevraagd om alleen de tegenvallers en de problemen te melden. Dit leidt in de praktijk tot situaties waarin op dienstniveau tegenvallers met meevallers worden gedekt. Hiermee komt het budgetrecht van de Raad in het geding (of althans, niet eerder dan het moment waarop de Raad de jaarrekening vaststelt). Dit komt de gewenste transparantie niet ten goede. Aanbevelingen Het is aan te bevelen de kwaliteit van de maraps te verbeteren door een koppeling aan te brengen tussen de ingezette middelen en gerealiseerde prestaties. Uit oogpunt van transparantie voor de Raad is het aan te bevelen om in de managementrapportages de tegenvallers en problemen helder te formuleren, maar om ook inzicht te geven in te verwachten voordelige afwijkingen. Op dienstniveau zou als managementinstrument voor de directeur eens per kwartaal een voortgangsoverzicht moeten worden opgesteld in vergelijking met voorgenomen prestaties en beschikbare budgetten zoals vastgelegd in het dienstjaarplan. Op basis van deze informatie kunnen de maraps ten behoeve van het College van B&W en de Raad worden opgesteld waarmee een aansluiting wordt gerealiseerd tussen de planning- en controlcyclus op bestuurlijken managementniveau. Aan te bevelen is in deze maraps verslag te doen over met name de mate waarin de gemeente Utrecht op schema ligt met het realiseren van de doelstellingen en prestaties (op hoofdlijnen) en de belangrijkste financiële afwijkingen (ook meevallers) tussen de begroting en de realiteit. De informatie aan de Raad zou eventueel verder beperkt kunnen worden door in bestuurlijke tussentijdse rapportages aan de Raad te volstaan met een beperkt aantal indicatoren die een beeld geven over de mate van realisatie van de belangrijkste beleidsspeerpunten. Voor wat betreft de tussentijdse bedrijfsvoeringsinformatie zou volstaan kunnen worden met de belangrijkste afwijkingen ten opzichte van de begroting, waarbij per aandachtsgebied (personeel, informatie, organisatie, financiën, huisvesting en automatisering) door middel van enkele indicatoren volstaan zou kunnen worden met een afwijkingenrapportage (soort scorecard). In de jaarverantwoording dient de informatiestructuur ten behoeve van de verschillende informatieniveaus (jaar-/werkplannen, productenraming en beleidsbegroting) terug te komen. De structuur van de berichtgeving dient gebaseerd te zijn op de door de Raad vooraf gestelde kaders en belangrijke doelstellingen. 4.4.5
Bedrijfsdiagnoses
Opzet en werking in de praktijk De sectoren Financiën en POI zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor de bedrijfsdiagnoses. Het oorspronkelijke uitgangspunt was iedere dienst eenmaal in de vier jaar door te lichten. Momenteel wordt als gevolg van capaciteitsproblemen het instrument niet meer ingezet. De laatste bedrijfsdiagnose is circa anderhalf jaar geleden bij het Ontwikkelingsbedrijf Gemeente Utrecht uitgevoerd. Aanbeveling Het instrument bedrijfsdiagnoses kan een belangrijke rol vervullen bij het beoordelen van de doelmatigheid van de bedrijfsprocessen en de doelmatigheid van de diensten als geheel. Wij adviseren u na te gaan in hoeverre de Gemeentelijke Accountantsdienst - teneinde het huidige
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
13
capaciteitsprobleem te ondervangen - een rol kan vervullen bij het opnieuw opstarten van deze onderzoeken. Daarbij geven wij u in overweging de Gemeentelijke Accountantsdienst meer dan nu het geval is een ‘operational auditfunctie’ te laten vervullen. Als onderdeel van deze werkzaamheden zou de Gemeentelijke Accountantsdienst ook een nadrukkelijker rol kunnen vervullen bij het monitoren of de door het Management en het College van B&W voorgenomen/afgesproken verbeteringen van de bedrijfsvoering daadwerkelijk worden nagekomen en aanbevelingen van de accountant tijdig worden opgevolgd. Ook de opzet en toepassing van het sturings- en beheersingsinstrumentarium op dienst- en concernniveau zou daarbij systematisch getoetst kunnen worden. 4.4.6
P-instrumentarium
Resultaatgericht Werken Opzet Vanuit de sector POI is het P-instrument Resultaatgericht Werken geïntroduceerd. Het Resultaatgericht Werken houdt in dat alle werknemers volgens een bepaalde systematiek beoordeeld dienen te worden (een soort nulmeting). Op basis van de uitkomsten uit deze beoordeling dient vervolgens een persoonlijk ontwikkelingsplan te worden opgesteld. Doel van het Resultaatgericht Werken is om zowel de competenties van de werknemers te verhogen alsmede het ziekteverzuim terug te dringen. Werking in de praktijk De beschikbare opleidingsbudgetten worden intern als te laag gezien. Hierdoor is het naar de mening van POI niet mogelijk om door middel van opleiding en bijscholing de kwaliteit van de medewerkers te verhogen. Een van de belangrijkste uitgangspunten van het Resultaatgericht Werken wordt hiermee gefrustreerd. Aanbeveling Om het instrument Resultaatgericht Werken daadwerkelijk te doen slagen is het noodzakelijk dat de daarvoor vereiste randvoorwaarden adequaat worden ingevuld (budget, capaciteit, nakomen afspraken e.d.). Ziekteverzuim Ten aanzien van het ziekteverzuim wordt opgemerkt dat onlangs door de sector POI (in samenspraak met de diensten) een concernbrede definitie voor ziekteverzuim is vastgesteld. Zoals uit het vervolg van dit rapport blijkt wordt momenteel op verschillende wijzen invulling aan dit begrip gegeven. 4.4.7
Administratieve organisatie
In deze paragraaf wordt op hoofdlijnen ingegaan op de bevindingen op het gebied van de administratieve organisatie. Opzet De randvoorwaarden voor een betrouwbare informatievoorziening zijn verankerd in de administratieve organisatie. Een adequaat inzicht in de administratieve organisatie is tevens van groot belang voor de besturing en beheersing van de bedrijfsprocessen. De werking en invulling van processen veranderen echter in de loop van de tijd, waardoor beschrijvingen tevens verouderen. Werking in de praktijk De belangrijkste processen binnen de gemeente Utrecht zijn beschreven. Bij een aantal diensten bestaat achterstand op het gebied van het onderhoud van de procesbeschrijvingen (bijvoorbeeld Secretarie en Dienst Stadsbeheer). Uit het vervolg van deze rapportage blijkt dat er verschillende knelpunten op het gebied van de bedrijfsvoering bestaan. Deze hebben vaak een directe relatie met de kwaliteit van de administratieve organisatie. Deze dient immers de betrouwbaarheid van de informatie te
14
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
waarborgen. De betrouwbaarheid van deze informatie staat soms onder druk. In dit kader noemen wij als voorbeeld de problematiek bij de Brandweer en bijvoorbeeld de handmatige registraties bij de Secretarie. Aanbevelingen Wij bevelen aan op basis van een risicoanalyse de meest bedrijfskritische processen te onderkennen en de beschrijvingen hiervan op korte termijn te laten actualiseren. Tevens is van belang de administratieve organisatie voor de vastlegging en verstrekking van de niet-financiële informatie (prestatiegegevens) in te richten. 4.4.8
Informatievoorziening aan de Raad
De Raad heeft in het nieuwe dualistische besturingsstelsel vooral een kaderstellende en controlerende functie. De bedrijfsvoering gaat over het functioneren van de gemeentelijke organisatie als geheel. Personeel, informatie, organisatie, financiën, huisvesting en automatisering zijn de belangrijkste ‘productiefactoren’ voor de gemeentelijke dienstverlening. Zonder een goede bedrijfsvoering kan niet worden gewaarborgd dat de publieke gelden rechtmatig, doelmatig en doeltreffend worden besteed. Juist dat zijn aspecten die voor de burger essentieel zijn bij het beoordelen of de gemeente een betrouwbare partner is. Het zal duidelijk zijn dat de bedrijfsvoering van groot belang is voor een adequate uitvoering van de beleidsprogramma’s die de Raad heeft vastgesteld. De Raad zal willen bepalen onder welke organisatorische voorwaarden het beleid wordt gerealiseerd. Deze voorwaarden legt hij vast in kaders. Om de controlerende functie van de Raad goed te kunnen vervullen zal de Raad tijdig voorzien moeten worden van relevante informatie over de naleving van de gestelde kaders en de condities waaronder het College van B&W en het Management het beleid bepalen en tot uitvoering laten komen. In de huidige situatie in de gemeente Utrecht heeft de Raad bij besluit van 12 juni 1997 de organisatorische kaders vastgelegd in de organisatieverordening en de algemene beheersverordening. In deze verordeningen is de organisatie beschreven, daarnaast is op hoofdlijnen het beheerskader uitgewerkt. Om antwoord te geven op de vraag hoe de Raad in de gemeente Utrecht wordt geïnformeerd over bedrijfsvoering en welke wensen er op dat gebied zijn, hebben wij met een afvaardiging uit de Raad op 20 juni 2002 een informatiebijeenkomst mogen hebben. In deze bijeenkomst werd bevestigd dat de gemeente Utrecht een hoog ambitieniveau heeft en veelal geen duidelijke keuzes maakt. Zowel de Raad als het College van B&W hanteert nog wel eens het principe van ‘meer voor minder geld’. Ook werd in deze bijeenkomst door de Raad onderkend dat het sturingsconcept nog onvoldoende helder is en van een prestatiegerichte sturing en beheersing nog niet gesproken kan worden. De informatie aan de Raad, zowel vooraf (plannen en begrotingen) als bij tussentijdse en achteraf evaluaties, biedt onvoldoende inzicht in de relatie tussen de begrote en aangewende middelen enerzijds en te realiseren prestaties anderzijds. In feite is in de gemeente Utrecht nog sprake van inputsturing. Overigens werd in de bijeenkomst door de raadsleden ook onderkend dat bij de raadsleden de (technische) kennis en ervaring vaak te beperkt zijn om een diepgaande, inhoudelijke beoordeling van plannen uit te voeren. Daardoor is het des te belangrijker dat de uitvoering van plannen wordt geëvalueerd. Uit de evaluaties valt te leren of de plannen goed onderbouwd waren en deze kennis en ervaring zijn mede van belang voor de beoordeling van toekomstige plannen. Helaas valt te constateren dat de evaluaties zowel tussentijds als achteraf nauwelijks plaatsvinden en in de gemeente Utrecht vooral wordt gestuurd op plannen. Uit de bijeenkomst met de raadsleden bleek nadrukkelijk dat het belang van bedrijfsvoering wordt onderkend maar tot dusver politiek niet de gewenste aandacht kreeg. De raadsleden bevestigden het beeld dat ook op het niveau van de Raad onvoldoende planmatig wordt gestuurd. Ook de begrotingsdiscipline zou moeten verbeteren. Het is aan de Raad duidelijke afspraken met het College van B&W te maken over de beleidskaders en de prestaties en budgetten op het niveau van beleidsprogramma’s. Het nakomen van het aldus overeengekomen ‘contract’ met het College van B&W zal door de Raad moeten worden gecontroleerd. Dit vereist dat de sturing minder ad hoc zal plaatsvinden en meer planmatig, de planning- en controlcyclus volgend.
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
15
Aangegeven werd daarnaast dat de verstrekte informatie niet altijd voldoende relevant is. De informatie is veelal omvangrijk en diepgaand en onvoldoende toegespitst om beleidsafwegingen te kunnen maken. Om de controlerende functie te kunnen uitoefenen en om daar waar nodig tussentijds te kunnen bijsturen is beleidsinhoudelijke informatie op programmaniveau vereist. De gewenste informatievoorziening zal door de Raad nader kenbaar gemaakt moeten worden en vastgelegd moeten worden in een ‘kadernota’. Aan te bevelen is een nota bedrijfsvoering op te stellen waarin wordt vastgelegd welke keuzes de Raad heeft gemaakt. Hierbij kan gedacht worden aan de te hanteren bedrijfsvoeringsfilosofie zoals deze is vastgelegd in het ‘Akkoord voor Utrecht’. Tevens is van belang in deze nota bedrijfsvoering op te nemen de wijze waarop in de gemeente Utrecht aandacht wordt besteed aan de doelmatigheid, rechtmatigheid en doeltreffendheid. Ook zullen de kaders voor de verordeningen om een adequaat financieel beleid en beheer te waarborgen moeten worden vastgelegd (conform artikel 212 van de nieuwe gemeentewet). In dit kader is de verordening betreffende periodiek onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het gemeentelijk beleid (conform art. 213a GW) van belang. De bedrijfsvoeringsfilosofie dient te beschrijven welke uitgangspunten zowel bestuurlijk als ambtelijk door de Raad worden vastgesteld. De nota bedrijfsvoering zou de volgende onderwerpen moeten behandelen:
• Visie van de Raad op de bedrijfsvoering (het besturingsconcept, de inrichting van
control, de taakverdeling en de opzet van het sturings- en beheersingsinstrumentarium).
• Organisatorische doelen op het gebied van bedrijfsvoering (de ontwikkelingen die de Raad wil realiseren in de bedrijfsvoeringsorganisatie in de collegeperiode).
• Uitgangspunten van de gemeentelijke organisatie (structuur, sturingsfilosofie,
cultuurkenmerken, planning- en controlcyclus, zoals ook in hoofdlijnen vast te leggen in de verordening op het financieel beleid en financieel beheer).
Bij het vastleggen van de kaders voor planning en control kan worden geregeld tot op welk niveau het budgetrecht is gedelegeerd aan het College van B&W en de hoogte waarboven over afwijkingen ten opzichte van de begroting (tussentijds) moet worden gerapporteerd. De informatie over de bedrijfsvoering kan daarmee meer een afwijkingenrapportage worden, waarbij de door de Raad vastgestelde kaders en budgetten de basis vormen. Alleen indien van deze uitgangspunten wordt afgeweken wordt de Raad daarover gerapporteerd. Aan de Gemeentelijke Accountantsdienst kan gevraagd worden de volledigheid van de afwijkingen, zoals deze zijn opgenomen in de rapportage, te toetsen. Zowel in de begroting als in de jaarverslaggeving zal de bedrijfsvoeringsparagraaf verder moeten worden verbeterd mede om tegemoet te komen aan de eisen van het duale begrotingsstelsel. Deze paragraaf is bij uitstek geschikt om de Raad te informeren over de voortgang van de realisatie van de doelstellingen op het gebied van de bedrijfsvoering en de belangrijkste afwijkingen ten opzichte van de programmabegroting. Belangrijke afwijkingen ten opzichte van de begroting (vooraf door de Raad vast te stellen welke afwijkingen als belangrijk zijn aan te merken) op programmaniveau, die een directe relatie hebben met de bedrijfsvoering, kunnen in deze paragraaf nader worden toegelicht. Daarnaast is aan te bevelen in de bedrijfsvoe ringsparagraaf aandacht te besteden aan specifieke tijdelijke onderwerpen zoals de invoering van een nieuw automatiseringssysteem, belangrijke organisatorische ontwikkelingen, de invoering van het BTW-compensatiefonds, marktonderzoeken gericht op de kwaliteit van de gemeentelijke dienstverlening, klachtenregistraties e.d.
16
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
5
Analyse per dienst
5.1
Algemeen
In dit hoofdstuk zal worden ingegaan op de dienstspecifieke bevindingen naar aanleiding van de uitgevoerde analyses. Per dienst wordt een samenvatting van onze bevindingen gegeven. Vervolgens wordt een korte beschrijving gegeven waarna een analyse plaatsvindt van de belangrijkste onder- en overschrijdingen van de afgelopen jaren ten opzichte van de begroting. Vervolgens wordt ingegaan op de bedrijfsvoeringsaspecten die verband houden met de gesignaleerde onder- en overschrijdingen. Tevens wordt ingegaan op getroffen maatregelen en nog lopende verbetertrajecten. 5.2
Bevindingen Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling
5.2.1
Samenvatting
De Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling is een omvangrijke dienst met een diversiteit aan activiteiten. Onder meer verzorgt de Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling de uitvoering van Rijksregelingen die in hoge mate een zogenaamd open-eind financieringskarakter kennen. Dit betreft bijvoorbeeld de uitvoering van de regelingen op het gebied van de verstrekking van periodieke bijstand, de eenmalige bijstand (waaronder minimabeleid), het verzorgen van leerlingenvervoer en de uitvoering van de Wet Voorziening Gehandicapten. Uit het oogpunt van bedrijfsvoering is de hoogte van de uitgaven in het kader van genoemde regeling niet eenvoudig te beheersen. Ook in de gemeente Utrecht zorgt de uitvoering van deze regelingen voor jaarlijks zowel nadelige als voordelige resultaten ten opzichte van de begroting. Binnen de Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling bestaat ruime aandacht voor de bedrijfsvoering in het algemeen en de verbetering van de bedrijfsvoering in het bijzonder. Binnen het vastgestelde Deltaplan Bedrijfsvoering zijn een groot aantal projecten op het gebied van de bedrijfsvoering gedefinieerd. Een adequate opzet en werking van de administratieve organisatie vormt de basis voor een betrouwbare informatievoorziening. Het is van belang om naast de in het Deltaplan genoemde projecten ook aandacht en prioriteit te geven aan het beschrijven en verbeteren van de administratieve organisatie en maatregelen van interne controle. Zonder de waarborg van betrouwbare managementinformatie is adequate besturing en beheersing niet mogelijk. De diversiteit van activiteiten, processen, registraties en vastleggingen in applicaties en gebruikte systemen vraagt om een integrale aanpak van de managementinformatievoorziening. Hiertoe zal Synaxion3) worden geïmplementeerd. Met behulp van Synaxion kunnen gegevens uit verschillende registraties en systemen aan elkaar worden gekoppeld ten behoeve van managementinformatie. Ook hier is een adequate administratieve organisatie van belang teneinde de betrouwbaarheid van de primaire registraties te waarborgen. Op het gebied van de bedrijfsvoering hebben zich in de afgelopen jaren overschrijdingen voorgedaan op het gebied van het minimabeleid, leerlingenvervoer, de uitvoering van het verbeterplan en in mindere mate de zwembadexploitatie. Het is een nadrukkelijke politieke keuze geweest om het huidige voorzieningenniveau te handhaven en de overschrijding op het gebied van leerlingenvervoer (als gevolg van gewijzigde wet- en regelgeving en de ontwikkeling van Leidsche Rijn) te accepteren. Zowel de Raad als het College is volledig geïnformeerd. Met betrekking tot deze - uit het oogpunt van bedrijfsvoering - probleemgebieden zijn reeds maatregelen genomen. Ter zake van het leerlingenvervoer wordt gewerkt aan een raadsvoorstel voor wijziging van het beleid en zijn binnen de Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling verbetervoorstellen geformuleerd. Met betrekking tot het minimabeleid is een uitbreiding van de beschikbare middelen gerealiseerd. De uitvoering van het verbeterplan is gepaard gegaan met aanzienlijke (incidentele) inhuur van personeel van derden. De hiermee samenhangende lasten zijn voornamelijk gedekt uit de debiteurenincentive. Binnen de gemeente Utrecht bestaat de situatie dat de diensten zelfstandig moeten zorgen voor de dekking van overschrijdingen. 3) Synaxion is een report generator. Met behulp van Synaxion kunnen gegevens uit verschillende bestanden worden benaderd en gerapporteerd.
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
17
Dit doet afbreuk aan een transparante informatievoorziening aan de Raad. Formeel technisch is de overschrijding op inhuur van personeel van derden alsmede de dekking uit de debiteurenincentive niet door de Raad geautoriseerd (althans pas geautoriseerd bij de vaststelling van de jaarrekening). De aanzienlijke overschrijdingen op het gebied van de huisvestingskosten zijn voor een groot deel niet het gevolg van onvoldoende beheersing van de bedrijfsvoering. De correctie in de afschrijvingsduur van de schoolgebouwen van 60 naar 40 jaar is te beschouwen als een technische aanpassing. De Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling staat voor een aantal grote automatiseringsprojecten. Zowel uit oogpunt van risico bij dergelijke projecten als gezien het investeringsvolume is een terugkoppeling over de voortgang gewenst. In het standaard format van de marap wordt aan de voortgang van dergelijke projecten te weinig aandacht besteed. Het onderhoud van zowel de schoolaccommodaties als de sportaccommodaties brengt risico’s van overschrijdingen met zich mee. De beschikbaar gestelde begrotingsbedragen voor het verrichten van het onderhoud zijn nog net toereikend te noemen en gebaseerd op een minimaal - op onderdelen te laag - onderhoudsniveau. Het bovenstaande vertaalt zich als volgt in de sterke en zwakke punten voor de Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling. Bij de zwakke punten is tevens aangegeven welke acties dienen te worden ondernomen om de geconstateerde tekortkoming weg te nemen. Indien de geconstateerde zwakte een dienstoverstijgend karakter heeft, wordt verwezen naar de paragraaf in hoofdstuk 4 waarin de te nemen acties nader worden toegelicht.
Sterke punten
Zwakke punten
Actiepunten
Sprake van een integrale
De managementinformatie is van
Zie hoofdstuk 5.4.4
planningen controlcyclus
minimaal niveau en bijzonder
Managementrapportages
Opstellen van een Deltaplan
inputgericht.
Bedrijfsvoering.
Momenteel ontbreken
Het vastleggen van dergelijke
Ontwikkeling van een
procedures met betrekking tot
procedures.
managementcontrolsysteem.
de totstandkoming van de
Verbetering van het
managementinformatie.
subsidieproces, incl. ASV.
De vastlegging van de
Zie hoofdstuk 5.5.1
Ontwikkeling van het
administratieve organisatie is
Administratieve organisatie
projectsysteem.
niet actueel.
Het voeren van periodieke
De begrotingsdiscipline kan
planning & controlgesprekken
worden verbeterd.
Zie hoofdstuk 5.4.2 Begroting.
in de dienst.
Momenteel ontbreken
Zie hoofdstuk 5.4.4
Ontwikkeling bedrijfskader.
gekwantificeerde
Managementrapportages.
Ontwikkeling en toepassing
prestatiegegevens
8-stappenplan. Opname prestatiegegevens op de productbladen. Koppeling van diverse gegevens (o.a. P en F).
5.2.2
Beschrijving van de Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling
De Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling is in 1998 gevormd na samenvoeging van afzonderlijke organisatieonderdelen van de gemeente Utrecht. De taken van de Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling zijn georganiseerd in een 6-tal afdelingen:
• • • • • •
18
Afdeling Afdeling Áfdeling Afdeling Afdeling Afdeling
Culturele Zaken Onderwijs Sport & Recreatie Welzijnszaken Sociale Zaken & Werkgelegenheid Wijkgericht Werken.
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
De afdelingen worden ondersteund door een 4-tal stafafdelingen, te weten Directiezaken, P&O, Facilitaire Zaken en Financieel Economische Zaken. De Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling is de grootste dienst binnen de gemeente Utrecht. Voor de dienstbegroting 2002 bedraagt de formatie circa 880 fte’s. De activiteiten van de Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling richten zich op de invulling van het brede pakket aan voorzieningen en activiteiten op het gebied van Onderwijs, Werk en Welzijn (waaronder Sport, Recreatie en Cultuur). Door gerichte versterking van de sociale infrastructuur wordt de sociale cohesie vergroot. Door het versterken van Wijkgericht Werken wordt de participatie in de wijken vergroot.
5.2.3
Analyse
Na de start van de Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling in 1998 is 1999 het eerste jaar waarin de Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling een eigen begroting heeft opgesteld. De begroting 1998 was voornamelijk een samenvoeging van de begrotingen van de afzonderlijke organisatieonderdelen. In onderstaande tabel wordt het begrote saldo over de laatste drie jaar (inclusief de begrotingswijzigingen) vergeleken met het in de jaarrekening gepresenteerde saldo. Het hieruit blijkende verschil zal in het vervolg van deze paragraaf nader worden geanalyseerd.
(in 1.000)
2001
2000
1999
€
€
€
Begroot saldo
159.628
143.648
137.848
Saldo jaarrekening
152.138
146.517
141.873
Verschil (N= nadelig; V=voordelig)
V 7.490
N 2.868
N 4.025
Per saldo ontvangt de Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling een bijdrage van het Concern. In tegenstelling tot de jaren 2000 en 1999 is voor 2001 sprake van een aanzienlijk voordelig resultaat. Bovenstaande verschillen tussen het begrote en werkelijke rekeningsaldo bevatten de volgende relevante overschrijdingen die in meerdere of mindere mate een relatie hebben met de bedrijfsvoering. (Voordelige resultaten worden negatief weergegeven).
(in 1.000)
2001
2000
1999
€
€
€
Onderwijs, Educatie en Bibliotheek
(383)
3.590
368
Cultuur
162
110
(60)
Welzijn
(1.662)
373
539
Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(5.726)
(1.558)
2.286
Sport en Recreatie
119
353
892
Totaal (N= nadelig; V=voordelig)
V 7.490
N 2.868
N 4.025
In de volgende paragrafen gaan wij nader in op de achtergronden van deze overschrijdingen. Voorts zal worden ingegaan op de bedrijfsvoeringsaspecten en de eventueel getroffen maatregelen om herhaling van de gesignaleerde overschrijdingen te voorkomen. 5.2.4
Achtergronden overschrijding
Beleidsveld Onderwijs, Educatie en Bibliotheek Binnen dit beleidsveld zijn met name tekorten gerealiseerd op het gebied van onderwijshuisvesting en leerlingenvervoer. De overschrijding in 2001 op het gebied van onderwijshuisvesting bedraagt € 1,2 miljoen en is het gevolg van een extra onderhoudsimpuls. Het tekort zal volledig worden verrekend met de voorziening voor groot onderhoud.
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
19
In 2000 is een tekort op de huisvesting gerealiseerd van € 3,2 miljoen. Voor een bedrag van € 2,1 miljoen was dit het gevolg van een verlaging in de afschrijvingsduur van de schoolgebouwen van 60 naar 40 jaar. Daarnaast is voor een bedrag van € 1,1 miljoen meer uitgegeven voor het onderhoud van schoolgebouwen. Het leerlingenvervoer zorgt jaarlijks voor een overschrijding van het budget. Over 2001 bedroeg het tekort € 200.000 tegenover € 900.000 in 2000 en € 400.000 in 1999. Het tekort op het leerlingenvervoer is in 2001 incidenteel laag als gevolg van een ontvangen bijdrage van het GAK van € 0,9 miljoen. Het leerlingenvervoer is een ‘open-einde-regeling’. De vraag naar leerlingenvervoer blijft mede door de samenvoeging met Vleuten–De Meern ongekend hoog. In 2000 bedroeg de overschrijding op het leerlingenvervoer circa € 0,9 miljoen. De hoofdoorzaak is de stijging van het aantal vervoerde leerlingen in 2000 ten opzichte van 1999. Daarnaast zijn in 2000 extra uitgaven gedaan voor apart vervoer van kinderen (gezondheid/wangedrag) en heeft vervoer plaatsgehad naar andere adressen (logeeradres, Boddaertcentrum e.d.). De overschrijding in 1999 is hoofdzakelijk het gevolg van een toename in het aantal vervoerde leerlingen. Beleidsveld Cultuur Binnen het beleidsveld zijn geen materiële overschrijdingen ten opzichte van de begroting te onderkennen. Beleidsveld Welzijn Binnen het beleidsveld zijn er geen materiële afwijkingen tussen de begroting en de jaarrekening, met uitzondering op het thema inburgering in 2001. Als gevolg van een hogere werkelijke rijksbijdrage dan begroot is een voordeel gerealiseerd van € 1,2 miljoen. Beleidsveld Sociale Zaken en Werkgelegenheid Binnen het beleidsveld Sociale Zaken en Werkgelegenheid is een aanzienlijk voordelig resultaat behaald. Het betreft met name de producten bijstandsuitkeringen (€ 2,6 miljoen), minimabeleid (€ 2,4 miljoen) en WVG (€ 1,1 miljoen). Dit is met name het gevolg van incidentele factoren zoals een voordeel in relatie met de invoering van het Fonds Werk en Inkomen, een lager aantal aanvragen minimabeleid dan begroot en de verhoging van de rijksbudgetten WVG. Uit oogpunt van bedrijfsvoering vloeien hier verder geen aandachtspunten uit voort. Het voordelig resultaat 2000 is het gevolg van een verdere daling ten opzichte van 1999 van het bestand aan uitkeringsgerechtigden en een voordelig resultaat op het minimabeleid, met name ontstaan door minder uitkeringen uit hoofde van bijzondere bijstand. Het nadelig resultaat in 1999 is met name het gevolg van extra inhuur van personeel voor € 2,6 miljoen in verband met de realisatie van het verbeterplan en de overschrijding op het budget minimabeleid van € 0,9 miljoen. Deze overschrijding wordt voor een deel gedekt door een aanvullende rijksbijdrage (€ 1,7 miljoen) en de daling van het aantal uitkeringsgerechtigden (voordeel € 1,1 miljoen). Beleidsveld Sport & Recreatie Binnen het beleidsveld zijn in 2001 geen materiële overschrijdingen ten opzichte van de begroting te onderscheiden. Binnen dit beleidsveld bestaan echter wel problemen, met name inzake vandalisme en criminaliteit bij de zwembadexploitatie. De lagere verwachte zwembadexploitatie als gevolg van vandalisme is nog niet in de begroting gedekt. Het nadelig resultaat in 2000 is het gevolg van overschrijdingen binnen het beleidsproduct sportparken. De overschrijding van ruim € 300.000 betreft voornamelijk planmatig onderhoud en vandalismeschade. Het negatieve resultaat 1999 betreft met name de beleidsproducten zwembaden en sportparken. De zwembaden leidden een structureel tekort van € 450.000. Met ingang van 2000 is hier structurele dekking voor gerealiseerd. Het tekort op de sportparken is veroorzaakt door het niet begroten van de OnroerendZaakBelasting en de kosten inzake het WK-Hockey Toernooi. Met betrekking tot de sportaccommodaties is een onderhoudsplan opgesteld op basis van een nog toereikend onderhoudsniveau (een ‘zes’). De dienstdirectie verwacht dat de huidige begrote
20
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
en beschikbare jaarbedragen niet voldoende zijn om het gewenste onderhoud te kunnen uitvoeren. Overheadafdelingen In 2001 is op overhead een voordelig resultaat van € 0,9 miljoen gerealiseerd. Dit betreft een saldi van voordelige en nadelige resultaten. Nadelig resultaten (in totaal € 0,8 miljoen) betreffen met name de inhuur van personeel van derden, verbouwing en verhuizing van een tweetal locaties en de exploitatie van een tweede bedrijfsrestaurant op de locatie Kaatstraat. In 2000 bedraagt het resultaat op overhead per saldo € 1 miljoen nadelig. Dit is met name het gevolg van het inhuren van personeel van derden (€ 450.000, met name inhuur ten behoeve van invoering euro) en een overschrijding op het ITIL-kwaliteitsproject (€ 300.000). Daarnaast zijn de uitgaven voor onderhoud software en netwerk (Catharijnenet) met € 225.000 overschreden en is voor € 180.000 personeel van derden ingehuurd in relatie tot langdurig zieken. De overhead wordt volledig toegerekend aan de verschillende beleidsvelden. Eventuele voor- en nadelen komen op de betreffende beleidsvelden tot uitdrukking. 5.2.5
Analyse bedrijfsvoeringsaspecten
Visie bedrijfsvoering De bedrijfsvoering binnen de Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling is ondersteunend aan de primaire processen en is gericht op het zowel efficiënt als effectief uitvoeren van taken binnen de gestelde kaders in de ‘Visie Sociale Infrastructuur’. De bedrijfsvoering waarborgt een effectieve en efficiënte inzet van middelen en de verantwoording daarover in adequate managementinformatie. Jaarplan Bedrijfsvoering Binnen de Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling speelt het jaarplan bedrijfsmiddelen een belangrijke rol. Het jaarplan is opgesteld op basis van de beheersbegroting. In het jaarplan is een uitgebreide bedrijfsvoeringsparagraaf opgenomen waarin per PIOFHA-element wordt aangegeven welke doelstellingen voor de komende jaren zijn geformuleerd en welke projecten zijn/ worden gestart teneinde de doelstellingen te bereiken. Daarnaast worden in het jaarplan per PIOFHA-element de afspraken opgenomen die de Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling met het College van B&W heeft gemaakt. In de jaarrekening over het betreffende jaar worden de resultaten van de afspraken opgenomen alsmede de voortgang in de diverse projecten. In de marap vindt geen verantwoording plaats over bedrijfsvoeringsaspecten. Managementrapportages De kwaliteit van de analyses in de tussentijdse managementrapportages is van minimaal niveau. De rapportages zijn voornamelijk gericht op de realisatie van de input van middelen. Binnen de Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling vindt geen koppeling plaats tussen de input van middelen en de gerealiseerde prestaties. Als gevolg hiervan kan hoofdzakelijk op input worden gestuurd. In de maraps worden bij afwijkingen summiere toelichtingen gegeven. In de analyses ten behoeve van het Concern (waaronder jaarplan bedrijfsmiddelen, maraps en jaarrekening) wordt in belangrijke mate slechts aandacht geschonken aan de nadelige resultaten en de wijze waarop dekking kan plaatsvinden. In het algemeen is de jaarrekening het eerste moment waarop voordelige resultaten (voornamelijk als gevolg van onderbezetting) worden gemeld. Dit is mede het gevolg van het feit dat Concernfinanciën in de dienstmarap vooral vraagt naar problemen en risico’s. De instrumenten op dienstniveau worden tevens gebruikt ten behoeve van het afleggen van verantwoording aan het Concern. Er is sprake van een integrale planning- en controlcyclus. Administratieve Organisatie In 2001 is gestart met het doelmatig en effectief inrichten van de stafdeling overstijgende procedures. De beschrijvingen van deze procedures zijn eind 2001/begin 2002 door het MT van de Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling vastgesteld. In 2002 zullen de procedures worden geïmplementeerd. De Administratieve Organisatie-procedures op afdelingsniveau zijn in veel gevallen niet meer in overeenstemming met de werkelijkheid.
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
21
5.2.6
Getroffen maatregelen
Onderwijshuisvesting Ter zake van de onderwijshuisvesting is eind 2001 het Meerjarig Onderhoudsplan (MOP) gereedgekomen. Het MOP geeft een goede indicatie van de, voor de uitvoering van het regulier onderhoud, benodigde financiële middelen. Op basis van het Meerjarig Onderhoudsplan zal worden bezien of het jaarlijks beschikbare budget voor het verrichten van regulier onderhoud aan de schoolgebouwen toereikend is. Het is bij zowel de Raad als het College bekend dat de huidige budgetten voor de uitvoering van het MOP niet toereikend zijn. Leerlingenvervoer De Raad en het College hebben in hun beleidsafwegingen besloten het huidige voorzieningenniveau op het gebied van leerlingenvervoer te handhaven en de hiermee gemoeide budgetoverschrijding te accepteren. Zowel de Raad als het College is volledig geïnformeerd. Onderzoek Gemeentelijke Accountantsdienst Naar aanleiding van de controle van de jaarrekening 2001 heeft de accountant een rapport uitgebracht. In relatie tot de bedrijfsvoering zijn opmerkingen gemaakt inzake:
• Het ontbreken van procedures met betrekking tot de totstandkoming van de managementinformatie.
• Het ontbreken van gekwantificeerde prestatiegegevens. • De (actualiteit van de) vastlegging van de administratieve organisatie. Het jaarplan bedrijfsmiddelen bevat een uiteenzetting van de aandachtspunten die de accountant in zijn rapportages heeft gedaan. Op basis van de aandachtspunten van de accountant worden de acties vermeld die in enig jaar binnen de Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling worden c.q. zijn gestart. In de jaarrekening van het betreffende dienstjaar wordt de stand van zaken inzake de genomen acties weergegeven. In de aanbiedingsnota bij de jaarrekening 2001 heeft de directeur van de Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling zijn reactie gegeven op de in de rapportage opgenomen bevindingen en aanbevelingen, en waar mogelijk de voortgang van de in gang gezette verbeteracties. Bij de start van de Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling heeft de Gemeentelijke Accountantsdienst in opdracht van de Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling in september 1998 een rapport uitgebracht waarin de bevindingen en aanbevelingen met betrekking tot de bedrijfsvoering uit de rapportages van de afzonderlijke organisatieonderdelen van de Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling zijn opgenomen. Deze rapportage vormde voor de Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling een startpunt voor verbetering van de bedrijfsvoering. Ontwikkeling Management Control Systeem en managementinformatie Binnen de Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling wordt sinds 1999 een managementcontrolsysteem ontwikkeld. Het doel van het MCS is het vergroten van het bestuurlijk en managerial vermogen van de dienst. Dit is noodzakelijk om de gestelde doelen (op alle niveaus) te realiseren. Hiervoor zijn de doelmatigheid en de kwaliteit van de beleidsproducten en (de inzet van) PIOFHA-elementen van groot belang. Bij de ontwikkeling van het MCS wordt een bottom-up benadering gehanteerd, dat wil zeggen van operationeel via tactisch naar strategisch niveau. Nadat voor het begrotingsjaar 2000 de resultaatgebieden zijn opgesteld, zijn vervolgens de activiteitenplannen opgesteld. In 2000 en 2001 is de stap naar het tactisch niveau gezet en is een koppeling gemaakt tussen de resultaatsgebieden en de beleidsproducten. In 2002 zal de stap naar het strategisch niveau worden gezet. Hierbij zullen onder meer projecten als het formuleren van een visie sociale infrastructuur en besturingsconcept, de implementatie van Synaxion en het ontwikkelen van generieke procesmodellen worden uitgevoerd. Op het gebied van de managementinformatiesystemen, datawarehousing en de toegankelijkheid van informatie is binnen de Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling nog veel te verbeteren. Begin 2002 is een pilot datawarehousing afgerond. Met datawarehousing wordt voorkomen dat hetzelfde gegeven op meerdere plekken in verschillende systemen wordt ingevoerd en/of bewerkt. Op basis van de pilot worden voorstellen gedaan voor het gegevensbeheer.
22
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
In de eerstvolgende fase van invoering van het MCS zal onder andere de applicatie Synaxion worden geïmplementeerd, waarmee managementinformatie kan worden ontsloten en gekoppeld. Informatisering en Automatisering De Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling staat voor een aantal grote automatiseringsprojecten. Te noemen zijn:
• De implementatie van het pakket SZW+ in 2002. • De vervanging van het leerlingenpakket LLA+. • Het in gebruik nemen van het per eind 2001 geïmplementeerde pakket Civision Middelen. Als gevolg van deze projecten is het noodzakelijk dat de ICT-capaciteit tijdelijk - zowel kwantitatief als kwalitatief - wordt versterkt. Hiervoor worden gedurende 3 jaar middelen beschikbaar gesteld. Deltaplan Bedrijfsvoering Het Deltaplan Bedrijfsvoering is een samenhangend geheel van projecten ter versterking en verbetering van de bedrijfsvoering van de Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling. De projecten zijn gericht op de versterking en verbetering van de:
• • • • •
Financiële functie Informatievoorziening ICT-functie Juridische functie Personele functie.
De projecten hebben alleen primair een relatie met bedrijfsvoeringsvraagstukken en worden gefinancierd uit het fonds bedrijfsvoering. Het College van B&W heeft met de vorming van het fonds ingestemd. Het fonds wordt structureel gevoed met circa € 275.000 per jaar. Via het jaarplan bedrijfsmiddelen zal de Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling voorstellen doen voor nieuwe projecten. Bij de maraps en de jaarrekening zal de Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling het College van B&W informeren over de voortgang en realisatie van projecten.
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
23
5.3
Bevindingen Brandweer
5.3.1
Samenvatting
De gehele bedrijfsvoering van de Brandweer staat al geruime tijd onder druk. Dit heeft zich onder meer geuit in forse overschrijdingen op met name budgetten voor de inhuur van personeel en ICT. De uitholling van de bedrijfsvoering die de laatste jaren heeft plaatsgevonden heeft naar de mening van een van de geïnterviewden in belangrijke mate te maken met het feit dat de Brandweer niet alleen in haar optreden, maar ook in de bedrijfsvoering reactief is. De hoofdlijnennotitie waarin de problemen bij de Brandweer in kaart zijn gebracht, is als een verbeterplan te beschouwen. Het succes van dit plan is echter mede afhankelijk van de toewijzing van de in de Hoofdlijnennotitie aangegeven extra benodigde middelen. Het onlangs uitgevoerde onderzoek door de Gemeentelijke Accountantsdienst schetst een beeld van een organisatie die duidelijk niet in control is. Belangrijke stappen op het gebied van de interne organisatie zijn noodzakelijk om de beheersing naar een acceptabel niveau te brengen. In zijn rapportage heeft de accountant een aantal aanbevelingen gedaan naar aanleiding van zijn bevindingen. Wij ondersteunen deze aanbevelingen van harte. Zonder concrete acties kan gesteld worden dat de beheersing van de bedrijfsvoering onvoldoende is en zullen overschrijdingen zich blijven voordoen. Het bovenstaande vertaalt zich als volgt in de sterke en zwakke punten voor de Brandweer. Bij de zwakke punten is tevens aangegeven welke acties dienen te worden ondernomen om de geconstateerde tekortkoming weg te nemen. Indien de geconstateerde zwakte een dienstoverstijgend karakter heeft, wordt verwezen naar de paragraaf in hoofdstuk 4 waarin de te nemen acties nader worden toegelicht.
Sterke punten
Zwakke punten
Actiepunten
Opgestelde Hoofdlijnennotitie
De managementinformatie is van
Zie hoofdstuk 4.4.4
waarin een plan van aanpak
minimaal niveau en bijzonder
Managementrapportages
is opgenomen om de
inputgericht. Soms ontbreekt de
tekortkomingen binnen de
managementinformatie zelfs.
Brandweer in 2005 te hebben
Taken en bevoegdheden zijn
Het laten vastleggen van taken en
opgelost.
niet duidelijk vastgelegd
bevoegdheden
(waaronder budgetbeheer). Niet adequaat financieel beheer
Uitvoeren Hoofdlijnennotitie
Het jaarplan bedrijfsmiddelen
Zie hoofdstuk 4.4.3 Jaarplannen
maakt geen geïntegreerd onderdeel uit van de planning- en controlcyclus Momenteel ontbreken
Zie hoofdstuk 4.4.4
gekwantificeerde
Managementrapportages
prestatiegegevens. De vastlegging van de
Zie hoofdstuk 4.4.7
administratieve organisatie is niet
Administratieve organisatie
actueel.
5.3.2
Beschrijving van de Brandweer
De kerntaak van de Brandweer is, volgens informatie van de Brandweer, het zorgdragen voor de fysieke veiligheid van de burgers. Om dit adequaat uit te voeren worden vijf onderling samen-hangende onderdelen onderkend, te weten: Pro-actie, Preventie, Preparatie, Repressie en Nazorg. Deze vormen tezamen de veiligheidsketen. Deze keten is intern geclusterd in een tweetal sectoren, de sector Openbare Veiligheid (OV) (pro-actie en preventie) en de sector Incidentenbestrijding (IB) (preparatie, repressie en nazorg). Daarnaast is nog de sector Beleidsontwikkeling en Ondersteuning te onderkennen. Deze sector is verantwoordelijk voor de integrale processen die beide andere sectoren raken. Daarnaast heeft deze sector een ondersteunende en facilitaire taak ten behoeve van de andere sectoren. In deze sector zijn ook de beleidsondersteunende taken met betrekking tot personeel, informatie/automatisering, organisatie, financiën, communicatie en huisvesting ondergebracht.
24
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
5.3.3
Analyse
In onderstaande tabel wordt het begrote saldo over de laatste drie jaar (inclusief de begrotingswijzigingen) vergeleken met het in de jaarrekening gepresenteerde saldo. Het hieruit blijkende verschil zal in het vervolg van deze paragraaf nader worden geanalyseerd. (in 1.000)
2001
2000
1999
€
€
€
Begroot saldo
(13.704)
(10.868)
(10.515)
Saldo jaarrekening
(14.607)
(11.558)
(10.361)
Verschil (N= nadelig; V=voordelig)
N 903
N 690
V 154
Bovenstaande verschillen tussen het begrote en werkelijke rekeningsaldo bevatten de volgende relevante overschrijdingen die in meerdere of mindere mate een relatie hebben met de bedrijfsvoering.
(in 1.000)
2001
2000
1999
€
€
€
Salarissen
(563)
-
-
Personeel van derden
(963)
(383)
-
Algemene benodigdheden
-
(566)
(965)
Overige (om aan te sluiten met rekeningsaldo)
623
259
1.119
Totaal (N= nadelig; V=voordelig)
N 903
N 690
V 154
In de volgende paragrafen gaan wij nader in op de achtergronden van deze overschrijdingen en op welke wijze hierover verslag is gedaan. Voorts zal worden ingegaan op de bedrijfsvoeringsaspecten en de eventueel getroffen maatregelen om herhaling van de gesignaleerde overschrijdingen te voorkomen.
5.3.4
Achtergronden overschrijding
Salarissen De overschrijding op de salarissen in 2001 wordt voor € 0,6 miljoen veroorzaakt door de uitvoering van de 1e tranche van de Hoofdlijnennotitie. Daartegenover staat een onderschrijding als gevolg van het niet invullen van vacatures voor een bedrag van circa € 0,3 miljoen. Personeel van derden In 2000 is extra capaciteit ingehuurd op allerlei gebieden. In het kader van de uitvoering van de Hoofdlijnennotitie is in 2001 capaciteit ingehuurd op het gebied van Personeel & Organisatie, Secretariaat, Post & Archief en Beheer ICT (totaal circa € 431.000). Daarnaast is circa € 0,5 miljoen besteed om de reguliere bedrijfsvoering te waarborgen. Hierin zijn begrepen de kosten voor de extern ingehuurde commandant (€ 0,3 miljoen). Algemene benodigdheden In de jaarrekening 1999 is onder de post ‘algemene benodigdheden’ ook de inhuur van externen verantwoord. Het betreft hier circa € 120.000 in verband met de inhuur van derden ten behoeve van het beheer en de ontwikkeling van informatiesystemen. Daarnaast komt de overschrijding voort uit niet begrote posten zoals het PC-privé project en millenniumkosten. De overschrijding op de algemene kosten in 2000 worden onder andere veroorzaakt door een te lage begroting op het gebied van de ICT. Daarnaast is meer aan opleidingen besteed.
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
25
5.3.5
Analyse bedrijfsvoeringsaspecten
Visie op bedrijfsvoering De afgelopen jaren is de bedrijfsvoering binnen de Brandweer uitgehold. Dit werd onder andere veroorzaakt doordat bedrijfsvoering ondergeschikt werd bevonden aan de primaire taken. Met het vervaardigen van de Hoofdlijnennotitie (zie desbetreffende paragraaf) zijn de knelpunten in de bedrijfsvoering in kaart gebracht. Onderzoek Gemeentelijke Accountantsdienst Begin april 2001 is de Adviesgroep van de Gemeentelijke Accountantsdienst door de Brandweer gevraagd om problemen op het gebied van het financieel beheer en de bedrijfsvoering te helpen oplossen. Deze problemen zijn nader gespecificeerd naar de onderdelen Financiële Administratie (FA) en Administratieve Organisatie (AO). De doelstelling van de opdracht was:
• Het inzichtelijk krijgen en maken van de financiële administratie, zodat tijdig, periodiek • • •
en inzichtelijk kan worden gerapporteerd aan zowel het Management als het Concern en de onderkende externe organisaties. Helderheid in de onderkende taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden, tot uitdrukking komend in de beschrijving van de AO. Adequate AO en beschrijvingen daarvan. Werking van de automatiseringsfunctie.
Dit onderzoek heeft uiteraard in belangrijke mate raakvlakken met het onderzoek naar de bedrijfsvoering. De belangrijkste bevindingen naar aanleiding van het onderzoek van de Gemeentelijke Accountantsdienst zijn hieronder opgenomen.
• Veel medewerkers bij de Brandweer zijn zich ervan bewust dat de informatie-
•
•
•
verstrekking niet aan de daaraan te stellen eisen voldoet. Bovendien is bekend, dat er over hetzelfde onderwerp verschillende bestanden, die niet met elkaar corresponderen, worden gebruikt. In het algemeen ervaart men dat binnen de Brandweer als een ongewenste situatie. Ook beschikken afdelingen over algemene informatie, waarvan andere afdelingen geen kennis hebben. Toch gelukt het op de een of andere manier niet om gezamenlijk een oplossing voor dit probleem te vinden. Daarnaast bestaat er binnen de Brandweer veel onduidelijkheid omtrent verantwoordelijkheden, bevoegdheden en taken. Als gevolg hiervan ontstaan tussen afdelingen onnodige wrijvingen. Taken sluiten soms niet op elkaar aan, omdat de afdelingen verschillende belevenissen van elkaars verantwoordelijkheden hebben. De oorzaak van de in de loop van de tijd ontstane situatie ter zake onduidelijkheid in verantwoordelijkheden, bevoegdheden en taken moet met name worden gezocht in een gebrekkige communicatie. Dit heeft onder meer tot gevolg gehad dat beslissingen zijn genomen, waarbij onder meer onvoldoende aandacht is besteed aan de financiële gevolgen. Bovendien zijn afdelingen hun eigen activiteiten gaan afschermen en hebben weinig belangstelling voor de (activiteiten van) andere afdelingen getoond. Zoals door de Brandweer indertijd zelf is onderkend is er geruime tijd geen adequaat financieel beleid c.q. beheer gevoerd. De medewerkers van de sectoren IB en OV richtten zich geheel op hun eigen primaire taken en de interne ondersteunende afdelingen droegen zorg voor het betalen van salarissen en facturen en het verstrekken van de minimale noodzakelijke externe informatie. Van een goede onderlinge afstemming was geen sprake. Daarnaast is de aandacht van de leiding van de Brandweer geruime tijd voornamelijk uitgegaan naar andere zaken dan het financieel beheer.
Daarnaast heeft de Gemeentelijke Accountantsdienst nog de volgende opmerkingen gemaakt.
• De financiële administratie wordt gevoerd met behulp van All Solutions. Dit financieel
informatiesysteem biedt voldoende mogelijkheden voor de Brandweer om een goede en inzichtelijke administratie te voeren. Het betreffende systeem is gekoppeld aan subsystemen, waaronder een urenregistratie. Het kent verder zowel standaardrapportages als de mogelijkheid om zelf rapportages te ontwikkelen. Van die mogelijkheden heeft de Brandweer onvoldoende gebruik gemaakt.
26
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
• De problematiek betreffende het financieel beheer wordt niet veroorzaakt door het
• •
•
• •
•
gehanteerde systeem, maar door de omstandigheden bij de Brandweer en de wijze waarop wordt gewerkt. Alvorens aanpassingen in het systeem door te voeren dienen onder meer de hierna vermelde problemen te worden aangepakt. De organisatie van de Brandweer is in ontwikkeling. De ontwikkelingen leiden tot een wijziging van de organisatiestructuur en daarmee een wijziging van het takenpakket van de verschillende afdelingen. In de huidige organisatiestructuur zijn taken en bevoegdheden niet of onvoldoende duidelijk. Het is in veel situaties onduidelijk wie waarvoor verantwoordelijk is. Daarbij zijn er op dit moment geen budgethouders aangewezen. Dat leidt er toe dat het binnen de organisatie onduidelijk is wie voor een budget verantwoordelijk is, met als gevolg dat er ook niemand direct op de eventuele budgetoverschrijdingen kan worden aangesproken. Bij het opstellen van de begroting is er tussen de afdeling FAZ (voor het cijfermatige) en BMO Stad (voor het inhoudelijke deel) overleg met de overige afdelingen. Dit overleg is echter te beperkt als gevolg waarvan de begroting teveel als een product van de afdelingen wordt gezien in plaats van de gehele organisatie. Er vindt geen interne (standaard) financiële rapportage plaats in het kader van de interne beheersing. Er wordt binnen de organisatie gebruik gemaakt van verschillende bestanden betreffende hetzelfde onderwerp. Zo worden voor verschillende activiteiten verschillende personeelsbestanden gehanteerd. In mindere mate speelt dit ook bij de investerings goederen. De verwerking van de urenregistratie verloopt moeizaam. Urenstaten worden vaak niet tijdig, onjuist en onvolledig ingevuld. De accordering door leidinggevenden vindt ook niet tijdig plaats. Dit bemoeilijkt de verdeling van baten en lasten per product in de jaarrekening die thans slechts op basis van de begroting plaatsvindt.
Daarnaast heeft de Gemeentelijke Accountantsdienst in haar rapport gemeld dat er binnen de Brandweer te veel sprake van is van werken in ‘koninkrijkjes’. Het lijkt wel alsof men de werkzaamheden slechts voor zichzelf verricht in plaats van ten nutte van de gehele organisatie. Bovenstaande bevindingen hebben tot op heden nog niet geleid tot het formuleren van concrete acties en de tekortkomingen zijn derhalve nog steeds van kracht. Vervlechting Brandweer Utrecht/Regionale Brandweer In 1999 is verder uitvoering gegeven aan de organisatieontwikkeling ter verbetering van de bedrijfsvoering. Er is gestreefd om de bestaande samenhang tussen de bedrijfsonderdelen van de Brandweer Utrecht en de Regionale Brandweer zoveel mogelijk te behouden en doublures in functies en taken te voorkomen. Gebleken is echter dat door de vergaande vervlechting van beide organisaties veelal kostentoerekeningsproblemen ontstaan. Budgetbeheer Binnen de Brandweer is nauwelijks sprake van een (geformaliseerd) budgetbeheer; zo zijn er geen budgethouders toegekend. Als gevolg hiervan ontstaat een situatie waarbij in geval van overschrijdingen geen formeel verantwoordelijke is aan te wijzen. Het zal duidelijk zijn dat dit leidt tot een ontoereikende bedrijfsvoering. 5.3.6
Getroffen maatregelen
Hoofdlijnennotitie Brandweer Utrecht In 2001 is de Hoofdlijnennotitie Brandweer Utrecht opgesteld. Aanleiding hiervoor is mede de behandeling van de voorjaarsnota 2001 door de gemeenteraad. Tijdens deze behandeling is bepaald dat de bedrijfsvoering van de Brandweer versterkt diende te worden. In de notitie is een gefaseerde versterking aangegeven voor een periode van drie jaar. Het belangrijkste bedrijfsvoeringsprobleem dat in de notitie geschetst wordt betreft de personele onderbezetting van de Brandweer. Inmiddels is de eerste fase van de Hoofdlijnennotitie in financiële zin gerealiseerd (structureel extra middelen ten bedrage van € 1,4 miljoen). In de volgende jaren heeft de Brandweer echter nog additioneel behoefte aan € 2,5 miljoen (structureel). De Brandweer heeft zich gecommitteerd om alle knelpunten binnen de Brandweer - waaronder de bedrijfsvoeringsaspecten - in 2005 te hebben opgelost. De Brandweer beseft dat de
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
27
problemen momenteel van een dusdanig karakter zijn dat het enkele jaren zal duren voordat sprake is van een adequaat werkende bedrijfsvoering. Budgetbeheer Zoals uit meerdere onderdelen van deze rapportage blijkt heeft de Brandweer te kampen met verschillende budgetoverschrijdingen. Om de beheersing op dit vlak te versterken, zijn onlangs de volgende huisregels opgesteld:
• Uitgaven waarvoor geen budget beschikbaar is dienen aangevraagd te worden bij de
•
• •
direct leidinggevende. Na akkoord van deze leidinggevende wordt de aanvraag in de lijn doorgeleid ter fiattering tot het sectorhoofd. Het sectorhoofd consulteert de controller. Na vaststelling van de noodzaak tot besteding en in geval van het ontbreken van een alternatieve dekking volgt een voorstel aan het MT. Het in het MT genomen besluit is bindend voor de uitvoering. Activiteiten die buiten de reguliere diensttijd worden uitgevoerd ten laste van de dienst (overuren en/of compensatie in tijd) dienen vooraf te worden aangevraagd bij de leidinggevende. Na accordering door het sectorhoofd en de controller kan de betreffende activiteit uitgevoerd worden. Voor spoedeisende activiteiten waarvoor overuren gedraaid moeten worden (incidentbestrijding, spoedreparaties etc.) geldt dat deze achteraf verantwoord moeten worden. De bestaande structuur van de kleine kas op de rayons wordt in principe gehandhaafd. De rayoncommandant legt verantwoording af voor de via de kleine kas gedane uitgaven.
Hoewel deze maatregelen een stap in de goede richting zijn, hebben wij begrepen dat zij nog niet in alle gevallen worden nageleefd. Naar aanleiding van deze constatering is besloten een aanscherping van het toezicht per direct te laten plaatsvinden.
28
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
5.4
Bevindingen Secretarie
5.4.1
Samenvatting
Het belang van een goede bedrijfsvoering wordt binnen de Secretarie ondersteund. Zoals echter uit onderdelen van deze paragraaf blijkt zijn verbeteringen noodzakelijk om de bedrijfsvoering te verbeteren. De belangrijkste knelpunten binnen de bedrijfsvoering van de Secretarie betreffen:
• De sturingsinformatie biedt onvoldoende aanknopingspunten voor een efficiënte en effectieve beheersing van de bedrijfsvoering.
• De administratieve organisatie dient verder beschreven te worden en te worden aangepast aan het nieuwe financiële pakket.
• Het jaarplan bedrijfsmiddelen maakt geen geïntegreerd onderdeel uit van de planningen controlcyclus.
De geconstateerde overschrijdingen op het gebied van de bedrijfsvoering hebben voornamelijk betrekking op de inhuur van externen en huisvestingslasten. Daarnaast zijn ‘technische’ overschrijdingen ontstaan door omissies in de begroting (bijvoorbeeld storting reserve Leidsche Rijn en euro). Een groot deel van de overschrijdingen is gedurende het jaar bekend en zou kunnen leiden tot een begrotingswijziging, waarmee de Raad in een eerder stadium geïnformeerd wordt over dreigende overschrijdingen. Hoewel een aantal overschrijdingen incidenteel van aard zijn (bijvoorbeeld verhuizing Stadhuis), is op het gebied van inhuur van derden een trend waarneembaar. Dit kan een aanwijzing zijn voor een te optimistische begroting. De analyses van de overschrijdingen in zowel de jaarrekening alsmede de managementrapportages zijn inputgericht, constaterend en met name financieel. Deze instrumenten bieden onvoldoende mogelijkheden voor een beleidsinhoudelijke evaluatie. Op het vlak van de planning en control zijn verbeteringen op het gebied van de beschrijving van de administratieve organisatie en het verder integreren van extracomptabele registraties in het geautomatiseerde systeem gerealiseerd. Gezien de (voorbeeld)rol die de Secretarie binnen het Concern vervult is het opmerkelijk dat geen afzonderlijke verantwoording zal worden afgelegd over de realisatie van het Jaarplan Bedrijfsmiddelen. Het bovenstaande vertaalt zich als volgt in de sterke en zwakke punten voor de Secretarie. Bij de zwakke punten is tevens aangegeven welke acties dienen te worden ondernomen om de geconstateerde tekortkoming weg te nemen. Indien de geconstateerde zwakte een dienstoverstijgend karakter heeft, wordt verwezen naar de paragraaf in hoofdstuk 4 waarin de te nemen acties nader worden toegelicht.
Sterke punten
Zwakke punten
Actiepunten
Belang voor een goede
De managementinformatie is van
Zie hoofdstuk 4.4.4
bedrijfsvoering wordt gedragen.
minimaal niveau en bijzonder
Managementrapportages
Er is inmiddels een koppeling
inputgericht.
gemaakt tussen het financiële en
Belangrijke registraties worden
Registraties laten opnemen in
personele managementinformatie
nog handmatig bijgehouden.
geautomatiseerde systemen,
systeem.
Het jaarplan bedrijfsmiddelen
ten dele is hier al uitvoering
De Secretarie is voornemens om
maakt geen geïntegreerd onder-
aan gegeven
per 1 januari 2003 een verplichtin
deel uit van de planning- en
Zie hoofdstuk 4.4.3 Jaarplannen
genadministratie met behulp van
controlcyclus
het GFIS in te voeren.
De begrotingsdiscipline kan
De uitgave Personeel en Cijfers
worden verbeterd
Zie hoofdstuk 4.4.2 Begroting
draagt bij aan het inzicht
Momenteel ontbreken gekwantifi-
Zie hoofdstuk 4.4.4
in de effectiviteit van het
ceerde prestatiegegevens.
Managementrapportages
personeelsbeleid.
De vastlegging van de administra-
Zie hoofdstuk 4.4.7
tieve organisatie is niet actueel.
Administratieve organisatie
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
29
5.4.2
Beschrijving van de Secretarie
De Secretarie heeft als belangrijkste taak het ondersteunen van het bestuur door enerzijds directe bestuursondersteuning te bieden en anderzijds door het vervullen van haar concernrol. Het vervullen van de concernrol betekent als kerntaken voor de Secretarie de sturing, het faciliteren en de control op het terrein van de bedrijfsvoering van de gemeente Utrecht. Ten aanzien van het BV&OO-traject geldt dat met name de deelprogramma’s bestuurlijke vernieuwing, versterking concernsturing, aanpassing planning, programmering en control en ontwikkeling personeelsbeleid belangrijke agendapunten voor de dienst zijn.
5.4.3
Analyse
In onderstaande tabel wordt het begrote saldo over de laatste drie jaar (inclusief de begrotingswijzigingen) vergeleken met het in de jaarrekening gepresenteerde saldo. Het hieruit blijkende verschil zal in het vervolg van deze paragraaf nader worden geanalyseerd.
(in 1.000)
2001
2000
1999
€
€
€
Begroot saldo
231.904
212.679
196.425
Saldo jaarrekening
293.954
223.537
203.206
Verschil (N= nadelig; V=voordelig)
V 62.050
V 10.858
V 6.781
Bovenstaande verschillen tussen het begrote en werkelijke rekeningsaldo bevatten de volgende relevante overschrijdingen die in meerdere of mindere mate een relatie hebben met de bedrijfsvoering.
(in 1.000)
Beleidsproduct Openbare orde en veiligheid
2001
2000
1999
€
€
€
-
-
(128)
Beheersproduct Bestuur
(115)
(600)
Beheersproduct Financiën
(460)
-
(908)
Beleidsproduct Bestuursondersteuning Algemeen Bestuur
-
(189)
-
Beleidsproduct Bestuursondersteuning Financiën
-
(291)
-
Overhead
(821)
*)
(450)
Overigen (om aan te sluiten met rekeningsaldo)
63.767
11.453
8.867
Totaal (N= nadelig; V=voordelig)
V 62.050
V 10.858
V 6.781
*) De totale uitgaven inzake de overhead zijn niet genoemd in de jaarrekening 2000. Een aantal overschrijdingen wordt echter wel genoemd. Zie hiervoor de volgende paragraaf.
De aanzienlijke voordelige resultaten binnen de Secretarie worden in belangrijke mate veroorzaakt door de (bijstelling van de) uitkering uit het gemeentefonds. Daarnaast is het resultaat over 2001 positief beïnvloed door een vrijval van de reserves. Deze bedragen zijn begrepen onder de post ‘overigen’. In de volgende paragrafen gaan wij nader in op de achtergronden van deze overschrijdingen en op welke wijze hierover verslag is gedaan. Voorts zal worden ingegaan op de bedrijfsvoeringsaspecten en de eventueel getroffen maatregelen om herhaling van de gesignaleerde overschrijdingen te voorkomen.
30
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
5.4.4
Achtergronden overschrijding
Beleidsproduct Openbare orde en veiligheid De overschrijding op dit beleidsproduct wordt niet toegelicht in de jaarrekening 1999. Tevens is geen analyse hiervan opgenomen in de managementrapportages. In de jaarrekening (en managementrapportage) wordt alleen ingegaan op een aantal voordelen ten opzichte van de begroting. Beheersproduct Bestuur Het nadelig afdelingsresultaat van 2000 bestaat onder meer uit een tekort op de salarissen bij het GLCB vanwege de inhuur van een interim hoofd en vervanging wegens ziekte. Het belang hiervan wordt echter niet duidelijk in de jaarrekening aangegeven. Het nadelig afdelingsresultaat van 1999 wordt in belangrijke mate veroorzaakt door overschrijdingen op de volgende posten: interim managementkosten (€ 109.000), liquidatiekosten Grafisch Centrum Utrecht (€ 265.000, waaronder afschrijvingskosten op onverkoopbare activa (€ 64.000)), inkoop pensioenjaren (€ 52.000) en personele kosten (€ 109.000) en adviseringskosten betreffende de aanbesteding (€ 79.000). Beheersproduct Financiën Er is in 2001 een nadeel ontstaan van circa € 0,5 miljoen doordat deze kosten nog gedekt dienen te worden vanuit de reserve euro. Het nadelig afdelingsresultaat over 2000 is veroorzaakt door een ramingsfout waarbij de geplande storting van Leidsche Rijn niet in de begrote lasten van dit product was opgenomen, maar bij de ‘aandelen en concessies’. Beleidsproduct Bestuursondersteuning Algemeen Bestuur Het nadelig afdelingsresultaat van het Beleidsproduct Bestuursondersteuning Algemeen Bestuur wordt verklaard door externe inhuur van arbeidskrachten (€ 171.000). Verder heeft de verplaatsing en opening van het Informatiecentrum Utrecht (ICU) tot een nadelig resultaat geleid (€ 177.000). Daarnaast verklaart de doorberekening van de overhead voor een groot deel de overschrijding (€ 770.000). Zie verder de toelichting onder Overhead. Beleidsproduct Bestuursondersteuning Financiën Het nadelig afdelingsresultaat wordt veroorzaakt door een hogere doorbelaste overhead (€ 238.000). Zie verder de toelichting onder Overhead’ Overhead Er is in 2001 een nadeel op de huisvestingslasten ontstaan van circa € 0,4 miljoen. Dit nadeel wordt veroorzaakt door hogere exploitatiekosten van het stadhuis en de aanschaf van nieuw meubilair. Daarnaast is op de overhead een nadeel van circa € 0,4 miljoen ontstaan doordat het plan voor routine-investeringen niet is uitgevoerd en het restantbudget aan een reserve is toegevoegd. Deze toevoeging was niet begroot. Door de renovatie van en de verhuizing naar het stadhuis heeft zich in 2000 een overschrijding van circa € 1,2 miljoen voorgedaan. De overschrijding bestond onder meer uit kosten inzake bekabeling, beveiliging en overwerk. De salariskosten zijn met circa € 0,2 miljoen overschreden als gevolg van de grote vraag naar chauffeurs, bodes en telefonistes, waardoor externe inhuur noodzakelijk was. Het nadeel op de overhead in 1999 is voornamelijk veroorzaakt door hogere lasten van het PCprivé project. 5.4.5
Analyse bedrijfsvoeringsaspecten
Visie bedrijfsvoering De bedrijfsvoering binnen de dienst is ondersteunend aan het primaire proces van de Secretarie. De bedrijfsvoering dient zodanig te zijn dat deze een integrale afweging/afstemming tussen de onderdelen mogelijk maakt, een effectieve en efficiënte inzet van middelen waarborgt en een adequate informatievoorziening ten behoeve van de politieke bestuurders en het management van de Secretarie realiseert.
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
31
Kwaliteit analyses De kwaliteit van de interne analyses ten aanzien van de (financiële) overschrijdingen (zie vorige paragraaf) is op onderdelen summier. Veelal is sprake van een constatering zonder dat wordt ingegaan op de achtergrond van de overschrijding. De informatiewaarde van de interne berichtgeving is hierdoor beperkt. Administratieve Organisatie De belangrijkste processen binnen de dienst zijn vastgelegd in beschrijvingen van de administratieve organisatie. Echter er heeft geen kwaliteitsbeoordeling van deze vastleggingen plaatsgevonden. Daarnaast zal met de invoering van het nieuwe financiële pakket GFIS de administratieve organisatie (en daarmee de beschrijvingen) dienen te worden aangepast. Dit zal in 2002 worden uitgevoerd. Ten aanzien van de betrouwbaarheid van de informatie wordt opgemerkt dat belangrijke registraties deels nog handmatig worden bijgehouden zonder dat deze zijn omgeven met voldoende maatregelen van interne controle. Voorbeelden hiervan zijn de verplichtingenadminist ratie en de registratie van vaste activa. Kwaliteit informatie De kwaliteit van de informatie op het gebied van personeelsbeheer is voor verbetering vatbaar; de informatie is niet altijd volledig en juist. De budgettaire P-informatie komt niet altijd overeen met de informatie die op dat punt bij financiën bekend is. Het vorenstaande wordt verweten aan het pakket dat gebruikt wordt (PIMS). De financiële informatie uit het systeem levert nog problemen op als gevolg van startproblemen (invoering met ingang van 1 januari 2002). Momenteel is men niet in staat de budgethouders informatie te verstrekken om inzicht te krijgen in de uitputting van hun budget. Er wordt binnen de dienst niet gewerkt met een verplichtingenadministratie. Managementrapportages De managementrapportages zijn sterk financieel gericht en bevatten nauwelijks tot geen beleidsinhoudelijke informatie. De dienstspecifieke managementinformatie is ontoereikend voor een adequate (bij)sturing en verantwoording inzake de uitvoering van beleid. Jaarplannen De Secretarie zal over het jaar 2001 overigens geen jaarverslag, waarin zij ingaat op de stand van zaken ten aanzien van de bedrijfsvoering, uitbrengen. Als belangrijkste reden hiervoor wordt gegeven dat het jaarplan 2001 nog onvoldoende resultaatgericht is opgesteld, zodat het afleggen van verantwoording hierover, naast de verantwoording in het kader van de jaarrekening 2001 en de voortgangsrapportages voor afzonderlijke onderwerpen, weinig toevoegt. 5.4.6
Getroffen maatregelen
Invoering nieuw P-instrumentarium Binnen de Secretarie is begonnen met het opleiden en informeren van leidinggevenden en medewerkers in het kader van het Resultaatgericht Werken en het opstellen van functie- en competentieprofielen. Na afronding van de trainingen en opleidingen zullen in oktober/november 2002 de functieprofielen worden opgesteld en zullen vervolgens in november/december de nulmetingen en de resultaatafspraken met de medewerkers worden gemaakt. Ziekteverzuim Het ziekteverzuimpercentage van de Secretarie, exclusief zwangerschap en langdurig zieken bedraagt circa 8% en vertoont daarmee in vergelijking met voorgaande jaren een lichte daling. In 2001 is een ziekteprotocol ontwikkeld dat in 2002 zal worden ingevoerd, gericht op het verder terugdringen van het ziekteverzuim. Verplichtingenadministratie De Secretarie is voornemens om per 1 januari 2003 een verplichtingenadministratie met behulp van het GFIS in te voeren. Personeelsinformatiesysteem Er is inmiddels een koppeling gemaakt tussen het financiële en personele managementinformati esysteem, zodat de salarissen en de prognoses niet meer extracomptabel geregistreerd hoeven te worden.
32
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
5.5
Bevindingen Dienst Burgerzaken en Gemeentebelastingen
5.5.1
Samenvatting
Naar de mening van de directie van de Dienst Burgerzaken en Gemeentebelastingen staat de bedrijfsvoering binnen de Dienst Burgerzaken en Gemeentebelastingen onder spanning. Volgens de mening van de Dienst Burgerzaken en Gemeentebelastingen kan de efficiency in de bedrijfsprocessen niet verder worden verbeterd. Ter zake van de bedrijfsvoering hebben in de jaren 1999-2001 met name overschrijdingen plaatsgehad op het gebied van personeel en in mindere mate op ICT-gebied. De overschrijdingen op het gebied van personeel zijn met name het gevolg van inhuur van personeel van derden. Als gevolg van de structurele invulling van vacatureruimte (met name voor de uitvoering van taxaties in het kader van de Wet WOZ en voor de behandeling van bezwaar- en beroepschriften) lijken de overschrijdingen in de toekomst lager te zijn dan in (vooral) de jaren 1999 en 2000. Ter verdere verbetering van de motivatie van het personeel zijn binnen de Dienst Burgerzaken en Gemeentebelastingen diverse projecten op dit gebied opgestart. Daarnaast is met de start in 2000 van de implementatie van het INK-kwaliteitsmodel een sterke focus gericht op de kwaliteit van de dienstverlening. Met betrekking tot ICT hebben in de afgelopen jaren noodzakelijke investeringen plaatsgehad. De met deze investeringen gemoeide kapitaallasten zijn hoger dan de begrotingsruimte. Naar wij hebben geconstateerd is de aanvullende begrotingsruimte niet beschikbaar gesteld en diende de Dienst Burgerzaken en Gemeentebelastingen deze overschrijding zelf op te vangen. Gesteld kan worden dat de door de Raad/het Concern beschikbaar gestelde begrotingsruimte op dit punt niet toereikend is geweest. Ter verdere beheersing van de toekomstige investeringen op het gebied van ICT is een ICT-visie opgesteld. Op basis van de ICT-visie zullen strategische keuzes worden gemaakt met bijbehorende inzet van (met name financiële) middelen. Inzake de opbrengsten van de legesproducten is in 2001 een tekort gerealiseerd van € 118.000, ondanks de hantering van de maximaal toegestane tarieven voor reisdocumenten. Hoewel de Raad heeft ingestemd met verruiming van de openingstijden, zijn hiervoor - mede door de invoering van de nieuwe generatie reisdocumenten (tweemaal baliebezoek voor een paspoort in vergelijking met voorheen eenmaal) - geen extra middelen beschikbaar gesteld. Binnen de DB&G is het tekort in de uitvoering zo mogelijk geminimaliseerd. De vraag is of de DB&G voor deze overschrijding verantwoordelijk kan worden gesteld. Ter zake van genoemde beleidswijziging hadden zonder meer de noodzakelijke middelen ter beschikking moeten worden gesteld. Met betrekking tot het melden van afwijkingen in de bedrijfsvoering zijn bij de marap per 1 juli 2001 slechts de tegenvallers in de apparaatskosten gemeld. Meevallers worden pas op moment van realisatie gemeld. Gezien de aanzienlijke verschillen tussen de jaarrekening en de begroting kan worden getwijfeld aan adequaat begrotingsbeheer. Er is sprake van materiële afwijkingen tussen begroting en jaarrekening, waarvoor uit oogpunt van het budgetrecht van de Raad een begrotingswijziging zou moeten worden ingediend. Formeel technisch hebben de overschrijdingen van de uitgaven niet in lijn met de (door de Raad geautoriseerde) begroting plaatsgehad en zijn daarmee als niet rechtmatig te beschouwen. In deze systematiek wordt de rechtmatigheid van de uitgaven pas bij de behandeling van de jaarrekening door de Raad vastgesteld. Het bovenstaande vertaalt zich als volgt in de sterke en zwakke punten voor de Dienst Burgerzaken en Gemeentebelastingen. Bij de zwakke punten is tevens aangegeven welke acties dienen te worden ondernomen om de geconstateerde tekortkoming weg te nemen. Indien de geconstateerde zwakte een dienstoverstijgend karakter heeft, wordt verwezen naar de paragraaf in hoofdstuk 4 waarin de te nemen acties nader worden toegelicht.
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
33
Sterke punten
Zwakke punten
Actiepunten
Met betrekking tot de interne
De managementinformatie is van
Zie hoofdstuk 4.4.4
dienstmaraps en de maraps ten
redelijk niveau, echter zij is
Managementrapportages
behoeve van Concernfinanciën is
bijzonder inputgericht.
sprake van één geïntegreerde
Het jaarplan bedrijfsmiddelen
cyclus.
maakt geen geïntegreerd
De afdeling Burgerzaken is
onderdeel uit van de planning-
vergevorderd met de
en controlcyclus.
beschrijvingen van administratieve
De begrotingsdiscipline kan
organisatorische procedures.
worden verbeterd.
Zie hoofdstuk 4.4.3 Jaarplannen
Zie hoofdstuk 4.4.2 Begroting
De Dienst Burgerzaken en
Momenteel ontbreken
Zie hoofdstuk 4.4.4
Gemeentebelastingen is in 2000
gekwantificeerde
Managementrapportages
gestart met de invoering van het
prestatiegegevens.
INK-kwaliteitssysteem. Binnen de Dienst Burgerzaken en Gemeentebelastingen is per mei 2002 een ICT-visie opgesteld. Binnen de Dienst Burgerzaken en Gemeentebelastingen wordt met ingang van 1998 gebruik gemaakt van een verplichtingenadministratie.
5.5.2
Beschrijving van de Dienst Burgerzaken en Gemeentebelastingen
De taken van de Dienst Burgerzaken en Gemeentebelastingen (DB&G) zijn georganiseerd in de 3 afdelingen Burgerzaken, Gemeentebelastingen en Taxaties. Naast de dienstverlening binnen Burgerzaken vindt binnen de Dienst Burgerzaken en Gemeentebelastingen de heffing en incasso plaats van de OZB, de kosten voor afvalinzameling en -verwerking, het rioolrecht en overige gemeentebelastingen zoals precario-, toeristen- en hondenbelasting. Naast de lijnafdelingen zijn een 6-tal stafafdelingen gepositioneerd, te weten Administratie & Controlling, Juridische Zaken, Facilitaire Zaken, P&O, Informatisering & Automatisering en het Directiesecretariaat. Met ingang van het opgaan van de gemeente Vleuten-De Meern in de gemeente Utrecht is het voormalige gemeentehuis van de voormalige gemeente Vleuten-De Meern in gebruik en ingericht als publieksbalie voor diensten met betrekking tot Burgerzaken. 5.5.3
Analyse
In onderstaande tabel wordt het begrote saldo over de laatste drie jaar (inclusief de begrotingswijzigingen) vergeleken met het in de jaarrekening gepresenteerde saldo. Het hieruit blijkende verschil zal in het vervolg van deze paragraaf nader worden geanalyseerd.
(in 1.000)
2001
2000
1999
€
€
€
Begroot saldo
77.858
69.430
64.922
Saldo jaarrekening
75.877
66.670
65.131
Verschil (N= nadelig; V=voordelig)
N 1.981
N 2.760
V 209
De Dienst Burgerzaken en Gemeentebelastingen levert een bijdrage aan het Concern. Voor de jaren 2001 en 2000 is sprake van een nadelig resultaat ofwel een lagere bijdrage aan het Concern. De Dienst Burgerzaken en Gemeentebelastingen heeft voor 1999 een voordelig resultaat kunnen realiseren.
34
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
Voor de dienstjaren 1998 en 1997 bedragen de resultaten van de Dienst Burgerzaken en Gemeentebelastingen respectievelijk € 676.000 en € 1.330.000 voordelig. Genoemde voordelige resultaten zijn met name het gevolg van hogere belastingopbrengsten (met name OZB) als gevolg van volumeaanwas en waardeontwikkelingen. In genoemde jaren hebben zich op het gebied van de bedrijfsvoering wel tekorten voorgedaan. De invoering in 1997 van de Wet WOZ veroorzaakte een nadelig resultaat op de apparaatskosten van circa € 300.000. In 1998 bedroeg het nadelig resultaat als gevolg van de invoering (en uitvoering) van de Wet WOZ circa € 100.000. In de jaren na 1998 zijn eveneens overschrijdingen gerealiseerd op de uitvoering van de Wet WOZ. Genoemde overschrijdingen lijken een meer en meer structureel karakter te hebben gekregen. Dit wordt nader toegelicht in 5.5.4. Bovenstaande verschillen tussen het begrote en werkelijke rekeningsaldo voor de dienstjaren 1999 tot en met 2001 bevatten de volgende relevante onder- of overschrijdingen op productniveau die in meerdere of mindere mate een relatie hebben met de bedrijfsvoering (voordelige resultaten worden negatief weergegeven).
(in 1.000)
2001
2000
1999
€
€
€
Burgerzaken
401
343
14
Rioolrecht
385
65
38
Onroerend Zaakbelastingen
538
1.334
(262)
Overige belastingen
33
(12)
(254)
Afwikkelingsverschillen belastingen voorgaande jaren
580
965
407
Inzamelen en afvoeren van afval
44
65
(152)
Totaal (N= nadelig; V=voordelig)
N 1.981
N 2.760
V 209
Uit interne analyse van de DB&G worden de nadelige en voordelige resultaten ten opzichte van de begroting als volgt veroorzaakt:
(in 1.000)
2000
1999
€
2001
€
€
Apparaatskosten
99
574
7
Resultaat uitvoering Wet WOZ
265
1.081
1.095
Conversiekosten herindeling Vleuten-De Meern
340
279
-
Kosten invoering euro
250
-
-
Overhead wijkservicecentrum Vleuten-De Meern
91
-
-
Resultaat belastingopbrengsten huidig jaar
317
(139)
(1.718)
Resultaat belastingopbrengsten voorgaande jaren
580
965
407
Overige over-/onderschrijdingen
39
-
-
Totaal
N 1.981
N 2.760
V 209
In de volgende paragrafen gaan wij nader in op de achtergronden van deze overschrijdingen. Voorts zal worden ingegaan op de bedrijfsvoeringsaspecten en de eventueel getroffen maatregelen om herhaling van de gesignaleerde overschrijdingen te voorkomen. 5.5.4
Achtergronden overschrijding
Uit de weergave van de belangrijkste onder- en overschrijdingen blijkt de substantiële invloed van het aandeel in het resultaat van de Dienst Burgerzaken en Gemeentebelastingen van de resultaten belastingopbrengsten inzake het huidige dienstjaar en voorgaande dienstjaren. Een nadere analyse van de afwijkingen is hieronder opgenomen.
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
35
Product Burgerzaken Het tekort op het Product Burgerzaken in 2001 wordt met name veroorzaakt door:
• De inhuur van personeel van derden (totaal € 519.000, met name ten behoeve van • •
gegevensbeheer voor € 231.000, Burgerzaken voor € 148.000 en uitbestede eurowerkzaamheden voor € 66.000). Hogere kosten (totaal € 248.000) voor de projecten integratie Vleuten-De Meern en de invoering van de nieuwe generatie reisdocumenten (NGR). Totaal € 153.000 hogere kosten voor huisvesting en facilitaire zaken.
De voordelige resultaten betroffen met name de meeropbrengsten van leges. Met betrekking tot de nieuwe generatie reisdocumenten is het voor de Dienst Burgerzaken en Gemeentebelastingen niet mogelijk kostendekkende tarieven in rekening te brengen. Ondanks de hantering van de door het Rijk gemaximeerde tarieven voor de legesproducten resteert een nadelig resultaat van € 118.000. Dit wordt mede veroorzaakt door het serviceniveau van de gemeente Utrecht met ruimere openingstijden, waaronder avondopenstellingen van de publieksbalie. Ter zake van de verruiming van de openingstijden (vanaf 1995) heeft de Raad geen extra budget ter beschikking gesteld. De hierbij gemoeide extra lasten zijn voor rekening van de Dienst Burgerzaken en Gemeentebelastingen gekomen. Het tekort in 2001 is met name veroorzaakt door de kosten van interim-management (€ 231.000), hogere kosten (€ 113.000) als gevolg van de aanpassing van de GBA en conversiekosten in relatie tot de herindeling Vleuten-De Meern. Product rioolrecht Het nadelig resultaat 2001 is met name het gevolg van de lagere opbrengsten dan begroot in verband met een volumedaling van het grootverbruik van € 422.000. Product OZB Het nadelig resultaat in 2001 wordt voor wat betreft bedrijfsvoeringsaspecten met name veroorzaakt door overschrijdingen op personeels- en huisvestingskosten alsmede facilitaire zaken en uitzendpersoneel van stafafdelingen (totaal € 219.000). Daarnaast is een lagere belastingopbrengst gerealiseerd dan begroot. Bij het product OZB worden de tekorten mede veroorzaakt doordat de uitvoeringskosten van de Zalmsnip hierin betrokken zijn. De Dienst Burgerzaken en Gemeentebelastingen keert de Zalmsnip uit volgens de vastgestelde beleidsregels hetgeen betekent dat naast de gebruikers van woningen ook een grote groep kamerbewoners de Zalmsnip uitgekeerd krijgen. Dit vergt veel extra werk en bij de invoering zijn geen budgetten verstrekt ter dekking van deze uitvoeringskosten. De nadelige resultaten werden door de Dienst Burgerzaken en Gemeentebelastingen gecompenseerd door de incidentele voordelen op de legesproducten. Nu de legestarieven grotendeels gemaximaliseerd zijn, biedt dit geen oplossing meer. Het dekkingsprobleem is door de Dienst Burgerzaken en Gemeentebelastingen voor de begroting 2003 onder de aandacht gebracht van het Concern. Het tekort in 2000 betreft een nadelig resultaat op de uitvoering van de Wet WOZ, met name veroorzaakt door de inhuur van personeel van derden in verband met de behandeling van bezwaar- en beroepschriften. In de afgelopen jaren zijn binnen de Dienst Burgerzaken en Gemeentebelastingen aanzienlijke overschrijdingen gerealiseerd op de uitvoeringskosten van de WOZ. Voor een groot deel is dit het gevolg van het extern inhuren van benodigde capaciteit voor het uitvoeren van taxaties en het behandelen van bezwaarschriften. Met ingang van 2001 is sprake van een aanzienlijk lagere overschrijding in vergelijking met 2000 en 1999. Dit is met name het gevolg van het structureel kunnen vervullen van de beschikbare vacatureruimte voor de uitvoering van taxaties en de behandeling van bezwaarschriften. Daarnaast hebben de tekorten op de uitvoering van de WOZ een relatie met de wijze waarop de uitvoering wordt gefinancierd. Na afloop van de periode 1999-2002 zal de Waarderingskamer een evaluatie uitvoeren, mogelijk leidend tot een herziening van de verdeling van de uitvoeringskosten over het Rijk, Waterschappen en Gemeenten. Vooralsnog zijn uit oogpunt van voorzichtigheid de tekorten ten laste van het concernresultaat geboekt. Duidelijk is dat de huidige vergoeding voor de uitvoeringskosten voor de gemeente Utrecht in het geheel niet kostendekkend is.
36
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
De afwijkingen van de werkelijke uitvoeringskosten WOZ ten opzichte van de begroting werden tot en met het boekjaar 2000 (deels) ten laste van een egalisatiereserve gebracht. Met ingang van 2000 is het saldo van deze egalisatiereserve nihil en dienen de afwijkingen ten opzichte van de begroting van de uitvoeringskosten via de rekening van baten en lasten te worden verrekend. Uit oogpunt van betere financiële beheersbaarheid van de fluctuaties in de uitvoeringskosten heeft de accountant aanbevolen opnieuw de invoering van een egalisatiereserve te overwegen. Product afwikkelingsverschillen belastingen voorgaande jaren Het nadelig resultaat in 2001 is vooral veroorzaakt door een negatieve afrekening van rioolrechten over (met name) 2000 en 1999 van € 750.000 en een (per saldo) nadelig afwikkelingsresultaat inzake de OZB van € 205.000. Met betrekking tot 2000 is sprake van tegenvallende opbrengsten OZB over de periode 19951999 (€ 692.000) en lagere afvalstoffenheffing (€ 317.000). Het nadelig resultaat 1999 is vooral het gevolg van een OZB-restitutie aan een grote belastingplichtige over de periode 1996-1998 voor een bedrag van € 267.000 en lagere rioolrechten over de periode 1990-1998 van € 166.000. 5.5.5
Analyse bedrijfsvoeringsaspecten
Visie bedrijfsvoering De missie van de Dienst Burgerzaken en Gemeentebelastingen is om de producten en diensten met een zo hoog mogelijke kwaliteit aan te bieden, gericht op de vraag van de klant tegen zo laag mogelijke kosten met inachtneming van bestuurlijke opdrachten en wettelijke voorschriften. De visie op de bedrijfsvoering is ondersteunend aan het realiseren van de missie van de Dienst Burgerzaken en Gemeentebelastingen. Concreter is de bedrijfsvoering ondersteunend in de waarborg voor efficiënte en effectieve inzet van middelen alsmede aan uitvoering van taken binnen de primaire processen binnen de Dienst Burgerzaken en Gemeentebelastingen. Binnen de Dienst Burgerzaken en Gemeentebelastingen wordt de bedrijfsvoering als knelpunt ervaren. De burger verlangt een steeds betere dienstverlening. Daarnaast vraagt het bestuur meer doelmatigheid en doeltreffendheid in de uitvoering terwijl de beschikbare middelen afnemen. Door (externe) bezuinigingen komt de financiële ruimte van de Dienst Burgerzaken en Gemeentebelastingen meer onder druk. Door de Dienst Burgerzaken en Gemeentebelastingen wordt dit ervaren als permanente gewenste betere dienstverlening aan burgers en bedrijven ‘voor hetzelfde geld’. Daarnaast worden de noodzakelijke wijzigingen in ICT als gevolg van veranderende wet- en regelgeving en verouderde systemen als knelpunt ervaren. Jaarplan bedrijfsvoering Jaarlijks wordt ten behoeve van de concernsector Financiën het jaarplan bedrijfsmiddelen opgesteld. In het jaarplan wordt vooral op beleidsniveau ingegaan op de missie, strategie en positionering van de dienst alsmede op actualiteiten en ontwikkelingen binnen de Dienst Burgerzaken en Gemeentebelastingen. Het jaarplan dient als intern sturingsdocument te fungeren. In de jaarrekening wordt de stand van zaken en voortgang van in het jaarplan bedrijfsmiddelen opgenomen te realiseren projecten en doelen nader besproken. Binnen de Dienst Burgerzaken en Gemeentebelastingen wordt het jaarplan bedrijfsmiddelen niet of nauwelijks als sturingsdocument gebruikt. Hiermee is het jaarplan bedrijfsmiddelen een document dat primair wordt opgesteld ten behoeve van de concernsector Financiën en niet ten behoeve van de beheersing van bedrijfsvoering binnen de Dienst Burgerzaken en Gemeentebelastingen. Kwaliteit analyses in tussentijdse managementrapportages De kwaliteit van de interne analyses is van voldoende niveau. De managementinformatie is hoofdzakelijk inputgericht. Alhoewel op productniveau ook informatie wordt verstrekt over de geleverde prestaties, vindt geen koppeling plaats met de ingezette middelen. Naast de maraps ten behoeve van de concernsector Financiën wordt maandelijks een marap ten behoeve van het dienstmanagement opgesteld. Met betrekking tot de interne dienstmaraps en de maraps ten behoeve van de concernsector Financiën is sprake van één geïntegreerde cyclus. In 2002 is de interne dienstmarap in 2002 nog niet opgesteld. Dit is enerzijds het gevolg van
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
37
een prioriteitenafweging ten aanzien van beschikbare capaciteit (ingezet voor de implementatie van een nieuw financieel systeem) en anderzijds het gevolg van het nog niet hebben geïmplementeerd van de begrotingsmodule (voorwaarde voor rapportages). In de analyses ten behoeve van het Concern (waaronder jaarplan bedrijfsmiddelen, maraps en jaarrekening) wordt vrijwel uitsluitend aandacht geschonken aan de nadelige resultaten en de wijze waarop dekking kan plaatsvinden. In het algemeen is de jaarrekening het eerste moment waarop voordelige resultaten worden gemeld. Dit is mede het gevolg van het feit dat de concernsector Financiën in de dienstmarap vooral vraagt naar problemen en risico’s. Budgetbeheer Het budgetbeheer is momenteel nog centraal op directieniveau georganiseerd. In 2002 zullen afdelingsplannen worden opgesteld. In relatie met de afdelingsplannen zal een herziene procedure budgetbeheer worden ingesteld. Binnen de Dienst Burgerzaken en Gemeentebelastingen wordt met ingang van 1998 gebruik gemaakt van een verplichtingenadministratie. Een goed gebruik van de verplichtingenadministra tie verhoogt de waarde van de budgetoverzichten. Administratieve Organisatie Binnen de Dienst Burgerzaken en Gemeentebelastingen is de beschrijving van de administratieve organisatie in volle gang. Als vastleggingstool wordt gebruik gemaakt van Protos. De afdeling Burgerzaken is vergevorderd met de beschrijvingen van administratief organisatorische procedures. Hierbij is aangesloten op de wijzigingen in procedures als gevolg van de introductie van de nieuwe generatie reisdocumenten alsmede de uitvoering van de GBA-audit en de integratie van de gemeente Vleuten–De Meern. Met betrekking tot de WOZ is een start gemaakt met de inventarisatie en ordening van de afdelingsinstructies. De afdelingsinstructies zullen worden uitgewerkt in een AO-beschrijving. De AO-beschrijvingen met betrekking tot de Gemeentebelastingen zullen in 2002/2003 worden geactualiseerd. Ter zake van de ondersteunende processen binnen de Dienst Burgerzaken en Gemeentebelastingen is geparticipeerd in het gemeentebrede project in samenhang met de implementatie van het Gemeentelijk Financieel Informatie Systeem (GFIS). De dienstspecifieke uitwerking van de procesbeschrijvingen is onderhanden. Inhuur extern personeel Een aantal ontwikkelingen in 2001 hebben binnen de Dienst Burgerzaken en Gemeentebelastingen geleid tot inhuur van extern personeel van derden (vanaf HBO-niveau) ten behoeve van:
• De afhandeling van de bezwaarschriften en uitvoering van taxaties in het kader van de Wet WOZ.
• De implementatie van het herontwerp gegevensbeheer binnen de GBA. • Automatiseringsprojecten in relatie tot de integratie Vleuten-De Meern. Met de inhuur van extern personeel is in 2001 circa € 604.000 gemoeid. In 2000 bedroegen de kosten van inhuur van extern personeel € 743.000. Binnen de Dienst Burgerzaken en Gemeentebelastingen is nadrukkelijk gepoogd structureel te voorzien in vacatures. Met name op het gebied van de behandeling van bezwaar- en beroepschriften en uitvoering van taxaties is een aantal vacatures structureel vervuld. ICT Binnen de Dienst Burgerzaken en Gemeentebelastingen is structureel sprake van overschrijdingen op de begrote kapitaallasten voor automatisering. Dit wordt veroorzaakt door een te laag begroot investeringsniveau. De afgelopen jaren is de Dienst Burgerzaken en Gemeentebelastingen door de invoering van een nieuw GBA-systeem alsmede de invoering van de nieuwe generatie reisdocumenten verplicht geweest tot het doen van de noodzakelijke investeringen in automatisering. Ter zake van deze investeringen is het niet mogelijk een zogenaamd ideaalcomplex op te bouwen omdat de systemen op hetzelfde moment geschikt dienen te zijn voor de meest actuele applicaties. Hierdoor is het noodzakelijk investeringen in automatisering in één keer te doen.
38
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
Binnen de Dienst Burgerzaken en Gemeentebelastingen is per mei 2002 een ICT-visie opgesteld. De aanleiding hiervoor vormde het feit dat de applicaties voor Burgerzaken en Gemeentebelastingen, aan vervanging toe zijn. Als uitgangspunten voor de visie zijn de managementkeuzes als interactieve 24-uurs dienstverlening, het verder centraal stellen van ICT in de primaire bedrijfsprocessen van de Dienst Burgerzaken en Gemeentebelastingen (en de gemeente Utrecht als geheel) gehanteerd (gegevensuitwisseling binnen de gemeente Utrecht via Catharijnenet II). De visie is vervolgens vertaald naar een meerjareninvesteringsprogramma en getoetst aan de algemene beleidslijnen (mede vastgelegd in het BV&OO-traject) van de gemeente Utrecht. In de visie is tevens voorzien in een beheerstructuur voor de uit de visie voortkomende deelprojecten. 5.5.6
Getroffen maatregelen
Op het gebied van de bedrijfsvoering is binnen de Dienst Burgerzaken en Gemeentebelastingen een aantal projecten gedefinieerd en aangevangen. De focus van de Dienst Burgerzaken en Gemeentebelastingen is, afgeleid van de gedefinieerde missie, primair extern gericht. De kwaliteit van de dienstverlening aan de burgers en bedrijven staat centraal. Als afgeleide van de externe focus zijn een aantal projecten gericht op de verbetering van de bedrijfsvoering van de dienst. Onderzoek Gemeentelijke Accountantsdienst In de rapporten van de Gemeentelijke Accountantsdienst inzake de jaren 1999-2001 zijn geen specifieke opmerkingen gemaakt met betrekking tot bedrijfsvoering (in de zin van de PIOFHAelementen). Ontwikkeling informatievoorziening Als gevolg van de noodzakelijke verbeteringen van doelmatigheid, doeltreffendheid (ter realisatie van bestuurlijke prioriteiten) en de kwaliteit van de dienstverlening is een herbezinning op de informatievoorziening in brede zin uit oogpunt van toekomstige slagvaardigheid noodzakelijk. Binnen de Dienst Burgerzaken en Gemeentebelastingen vindt een herbezinning plaats bestaande uit de invulling van integraal management, de planning- en controlcyclus en het instrumentarium, HRM, de ICT-infrastructuur en -beheerorganisatie alsmede de primaire processen, het gegevensbeheer en beveiligingsaspecten. INK-kwaliteitsmodel De Dienst Burgerzaken en Gemeentebelastingen is in 2000 gestart met de invoering van het INK-kwaliteitssysteem. Eind 2000 heeft de zelfevaluatie plaatsgehad en in 2001 een medewerkerstevredenheidsonderzoek. Hieruit zijn zowel dienstbrede verbeteringsprogramma’s als projecten op afdelingsniveau voortgevloeid. De invoering van het kwaliteitsmodel draagt primair bij aan het verhogen van de kwaliteit van de dienstverlening. Secundair zal een verbetering van de doelmatigheid en doeltreffendheid in de bedrijfsprocessen worden gerealiseerd. Personeel In 2001 bedraagt het ziekteverzuim exclusief zwangerschap 9%. Met ingang van 2001 is gestart met een intensieve aanpak van het ziekteverzuim. Inmiddels heeft de Arbodienst een analyse van het verzuim opgesteld. Naast de intensivering van de aanpak door de Dienst Burgerzaken en Gemeentebelastingen met de Arbodienst zijn een aanzienlijk aantal projecten op het gebied van personeel onderhanden. Te noemen zijn projecten als de stijl van leidinggeven, werkdrukbeleving, onderzoek kwaliteitsverbetering werkplekken en het project arbeidsvoorwaarden en personeelsontwikkeling. Daarnaast is een communicatieproject gestart teneinde, naast het meten van de waardering door de medewerkers, ze tevens te betrekken bij de kwaliteitsverbeteringen. Gemeentebrede invoering nieuw P-instrumentarium Binnen de afdeling Gemeentebelastingen is de invoering van het nieuwe P-instrumentarium Resultaatgericht Werken als pilot van start gegaan. Dit heeft geresulteerd in functie- en competentieprofielen voor de afdeling. Aan de hand van afdelingsplannen en de daarin benoemde afdelingsresultaten zullen de resultaten per medewerker worden benoemd.
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
39
5.6
Bevindingen Dienst Stadsbeheer
5.6.1
Samenvatting
Binnen de Dienst Stadsbeheer wordt het belang van een goede bedrijfsvoering onderkend. Voorbeelden hiervan zijn de in gang gezette verbetertrajecten op het gebied van de administratieve organisatie en het verder uitwerken van de opdrachtnemer-/opdrachtgeverrelatie. Daarnaast is een begin gemaakt met het doorvoeren van kostenbesparingen door het uitvoeren van een overheadanalyse en een inkoopdiagnose. Het belangrijkste probleem van de Dienst Stadsbeheer is dat door het wegvallen van substantiële rijkssubsidies, de ter beschikking staande middelen niet in een goede verhouding tot de te leveren prestaties staan. In de afgelopen jaren zijn de tekorten op de noodzakelijke onderhouds- en investeringsbudgetten naar de mening van de dienst aanzienlijk opgelopen. Om het door het College van B&W gewenste ambitieniveau te kunnen uitvoeren is volgens het dienstmanagement een additioneel budget van circa € 19 miljoen noodzakelijk. De dienst is van mening dat zij dit probleem tijdig hebben aangegeven, maar dat de sector Financiën dit probleem betitelde als claim en daarmee dit niet duidelijk aan het College van B&W heeft gerapporteerd. Uit de analyse, in de navolgende paragrafen, blijken een aantal elementen op het gebied van overschrijdingen van bedrijfsvoeringsposten terugkerend te zijn, namelijk:
• Veel dekkingsnadelen ontstaan doordat de gehanteerde tarieven (voorcalculatorisch) op
•
te optimistische aannames berusten. Hierbij dient te worden opgemerkt dat de te hanteren prijsindices en dergelijke worden opgelegd door het Concern. De Dienst Stadsbeheer is van mening dat deze geen goede afspiegeling van de werkelijke kostenontwikkeling vormen. Daarnaast zijn de dekkingsverschillen sterk afhankelijk van het opgetreden ziekteverzuim. Door het aanscherpen van de procedures ter zake is dit verzuim het laatste jaar gedaald. Een aantal overschrijdingen had mogelijkerwijs reeds eerder gemeld kunnen worden (bijvoorbeeld via begrotingswijzigingen).
Bovenstaande elementen zijn aanwijzingen dat de kwaliteit van de begroting op onderdelen voor verbetering vatbaar is, om zo de effectiviteit van het instrument te vergroten. Bovenstaande vertaalt zich als volgt in de sterke en zwakke punten voor de Dienst Stadsbeheer. Bij de zwakke punten is tevens aangegeven welke acties dienen te worden ondernomen om de geconstateerde tekortkoming weg te nemen. Indien de geconstateerde zwakte een dienstoverstijgend karakter heeft, wordt verwezen naar de paragraaf in hoofdstuk 5 waarin de te nemen acties nader worden toegelicht. Sterke punten
Zwakke punten
Actiepunten
De managementrapportages
De begrotingsdiscipline kan
Zie hoofdstuk 4.4.2 Begroting
van de dienst zijn van een
worden verbeterd.
redelijk niveau. Naast cijfermatig
Momenteel ontbreken
Zie hoofdstuk 4.4.4
materiaal wordt ook ingegaan op
gekwantificeerde
Managementrapportages
beleidsinhoudelijke realisatie van
prestatiegegevens.
doelstellingen.
De opzet van de administratieve
Zie hoofdstuk 4.4.7
Het jaarplan bedrijfsmiddelen
organisatie is beschreven en wordt
Administratieve organisatie
maakt een geïntegreerd onderdeel
regelmatig aangepast. Er is echter
uit van de planning- en controlcyclus.
achterstand ten aanzien van het
In 2001 zijn de processen en
onderhoud.
procedures rondom het opdrachtgever- en opdrachtnemerschap geactualiseerd. In 2001 is een onderzoek uitgevoerd naar de overheadkosten binnen de dienst. In 2002 zal een inkoopdiagnose worden uitgevoerd.
40
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
5.6.2
Beschrijving van de Dienst Stadsbeheer
De Dienst Stadsbeheer is verantwoordelijk voor het onderhoud en het beheer van de openbare buitenruimte en voor het realiseren van projecten in die buitenruimte. Als zodanig is de dienst niet alleen verantwoordelijk voor het dagelijks beheer van de openbare buitenruimte (het schoonhouden, repareren en onderhouden), maar vooral ook voor het technisch beheer daarvan (zowel bovengronds als ondergronds, zoals het rioleringstelsel). De openbare buitenruimte is eigendom van de gemeente Utrecht. De vervangingswaarde van de gemeentelijke bezittingen in de buitenruimte kan gesteld worden op enkele miljarden euro’s. De Dienst Stadsbeheer heeft reeds meerdere malen aan het College van B&W aangegeven dat door het wegvallen van substantiële bijdragen van derden (waaronder rijkssubsidies), door onvoldoende compensatie voor prijsontwikkelingen en areaaluitbreiding, als gevolg van ombuigingen en door de kosten van het wijkgericht werken, de ter beschikking staande middelen niet in een goede verhouding tot de te leveren prestaties staan. In de afgelopen jaren zijn de tekorten op de noodzakelijke onderhouds- en investeringsbudgetten naar de mening van de dienst aanzienlijk opgelopen. Om het door het College van B&W gewenste ambitieniveau te kunnen uitvoeren is een additioneel structureel budget van circa € 19 miljoen noodzakelijk. Inmiddels is op grond van een raadsuitspraak bij de bespreking van de Voorjaarsnota 2002 een additioneel structureel budget van € 5 miljoen aan de dienst ter beschikking gesteld. 5.6.3
Analyse
In onderstaande tabel wordt het begrote saldo over de laatste drie jaar (inclusief de begrotingswijzigingen) vergeleken met het in de jaarrekening gepresenteerde saldo. Het hieruit blijkende verschil zal in het vervolg van deze paragraaf nader worden geanalyseerd. (in 1.000)
2001
2000
1999
€
€
€
Begroot saldo
(70.186)
(54.422)
(55.120)
Saldo jaarrekening
(73.400)
(59.382)
(57.359)
Verschil (N= nadelig; V=voordelig)
N 3.214
N 4.960
N 2.239
De vorenstaande verschillen tussen het begrote en werkelijke rekeningsaldo bevatten de volgende relevante overschrijdingen die in meerdere of mindere mate een relatie hebben met de bedrijfsvoering. (in 1.000)
2001
2000
€
1999
€
€
Afdelingsresultaat Controlling
(435)
(498)
-
Afdelingsresultaat Uitvoering
-
(810)
-
Afdelingsresultaat Beleid Buitenruimte
(2.561)
(322)
-
Beleidsproduct Verhardingen
-
(2.307)
(772)
Beleidsproduct Onderhoud Gem. Monumenten
-
(374)
-
Beleidsproduct Verkeersregelinstallaties
-
-
(460)
Afdelingsresultaat Ingenieursbureau Utrecht
(402)
-
-
Beleidsproduct Onderhoud en Beheer Groen
(741)
-
-
Beleidsproduct Natuureducatie
-
-
(360)
Beleidsproduct Overhead DSB
(370)
-
-
Overige (om aan te sluiten met het rekeningsaldo)
1.295
(649)
(647)
Totaal (N= nadelig; V=voordelig)
N 3.214
N 4.960
N 2.239
In de volgende paragrafen gaan wij nader in op de achtergronden van deze overschrijdingen en op welke wijze hierover verslag is gedaan. Voorts zal worden ingegaan op de bedrijfsvoeringsaspecten en de eventueel getroffen maatregelen om herhaling van de gesignaleerde overschrijdingen te voorkomen.
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
41
5.6.4
Achtergronden overschrijding
Afdelingsresultaat Controlling Het nadelig Afdelingsresultaat 2001 van Controlling wordt in belangrijke mate bepaald door de onderdelen planning en control (€ 103.000), Materiaalvoorziening en Vervoer (€ 98.000) en Bureau Aanbestedingen (€ 204.000). De overschrijding op het onderdeel planning en control komt voornamelijk voor rekening van de hogere kosten van het gebruik van het financiële systeem. Het nadelig resultaat van het onderdeel Materiaalvoorziening en Vervoer is hoofdzakelijk veroorzaakt door het achterblijven van de dekking door middel van magazijnopslag. De overschrijding bij het Bureau Aanbestedingen is in belangrijke mate toe te rekenen aan inhuur van derden (€ 87.000). Daarnaast trad een nadeel op bij de doorbelasting van de uren in de vorm van een dekkingsresultaat (€ 71.000). Het nadelig afdelingsresultaat 2000 van Controlling bestaat grotendeels uit de overschrijdingen op de onderdelen Automatisering (€ 259.000) en Materiaalvoorziening en Vervoer (€ 198.000). Het nadelig resultaat van Automatisering is hoofdzakelijk veroorzaakt door een lagere dekking uit directe uren (€ 159.000), de extra inzet van uren van ingehuurd personeel (€ 62.000) en extra kosten in verband met netwerkbeheer, internet en intranet (€ 49.000). Het nadelig resultaat van Materiaalvoorziening en Vervoer wordt veroorzaakt door een voorcalculatorisch tekort (€ 135.000) en een herwaardering van gebruikte materialen (€ 58.000). Afdelingsresultaat Uitvoering Het nadelig afdelingsresultaat van Uitvoering bestaat uit de overschrijdingen op Integraal wijkonderhoud (€ 358.000) en Natuur, Milieu en Communicatie (€ 207.000). De oorzaken hiervan hebben betrekking op de tegenvallende dekkingsresultaten ten gevolge van ziekte en vacatures (€ 761.000), zonder rekening te houden met baten als gevolg van lagere kosten eigen personeel (€ 306.000) en bijdrage langdurig zieken (€ 136.000) en de niet behaalde dekking op de kosten van de inhuurkrachten (€ 106.000). Afdelingsresultaat Beleid Buitenruimte Het nadelig afdelingsresultaat in 2001 wordt met name veroorzaakt door de zogenaamde balanssanering. In het kader van het inventariseren van de knelpunten bij de Dienst Stadsbeheer zijn ook de balansposten kritisch bekeken. Een aantal projecten konden niet meer volledig geïnd/ gefactureerd worden, vanwege ouderdom en zijn ten laste van het resultaat afgeboekt. Voor een nadere beschouwing ter zake wordt verwezen naar paragraaf 6.6.5. Het nadelig afdelingsresultaat in 2000 wordt in belangrijke mate bepaald door bedrijfsvoering (€ 282.000) en grootstedelijke projecten (€ 377.000). Dit als gevolg van een lagere dekking op de personeelskosten (€ 240.000; hier staat wel een voordelig verschil op personeelskosten tegenover van € 269.000). De werkelijke verhouding directe en indirecte uren ligt anders dan begroot. Dit heeft zijn oorzaak in het onvoldoende financieel geregeld zijn binnen de projecten van de regietaken (beoordelen van de beheerconsequenties en van de financiële haalbaarheid van het project) van de groep Grootstedelijke Projecten. Daarnaast zijn de kosten voor inhuurkrachten hoger (€ 201.000) dan begroot en is de dekking van de inhuurkrachten lager dan begroot (€ 326.000). Ook is er in 2000 een afboeking geweest van oninbare vorderingen op andere diensten (€ 110.000). Beleidsproduct Verhardingen Het nadelig resultaat van het Beleidsproduct Verhardingen is veroorzaakt doordat het budget voor rente en aflossing van in het verleden gerealiseerde investeringen voorheen niet ondergebracht was bij de Dienst Stadsbeheer maar bij het Concern (de zogenaamde stelpost kapitaallasten). Tot en met 2000 werden de kapitaallasten van de door de Raad ter beschikking gestelde uitvoeringskredieten pas budgettair afgerekend bij de jaarrekening. De overschrijding bij (in dit geval de Dienst Stadsbeheer) werd dan gedekt door een onderschrijding op de stelpost kapitaallasten van het Concern. Dit soort overschrijdingen wordt dan ook omschreven als geaccepteerde overschrijdingen waarvan de oorzaken in de financieel technische sfeer liggen. Dit alles conform de door de sector Financiën gehanteerde regelgeving Overigens is de begroting 2001 op het punt van de kapitaallasten aangepast, zodat in de jaarrekening 2001 geen sprake meer is van een ‘overschrijding’ op dit vlak. Beleidsproduct Onderhoud Gemeentelijke Monumenten Het nadelig resultaat van het Beleidsproduct Onderhoud Gemeentelijke Monumenten heeft de
42
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
zelfde oorzaak als bij ‘Verhardingen’. Beleidsproduct Verkeersregelinstallaties De onvoorziene kosten voor het millenniumbestendig maken van de verkeersregelsystemen hebben tot een budgetoverschrijding geleid van circa € 225.000. Het restant is toe te rekenen aan overschrijdingen op het reguliere onderhoud. Afdelingsresultaat Ingenieursbureau Utrecht De overschrijding op de Afdeling Ingenieursbureau Utrecht heeft als belangrijkste element de hogere rentetoerekening over het onderhanden werk en het uitstaande debiteurensaldo. Beleidsproduct Onderhoud en Beheer Groen Het nadelig resultaat van het Beleidsproduct Onderhoud en Beheer Groen wordt in belangrijke mate bepaald door de kosten van bestrijding van de iepziekte. Ook een tegenvallend aanbestedingsresultaat van het maaibestek leidde tot een budgetoverschrijding (€ 241.000). Daarnaast moesten er nog extra procesmanagementkosten gemaakt worden ter waarborging van een zorgvuldige overdracht van de arealen in Vleuten–De Meern, Rijnenburg en Lage Weide (€ 81.000). Beleidsproduct Natuureducatie Een verzakelijking in de relatie tussen de opdrachtgever en de uitvoeringsorganisatie heeft geleid tot de bevinding dat het bestaande programma niet binnen de gestelde budgetruimte kon worden uitgevoerd. In de begroting van de daaropvolgende jaren is hier rekening mee gehouden. Daarnaast zijn op dit product abusievelijk de lasten in verband met de exploitatie van het Griftpark verantwoord (€ 100.000). Op het beleidsproduct Griftpark is dan ook een onderschrijding waarneembaar. Beleidsproduct Overhead DSB Het gepresenteerde nadelig resultaat van het Beleidsproduct Overhead DSB wordt veroorzaakt door het foutief verwerken van een begrotingswijziging. In de definitieve concernrekening zal een en ander gecorrigeerd zijn. 5.6.5
Analyse bedrijfsvoeringsaspecten
Administratieve Organisatie De opzet van de administratieve organisatie is beschreven en wordt regelmatig aangepast. Naar aanleiding van het AOJAZO-project is duidelijk geworden dat er binnen de dienst een aantal verbeteringen mogelijk waren op het gebied van de administratieve organisatie. In samenwerking met de adviesgroep van de Gemeentelijke Accountantsdienst is een onderzoek ingesteld naar deze knelpunten (het zogenaamde KID-onderzoek). De uitkomsten van dit onderzoek vormde de input voor het programma MIKADOS waarin de verschillende verbeteracties gestalte moeten krijgen. De belangrijkste verbeteracties betroffen:
• De invulling van het binnen de dienst gehanteerde principe van het opdrachtgever- en opdrachtnemerschap.
• De verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden tussen de afdeling planning- en control centraal en de verschillende overige afdelingen van de dienst.
Managementrapportages De managementrapportages van de dienst zijn van een redelijk niveau. Naast cijfermatig materiaal wordt ook ingegaan op beleidsinhoudelijke realisatie van doelstellingen. Belangrijk verbeterpunt is echter het verder aanbrengen van de relatie tussen de ingezette middelen en de geleverde prestaties. Jaarplan bedrijfsmiddelen en jaarverslag Het jaarplan bedrijfsmiddelen maakt duidelijk een geïntegreerd onderdeel uit van de planningen controlcyclus van de Dienst Stadsbeheer. In het bedrijfsplan wordt een aantal actiepunten geformuleerd waar vervolgens in het jaarverslag verantwoording over wordt afgelegd. Uit de beoordeling hiervan blijkt dat de geformuleerde actiepunten veelal tot uitvoering komen.
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
43
Ziekteverzuim De overschrijdingen op de budgetten voor inhuur van derden hangen sterk samen met het ziekteverzuim. De Dienst Stadsbeheer is al geruime tijd bezig met het terugdringen van het ziekteverzuim (onder andere in de vorm van ziekteverzuimbegeleiding). Het ziekteverzuimpercentage is gedaald van 9,52% in mei 2001 (voortschrijdend percentage inclusief zwangerschapsverlof, exclusief langdurig zieken) tot 7,44% in mei 2002. 5.6.6
Getroffen maatregelen
Opdrachtgever- en opdrachtnemerschap In 2001 zijn de processen en procedures rondom het opdrachtgever- en opdrachtnemerschap geactualiseerd. Lopende verbeteringen betreffen de momenteel in ontwikkeling zijnde formats voor de opdrachtbevestiging en een rapportagemodel met betrekking tot zowel de voortgang alsmede de financiële stand van zaken ten aanzien van het project. Naar verwachting zullen deze modellen in 2002 in gebruik worden genomen. Beheer administratieve organisatie In 2001 is een achterstand ontstaan in de verdere ontwikkeling en het beheer van de administratieve organisatie. Deze achterstand is te wijten aan het feit dat een functie op de afdeling Controlling & Logistiek niet ingevuld kon worden. Het vorenstaande houdt in dat de inen uitvoering van de genomen besluiten in het kader van de projecten AOJAZO, KID en MIKADOS nog niet heeft plaatsgevonden. Balanssanering In het kader van het inventariseren van de knelpunten bij de Dienst Stadsbeheer heeft ook een beoordeling plaatsgevonden op de uitstaande opdrachten (onderhanden werk) en openstaande debiteuren. Uit deze beoordeling is gebleken dat voor een groot aantal posten geconcludeerd moest worden dat de verwachting is dat deze niet meer gefactureerd dan wel geïnd kunnen worden. De belangrijkste oorzaken hiervan zijn de vele personeelswisselingen, de slechte vastlegging en archivering van opdrachten en de ouderdom van de projecten. Vorenstaande heeft geresulteerd in een (eenmalige) afboeking van € 2,3 miljoen aan oude balansposten. Hiervan heeft voor circa € 1,7 miljoen betrekking op opdrachten van andere diensten. In het verleden zijn van andere diensten mondelinge opdrachten geaccepteerd zonder dat later een schriftelijke bevestiging volgde. Inmiddels is de procedure dusdanig aangepast dat nu met een opdracht gestart wordt wanneer deze schriftelijk bevestigd is. Onderzoek overheadkosten In 2001 is een onderzoek uitgevoerd naar de overheadkosten binnen de dienst. Hiervoor is een zogenaamde benchmark uitgevoerd. Hieruit is gebleken dat met name bij de financieel administratieve en secretariële functie de dienst in vergelijking met andere relatief ‘duur’ is. Dit is mede aanleiding geweest om een taakstellende bezuiniging op de overhead op te leggen van € 225.000. De voorstellen hiertoe zullen in 2002 worden ontwikkeld. Inkoopdiagnose Momenteel wordt door een extern bureau een inkoopdiagnose uitgevoerd met als belangrijkste focus de ‘kleine’ reguliere inkoop. Uitgangspunt is dat deze diagnose aanknopingspunten biedt voor een doelmatigere besteding van middelen. In dit kader kan bijvoorbeeld gedacht worden aan het afsluiten van mantelcontracten (gemeentebreed). Naar verwachting zal het onderzoek in 2002 tot een afronding komen.
44
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
6
Epiloog en eindconclusies
Wij willen onze dank uitspreken voor de plezierige en constructieve samenwerking die wij hebben mogen ondervinden bij het onderzoek naar de bedrijfsvoeringsorganisatie van de gemeente Utrecht. In de interviews hebben wij een grote mate van openheid aangetroffen. Mogelijke verbeteringen in de bedrijfsvoering worden in het algemeen onderkend. De organisatie staat er voor open om de bedrijfsvoering en informatievoorziening daarover te verbeteren, zowel op bestuurlijk niveau als op managementniveau. Als afsluiting van ons rapport hebben wij in het hierna opgenomen overzicht de belangrijkste conclusies en verbeterpunten voor u samengevat. Onze conclusies en verbeterpunten zijn in principe gebaseerd op de bevindingen bij de vijf onderzochte diensten. Zoals echter uit hoofdstuk 5 is gebleken, is sprake van een aantal terugkerende bevindingen. Daarnaast zijn de bevindingen mede gebaseerd op interviews met sleutelfunctionarissen die een concernbrede rol vervullen. Op grond hiervan kan worden gesteld dat de in onderstaande matrix opgenomen bevindingen en aanbevelingen (hoogstwaarschijnlijk) een gemeentebreed karakter hebben. In de matrix zijn de conclusies en suggesties voor mogelijke verbeteringen in de informatievoorziening ingedeeld naar het sturings- en beheersingsniveau in de gemeente (de Raad, het College van B&W en het Management). Indien wij de bedrijfsvoeringsorganisatie van de gemeente Utrecht op hoofdlijnen beoordelen, mede in relatie tot onze ervaringen bij andere grote gemeenten in Nederland, concluderen wij dat het belang van een goede bedrijfsvoering zowel bij Bestuur als Management wordt onderkend. Hoewel het de filosofie is prestatiegericht en met het uitgangspunt van integraal management te sturen en te verantwoorden blijkt dit in de gemeente Utrecht in de praktijk nog zeer moeilijk te zijn. Er is onvoldoende sprake van een prestatiegericht sturings- en beheersings instrumentarium. Ook op dienstniveau hebben de directeuren onvoldoende managementinformatie om de diensten daadwerkelijk integraal te managen. Het ontwikkelingsstadium van de bedrijfsvoeringsorganisatie in de gemeente Utrecht heeft naar ons oordeel nog niet het stadium bereikt waarin op prestaties kan worden gestuurd. Het gevaar is dat met het ontbreken van relevante prestatiegerichte informatie en het vanwege de gekozen bedrijfsvoeringsfilosofie minder aandacht besteden aan inputgerichte beheersinformatie de organisatie ‘out of control’ kan geraken. Het is van belang de informatievoorziening af te stemmen op het ontwikkelingsstadium van de bedrijfsvoering in de gemeente. Als voorbeeld kan worden genoemd het onvoldoende inzicht hebben in de begrote en werkelijke personeelsformatie en -kosten omdat het uitgangspunt is dat deze worden toegerekend aan de producten. Op productniveau bestaat echter nog onvoldoende inzicht in de relatie tussen de prestaties/productie en de in te zetten/ aangewende personeelsformatie. De situatie in de gemeente Utrecht is overigens vergelijkbaar met de meeste grote steden in Nederland. De gemeenten die een ontwikkeling hebben ingezet richting een prestatiegerichte sturing en beheersing beschikken in het algemeen nog geen van alle over een goed werkend instrumentarium.
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
45
Actiepunten voor:
Hoofdconclusies en verbeterpunten per informatieniveau 1.
Besturingsfilosofie is niet duidelijk en niet eenduidig geïmplementeerd Gewijzigde besturingsfilosofie zal nader moeten worden vastgelegd in de organisatieverordening en een nog op te stellen verordening op het financieel beleid, financieel beheer en de inrichting van de financiële organisatie (ex art 212 gemeentewet); Utrecht heeft als uitgangspunt prestatiegericht sturen en verantwoorden, terwijl het beheersinstrumentarium en de informatievoorziening daarop nog niet zijn ingericht. De Raad en het College van B&W dienen beter vast te leggen op welke doelstellingen, kritische succesfactoren en prestatieindicatoren gestuurd wordt; De (tussentijdse) verantwoordingsinformatie van de diensten dient op hoofdlijnen, zoveel mogelijk op aanwijzing van de diensten te worden doorgeleid aan het College van B&W en de Raad. Ten behoeve van de relevantie en eenduidigheid dienen in concernrichtlijnen en modellen de kaders voor deze informatievoorziening te worden vastgelegd. De faciliterende rol van de sector Financiën en de sector POI zal vooral functioneel van aard moeten zijn en minder inhoudelijk. Het dienstmanagement is verantwoordelijk voor de informatievoorziening de dienst betreffende aan het College van B&W en de Raad; De Raad dient in bijvoorbeeld een nota bedrijfsvoering het kader vast te leggen voor de bedrijfsvoeringsfilosofie, de doelstellingen (rechtmatigheid, doelmatigheid, doeltreffendheid en kwaliteit) en uitgangspunten voor de bedrijfsvoeringsorganisatie (structuur, cultuurkenmerken, planning en control en Rekenkameronderzoeken). In deze kadernota bedrijfsvoering zal ook moeten worden vastgelegd tot op welk niveau de Raad over de bedrijfsvoering in de gemeente geïnformeerd wil worden, bijvoorbeeld zo concreet dat wordt aangegeven bij welke omvang van afwijkingen van de begroting een analyse voor de Raad vereist is. In het kader van het budgetrecht van de Raad dient ook te worden vastgelegd tot welke bedragen en binnen welke grenzen (programma’s en producten) het College van B&W en het Management begrotingsafwijkingen mogen compenseren binnen de begroting.
2.
Controlfunctie is niet duidelijk gepositioneerd, met name voor de P-control De controlfunctie is niet bij alle diensten gelijk gepositioneerd (bij de ene dienst als lijnfunctie en bij de andere dienst als staffunctie). In de beheersverordening van de gemeente wordt de invulling en positionering overgelaten aan de dienstdirecteur, met advies van de ‘gemeentecontroller’; Op dienstniveau wordt nauwelijks aandacht besteed aan P-control en formatiebeheer. Op de inhuur van derden wordt onvoldoende control uitgeoefend; De controlfunctie is in de praktijk voornamelijk financieel gericht. Er is onvoldoende sprake van integraal middelenbeheer (met name aandacht voor personeel, informatie en automatisering is onvoldoende). In de beheersverordening is vastgelegd dat de controlfunctie op dienstniveau het brede middelenbeheer omvat.
3.
Sturingsindicatoren zijn niet eenduidig geformuleerd en gedefinieerd Op alle organisatieniveaus is nog onvoldoende duidelijk waarop gestuurd wordt. Prestatie-indicatoren zijn vaak meer beschrijvend van aard dan dat inzicht wordt verstrekt in de daadwerkelijk beoogde en gerealiseerde prestaties; Onvoldoende inzicht wordt geboden in de relatie tussen de inhoudelijke prestaties (zowel kwantitatief als kwalitatief) en de daarvoor beschikbaar gestelde en aangewende middelen (geld, mensen en technische en organisatorische hulpmiddelen). Bij het toekennen van prestaties en middelen zullen zowel het College van B&W als de Raad duidelijker de keuzes kenbaar moeten maken. Op dienstniveau wordt niet gestuurd op prestatie-indicatoren. De beheersinformatie op dienstniveau biedt dan ook onvoldoende basis om op efficiënte wijze tot een prestatiegerichte (tussentijdse) verantwoording te komen ten behoeve van het College van B&W en de Raad.
46
Rekenkamercommissie
Raad
Gemeente Utrecht
College B&W
Management
Actiepunten voor:
Hoofdconclusies en verbeterpunten per informatieniveau 4.
Planning- en controlcyclus is niet integraal en te veel op planning georiënteerd De begroting, jaarplannen, tussentijdse managementrapportages en jaarverantwoordingen zijn niet eenduidig ingericht. Het is niet goed mogelijk met deze planning- en controlinstrumenten een beeld te krijgen of de gemeente op schema ligt met het realiseren van de doelstelling/prestaties en de daarvoor aangewende budgetten. De structuur van de informatie in deze documenten zou beter op elkaar moeten worden afgestemd; De tussentijdse informatie en jaarverantwoording wordt door de Raad nauwelijks gebruikt voor het evalueren van de afgesproken doelstellingen, prestaties en budgetten. Hoewel de Raad beperkte middelen heeft (onder andere beperkt financieel en technisch inzicht) om de plannen te beoordelen wordt toch vooral op de planning en begroting gestuurd. Door een betere tussentijdse evaluatie wordt niet alleen de realisatie van plannen beoordeeld maar wordt ook beter inzicht verkregen in de kwaliteit en onderbouwing van plannen (normcontrole).
5.
Informatievoorziening is onvoldoende relevant De informatievoorziening aan het College van B&W en de Raad is vaak te beperkt of juist te omvangrijk. Op het gebied van de bedrijfsvoering wordt aan de Raad niet meer informatie verstrekt dan de begroting en jaarrekening. In deze documenten wordt nog niet afzonderlijk aandacht besteed aan de bedrijfsvoering in een afzonderlijke paragraaf (ontwikkelingen op het gebied van de besturingsfilosofie, inrichting van de organisatie specifiek op gebieden van financiën, control, personeelsbeheer, informatie en automatisering en huisvesting). De resultaatanalyses zijn nog teveel beschrijvend en te weinig analyserend (doelmatigheid, input/output, kwaliteit, klachten); Zoals onder 1 gesteld zal de Raad in een nota bedrijfsvoering de kaders voor de bedrijfsvoeringsorganisatie en de informatievoorziening moeten vastleggen. Op basis hiervan zullen het College van B&W en het Management de opzet van de informatievoorziening aan de Raad moeten bepalen. Daarnaast is van belang ook op niveau van het College van B&W en het Management vast te leggen (nadere invulling beheersverordening) welke informatie op beheersniveau over de bedrijfsvoering moet worden verstrekt en hoe en tot welk niveau over begrotingsafwijkingen (binnen diensten) moet worden gerapporteerd. Belangrijk is op alle informatieniveaus eenduidige definities te hebben voor de opzet van programma’s en producten alsmede de toe te passen prestatieindicatoren (bijvoorbeeld hoe wordt ziekteverzuim gedefinieerd); De informatieverstrekking aan de Raad en het College van B&W is onvoldoende tijdig doordat de termijn tussen het moment van oplevering van de informatie en de verantwoordingsperiode te lang is. Daardoor kan op basis van de tussentijdse informatie nauwelijks worden bijgestuurd.
6.
Begrotingsdiscipline dient te verbeteren Zowel op niveau van de Raad, het College van B&W als het Management dient beter vastgehouden te worden aan de gekozen uitgangspunten in de begroting en beleidsplannen. Alleen als op bestuurlijk en managementniveau het ‘afspraak is afspraak’-principe wordt nageleefd mag verwacht worden dat de begrotingsdiscipline zal verbeteren. Indien de Raad en het College van B&W begrotingsoverschrijdingen gemakkelijk compenseren uit ‘andere potjes’ blijft het gedrag van ‘we lossen het wel op’ in stand. De Raad en het College van B&W hebben een voorbeeldfunctie; De tussentijdse informatie over de voortgang van budgetten is veelal onvoldoende betrouwbaar, omdat nog onvoldoende inzicht bestaat in de verplichtingen, tussentijds met name de tegenvallers worden geclaimd en de managementinformatie nog onvoldoende inzicht geeft in gerealiseerde prestaties; In het begrotingsproces moet meer dan nu worden gewaarborgd dat begrote prestaties en geraamde middelen realistisch zijn. Het is goed dat een begroting taakstellend en ambitieus is, maar het mag niet op voorhand als onhaalbaar worden gekwalificeerd;
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
Raad
College B&W
Management
47
Actiepunten voor:
Hoofdconclusies en verbeterpunten per informatieniveau 7.
48
Raad
Opvolging verbeterafspraken/taakstellende acties wordt niet voldoende getoetst Afspraken die zijn gemaakt over de verbetering van de bedrijfsvoering zouden in een gemeentebreed actieplan moeten worden vastgelegd. Over de opvolging daarvan dient regelmatig (tenminste eens per jaar) te worden gerapporteerd. Wij geven u in overweging de Gemeentelijke Accountantsdienst een meer operational audit rol te geven. Daarbij zouden zij een toetsende rol kunnen vervullen bij de opvolging van vorengenoemd actieplan en uiteraard ook ten aanzien van de opvolging van de aanbevelingen van de Gemeentelijke Accountantsdienst gedaan in haar managementletters. Vanuit de operational audit rol van de Gemeentelijke Accountantsdienst zouden ook de bedrijfsdiagnoses weer tot uitvoering kunnen komen; De Raad dient meer aandacht te besteden aan de opvolging van de aanbevelingen van de accountant. Nu wordt kennisgenomen van de rapportage van de accountant en de reactie van en voorgenomen acties door het College van B&W. In aanvulling daarop zou bijvoorbeeld eens per halfjaar aan het College van B&W een door de accountant te toetsen voortgangsrapportage over de opvolging van de aanbevelingen kunnen worden gevraagd; Wij adviseren u op basis van een risicoanalyse de meest bedrijfskritische processen te onderkennen en de beschrijvingen hiervan op korte termijn te laten actualiseren. Tevens is van belang de administratieve organisatie voor de vastlegging en verstrekking van de niet-financiële informatie (prestatiegegevens) in te richten.
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
College B&W
Management
Bijlage 1
Gebruikte documentatie
• Gemeentebegroting (over de jaren 1997 tot en met 2002) • Gemeenterekening (over de jaren 1997 tot en met 2002) • Dienstrekeningen (over de jaren 1997 tot en met 2001) • Investeringsplanning en voortgangsrapportage investeringen (2001) • Kadercirculaire 2002 • Voorjaarsnota 2002 • Managementrapportages (over de jaren 1997 tot en met 2001) • Jaarplannen Bedrijfsmiddelen (over de jaren 1999 tot en met 2002) • Jaarverslagen Bedrijfsmiddelen (over de jaren 1997 tot en met 2001) • Koepelnota Integraal jaarplan bedrijfsmiddelen 2002 • Gemeentelijke Accountantsdienstrapportages over de jaren 1997 tot en met 2001 • Organisatieverordening (1997) • Algemene beheersverordening (1997) • “Akkoord voor Utrecht” • Het programma Bestuurlijke Vernieuwing en Organisatie Ontwikkeling • Nota Dualisering Gemeentebestuur • Handboek Financiën • Notitie ‘Van pakezel naar paradepaard: een wenkend perspectief’ • Achtergrondstudie Bedrijfsvoering, Een perspectief op bedrijfsvoering bij de overheid in Nederland en daarbuiten (uitgebracht door de Algemene Rekenkamer)
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
49
Bijlage 2
Lijst met geïnterviewden
• Algemeen
Mevrouw drs. M.J.C. Heeremans, gemeentesecretaris De heer R.J.M. Boon RA, directeur Gemeentelijke Accountantsdienst
• Dienst Burgerzaken en Gemeentebelastingen De heer Th. van Duijn, hoofd FEZ/controller De heer J. H. Delissen, adjunct directeur
• Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling
De heer J. Lagendijk, directeur De heer E. de Haan, hoofd FEZ/controller De heer D.A.G. Oskam, medewerker FEZ/control
• Dienst Stadsbeheer
De heer L. Huberts, Controller De heer A.F. Veringa, Hoofd Groep Planning en Control, Afdeling Controlling
• Secretarie
Mevrouw drs. E.A.M. Schöningh, directeur Personeel, Organisatie en Informatisering Mevrouw E.W. Foortse, Hoofd Management Ondersteuning De heer drs. B. Trouwborst, Hoofd sector Financiën De heer J. Bakker, Hoofd sector Algemeen Bestuur
• Brandweer
De heer G.M. Snel, Hoofd Financiën en Algemene Zaken en controller De heer J.M.P. Wink, Brandweercommandant
50
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
Bijlage 3
Definities criteria met betrekking tot de bedrijfsvoering
• Rechtmatig: een gemeente handelt rechtmatig als zij handelt volgens de geldende weten regelgeving.
• Betrouwbaar: de gemeente heeft haar zaken voor elkaar en voert de (wettelijke) regels voorspelbaar uit en handhaaft de regels.
• Transparantie: een transparante overheid biedt inzicht in de uitvoering van de programma’s en de ondersteunende processen.
• Doelmatigheid: met zo min mogelijk input voortbrengen van een bepaalde output. Of met een bepaalde input zoveel mogelijk output behalen.
• Doeltreffendheid: de effecten bereiken die beoogd waren. • Responsiviteit: een responsieve gemeente anticipeert en speelt in op de maatschappelijke ontwikkelingen en de wensen van de burgers.
Deze definities zijn ontleend aan de Handreiking duale begroting (paragraaf bedrijfsvoering, pagina 43), uitgegeven door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
51
Bijlage II ’Opdat de lade niet dichtschuift’ Reactie College van B & W
Samenvatting Deze nota vormt de reactie van het college van burgemeester en wethouders op een onderzoek dat de gemeentelijke rekenkamercommissie heeft uitgevoerd naar aanleiding van kostenoverschrijdingen die de commissie had vastgesteld bij een aantal gemeentelijke diensten. Het college stelt vast dat de rekenkamercommissie thema’s heeft aangeroerd die van belang zijn voor een goede bedrijfsvoering. In een schematisch overzicht bij deze nota geeft het college aan op welke punten en op welke wijze het voornemens is een vervolg te geven aan de aanbevelingen van de commissie. Ter bewaring van inhoudelijke samenhangen zullen deze punten, voor zover nog nodig, in lopende ontwikkel- c.q. veranderingstrajecten worden uitgevoerd of nader worden geanalyseerd. Het college is overigens wel van mening dat het onderzoek naar kostenoverschrijdingen maar een beperkt inzicht heeft opgeleverd in de achtergronden van kostenoverschrijdingen. De onderzoeksvraag was juist gericht op het verklaren van kostenoverschrijdingen en het onderzoek beoogde op basis van het verworven inzicht aanbevelingen tot verbetering te doen. Gelet op de gestelde onderzoeksvraag en de wijze waarop het onderzoek is uitgevoerd is het college van mening dat verschillende constateringen en aanbevelingen van de commissie niet voldoende zijn onderbouwd.
De aanleiding tot het onderzoek en de onderzoeksvraag Algemene opinie ten aanzien van het gehouden onderzoek en de conclusies en aanbevelingen Volgens de nota “Meer voor minder” wordt de aanleiding tot het instellen van een onderzoek naar de bedrijfsvoering gevormd door kostenoverschrijdingen die zich in de afgelopen jaren bij een aantal diensten structureel hebben voorgedaan op onderdelen van de bedrijfsvoering. Daarom heeft de rekenkamercommissie onderzocht waarom deze overschrijdingen zich voordeden en welke maatregelen zijn getroffen om de overschrijdingen weg te nemen. Daarnaast vindt de commissie de informatievoorziening aan de raad van belang, daarom is onderzocht of de raad tijdig en voldoende is geïnformeerd over ontwikkelingen in de bedrijfsvoering. Wij hebben waardering voor de keuze van de commissie de gemeentelijke bedrijfsvoering als object van onderzoek te kiezen. Deze aandacht is terecht: de wijze waarop gemeente taken uitvoert is ook van een politiek-bestuurlijk belang. De nota “Meer voor minder” refereert aan een zekere spanning tussen enerzijds politiekbestuurlijke wensen en anderzijds budgettaire en organisatorische mogelijkheden. De commissie richt zich met deze nota zowel tot de raad, ons college als het ambtelijk management. Verbeteringen zijn mogelijk en wenselijk. Oplossingen dienen ons inziens echter niet alleen te bestaan uit structurele en instrumentele ingrepen maar vragen ook een antwoord in de sfeer van de politiek bestuurlijke cultuur: op bestuurlijk niveau moet meer de bereidheid bestaan het prijskaartje van beleid onder ogen te zien. Wij trekken ons de kritiek van de rekenkamercommissie aan en wij gaan er vanzelfsprekend van uit dat de raad dat ook doet. Wij zullen bevorderen dat het ambtelijk management aanbevelingen die wij overnemen ook daadwerkelijk implementeert. Ook onder de gewijzigde dualistische verhoudingen willen wij de voorwaarden creëren waaronder er meer evenwicht is tussen beleidswensen en beschikbare budgetten, en dus duidelijke keuzes maken ten aanzien van beleid dat wel of niet wordt opgepakt. Verder zijn verbeteringen nodig en gewenst op het niveau van de bedrijfsvoering. Diverse suggesties verdienen overweging; vaak hebben zij nauwe relaties met of zijn zij reeds onderdeel van lopende verbeterprojecten. Vanwege inhoudelijke samenhangen willen wij deze zoveel mogelijk inpassen in bestaande projecten. In het rapport van het accountantskantoor en de nota van de Rekenkamercommissie is de focus gericht op de bedrijfsvoering. De bedrijfsvoering is echter onderdeel van het functioneren van de gemeente en staat niet op zichzelf. Uit beide rapporten zou een beeld kunnen ontstaan dat het invoeren van de daarin vermelde structurele en instrumentele maatregelen tot het beoogde resultaat (dat overigens niet is gedefinieerd) zou kunnen leiden. Het keuzevraagstuk ten aanzien van prioriteiten waarvoor de gemeente zich steeds gesteld ziet zou zo worden gereduceerd tot managementproblemen, die op zichzelf ook nog eens eenzijdig worden benaderd door de nadruk op de instrumentele aspecten daarvan. Wanneer de bedrijfsvoering zou worden gezien als vooral een managementprobleem dat geen politieke dimensie kent, dan dreigt de aandacht voor inhoudelijke vraagstukken, maatschappelijke wensen en tegenstellingen
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
1
en voor waarden als participatie en democratie te verslappen. Tegen deze achtergrond vinden wij ook dat prestatiegericht sturen niet mag leiden tot een uitsluitend op kwantitatieve aspecten gerichte planning- en controlcyclus. Wij komen later in deze nota hierop nog uitvoeriger terug waar wij de relatie tussen middelen en beleid (paragraaf 4.3 van de nota “Meer voor minder”) bespreken.
Reactie op het onderzoek Onvoldoende onderbouwde conclusies Op verschillende plaatsen in zowel het rapport van het accountantskantoor als de nota van de rekenkamercommissie worden conclusies getrokken zonder dat daarbij een feitelijke onderbouwing wordt gegeven. Enkele voorbeelden:
• Paragraaf 3.1.1 bevat de stelling dat de sector Financien te vaak de rol van
•
•
probleemeigenaar van de diensten zou overnemen (het onderzoek bevat hiervoor geen enkele onderbouwing en gemeentelijke diensten zien dit volgens onze waarneming ook niet zo); paragraaf 3.3.1 vermeldt dat de huidige informatie op het gebied van bedrijfsvoering onvoldoende is toegesneden om de raad zijn toezichthoudende functie waar te laten maken (niet gedefinieerd is welke informatie dient te worden verstrekt en op welk aggregatieniveau. Zonder een normatieve uitspraak hierover kan de term “onvoldoende” niet worden gebruikt); paragraaf 4.3 de stelling dat de begroting in het geheel geen prestatiegegevens bevat en dat er niet wordt gewerkt met kritische succesfactoren is niet juist (de begroting bevat bij verschillende producten wel prestatiegegevens, daarnaast vindt veel onderzoek plaats ten behoeve van de ontwikkeling en evaluatie van beleid).
De oorzaken en achtergronden van kostenoverschrijdingen Teneinde inzicht te krijgen in de oorzaken en achtergronden van budgetoverschrijdingen op het onderdeel bedrijfsvoering heeft u een accountantskantoor verzocht daarnaar een onderzoek in te stellen. De onderzoeksvraag is in het rapport van de accountants als volgt geformuleerd: Wat zijn de oorzaken van de overschrijdingen op het onderdeel bedrijfsvoering, wat wordt momenteel ondernomen om die overschrijdingen weg te nemen om de kwaliteit te handhaven/ verbeteren en hoe wordt de raad geïnformeerd? Een knelpunt is dat de onderzoekers onvoldoende gedefinieerd hebben welke kosten/ uitgaven zij tot die van de bedrijfsvoering rekenen. Dit gemis speelt hen verder in het rapport parten. De paragrafen 5.*.3 bevatten steeds een analyse van de overschrijdingen. De paragrafen 5.*.4 beogen steeds aan te geven wat de achtergronden van de overschrijdingen zijn. Helaas sluit de indeling (qua behandelde items) vaak niet op elkaar aan. Zelfs kunnen cijfers vaak niet met elkaar in verband worden gebracht (zie onder andere de paragrafen 5.5.3 en 5.5.4). Dezerzijds is nog getracht op basis van de gegevens die in het rapport zijn vermeld een beeld samen te stellen van de overschrijdingen. Niet met de bedoeling om dat beeld te completeren maar om te bezien of het rapport de lezers biedt wat op grond van de onderzoeksvraag verwacht mag worden. Dat is niet het geval. De onderzoekers geven geen afgerond en inzichtelijk antwoord op de primaire onderzoeksvraag wat de oorzaken van de overschrijdingen zijn. De onderzoekers hebben geen aandacht besteed aan de intensiteit van primaire processen, terwijl het tenminste plausibel is dat apparaatskosten daardoor beïnvloed worden. Zo is het voorstelbaar dat bijvoorbeeld de uitvoeringskosten van de Wet WOZ, die tot de bedrijfsvoering worden gerekend, omhoog gaan als er veel meer bezwaarschriften worden ingediend dan vooraf is geraamd. Er moet dan namelijk extern personeel worden ingehuurd om deze tijdig te kunnen afdoen. Hoewel het bedrijfsvoeringskosten betreft is het de vraag of de kostenontwikkeling hier wel met behulp van bedrijfsvoeringsinstrumentarium te beheersen is. Met andere woorden: overschrijdingen op het vlak van de bedrijfsvoering kunnen zich ook voordoen bij een organisatie die volgens management-maatstaven geheel “in control” is.
2
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
De in het rapport als overschrijdingen aangeduide saldi blijken niet alleen bedrijfsvoering te betreffen maar ook programma-uitgaven en -inkomsten. (zie bijgevoegde spreadsheets). Een voorbeeld is paragraaf 5.5.4. De onderzoekers gaan hier uitgebreid in op tegenvallende belastingopbrengsten, waarbij zij uit het oog hebben verloren dat de daaruit voortkomende saldi geen enkele relatie hebben met de bedrijfsvoering. Een enkel voorbeeld: een volumedaling in het grootverbruik van het rioolrecht 2001 levert een nadeel op. De variatie in de hoogte van deze inkomstenbron is echter geheel gerelateerd aan de hoeveelheid door bedrijven via de gemeentelijke riolering geloosd afvalwater. Daarnaast zijn enkele overschrijdingen geheel terug te voeren op beleidsbeslissingen. Zo is leerlingenvervoer bewust een open-einde regeling; de aanspraak hierop bestaat als aan bepaalde criteria is voldaan. De budgettaire gevolgen van deze regeling zijn in overwegende mate afhankelijk van de mate waarop er een beroep op wordt gedaan. Deze overwegingen leiden ons tot de constatering dat het onderzoeksrapport op zichzelf slechts een beperkte bijdrage levert aan de beantwoording van de onderzoeksvraag.
Overige bevindingen en aanbevelingen Volgens de nota “Meer voor minder” waren kostenoverschrijdingen die zich de laatste jaren bij een aantal gemeentelijke diensten op het gebied van de bedrijfsvoering hebben voorgedaan de aanleiding tot het instellen van een onderzoek. De commissie heeft het volgende onderzocht:
• het “waarom” van deze overschrijding; • wat er gedaan is teneinde de overschrijdingen weg te nemen en • of de raad tijdig en volledig is geïnformeerd. Deze vraagstelling, die uit drie elementen bevat is grosso modo overgenomen door het accountantskantoor dat het rapport “De bedrijfsvoering ingekaderd” in opdracht van de commissie heeft samengesteld. Zowel het rapport “De bedrijfsvoering ingekaderd” als de nota “Meer voor minder” bevatten aanbevelingen. De in de nota vermelde aanbevelingen zijn grotendeels ontleend aan het door het accountantskantoor opgestelde rapport. Wij beschouwen daarom de aanbevelingen in de nota “Meer voor minder” als de aanbevelingen die de commissie heeft gedaan zodat wij onze reactie daar verder op richten. De nota “Meer voor minder” volgend, treft u hieronder onze reactie op de aanbevelingen aan 1): 3.1.1 Besturingsfilosofie De commissie constateert een verschil in beleving van de uitwerking van de besturingsfilosofie tussen enerzijds Financiën en POI en anderzijds de diensten, terwijl de gekozen besturingsfilosofie slechts ruimte zou bieden voor een faciliterende en kaderstellende rol. Verderop is overigens wel vermeld dat beide sectoren ook een toetsende en bestuursadviserende rol vervullen. De vaststelling dat Financiën te vaak de rol van probleemeigenaar van de diensten zou overnemen is voor ons en voor de onderzochte diensten niet herkenbaar. Wat wel het geval is, dat is dat wij met de rekenkamercommissie, aan de budgetdiscipline (inclusief de beheersing van risico’s) een zwaar belang hechten. In feite zien we hier wel eens de klassieke en in bepaalde opzichten ook functionele spanning tussen diensten als behartigers van belangen op beleidsvelden en een coördinerende positie van Financiën ten aanzien van de financiële positie en de financiële huishouding van de gemeente. Financiën schenkt in zijn adviezen aandacht aan beleidsinhoudelijke ontwikkelingen (het verhaal achter de cijfers) maar in de adviezen van Financiën ligt wel de nadruk op de financiële aspecten van het beleid. Uit signalen van de diensten blijkt echter dat zij dit als een probleem ervaren. Daarbij gaat het om de advisering over de allocatie van budgetten, bijvoorbeeld in het kader van de voorbereiding van de begroting Omdat de commissie schrijft over “een verschil in beleving” zien wij hierin een signaal dat wij in het kader van ontwikkeling van de concernsturing als onderdeel van het project BV&OO nader willen analyseren. Wij constateren dat een versterking van de concernsturing en een adequate advisering van de concernstaven, waarin de facetten van kaderstelling, toetsing, facilitering,
1) de hier gehanteerde nummering correspondeert met die van de hoofdstukken 3 en 4 van de nota “Meer voor minder”
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
3
integraliteit en transparantie tot zijn recht komen, hoog op de agenda van het ambtelijk management en de secretarie staan. Voor wat betreft de opmerking dat de nieuwe besturingsfilosofie die in het kader van het project BV&OO wordt ontwikkeld nog niet in de relevante verordeningen is vastgelegd merken wij op dat het ontwikkeltraject nog gaande is en dat het nu nog te vroeg is deze vast te leggen. In paragraaf 3 van de Nota dualisering gemeentebestuur (bijlage bij jaargang 2001, nr. 39) is aan de rekenkamercommissie verzocht om ten aanzien van een drietal verordeningen 2) een verkennend onderzoek te laten uitvoeren, waarna de sector Financiën en de Accountantsdienst nader zouden kunnen adviseren. Omdat de raad voor ogen stond om eventueel noodzakelijke aanpassingen van verordeningen in de loop van 2002 vast te stellen, zijn uitspraken van uw zijde daarover wenselijk. 3.1.2 Begrotingsdiscipline Begrotingsdiscipline is voor ons college een centraal uitgangspunt. Een verdere aanscherping daarvan op het niveau van de raad, het college en de diensten spreekt ons aan, maar wij missen in de nota operationele aangrijpingspunten daartoe. Wij zijn voornemens de budgettaire spelregels nader onder de loep te nemen en zo nodig aan te vullen, toe te zien op een eenduidige toepassing daarvan, aandacht te geven aan de consequenties die daarvan het gevolg zijn en de raad daarover te informeren. 3.2.1 Controlfunctie Wij onderschrijven het uitgangspunt van de verantwoordelijkheid van de dienstdirecteur voor alle middelenfuncties, binnen de gemeentebreed gestelde kaders en een prominentere rol voor bijv. het GMT, met de gemeentesecretaris als voorzitter met betrekking tot de gemeentebrede beheerskaders. In het kader van de versterking van de concernsturing zal aan de vormgeving en invulling hiervan de nodige aandacht worden geschonken. Wij delen de conclusie dat de control op dienstniveau verder moet worden versterkt. De aangedragen oplossing richt zich op de organisatorische plaats van de controller in de organisatie van de dienst. i.e. het integreren van de personele en de financiële functie en de scheiding van control- en de registrerende functie. Het scheiden van de control- en registrerende functie met het oog op een betere beheersing van activiteiten en budgetten is ons inziens weinig effectief. Het beheersen van budgetten vereist het beheersen van operationele processen. Dit betekent dat er een scheiding van verantwoordelijkheid dient te zijn met het management op operationeel niveau dat verantwoordelijk is voor de primaire processen. Een scheiding met de verantwoordelijkheid voor de registrerende functie levert dan ook geen bijdrage aan een betere budgetbeheersing. Ook het op uniforme wijze positioneren van de controllers bij alle diensten is ons inziens niet het juiste antwoord, gezien de grote verschillen die de diensten onderling vertonen op aspecten als de grootte en complexiteit van de organisatie en het takenpakket. De nadelen van dergelijke organisatorische ingrepen moeten niet worden onderschat. Wij zoeken versterking van de controlfunctie, met name in de p-sfeer, meer op het instrumentele vlak dan in organisatorische ingrepen. 3.2.2 Planning- en controlcyclus Wij delen de conclusie dat er een sterkere relatie zou moeten kunnen worden gelegd tussen middelen, prestaties en achterliggende beleidsdoelstellingen. Wij missen hier operationele aanbevelingen die als aangrijpingspunt kunnen dienen teneinde deze relatie te versterken. 3.3.1 Informatievoorziening aan de raad Wij ondersteunen de conclusie dat aan de raad de juiste en relevante informatie moet worden verschaft ten aanzien van de bedrijfsvoering. In het kader van de verdere ontwikkeling van de Beleids- en beheerscyclus in het kader van het duale stelsel zal de informatiebehoefte van de raad nader moeten worden gedefinieerd. Alsdan zullen ook de cyclusdocumenten worden aangepast. Later in deze reactie komen wij daar uitgebreider op terug. 4.1 Verantwoordelijkheden. Zie onze opmerkingen ten aanzien van de paragrafen 3.1.1. en 3.2.1 Wij zullen in het kader van de verdere ontwikkeling van planning en control de nodige aandacht schenken aan heldere gemeentebrede beheersrichtlijnen. Zodra als mogelijk zullen ook de relevante verordeningen en regelingen worden aangepast.
2) Dit betreft de Organisatieverordening 1997, de Algemene beheersverordening 1997 en de Controleverordening 1997.
4
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
4.2 Uitgangspunten en richtlijnen Wij vinden het gewenst dat de actualiteit, inzichtelijkheid en interne consistentie van het pakket beheersrichtlijnen worden verbeterd en willen daar een impuls aan geven. Ons inziens dient de nodige regelgeving, zoals thans het geval is, te worden opgenomen in de Algemene beheersverordening of daarop gebaseerde regels. Hieraan kan bekendheid worden gegeven in een handboek. De uitgangspunten ten aanzien van de bedrijfsvoering zijn nu opgenomen in de Algemene toelichting bij de verordening. Ons inziens kan deze worden omgevormd tot een kadernota bedrijfsvoering. Deze nota kan door de raad worden vastgesteld en heeft een hoger abstractieniveau dan het handboek dat een operationeel karakter heeft. Het vastleggen tot welke bedragen en binnen welke grenzen het college van B&W en het management begrotingsafwijkingen mogen compenseren binnen de begroting is al op korte termijn niet meer relevant. Met ingang van 2004 autoriseert de raad de begroting immers op programma-niveau. Hiermee sluit de regelgeving weer aan op de praktijk in Utrecht en vele andere gemeenten. 4.3 Relatie middelen en beleid Wij delen de conclusie dat bij het formuleren van beleid een sterkere relatie zou moeten worden gelegd met de benodigde en beschikbare personele capaciteit en andere middelen om dat beleid te realiseren. Voor wat betreft de opmerking dat deze relatie onvoldoende wordt gelegd merken wij het volgende op. De samenstellers van het rapport “De bedrijfsvoering ingekaderd” schrijven in de eerste en tweede alinea op pagina 10 “dat door het ontbreken van kritische succesfactoren en prestatieindicatoren geen inzicht kan worden verkregen in de realisatie van beleidsdoelstellingen in relatie tot de ingezette middelen, ofwel de doeltreffendheid (en in mindere mate de doelmatigheid) van het uitgevoerde beleid”. Deze constatering wordt in paragraaf 3.2.2 van de nota “Meer voor minder”, zij het in andere woorden herhaald. Bij verschillende producten in de begroting zijn echter wel degelijk prestatiegegevens vermeld 3) terwijl diensten daar intern op een ruimere schaal gebruik van maken en er wel degelijk (mede) op sturen. Dit neemt niet weg dat het gebruik van prestatiegegevens, waar dat relevant is, moet worden bevorderd. Het gebruik van prestatiegegevens kent echter beperkingen en problemen. De samenstellers van het rapport “De bedrijfsvoering ingekaderd” schrijven dat door het ontbreken van prestatie-indicatoren geen inzicht kan worden gekregen in de doeltreffendheid van het beleid. Deze stelling is zoals elke absoluut geformuleerde stelling niet vol te houden. Zo zien de samenstellers over het hoofd dat het gebruik van kwantitatieve prestatiegegevens bepaald niet de enige manier is om inzicht te verkrijgen in de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het gemeentelijk beleid. Integendeel, de gemeente Utrecht verricht veel kwantitatief en kwalitatief onderzoek naar de effecten van het gemeentelijk beleid. Dit onderzoek wordt vervolgens daadwerkelijk gebruikt voor de ontwikkeling en bijsturing van het beleid. In de Utrecht monitor, die ook voor burgers en andere belanghebbenden beschikbaar is, worden elk jaar cijfers geactualiseerd rond de vaste thema’s bevolking, openbare ruimte, milieu, dienstverlening en participatie, veiligheid, sport, cultuur en informatie. De cijfers worden vergeleken met die van andere grote gemeenten en ze worden ook in europees perspectief geplaatst. In de Utrecht monitor worden de meetbare doelstellingen van het Grotestedenbeleid waar dat mogelijk is jaarlijks geactualiseerd. Naast de Utrecht Monitor wordt er nog veel meer onderzoek naar gemeentelijk beleid verricht dat vervolgens dienstbaar is aan de ontwikkeling en bijsturing van dat beleid. Naast dit voorbeeld zijn nog vele andere voorbeelden te noemen van ander kwantitatief en kwalitatief onderzoek dat is bedoeld voor de beoordeling van de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het gemeentelijk beleid en dat ook in dienst staat van budgettaire afwegingen. De (absolute) stelling dat in de gemeente Utrecht geen gebruik wordt gemaakt van kritische succesfactoren en prestatiefactoren kan met vele voorbeelden worden gelogenstraft. Daarnaast mogen wij er niet aan voorbijgaan dat het gebruik van prestatieindicatoren ook tot onbeoogde prikkels en neveneffecten kan leiden.
3) In paragraaf 6.6.1 van het rapport signaleren de samenstellers in hun bevindingen ten aanzien van de dienst Stadsbeheer dat de managementrapportages “van een redelijk niveau zijn” en: “Naast cijfermatig materiaal wordt ook ingegaan op de beleidsinhoudelijke realisatie van doelstellingen”.
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
5
Enkele voorbeelden van het gebruik van prestatiegegevens:
• Door de gemeentelijke bibliotheek wordt continu het aantal leden (ruim 46.000) en
het aantal uitleningen (1,7 mln.) bijgehouden. Behalve dit soort kwantitatieve gegevens is ook kwalitatieve informatie beschikbaar over het beleid dat is gericht op het bereiken van doelgroepen (bijvoorbeeld leeftijd, etniciteit). Dergelijke informatie wordt gebruikt voor de ontwikkeling en evaluatie van beleid en voor de inzet van middelen.
• Op het beleidsveld openbare ruimte zien we het gebruik van gekwantificeerde en of
kwalitatieve prestatiegegevens bij de beleidsproducten Verhardingen (allerlei parameters in oppervlakte-eenheden), Schoonhouden openbare ruimte (streven naar schoonheidsgraad klasse 4 volgens SNS-kwaliteitsbeoordelingssysteem), Verkeersmaatregelen en wegmeubilair (zeer veel kwantitatieve gegevens)
Overigens valt ons op dat de samenstellers van het rapport pas in de laatste zinnen van dit slothoofdstuk opmerken dat de situatie in de gemeente Utrecht vergelijkbaar is met de meeste grote steden in Nederland en dat geen van de steden die een ontwikkeling richting een prestatiegerichte sturing en beheersing hebben gezet over een daarop afgestemd goed werkend instrumentarium beschikt. Voor deze laatste opmerkingen kan een bevestiging worden gevonden in empirisch onderzoek4). Een intrigerende vraag is nu waarom de samenstellers herhaaldelijk pleiten voor het sturen op basis van gekwantificeerde prestatiegegevens terwijl, ondanks dat daar in het land al meer dan 10 jaar naar wordt gestreefd, volgens hen nog nergens een goed werkend voorbeeld van kan worden aangetroffen. Kennelijk is er dan sprake van obstakels die min of meer universeel zijn, dat wil zeggen dat zij zich niet specifiek in een gemeente manifesteren en dat zij zich niet zomaar laten oplossen. De drie programmabegrotingen die voor 2004 voor Sport, Veiligheid en Beheer openbare ruimte in samenspraak met een klankbordgroep van raadsleden worden voorbereid illustreren de voetangels en klemmen. Op deze realiteit afgestemde beschouwingen en operationele aanbevelingen missen wij zowel in het rapport “De bedrijfsvoering ingekaderd” als in de nota “Meer voor minder”. Ondanks de daaraan verbonden problemen zullen wij sturing op basis van prestaties en kritische succesfactoren zoveel mogelijk nastreven en waar dat toepasbaar is ook daadwerkelijk toepassen. 4.4 Informatievoorziening aan de raad Zie 3.3.1 4.5 Toezicht door de gemeenteraad Wij kunnen ons in principe met deze aanbeveling verenigen; een aandachtspunt is hierbij dat inhoud en detailniveau van de verantwoordingen dienen te worden afgestemd op het duale stelsel. Wji zien hier overigens niet uitsluitend een taak voor de Accountantsdienst, gelet op de verschillende aspecten die bij operational audits en bedrijfsdiagnoses aan de orde zijn. 4.6 Gemeenschappelijke problemen diensten Gemeenschappelijke problemen van diensten zijn gemeentebrede problemen. Indien diensten vergelijkbare problemen hebben kunnen deze via verschillende overlegplatformen (Financiën, P&O, Informatisering) aan de orde komen.
4) P. Bordewijk en H.L. Klaassen (2000) Wij laten ons niet kennen- een onderzoek naar het gebruik van kengetallen bij negen grotere gemeenten. Een op dit onderzoek gebaseerd artikel is verschenen in Bank & Gemeente, januari 2001, pag. 16
6
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
De informatievoorziening aan de gemeenteraad In paragraaf 3.3.1 van de nota “Meer voor minder” concludeert uw commissie dat de huidige informatievoorziening op het gebied van de bedrijfsvoering onvoldoende is toegesneden om de raad zijn toezichthoudende functie waar te laten maken. Het accountantskantoor dat in opdracht van de commissie een onderzoek heeft verricht, heeft op 20 juni 2002 een informatiebijeenkomst gehouden met raadsleden. Hierbij is naar voren gekomen dat de aan de raad verstrekte informatie omvangrijk en diepgaand is maar meer zou moeten worden toegespitst om beleidsafwegingen te kunnen maken. Het is de vraag of hier met de door de accountants gedane aanbevelingen verbetering in wordt aangebracht. De voorgestelde nota bedrijfsvoering die door de raad zou moeten worden vastgesteld bevat (zie pag. 18) nogal wat elementen die de operationele bedrijfsvoering betreffen. Dit sluit niet aan bij de uitgangspunten van de (gedualiseerde) Gemeentewet. Ons inziens dient eerst de informatiebehoefte van de raad helder te worden gedefinieerd. De opmerking dat de informatievoorziening aan de raad over de realisering zeer uitgebreid is, is overigens op zichzelf genomen wel juist; normatieve uitspraken (en dus ook aanbevelingen) over welke informatie voor welk bestuursorganen (dus ook de raad) beschikbaar zou moeten zijn en welk aggregatieniveau deze zou moeten hebben ontbreken helaas. Het rapport geeft daarmee niet aan welke informatie eventueel kan worden gemist. De omvattendheid van de informatievoorziening is overigens grotendeels het gevolg van het feit dat we nu nog een begrotings- of rekeningsdocument voor alle belanghebbenden moeten maken, waaronder ook de toezichthouder en het CBS. Aan deze belanghebbenden dient gedetailleerde informatie te worden verstrekt die inderdaad voor de raad en voor burgers minder interessant is. Met de invoering van het BCV 2004 kan voor elke doelgroep een eigen begrotingsdocument worden samengesteld (het totaalbedrag is hetzelfde maar het aggregatieniveau is verschillend). Indien het rapport hierover een advies had ingehouden had dit kunnen worden betrokken bij het ontwikkelen van de “duale begroting”. Op pagina 10 staat een informatiepiramide die vaak in rapporten over bestuurlijke informatievoorziening te vinden is. Zeker met het oog op de per 7 maart 2002 ingevoerde dualisering had hier wel een onderscheid moeten worden gemaakt tussen raad en college. Ook wordt er geen rekening gehouden met het nieuwe Besluit comptabiliteitsvoorschriften 2004 waarin juist elke doelgroep zijn eigen begrotingsdocument krijgt. De vraag is hoe de onderzoekers aankijken tegen het onderscheid tussen programbegroting en productenbegroting (in dit laatste document wordt de bedrijfsvoeringsinformatie opgenomen). Zij pleiten namelijk herhaaldelijk voor het verstrekken van bedrijfsvoeringsinformatie aan de raad en dat is niet hetzelfde als artikel 11 van het Besluit comptabiliteitsvoorschriften 2004 aangeeft ten aanzien van de inhoud van de bedrijfsvoeringsparagraaf: “(…..)inzicht in de stand van zaken en de beleidsvoornemens ten aanzien van de bedrijfsvoering”. Het rapport van de commissie zou richtinggevender kunnen worden indien nader zou worden gedifferentieerd welke informatie c.q. met welk abstractieniveau op welke plaats in de informatiepiramide thuishoort. 4 december 2002 Burgemeester en Wethouders van Utrecht
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
7
Bijlage 1:
Het vervolg
Schematisch overzicht van de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de aanbevelingen van de rekenkamercommissie zoals deze voorkomen in de nota “Meer voor minder”. Paragraaf
Korte omschrijving van de aanbeveling
Invulling
3.1.1 (en 4.1.1)
Besturingsfilosofie vastleggen in Organisatieverordening en Algemene beheersverordening
Zodra het vernieuwingstraject BV&OO voldoende is uitgekristalliseerd zullen wij voorstellen doen de nieuwe besturingsfilosofie in verordeningen te verankeren.
3.1.2
Verbetering begrotingsdiscipline
Is gedragsregel, onder duale verhoudingen moeten alle betrokkenen elkaar hierop waar nodig aanspreken Budgettaire spelregels die binnen de organisatie gelden worden aangescherpt. Het draagvlak hiervoor is mede afhankelijk van het realiteitsgehalte van begrotingsramingen en van de budgetdiscipline op bestuurlijk niveau.
3.2.1
(en 4.1)
4.2
8
Controlfunctie-concern GMT met gemeentesecretaris als voorzitter meer actieve rol geven bij stellen beheerskaders en bevorderen controle op de naleving
Controlfunctie diensten Dienstcontrollers in alle gevallen positioneren als staffunctie, geen combinatie met middelenfunctie
Staat hoog op de agenda van de Concerndirectie, het GMT en de secretaruie in de rol van concernstaf.
Wordt niet overgenomen. Wel zullen wij nader bezien hoe dienstcontrol wordt versterkt. In elk geval versterking instrumentarium met name op het gebied van P-control.
Alle uitgangspunten en richtlijnen ten aanzien van de bedrijfsvoering actualiseren
Wordt overgenomen (bestemd voor gebruik in en door de organisatie)
Kadernota bedrijfsvoering opstellen
Wordt overgenomen (bedoeld als door de raad te stellen kader). Wordt opgesteld zodra door de raad is gedefinieerd aan welke informatie en op welk aggregatieniveau behoefte bestaat aan informatie over de bedrijfsvoering. Actieve inbreng vanuit de gemeenteraad is hiervoor essentieel.
4.3
Realistische begroting hanteren bij nieuw beleid en beleidsintensiveringen
Is gedragsregel; onder duale verhoudingen moeten alle betrokkenen elkaar hierop waar nodig aanspreken
4.4
Bedrijfsvoeringsparagraaf
Wordt opgesteld in het kader van de ontwikkeling van de “duale begroting” zodra is gedefinieerd aan welke informatie en op welk aggregatieniveau behoefte bestaat aan informatie over de bedrijfsvoering. Actieve inbreng vanuit de gemeenteraad is hierbij essentieel.
4.4
Integrale managementrapportages voor college en raad
Worden ontwikkeld in kader van B&B-cyclus onder duale verhoudingen; de raad ontvangt een voortgangsrapportage, afgestemd op de informatiebehoefte in een duale context.
4.5
Raad dient meer en systematisch toe te zien op resultaten van acties die door het college worden ondernomen op het gebied van de bedrijfsvoering.
Gelet op het multi-disciplinaire karakter van bedrijfsdiagnose’s ligt het niet voor de hand de uitvoering uitsluitend aan de accountantsdienst op te dragen. Wij zullen nader bezien op welke wijze in de toekomst bedrijfsdiagnose’s zullen worden verricht.
4.6
Gemeenschappelijke problemen diensten
Gemeenschappelijke problemen worden, als voorheen gemeentebreed aangepakt. Voor het aanpakken van vergelijkbare problemen bestaan op het gebied van het middelenbeleid diverse fora.
Rekenkamercommissie
Gemeente Utrecht
Bijlage 2:
Analyse oorzaken overschrijdingen
1999
techniek
Dienst
omschrijving
DMO
leerlingenvervoer
extern
verbeterplan SoZaWe
beleid
Totaal
bedragen x 1.000,-
400
400
open einde regeling
2600
rijksbijdrage 1700
2600
minimabeleid
900
900
daling uitkeringsgerechtigden 1100
zwembaden
450
450
structureel exploitatietekort m.i.v. 2000 gedekt
?
0
WK hockey en Ozb, geen bedragen vermeld
sportparken
Brandweer
bedrijfsvoering
?
inhuur personeel van derden
120
120
PC-prive en millenniumkosten
Secretarie
openbare orde en veiligheid
?
0
geen bedragen vermeld
0
geen bedrag genoemd, per saldo voordelig
liquidatie grafisch centrum en kosten privatisering
678
678
DB&G
Uitvoering wet WOZ
1095
1095
externe capaciteit t.b.v. taxaties en bezwaarschriften
DSB
beleidsproduct verhardingen
772
stelpost kapitaallasten
460
millennium resp. regulier onderhoud
260
360
verkeerde raming griftpark, raming te laag, vanaf 2000 bijgeplust
2010
7835
772
verkeersregelinstallaties Natuureducatie
225
235
100
872
Rekenkamercommissie
225
4728
Gemeente Utrecht
9
2000
techniek
Dienst
omschrijving
DMO
onderwijshuisvesting
extern
bedrijfsvoering
2100
leerlingenvervoer sportparken
Totaal
bedragen x 1.000,-
1100
3200
verkorting afschrijvingsduur schoolgebouwen, extra onderhoud
900
900
open einde regeling
300
planmatig onderhoud en vandalismeschade
300
overhead-euro
Brandweer
beleid
450
overhead wordt geheel ;
overhead-ITIL kwaliteitsproj.
450 300
300
toegerekend aan produkten
overhead Catharijnenet
225
225
evt. dubbeltelling hier niet
overhead-pers derden i.v.m. ziekteverzuim
180
180
geelimineerd
uitvoering hoofdlijnennotitie
931
931
div. kosten
0
geen bedragen vermeld
0
geen bedrag vermeld
0
raming op verkeerde post
te lage begroting ICT/ opleidingen
Secretarie
interim hoofd GLCB
?
beheersproduct financien LR
?
bestuursondersteuning, pers. Van derden
171
171
verplaatsing ICU
177
overschrijding salariskosten chauffeurs, bodes, telefonistes
DB&G
OZB
Uitvoering wet WOZ
10
200
200
?
1081
Rekenkamercommissie
177
0
geen bedragen vermeld; extern personeel voor behandeling bezwaar- en beroepschriften
1081
externe capaciteit t.b.v. taxaties en bezwaarschriften
Gemeente Utrecht
2001
techniek
Dienst
omschrijving
DMO
onderwijshuisvesting
extern
bedrijfsvoering
leerlingenvervoer
beleid
Totaal
bedragen x 1.000,-
1200
1200
extra onderhoud, gedekt uit voorziening
200
200
open einde regeling
overhead
800
800
inhuur van derden, verbouwing en verhuizing Kaatstraat en tweede bedrijfsrestaurant, overhead was per saldo voordelig (900), geheel toegerekend aan produkten, dubbeltelling hier niet geelimineerd
Brandweer
uitvoering hoofdlijnennotitie
600
600
voor 300 gedekt door niet invullen vacatures
Secretarie
beheersproduct financien-euro
500
moest nog worden gedekt uit reserve euro
500
overhead-huisvesting stadhuis overhead-toevoeging aan reserve
DB&G
DSB
400
400
400
400
verhuizing etc. Stadhuis
1200
1200
bekabeling, beveiliging, overwerk
burgerzaken
672
248
920
verschillende cijfers genoemd (pag. 42), verband niet duidelijk
Ozb
219
?
219
div. piofha-kosten, echter beleidsmatige achtergrond (Zalmsnip!)
Uitvoering wet WOZ
265
265
externe capaciteit t.b.v. taxaties en bezwaarschriften, substantiele afname overschrijding tov voorgaande jaren door personeel in dienst te nemen
planning & control
103
103
kosten fin. Systeem
materiaalvoorziening en vervoer
98
98
magazijnopslag ???
0
inhuur derden en geen volledige doorbelasting
bureau aanbestedingen 900
Rekenkamercommissie
0
4357
Gemeente Utrecht
1648
6905
11
