Effecten en effectiviteit van het jeugdbeleid in Enschede
Onderzoek in opdracht van de Rekenkamercommissie Enschede
Prof. dr. Paul Vedder (Universiteit Leiden) Drs. Sjak Rutten (Sardes) Drs. Mhiera den Blanken (Sardes) Drs. Alfons Timmerhuis (Sardes)
Leiden/Utrecht September 2007
1
INHOUDSOPGAVE 1. OPZET EN UITVOERING VAN HET ONDERZOEK............................................................3 1.1. De achtergrond van het onderzoek ............................................................................................3 1.2. De onderzoeksvragen ....................................................................................................................4 1.2.1. Vroegtijdig signaleren en aanpakken van problemen in de ontwikkeling van kinderen. ..............................................................................................................................................4 1.2.2. Investeren in jonge kinderen ...............................................................................................6 1.2.3. Opvoedingsondersteuning....................................................................................................6 1.3. De uitvoering van het onderzoek ...............................................................................................7 2. VROEGTIJDIGE SIGNALERING .................................................................................................9 2.1. Zorgadviesteams en wijkzorgteams...........................................................................................9 2.2. Zorgadviesteams in de praktijk................................................................................................ 11 2.3. Uitvoering: samenwerking en afstemming binnen en tussen netwerken ...................... 12 2.3.1. De regierol van de gemeente ............................................................................................ 12 2.3.2. Afspraken tussen gemeente en provincie ....................................................................... 12 2.3.3. De jeugdgezondheidszorg ................................................................................................. 13 2.3.4. Het maatschappelijk werk.................................................................................................. 13 2.3.5. Scholen en samenwerkingsverbanden WSNS .............................................................. 14 2.3.6. De samenwerking tussen de instellingen....................................................................... 15 2.4. Vaststellen van resultaten ......................................................................................................... 15 2.4.1. Zijn de beleidsdoelstellingen gehaald? ........................................................................... 15 2.4.2. Effecten op kinderen. .......................................................................................................... 16 2.5. Beoordeling van de effecten. ..................................................................................................... 17 2.6. Tussentijdse conclusie over de vroegtijdige signalering ................................................... 18 3. INVESTEREN IN JONGE KINDEREN .................................................................................... 20 3.1. Investeren in jonge kinderen: het beleid................................................................................ 21 3.2. Doelstellingen .............................................................................................................................. 21 3.3. VVE-beleid en schakelklassen .................................................................................................. 23 3.4. Effecten van het beleid 0-6-jarigen ......................................................................................... 24 3.4.1. Bereik van de VVE .............................................................................................................. 24 3.4.2. Effecten op kinderen ........................................................................................................... 26 3.4.3. Kwaliteit van de VVE ......................................................................................................... 27 3.5. Tussentijdse conclusie over het beleid voor 0-6-jarigen.................................................... 27 4. OPVOEDINGSONDERSTEUNING........................................................................................... 29 4.1. Achtergronden van de opvoedingsondersteuning............................................................... 29 4.2. Aanbod in Enschede.................................................................................................................... 30 4.3. De vraag van ouders ................................................................................................................... 31 4.4. Landelijk beleid............................................................................................................................ 31 4.5. De Impuls Opvoed- en gezinsondersteuning........................................................................ 32 4.6. Visienota opvoedingsondersteuning ....................................................................................... 33 4.7. Triple P.......................................................................................................................................... 33 4.8. Tussentijdse conclusies over opvoedingsondersteuning.................................................... 35 5. WETENSCHAPPELIJKE TOETSING ...................................................................................... 35 5.1 Op de goede manier werken; tien condities als toetsingskader .................................. 36 5.2 Triple P; een hele uitdaging................................................................................................ 42 5.2.1. Tripple P; een organisatiestructuur ................................................................................ 38 5.2.2. Tripple P; transparant en effectief ................................................................................... 39 5.2.3. Tripple P als toetsingskader ............................................................................................. 40 5.3 Tot slot .................................................................................................................................... 41 6. CONCLUSIES..................................................................................................................................... 46 6.1. Beantwoording van de onderzoeksvragen.............................................................................. 46 6.2. Algemene conclusie op hoofdlijnen .......................................................................................... 48 7. AANBEVELINGEN.......................................................................................................................... 46 Bijlage 1, lijst van geraadpleegde bronnen........................................................................................ 52 Bijlage 2, lijst van gesprekspartners ................................................................................................... 55 Bijlage 3, Vragenlijst............................................................................................................................... 56 Bijlage 4, Schema zorgadviesteam, netwerkteam en wijkzorgteam ............................................ 58
2
1. OPZET EN UITVOERING VAN HET ONDERZOEK Dit rapport bevat de resultaten van een onderzoek naar de effecten en effectiviteit van het jeugdbeleid van de gemeente Enschede, met name op het punt van het beleid voor 0 tot 6 jarigen en opvoedingsondersteuning.
1.1. De achtergrond van het onderzoek De Rekenkamercommissie van de gemeente Enschede heeft de Universiteit van Leiden en Sardes gevraagd om een onderzoek uit te voeren naar de effecten en effectiviteit van het jeugdbeleid in Enschede. De Rekenkamercommissie beschouwt dit onderzoek als een responsief effectonderzoek. Dit houdt in dat het gaat om onderzoek naar een beleidsterrein op basis van globale indicaties van problemen in doelbereiking, effectiviteit en/of doelmatigheid. Deze globale indicaties kunnen signalen zijn vanuit de gemeente of lokale instellingen, maar ook berichten in de landelijke media dat het met bepaalde onderdelen van het jeugdbeleid niet goed gaat. De Rekenkamer wil daarom inzicht krijgen in de stand van zaken rond het jeugdbeleid in Enschede. Welk beleid wordt door de gemeente Enschede gevoerd? Wat zijn de doelstellingen en de beoogde resultaten? Hoe staat het met de kwaliteit van de uitvoering? Worden de effecten gemeten en welke effecten worden bereikt? Daarnaast wil de Rekenmaker graag weten of het gevoerde beleid in de gegeven omstandigheden, volgens wetenschappelijke inzichten, het meest adequate beleid is. Doet de gemeente Enschede de goede dingen, gemeten aan criteria van recente wetenschappelijke theorievorming en onderzoek naar het jeugdbeleid? Nu is het jeugdbeleid een enorm breed terrein. Voorafgaand aan de offerteprocedure heeft de Rekenkamercommissie daarom een expertmeeting1 georganiseerd met lokale en regionale experts, waarin het onderwerp van het onderzoek nader is afgebakend en gespecificeerd. Er is besloten om het onderzoek toe te spitsen op het beleid t.a.v. nul- tot zesjarigen en op de opvoedingsondersteuning voor nul tot 23-jarigen. Bij het beleid t.a.v. nul- tot zesjarigen wordt aandacht besteed aan twee deelvragen: het investeren in jonge kinderen en het vroegtijdig signaleren en aanpakken van problemen in de ontwikkeling van kinderen. Het gaat dus in dit onderzoek om de effecten van het Enschedese beleid op drie deelonderwerpen: a. Het investeren in jonge kinderen van nul tot zes jaar; b. Het vroegtijdig onderkennen van problemen bij jonge kinderen en het aanpakken van deze problemen; c. Opvoedingsondersteuning voor kinderen en jongeren tot 23 jaar en hun ouders. De reden voor de keuze van deze drie onderwerpen binnen het jeugdbeleid is dat het van groot belang is om in de ontwikkeling van jonge kinderen te investeren. Dit geldt met name voor kinderen die risico’s lopen educatieve en maatschappelijke achterstanden op te lopen. Het vroegtijdig onderkennen en aanpakken van problemen in de ontwikkeling is ook een 1
Rekenkamercommissie gemeente Enschede, Uitvoering onderzoek “Effecten en effectiviteit jeugdbeleid gemeente Enschede 0-6 jarigen.” Februari 2007
3
vorm van investeren. Door problemen vroegtijdig te signaleren en aan te pakken kan meer ingrijpende en duurdere hulp in een later stadium worden voorkomen. Om praktische redenen worden educatieve investeringen en vroegtijdig signaleren in dit onderzoek apart behandeld. Opvoedingsondersteuning is gekozen als onderzoeksonderwerp omdat het belang van opvoedingsondersteuning recent is toegenomen, zowel plaatselijk als landelijk. De gedachte dat ouders steun moeten kunnen krijgen bij het opvoeden van hun kinderen wanneer dit nodig is, is vrij nieuw. De keuze van de onderwerpen past in het beleid van de gemeente Enschede om in het jeugdbeleid meer aandacht te besteden aan preventie. “Daar waar 2004 en 2005 vooral in het teken stonden van de jeugdzorg, wil ik in de loop van het schooljaar 2005/2006 onze aandacht als gemeente verbreden naar de preventiekant. Voorlichting, advies, vroegsignalering zullen meer aandacht moeten krijgen” schrijft de wethouder in 2005 in de voortgangsrapportage van de Jeugdagenda.2 De inperking tot de genoemde onderwerpen betekent dat in dit onderzoek geen oordeel wordt uitgesproken over de sterke en zwakke kanten van het Enschedese jeugdbeleid als geheel. In theorie is het mogelijk dat het beleid voor 0- 6 jarigen en opvoedingsondersteuning in Enschede uitstekend verzorgd is, maar dat het Enschedese jeugdbeleid in zijn geheel toch niet voldoet aan de criteria voor goed jeugdbeleid omdat er andere zwakke plekken zijn te onderkennen in, bij wijze van voorbeeld, de aanpak van voortijdig schoolverlaten, de aanpak van jeugdcriminaliteit of onvoldoende participatie van jongeren. De opbrengst van dit onderzoek is niet meer, maar ook niet minder dan een beschrijving en een beoordeling van de stand van zaken in Enschede op de onderwerpen die door de expertgroep zijn geselecteerd.
1.2. De onderzoeksvragen Het onderzoek naar de effecten en effectiviteit van het jeugdbeleid moet antwoord geven op de volgende vragen. a. In welke documenten is het Enschedese jeugdbeleid voor nul- tot zesjarigen en opvoedingsondersteuning vastgelegd? b. Welke onderwerpen worden in het kader van het Enschedese jeugdbeleid voor nul-tot zesjarigen ter hand genomen? c. Wat zijn de doelstellingen en gewenste effecten van het nul- tot zesjarigenbeleid en de opvoedingsondersteuning? d. Welke beleidsmaatregelen worden gehanteerd om de doelstellingen en effecten te bereiken? e. Welke maatregelen zijn genomen om de effecten van het beleid te monitoren en te evalueren? f. Wat zijn de belangrijkste opbrengsten van het nul- tot zesjarigenbeleid en de opvoedingsondersteuning? Voor elk van de drie onderdelen van het beleid die worden onderzocht, beschrijven we hieronder in het kort de beleidscontext en spitsen we de algemene vraagstelling toe op het deelonderwerp.
1.2.1. Vroegtijdig signaleren en aanpakken van problemen in de ontwikkeling van kinderen. De gemeente Enschede wil de ketens in het jeugdbeleid, waaronder de keten jeugdbeleid – jeugdzorg, sluitend maken. Dreigende problemen in de ontwikkeling van kinderen moeten vroegtijdig worden opgespoord en aangepakt. Het sluitend maken van de keten heeft niet 2
Gemeente Enschede, Jeugdagenda, voortgang actieprogramma, 29 september 2005
4
uitsluitend betrekking op de nul- tot zesjarigen, maar als de sluitende aanpak slaagt, profiteren de nul- tot zesjarigen daar uiteraard van mee. De basis voor de sluitende aanpak is gelegd in de Jeugdagenda 2004-2009.3 De vijf functies van het preventief jeugdbeleid (zie kader) vormen de leidraad voor de sluitende aanpak. De vijf functies van preventief jeugdbeleid Bij de inwerkingtreding van de Wet op de Jeugdzorg op 1 januari 2005 hebben VWS, IPO, VNG en de MOgroep afspraken gemaakt over de afstemming tussen de jeugdzorg en het lokaal jeugdbeleid. De gemeente is verantwoordelijk voor vijf functies in het jeugdbeleid: 1 Informatie en advies Informatie over opvoeden en opgroeien (voorlichting) en het beantwoorden van specifieke vragen van ouders en jeugdigen. 2 Signalering Het vroegtijdig signaleren van problemen van jeugdigen en opvoeders, óók als de betrokkenen die problemen zelf wellicht (nog) niet goed onderkennen. 3 Toegang tot en toeleiding naar het hulpaanbod Nadat een vraag of probleem is gesignaleerd, moet zo snel mogelijk hulp worden geboden. Dit vereist in de eerste plaats dat het ondersteunings- en zorgaanbod inzichtelijk is, zowel voor hulpvragers als voor beroepskrachten. 4 Licht pedagogische hulp Kortdurende advisering en lichte hulpverlening op momenten dat de opvoeding dreigt te stagneren. 5 Coördinatie van zorg op lokaal niveau Hulp aan gezinnen met meervoudige problematiek, die geen greep hebben op de eigen situatie. Deze gezinnen hebben vaak te maken met diverse instanties en hulpverleners De gemeente Enschede wil voor 1 januari 2005 de gemeentelijke functies in kaart brengen. Bij een onvolledige invulling wordt een plan gemaakt om zo snel mogelijk aan de betreffende functies te voldoen. Men wil de zwakke plekken in de ketens opsporen en heldere afspraken maken met de provincie over de invulling van de verantwoordelijkheden op het aansluitingsgebied jeugdbeleid – jeugdzorg. Het implementeren van een zorgstructuur rondom het basisonderwijs en de peuterspeelzalen moet op 1 januari 2005 voltooid zijn en er moet een pilot starten om te onderzoeken of de integratie van een deel van de zorgstructuur voor jeugdigen binnen een brede zorgstructuur zinvol en haalbaar is. Deze bredere beleidsvoornemens voor een sluitende aanpak zijn ook leidend voor het vroegtijdig signaleren en aanpakken van problemen in de ontwikkeling van kinderen van nul tot zes jaar. In dit onderzoek proberen we antwoord te vinden op de volgende vragen: - Welke samenwerkingsafspraken zijn gemaakt in het kader van de sluitende aanpak? - Welke maatregelen zijn genomen om deze afspraken te realiseren? - Welke activiteiten worden uitgevoerd en welke samenwerkingsverbanden zijn hiervoor in het leven geroepen? - Welke maatregelen zijn genomen om de effecten te meten? - Wat zijn de opbrengsten van het beleid? Het antwoord op deze vragen komt aan de orde in hoofdstuk 2
3
Gemeente Enschede, Enschedese jeugdagenda 2004 - 2009, januari 2004 en In actie voor de jeugd, actieplan bij de jeugdagenda 2004 – 2009, mei 2004
5
1.2.2. Investeren in jonge kinderen Voor jonge kinderen is het van belang dat er goede voorzieningen aanwezig zijn: voldoende, goed gespreid en toegankelijk en van een kwalitatief goed niveau. Dit betreft onder andere consultatiebureaus, kinderdagverblijven, peuterspeelzalen, basisscholen en speelgelegenheid. Voor kinderen met een maatschappelijke achterstand worden maatregelen genomen om deze kinderen toch een goede maatschappelijke startpositie te geven. Voor- en vroegschoolse educatie is daarbij een belangrijk instrument. Afspraken over het bestrijden van onderwijsachterstanden bij jonge kinderen vinden we in de achtereenvolgende onderwijsachterstandenplannen. Onlangs zijn in Enschede enkele onderzoeken naar de kwaliteit van de uitvoering en de opbrengsten van de VVE uitgebracht. De gemeente heeft een nota uitgebracht waarin de balans van het VVE-beleid wordt opgemaakt en lijnen voor de toekomst worden uitgezet.4 In het kader van dit onderzoek gaan we na welk beleid is gevoerd en wat de effecten van dit beleid zijn. Bij effecten gaat het om: - Inzicht in de deelname aan de voor- en vroegschoolse educatie; - Het bereik van kinderen uit de doelgroepen waarvoor het beleid is bedoeld; - De kennis omtrent de groepen die niet deelnemen; - De maatregelen die worden genomen om de deelname te bevorderen en de vraag in hoeverre op dit punt sprake is van een sluitende aanpak; - De vraag of de effecten van het beleid op kinderen en ouders worden gemeten en zo ja, het resultaat van deze metingen. Het antwoord op deze vragen komt aan de orde in hoofdstuk 3
1.2.3. Opvoedingsondersteuning Enschede wil de komende jaren fors gaan investeren in opvoedingsondersteuning. Daartoe is een visiedocument Opvoedingsondersteuning5 in ontwikkeling. De gemeente stelt dat op dit moment het lokale aanbod rond opvoedingsvoorlichting en ondersteuning minimaal en versnipperd is. Opvoedingsondersteuning wordt uitgevoerd door een aantal instellingen, vanuit het reguliere takenpakket. De gemeente bekostigt over het algemeen maar een klein deel van de opvoedingsondersteuning. Daardoor ontbreekt zicht op het geheel, ook al omdat sommige aanbieders lokaal worden aangestuurd en andere regionaal. Het belang van opvoedingsondersteuning wordt inmiddels breed onderkend, zowel landelijk als lokaal. De gemeente wil samen met de relevante partijen vaststellen hoe een goed basisaanbod eruit moet zien. Omdat het beleid volop in ontwikkeling is, zal in het kader van dit onderzoek vooral gekeken worden naar de huidige stand van zaken. Daarbij gaat het om de volgende vragen: - Wie zijn de aanbieders van opvoedingsondersteuning? - Op welke doelgroep en leeftijdsgroep richten zij zich? - Wat is de inhoud van hun aanbod? - Wie worden met het aanbod daadwerkelijk bereikt? - Worden de effecten gemeten en zo ja, wat is er bekend over de effecten? - Stemmen instellingen hun aanbod op elkaar af of werken zij samen? - Is er sprake van lokale regie en afstemming? - Waar is sprake van lacunes en overlap in het aanbod? Opvoedingsondersteuning komt aan de orde in hoofdstuk 4.
4 5
Gemeente Enschede, Voor- en vroegschoolse educatie in Enschede, hernieuwd beleid voor 2007 – 2010 Gemeente Enschede, Visiedocument opvoedingsondersteuning, januari 2007
6
1.3. De uitvoering van het onderzoek Het onderzoek bestaat uit twee onderdelen: een inventariserend onderzoek en een wetenschappelijke toetsing. In het inventariserend onderzoek is de feitelijke gang van zaken in Enschede onderzocht. Hoe zit het jeugdbeleid in elkaar? Welke doelstellingen worden nagestreefd? Welke maatregelen worden genomen? Worden er effecten gemeten en zo ja, wat zijn deze effecten? Aan de hand van de beschrijving worden uitspraken gedaan over de kwaliteit van de uitvoering van het Enschede jeugdbeleid. Dit deel van het onderzoek is uitgevoerd door Sardes. De bevindingen uit het onderzoek van Sardes zijn wetenschappelijk getoetst door Prof. Dr. Paul Vedder van de Universiteit van Leiden. Hij confronteert de praktijk in Enschede met recente wetenschappelijke inzichten. Dit leidt tot uitspraken over de vraag of Enschede de goede dingen doet. Hier zij expliciet opgemerkt dat er geen informatie is verzameld over de “procesgang” van individuele klanten binnen de jeugdzorg. We hebben geen dossiers ingezien en hebben niet in kaart gebracht hoe in individuele gevallen de informatieverzameling, -opslag en – overdracht plaats vindt en of er binnen de zorgketen rond individuele casus op alle momenten sprake is van voldoende informatie voor de zorgprofessionals op basis waarvan de juiste besluiten worden genomen. Het onderzoek richtte zich uitsluitend op protocollen, rapportages en de beschrijving en waardering van het werken binnen de zorgketen door direct betrokken professionals. Of klanten feitelijk suboptimaal worden opgevangen is niet duidelijk geworden wel of de randvoorwaarden zijn geschapen om de kans op suboptimale signalering, preventie en behandeling te verkleinen. Achtereenvolgens zijn de volgende activiteiten uitgevoerd: a. Een inventarisatie van het beleid aan de hand van de belangrijkste documenten waarin het Enschedese jeugdbeleid is vastgelegd. Op basis van deze documenten is het beleid van de gemeente voor nul- tot zesjarigen en opvoedingsondersteuning beschreven, met als belangrijkste invalshoeken: doelstellingen en gewenste effecten, uitvoering van het beleid, vaststelling van effecten en de opbrengsten van het beleid. Een lijst van de geraadpleegde documenten is opgenomen in bijlage 1. b. Een gesprek met de verantwoordelijke beleidsambtenaren van de gemeente Enschede. Dit gesprek had tot doel het verkrijgen van een nadere toelichting op het beleid van de gemeente. Naar aanleiding van dit gesprek is een aantal aanvullende documenten ter beschikking gesteld, die betrekking hebben op de uitvoering van het jeugdbeleid. Deze stukken zijn vanwege het dualisme niet allemaal naar de gemeenteraad gestuurd. Een aantal belangrijke stukken zoals de visienota opvoedingsondersteuning en de nota voor- en vroegschoolse educatie 2007-2010 waren op het moment van gesprek nog niet door de College van Burgemeester en Wethouders vastgesteld. We hebben ze voor dit onderzoek wel gebruikt, omdat ze onontbeerlijk zijn voor het beschrijven van het beleid. In overleg met de beleidsambtenaren is een lijst van sleutelfiguren bij instellingen in Enschede opgesteld. c. Met de sleutelfiguren zijn gesprekken gevoerd aan de hand van een gestructureerde vragenlijst. In totaal zijn 11 interviews gehouden. De lijst van gesprekspartners is opgenomen in bijlage 2, de vragenlijst in bijlage 3. Van elk gesprek is een verslag gemaakt dat ter goedkeuring aan de gesprekspartners is voorgelegd. Ook de sleutelfiguren hebben documenten beschikbaar gesteld, o.a. samenwerkingsafspraken, protocollen en evaluatieonderzoeken. d. Op grond van de documentenanalyse en de interviews is een conceptrapport opgesteld met een beschrijving van het Enschedese jeugdbeleid. De Rekenkamercommissie heeft dit 7
rapport aan de bestuurlijk en ambtelijk verantwoordelijke personen voorgelegd voor het uitvoeren van een controle van de feiten. De opmerkingen vanuit de gemeente Enschede zijn in deze tekst verwerkt. e. Tegelijk met de feitencheck heeft de wetenschappelijke toetsing plaatsgevonden. Aan de hand van een toetsingskader is nagegaan of het Enschedese jeugdbeleid volgens hedendaagse wetenschappelijke inzichten in de gegeven situatie het meest adequate beleid is. f. Na de uitvoering van de wetenschappelijke toetsing zijn de conclusies geformuleerd. Deze hebben zowel betrekking op de kwaliteit en uitvoering van het beleid (doen we de dingen goed?) als op de aansluiting bij wetenschappelijke inzichten (doen wij de goede dingen?). Op beide aspecten zijn aanbevelingen geformuleerd. g. Het complete concept-rapport, inclusief conclusies en aanbevelingen, is door de Rekenkamercommissie met de onderzoekers besproken en vervolgens door de Rekenkamercommissie geaccepteerd. De onderzoekers danken iedereen die in Enschede aan het onderzoek heeft meegewerkt. Naast de leden van begeleidingscommissie uit de Rekenkamercommissie zijn dit de beleidsmedewerkers van de gemeente en de medewerkers van de instellingen. Alle gesprekken vonden in een open en constructieve sfeer plaats. De gesprekspartners spraken open over het beleid en de uitvoering. In het algemeen bestond bij hen het gevoel dat Enschede op de goede weg is, dat de samenwerking tussen de gemeente en de instellingen goed is, dat Enschede trots mag zijn op wat er al bereikt is, maar dat er ook nog veel verbeteringen mogelijk zijn. De gesprekspartners zeiden zeer benieuwd te zijn naar de opbrengsten van het onderzoek, in de hoop dat het verslag aanwijzingen zou bevatten voor verdere verbeteringen. Wij hopen dan ook dat de aanbevelingen zullen bijdragen aan de verdere verbetering van het Enschedese jeugdbeleid.
8
2. VROEGTIJDIGE SIGNALERING Het algemene doel voor het jeugdbeleid van de gemeente Enschede is een integraal jeugdbeleid, waarin onderwijs, toekomst, buitenschoolse opvang en jeugdvoorzieningen zo in elkaar grijpen dat de jeugd een goede toekomst heeft in Enschede. Dit beleid is vastgelegd in het beleidsdocument ‘Enschedese Jeugdagenda 2004-2009’6 In deze in januari 2004 verschenen jeugdagenda zegt de gemeente dat zij het bestaande algemene jeugdbeleid wil voortzetten. De jeugdagenda moet gezien worden als een aanvulling op het algemene jeugdbeleid en spitst zich toe op de ondersteuning van kinderen en jongeren die risico’s lopen. In de jeugdagenda wordt een aantal speerpunten geformuleerd: 1. Het sluitend maken van de keten jeugdbeleid – jeugdzorg – onderwijs – arbeidsmarkt, met het doel geen jongeren buiten de boot te laten vallen. 2. Het tegengaan van schoolverzuim, voortijdig schoolverlaten en onnodige afstroom, om de positie van jongeren te verbeteren. 3. Het benutten van het leefgebied vrije tijd als mogelijkheid voor pedagogisch ingrijpen bij de bestrijding van achterstand in relatie met onderwijs. 4. De ontwikkeling van een sterke regierol van de gemeente om deze speerpunten gezamenlijk met de partners in het veld zo effectief en efficiënt mogelijk te realiseren. De Gemeente Enschede heeft de jeugdagenda in mei 2004 uitgewerkt in een actieplan voor de periode 2004 – 2009, met de titel ‘In actie voor de jeugd’7. Het vroegtijdig signaleren ligt als functie besloten in het speerpunt ‘Sluitend maken van de keten jeugdbeleid – jeugdzorg – onderwijs – arbeidsmarkt’. Dit speerpunt heeft tot doel om geen jongeren buiten de boot te laten vallen.
2.1. Zorgadviesteams en wijkzorgteams In Enschede is het vroegtijdig signaleren van problemen vormgegeven door het instellen van Zorgadviesteams (ZAT’s) rond kinderdagverblijven, peuterspeelzalen, basisscholen, scholen voor voortgezet onderwijs en het ROC.8 In 2007 zijn in Enschede 123 ZAT’s actief. Daarmee is een volledige dekking bereikt: alle scholen, peuterspeelzalen en kinderdagverblijven hebben een eigen ZAT. In de jeugdagenda is het instellen van een dekkend netwerk van ZAT’s nog niet opgenomen. Wel wordt hiervoor de kiem gelegd in actiepunt 6, dat als volgt luidt: Voor 1 juli 2005 wordt onderzocht of de integratie van een deel van de zorgstructuur voor jeugdigen binnen een brede zorgstructuur zinvol en haalbaar is. Hiertoe zal in het najaar van 2004 een pilot starten. Op basis daarvan zal een plan gemaakt worden voor de eventuele verspreiding van de aanpak over de gehele stad. Inzet van gezinscoaches zal hierin worden meegenomen. Realisatie per 1 januari 2007. Het doel is aanvankelijk om een zorgstructuur voor jeugdigen te realiseren en in een pilot na te gaan of deze zorgstructuur ingebed kan worden in een bredere zorgstructuur. De pilot 6
Stad Enschede (2004). Jeugdagenda. In actie voor de jeugd. Enschede: Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling. DMO (2004). Enschedese Jeugdagenda 2004-2009. Enschede: Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling. 8 In de leeftijdsgroep 12 en ouder is er een sluitend systeem van zogenoemde vangnetoverleggen op alle VOlocaties. In dit rapport concentreren wij ons op de zorgstructuur 0 – 12 jarigen. 7
9
waarop gedoeld wordt, is een pilot met een wijkzorgteam. Een wijkzorgteam is gericht op hulpverlening aan gezinnen met meerdere problemen. De multiproblemgezinnen worden niet langer opgevat als een verzameling cliëntsystemen die allemaal hun eigen benadering kennen maar wordt gezien als één cliëntsysteem dat op integrale wijze wordt geholpen. Het wijkzorgteam is de plek voor: • het bij elkaar brengen van (wijk)signalen; • het bij elkaar brengen van informatie; • zorgcoördinatie, c.q. het opstellen van plannen van aanpak per situatie; • geïntegreerd casusoverleg over complexe en meervoudige problematiek; • het snel en geïntegreerd reageren op crisissituaties; • het activeren van het interventieteam.9 Het zorgadviesteam en het wijkzorgteam zijn twee verschillende grootheden met een zekere overlap. Het zorgadviesteam is gelieerd aan scholen en voorschoolse instellingen en richt zich vooral op onderwijsproblemen. Het wijkzorgteam is verbonden met wijken en kent vooral de gezinsproblematiek als ingang. Ook de wijkzorgteams dekken de hele stad. Er ligt een duidelijke verbinding tussen het zorgadviesteam en het wijkzorgteam, doordat maatschappelijk werk aan beide deelneemt en als linking pin fungeert. De zorgadviesteams zijn ingepast in de WSNS-zorgstructuur. WSNS staat voor ‘Weer Samen Naar School’ en duidt op het beleid om zoveel mogelijk kinderen naar reguliere scholen te laten gaan. In de Wet op het Primair Onderwijs is opgenomen dat elke basisschool zich dient aan te sluiten bij een samenwerkingsverband van scholen met een minimale omvang van 2000 leerlingen. Ook moet een school voor Speciaal Basisonderwijs (voorheen LOM en MLK) deel uitmaken van een dergelijk verband. Op het niveau van het samenwerkingsverband wordt in een zorgplan vastgelegd hoe de leerlingenzorg op schoolen bovenschools niveau georganiseerd wordt. Onderdeel van deze zorgstructuur zijn sinds kort de zorgadviesteams die in het hele land ingericht worden. De zorgadviesteams zijn bedoeld om een brug te slaan tussen onderwijs en jeugdzorg. Bijna alle VO-scholen en de overgrote meerderheid van de basisscholen in Nederland hebben zo langzamerhand zo’n zorgadviesteam. Meestal zijn deze op een bovenschools niveau ingericht. Het bijzondere van Enschede is dat elke school over een zorgadviesteam beschikt en dat er een achtervang is in de vorm van een netwerkteam. Wanneer in een zorgadviesteam een probleem wordt geconstateerd kunnen in principe twee wegen worden bewandeld: a. Het betreft een probleem dat binnen de onderwijskolom moet worden opgelost. Door het driehoeksoverleg, bestaande uit de intern begeleider van de school, de consulent WSNS (gespecialiseerde leerkracht van de school voor Speciaal Basisonderwijs) en de leerlingenbegeleider van de schoolbegeleidingsdienst, wordt een traject uitgezet dat kan bestaan uit extra hulp op school, ambulante begeleiding, het aanvragen van leerlinggebonden financiering of het in gang zetten van een procedure gericht op plaatsing in het speciaal onderwijs. b. Het betreft een probleem in de gezinssituatie. In dat geval fungeert de maatschappelijk werkende als linking pin tussen het zorgadviesteam en het wijkzorgteam. Hij is verantwoordelijk voor het inbrengen van de casus in het wijkzorgteam. In het wijkzorgteam worden afspraken gemaakt over de verdere aanpak en wordt een probleemhouder aangewezen. Bij een acute dreiging kan het wijkzorgteam een stedelijk interventieteam
9
Gemeente Enschede, Wijkzorgteam, afstemming hulpverlening bij meervoudige problemen.
10
inschakelen. De school hoeft zich hierdoor niet meer bezig te houden met de gezinsproblematiek en kan zich concentreren op haar kerntaak: het geven van onderwijs. Er is ook een route mogelijk van het wijkzorgteam naar het zorgadviesteam. Daarvan kan sprake zijn als problemen in de gezinssituatie een flinke impact hebben op de schoolsituatie en deze problemen (mogelijk) nog niet bekend zijn bij de school. De maatschappelijk werker kan de gezinssituatie dan inbrengen in het overleg van het zorgadviesteam. Over het algemeen kunnen de besproken problemen in het wijkzorgteam als ‘omvattender’ beschouwd worden. Het gaat om problemen in het gezinssysteem die leiden tot gedragsen/of schoolleerproblemen bij de kinderen. De problemen die in het zorgadviesteam aan de orde zijn kunnen minder omvattend zijn. Een voorbeeld hiervan is een kind met gedrags- en leerproblemen in de school ten gevolge van een autistische stoornis. Bij een dergelijke problematiek hoeven er niet per definitie problemen te zijn in de gezinssituatie. De relatie tussen zorgadviesteams, het netwerkteam, wijkzorgteams en het interventieteam is hier op hoofdlijnen beschreven. Voor details verwijzen we naar de schema’s in bijlage 4. In de jeugdagenda wordt gesproken over een pilot en mogelijke verspreiding van de aanpak over de hele stad per 1 januari 2007. De kans om een dekkend netwerk van zorgadviesteams deed zich voor in 2005, toen het ministerie van VWS geld beschikbaar stelde via de Impuls Opvoed- en Gezinsondersteuning. In Enschede is een groot deel van deze middelen ingezet om de ZAT’s stedelijk in te voeren. Daarna is besloten om ook de wijkzorgteams in de hele stad in te voeren. Het stelsel met volledig dekkende zorgadviesteams en wijkzorgteams is operationeel sinds 1 januari 2007.
2.2. Zorgadviesteams in de praktijk In de praktijk moet de jeugdketen als volgt werken: op een basisschool of school voor voortgezet onderwijs wordt door de leerkracht een fors probleem m.b.t. een jongere geconstateerd. Eerdere maatregelen vanuit de organisatie zelf blijken niet afdoende te zijn. Het kind wordt ingebracht in het zorgadviesteam (ZAT), waarin de interne begeleider van de school, de jeugdarts en de maatschappelijk werker zitten. Gezamenlijk wordt onder leiding van de interne begeleider een aanpak bepaald. Als het zorgadviesteam er niet uitkomt of advies wil over een casus dan kan de casus of de adviesvraag worden voorgelegd aan het netwerkteam. Het netwerkteam is, net als het ZAT, interdisciplinair van opzet. Dit team is op het stedelijke niveau gepositioneerd en de SMD, JGZ, REC-scholen en WSNS-samenwerkingsverbanden werken erin samen. Het team bestaat uit de coördinatoren van de beide samenwerkingsverbanden WSNS, twee orthopedagogen uit cluster 4 (specialismen: gedragsproblemen en psychiatrische problematiek), twee orthopedagogen die voor de samenwerkingsverbanden WSNS werken, de jeugdarts en een maatschappelijk werkende. Aanmelding bij het netwerkteam kan alleen na bespreking van een leerling in het ZAT. Als blijkt dat op het niveau van het ZAT de interventies onvoldoende helpen of gezinsproblemen aan de orde zijn, wordt de casus door de maatschappelijk werker ingebracht in het wijkzorgteam. De teamleider van het wijkzorgteam bepaalt in overleg met de overige teamleden een geschikte aanpak. Waar mogelijk sprake is van geïndiceerde zorg pakt het Bureau Jeugdzorg de casus op. Indien tenslotte op het niveau van het wijkzorgteam onvoldoende effect wordt gesorteerd of urgent ingrijpen nooodzakelijk is, wordt het interventieteam ingeschakeld. Ook in de voorschoolse periode zijn zorgadviesteams gevormd voor de peuterspeelzalen en kinderdagverblijven. Ook hier is er weer een ZAT voor elke instelling. Deelnemers zijn 11
maatschappelijk werk (SMD), Jeugdgezondheidszorg (verpleegkundige) en een leidster. Omdat men het binnen de peuterspeelzalen en de kinderdagverblijven moet doen zonder een interne begeleider of zorgcoördinator is de JGZ-verpleegkundige voorzitter en coördinator van het ZAT. Om te voorkomen dat kinderen die niet naar een voorschoolse voorziening gaan, tussen wal en schip vallen, zijn er zogenaamde duo-ZAT’s opgericht waarin alleen de JGZ en het maatschappelijk werk participeren. Tijdens de contactmomenten op het consultatiebureau worden de kinderen gescreend op fysieke ontwikkeling, spraak- en taalontwikkeling en sociaal-emotionele ontwikkeling. Wanneer een verpleegkundige op het consultatiebureau constateert dat er sprake is of kan zijn van een bredere psycho-sociale problematiek in het gezin dan wordt contact gelegd met de maatschappelijk werkende.
2.3. Uitvoering: samenwerking en afstemming binnen en tussen netwerken 2.3.1. De regierol van de gemeente Het overleg over de jeugdagenda vindt plaats in het Enschedese Jeugdoverleg (EJO).Tijdens het overleg over de jeugdagenda is besloten dat de gemeente de bestuurlijke regierol op zich neemt. De regierol heeft tot doel om samen met de partners de speerpunten uit de jeugdagenda zo effectief en efficiënt mogelijk te organiseren. De gemeente is van mening dat zij zelf te ver weg staat van de dagelijkse praktijk om in de volle breedte de operationele regie op zich te nemen. Zij beperkt zich tot bestuurlijke regie en het scheppen van de voorwaarden voor de sluitende aanpak. De gemeente wil als regisseur de verantwoordelijkheden vastleggen voor de verschillende onderdelen van de keten en voor de keten als totaal. Zij streeft daarbij naar een herkenbaar patroon. Zo is de verbindende rol tussen de zorgadviesteams en wijkzorgteams in de hele stad belegd bij het maatschappelijk werk (SMD). De gemeente levert zelf overal de voorzitter van de wijkzorgteams.
2.3.2. Afspraken tussen gemeente en provincie De gemeente heeft afspraken met de provincie gemaakt over de afstemming tussen het lokale jeugdbeleid en de provinciaal georganiseerde jeugdzorg. Deze afspraken zijn opgenomen in een convenant Jeugdbeleid-Jeugdzorg.10 In het convenant wordt ingegaan op de verdeling van de verantwoordelijkheden tussen gemeente en provincie. Het wordt tot de verantwoordelijkheid van de gemeente gerekend om in te zetten op algemene voorzieningen voor jeugdigen ten behoeve van het vroegtijdig signaleren van problemen en het voorzien in niet-geïndiceerde jeugdzorg. De gemeente is immers op regieniveau verantwoordelijk voor de samenhang in het lokale jeugdbeleid. De provincie is verantwoordelijk voor het navolgende: • Zorgen dat cliënten die duurzaam verblijven in de provincie Overijssel hun aanspraak op geïndiceerde Jeugdhulpverlening tot gelding kunnen brengen; • Zorgdragen voor afstemming van het aanbod van geïndiceerde Jeugdzorg (Jeugdhulpverlening, Geestelijke Gezondheidszorg voor jeugdigen, Lichtgehandicaptenzorg voor jeugdigen en Justitiële Jeugdinrichtingen) in Overijssel op de vraag in Overijssel; • Subsidiëren van één Bureau Jeugdzorg. 10
Regiegroep Jeugdbeleid – Jeugdzorg (2004). ‘Van afstemmen naar samenwerken’. Convenant over de samenhang jeugdbeleid-jeugdzorg in de periode 2005-2009. Zwolle: Provincie Overijssel.
12
In het convenant is een actieprogramma Jeugdbeleid-Jeugdzorg 2005-2009 opgenomen, waarin gemeente en provincie concreet uitgewerkte resultaatafspraken met elkaar zijn aangegaan. Geschakeld aan het lokale Jeugdbeleid dient het Bureau Jeugdzorg naast andere taken advies te geven aan, bij te dragen aan deskundigheidsbevordering van en contact te onderhouden met algemene voorzieningen voor jeugdigen, waaronder in elk geval het onderwijs. Dit moet ondermeer als doel hebben ‘het bevorderen van vroegtijdige signalering door deze voorzieningen van problemen bij jeugdigen die tot geïndiceerde jeugdzorg zouden kunnen leiden’
2.3.3. De jeugdgezondheidszorg De jeugdgezondheidszorg neemt deel in alle zorgadaviesteams. GGD-Twente voert jeugdgezondheidszorg uit voor 14 gemeenten. De jeugdgezondheidszorg voert het basistakenpakket voor 0 tot 19 jarigen uit. Daarnaast worden regionaal en met afzonderlijke gemeenten maatwerkafspraken gemaakt. De bestuurscommissie openbare gezondheidszorg, bestaande uit wethouders jeugdbeleid en gezondheidszorg, heeft een uitvoeringsovereenkomst 0-19 gesloten met de GGD. De GGD heeft op haar beurt een uitvoeringsovereenkomst 0-4 gesloten met de vier thuiszorgorganisaties in de regio. De bestuurscommissie maakt via de GGD ook voor de thuiszorg afspraken over jeugdgezondheidszorg. Tijdens de contactmomenten op het consultatiebureau worden alle kinderen gescreend op fysieke ontwikkeling, spraak- en taalontwikkeling en sociaal-emotionele ontwikkeling. Bij gesignaleerde problemen vindt er kortdurende begeleiding plaats door middel van maximaal vijf huisbezoeken. De huisbezoeken zijn gericht op opvoedingsondersteuning, probleemdefiniëring en toeleiding naar geïndiceerde zorg. De belasting voor de JGZ is niet gering, omdat de JGZ naast de lokale afspraken ook te maken heeft met een aantal landelijke ontwikkelingen, zoals de invoering van een Elektronisch Kind Dossier (EKD), de invoering van de Landelijke Verwijsindex en het stroomlijnen hiervan met de regionale verwijsindex Enschede/Hengelo en het digitale systeem Vis2 en de vormgeving van het Centrum voor Jeugd en Gezin. Landelijk is er een tekort aan jeugdartsen, waar ook Twente dit jaar mee te maken heeft. Het tekort zet niet alleen de uitvoering van de periodieke geneeskundige onderzoeken, maar ook de deelname aan de vroegtijdige signalering onder druk. De JGZ (Thuiszorg en GGD) heeft een eigen systeem voor effectmeting: JADE. Dit systeem registreert het aantal cliënten en de indicaties. De gegevens van de periodieke geneeskundige onderzoeken komen erin. Het bereik van de JGZ is snel duidelijk: het streven is altijd om naar 100% te komen voor wat betreft consultatiebureaubezoek en deelname aan periodiek geneeskundig onderzoek. Het feitelijk bereik varieert van 98% in het eerste levensjaar tot 85% op de peuterleeftijd. JADE moet t.z.t goed afgestemd worden c.q. opgenomen worden in het Elektronisch Kind Dossier. JADE levert voor de gemeente bruikbare beleidsinformatie op, waarop eventueel actie kan worden ondernomen. Maar ook aan scholen wordt gerapporteerd in de vorm van een schoolprofiel. Een onderwerp wat zowel voor de school als de gemeente belangrijke beleidsinformatie oplevert zijn de gegevens over overgewicht en bewegen.
2.3.4. Het maatschappelijk werk Het maatschappelijk werk SMD neemt deel aan alle zorgadviesteams en alle wijkzorgteams en heeft daardoor een centrale rol in het realiseren van de sluitende aanpak. Enschede heeft een lange traditie met beleid voor multi-problem gezinnen. Het criterium is dat een gezin in het wijkzorgteam wordt besproken als er sprake is van problemen op meerdere leefgebieden, 13
een gezin zelf geen probleem ziet of niet open staat voor hulp. Staat het gezin wel open voor hulp, dan wordt het wijkzorgteam niet ingeschakeld. Vanuit het wijkzorgteam wordt een gepaste vorm van drang en dwang uitgeoefend. Er wordt altijd een probleemhouder aangewezen die in eerste instantie onderzoek doet en dan voor het wijkzorgteam een plan van aanpak opstelt. De voorzitter van het wijkzorgteam is werkzaam bij de gemeente. SMD vindt dat een goede zaak, omdat de gemeente geen belanghebbende is bij de hulpverlening, maar wel bij de sluitende aanpak. Sinds de invoering van de nieuwe zorgstructuur ligt de verbindende taak tussen zorgadviesteams en wijkzorgteams bij het maatschappelijk werk. Dat had gevolgen voor de interne organisatie van het maatschappelijk werk. Sinds 2006 werkt SMD ontschot. Er zijn geen disciplines algemeen maatschappelijk werk en schoolgericht maatschappelijk werk meer. Medewerkers van SMD nemen deel aan de zorgadviesteams op alle scholen, peuterspeelzalen, kinderdagverblijven en consultatiebureaus. Er zijn protocollen ontwikkeld voor het werken met de zorgadviesteams (een protocol voor 0-4 jarigen en een protocol voor 4-12 jarigen). Voor de overdracht van 0-4 naar 4-12 hanteert SMD een eigen registratiesysteem (REGAS). Dit systeem maakt gegevens voor collega maatschappelijk werkers beschikbaar. De inzet van het maatschappelijk werk in de zorgadviesteams,het netwerkteam en de wijkzorgteams zijn mede mogelijk door het bundelen van gemeentelijke middelen voor maatschappelijk werk en middelen die schoolbesturen ontvangen vanuit de Impulsregeling Schoolmaatschappelijk Werk11.
2.3.5. Scholen en samenwerkingsverbanden WSNS De samenwerkingsverbanden WSNS hebben in het kader van de sluitende aanpak afspraken gemaakt met de leerplichtambtenaren. Er is een Handboek ‘Leerplicht Scholen / RMC’ samengesteld. De belangrijkste afspraak is dat er pas een inschrijving bij een school kan plaats vinden op het moment dat het uitschrijfformulier ontvangen is van de school van herkomst. Een andere afspraak is dat er bij het verdwijnen van leerlingen direct contact wordt opgenomen met de leerplichtambtenaar. De directeuren van de scholen ervaren de leerplichtambtenaren als een goede rugdekking. Op papier is de keten sluitend, de praktijk is wat weerbarstiger. Verhuizingen leveren een kritisch moment in de keten op. Het minst problematisch is een verhuizing met een plaatsing op een andere school van het samenwerkingsverband. In dat geval zijn de lijnen kort en is de overdracht gemakkelijk. Lastiger is de verhuizing naar een school van een andere samenwerkingsverband en in het bijzonder naar een school in een andere gemeente. Overdracht d.m.v. een onderwijskundig rapport is wettelijk geregeld, maar de Wet Bescherming Persoonsgegevens zorgt ervoor dat scholen terughoudend opereren. Soms wordt er gewerkt met twee dossiers: een dossier met alle informatie inzichtelijk weergegeven en een tweede dossier dat voldoet aan alle eisen van de WBP en voor de ouders ter inzage is. De samenwerkingsverbanden WSNS concentreren zich op de schoolproblemen van kinderen, maar deze staan niet los van gezinsproblemen en kindkenmerken. In de zorgplannen van de samenwerkingsverbanden wordt aangesloten bij het zo-zo-zo-principe dat ook door het Bureau Jeugdzorg gehanteerd wordt: zo vroeg mogelijk, zo kort mogelijk, zo dichtbij mogelijk, zo licht mogelijk en zo flexibel mogelijk. De samenwerkingsverbanden leggen nadruk op de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor de onderwijszorg, maar 11
Ministerie van OCW (2005). Regeling impuls schoolmaatschappelijk werk primair onderwijs in het kader van veiligheid en opvang risicoleerlingen. Den Haag: CFI.
14
daarbinnen heeft iedere school ook een eigen verantwoordelijkheid. De zorgadviesteams en het netwerkteam worden als een belangrijke aanwinst gezien. De afspraken die gemaakt zijn over het volgen van kinderen zorgen ervoor dat de keten gesloten is. De belangrijkste afspraak is dat de kinderen gevolgd worden tot een andere partij de verantwoordelijkheid heeft overgenomen.
2.3.6. De samenwerking tussen de instellingen De invoering van de sluitende aanpak, met zorgadviesteams, netwerkteams, wijkzorgteams en het interventieteam, betekenen voor de instellingen en hun medewerkers een nieuwe manier van werken. Signalen van problemen worden gezamenlijk besproken en interventies worden op elkaar afgestemd. De cliënt wordt integraal benaderd. In een gezin kunnen weliswaar meerdere hulpverleners over de vloer komen, maar niet zonder dat ze dit van elkaar weten. Per gezin wordt een probleemhouder aangewezen die verantwoordelijk is voor de coördinatie van de hulpverlening en de terugmelding naar de teams. Deze manier van werken betekent in een aantal opzichten een grote omslag t.o.v. de oude situatie waarin iedere instelling actie onderneemt vanuit zijn eigen expertise en weinig afgestemd met andere instellingen. De eerste verandering is dat de signalen dat er iets met een gezin aan de hand is, bij elkaar worden gebracht. Dit gebeurt in Enschede via het systeem VIS2. Hierin worden signalen van instellingen opgenomen. Wanneer er meldingen vanuit meerdere instellingen zijn nemen de melders contact op om af te stemmen of besluiten de signalen in een wijkzorgteam in te brengen. VIS2 is een van de zes landelijke experimenten voor de invoering van de Landelijke Verwijsindex. Het ministerie voor Jeugd en Gezin wil deze in 2009 invoeren. Enschede heeft, samen met Hengelo, als experimenteergemeente ervaring opgedaan en is daarmee een van de landelijke voorlopers. Door de meeste instellingen wordt VIS2 een veelbelovend systeem genoemd. Het tweede gevolg van de samenwerking is dat de interne werkwijze van instellingen verandert. Schotten tussen afdelingen verdwijnen, zoals het schot tussen algemeen maatschappelijk werk en schoolmaatschappelijk werk bij SMD. Voor medewerkers betekent dit bredere oriëntatie en meer overleg met andere instellingen. Het is uitdrukkelijk de bedoeling dat er geen extra werk bijkomt, maar wel dat er op een andere manier, waarin kind en gezin meer centraal staan, wordt gewerkt. Met de invoering van de nieuwe structuur is een aantal bestaande netwerken opgeheven. Toch is er voor de medewerkers van de instellingen sprake van extra belasting. Niet alleen omdat zij zich de nieuwe werkwijze moeten eigen maken, maar ook omdat er in de meeste sectoren ook een groot aantal andere vernieuwingen spelen. De algemene tendens uit de interviews is dat instellingen de nieuwe manier van werken een verbetering vinden in vergelijking met vroeger. De invoering is echter nog van recente datum, er moeten nog veel zaken worden uitgewerkt en definitieve uitspraken over de nieuwe structuur zijn nog niet te doen. Wel waarderen de instellingen de wijze waarop de gemeente sturing geeft. De gemeente weet wat ze wil en stuurt het beleid effectief aan.
2.4. Vaststellen van resultaten Resultaten van de sluitende aanpak zijn op twee manieren in beeld te brengen. a. Zijn de doelstellingen die men over de sluitende aanpak heeft gemaakt, bereikt? b. Wat zijn de effecten van het beleid op kinderen en jongeren?
2.4.1. Zijn de beleidsdoelstellingen gehaald? Er is een stedelijk dekkend netwerk van zorgadviesteams en wijkzorgteams tot stand gekomen binnen de tijd die daarvoor uitgetrokken is. Er zijn protocollen gemaakt voor de
15
samenwerking. De samenwerking tussen de instellingen onderling en met de gemeente wordt als constructief ervaren. De partners staan positief t.o.v. de veranderde werkwijze, maar maken hierbij wel een aantal kanttekeningen: • De structuur werkt nog maar erg kort. Er kan nog veel verbeterd worden. Er zijn tussen ZAT’s verschillen in aantallen casus die niet zijn terug te voeren op kenmerken van de scholen waaraan het ZAT verbonden is. Door de evaluatie moet er geleidelijk meer eenheid in het aanbrengen van casussen komen. Het evaluatieonderzoek komt in september 2007 uit. Criteria voor bespreking en verwijzing zullen werkende weg moeten worden aangescherpt. • Vertegenwoordigers van de ketenpartners hebben hoge verwachtingen van de verwijsindex, een digitaal systeem voor signalering en alarmering. Er wordt in Enschede geëxperimenteerd met VIS2. Er wordt door dit pakket een signaal gegeven als meerdere partijen betrokken zijn bij een kind of een gezin. • De nieuwe structuur stelt hoge eisen aan de interne werkwijze van de instellingen. Ook binnen instellingen moeten schotten worden doorbroken. Om de sluitende aanpak goed te kunnen uitvoeren moet veel gedaan worden aan professionalisering. • De belasting voor instellingen is hoog, vanwege de vele sectorale vernieuwingen die als gevolg van landelijk beleid ook moeten worden doorgevoerd. • De overdracht van cliënten kan nog verder verbeterd worden. SMD en Bureau Jeugdzorg hebben nu afgesproken elkaars indicaties te accepteren. Als geïndiceerde hulp nodig is accepteert het Bureau Jeugdzorg de intakegegevens van SMD. Andersom: als een ouder zich bij het Bureau Jeugdzorg meldt en de intake wijst uit dat er geen geïndiceerde zorg nodig is, maar licht pedagogische hulp, dan wordt die intake ook geaccepteerd. • De financiering is voor een deel gebaseerd op tijdelijke rijksuitkeringen. Zo is de Impuls Opvoed- en Gezinsondersteuning een belangrijke geldstroom, die echter eind 2007 afloopt. Overigens is het vrijwel zeker dat deze geldstroom op een andere manier wordt voortgezet, n.l. als onderdeel van de bekostiging van het Centrum voor Jeugd en Gezin.12 • Het grootste knelpunt is op een steeds meer sluitende signalering niet altijd een snelle behandeling kan volgen als gevolg van capaciteitstekorten. Dit leidt tot stagnatie in het hulpverleningstraject. Bij Bureau Jeugdzorg is geen wachtlijst bij de voordeur. Dit betekent dat de indicatiestelling in het algemeen snel wordt uitgevoerd. Stagnatie treedt op achter de voordeur: het daadwerkelijk verlenen van geïndiceerde hulp kost veel tijd.
2.4.2. Effecten op kinderen. Het dekkende netwerk van ZAT’s bestaat nu ongeveer een jaar. Het ZAT houdt bij hoeveel cliënten er worden behandeld, door wie deze ingebracht zijn en wat de aard van de problematiek is. In de verslagperiode april 2006 – december 200613 is het aantal ZAT’s uitgereid van 28 naar 123, waarmee een volledige dekking bereikt is. In deze ZAT’s zijn in de verslagperiode 577 kinderen besproken, waarvan 358 autochtoon. 12
Minister van Jeugd en Gezin, Alle kansen voor alle kinderen, programma voor jeugd en gezin 2007-2011. Hierin wordt een bundeling van o.a. de uikering jeugdgezondheidszorg en de Impuls Opvoed- en Gezinsondersteuning in een brede doeluitkering aangekondigd. Het beschikbare bedrag wordt met 100 miljoen euro verhoogd tot 441 miljoen euro. Dezelfde afspraak staat ook in het bestuursakkoord tussen het kabinet en de VNG. 13 Gemeente Enschede, Impuls Opvoed- en Gezinsondersteuning, tussenrapportage april – december 2006. Rapportage aan BMC ten behoeve van de landelijke evaluatie
16
275 kinderen waren jonger dan vier jaar en 293 tussen 4 en 12 jaar. De meeste kinderen worden aangemeld door het onderwijs (261), gevolgd door de peuterspeelzaal (204) en de jeugdgezondheidszorg (40). Voor 411 van de 577 besproken kinderen is een vervolgactie of een verwijzing afgesproken. Dit betreft 145 keer de jeugdgezondheidszorg, 102 keer het matschappelijk werk, 53 keer het Bureau Jeugdzorg, 50 keer het Steunpunt WSNS en 51 keer een andere verwijzing.
2.5. Beoordeling van de effecten. In de programmabegroting14 zijn voor de sluitende aanpak de volgende doelstellingen opgenomen: Outputindicator Aantal jeugdigen en opvoeders die lichte hulp ontvangen
2006 Aantal functionerende ZAT’s 0-4, 4-12 en 12-19 jaar
2007 Aantal door ZAT’s besproken jeugdigen en opvoeders met verwijzingen naar lichte hulp
2010 Afname van aantal jeugdigen en opvoeders met doorverwijzing naar geïndiceerde hulp
We zien dat in 2006 het resultaat wordt afgemeten aan het aantal ZAT’s. Dit is inmiddels 123, waarmee een dekkend netwerk is bereikt. Het aantal jeugdigen dat wordt besproken is de outputindicator voor 2007. Dat zijn er 577. Voor 2010 wordt een outcome-indicator geformuleerd: afname van het aantal jeugdigen en opvoeders met doorverwijzing naar geïndiceerde hulp. Deze indicator past in de doelstelling van de vroegtijdige signalering, n.l. het voorkomen van late, zware en dure hulp. Er ligt een zwaarder accent op preventie. Het lijkt terecht dat het aantal in de ZAT’s besproken kinderen op den duur niet meer het criterium is om het succes van de vroegtijdige signalering af te meten. Het stellen van prestatie-indicatoren in de vorm van aantal besproken en verwezen jeugdigen wordt daarom terecht achterwege gelaten. Het is immers moeilijk om de vraag te beantwoorden of de sluitende aanpak beter functioneert waneer er meer of juist minder kinderen worden besproken. Een hoger aantal zou kunnen betekenen dat kinderen met problemen eerder worden gesignaleerd en minder kans lopen tussen wal en schip te vallen. Een lager aantal kan echter ook wijzen op een succesvolle aanpak. Indien instellingen, met name peuterspeelzalen, kinderdagverblijven en scholen zelf meer hulp kunnen bieden of snel de weg naar een hulpinstantie weten te vinden, zullen per saldo minder kinderen in het ZAT besproken worden, maar worden ouders en kinderen wel beter bediend. In hoofdstuk 5 wordt uitgebreider ingegaan op het werken met prestatie-indicatoren in het kader van een sluitende aanpak. Een belangrijke prestatie-indicator voor zorgadviesteams en wijkzorgteams is de toeleiding naar de juiste interventies en behandeling. Dan worden immers de problemen adequaat aangepakt. Er zijn geen kengetallen bekend over de toeleiding naar de juiste interventies en behandeling. Wel zijn in de interviews een aantal sterkten en zwakten m.b.t. deze toeleiding naar voren gekomen: • De zorgadviesteams en het netwerkteam hanteren als uitgangspunt dat een ingebrachte casus pas wordt los gelaten indien er sprake is van een passend vervolg en een persoon of instelling die de verantwoordelijkheid over de casus heeft overgenomen. 14
Gemeente Enschede, Programmabegroting 2007/2010, duurzaam verbinden, krachtig versterken
17
•
•
•
Bij multi-problem situaties komt het regelmatig voor dat ouders geen hulp accepteren of verhuizen zodra de grond te heet onder de voeten wordt. Ook zijn er ouders die zich beroepen op privacy-regels waardoor overdracht van rapportages naar andere partijen moeilijk wordt. Het Bureau Jeugdzorg kent weliswaar geen wachtlijst bij de voordeur, maar wel daarachter, waar het gaat om opstarten van de passende behandeling. Het komt regelmatig voor dat het vereiste maatwerk gedurende lange tijd niet beschikbaar is en er door het Bureau Jeugdzorg ingegrepen moet worden via een toeleiding naar de in de gegeven omstandigheden minst slechte oplossing. Dit kan leiden tot achtereenvolgende plaatsingen van kinderen in verschillende instituten, waardoor problemen soms versterken of in ieder geval minder goed aangepakt kunnen worden. De zogenaamde duo-ZAT’s leunen op twee partijen: jeugdgezondheidszorg en maatschappelijk werk. Jeugdgezondheidszorg is over het algemeen de partij die het probleem in moet brengen. Gezien de veelheid aan taken die er bij de Jeugdgezondheidszorg liggen, bestaat het risico dat problemen in de gezinssituatie of m.b.t. kindkenmerken onvoldoende tijdig onderkend worden. In de praktijk ligt vaak het accent op de medische screening.
2.6. Tussentijdse conclusie over de vroegtijdige signalering De gemeente heeft vanaf de Jeugdagenda 2004-2009 stevig geïnvesteerd in het vroegtijdig onderkennen van problemen. Het voornaamste instrument is het Zorgadviesteam. Alle peuterspeelzalen, kinderdagverblijven en scholen hebben inmiddels een ZAT. In die zin is het netwerk van ZAT’s dekkend. In ieder ZAT zit zowel de jeugdgezondheidszorg als het maatschappelijk werk. Deze instellingen worden via de ZAT’s gestimuleerd om signalen rond dreigende problemen bij kinderen met elkaar te delen. Daardoor vermindert de kans dat kinderen tussen wal en schip vallen. Het vroegtijdig signaleren van problemen leunt in belangrijke mate op samenwerking tussen diverse partners: Jeugdgezondheidszorg, Maatschappelijk Werk, peuterspeelzalen, kinderdagverblijven en het onderwijs. Deze samenwerking is in Enschede behoorlijk hecht. De partners in Enschede zijn bereid om naar elkaar te luisteren en samen problemen aan te pakken. Er is sprake van een lerende houding. De uiteenlopende professionele talen leiden wel eens tot miscommunicatie, maar deze wordt bespreekbaar gemaakt en dankzij een lerende houding van alle betrokkenen leidt dat tot verbeteringen. De signaleringsstructuur in Enschede is bijna volledig dekkend. Dit is te danken aan de dekking van de zorgadviesteams voor de voorschoolse instellingen en de scholen aan de ene kant en de wijkzorgteams voor gezinsproblemen anderzijds. De zorgadviesteams hebben voor problemen die het team ontstijgen een achtervang in de vorm van een netwerkteam. Voor de wijkzorgteams is er een achtervang in de vorm van een interventieteam. Sterk in de structuur is de maatschappelijk werker die als ‘linking pin’ deel uitmaakt van zowel het ZAT als het wijkzorgteam. Omdat het vroegtijdig signaleren voor nul- tot vierjarigen is geconcentreerd rond kinderdagverblijven en peuterspeelzalen, kunnen problemen bij kinderen die deze instellingen niet bezoeken, onopgemerkt blijven. Onder de groep die deze instellingen niet bezoeken zitten juist vaak kinderen die in een problematische opvoedingssituatie verkeren. Problemen bij deze kinderen zullen door het consultatiebureau geconstateerd moeten worden. Een ander aandachtspunt zit in de professionaliteit van degenen die een beslissende rol spelen in het vroegtijdig signaleren en interveniëren. Dit speelt bv. bij de maatschappelijk
18
werkers die na de ontschotting van hun organisatie veel meer als een generalist moeten opereren. De betere signalering en vroegtijdige onderkenning van problemen heeft er maar gedeeltelijk toe geleid dat behandeling en hulpverlening sneller op gang komt. Met name bij het Bureau Jeugdzorg bestaan wachtlijsten, niet voor de indicatiestelling, wel voor de behandeling die daarna moet volgen.
19
3. INVESTEREN IN JONGE KINDEREN Enschede kent een lange geschiedenis als het gaat om het investeren in kinderen. Voor jonge kinderen met een maatschappelijke achterstand neemt Enschede maatregelen om deze kinderen toch een goede maatschappelijke en onderwijskundige startpositie te geven. Vooren vroegschoolse educatie neemt daarbij als instrument een centrale plaats in. Enschede werkt daarom aan VVE in kinderdagverblijven, peuterspeelzalen en (brede) basisscholen. Het vroegtijdig signaleren en aanpakken van (taal)achterstanden is zeer belangrijk omdat onderwijsachterstanden dikwijls doorwerken in de verdere schoolloopbaan van het kind. In die zin is investeren in de schoolloopbaan van jonge kinderen tevens investeren in het voorkomen van vroegtijdige schooluitval en werkloosheid onder jongeren. Wat is VVE? VVE staat voor Voor- en Vroegschoolse Educatie. Onder een VVE-programma verstaan we een programma dat direct of indirect wordt gebruikt voor het bestrijden ontwikkelingsen/of taalachterstanden van kinderen in de leeftijd van 2 tot 6 jaar. Wie zijn de doelgroep voor VVE? Als het gaat om de doelgroep van VVE wordt doorgaans gedacht aan de kinderen met een ‘gewicht’, kinderen van ouders met een laag opleidingsniveau. Er zijn echter geen dwingende landelijke richtlijnen geformuleerd die voorschrijven welke kinderen als doelgroepkinderen moeten worden gezien. Gemeenten kunnen daarin zelf keuzen maken. Uitvoering van VVE Kinderen moeten ten minste 3 dagdelen per week deelnemen aan een VVE-programma. Dit is vastgelegd in de AMvB onderwijsachterstandenbeleid 2006.15 Uit onderzoek naar de effectiviteit van VVE blijkt dat het wenselijk is dat de programma’s nog intensiever zijn; eigenlijk zouden kinderen gedurende 4 dagdelen aan een VVE-programma moeten deelnemen. Wat zijn de landelijke streefcijfers voor VVE? De doelstelling tijdens de laatste GOA-periode (2002-2006) was dat 50 procent van de doelgroep een VVE-programma zou moeten volgen. De financiering was daarop afgestemd. Voor de komende periode van vijf jaar (2006-2011) zou een percentage van minstens 70 procent gehaald moeten worden. Dit is een landelijke doelstelling. Voor de gemeenten die deelnemen aan het grotestedenbeleid geldt de doelstelling die is afgesproken in het prestatieconvenant met de rijksoverheid. In dit hoofdstuk gaan we eerst in op een beschrijving (van de onderwerpen) van het Enschedese beleid voor 0-6-jarigen, daarna gaan we in op de vraag of er effecten worden gemeten en zo ja, wat deze effecten dan zijn. In dit hoofdstuk staat het investeren in jonge kinderen centraal daarom focussen we in de dit hoofdstuk op de onderwijskansen van jonge kinderen, dat wil zeggen op de deelname en effecten van VVE. We sluiten af met een tussentijdse conclusie.
15
Besluit doelstelling en bekostiging onderwijsachterstandenbeleid 2006-2010, Staatsblad 2006, nr. 451
20
3.1. Investeren in jonge kinderen: het beleid Voor kinderen is het van belang dat er goede zorg- en onderwijsvoorzieningen aanwezig zijn: voldoende, goed gespreid en toegankelijk en van een kwalitatief goed niveau. Voor jonge kinderen (0-6 jaar) betreft dit onder andere zorg, opvang, onderwijs en speelgelegenheid. De medische zorg wordt gedekt door de consultatiebureaus die de kinderen op verschillende momenten in hun ontwikkeling zien. Vanaf 4 jaar worden de kinderen overgedragen aan de GGD. In opvang wordt in Enschede voorzien door kinderdagverblijven, voor de voor- en vroegschoolse educatie dragen de peuterspeelzalen en de basisscholen, al dan niet binnen het brede school-concept, zorg. Ook in de kinderopvang wordt gebruikt gemaakt van VVE zodat de kinderen die niet naar een peuterspeelzaal gaan maar wel naar de dagopvang, de kans krijgen deel te nemen aan VVE-programma’s. Afspraken over het bestrijden van onderwijsachterstanden door te investeren in jonge kinderen vinden we in de achtereenvolgende Enschedese onderwijsachterstandenplannen.16 17 Enschede heeft de afgelopen vier jaar een intensief VVE beleid gevoerd, waarbij professionalisering een hoge prioriteit had. De uitwerking van het VVE-beleid werd neergelegd bij samenwerkende peuterzalen en basisscholen. De gemeente heeft daarnaast onlangs een nota uitgebracht waarin de balans van het VVE-beleid wordt opgemaakt en lijnen voor de toekomst worden uitgezet.18
3.2. Doelstellingen In het Gemeentelijk achterstandenbeleidsplan van de periode van 2002-2006 gaf Enschede al aan een stevige ambitie te hebben als het gaat om het scheppen van voorwaarden voor groei voor de jeugd en het voorkomen van onderwijsachterstanden. Uitgangspunt bij het jeugdbeleid daarbij was de integrale aanpak waarin kindfactoren, gezinsfactoren, schoolfactoren en buurt-/omgevingsfactoren allemaal aan bod komen. In het GOA-plan 2002-2006 beschrijft Enschede de investering in brede scholen, voorschoolse voorzieningen en VVE. De uitgangspunten bij het VVE-beleid waren: middelen worden ingezet daar waar meer dan 50% doelgroepkinderen zijn, waarbij de gewichtenregeling uit het onderwijs als criterium voor de doelgroep wordt gebruikt. Het VVE-beleid is dus gericht op die wijken in Enschede waar meer dan 50% doelgroepkinderen wonen. De doelstellingen voor de voor- en vroegschoolse educatie zijn: a. Deelnemers van het voorschoolse programma stromen door naar een basisschool met een vroegschools programma. b. Afspraken worden voor een periode van 5 jaar gemaakt op het niveau van het wijkplatform met afstemming tussen basisscholen, voorschoolse voorzieningen en de brede schoolontwikkeling. c. Voor elke f 30.000 worden 15 doelgroepkinderen bereikt.19 d. VVE-middelen zijn een extra impuls naast de andere middelen voor achterstandsbestrijding. e. Voor het peuterwerk vindt een basisbekostiging plaats (uit gemeentelijke middelen), die gebaseerd is op twee bevoegde leidsters op een VVE-groep van 15 kinderen gedurende 2 dagdelen per week. Aan het einde van de GOA-periode in augustus 2006 zouden op jaarbasis tenminste 1.500 van de 2 tot 5-jarigen uit de doelgroep20 voor VVE deel moeten nemen aan een VVE16
Gemeente Enschede (1997). (Onderwijs)achterstandenplan 1998 -2002 Dienst maatschappelijke ontwikkeling (2002). Gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid (GOA). Beleidsplan 2002 – 2006. Gemeente Enschede: Enschede 18 Gemeente Enschede, Voor- en vroegschoolse educatie in Enschede, hernieuwd beleid voor 2007 – 2010 19 Deze doelstelling is door de rijksoverheid geformuleerd n de Stimuleringsregeling VVE uit 2000. Vandaar dat hier nog een bedrag in guldens wordt aagegeven. 20 Het aantal kinderen dat in aanmerking komt voor VVE is jaarlijks circa 2000 in de leeftijd 2-5 jaar. 17
21
programma dat aan de gestelde kwaliteitseisen voldoet. In 2006 zou daarnaast een verbetering van 10% gerealiseerd moeten zijn op de score van de doelgroepkinderen op de toets ‘Taal voor kleuters’. In 2006 is de wetgeving op het onderwijsachterstandenbeleid veranderd. Er is een bestuurlijke en financiële knip aangebracht tussen de voorschoolse- en de vroegschoolse periode. De schoolbesturen zijn verantwoordelijk voor de vroegschoolse educatie en ontvangen hiervoor rechtstreeks financiële middelen van de rijksoverheid. De gemeente is verantwoordelijk voor de voorschoolse educatie. Gemeenten en schoolbesturen zijn samen verantwoordelijk voor een doorgaande lijn tussen de voorschoolse en de vroegschoolse educatie. Bij wijze van overgangsregeling mag de gemeente nog tot 2009 VVE in de vroegschoolse periode bekostigen. Daarna is de gemeente uitsluitend verantwoordelijk voor de voorschoolse periode. De veranderingen in de regelgeving zijn voor de gemeente Enschede aanleiding om zich opnieuw te orënteren op de VVE. Voor de komende jaren (2007 tot 2010) heeft Enschede de volgende doelstellingen vastgesteld voor het VVEbeleid:21 • Doelgroep en deelname De doelgroep voorschoolse educatie zijn al de 2- en 3 jarige peuters die een verwijzing hebben gekregen van de JGZ bij het verpleegkundig consult van het consultatiebureau bij 18 maanden. De JGZ geeft een verwijzing indien: -de thuistaal niet het Nederlands is en/of -het opleidingsniveau van de moeder/ verzorger maximaal lbo/vbo, praktijkonderwijs of vmbo basis- of kaderberoepsgerichte leerweg is. Indien de moeder/verzorger haar opleiding in het buitenland heeft gehad geldt dat zij tot maximaal het 15e levensjaar onderwijs heeft gevolgd. Voor maximaal 10% van het aantal verwijzingen kan ook naar de VVE worden verwezen als de opleiding van de ouders hoger is. Als de JGZ-verpleegkundige of de leidster van de peuterspeelzaal of de kinderopvang vindt dat de dagelijkse leefomgeving voor het kind te weinig stimulerend is kan er een verwijzing door de JGZ worden afgegeven. Hierbij wordt als leidraad genomen de score op het Van Wiechen Ontwikkelingsonderzoek, dat door de consultatiebureau-arts met 24 maanden wordt afgenomen. Consequentie van de doelgroepomschrijving in Enschede is dat de doelgroep daarmee groter wordt dan die volgens de OCW-norm zou zijn. Een peuter heeft een VVE-traject afgesloten indien hij minimaal 12 maanden 4 dagdelen per week een VVE-programma heeft gevolgd. De peuter ontvangt dan een bewijs van deelname. Wenselijk is dat een peuter minimaal 18 tot 24 maanden een VVE-traject volgt. Voor al de verwezen kinderen is het van belang dat ze een VVE-traject volgen. Reëel is om 70 % van de verwezen kinderen ook een VVE-traject te laten afronden. • Budgetten Uitvoerende voorschoolse instellingen ontvangen een vast bedrag per VVE-plaats, dat de integrale meerkosten voor de uitvoering van VVE dekt. Ongeveer 60% van het budget is beschikbaar voor VVE in de peuterspeelzalen, ruim 12 % voor trajecten in de kinderopvang en 6% voor specifieke trajecten, zoals kinderen van inburgeraars of kinderen met een sociaal medische indicatie. Voor de vormgeving van de oudercomponent wordt 8% gereserveerd. Percentages kunnen worden bijgesteld bij verschuivingen van de populaties. Daarnaast zal een deel van het budget moeten worden gebruikt om de verwijzing goed te stroomlijnen, voor gezamenlijke deskundigheidsbevordering en voor kwaliteitsbewaking, evaluatie en monitoring. • De kwaliteit 21
Gemeente Enschede, Voor- en vroegschoolse educatie in Enschede, hernieuwd beleid voor 2007/2010
22
De kwaliteit van het aanbod wordt minimaal gegarandeerd door: - Een aanbod van 4 dagdelen van een erkend programma - De uitvoering door voldoende gekwalificeerde leidsters - Effectieve overdrachtsprocedures naar PO of andere voorschoolse voorzieningen. - Actieve deelname aan het ouderaanbod. - Jaarlijkse inhoudelijke verslaglegging over deelname/ samenwerking/ resultaten. Er is reeds een VVE- projectleider aangesteld, die samenwerking stimuleert, kwaliteit bewaakt, in- en uitstroom van deelnemrs volgt. De projectleider draagt ook zorg voor de jaarlijkse rapportage deelname aan VVE en over de kwaliteit van het VVE-aanbod. • De oudercomponent Er wordt een ouderprogramma ingevoerd, waarin zowel het element van ontwikkelingsstimulering als van opvoedingsondersteuning wordt opgenomen. Elke ouder tekent bij inschrijving van het kind een overeenkomst, waarin wordt vastgelegd dat de ouder gedurende het VVE-traject zal deelnemen aan minimaal 3 ouderbijeenkomsten over de ontwikkeling van de peuter; minimaal 3 maal zal participeren bij een kinderactiviteit; de wekelijkse thuisopdrachten voor het kind ondersteunt. Bij de ontwikkeling van het ouderprogramma wordt aangesloten bij het lokale beleid opvoedingsondersteuning, waarin het Triple P-programma centraal staat. • Vroegschoolse educatie en de doorgaande lijn De kwaliteit en kwantiteit van de vroegschoolse educatie is vanaf 1-8-2006 uitsluitend de verantwoordelijkheid van de schoolbesturen. Het onderwerp zal via de lokale educatieve agenda regelmatig worden besproken, waarbij optimaliseren van samenwerking tussen voor-en vroegschoolse voorzieningen inzet is. De gemeente kan een bijdrage leveren aan deze samenwerking door: - Voorschoolse voorzieningen te verplichten tot afspraken rond uitstroom en overdracht. - De huisvesting van peuterspeelzalen en basisscholen waar mogelijk dicht bij elkaar te brengen. - Bij bredeschoolontwikkeling een doorgaande VVE-lijn centraal te stellen. - De mogelijkheid van schakelklassen in de onderbouw van het PO te onderzoeken. - In de afspraken met scholen in het kader van taaloffensief de doorgaande VVE-lijn te borgen. - Het organiseren van een jaarlijkse werkconferentie voor uitwisseling van ervaringen op wijkniveau. - Voorlichting aan ouders over het belang van VVE mee te nemen in haar programma Opvoedingsondersteuning. • Monitoring en evaluatie Betrokken instelling zijn gehouden aan het jaarlijks aanleveren van kengetallen betreffende deelname, in- en uitstroom.De gemeentelijke leerlingadministratie zal de verwijzing naar en deelname van VVE zichtbaar maken. Bij het onderzoek naar de onderwijskwaliteit zal worden mee genomen de taaltoetsresultaten in groep 2, gerelateerd aan de deelname van VVE. Enschede zal meedoen met de landelijke VVE-monitor, uitgevoerd door Sardes, in opdracht van OCW.
3.3. VVE-beleid en schakelklassen Schakelklassen zijn bedoeld groepen en groepjes leerlingen met taalachterstand die gedurende een jaar zodanig intensief taalonderwijs krijgen dat zij daarna beter het reguliere onderwijs kunnen volgen. In de beleidsperiode 2002-2006 waren er in Enschede schakelklassen in verschillende varianten voor kinderen vanaf 6 jaar . In het hernieuwd 23
onderwijsachterstandenbeleid wil Enschede het schakelklassenbeleid koppelen met het VVEbeleid. De VVE-projectleider die per augustus 2007 is aangesteld zal tevens verantwoordelijk worden voor het schakelklassenbeleid. Voor jonge kinderen zullen er de komende jaren schakelklassen worden vormgegeven in deeltijd, decentraal in de wijk (met name voor kinderen in groep 1 en 2, in relatie tot het VVE-beleid). Enschede handhaaft de centrale opvangklas voor anderstaligen die rechtstreeks uit het buitenland instromen. Door het gedaalde aantal asielzoekers worden deze klassen in een aantal andere steden van het land opgeheven. Enschede kiest echter voor een gespecialiseerde voorziening om kinderen snel wegwijs te maken in de Nederlandse taal en hen daardoor zo snel mogelijk aansluiting te laten vinden met het gewone onderwijs. De centrale opvangvoorziening kent een kleutergroep voor de jonge kinderen.
3.4. Effecten van het beleid 0-6-jarigen De belangrijkste organisatie voor het peuterspeelzaalwerk is Alifa, voor de kinderopvang is dat de Stichting Kinderopvang Enschede (SKE). Naast de versterking van VVE heeft Enschede de afgelopen jaren een kwaliteitsimpuls gegeven aan het peuterspeelzaalwerk, door professionalisering van medewerkers en capaciteitsuitbreiding. Ook SKE heeft veel gedaan aan professionalisering en breidt in 2007 de locaties met VVE uit naar acht. Hierdoor zijn de producten kinderopvang en peuterspeelzaalwerk meer op elkaar gaan lijken. Het kan betekenen dat kinderopvang en peuterspeelzaal in de toekomst gaan fuseren, maar dat hangt mede af van de vraag of de voorgenomen harmonisatie van de financieringsstelsels van peuterspeelzaalwerk en kinderopvang, opgenomen in het regeerakkoord Balkenende IV, daadwerkelijk tot stand komt. Een knelpunt binnen de kinderopvang betreft de deelname aan overleggen en platforms (zoals de ZAT’s). SKE ontvangt geen bekostiging vanuit de gemeente voor deelname aan deze overleggen. Toch is de deelname van de sector kinderopvang van cruciaal belang voor een sluitende aanpak en voor een doorgaande lijn met het basisonderwijs. In het Hernieuwd beleidsplan voor de periode 2007 – 2010 in het kader van het nieuwe OAB noemt de gemeente zelf al dat de ontwikkelingen, met name fusies tussen instellingen, zich in de afgelopen jaren snel hebben opgevolgd en dat hierbij de samenwerkingsstructuur tussen instellingen te weinig verankerd was om de doelstellingen gemakkelijk te kunnen halen.
3.4.1. Bereik van de VVE Desondanks is er veel bereikt. Van alle peuters gaat 78% naar een peuterspeelzaal of kinderdagverblijf. Dit komt min of meer overeen met het landelijke beeld. Desondanks houdt dit ook in dat 22% van de kinderen NIET naar een voorschoolse voorziening gaat. Het bereiken van de doelgroep voor VVE vertoont een stijgende lijn. Op 1 april 2006 namen 560 peuters (2- en 3-jarigen) deel aan de voorschoolse educatie op 26 locaties en 979 kleuters (4en 5-jarigen) aan de vroegschoolse educatie binnen 23 basisscholen, in totaal 1539 jonge kinderen. In Enschede wordt het jaarlijks aantal kinderen van 2-5 jaar binnen de doelgroep geschat op circa 2000, ongeveer 500 per leeftijdsjaar. Het VVE-beleid is gericht ingezet in die wijken waar veel kinderen wonen uit de doelgroep. Als we uitgaan van de veronderstelling dat om die reden alle kinderen die deelnemen aan VVE, kinderen uit de doelgroep zijn, komen we op onderstaande rooskleurige bereikcijfers. Tabel 2.1. Deelname aan voor- en vroegschoolse educatie in Enschede
24
Voorschools Vroegschools Totaal
2005 479 807 1280 (65% van doelgroep)
2006 560 979 1539 (76 % van doelgroep)
Vaak blijkt het echter moeilijk te zeggen hoeveel van de deelnemende kinderen aan VVE behoren tot de doelgroep, omdat op een VVE-peuterspeelzaal alle aanwezige kinderen meedoen met het programma. Ook kinderen die niet tot de doelgroep behoren maar wel op die peuterspeelzaal zitten. Uit landelijk onderzoek22 blijkt dat gemiddeld voor de G27 geldt dat 6 van de 10 kinderen op een VVE-peuterspeelzaal behoren tot de VVE-doelgroep. In onderstaande tabel geven we een schatting op basis van deze aanname. Als we 60% van het aantal deelnemende kinderen nemen en die beschouwen als behorend tot de doelgroep dan komen de percentages een stuk lager te liggen. Hoe de verhouding precies zit in Enschede hangt af van de mate van concentratie van doelgroepkinderen in bepaalde wijken. In werkelijkheid zal het bereikpercentage ergens tussen de percentages uit tabel 2.1. en tabel 2.2. inliggen. Tabel 2.2. schatting bereikpercentage voor- en vroegschoolse educatie in Enschede op basis van landelijke gegevens
Voorschools Vroegschools 60% van totaal
2005 479 807 768 (38% van de doelgroep )
2006 560 979 924 (46% van de doelgroep)
Het is de ambitie van de gemeente om de bereikpercentages de komende jaren minimaal op peil te houden of verder op te schroeven. Hiervoor zal de subsidie vanuit het Rijk niet voldoende zijn. Enschede zal hiervoor eigen middelen inzetten. Het doorstromen van een VVE-peuterspeelzaal naar een VVE-basisschool nam de afgelopen jaren toe. 70% van de kinderen stroomt van een voorschoolse VVE-voorziening door naar een vroegschoolse VVE-voorziening. Op alle VVE-locaties wordt inmiddels gewerkt met een effectief bewezen programma (80% gebruikt Piramide, 20% Startblokken) en zijn de leidsters geschoold, zowel in het peuterspeelzaalwerk als in de kinderopvang. In het kader van het bereik van de doelgroep en tijdige investering in jonge kinderen is de toeleiding naar VVE van belang. Deze taak is belegd bij de JGZ. Signalering en toeleiding naar VVE krijgt vorm middels de contactmomenten op het consultatiebureau. Hoewel in het eerste levensjaar vrijwel alle ouders met hun kinderen (98%) het consultatiebureau bezoeken is dit percentage afgenomen tot 85% in de peuterleeftijd, de leeftijd waarop deelname aan VVE relevant wordt. De geïnterviewde van de JGZ geeft aan echter wel inzicht te hebben in welke gezinnen niet bereikt worden. Hierbij moet worden opgemerkt dat hierbij gebruik gemaakt wordt van de adressenbestanden van de JGZ zelf en niet van gemeentelijke basisadministratie. In de nabije toekomst worden beide databestanden aan elkaar gekoppeld. Dan is pas echt duidelijk welk percentage van de Enschedese jonge kinderen het consultatiebureau niet bezoekt (en dus ook geen verwijzing krijgt naar VVE indien nodig). De JGZ onderneemt actie om gezinnen die niet op het consultatiebureau komen, toch te 22
Sardes (2007). Landelijke monitor Voor- en Vroegschoolse Educatie 2007. Utrecht: Sardes
25
bereiken door middel van herhaalde oproepen of door huisbezoeken. Soms wordt ook de huisarts van het gezin ingeschakeld. In het geval van moeilijk bereikbare gezinnen zijn huisbezoeken bijna altijd noodzakelijk om ouders te motiveren tot deelname van hun kind aan VVE. De taak van de wijkverpleegkundige wordt hiermee echter verzwaard. Deze is bovendien niet opgeleid voor deze taak. Dit is een knelpunt met betrekking tot de verwijzing en toeleiding naar VVE. De geinterviewde van Alifa geeft daarnaast aan dat er wachtlijsten zijn voor VVE. In haar programmalijn ‘Spelen, leren en werken’ geeft de gemeente aan het plan te hebben de wachtlijsten weg te werken in de komende periode.23
3.4.2. Effecten op kinderen Alifa heeft voor Enschede Zuid, een wijk waarin veel doelgroepkinderen wonen, een meting gedaan naar het effect van VVE op kinderen. Uit dit onderzoek blijkt dat VVE werkt. Het aantal zwakke scores op de taaltoets (D en E-niveau) is gedaald van 42% in 2002 naar 22% in 2004. De taaltoets maakt deel uit van het leerlingvolgsysteem van het CITO en wordt afgenomen bij kinderen in groep drie van de basisschool. In de meting van 2004 zijn voor het eerst kinderen getoetst die een volledig VVE-programma in de peuterspeelzaal en de peutergroepen van de basisschool hebben doorlopen. VVE-programma’s blijken dus te leiden tot hogere scores op de taaltoets, onmiddellijk na het beëindigen van het VVE-programma. Deze constatering wordt bevestigd door een onderzoek dat het bureau Oberon in 2005 heeft uitgevoerd naar de taalprestaties op de zeven Enschedese basisscholen die hebben deelgenomen aan het onderwijskansenbeleid.24 Oberon constateert dat de scores op de toets Taal voor kleuters in groep 2 van de basisschool zelfs (licht) boven het landelijke gemiddelde liggen. Dit is opmerkelijk omdat het gaat om de Enschedese scholen met de grootste populatie achterstandsleerlingen. Oberon waarschuwt echter voor het gevaar dat de geconstateerde effecten uitdoven. Het is uit onderzoek25 bekend dat effecten van VVE niet blijvend zijn wanneer scholen in de verdere schoolcarrière niet blijvend extra aandacht besteden aan taalonderwijs, met name op de punten woordenschatontwikkeling en begrijpend lezen. Mede naar aanleiding van de evaluatie van het onderwijskansenbeleid is in Enschede beleid ontwikkeld om het taalbeleid te versterken. De deelname aan de VVE is gestegen, samenwerking met andere voor- en vroegschoolse instellingen heeft een structureel karakter gekregen en de doorgaande leerlijn met de basisscholen is verbeterd, leidsters zijn getraind en ouders zijn op allerlei manieren betrokken bij VVE. Toch noemt Alifa nog een aantal knelpunten: er blijft een structurele financiële bijdrage vanuit het Rijk noodzakelijk, het is lastig om de kwaliteit te waarborgen bij ziekte of uitval van leidsters, samenwerking en overleg vergen veel tijd, de huisvesting van de peuterspeelzaal is niet altijd optimaal, het beste is het als de peuterspeelzaal in de basisschool gehuisvest is, er is een wachtlijst voor VVE van rond de 40 peuters. 26
23
Gemeente Enschede (2007). Programmabegroting 2007-2010. Duurzaam versterken, krachtig verbinden. Oberon. Evaluatie taalprestaties Enschedese OKP-scholen, Utrecht, december 2005. In Enschede hebben 7 basisscholen meegedaan aan het onderwijskansenbeleid. Deze scholen telden gemiddeld 27% autochtone en 43% allochtone leerlingen met een leerlinggewicht. Aan het VVE-beleid doen meer peuterspeelzalen en scholen mee. 25 Van der Vegt, A.L. en J. van Velzen, Dilemma’s in het groen, Utrecht 2002 26Alifa (2005). VVE is mijn tweede natuur geworden. Voor- en vroegschoolse educatie in Wesselerbrink en Stroinkslanden-Zuid 2001-2005. Alifa: Enschede 24
26
3.4.3. Kwaliteit van de VVE Expertis Onderwijsadviseurs heeft in 2007 een onderzoek uitgevoerd naar de kwaliteit van de VVE in Enschede.27 Uit dit onderzoek komt naar voren dat de wachtlijsten voor de voorschoolse VVE als een knelpunt worden ervaren, zowel door de voorschoolse instellingen zelf als door de basisscholen die kinderen in groep 1 en 2 krijgen die geen VVE hebben gevolgd. Er zijn wachtlijsten op 13 van 24 peuterspeelzalen met VVE. Een knelpunt in de kinderopvang dat naar voren komt, dit werd eveneens aangegeven door de geïnterviewde van SKE, is dat sommige kinderen in de kinderopvang de VVE weliswaar volgen maar na 12 maanden deelname moeten stoppen. Hierbij gaat het om kinderen van inburgeraars die slechts ‘recht’ hebben op VVE zolang hun ouders de inburgeringscursus volgen. Deze groep kinderen valt daarna tussen wal en schip. Een andere groep die tussen wal- en schip valt zijn de moeilijk te handhaven kinderen in de opvang of kinderen met een handicap. Ook zij hebben soms behoefte aan deelname aan VVE maar in de speciale medisch kinderdagverblijven is er geen aanbod van VVE. Verder verdient de ouderbetrokkenheid nog de nodige inspanning. Deze betrokkenheid is vaak ver te zoeken. Een verbinding met opvoedingsondersteuning is in dit geval wenselijk.
3.5. Tussentijdse conclusie over het beleid voor 0-6-jarigen Enschede is goed op weg met het jeugdbeleid voor nul tot zesjarigen. Het is duidelijk dat Enschede het belang inziet van tijdig investeren in jonge kinderen om achterstanden in de latere schoolloopbaan te voorkomen. Enschede zet al sinds jaren zwaar in op VVE. Met de komst van de Stimuleringsregeling Voor- en vroegchoolse educatie en de bijbehorende middelen van de rijksopverheid is het beleid geïntensiveerd. Het bereik van de doelgroepkinderen voor VVE vertoont een stijgende lijn. Enschede heeft de ambitie deze lijn minimaal te handhaven. De cijfers over het VVE-bereik zeggen echter nog niets over de duur van de deelname. VVE heeft pas echt effect als kinderen minimaal 12 maanden, maar bij voorkeur meer, deelnemen met 3 tot 4 dagdelen per week en als ook de ouders betrokken meewerken. Enschede kiest voor een programma met bewezen kwaliteit en handhaaft het streven van deelname van 3 tot 4 dagdelen per week. Enschede is van plan in de toekomstige beleidsperiode VVE-deelnemers te volgen. Dan zal ook meer bekend worden over de duur van deelname en de opbrengsten op kindniveau. 22% van de jonge kinderen bezoekt geen voorschoolse voorziening in de vorm van peuterspeelzaal of kinderdagverblijf (al dan niet met VVE). Deze kinderen blijven waarschijnlijk thuis of bij gastouders. Het is uit het voorhanden zijnde materiaal niet duidelijk op te maken hoeveel doelgroepkinderen er in deze 22% zitten. Bij de verwijzing en toeleiding naar VVE in het voorschoolse deel speelt de JGZ een centrale rol. Deze rol wordt goed vervuld maar betekent een verzwaring van het takenpakket van met name de wijkverpleegkundige. Dit kan een probleem worden in de toekomst. Sommige kinderen zijn bekend, worden toegeleid maar kunnen niet geplaatst worden omdat er wachtlijsten zijn. Dit is een knellend probleem waar zo spoedig mogelijk een oplossing voor gevonden moet worden. Er worden geen stadsbrede metingen uitgevoerd naar de effecten van VVE. De gemeente gaat ervan uit dat de beoogde effecten in Enschede worden bereikt wanneer kwalitatief goede programma’s worden gebruikt die op de voorgeschreven manier door geschoolde 27
Expertis Onderwijsadviseurs (2007). Inventarisatie naar de kwaliteit van de Voor- en Vroegschoolse Educatie in de gemeente Enschede. Expertis: Enschede
27
krachten worden gebruikt. Die kwaliteit van de uitvoering wordt gevolgd. Op kleinere schaal hebben wel twee effectmetingen plaatsgevonden. In 2002 heeft een meting naar de effecten van VVE plaatsgevonden in Enschede Zuid. In 2004 zijn de effecten op zeven onderwijskansenscholen gemeten. Deze metingen laten zien dat VVE werkt. Onder de kinderen die VVE hebben gevolgd zakt het percentage kinderen met een lage score op de CITO-taaltoets in groep 3 van 42 naar 22%. Het gevaar is echter dat de stijging van de taalprestaties uitdoven als de inspanningen niet worden voortgezet in de midden- en bovenbouw van het basisonderwijs.
28
4. OPVOEDINGSONDERSTEUNING Enschede wil fors gaan investeren in opvoedingsondersteuning. Tot op heden is het aanbod aan opvoedingsondersteuning minimaal en versnipperd, zoals de gemeente zelf constateert.28 Opvoedingsondersteuning is voor Enschede niet nieuw, er is alleen nog nooit expliciet beleid op gemaakt. Het onderwerp werd impliciet meegenomen in de jeugdgezondheidszorg en het buurtwerk. Daarmee wijkt de situatie in Enschede niet veel af van andere gemeenten29. In de meeste gemeenten is sprake van een veelheid van activiteiten, die door instellingen wordt uitgevoerd vanuit hun eigen reguliere taakstelling. Het consultatiebureau, de ggd, het welzijnswerk, het maatschappelijk werk, de jeugdhulpverlening, de geestelijke gezondheidszorg en MEE voor de specifieke groep van verstandelijk gehandicapten, zijn in het algemeen het meest actief. De gemeenten bekostigen in het algemeen een klein deel van de opvoedingsondersteuning. In de meeste gemeenten ontbreekt het overzicht over het geheel. Dit wordt mede veroorzaakt doordat een deel van de aanbieders regionaal werkt. Het gebrek aan overzicht en afstemming kan ertoe leiden dat er voor bepaalde doelgroepen, bijvoorbeeld ouders met jonge kinderen, sprake kan zijn van verschillende aanbieders, terwijl voor andere doelgroepen, bijvoorbeeld ouders met pubers, geen enkel aanbod aanwezig is.
4.1. Achtergronden van de opvoedingsondersteuning De bestuurlijke opdracht illustreert het toenemende belang dat landelijk en lokaal aan opvoedingsondersteuning wordt gehecht. Ook landelijk wordt sinds een aantal jaren veel aandacht besteed aan opvoedingsondersteuning. De instelling van een programmaministerie voor Jeugd en Gezin illustreert dit. Volgens de plannen van de minister van Jeugd en Gezin moeten alle ouders met opvoedingsverlegenheid ondersteuning bij de opvoeding kunnen krijgen. Dat is een nieuwe ontwikkeling. In het gezinsmodel dat tot voor enkele tientallen jaren dominant was, met een buitenshuis werkende vader als kostwinner en een moeder die zich thuis bezighield met de verzorging van kinderen, werd de opvoeding geacht probleemloos te verlopen. Het hebben van problemen met de opvoeding, vooral bij zeer jonge kinderen, was een taboe en hulp van buitenaf was nauwelijks mogelijk. Ouders, bijna uitsluitend moeders, konden vrijwel uitsluitend terecht bij de artsen bij wie ze toch al moesten zijn voor de lichamelijke zorg. Deze consultatiebureau-artsen propageerden de drie R’s: rust, reinheid, regelmaat. Veel verder ging de hulp bij het opvoeden niet. Als het gezin aantoonbaar te kort schoot bij het opvoeden van kinderen, zodat het kind met “lichamelijke of zedelijke ondergang werd bedreigd”, stond de overheid klaar en greep vaak rigoureus in, waarbij de ouders uit de ouderlijke macht konden worden ontheven en kinderen in een tehuis of pleeggezin konden worden geplaatst.30 De huidige aandacht voor opvoedingsondersteuning komt voort uit het besef dat het normaal is dat ouders vragen kunnen hebben over de opvoeding, waarbij aanvullend op steun uit de eigen omgeving, ook professioneel advies gewenst kan zijn. Advies en ondersteuning zijn meer dan vroeger gericht op preventie. Wanneer problemen tijdig worden gesignaleerd en tijdig ondersteuning wordt geboden, is het mogelijk om ernstige 28
Gemeente Enschede, Kadernota 2008, Kiezen voor Enschede G. Blokland, e.a, Opvoeden doe je niet alleen, het hoe en wat van opvoedingsondersteuning. VNG, SGBO, NIZW, 2002 30 J.M.A. Hermanns, Het sociale kapitaal van jonge kinderen; jonge kinderen, opvoeders en opvoedingsondersteuning. Inaugurele rede, 1992 29
29
problemen in een later stadium te voorkomen. Een andere ontwikkeling is dat opvoedingsondersteuning meer dan ooit bedoeld is om ouders te ondersteunen om zelf hun kinderen op te voeden en zo weinig mogelijk en alleen in noodgevallen opvoedingstaken van de ouders over te nemen. Deze ontwikkelingen hebben ertoe geleid dat er de laatste tien tot twintig jaar een breed en veelzijdig aanbod aan activiteiten is ontwikkeld, waaronder de populaire nanny-programma’s op de televisie, die het gat vullen dat vroeger aanwezig was tussen enerzijds het gezin dat er vrijwel helemaal alleen voorstaat en anderzijds het overnemen van opvoedingstaken wanneer het gezin het niet aankan.
4.2. Aanbod in Enschede Een totaaloverzicht van de activiteiten in Enschede ontbreekt. Wij beschrijven hieronder het aanbod van enkele aanbieders. De peuterspeelzalen en kinderdagverblijven organiseren regelmatig, ongeveer drie keer per jaar, informatieavonden voor hun ouders. Verder worden de haal- en brengcontacten gebruikt om met ouders te spreken over de ontwikkeling van hun kind en hen adviezen te geven over opvoeding. Het consultatiebureau Livio organiseert voor ouders van kinderen tot 0 tot 4 jaar informatiebijeenkomsten, huisbezoeken en cursussen. In voorkomende gevallen wordt samenwerking gezocht met peuterspeelzalen of kinderdagverblijven Het consultatiebureau en de GGD voeren beide kortdurende pedagogische gezinsbegeleiding (KPG) uit. Naast begeleiding kent dit programma ook een trainingscomponent. De ouders worden in 12 huisbezoeken begeleid bij de opvoeding. Naar KPG is volgens de aanbieders veel vraag. De GGD biedt naast de KPG cursussen aan: Opvoeden & zo en Omgaan met pubers. Verder voert de GGD cursussen uit op het punt van gezondheidsvoorlichting en –opvoeding. Dit is zowel gezondheidseducatie als opvoedingsondersteuning. De wijkzorgteams hanteren als uitgangspunt dat een kind deel uitmaakt van een gezin. Het functioneren van het gezin moet in dialoog met de ouders geanalyseerd worden. Ouders zijn zelf verantwoordelijk voor de opvoeding. De aanpak van de wijkzorgteams moet worden toegesneden op de situatie van het gezin. Opvoedingsondersteuning kan daar deel van uitmaken. SMD hanteert een brede definitie van opvoedingsondersteuning. Alle ondersteuning die bijdraagt aan het vergroten van de stabiliteit in een gezin, heeft uiteindelijk een positieve uitwerking op de opvoeding van de kinderen. Daarom beschouwt SMD ook het oplossen van relatieproblemen en schuldhulpverlening als een vorm van opvoedingsondersteuning. Ook het werk van sociaal raadslieden is in dit verband belangrijk. De meeste opvoedingsondersteuning vindt plaats tijdens spreekuurcontacten, maar SMD biedt ook SOVA-cursussen aan. Het Bureau Jeugdzorg voert zelf geen opvoedingsondersteuning uit. Waneer een kind een indicatie krijgt, biedt een aantal zorgaanbieders, zoals Jarabee (jeugdhulpverlening), Tactus (verslavingszorg), Mediant (geestelijke gezondheidszorg), Trias en De Eik (licht verstandelijk gehandicapten) wel opvoedingsondersteuning aan. Een van de programma’s die hierbij gebruikt worden is “Families first”. 30
4.3. De vraag van ouders De vraag van ouders is in beeld gebracht in een onderzoek dat I&O Research in mei 2007 heeft uitgevoerd in opdracht van de gemeente Enschede.31 De meeste ouders vragen wel eens hulp bij de opvoeding, het meest in de informele sfeer bij vrienden en familieleden. Boeken en folders zijn belangrijke informatiebronnen. Professionele hulp wordt het meest gezocht via de huisarts, het welzijnswerk en consultatiebureau. Toch blijft het percentage ouders dat gebruik van maakt van professioneel advies opgeteld onder de 10%. 37 respectievelijk 36% wil de mogelijkheid hebben gebruik te maken van een voorlichtingsbijeenkomst of een opvoedspreekuur. 16% heeft behoefte aan persoonlijke begeleiding en 15% zou een opvoedcursus willen volgen. De onderwerpen waarop ouders het meest behoefte hebben aan informatie en-of ondersteuning zijn gezondheid, gedrag, voeding, luisteren en gehoorzamen, grenzen stellen, taalontwikkeling en zindelijkheid.
4.4. Landelijk beleid Vanuit het landelijk beleid wordt sinds enkele jaren beleid gevoerd op het gebied van opvoedingsondersteuning. In 2005 publiceerde de staatssecretaris van VWS de regeling Impuls Opvoed- en Gezinsondersteuning. In totaal 50 gemeenten, waar de problemen rond risicogezinnen en jeugdigen het grootst zijn, ontvangen middelen die bestreed moeten worden aan drie van de vijf functies van preventief jeugdbeleid: signalering, licht pedagogische hulp en zorgcoördinatie. Ook Enschede behoort tot deze 50 gemeenten. Wij gaan later in dit hoofdstuk in op de manier waarop in Enschede de Impuls Opvoed- en Gezinsondersteuning is opgepakt. Eerst iets meer over het landelijk beleid. De Impuls Opvoed- en Gezinsondersteuning lijkt slechts een opmaat voor de toenemende aandacht voor opgroei- en opvoedondersteuning. Bij de kabinetsformatie van het kabinet Balkenende IV werd voor het eerst een minister voor Jeugd en Gezin benoemd. Deze heeft inmiddels enkele aanzetten gegeven voor het beleid op het punt van opvoedingsondersteuning. “Preventie van opgroei- en opvoedingsproblemen en tijdige signalering hiervan, ook als de problemen nog relatief klein zijn, staat hoog op de agenda van dit kabinet. Ouders en kinderen moeten met al hun vragen laagdrempelig, dichtbij huis, terecht kunnen en indien nodig moeten zij zo snel mogelijk de juiste hulp krijgen. .In dit kader zal sterk worden ingezet op de ontwikkeling van Centra voor Jeugd en Gezin. Een belangrijk aandachtspunt hierbij is de samenwerking met de Zorg Advies Teams...De centra vormen een goede mogelijkheid om de gemeentelijke functies in het jeugdbeleid vorm te geven.”32 In het bestuursakkoord tussen rijk en gemeenten33 is vastgelegd dat opvoed- en opgroeiondersteuning voor ouders en kinderen vanzelfsprekend wordt, makkelijk te bereiken en voldoende voorhanden is. Het Centrum voor Jeugd en Gezin moet op lokaal niveau worden vormgegeven. Het CJG moet voldoen aan vier basiseisen. Het moet het basispakket van de jeugdgezondheidszorg uitvoeren, invulling geven aan de vijf functies van preventief jeugdbeleid, een schakel hebben met de zorgadviesteams en een verbinding met het bureau jeugdzorg. Binnen deze eisen is de gemeente vrij om het CJG in overleg met de lokale partijen zelf vorm te geven. In 2011 moeten deze taken in de wetgeving zijn verankerd.
31
I&O Research, Ouders aan het woord, een onderzoek onder jonge ouders over opvangmogelijkheden en opvoedingsondersteuning, mei 2007 32 Programma voor Jeugd en Gezin, Tweede Kamer 2006-2007 31 001, nr.1 33 Samen aan de slag, Bestuursakkoord rijk en gemeenten, 4 juni 2007
31
Enschede laat zich bij het ontwikkelen van een eigen beleid op het gebied van opvoedingsondersteuning leiden door de landelijke ontwikkelingen. Op sommige punten loopt Enschede voorop en lijkt het landelijke beleid dezelfde richting te kiezen die al eerder in Enschede is ingezet. Zo zijn de vier basiseisen voor opvoedingsondersteuning pas recent leidraad in het landelijke beleid, maar in Enschede reeds grotendeels gerealiseerd.
4.5. De impuls opvoed- en gezinsondersteuning De gemeente Enschede ontving in de jaren 2005 t/m 2007 in totaal € 680.000 in het kader van de Impuls Opvoed- en Gezinsondersteuning. In het plan van aanpak wordt de inzet van de middelen beschreven. Enschede kiest voor drie doelstellingen.34 a. Een verdere opzet en ontwikkeling van zorgadviesteams voor het basisonderwijs en een zorgstructuur voor peuterspeelzalen. Het aantal teams in het basisonderwijs wordt uitgebreid van 27 naar 58. Het schoolmaatschappelijk werk komt beschikbaar voor 40 peuterspeelzalen. b. Uitbreiding van de inzet van het schoolgericht maatschappelijk werk t.b.v. pedagogische spreekuren op 27 basisscholen c. Realisatie van SOVA-trainingen voor 12 – 18 jarigen. De Impuls Opvoed- en Gezinsondersteuning wordt gemonitord door het onderzoeksbureau BMC. Enschede heeft twee keer een voortgangsrapportage ingeleverd. We ontlenen de gegevens aan de tweede voortgangsrapportage over de periode april – december 200635: Eind 2006 zijn in Enschede er 123 zorgadviesteams actief. Op de resultaten van deze zorgadviesteams is reeds ingegaan in hoofdstuk 2 van dit rapport. De resultaten van de tweede doelstelling, de uitbreiding van het schoolgericht maatschappelijk werk behandelen we hier. In de verslagperiode hebben 256 ouders en 123 leidsters en leerkrachten gebruik gemaakt van het spreekuur. Er is hulp verleend aan 272 kinderen, van wie 183 autochtoon. 39 kinderen waren jonger dan 4 jaar, 230 tussen vier en twaalf jaar, 3 kinderen waren ouder dan 12. In 73 gevallen nam de ouder zelf het initiatief, in 35 gevallen werd doorverwezen door de peuterspeelzaal of kinderdagverblijf, in 153 gevallen door de school. De drie meest voorkomende redenen om een kind in te brengen zijn sociaal emotionele ontwikkeling (144), pedagogische onmacht (134) en aandachtvragend gedrag (102). Na het eerste gesprek is het probleem in 64 gevallen opgelost. 474 keer wordt verdere consultatieve ondersteuning gegeven. 15 ouders worden verwezen naar het Bureau Jeugdzorg en 16 naar een andere voorziening. We kunnen constateren dat de in- en uitstroom uit de ZAT’s en de inzet van het schoolgericht maatschappelijk werk in Enschede redelijk nauwkeurig wordt geadministreerd. De gemeente Enschede geeft in de rapportage aan dat in de verslagperiode de eisen rond rapportages uit de ZAT aangescherpt zijn. De samenwerking tussen de gemeente en de ketenpartners wordt “goed” genoemd. Als de belangrijkste succesfactor wordt de gevormde zorgadviesteams op alle peuterspeelzalen, kinderdagverblijven en basisscholen genoemd, als onderdeel van de vernieuwde zorgstructuur in de stad. De lijnen met de in alle stadsdelen actieve wijkzorgteams, waarbij het maatschappelijk werk de linking pin vervult tussen zorgadviesteam en wijkzorgteam, zijn kort. Ook de lijnen tussen scholen, peuterspeelzalen en (school)maatschappelijk werk zijn kort. Naast de deelname van maatschappelijk werk aan het casusoverleg in het zorgadviesteam, zijn de spreekuren voor 34 35
Gemeente Enschede, Aanvraag Impuls Opvoed- en gezinsondersteuning, Mei 2005 Gemeente Enschede, Impuls opvoed- en gezinsondersteuning, tussenrapportage april 2006 – december 2006
32
ouders en de mogelijkheden voor consultatie door ouders, van grote waarde om al in een vroeg stadium mogelijke problemen te signaleren en (preventief) te kunnen behandelen. Als grootste bedreiging noemt de gemeente Enschede de onzekerheid over de financiën, met name de Impulsmiddelen. Uit eigen middelen alleen zal de gemeente de opvoedingsondersteuning en de zorgstructuur voor 0 – 12 jaar niet in dezelfde omvang kunnen voortzetten. In het eerder genoemde bestuursakkoord van het kabinet met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten is afgesproken dat de bestaande uitkeringen voor jeugdgezondheidszorg, de Impuls opvoed- en gezinsondersteuning en de middelen van het project Opvoeden in de buurt worden gebundeld tot een brede doeluitkering. Hieraan wordt een bedrag oplopend tot 100 miljoen in 2011 toegevoegd, zodat in 2011 landelijk een bedrag van 441 miljoen euro beschikbaar is voor het Centrum voor Jeugd en Gezin. Het lijkt erop dat de gemeente Enschede daarmee minimaal dekking heeft voor het voortzetten van het huidige beleid rond de zorgadviesteams.
4.6. Visienota opvoedingsondersteuning Ook in Enschede ontbreekt het zicht op wat er allemaal gebeurt op het gebied van de opvoedingsondersteuning. In januari 2007 is een bestuurlijke opdracht uitgezet om een visienota opvoedingsondersteuning36 te schrijven. Een inventarisatie van het aanbod maakt daar deel van uit. Dat overzicht ontbreekt op dit moment. In de visienota wordt een aantal bestuurlijke keuzen geformuleerd die aan een basisaanbod voor opvoedingsondersteuning ten grondslag liggen: - Het ondersteuningsaanbod is evidence based; - Er wordt prioriteit gegeven aan ouders van jonge kinderen; - De lokale overheid beschermt het recht van kinderen op een goede opvoeding door dwingend en dringend opvoedingsondersteuning aan te bieden aan risicogroepen - Deze risicogroepen worden nader benoemd; - Voor ouders wiens kinderen met Justitie in aanraking komen kan een dwingend opvoedingsondersteuningsaanbod worden aangeboden; - De signaleringsfunctie in de stad wordt versterkt; - De middelen op lokaal niveau worden in overeenstemming gebracht met reële behoeften; - De gemeente coördineert en is verantwoordelijk voor aard en omvang van het aanbod; De instellingen zijn verantwoordelijk voor de toegankelijkheid.
4.7. Triple P De afgelopen periode is met lokale instellingen en in regionaal verband onderzocht wat een goed aanbod zou kunnen zijn. Gekozen wordt voor een bewezen effectief programma dat veel mogelijkheden biedt voor een sluitende aanpak bij verschillende interventieniveaus. Er is gekozen voor de invoering van 1 programma voor opvoedingsondersteuning voor de hele stad: Triple P. Het invoeren van 1 programma wordt door alle aanbieders ondersteund. Het biedt een gemeenschappelijke taal en een gemeenschappelijke kijk op de problemen Triple P staat voor Positive Parenting Program of Positief Pedagogisch Programma37 en het gaat uit van vijf basisprincipes: 36 37
Gemeente Enschede, visiedocument opvoedingsondersteuning, Januari 2007 Onderstaande beschrijving is ontleend aan de informatie op www.triplep-nederland.nl
33
1. Bied kinderen een veilige en stimulerende omgeving. 2. Laat kinderen leren door positieve ondersteuning. 3. Hanteer als ouders een aansprekende discipline (duidelijke regels, heldere instructies). 4. Koester realistische verwachtingen van je kind. 5. Zorg goed voor jezelf. Volgens de ontwikkelaars van Triple P biedt het programma hulp op vijf niveaus van interventie: Niveau Benaming 1 Algemeen (universal) 2 selectief (selected en selected teen) 3
4
5
Doelgroep alle ouders
Beschrijving Voorlichting via de massamedia
ouders die zich zorgen maken over de ontwikkeling en heet gedrag van het kind
gericht, kortdurend advies over in principe normale opvoedingsvraagstukken (zindelijk worden, grenzen stellen). Advies via telefoon of spreekuren Ouders die niet genoeg Gericht advies en training rond Eerste hulp (primary care en hebben aan een zwaardere opvoedingsproblemen, zoals incidenteel gesprek en driftbuien. In een aantal sessie wordt primary care teen) training in opvoedings- advies gegeven en vaardigheden aangeleerd vaardigheden nodig hebben Standaard Ouders die intensieve Een breed programma, omvang begeleiding en training ongeveer 10 sessies, met intensieve (standard, standard teen, nodig hebben naar begeleiding en training. Kan individueel group teen, self aanleiding van ernstige en groepsgewijs worden aangeboden. directed) gedrags- en opvoedproblemen Intensief Gezinnen waar Een op maat gesneden programma om (enhanced) opvoedingsproblemen de gezins- en opvoedingsproblemen aan mede het gevolg zijn te pakken. Kan verschillende van het niet werkvormen omvatten. functioneren van het gezin
Binnen niveau vier is een gespecialiseerd programma ontwikkeld voor ouders met gehandicapte kinderen. Binnen niveau vijf bestaat een programma voor gezinnen waar sprake is van kindermishandeling. Triple P gaat dus uit van verschillende niveaus van opvoedingsondersteuning, van algemeen en licht naar zwaar en intensief. Het hanteren van de niveaus biedt verschillende aanknopingspunten. Professionals hebben een gemeenschappelijke taal om opvoedingsproblemen te benoemen en het benodigde interventieniveau vast te stellen. Tussen instellingen kunnen afspraken gemaakt worden over wie bepaalde vormen en niveaus van opvoedingsondersteuning aanbiedt. De niveaus kunnen ook worden gebruikt als checklist om na te gaan hoe compleet het lokale aanbod is en waar lacunes zitten. Triple P leert ouders hoe zij gewenst gedrag bij hun kind kunnen stimuleren en kunnen reageren op ongewenst gedrag. Triple P komt oorspronkelijk uit Australië en is uitvoerig onderzocht. Het wordt beschouwd als een evidence based programma.
34
Nog onduidelijk is welke aspecten of delen van Triple P gebruikt gaan worden. De invoering van het programma of delen daarvan vraagt in ieder geval om een intensief scholingstraject voor veel betrokkenen: de jgz-verpleegkundige, de maatschappelijk werker, de pedagogen van de kinderopvang en peuterwerk en de interne begeleiders uit het onderwijs en om en gericht voorlichtingstraject naar ouders.
4.8. Tussentijdse conclusies over opvoedingsondersteuning Het beleid rond opvoedingsondersteuning bevindt zich in een overgangsfase. In het recente verleden was er sprake van een vrij groot aantal activiteiten die door instellingen werden uitgevoerd vanuit hun reguliere taakstelling. De gemeente speelde hierin een beperkte rol. Een compleet overzicht van de activiteiten ontbreekt, evenals inzicht in de effecten die zijn bereikt. Vanaf 2007 wordt een stedelijk beleid rond opvoedingsondersteuning ontwikkeld. De gemeente werkt aan een visiedocument met uitgangspunten en prioriteiten voor de opvoedingsondersteuning. Dit sluit aan bij de landelijk toenemende belangstelling voor opvoedondersteuning en sluit aan bij het beleid van het nieuwe ministerie voor Jeugd en Gezin. Inmiddels is een forse stap voorwaarts gemaakt, doordat instellingen gezamenlijk hebben gekozen voor hetzelfde programma, Triple P. Dit staat bekend als een evidence based programma. Het programma leidt er toe dat instellingen vanuit eenzelfde visie aan het werk gaan en hetzelfde begrippenkader hanteren. Uit de informatiebijeenkomsten mag worden opgemaakt dat het enthousiasme voor Triple P groot is. Voor de medewerkers van de instellingen is een stevige professionaliseringsslag nodig om met het programma te kunnen werken.
5. WETENSCHAPPELIJKE TOETSING In dit hoofdstuk confronteren we het beeld dat is geschetst in de voorgaande hoofdstukken met relevante recente theoretische en empirische modellen. Deze modellen hoeven we zelf niet bijeen te brengen. Dit is recent al gebeurd door de Inventgroep38. Deze groep kreeg de opdracht van de voormalig staatssecretaris van VWS, mw. Drs. Ross-Van Dorp “om op basis van onderzoek van de nationale en internationale wetenschappelijke literatuur voorstellen te doen voor instrumenten en procedures om problemen in het opvoeden en opgroeien tijdig te signaleren, voorstellen te doen voor effectief gebleken interventies en voor een infrastructuur waarin signalering en interventie effectief en efficiënt kunnen plaatsvinden.”(7) We sluiten in deze wetenschappelijke toetsing nauw aan bij de bevindingen en het advies vastgelegd in het rapport van deze Inventgroep. Alhoewel het advies van de Inventgroep op punten zeker nog kan worden uitgebreid, is het momenteel het meest uitvoerig en goed onderbouwde overzicht. Bovendien is het gemakkelijk toegankelijk.39 Speciale aandacht schenken we aan het voornemen om in het kader van de opvoedingsondersteuning in de gemeente Enschede te gaan werken met het programma Triple P. Ook hiervoor zijn al evaluatievragen gesteld en beantwoord. Deze vragen richtten zich vooral op criteria die door landelijk of gemeentelijk beleid werden aangedragen. Hier gaat 38
Inventgroep (2005). Helpen bij opgroeien en opvoeden: eerder, sneller en beter. een advies over vroegtijdige signalering en interventies bij opvoed- en opgroeiproblemen. Utrecht: Julius Centrum. 39 (http://operatie-jong.nl/cms/index.php?option=com_docman&task=doc_download&gid=66&Itemid=84).
35
het over een evaluatie die wordt aangestuurd door wetenschappelijke inzichten. Op een aantal punten zal blijken dat er sprake is van overlap met evaluatievragen en criteria vanuit de beleidsdiscussie.
5.1. De goede dingen goed doen; tien condities als toetsingskader In het advies van de Inventgroep wordt gewerkt met een overzicht van tien voorwaarden. De Inventgroep formuleert deze voorwaarden als volgt: 1. “De populatie waarop de vroegtijdige signalering en interventies zich richten, is nauw omschreven. 2. Er bestaat nauwe samenhang tussen signalering en interventies. 3. Signalering en interventies zijn geprotocolleerd en gebaseerd op wetenschappelijk bewezen evidentie. 4. Er is veel aandacht voor educatie van kinderen en ouders en het bevorderen van hun zelfredzaamheid: interventies mogen dus niet verslavend werken. 5. Er bestaat een grote mate van taakverdeling tussen hoog opgeleide en laag opgeleide hulpverleners vanuit het principe: eenvoudig wat eenvoudig kan en complex wat complex moet. 6. Signalering en interventies worden zo opgezet dat ze goed aansluiten op subgroepen uit de populatie. 7. Er bestaat een elektronisch kinddossier waarin gesignaleerde en relevante gedragsen opvoedingsproblemen worden genoteerd en bewaard zolang het belang van het kind daarmee gediend is. 8. Aansturing en uitvoering van signalering en de interventies vinden plaats op basis van management instrumenten zoals te hanteren prestatie indicatoren, benchmarking en kwaliteitsborging. 9. De organisatie van de signalering en de interventies is helder, eenvoudig en transparant voor derden. 10. De financiering van signalering en interventies stimuleert de kwaliteit en doelmatigheid van deze diensten (85).” Voor elk van deze voorwaarden of als er overlap is voor groepjes voorwaarden gaan we na of de situatie in de gemeente Enschede er aan voldoet. Condities 1 & 6: De populatie waarop de vroegtijdige signalering en interventies zich richten, is nauw omschreven. Signalering en interventies worden zo opgezet dat ze goed aansluiten op subgroepen uit de populatie. De twee condities drukken uit dat het noodzakelijk is er voor te zorgen dat de goede signaleringsinstrumenten en interventies bij de juiste kinderen en opvoeders worden gebruikt. De Inventgroep laat in hun overzichtstudie zien dat er weinig instrumenten zijn (signalering en interventie) waarvan de kwaliteit voldoende is onderzocht en is vastgesteld. In die gevallen dat dit wel is gebeurd betreft dit altijd heel goed omschreven groepen kinderen of opvoeders (bijvoorbeeld, 2 en 3 jarige peuters die worden opgevoed door Nederlandse ouders; of laag opgeleide ouders die niet weten hoe om te gaan met woedeaanvallen van hun kleuters), waarbij de instrumenten speciaal zijn aangepast voor die groepen. Het is riskant om die instrumenten te gebruiken bij andere groepen. De voorwaarden zijn ook van belang als het doel is dat organisaties het eigen gebruik van signaleringsinstrumenten en interventies zodanig moeten proberen in te richten dat ze van eigen ervaringen leren. Gebruikers moeten proberen vast te stellen of bepaalde instrumenten bij specifieke groepen meten wat ze moeten meten. Op die wijze werkt een 36
organisatie mee aan het systematisch ordenen van gegevens. Met die gegevens wordt het mogelijk om uitspraken te doen over de validiteit en effectiviteit van signaleringsinstrumenten en interventies. Dan is ook duidelijk voor welke groep kinderen of opvoeders die uitspraken gelden. Wat betreft het gebruik van de goede instrumenten bij de goede doelgroep, of de eerste functie van het gebruik van de twee condities, is op te merken dat de doelgroep doorgaans wordt bepaald door de institutionele kaders (bijvoorbeeld consultatiebureau, peuterspeelzaal, basisschool, school voor voortgezet onderwijs). Uit de interviews wordt duidelijk dat in Enschede niet in alle gevallen de goede doelgroep wordt bereikt (ouders komen niet naar consultatiebureau, vluchtelingenkinderen komen slechts 12 maanden in aanmerking voor deelname aan een speciaal VVE-programma, onduidelijk is welk percentage van doelgroepkinderen van VVE-programma’s niet wordt bereikt; wel is duidelijk dat deze programma’s ook worden aangeboden aan kinderen en gezinnen die niet worden gerekend tot de doelgroep). De gemeente en de gebruikers van de instrumenten hebben beperkte invloed op dit niet bereiken of juist op het bereiken van gezinnen en kinderen die niet tot de doelgroep behoren. Daar waar ze hun invloed kunnen aanwenden is het advies om dat ook te doen. Deelname aan programma’s door kinderen en gezinnen die niet tot de doelgroep behoren lijkt weinig problematisch en heeft wellicht als voordeel dat deelname door doelgroepkinderen en –gezinnen als neveneffect heeft dat doelgroepdeelnemers mogelijk hun deelname zonder meer stigmatiserend ervaren, maar deelname van niet doelgroepleden draagt niet zondermeer bij tot het realiseren van beoogde effecten, nl. het tegengaan van ontwikkelingsachterstanden. Wat betreft het systematiseren van informatie om er van te kunnen leren (de tweede functie van het gebruik van de twee condities) is de gemeente Enschede goed op weg als het gaat om de digitalisering van informatie en het uitwisselbaar maken van informatie tussen verschillende professionals binnen de keten van zorg. Tegelijkertijd is uit de interviews naar voren gekomen dat er nog onvoldoende aandacht bestaat voor effectmeting en de validiteit van de signalering en interventies. Het is belangrijk om bij signalerings- en interventieactiviteiten effecten te meten bij kinderen en ouders. Conditie 2: Er bestaat nauwe samenhang tussen signalering en interventies. Het belang hiervan behoeft weinig toelichting. Als een kind of een opvoedingssituatie problematisch blijkt dan is het doel dat de gesignaleerde problematiek wordt weggenomen, verminderd of beheersbaar gemaakt. Geen hulp bieden of niet gepaste hulp bieden is allicht contraproductief en onbetamelijk, terwijl er in geval van hulp bieden waar deze niet nodig is, sprake is van slordig omgaan met schaarse middelen. De beschrijving van de feitelijke situatie leidt tot het oordeel dat de situatie op dit punt nog kan worden verbeterd. Er is sprake van een, zij het beperkte, wachtlijst voor hulp via bureau jeugdzorg, er zijn wachtlijsten voor de peuterspeelzalen en in het kader van VVE doen veel kinderen mee waarvoor deelname niet nodig is, terwijl kinderen met een vluchtelingenstatus te kort mogen meedoen. Ook blijkt uit de interviews dat niet alle ZAT’s een vergelijkbaar grote hulpvraag signaleren. Een aanpak werkt onvoldoende als problemen bij kinderen onvoldoende worden gesignaleerd. Maar een aanpak werkt ook niet goed als er teveel kinderen worden gesignaleerd waarmee uiteindelijk niets aan de hand blijkt te zijn of waarvoor geen hulp beschikbaar is. Zaak is om foute signalering zoveel mogelijk tegen te gaan door goede (valide) signaleringsinstrumenten te gebruiken (zie hierna) en om ook als hulp wordt geboden alert te blijven op de ontwikkeling van de hulpbehoefte. Dit betekent dat in de zorgketen het signaleren moet doorgaan, ook als het contact bijvoorbeeld primair is gericht op een interventie. Het beoogde effect is dat de interventie
37
wordt geïntensiveerd of aangepast als een probleem aanhoudt, ernstiger wordt of er nieuwe problemen ontstaan, maar ook dat een interventie wordt gestopt of minder intensief wordt als problemen worden opgelost of niet optreden. Deze voorwaarde benadrukt dat het van belang is dat er hulp op maat wordt geleverd (geen zwaardere hulp bieden dan welke minimaal noodzakelijk is; zie hierna). Ook wordt duidelijk dat de verantwoordelijkheid voor de signalering moet worden gedeeld door de verschillende educatieve en zorgprofessionals waarmee kinderen en gezinnen contact hebben en dat de informatieverzameling en -uitwisseling herhaaldelijk en gericht dient plaats te vinden. In hoofdstuk 1 hebben we al opgemerkt dat we niet aan de hand van concrete casus hebben kunnen nagaan in hoeverre dit in alle ZAT’s al praktijk is. Conditie 3: Signalering en interventies zijn geprotocolleerd en gebaseerd op wetenschappelijke evidentie. Doordat er sprake is van een grote mate van samenwerkingsbereidheid tussen zorgprofessionals binnen de gemeente Enschede is er behoefte aan protocollering en verantwoording. Deze zijn voorwaardelijk voor een goede samenwerking en wederzijds vertrouwen. Deze activiteiten vergen tijd en competentieontwikkeling. Ondanks dat er tijdens de interviews wel eens werd geklaagd over deze toenemende “administratieve” belasting werd het belang onderschreven. Dit ervaren belang lijkt tot dusver glansrijk te winnen van de ergernis over de extra belasting. De grote uitdaging wat betreft het voldoen aan deze conditie betreft vooral de wetenschappelijke evidentie rond validiteit en effectiviteit van gebruikte signaleringsinstrumenten en interventies. Ook bij het eerste punt hebben we hier al op gewezen. In de beleidsstukken en bij de interviews is hieraan weinig aandacht geschonken. Toch willen we adviseren om de bevindingen van de Inventgroep (zie hiervoor) hier als aangrijpingspunt te nemen (vooral pp 41 & 79). We noemen een paar voorbeelden. Wat betreft de signaleringsinstrumenten stelt de Inventgroep voor om bij driejarigen de Strengths and Difficulties Questionnaire (SDQ) in te laten vullen door ouders en eventueel de leiding van de voorschoolse voorziening en voor vierjarigen wordt voorgesteld de Parent Child Conflict Tactics Scale te gebruiken. Voor zorgwekkende opvoedingssituaties wordt het Chicago Child Parent Centers Project als effectief programma genoemd en voor het aanpakken van internaliserende problemen op school kan gebruik worden gemaakt van het programma Social Effectiveness Therapy for Children. De overlap tussen de door de Inventgroep voorgestelde instrumenten en de tijdens interviews genoemde instrumenten is beperkt. Dit betekent dat er ruimte is voor een betere keuze van instrumenten. Conditie 4: Er is veel aandacht voor educatie van kinderen en ouders en het bevorderen van hun zelfredzaamheid: interventies mogen dus niet verslavend werken. Deze conditie bezien we hierna nader in het kader van de beschouwing over Triple P. Conditie 5: Er bestaat een grote mate van taakverdeling tussen hoog opgeleide en laag opgeleide hulpverleners vanuit het principe: eenvoudig wat eenvoudig kan en complex wat complex moet. Aan deze voorwaarde lijkt in belangrijke mate te worden voldaan in de organisatie van de vroegtijdige signalering en VVE. De gegevens die zijn verzameld over de opvoedingsondersteuning zijn minder vertrouwenwekkend. Een totaaloverzicht van de activiteiten in Enschede ontbreekt. Dit wordt onderkend en met het verschijnen van het visiedocument opvoedingsondersteuning is duidelijk gemaakt dat er stappen worden gezet om te komen tot een versterking van de coördinerende functie. Daarmee wordt het beter mogelijk
38
om te zorgen voor een goede verdeling van taken en verantwoordelijkheden. De wens daartoe spreekt ook uit het lokale en regionale overleg dat is gevoerd en er toe heeft geleid dat is besloten om te gaan werken met Triple P. Op deze keuze en mogelijke consequenties gaan we hierna nog uitvoerig in. Het is goed te bedenken dat de conditie en het principe qua invulling mee moeten bewegen met de innovatie of optimalisering van het zorgsysteem. De consequentie is dat zowel het eenvoudige als het complexe werk voortdurend onderhevig is aan herijking en in het verlengde daarvan vraagt om voortdurend nieuwe en aanvullende professionalisering. Voor de Enschedese situatie is van belang na te gaan hoe de regel “eenvoudig wat eenvoudig kan en complex wat complex moet” ofwel een goede taakdifferentiatie die bijdraagt tot een goed evenwicht tussen hulpaanbod en hulpbehoefte, zich verhoudt tot een tendens om juist door bepaalde beroepsgroepen meer generale werkzaamheden te laten uitvoeren. Zo is voorzien dat maatschappelijk werkers een breder takenpakket krijgen en het de bedoeling is dat consultatieverpleegkundigen ook bijdragen aan opvoedingsondersteuning. Het voordeel van deze laatste keuze is dat de toegankelijkheid van de hulpverlening wordt verbeterd. Voorzover met een dergelijke aanpak het evenwicht tussen hulpbehoefte en hulpaanbod niet onder druk komt te staan en de kosten niet onverantwoord hoog oplopen, lijken beide “werkprincipes” tezamen de hulpverlening meer te kunnen verbeteren dan elk principe afzonderlijk. De regel “eenvoudig wat eenvoudig kan en complex wat complex moet” kan wat betreft de JGZ onder druk komen te staan als de schaarste van jeugdartsen blijft aanhouden. Conditie 7: Er bestaat een elektronisch kinddossier waarin relevante gesignaleerde gedrags- en opvoedingsproblemen worden genoteerd en worden bewaard zolang het belang van het kind daarmee gediend is. Per 1 januari 2009 is het werken met het elektonische kinddossier verplicht. Het is een instrument bedoeld om de communicatie en informatieoverdracht binnen de jeugdgezondheidszorg te verbeteren. Het EKD wordt bijgehouden door artsen en verpleegkundigen. Andere instanties, o.a. maatschappelijk werk en VVE kunnen signalen aan het dossier toevoegen maar mogen het dossier niet inzien, opdat de privacy van het kind wordt bewaakt. Het EKD benadrukt de belangrijke invloed van de medische sector in de jeugdzorg. In de gemeente Enschede is sprake van digitalisering van de informatie die wordt verzameld binnen de zorgketen. Onduidelijk is of er afgezien van de informatie van consultatiebureau en GGD ook informatie van andere organisaties wordt of zal worden opgenomen en hoe dit wordt georganiseerd. Er is nog geen sprake van één elektronisch dossier per kind. Vanwege de beperking van de functionaliteit van het EKD tot de medische zorg kent de gemeente Enschede voor de afstemming binnen de zorgketen ook nog de centrale verwijsindex. In Enschede wordt hiervoor de VIS2 gebruikt. Daarin geven hulpverleners aan dat ze met een gezin of kind contact hebben. In geval van herhaalde signalen over een gezin of kind wordt daarover gesproken in het ZAT of in het wijkzorgteam. VIS2 bevat geen inhoudelijke informatie over kinderen of gezinnen. Tezamen, EKD en VIS2, levert dit alsnog een situatie op waarin de verzameling, opslag en uitwisseling van informatie in het belang van gezinnen en kinderen binnen de zorgketen niet gegarandeerd goed is geregeld. De gemeente Enschede probeert het beste te maken van een situatie die wordt gekenmerkt door beperkingen die nationale regelgeving (EKD is een instrument van en wordt gecoördineerd door de jeugdgezondheidszorg) en gewoonten rond
39
beroepsgroepen (de uitzonderlijke en afgeschermde status van de medische sector) met zich meebrengen. Echter, om nog tot verdere verbetering te komen is het van belang niet tevreden te zijn met het momenteel best mogelijke. Dit is voorwaarde om mede de richting van de ontwikkeling van een nog betere afstemming en informatie-uitwisseling binnen de zorgketen te bepalen. Hieraan kan inhoud worden gegeven door in overleg waarin de gemeente direct of via door de gemeente gefinancierde instanties participeert herhaaldelijk te vragen naar de kwaliteit van de informatieopslag en –uitwisseling en naar de mate waarin aannemelijk is dat er passende hulp wordt geboden in aansluiting bij de beschikbare informatie. Conditie 8: Aansturing en uitvoering van signalering en de interventies vinden plaats op basis van management instrumenten zoals te hanteren prestatie indicatoren, benchmarking en kwaliteitsborging. Aangaande deze voorwaarde neemt de gemeente de coördinerende functie nadrukkelijk waar door de ondersteuning van interventies te koppelen aan gewenste effectiviteitsdoelen. Een belangrijk probleem is hiervoor al aangeduid, nl. de niet goed ontwikkelde evaluatie- of onderzoekfunctie wat betreft het feitelijk meten van effecten van interventies. Een ander probleem is dat de benchmarking en kwaliteitsborging waarvan sprake is in conditie 8 veronderstellen dat er goed te hanteren criteria beschikbaar zijn. Voor benchmarking waren dergelijke criteria tot voor kort niet aanwezig voor het domein van de vroegkinderlijke ontwikkeling en de opvoedingsondersteuning. Met het verschijnen van het rapport De Nationale Prevalentiestudie Mishandeling van Kinderen en Jeugdigen40 is een belangrijke stap gezet voor geschikte criteria voor een benchmark. Dit rapport verduidelijkt enerzijds voor diverse vormen van kindermishandeling hoe vaak deze voorkomen, wat risicofactoren zijn die van invloed zijn en hoe vaak mishandeling voorkomt bij allerlei subgroepen in de hele Nederlandse bevolking. De beschikbare gegevens maken het mogelijk per gemeente na te gaan wat de geschatte prevalentie van kindermishandeling is. Deze kan worden vergeleken met getalsmatige gegevens van de gemeente Enschede over de ontwikkeling van werkelijk vastgestelde kindermishandeling over een bepaalde periode. Bijvoorbeeld: Indien er in de Enschedese gegevens een vermindering in mishandeling is te zien ten opzichte van de schatting op basis van de landelijke gegevens dan doet Enschede het klaarblijkelijk goed. Stijgen de gegevens dan is er iets aan de hand dat verdere aandacht vraagt. Het zou onverstandig zijn om de kwaliteit van jeugdbeleid en jeugdzorg slechts af te leiden van kwantitatieve prestatie-indicatoren. De reden is dat binnen het jeugdbeleid en de jeugdzorg een noodzaak bestaat tot het in stand houden van voorzieningen. Een voorziening is een structuur die in stand gehouden wordt zodat ingegrepen kan worden als zich problemen voordoen. Dit is vergelijkbaar met de manier waarop de brandweer werkt. In Twente betalen alle gemeenten mee aan een voorziening tegen grootschalig seksueel misbruik. Er zijn getrainde mensen in dienst die optreden wanneer zich grootschalig seksueel misbruik voordoet. Bij een voorziening is het niet zinvol om kwantitatieve prestatie-indicatoren over aantallen behandelde jeugdigen te hanteren. Indicatoren die samenhangen met de kwaliteit en doorlooptijd van de dienstverlening zijn wel zinvol.
40
Van IJzendoorn, M. H., Prinzie, P, Euser, E. M., Groeneveld, M. G., Brilleslijper-Kater, S. N., Van Noort- Van der Linden, A. M. T., Bakermans-Kranenburg, M. J., Juffer, F., Mesman, J., Klein Velderman, M., & San Martin Beuk, M. (2007). Kindermishandeling in Nederland anno 2005: De Nationale Prevalentiestudie Mishandeling van Kinderen en Jeugdigen (NPM-2005). (zie ook www. LeidenAttachmentResearchProgram.eu).
40
Het zorgadviesteam is een voorziening die in het leven is geroepen om vroegtijdig te kunnen signaleren en direct hulp te bieden als daar behoefte aan is. Productieafspraken hebben een betrekkelijke waarde. Het is niet reëel om af te spreken dat er jaarlijks 900 casus in de zorgadviesteams ingebracht moeten worden, omdat zowel meer als minder casus een indicatie kunnen zijn voor het goed functioneren van zorgadviesteams. Een zorgadviesteam is belangrijk in het kader van signalering en preventie. De kwaliteit van een zorgadviesteams is de sluitende aanpak. De beoordelingscriteria moeten in ieder geval ook worden afgeleid van de vraag of de aanpak in de praktijk werkelijk sluitend is. Bij de kwaliteitsborging zijn de transparantie van procedures, het protocolleren en het afleggen van verantwoording erg belangrijk en wat dit betreft heeft de gemeente Enschede de zaakjes goed op orde. Evenzeer is van belang dat er op wordt toegezien dat de instrumenten valide en effectief zijn. Hiervoor kunnen de adviezen van de Inventgroep rond de beschikbaarheid van goede instrumenten (zie hiervoor) hun dienst bewijzen. Overigens is het kiezen van de juiste, goede instrumenten slechts een eerste, zij het belangrijke stap in de kwaliteitsborging. Minstens zo belangrijk is het toezien op een goed gebruik of invoering van een vragenlijst of programma en goed personeelsbeleid wat betreft de selectie en competentieontwikkeling van (para)professionals (de juiste persoon op de juiste plek). Conditie 9: De organisatie van de signalering en de interventies is helder, eenvoudig en transparant voor derden. Dit is van belang vanwege de mogelijkheid tot kwaliteitsborging, maar ook om het voor kinderen, jongeren en opvoeders mogelijk te maken te ontkomen aan gevoelens van willekeur van professionals. Zoals hiervoor al werd gesteld is kwalitatief goede zorg gericht op het versterken van zelfredzaamheid. Dit doel is gebaat bij een heldere, eenvoudige en transparante organisatie. De gemeente Enschede heeft wat dit betreft de afgelopen drie jaar veel vooruitgang geboekt (bijvoorbeeld met het inrichten van zorgadviesteams en wijkteams), maar klanten kunnen er nog niet in alle gevallen van op aan dat ze de noodzakelijke hulp krijgen, dat de samenwerking tussen de zorgprofessionals in alle gevallen soepel verloopt en dat er uitsluitend met valide en effectieve instrumenten wordt gewerkt. Conditie 10: De financiering van signalering en interventies stimuleert de kwaliteit en doelmatigheid van deze diensten Dit is het geval als de financiering wordt verbonden aan voorwaarden rond de kwaliteit van instrumenten, competenties van professionals die de instrumenten gebruiken, het correcte gebruik van de instrumenten en een goede selectie van de doelgroep. Over al deze aspecten is hiervoor het nodige gezegd. Over de Enschedese situatie valt op te merken dat de financiering nog niet ideaal is aangepast aan de wens en initiatieven tot samenwerking tussen organisaties binnen de zorgketen. De meeste van die organisaties hebben een eigen financiering. Eenvoudig gezegd zijn samenwerkingswensen en –initiatieven gebaat zijn bij een bundeling van de financiën van de samenwerkende organisaties om het samenwerken en de daarmee gemoeide extra taken te kunnen realiseren. Voor een dergelijke bundeling bestaan weliswaar belangrijke aanzetten in de gemeente Enschede (bijvoorbeeld gemeente en scholen financieren gezamenlijk de inzet van maatschappelijk werk), maar de financiële structuur is grotendeels gelijk gebleven. Middelen voor extra taken die samenhangen met of voortvloeien uit het samenwerken (vergaderen, coördineren, nieuwe informatiestromen regelen, verantwoorden, taakdifferentiatie en daarbij horende scholing) moeten steeds opnieuw bij elkaar worden geschraapt.
41
5.2. Triple P; een hele uitdaging De keuze voor Triple P (Positive Parenting Program) is een goede. De Inventgroep beschrijft het als een programma waarvan in onderzoek de effectiviteit is vastgesteld. Dit zullen we hierna nog verder verantwoorden. Tegelijkertijd dient opgemerkt dat voor de onderzoekers niet duidelijk is geworden hoe omvattend de keuze is; Gaat het om het overnemen van enkele van de hiervoor reeds genoemde principes en wellicht een paar van de vele beschikbare interventies en scholingsmodules of gaat het om het hele pakket? Wat wel duidelijk is dat het in Enschede is gekozen met het oog op het werken binnen het thema opvoedingsondersteuning. Triple P heeft als invalshoek de ouders en hun mogelijkheden om een veilige en optimistische opvoedingsomgeving te scheppen voor kinderen. Dit is een insteek die verschilt van die bij een (belangrijk) deel van de activiteiten voor de opvoedingsondersteuning, waarbij de kinderen zelf veel nadrukkelijker de primaire doelgroep zijn.
5.2.1. Triple P; een organisatiestructuur Triple P wordt weliswaar door de Inventgroep en ook binnen het onderhavige verslag genoemd als een programma, maar het is tevens een organisatiestructuur, waarbinnen voorlichting, signalering, interventies, scholing en kwaliteitsborging allemaal zijn geprotocolleerd en zoveel mogelijk gestandaardiseerd41. Specifieke programma’s en organisatiestructuren zijn noodzakelijkerwijs sterk met elkaar verbonden als voorwaarde om ouders hulp op maat te kunnen bieden. Eerdere hulp en de effecten daarvan zijn mede bepalend voor vervolghulp binnen het programma. Om maatwerk te kunnen leveren is een goede doorvoer van informatie en afstemming van programma’s noodzakelijk. Binnen Triple P is dit geregeld met een breed en op specifieke problemen toegesneden hulpaanbod. Binnen Triple P is een belangrijk basisprincipe dat ouders de belangrijkste informanten m.b.t. het welbevinden en problemen van kinderen en m.b.t. de kwaliteit van opvoedingssituaties zijn. Een ander basisprincipe is dat er grote, systematische inspanningen moeten worden geleverd om ouders te bewegen hun informatie te delen met deskundigen die hulp op maat kunnen geven als daaraan behoefte bestaat. Zoals in hoofdstuk 4 al is verduidelijkt betekent dit dat er een majeure inspanning wordt geleverd om via tv, radio en andere media ouders voor te lichten over belangrijke opvoedkundige principes en over de beschikbaarheid van programma’s en mogelijkheden een gesprek te voeren over opvoeding en opvoedingsproblemen. De notie “hulp op maat” sluit goed aan bij twee van de hiervoor genoemde voorwaarden: Er is veel aandacht voor educatie van kinderen en ouders en het bevorderen van hun zelfredzaamheid: interventies mogen dus niet verslavend werken. Er bestaat een grote mate van taakverdeling tussen hoog opgeleide en laag opgeleide hulpverleners vanuit het principe: eenvoudig wat eenvoudig kan en complex wat complex moet. 41
Sanders, M. R. (1999). Triple P-Positive Parenting Program: Towards an empirically validated multilevel parenting and family support strategy for the prevention of behavior and emotional problems in children. Clinical Child and Family psychology Review, 2 (2), 71-90. Sanders, M. R., Cann, W., & Markie-Dadds, C. (2003). The Triple P-Positive Parenting Program: A universal population-level approach to the prevention of child abuse. Child Abuse Review, 12, 155-171. Sanders, M. R., Turner, K., & Markie-Dadds, C. (2002). The development and dissemination of theTriple P-Positive Parenting Program: A multilevel, evidence based system of parenting and family support. Prevention Science, 3 (3), 173-189.
42
Binnen Triple P wordt de maatvoering in overleg met ouders geregeld. Veelvuldig wordt in programmabeschrijvingen en scholingsmateriaal van Triple P gerept over “the minimally sufficient interventions a parent requires”. Het is in laatste instantie niet de professional die bepaalt wat dit inhoudt, maar het zijn de ouders. De opstellers en gebruikers van Triple P zijn zeer doordrongen van het feit dat ouders moeten willen meewerken om de leefwereld van kinderen te verbeteren. Ook in het rapport van de Inventgroep wordt verduidelijkt hoe belangrijk een goede toegankelijkheid van gezinnen is. Zo merken de auteurs op dat het toch wel erg jammer is dat er steeds minder huisbezoeken worden afgelegd door professionals binnen de zorgketen. Peuterleiders en onderwijzers gaan nog maar mondjesmaat op huisbezoek. En alleen als ouders niet ingaan op uitnodigingen van het consultatiebureau is er een kans dat het gezin thuis wordt bezocht. De auteurs stellen: “Een huisbezoek, liefst voor het eerst gebracht in een situatie waarin er nog geen sprake is van problemen, levert een positieve bijdrage aan de relatie tussen gezin en professional, stelt de professional in staat om de mogelijke problemen van het kind beter te begrijpen en is een situatie waarin moeilijke gesprekken vaak beter verlopen.”(51) De auteurs gaan hier nog meer specifiek op in naar aanleiding van een beschouwing over risicofactoren. Zij stellen op basis van een literatuuroverzicht dat het nagenoeg onmogelijk is om op basis van een lijstje risicofactoren te voorspellen dat de problemen zullen ontstaan, voordat er daadwerkelijk problemen zijn ontstaan. In het rapport worden observatielijsten voor het inventariseren van risicofactoren genoemd, en ook in de hiervoor aangehaalde studie van Van IJzendoorn en collega’s worden risicofactoren in relatie tot kindermishandeling genoemd. Echter, als er sprake is van een opeenhoping van verschillende risicofactoren in de opvoedingscontext en deze worden niet gecompenseerd door protectieve factoren (bijvoorbeeld een hechte band met een zorgzame grootouder, of een grote veerkracht van het kind) dan is er weliswaar sprake van een verhoogde kans op het ontstaan van problemen, maar het optreden is niet zeker en al helemaal onduidelijk is in welke gedaante de problemen tot uiting komen. Kortom, er loopt geen eenduidige lijn van risicofactoren naar problemen. De oplossing is om regelmatig contact te onderhouden met het kind en diens opvoedingsomgeving om na te gaan hoe het zogenaamde risicoproces verloopt. Het risicoproces betreft de weg waarlangs risicofactoren en het ontbreken van protectieve factoren vorm krijgen in de ontwikkeling en wellicht uiteindelijk in psychopathologie. Het verloop van dit proces kan aanleiding zijn tot en aanknopingspunten bieden voor vroegtijdig correctief of preventief optreden. Als een kind bijvoorbeeld steeds meer last krijgt van woedeaanvallen kunnen diens opvoeders leren om samen met het kind na te gaan waardoor deze aanvallen ontstaan en hoe ze kunnen worden voorkomen. Om het risicoproces te kunnen volgen en indien nodig maatregelen te nemen is regelmatig overleg met het kind en diens opvoeders nodig waarbij moet worden nagegaan hoe de toestand rond risico- en protectieve factoren is en of er in het gedrag van kind en opvoeders iets is veranderd dat wijst op het ontstaan van een problematische ontwikkeling. De Inventgroep beschrijft het belang, Triple P levert een strategie waardoor dit kan worden gerealiseerd.
5.2.2. Triple P; transparant en effectief Triple P wordt gekenmerkt door een organisatie die transparant is voor ouders. Een belangrijk uitgangspunt daarbij is dat ouders ervan op aan moeten kunnen dat programma’s die worden aangeboden effectieve programma’s zijn. En inderdaad, afgezien van de voorlichting via de media, zijn alle programma’s die binnen Triple P worden gebruikt systematische en streng beproefd op hun effectiviteit en wordt er op toegezien dat de aanbieders voldoende geschoold zijn. Inmiddels, twee jaar nadat het rapport van de Inventgroep is verschenen blijkt dit vruchten af te werpen. Inmiddels is er een nieuwe
43
review en meta-analyse van Triple P onderzoek verschenen42 waarin de effectiviteit en validiteit van de programma’s breder wordt aangeduid dan in het rapport van de Inventgroep. De interventieprogramma’s binnen Triple P sluiten allemaal aan bij de kenmerken die volgens de Inventgroep bepalend zijn voor de effectiviteit: “Een interventie is effectiever: 1. Naarmate deze beter doordacht, gestructureerd en gestandaardiseerd is 2. Naarmate er een beter evenwicht bestaat tussen de omvang van de problematiek en de omvang van de beschikbare inzet 3. Naarmate deze meer aansluit bij de wijze waarop ouders, kinderen en jongeren zelf hun problemen ervaren 4. Naarmate deze meer gericht is op het weer greep krijgen op het eigen leven van ouders, kinderen en jongeren (empowerment) 5. Naarmate deze beschikbaar is in de verschillende leefsituaties van ouders, kinderen en jongeren 6. Naarmate deze meer werkt met overeengekomen concrete doelen 7. Naarmate deze sociale netwerken rond ouders, kinderen en jongeren meer activeert.” (57)
5.2.3. Triple P als toetsingskader Triple P zou als toetsingskader kunnen worden gehanteerd voor de beoordeling van de inrichting van aspecten van de jeugdhulpverlening in de gemeente Enschede. Wat dan vooral opvalt is dat in de gemeente Enschede sprake is van een steeds betere organisatie van verschillende samenwerkende organisaties, terwijl Triple P een kant en klaar organisatiemodel is waar de afstemming en samenwerking inhoudelijk uitgangspunt is voor de inrichting van het model. De keuze die binnen de gemeente is gemaakt voor het werken met Triple P behelst derhalve een grote uitdaging. Als zodanig gaat er ook veel dreiging vanuit. De keuze voor Triple P betekent dat er over andere, deels al in gebruik zijnde interventies wordt gezegd dat ze niet uitverkoren zijn, dat er vanwege de noodzaak tot afstemming en de implementatie-eisen die daaraan worden gesteld, kritische opmerkingen worden gemaakt over het aanbod van samenwerkingspartners, over de samenwerking en bereidheid tot samenwerking en de veranderingsbereidheid bij samenwerkingspartners. Het vereist een bijstelling van de voorlichtingscampagnes en scholingstrajecten en vooral garanties rond continuïteit en capaciteit van te investeren gelden. Een confrontatie van een model als Triple P en de bestaande zorgpraktijk in de gemeente Enschede vraagt om de soort afwegingen die in de studie van Doorten en Rouw43 aan de orde komt. Als bestuurders en beleidmakers slechts naar effecten van interventies kijken dan is hun taak simpel: kijk naar het overzicht van de Inventgroep of kies voor Triple P en je bent klaar. Alleen daar naar kijken in een omgeving met allerlei afhankelijkheden zal er allicht toe leiden dat een deel van de samenwerkingspartners hun taken in grotere autonomie wil uitvoeren, waardoor de zorgketen suboptimaal gaat functioneren. Ook als binnen de zorgketen aanwijsbaar is dat samenwerkingspartners niet gevalideerde instrumenten gebruiken waarvan de effectiviteit niet is aangetoond, dan nog moet een afweging worden gemaakt rond de waarde van de samenwerking. Het in stand houden van 42
Thomas, R., & Zimmer-Gembeck, M. (2007). Behavioral outcomes of Parent-Child Interaction Therapy and Triple P-Positive Parenting Program: A review and meta-analysis. Journal of Abnormal Child Psychology, 35, 475-495.
43
Doorten, I., & Rouw, R. (2006) Opbrengsten van sociale investeringen. Amsterdam: SWP.
44
een samenwerkingsverband kan een hogerliggend doel dienen dat tot uiting komt in gedeelde zorg om de optimalisatie van de jeugdhulpverlening. Vanuit de wetenschap kunnen nog geen goede handreikingen worden gegeven hoe om te gaan met een dergelijke situatie. Al te beslist optreden onder verwijzing naar de slechte kwaliteit van het oude en de goede kwaliteit van het nieuwe roept allicht veel weerzin en tegenkrachten op en ondermijnt de kwaliteit van de zorg. Dit is des te riskanter indien die zorg, althans op de in dit rapport beschreven gebieden in de gemeente Enschede, van relatief goede kwaliteit is. Als effectiviteit en waarden dienen te worden gewogen in het beleid en bestuur van de jeugdhulpverlening dan dient er ook bezinning plaats te vinden op de vraag in welke mate en op welke wijze activiteiten die worden ondernomen binnen de zorgketen hun effectiviteit moeten bewijzen en hebben bewezen. Een voorlichtingscampagne en het intensiveren van huisbezoeken zijn van groot belang voor de bereikbaarheid van doelgroepen, voor het volgen van risicoprocessen en voor het tijdig kunnen ingrijpen met hulp op maat. Veel van die inspanningen vertalen zich echter niet direct in minder problemen van jongeren. Toch is het belang evident. De na te streven effectiviteit van dergelijke activiteiten moet worden afgemeten aan de zorgen die er bij het bestuur, de hulpverleningsprofessionals en de bevolking bestaan rond de toegankelijkheid en het bereik van de jeugdhulpverlening. Indien, zoals het geval is in de gemeente Enschede, die zorgen bestaan rond bepaalde doelgroepen (zie hiervoor) dan is het goed om doelen te formuleren in termen van het handhaven van het goede bereik bij al bereikte groepen en het uitbreiden van het bereik bij niet- of onvoldoende goed bereikte groepen.
5.3. Tot slot Elk van de hiervoor genoemde voorwaarden biedt aanknopingspunten voor het formuleren van adviezen voor het verder verbeteren van de jeugdhulpverlening in de gemeente Enschede. We noemen vijf: 1. De gemeente en de gebruikers van de instrumenten moeten meer hun invloed aanwenden om de gezinnen en kinderen te bereiken die tot de doelgroep behoren. 2. Er moet een betere aansluiting komen tussen de signalering van problematiek en de hieraan gekoppelde interventies. Dit kan bereikt worden door het gebruik van goede (valide) signaleringsinstrumenten en door bij het bieden van hulp alert te blijven op de ontwikkeling van de hulpbehoefte 3. Waar mogelijk moet worden geprobeerd om interventieprogramma’s te gebruiken waarvan de effectiviteit in gedegen onderzoek is aangetoond. 4. Er moet meer moeite worden gedaan om een elektronisch kinddossier te ontwikkelen waarin relevante gesignaleerde gedrags- en opvoedingsproblemen worden genoteerd en worden bewaard zolang het belang van het kind daarmee gediend is. 5. De keuze voor Triple P is goed voor het domein van de opvoedingsvoorlichting. Er moet worden voorkomen dat de invoering afbreuk doet aan de gerealiseerde samenwerking tussen zorg- en onderwijsprofessionals binnen aanpalende domeinen van de jeugdzorg. Voor een goede implementatie van Triple P moeten de Enschedese voorlichtingscampagnes en scholingstrajecten worden bijgesteld en moeten afspraken worden gemaakt rond de continuïteit en capaciteit van te investeren gelden.
45
6. CONCLUSIES In dit hoofdstuk beantwoorden we de onderzoeksvragen uit het eerste hoofdstuk. We sluiten het hoofdstuk af met een algemene conclusie.
6.1. Beantwoording van de onderzoeksvragen We beginnen met een herhaling van de vragen a. In welke documenten is het Enschedese jeugdbeleid voor nul- tot zesjarigen en opvoedingsondersteuning vastgelegd? b. Welke onderwerpen worden in het kader van het Enschedese jeugdbeleid voor nul-tot zesjarigen ter hand genomen? c. Wat zijn de doelstellingen en gewenste effecten van het nul- tot zesjarigenbeleid en de opvoedingsondersteuning? d. Welke beleidsmaatregelen worden gehanteerd om de doelstellingen en effecten te bereiken? e. Welke maatregelen zijn genomen om de effecten van het beleid te monitoren en te evalueren? f. Wat zijn de belangrijkste opbrengsten van het nul- tot zesjarigenbeleid en de opvoedingsondersteuning? Ad a. De documentatie van het beleid De basis voor het Enschedese jeugdbeleid is de jeugdagenda 2004 – 2009. Sinds het verschijnen van de jeugdagenda is er een actieprogramma uitgebracht, eveneens in 2004, en een voortgangsrapportage in 2005. Een recentere voortgangsrapportage is er niet. De jeugdmonitor is voor het eerst verschenen in 2005. Deze brengt de situatie van de jeugd in kaart, maar meet niet de effecten van het beleid. In de jaarlijkse programmabegroting wordt de raad op hoofdlijnen over het jeugdbeleid geïnformeerd. De stukken die de gemeenteraad ontvangt, beperken zich tot de hoofdlijnen en geven een beperkt zicht op wat er daadwerkelijk in het jeugdbeleid gebeurt. Sinds de invoering van het dualisme werkt het College van Burgemeester en Wethouders het beleid uit. De belangrijkste informatie over onderzoeksonderwerpen staat derhalve in de collegestukken, zoals de gemeentelijke onderwijsachterstandenplannen, de nota over de herijking van het VVE-beleid en de Visienota opvoedingsondersteuning. Van de drie onderzochte deelonderwerpen stuurt de Jeugdagenda het sterkst op het onderwerp Voortijdig signaleren. In de jeugdagenda wordt het beleid tot 2009 geschetst met de vijf functies van lokaal jeugdbeleid als leidraad. Terugkijkend kan gesteld worden dat het belangrijkste doel op dit beleidsonderdeel, het realiseren van een sluitende aanpak, is bereikt. In het kader van de sluitende aanpak werken instellingen intensief samen. De samenwerking is vastgelegd in samenwerkingsafspraken en protocollen. Ad b. Het Enschedese jeugdbeleid voor nul- tot zesjarigen Enschede voert een breed beleid voor nul tot zesjarigen. De instandhouding van voldoende voorzieningen van goede kwaliteit is een belangrijke doelstelling van het algemeen jeugdbeleid. In dit onderzoek hebben we ons geconcentreerd op twee vragen. a. Wordt er voldoende geïnvesteerd in jonge kinderen? b. Worden problemen met jonge kinderen op tijd gesignaleerd en behandeld?
46
Hiermee wordt niet het hele jeugdbeleid voor jonge kinderen in beeld gebracht, maar wel belangrijke onderdelen. Bij het investeren in jonge kinderen hebben we vooral gekeken naar de voor- en vroegschoolse educatie, een van de speerpunten in het onderwijsachterstandenbeleid. Daarnaast wordt er taalbeleid uitgevoerd, onder andere door de inrichting van schakelklassen. Enschede kiest voor investeren in jonge kinderen. Uit veel beleidsstukken spreekt de zorg over het gemiddeld lage opleidingsniveau van de Enschedese bevolking. De gemeente vindt het van groot belang om hierin veel te investeren en daarbij, naast het voorkomen van voortijdige schooluitval, het accent te leggen op de jongste kinderen. Voor wat betreft het vroegtijdig signaleren van problemen is in de afgelopen jaren een sluitende aanpak ontwikkeld. De signaleringsfunctie wordt vooral uitgeoefend door zorgadviesteams. Er is nu een dekkend netwerk rond de kinderdagverblijven, peuterspeelzalen, basisscholen, scholen voor voortgezet onderwijs en het ROC. Als er sprake is van onderwijsproblemen worden deze verder binnen de onderwijskolom aangepakt. Wanneer er sprake is van gezinsproblemen kan een casus worden ingebracht in een wijkzorgteam. Deze structuur is opgezet voor alle leeftijdsgroepen, mar de meeste kinderen die in de zorgadviesteams worden besproken zijn zes jaar of jonger. Dat past in de uitgangspunten van het Enschedese jeugdbeleid, waarin de gemeente het accent steeds meer legt op preventie. Ad c. Doelstellingen en gewenste effecten De doelstellingen en gewenste effecten van de drie onderzochte beleidsonderdelen zijn vastgelegd in diverse documenten. Voor het investeren in jonge kinderen worden de doelstellingen vooral geformuleerd in termen van het bereik van doelgroepkinderen met een VVE-progremma. Verder houdt Enschede stevig vast aan het aanbieden van VVE-programma’s van voldoende kwaliteit, zodat er een zo groot mogelijke kans is dat VVE effectief is voor kinderen. Bij het vroegtijdig signaleren van problemen is de nagestreefde doelstelling de sluitende aanpak. Deze wordt gerealiseerd door een stedelijke structuur met zorgadviesteams, netwerkteams, wijkzorgteams en het interventieteam. Om deze doelstelling te realiseren is een helder concept en intensieve samenwerking tussen instellingen noodzakelijk. Deze is in de afgelopen jaren tot stand gebracht. Het gewenste stelsel functioneert stadsbreed sinds 1 januari 2007. Aanpassingen in de uitvoering zijn de komende jaren te verwachten, maar de structuur staat nu stevig in de steigers. Bij opvoedingsondersteuning is sprake van een overgangsfase van een gefragmenteerd beleid met weinig regie naar een gezamenlijk gedragen stedelijk beleid met heldere doelstellingen, prioriteiten en werkafspraken. Dit moet nog gestalte krijgen in de Visienota, maar een belangrijke stap is al gezet door het kiezen van een gezamenlijke aanpak van de instellingen door het programma Triple P. Ad d. Beleidsmaatregelen om gewenste effecten te bereiken. Zeer belangrijk om de gewenste effecten te bereiken is de investering in de samenwerking en de afstemming tussen de gemeente en de instellingen en tussen de instellingen onderling. De instellingen spreken buitengewoon positief over de inzet, de visie en de regie van de gemeente op de onderzochte onderwerpen. De vertegenwoordigers van de instellingen die wij hebben gesproken, zijn uitstekend op de hoogte van de hoofdlijnen van het beleid en de werkzaamheden van andere instellingen. Afstemming vindt plaats in het Enschedese jeugdoverleg en andere contacten. Er kan niet gesproken worden van een mechanische uitvoering van de doelstellingen uit de jeugdagenda. Soms doen zich kansen voor die zaken in een stroomversnelling brengen. Dit was b.v. het geval met de Impuls Opvoed- en Gezinsondersteuning van VWS die het mogelijk maakte het netwerk van zorgadviesteams
47
dekkend voor de stad te maken. Bij de wijkzorgteams is besloten om deze stadsbreed in te voeren zonder dat de uitgezette pilot was geëvalueerd. Het overleg tussen instellingen en gemeente en het onderlinge vertrouwen maakt het mogelijk dit soort versnellingen in het voorgenomen beleid door te voeren. Ad e. Het meten van de effecten Het effect van de beleidsmaatregelen op kinderen wordt niet direct gemeten. Via de jeugdmonitor wordt de situatie van de jeugd in beeld gebracht. Als het beleid slaagt, mag verwacht worden dat dit geleidelijk in de jeugdmonitor zichtbaar wordt. Hierbij zal het moeilijk zijn om te bepalen in hoeverre veranderingen in de situatie van kinderen en jongeren zijn toe te schrijven aan het beleid. Bij voor- en vroegschoolse educatie wordt het bereik van de doelgroep en de kwaliteit van de uitvoering gemeten. De effecten op kinderen worden niet stadsbreed gemeten. De redenering is blijkbaar dat de gebruikte VVE-programma’s landelijk zijn geëvalueerd, waarbij effecten zijn aangetoond, mits de uitvoering goed is. In dat geval mag je ervan uitgaan dat de effecten ook in Enschede optreden en hoeft geen eigen effectonderzoek te worden uitgevoerd. Bij de vroegtijdige signalering wordt het aantal kinderen dat in Zorgadviesteams wordt besproken, geregistreerd. Van ieder kind worden vaste gegevens vastgelegd: leeftijd, gezinssituatie, etniciteit, de melder van het probleem, de aard van het probleem, de afspraken en de vervolgacties en verwijzingen. Wat ontbreekt is onderzoek naar de effecten op kinderen en ouders. Zijn kinderen en ouders nu uiteindelijk beter geworden van de sluitende aanpak? De sluitende aanpak is van recente datum, maar het is gewenst om in de toekomst dit onderzoek naar de effecten bij ouders en kinderen te doen. Bij opvoedingondersteuning is het beleid volop in ontwikkeling. De visienota is nog niet vastgesteld. In het concept ontbreekt nog de passage waarin wordt aangegeven hoe de effecten in de toekomst worden gemeten. Dit zou alsnog in de visienota moeten worden opgenomen. Ad f. De opbrengsten De opbrengsten kunnen op twee manieren in beeld worden gebracht. Wanneer we kijken naar de procesdoelstellingen zien we dat het voorgenomen beleid uit de Jeugdagenda in grote lijnen is gerealiseerd. Er is een sluitende aanpak voor vroegtijdige signalering en behandeling. Via het VVE-beleid wordt geïnvesteerd in jonge kinderen. Het bereik is weliswaar hoog, maar nog niet alle kinderen die aanmerking komen krijgen een VVEprogramma aangeboden. Waanneer we kijken naar de effecten van het beleid op kinderen en ouders, dan is er minder bekend. Effecten van VVE op kinderen worden niet stadsbreed gemeten. Op kleine schaal is in Enschede Zuid wel gekeken naar de effecten van VVE via de taaltoetsen van het leerlingvolgsysteem van het CITO. Ook zijn de taalprestaties op de onderwijskansenscholen onderzocht. Uit het onderzoek in Enschede Zuid blijkt dat het aantal kinderen die een volledig VVE-programma hebben doorlopen en scoren op de laagste niveaus gedaald is van 42 naar 22%. Dit is een indicatie dat VVE werkt. Er is echter aandacht nodig in de midden- en bovenbouw omdat de verbetering anders geen stand zal houden. Bij vroegtijdige signalering wordt het aantal kinderen dat wordt gesignaleerd en behandeld, geregistreerd, maar is nog weinig bekend over de effecten van de sluitende aanpak op kinderen en ouders.
6.2. Algemene conclusie op hoofdlijnen Enschede is met het jeugdbeleid op de goede weg en loopt op een aantal punten duidelijk voor op de meeste andere gemeenten in Nederland. Het duidelijkst is dit zichtbaar bij het vroegtijdig signaleren van problemen. Via zorgadviesteams en wijkzorgteams heeft de
48
gemeente bewust aangestuurd op samenwerking tussen de disciplines, met name de jeugdgezondheidszorg en het maatschappelijk werk. Sinds 2007 is het netwerk sluitend, dat wil zeggen dat iedere peuterspeelzaal, ieder kinderdagverblijf en iedere school een zorgadviesteam heeft en iedere wijk een wijkzorgteam. De instellingen zijn nauw betrokken bij de vormgeving van de samenwerking en mede daarom is er sprake van draagvlak voor de huidige aanpak. De gemeente stelt de grote lijnen van het beleid vast en blijft op afstand in de uitvoering, hoewel zij wel nadrukkelijk wel de vinger aan de pols houdt door het leveren van de voorzitters van de wijkzorgteams en via rapportages. Door de samenwerking in zorgadviesteams en wijkzorgteams is de kans kleiner geworden dat kinderen tussen wal en schip vallen en problemen niet worden gesignaleerd. Die kans bestaat alleen bij de niet leerplichtige kinderen, jonger dan vier jaar. Door het situeren van de signaleringsfunctie rond peuterspeelzalen en kinderdagverblijven kunnen kinderen buiten beeld blijven als zij deze instellingen niet bezoeken. Dat betreft toch nog een aanzienlijke groep, waarin mogelijk risicokinderen oververtegenwoordigd zijn. Ook is in Enschede de kans niet groot dat vele instellingen zich met hetzelfde gezin bezighouden, zonder dat ze dit van elkaar weten. Een sterk punt van de wijkzorgteams is dat altijd een probleemhouder wordt aangewezen. Effectmetingen worden niet systematisch uitgevoerd. Bij de VVE vertrouwt men op de inzet van goede programma’s die op een kwalitatief hoog niveau worden uitgevoerd. De effectmetingen die op kleine schaal zijn gedaan, laten zien dat VVE werkt. Het onderzoeken van de effecten, met name op de langere termijn, van de sluitende aanpak zou een dure aangelegenheid worden. Het lijkt echter wel gewenst om ook hier op kleinere schaal en steekproefsgewijs effectonderzoek te doen. Met name gaat het dan om twee belangrijke vragen. 1. Worden kinderen en gezinnen op de langere termijn beter van de gekozen aanpak? 2. Wordt door de gekozen aanpak op den duur het beroep op de jeugdzorg en andere zwaardere vormen van hulpverlening minder? Dat laatste is een doelstelling die uitdrukkelijk in de jeugdnota is geformuleerd. Wij hebben hiervoor gezegd dat Enschede op veel punten een voorloper is. Dit geldt, behalve de sluitende aanpak via zorgadviesteams en wijkzorgteams, ook voor het werken met de verwijsindex VIS2. De positie van voorloper houdt in dat de gemeente Enschede en de instellingen veel zaken zelf moeten uitvinden en in geringe mate kunnen terugvallen op ervaringen elders. We zien echter ook dat de Minster voor Jeugd en Gezin koerst op beleidsmaatregelen die sporen met wat in Enschede reeds ontwikkeld is. Enschede zal dus vrij gemakkelijk kunnen inspelen op toekomstige ontwikkelingen als de vorming van Centra voor Jeugd en Gezin, de sluitende aanpak van de zorg in en om de school en de Centrale verwijsindex. De vraag naar de effectiviteit van het beleid is in dit rapport in grote lijnen beantwoord. De vraag of het beleid efficiënt is, m.a.w. of hetzelfde resultaat met minder middelen zou kunnen worden bereikt, dan wel of met dezelfde middelen meer resultaat kan worden geboekt, kan op grond van het uitgevoerde onderzoek niet worden beantwoord. Hiervoor zijn twee redenen. De eerste is dat het beleid in Enschede voor het grootste deel van recente datum is. De tweede reden is dat de positie van voorloper betekent dat er weinig vergelijkingsmateriaal is met andere gemeenten.Financiële benchmarks waaraan het beleid getoetst kan worden, ontbreken.
49
7. AANBEVELINGEN Op basis van het inventariserend onderzoek en de wetenschappelijke toetsing kan een aantal aanbevelingen worden gedaan. Wij beperken ons tot hoofdpunten. Het rapport en specifiek de conclusies bevatten passages die aanleiding kunnen geven het beleid op onderdelen bij te stellen. Alvorens aanbevelingen te formuleren constateren we dat in het Enschedese jeugdbeleid de afgelopen jaren veel is gebeurd. Het beleid steekt gunstig af in vergelijking met andere gemeenten in het land. Enschede valt positief op door de heldere lijn die is uitgezet, de stedelijke regie en de samenwerking tussen gemeente en instellingen en tussen instellingen onderling. De structuur staat stevig in de steigers, maar is tegelijk nog van recente datum. Op basis van procesevaluaties zal de uitvoering de komende jaren verder worden verbeterd. Op een aantal punten loopt Enschede in het land voorop, met name de invulling van de zorgcoördinatie, een van de vijf functies van het lokaal preventief jeugdbeleid. De lijn die in Enschede is ingezet past in het voorgenomen jeugdbeleid van het kabinet. Vanuit de huidige structuur zal het in Enschede gemakkelijker zijn dan in de meeste andere gemeenten om het Centrum voor Jeugd en Gezin in te voeren. Enschede zal om aan de vier landelijk geformuleerde basiseisen van het Centrum voor Jeugd en Gezin te voldoen, nauwelijks ingrijpende aanpassingen hoeven te plegen. Enschede weet wat het wil en is daarom gebaat bij vergroting van de lokale beleidsruimte, binnen globale landelijke doelstellingen. Ondanks het feit dat Enschede op het punt van het preventief jeugdbeleid tot de voorlopers in Nederland behoort zijn de mensen in Enschede (te?) bescheiden in het uitdragen de eigen successen omdat men weet dat men er nog lang niet is en er nog het nodige verbeterd kan worden. Het verder verbeteren van de uitvoering vraagt nog een forse inspanning van de betrokken medewerkers, vooral op het punt van professionalisering. Concreet willen we de volgende aanbevelingen doen. 1. Bouw verder op de sterke punten die het beleid reeds bevat Een zeer sterk punt is de samenwerking en het vertrouwen tussen de gemeente en de instellingen en tussen de instellingen onderling. De doelstellingen van het beleid worden breed onderschreven. Dit biedt de mogelijkheid om flexibel in te spelen op veranderingen in de omgeving, waaronder het rijksbeleid en de kansen te benutten die zich voordoen om de eigen doelstellingen te bereiken. Aan de gemeente wordt geadviseerd om te blijven sturen op hoofdlijnen. Verder is van belang dat de gemeente duidelijk en aanhoudend formuleert welke resultaten moeten worden geboekt. Wanneer hier met maatschappelijk middenveld overeenstemming over wordt bereikt, dan kan de uitwerking en de uitvoering grotendeels aan de instellingen worden overgelaten. 2. Evalueer de uitvoering van het beleid en gebruik de uitkomsten om van te leren en het beleid verder te ontwikkelen Omdat het meeste beleid vrij recent is zijn er veel verschillen te onderkennen in de uitvoering. Zo worden in vergelijkbare situaties risico’s voor de ontwikkeling van kinderen heel verschillend ingeschat. In vergelijkbare situaties signaleren verschillende ZAT’s op dit moment nog heel verschillende aantallen risicokinderen. De beste manier om hier lijn in te brengen is procesevaluatie en open communicatie over de uitkomsten. 3. Verbeter het instrumentarium Er is heel veel aandacht besteed aan de structuur van de sluitende aanpak en de afstemming van de netwerken. Op dit punt is veel bereikt. Minder aandacht is besteed aan de 50
optimalisering van het instrumentarium. Welke signaleringsinstrumenten en interventies gebruik je in welke gevallen? Op dit punt is nog ruimte voor verbetering. 4. Besteed veel aandacht aan professionalisering De ingezette veranderingen betekenen dat er veel verandert in het werk van de uitvoerende medewerkers. Vele medewerkers krijgen te maken met taakverbreding en zullen veel moeten samenwerken met professionals van andere instellingen. Dat vereist vaardigheden op het gebied van communicatie, effectieve registratie en efficiënt uitwisselen van informatie. Voor deze veranderingen moeten zij goed worden toegerust. Permanente aandacht voor professionalisering is daarom nodig. 5. Meet de effecten bij de klant De toets voor alle activiteiten is uiteindelijk wat de kinderen en de gezinnen er beter van worden. We hebben nog weinig voorbeelden aangetroffen van het meten van effecten op cliëntniveau. Daarbij moet niet gedacht worden aan breed onderzoek waarbij alle kinderen en gezinnen, die met een zorgadviesteam of wijkzorgteam in aanraking zijn geweest, gevolgd worden. Een dergelijke vorm van monitoren is te duur en belast de instellingen te veel. Wel zou periodiek en steekproefsgewijs onderzoek gedaan kunnen worden naar de vraag of kinderen en gezinnen profijt hebben van de gevolgde aanpak en of de aanpak leidt tot het beoogde verminderde beroep op zwaardere vormen van zorg en hulpverlening. 6. Zorg voor een solide financiële onderbouwing De bekostiging van de samenwerking die gegroeid is vindt veelal plaats op basis van tijdelijke subsidies en bundeling van bijdragen van gemeente en instellingen. Met name de sluitende aanpak is grotendeels gebaseerd op tijdelijke rijksregelingen, zoals de impuls opvoed- en gezinsondersteuning. Hoewel de rijksbijdrage via een bredere doeluitkering voorlopig behouden blijft, zou de bekostiging op lange termijn bepaald moeten worden door de vraag of de gekozen aanpak werkt. Indien dat het geval is dan moet de sluitende aanpak niet afhankelijk zijn van incidentele middelen, maar als een basisvoorziening structureel worden bekostigd. Alleen wanneer de gemeente blijvend investeert kan ook een structurele inzet van de instellingen worden verwacht. .
51
Bijlage 1, lijst van geraadpleegde bronnen Gemeentelijke stukken Gemeente Enschede (1997). (Onderwijs)achterstandenplan 1998 -2002. Enschede Gemeente Enschede (2002). Gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid (GOA). Beleidsplan 2002 – 2006. Enschede: Dienst maatschappelijke ontwikkeling Gemeente Enschede (2004). Enschedese Jeugdagenda 2004-2009. Enschede: Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling Gemeente Enschede (2004). In actie voor de jeugd, actieplan bij de jeugdagenda 2004 – 2009. Enschede Gemeente Enschede (mei 2005). Aanvraag Impuls Opvoed- en gezinsondersteuning. Enschede Gemeente Enschede (2005). De staat van de jeugd, Jeugdmonitor. Enschede Gemeente Enschede (2005) Jeugdagenda, voortgang actieprogramma, 29 september 2005. Enschede Gemeente Enschede (2006). Impuls opvoed- en gezinsondersteuning, tussenrapportage april 2006 – december 2006. Enschede Gemeente Enschede (2006). Impuls Opvoed- en Gezinsondersteuning, tussenrapportage april – december 2006. Rapportage aan BMC ten behoeve van de landelijke evaluatie. Enschede Gemeente Enschede (2006). Programmabegroting 2007/2010, duurzaam verbinden, krachtig versterken. Enschede Gemeente Enschede (2006). Wijkzorgteam, afstemming hulpverlening bij meervoudige problemen. Enschede Gemeente Enschede (2007). Kadernota 2008, Kiezen voor Enschede. Enschede Gemeente Enschede (jan. 2007). Visiedocument opvoedingsondersteuning. Enschede: Dienst maatschappelijke ontwikkeling. Gemeente Enschede (2007). Programmabegroting 2007-2010. Duurzaam versterken, krachtig verbinden. Enschede Gemeente Enschede (2007). Voor- en vroegschoolse educatie in Enschede, hernieuwd beleid voor 2007 – 2010. Enschede: Dienst maatschappelijke ontwikkeling
Overige beleidsstukken
52
Besluit doelstelling en bekostiging onderwijsachterstandenbeleid 2006-2010, Staatsblad 2006, nr. 451 Bestuursakkoord rijk en gemeenten (2007). Samen aan de slag. 4 juni 2007 Gemeente Enschede, Samenwerkingsverbanden WSNS, SMD, GGD regio Twente en Scholengroep Twente Speciaal, Zorgadviesteams en netwerkteam, samenwerking en afstemming tussen onderwijs en jeugdzorg, Eneschede 2007. Minister van Jeugd en Gezin (2007). Alle kansen voor alle kinderen, programma voor jeugd en gezin 2007-2011. Den Haag Ministerie van OCW (2005). Regeling impuls schoolmaatschappelijk werk primair onderwijs in het kader van veiligheid en opvang risicoleerlingen. Den Haag: CFI. Regiegroep Jeugdbeleid – Jeugdzorg (2004). ‘Van afstemmen naar samenwerken’. Convenant over de samenhang jeugdbeleid-jeugdzorg in de periode 2005-2009. Zwolle: Provincie Overijssel. Rekenkamercommissie gemeente Enschede (2007). Uitvoering onderzoek “Effecten en effectiviteit jeugdbeleid gemeente Enschede 0-6 jarigen.” Tweede Kamer (2006). Programma voor Jeugd en Gezin. Tweede Kamer 2006-2007 31 001, nr.1 Literatuur Alifa (2005). VVE is mijn tweede natuur geworden. Voor- en vroegschoolse educatie in Wesselerbrink en Stroinkslanden-Zuid 2001-2005. Enschede: Alifa. Blokland, G. e.a. (2002). Opvoeden doe je niet alleen, het hoe en wat van opvoedingsondersteuning. Utrecht: VNG, SGBO, NIZW Doorten, I., & Rouw, R. (2006). Opbrengsten van sociale investeringen. Amsterdam: SWP. Expertis Onderwijsadviseurs (2007). Inventarisatie naar de kwaliteit van de Voor- en Vroegschoolse Educatie in de gemeente Enschede. Enschede: Expertis. Hermanns, J.M.A. (1992). Het sociale kapitaal van jonge kinderen; jonge kinderen, opvoeders en opvoedingsondersteuning. Inaugurele rede Universiteit van Amsterdam. I&O Research BV (2007). Ouders aan het woord, een onderzoek onder jonge ouders over opvangmogelijkheden en opvoedingsondersteuning. Uitgevoerd in opdracht van de gemeente Enschede, mei 2007. Inventgroep (2005). Helpen bij opgroeien en opvoeden: eerder, sneller en beter. een advies over vroegtijdige signalering en interventies bij opvoed- en opgroeiproblemen. Utrecht: Julius Centrum. Oberon (2005). Evaluatie taalprestaties Enschedese OKP-scholen, Utrecht, december 2005
53
Sanders, M. R. (1999). Triple P-Positive Parenting Program: Towards an empirically validated multilevel parenting and family support strategy for the prevention of behavior and emotional problems in children. Clinical Child and Family psychology Review, 2 (2), 71-90. Sanders, M. R., Cann, W., & Markie-Dadds, C. (2003). The Triple P-Positive Parenting Program: A universal population-level approach to the prevention of child abuse. Child Abuse Review, 12, 155-171. Sanders, M. R., Turner, K., & Markie-Dadds, C. (2002). The development and dissemination of theTriple P-Positive Parenting Program: A multilevel, evidence based system of parenting and family support. Prevention Science, 3 (3), 173-189. Thomas, R., & Zimmer-Gembeck, M. (2007). Behavioral outcomes of Parent-Child Interaction Therapy and Triple P-Positive Parenting Program: A review and meta-analysis. Journal of Abnormal Child Psychology, 35, 475-495. Van der Vegt, A.L., & Van Velzen, J. (2002). Dilemma’s in het groen, een analyse van onderwijskansen voor 1.25 leerlingen in het basisonderwijs op het platteland, Utrecht 2002 Van IJzendoorn, M. H., Prinzie, P, Euser, E. M., Groeneveld, M. G., BrilleslijperKater, S. N., Van Noort- Van der Linden, A. M. T., Bakermans-Kranenburg, M. J., Juffer, F., Mesman, J., Klein Velderman, M., & San Martin Beuk, M. (2007). Kindermishandeling in Nederland anno 2005: De Nationale Prevalentiestudie Mishandeling van Kinderen en Jeugdigen (NPM-2005). (zie ook www. LeidenAttachmentResearchProgram.eu).
54
Bijlage 2, lijst van gesprekspartners
1 2 3 4 5 6 7 8 9
Naam
Instelling
Mw. B. van Goor Mw. M. van de Kop Mw. W. Meere Dhr. S. Horstman Mw. A. Rotting Dhr. P. Brockhus Mw. H. Jansma Dhr. C. Heijnen Dhr. J. Koster Dhr. J. Sprakel
Livio, manager JGZ 0-4 jaar SKE, pedagogisch en beleidsmedewerker Bureau W. Meere, projectleider wijkzorgteams BJZ Overijssel, praktijkleider gezinsvoogdij Onderwijsadviesbureau Ans Alifa, manager peuterspeelzaalwerk Alifa, pedagogisch beleidsmedewerker SMD GGD-Twente, stafmedewerker Coördinator SWV Katholiek Onderwijs Enschede Coördinator SWV WSNS Enschede/Losser e.o. Expertis, onderwijsadviseur
10 Dhr. A. Kappen 11 Mw. K. Bayer
Ter voorbereiding van de gesprekken met de maatschappelijke instellingen is gesproken met mw. P. van Hulst en de heer G. Dogger van de Dienst maatschappelijke ontwikkeling van de gemeente Enschede.
55
Bijlage 3, Vragenlijst Leidraad voor interviews Effecten en effectiviteit jeugdbeleid Enschede A. Stand van zaken m.b.t. jeugdbeleid 0-6
Vooraf: documentanalyse 1. Hoe ziet het jeugdbeleid 0-6 jaar eruit in deze instelling (grote lijn)? - Is er een apart jeugdbeleid 0-6 jr? Wat valt daaronder? - Hoe is dit vastgelegd? - Wat is de stand van zaken m.b.t. dit beleid. Wat zijn de doelstellingen van dit beleid (voor deze instelling) en is er iets bekend over de effecten hiervan? 2. Hoe ziet het jeugdbeleid 0-6 jaar eruit m.b.t. het thema ‘investeren in jonge kinderen’? - Welk beleid, welke beleidsvoornemens zijn er op dit thema? - Wat zijn afgeronde/lopende projecten? - Wat zijn de effecten van het gevoerde beleid of wat zijn de verwachte opbrengsten? Denk aan: (inzicht in) deelname aan VVE, bereikpercentage van de doelgroep, kennis van de doelgroep, maatregelen om deelname aan VVE te bevorderen. Maar vooral: wat wordt er niet behaald, is de aanpak sluitend, waarom worden moeilijke groepen niet bereikt en wat zijn daar de voornemens over. Vallen er groepen kinderen tussen wal en schip? - Met wie wordt samengewerkt op dit thema? Lokaal/regionaal? - Is er sprake van lacunes of juist overlap in het aanbod? - Wat zijn succesfactoren van het huidige beleid? Wat zijn (mogelijke) knelpunten? 3. Hoe ziet het jeugdbeleid 0-6 jaar eruit m.b.t. het thema ‘vroegtijdig signaleren en aanpakken van problemen’? - Welk beleid, welke beleidsvoornemens zijn er op dit thema? - Wat zijn afgeronde/lopende projecten? - Wat zijn de effecten van het gevoerde beleid of wat zijn de verwachte opbrengsten? Denk aan: samenwerkingsverbanden, doorlopende lijnen, verdeling verantwoordelijkheden, regie. Vallen er groepen kinderen tussen wal en schip? - Met wie wordt samengewerkt op dit thema? Lokaal/regionaal? - Is er sprake van lacunes of juist overlap in het aanbod? - Wat zijn succesfactoren van het huidige beleid? Wat zijn (mogelijke) knelpunten? B. Stand van zaken m.b.t. opvoedingsondersteuning 0-23 4. Hoe ziet het beleid voor opvoedingsondersteuning 0-23 jaar eruit? - Welk beleid, welke beleidsvoornemens zijn er m.b.t. opvoedingsondersteuning?
56
-
-
Wat is het aanbod op dit thema? Wat zijn afgeronde/lopende projecten? Wat is de kwaliteit van het aanbod? Welke inhoudelijke onderwerpen worden bij de kop gepakt? Welke doelgroepen worden bediend? Met wie wordt samengewerkt op dit thema? Lokaal/regionaal? Afstemming, formeel of informeel Wat zijn de effecten van het gevoerde beleid of wat zijn de verwachte opbrengsten? Hoe worden deze gemeten (als dat het geval is). Wat zijn succesfactoren van het huidige beleid? Wat zijn (mogelijke) knelpunten? Is er sprake van lacunes of juist overlap in het aanbod?
5. Overige opmerkingen
57
Bijlage 4, Schema zorgadviesteam, netwerkteam en wijkzorgteam
58
59
