De toekomst van de Nederlandse gemeente: steeds verdergaande vormen van intergemeentelijke samenwerking of een grootschalige gemeentelijke herindeling?
Masterscriptie ter afronding van de opleiding Nederlands Recht aan de Faculteit Rechtsgeleerdheid van de Universiteit van Tilburg.
Datum:
24 juli 2009
Opgesteld door:
B.M.A. Laheij
Studentennummer:
174991
Examencommissie:
mr. C.J.A.M. Merkx prof.mr.dr. S. Zouridis
0
Voorwoord Deze scriptie vormt de afsluiting van mijn opleiding Nederlands Recht, een opleiding waar ik de afgelopen vier jaren volop van heb genoten. Sinds het relatief onwennige begin in september 2005 is de tijd voorbij gevlogen! Een aantal jaren geleden had niemand – ook ikzelf – niet kunnen bedenken dat ik thans op het punt sta om als meester in de rechten af te studeren. Immers tot het einde van zes Vwo was ik er van overtuigd de Pabo – de opleiding tot leraar basisonderwijs – te gaan volgen. Tijdens een bezoek aan de Universiteit van Tilburg ben ik destijds definitief van gedachte veranderd; mijn toekomst lag op het gebied van het Nederlands Recht. Ik ben altijd al van de opvatting ‘regels zijn regels’ geweest en dat kwam tijdens deze studie goed van pas. Na drie interessante en leuke jaren kwam er wederom een belangrijk keuzemoment; in welk vakgebied zou ik mezelf gaan specialiseren? Allereerst was het accentprogramma Strafrecht aan de orde. Tijdens het keuzeproces veranderde deze keuze echter in de specialisatie Staats- en Bestuursrecht. Mede aanleiding hiervoor was dat ik in deze periode politiek actief raakte bij het CDA Maasdriel. In het politieke speelveld zag ik voor het eerst de impact van het bestuursrecht in concrete situaties en vond dat een zeer interessant fenomeen. In de politiek is tevens mijn specifieke interesse voor het Gemeenterecht en het Ruimtelijk Bestuursrecht ontstaan. Tijdens een vergadering van de Raadscommissie Algemeen Bestuur & Zorg van de gemeente Maasdriel kwam ik in aanraking met de heersende problematiek omtrent intergemeentelijke samenwerking. Deze problematiek vond ik dermate interessant dat ik na overleg met mijn scriptiebegeleider de beslissing nam om intergemeentelijke samenwerking in Nederland in vergelijking met een grootschalige gemeentelijke herindeling te onderzoeken. Het resultaat van dit onderzoek ligt thans voor u. Mijn scriptiebegeleider, Karin Merkx, wil ik graag bedanken voor de uitstekende begeleiding tijdens het afstudeerproces. Daarnaast gaat mijn dank uit naar Stavros Zouridis voor zijn zittingneming in de examencommissie. En ten slotte – save the best for last – ook een bijzonder dankwoord aan mijn ouders, vriend, vriendinnen en familie. Zonder de wijze woorden van mijn vader, de opbeurende gesprekken met mijn moeder, de ontspannende momenten met Hein en de leuke avonden met mijn vriendinnen had ik waarschijnlijk hier nu niet gestaan. Hartelijk dank voor al jullie support en vertrouwen de afgelopen jaren! Velddriel/Tilburg, 24 juli 2009 Bianca Laheij
1
Inhoudsopgave
Voorwoord
1
Inhoudsopgave
2
Hoofdstuk 1
Inleiding
4
§ 1.1. Aanleiding
4
§ 1.2. Probleemstelling
5
§ 1.3. Leeswijzer
7
Hoofdstuk 2
Intergemeentelijke samenwerking in Nederland
8
§ 2.1. Inleiding
8
§ 2.2. De geschiedenis van intergemeentelijke samenwerking
8
§ 2.3. De wettelijke voorkeur voor publiekrechtelijke samenwerkingsvormen
12
§ 2.4.
Privaatrechtelijke samenwerking tussen gemeenten
14
§ 2.5. Publiekrechtelijke samenwerking tussen gemeenten
18
§ 2.6. De toekomst van de Wgr
24
§ 2.7. Conclusie
26
Hoofdstuk 3
Gemeentelijke herindeling in Nederland
29
§ 3.1. Inleiding
29
§ 3.2. Motieven voor gemeentelijke herindeling
29
§ 3.3. Het wettelijk kader voor gemeentelijke herindeling
31
§ 3.4. Het vernieuwde Beleidskader gemeentelijke herindeling
37
§ 3.5. Conclusie
39
Hoofdstuk 4
Grootschalige gemeentelijke herindeling in Denemarken
41
§ 4.1. Inleiding
41
§ 4.2. De structuur van de Deense overheid
41
§ 4.3. De fase voorafgaand aan de tweede hervorming
44
§ 4.4. De besluitfase op rijksniveau omtrent de grootschalige hervorming
48
§ 4.5. De daadwerkelijke invoering van de grootschalige hervorming
51
§ 4.6. De gevolgen van de grootschalige hervorming in Denemarken
54
§ 4.7. Conclusie
54
2
Hoofdstuk 5
Intergemeentelijke samenwerking versus een grootschalige gemeentelijke herindeling
58
§ 5.1. Inleiding
58
§ 5.2. De voordelen van intergemeentelijke samenwerking
58
§ 5.3. De nadelen van intergemeentelijke samenwerking
62
§ 5.4. De voordelen van een grootschalige gemeentelijke herindeling
68
§ 5.5. De nadelen van een grootschalige gemeentelijke herindeling
73
§ 5.6. Conclusie
75
Hoofdstuk 6
Conclusie
77
Literatuurlijst
86
Bijlagen
92
3
Hoofdstuk 1 – Inleiding § 1.1. Aanleiding Nederland kan gekenmerkt worden als een gedecentraliseerde eenheidsstaat. Dit houdt in dat Nederland naast het centrale overheidsverband, nog andere decentrale overheidsverbanden kent met elk hun eigen ambten met eigen bevoegdheden. Deze decentrale overheidsverbanden zijn echter onderworpen aan diverse vormen van toezicht en ingrijpen door de centrale overheid; in tegenstelling tot de centrale overheid zijn de decentrale overheden niet autonoom. De grondslag voor de gedecentraliseerde eenheidstaat is terug te vinden in de Grondwet vanaf 1848. De vergaande herziening van de Grondwet in 1848 bracht de hoofdstructuur voor de inrichting van de gedecentraliseerde overheidsverbanden. Deze gedecentraliseerde overheidsverbanden werden nader geregeld in de Provinciewet van 1850 en de gemeentewet van 1851, onder leiding van Thorbecke.1 Sindsdien kent men in Nederland het zogenaamde Huis van Thorbecke, wat inhoudt dat de bestuurlijke hoofdstructuur van Nederland uit drie lagen bestaat: het Rijk, de provincie en de gemeente.2 In Nederland wordt deze bestuurlijke hoofdstructuur nog steeds gehanteerd. De drie lagen van het Huis van Thorbecke zijn echter de afgelopen jaren wel sterk veranderd door een aantal maatschappelijke en politieke ontwikkelingen. Een voorbeeld van deze ontwikkelingen is dat de aard en omvang van taken en bevoegdheden van de drie lagen veranderd zijn; in de loop van de jaren zijn steeds meer rijkstaken overgeheveld naar provincies en gemeenten.3 Mede door deze steeds verdergaande decentralisatie van taken naar gemeenten zijn in de loop van de tijd steeds meer verschillende vormen van samenwerking tussen gemeenten ontstaan. Deze samenwerking tussen gemeenten wordt ook wel intergemeentelijke samenwerking genoemd. Intergemeentelijke samenwerking kan verplicht zijn of op vrijwillige basis geschieden. Verplichte samenwerking kent Nederland ten aanzien van plusregio’s op grond van de Wijzigingswet Wgr-plus, waar verplichtend wordt samengewerkt met het oog op de aanpak van complexe beleidsopgaven die zich in en rond de steden voordoen. Daarnaast kent Nederland verplichte samenwerking ten aanzien van de veiligheidsregio’s, waar in een gebied wordt samengewerkt door verscheidene besturen en diensten met taken op het gebied van veiligheid.4 Samenwerking op vrijwillige basis vindt plaats indien twee of meerdere gemeenten zelf besluiten om gezamenlijk te gaan samenwerken op 1 2 3 4
Kortmann 2008, p. 73 & 92. Engels 2007, p. 10. Zie noot 2. Brederveld 2005, p. 27 – 28.
4
een één of meerdere gebieden. Deze vrijwillige samenwerking kan zowel een publiekrechtelijke als een privaatrechtelijke grondslag hebben. De grondslag voor publiekrechtelijke vormen van samenwerking biedt de Wet gemeenschappelijke regelingen (hierna: Wgr).5 Omtrent intergemeentelijke samenwerking is al tientallen jaren een discussie gaande. Voorstanders van intergemeentelijke samenwerking zien deze vorm van samenwerking als een oplossing voor verschillende problemen waar gemeenten mee kampen, zoals problemen ten aanzien van de bestuurskracht. Zo zijn een groot deel van de leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal (hierna: de Tweede Kamer) een voorstander van intergemeentelijke samenwerking. Dit blijkt onder andere uit de recent aangenomen motie van het lid Bilder c.s. In de aangenomen motie wordt gesteld dat intergemeentelijke samenwerking een reëel en gelijkwaardig alternatief is voor gemeentelijke herindeling, met als achtergrond dat decentralisatie van taken kan leiden tot problemen ten aanzien van de bestuurskracht van gemeenten. Daarnaast kan de steeds verdergaande decentralisatie van taken leiden tot een gedwongen samenvoeging van gemeenten.6 Deze gedachtegang omtrent intergemeentelijke samenwerking is tevens in het vernieuwde Beleidskader gemeentelijke herindeling terug te vinden. Het kabinet stelt in het vernieuwde beleidskader dat oplossingen voor bestuurskrachtvraagstukken kunnen liggen op het gebied van samenwerking. Volgens het kabinet zijn deze oplossingen op het gebied van samenwerking gelijkwaardig aan gemeentelijke herindeling.7 Tegenstanders van intergemeentelijke samenwerking stellen daarentegen dat intergemeentelijke samenwerking een signaal is van een schaalprobleem en een gebrek aan bestuurskracht. De Commissie Van Aartsen stelt hieromtrent in haar rapport ‘De eerste overheid’ dat “als gemeenten de uitvoering van hun taken hebben uitbesteed aan een buurgemeente, samenwerkingsverband of een uitgeplaatste ambtelijke organisatie dat een niet mis te verstaan signaal van een schaalprobleem en gebrek aan bestuurskracht is”.8 Intergemeentelijke samenwerking kan in samenhang gezien worden met gemeentelijke herindeling. Gemeentelijke herindeling, het samenvoegen van gemeenten, is tevens een manier om problemen van gemeenten ten aanzien van bestuurskracht en een steeds verdergaande decentralisatie op te lossen. De Interbestuurlijke Taakgroep Gemeenten, Taakgroep D’Hondt, stelt omtrent gemeentelijke herindeling dat “schaalvergroting een
5 6 7 8
De Greef 2008, p. 509. Kamerstukken ІІ 2008/09, 31 700, VІІ, nr. 22. Kamerstukken ІІ 2008/09, 28 750, nr. 5. p. 2. Commissie Gemeentewet en Grondwet (Commissie Van Aartsen) 2007, p. 24.
5
positieve invloed kan hebben op de draagkracht en professionaliteit van de ambtelijke organisatie en het politieke bestuur’.9 Het samenvoegen van gemeenten vindt al een geruime periode in Nederland plaats. Tijdens de inwerkingtreding van de gemeentewet in 1851 telde Nederland 1209 gemeenten. Vanaf dat moment is het aantal gemeenten meer dan gehalveerd.10 Sinds 01 januari 2009 telt Nederland 441 gemeenten.11 Bij het proces van gemeentelijke herindeling staan onder andere de Wet algemene regels herindeling (hierna: Wet arhi) en het Beleidskader gemeentelijke herindeling centraal. Recentelijk heeft het kabinet een vernieuwd Beleidskader gemeentelijke herindeling vastgesteld. Opmerkelijk is dat in het vernieuwde beleidskader het uitgangspunt van het kabinet is, dat gemeentelijke herindeling enkel plaatsvindt indien daarvoor voldoende lokaal draagvlak bestaat. Daarnaast stelt het kabinet als centraal uitgangspunt dat herindeling van gemeenten van onderop dient plaats te vinden.12 Uit dit vernieuwde Beleidskader kan worden geconcludeerd dat het huidige kabinet geen voorstander is van een grootschalige gemeentelijke herindeling. In Denemarken is een tegenovergestelde zienswijze ten aanzien van gemeentelijke herindeling terug te vinden. Recentelijk heeft daar een ingrijpende hervorming van het decentraal bestuur plaatsgevonden. Dit heeft als resultaat gehad dat met ingang 01 januari 2007 het aantal regio’s – provincies – tot 5 en het aantal gemeenten tot 98 zijn teruggebracht. Voor deze datum beschikte Denemarken over 14 provincies en 271 gemeenten.13 In Denemarken is expliciet voor een grootschalige gemeentelijke herindeling gekozen.
§ 1.2. Probleemstelling Uit de vorige paragraaf blijkt dat mede door de steeds verdergaande decentralisatie, steeds meer verschillende vormen van intergemeentelijke samenwerking zijn ontstaan. Volgens een groot deel van de leden van de Tweede Kamer en het huidige kabinet zijn deze verschillende vormen van intergemeentelijke samenwerking een reëel en gelijkwaardig alternatief voor gemeentelijke herindeling. Er van uitgaande dat de drie bestuurslagen van het Huis van Thorbecke ook in de toekomst blijven gehandhaafd, is de vraag of men wel simpelweg kan stellen dat intergemeentelijke samenwerking gelijkwaardig is aan gemeentelijke herindeling? Levert een grootschalige gemeentelijke
9
Interbestuurlijke Taakgroep Gemeenten (Taakgroep D’Hondt) 2008, p. 35. Dölle & Elzinga 2004, p. 749. 11 Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, Gemeenten 2009, 02 april 2009. Geraadpleegd op 13 mei 2009. http://www.rivm.nl/vtv/object_map/o2702n22203.html 12 Kamerstukken ІІ 2008/09, 28 750, nr. 5. p. 3. 13 Van Brunschot & Fraanje 2007, p. 8. 10
6
herindeling op termijn niet veel meer voordelen op dan een steeds verdergaande wirwar van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden? Op grond van het bovenstaande luidt de centrale onderzoeksvraag: “Wat zou de beste toekomst voor de Nederlandse gemeente zijn: een grootschalige gemeentelijke herindeling, zoals recentelijk in Denemarken heeft plaatsgevonden, of steeds verdergaande vormen van intergemeentelijke samenwerking?”. Het perspectief waaruit deze centrale onderzoeksvraag wordt geschreven is zowel juridisch als bestuurskundig van aard.
§ 1.3. Leeswijzer In het tweede hoofdstuk staat de samenwerking tussen gemeenten in Nederland centraal, waarbij wordt ingegaan op een aantal vormen van intergemeentelijke samenwerking. Vervolgens wordt in het derde hoofdstuk aandacht besteed aan het proces van gemeentelijke herindeling in Nederland. Hoofdstuk 4 staat in het teken van de in 2007 ingevoerde hervorming van het Deense decentraal bestuur, waarbij de nadruk ligt op de grootschalige gemeentelijke herindeling. In het vijfde hoofdstuk worden de voor- en nadelen van een grootschalige gemeentelijke herindeling ten opzichte van een steeds verdergaande intergemeentelijke samenwerking besproken. Tenslotte worden in hoofdstuk 6 de bevindingen van het onderzoek weergegeven en conclusies getrokken.
7
Hoofdstuk 2 – Intergemeentelijke samenwerking in Nederland § 2.1. Inleiding In hoofdstuk 1 is de aanleiding voor het onderzoek uiteengezet. Hieruit blijkt dat door de steeds verdergaande decentralisatie in de loop van de tijd steeds meer verschillende vormen van samenwerking tussen gemeenten zijn ontstaan. Deze samenwerking tussen gemeenten wordt ook wel intergemeentelijke samenwerking genoemd. Aangezien omtrent intergemeentelijke samenwerking al tientallen jaren een discussie gaande is, staat in dit hoofdstuk de intergemeentelijke samenwerking in Nederland centraal. In dit hoofdstuk ligt de focus op de vrijwillige vormen van intergemeentelijke samenwerking. Er wordt tevens aandacht besteed aan de verplichte samenwerking tussen stedelijke regio’s op grond van de Wijzigingswet Wgr-plus, zij het in mindere mate.
In de tweede paragraaf wordt ingegaan op de geschiedenis van intergemeentelijke samenwerking in Nederland. In paragraaf 3 wordt aandacht besteed aan de thans in de Gemeentewet neergelegde voorkeur voor samenwerking op basis van een publiekrechtelijke grondslag. Vervolgens gaat paragraaf 4 in op de samenwerking tussen gemeenten op een privaatrechtelijke grondslag, waarbij een concreet voorbeeld van een privaatrechtelijke samenwerking nader wordt uitgewerkt. In paragraaf 5 wordt aandacht besteed aan publiekrechtelijke samenwerking op basis van de Wgr, waarbij zowel de vrijwillige als de gedwongen samenwerkingsvormen centraal staan. De toekomst van de Wgr staat vervolgens in paragraaf 6 centraal. Ten slotte worden in paragraaf 7 conclusies getrokken omtrent de intergemeentelijke samenwerking in Nederland. § 2.2. De geschiedenis van intergemeentelijke samenwerking Samenwerking tussen gemeenten bestaat al heel lang; in vroegere tijden hadden de gemeenten ook al behoefte aan samenwerking met andere gemeenten. De samenwerking tussen gemeenten werd voor het eerst formeel geregeld bij het van kracht worden van de gemeentewet in 1851.14 Dit betekende echter niet dat er geen intergemeentelijke samenwerkingsverbanden voor 1851 zouden hebben bestaan. Voor de inwerkingtreding van de gemeentewet bracht de positie van de steden met zich mee, dat elke stad het recht had om met andere steden zaken te regelen. Gemeentebesturen achtten zich reeds voor 1851 bevoegd om zaken te regelen met de besturen van andere gemeenten. De wetgever gaf de gemeentebesturen deze bevoegdheid echter pas met het van kracht worden van de gemeentewet, zij het op een uiterst summiere wijze.
14
Traag 1993, p. 37.
8
De gemeentewet kende destijds, voor de herziening van de Gemeentewet in 1931, slechts twee bepalingen omtrent samenwerking.15 Artikel 121 gemeentewet bepaalde toentertijd dat “besturen van twee of meer gemeenten gemeenschappelijke zaken, belangen, inrigtingen of werken, na magtiging en goedkeuring van Gedeputeerde Staten, regelen”.16 Met dit artikel werd samenwerking tussen gemeenten formeel mogelijk gemaakt. Artikel 122 gemeentewet regelde vervolgens de verdeling van de financiële bijdrage door de aan de samenwerking deelnemende gemeentebesturen: “de kosten, uit de in het vorig artikel bedoelde regeling voortvloeijende, worden door de kassen der betrokkene gemeenten, naar het belang dat elke er bij heeft, gedragen”. De intergemeentelijke samenwerking van destijds beperkte zich in eerste instantie tot het treffen van regelingen omtrent beurtveren en trekwegen. Toen de samenwerking tussen gemeenten zich op meerdere gebieden ging richten, bleken de twee bepalingen omtrent samenwerking tekort te schieten. In 1931 werden de genoemde artikelen vervangen door 18 nieuwe artikelen.17 Ondanks uitbreiding van het aantal bepalingen in de Gemeentewet was er een groeiende behoefte aan meer mogelijkheden op het gebied van samenwerking.18 Deze groeiende behoefte aan samenwerking vloeide voort uit het toenemende besef bij de drie zelfstandige bestuurslagen dat problemen niet ophouden bij bestuurlijke grenzen; voor sommigen problemen zijn de gemeenten te klein en de provincies te groot.19 De regering stelde in 1946 de Staatscommissie-Koelma in, die tot taak had “op korte termijn te adviseren omtrent de wijze, waarop moet worden voorzien in belangen, welke gemeenschappelijk zijn voor de grote stedelijke gemeenten en de in haar onmiddellijke omgeving liggende kleinere gemeenten”.20 De commissie was van mening dat de gemeentewettelijke regelingen omtrent samenwerking ontoereikend waren. De commissie gaf het advies om een vierde bestuurslaag – districten – tussen de provincies en gemeenten te realiseren. Zowel de regering als het parlement vonden deze oplossing van de commissie te ingrijpend. Men ging op zoek naar een alternatieve oplossing. Deze oplossing werd gevonden in het opstellen van een wet op het gebied van intergemeentelijke samenwerking, de Wet gemeenschappelijke regelingen 1950 (voorts ook: Wgr 1950). Zowel de regering als het parlement hanteerden het uitgangspunt dat
15
Haspels & Douma 1951, p. 1. Zie voor nadere informatie omtrent de achtergrond van artikel 121 Gemeentewet: Cremers 1886, p. 69. 17 Traag 1993, p. 37 – 38. 18 Brederveld 2005, p. 22. 19 Stipdonk, Hendriks & Tops 2003, p. 185. 20 Commissie Koelma 1947, p. 1 – 2.
16
9
zolang de mogelijkheden voor samenwerking tussen gemeenten beperkt werden gebruikt, er geen behoefte was aan de vergaande oplossing van de commissie Koelma.21 De Wgr 1950 was bedoeld als een hulpconstructie voor gemeenten om een aantal grootschalige taken gezamenlijk te behartigen. In de praktijk bleek echter dat de wet in de praktijk meer nadelen dan voordelen had. Eén van de belangrijkste kritiekpunten was dat de wet onvoldoende garanties bood voor het democratisch gehalte van intergemeentelijke samenwerking. Een ander belangrijk kritiekpunt was dat de wet als niet effectief werd gezien, aangezien waarborgen in de wet voor een samenhangend integraal beleid ontbraken. Daarnaast was behartiging van een groot aantal belangen door het samenwerkingsverband niet mogelijk.22 Opmerkelijk is dat, ondanks de ontoereikendheid van de Wgr, in deze periode zeer veel gemeenschappelijke regelingen ontstonden. Door de nadelen van de Wgr werd destijds sterk aangedrongen op de vorming van gewesten. In deze periode, die duurde tot het midden van jaren zeventig, was de heersende opvatting dat de reorganisatie van het binnenlands bestuur diende te bestaan uit de invoering van een gewestelijk model met vier bestuurslagen. Deze opvatting leidde tot veel weerstand vanuit de gemeenten en provincies, aangezien hierdoor de gemeentelijke en provinciale taken zouden worden aangetast.23 Deze weerstand leidde ertoe dat in het midden van de jaren zeventig een omslag in het denken kwam, waarbij de gedachte van het creëren van een vierde bestuurslaag geheel werd losgelaten. Het gevolg van deze omslag kwam voor het eerst tot uitdrukking in het wetsontwerp van de Wet Reorganisatie Binnenlands Bestuur24, waarin werd gekozen voor een opbouw van het regionaal bestuur vanuit de provincies in plaats van de gemeenten. Daarnaast zouden de provincies een integrale bestuurslaag op het middenniveau gaan vormen, waarbij zowel het Rijk als de gemeenten bevoegdheden aan de provincies moesten overdragen. Om deze uitgangspunten te bewerkstelligen diende een provinciale herindeling plaats te vinden. Ook deze voorstellen kregen van zowel het parlement als de gemeenten en provincies veel kritiek te voorduren. Uiteindelijk leidde deze kritiek tot intrekking van het wetsontwerp in 1983 en werd een nieuwe nota omtrent de reorganisatie van het binnenlands bestuur opgesteld, de Nota organisatie binnenlands bestuur25. In deze nota gaf de regering aan dat de regionale problematiek primair vanuit de gemeenten moest worden opgelost, eventueel met behulp van intergemeentelijke samenwerking. Hiervoor 21 22 23 24 25
Dölle & Elzinga 2004, p. 55 – 56. Traag 1993, p. 45 – 47. Dölle & Elzinga 2004, p. 56 – 62. Kamerstukken ІІ 1977/78, 14 322, nr. 1 – 8. Kamerstukken ІІ 1982/83, 17 944, nr. 1 – 2.
10
was echter wel vereist dat maatregelen werden genomen ter verbetering van de mogelijkheden van samenwerking tussen gemeenten.26 Die maatregelen werden genomen door de invoering van een nieuwe Wgr, de Wgr 1984. De hoofddoelstelling van de Wgr was het leveren van een bijdrage aan de oplossing van de regionale problematiek door middel van verbetering van de intergemeentelijke samenwerking. De nieuwe Wgr beoogde een aantal bezwaren van de bestaande praktijk van intergemeentelijke samenwerking weg te nemen. Deze bezwaren waren onder andere de onoverzichtelijkheid van de samenwerkingsverbanden, het ontbreken van goede mogelijkheden voor controle vanuit de deelnemende gemeenten en de volledige vrijwilligheid van de samenwerking.27 De belangrijkste vier doelstellingen van de Wgr 1984 waren het versterken van de gemeentelijke betrokkenheid bij intergemeentelijke samenwerking, het ordenen van het bestaand patroon van gemeenschappelijke regelingen, het versterken van de toezichthoudende en conflictbeslechtende rol van de provincie en het vergroten van de openheid en openbaarheid van de samenwerkingsverbanden.28 Na de inwerkingtreding van de nieuwe Wgr bleef de discussie omtrent de inrichting van het binnenlands bestuur doorgaan. Naar aanleiding van het rapport ‘Grote Steden, grote kansen’ van de Commissie Montijn en het advies ‘Het bestuur in grootstedelijke gebieden’ van de Raad van het Binnenlands Bestuur (Rbb) was het kabinet in 1989 van mening, dat aanpassing van de Wgr wellicht onvoldoende was voor de oplossing van de bestuurlijke problemen in de vier grootstedelijke gebieden en dat andere bestuurlijke oplossingen noodzakelijk zouden kunnen zijn.29 Naar aanleiding van dit standpunt van het kabinet verschenen er drie nota’s omtrent samenwerking in stedelijke gebieden: ‘Bestuur op Niveau I, II en III’. Uiteindelijk leidden deze nota’s tot de inwerkingtreding van de Kaderwet bestuur in verandering op 01 juli 1994.30 De Kaderwet bestuur in verandering bevatte voorzieningen ter bevordering van de totstandkoming van regionaal bestuur in daartoe aangewezen gebieden. Deze gebieden kenmerkten zich vanwege de grote betekenis voor de economische, ruimtelijke en sociaal-culturele ontwikkeling van Nederland. Derhalve diende in zeven stedelijke gebieden verplicht een regionaal openbaar lichaam (hierna: ROL) te worden gevormd. Op grond van artikel 7 van de Kaderwet was het ROL een bij wet opgelegde gemeenschappelijke regeling. Het ROL gold voor een termijn van 4 jaren met een mogelijke verlening van nogmaals 4 jaren. Het open einde van deze regeling had tot doel 26 27 28 29 30
Haan, Durpsteen & Fernhout 2001, p. 233 – 235. Dölle & Elzinga 2004, p. 63 – 64. Traag 1993, p. 62. Brederveld, Schroot & Wijma 1992, p. 162 – 163. Brederveld 2005, p. 25. Zie tevens: Kamerstukken ІІ 2002/03, 28 756 en 28 095, nr. 2, p.1.
11
te komen tot een per gebied te regelen bestuursvorm, zoals een stadsprovincie. Dit is uiteindelijk niet gelukt, vanwege een te gering draagvlak onder de bevolking en in het parlement. Vervolgens werd in 2001 het voorstel tot de Wet bestuur in stedelijke regio’s ingediend, die ertoe strekte de verplichte intergemeentelijke samenwerking in stedelijke regio’s voort te zetten. De voorgestelde wet had veel overeenkomsten met de Kaderwet bestuur in verandering, aangezien het voorstel tevens een bij wet verplichte en specifieke vorm van intergemeentelijke samenwerking inhield. Het voorstel Wet bestuur in stedelijke regio’s is echter in juni 2003 ingetrokken, nadat een voorstel tot wijziging van de Wgr was ingediend: de Wijzigingswet Wgr-plus.31 Deze wijzigingswet hield in dat het regionale bestuur rondom steden wettelijk geregeld zou gaan worden in de Wgr, met als gevolg dat de Wgr met een hoofdstuk omtrent een bijzondere vorm van intergemeentelijke samenwerking rond de grote steden is uitgebreid. Het nieuwe hoofdstuk regelt de totstandkoming van zogenaamde plusregio’s, waarbinnen verplichtend wordt samengewerkt met het oog op de aanpak van de complexe beleidsopgaven die zich in en rond de steden voordoen. De 7 regionale samenwerkingsverbanden op basis van de Kaderwet bestuur in verandering werden onder de werking van het nieuwe hoofdstuk gebracht. Daardoor kregen deze regionale samenwerkingsverbanden de status van plusregio’s.32
§ 2.3. De wettelijke voorkeur voor publiekrechtelijke samenwerkingsvormen Uit de vorige paragraaf blijkt dat intergemeentelijke samenwerking een lange geschiedenis kent. De samenwerking tussen gemeenten kan op zowel een privaatrechtelijke als een publiekrechtelijke grondslag plaatsvinden. Op grond van artikel 160, tweede lid, Gemeentewet33 gaat thans de voorkeur uit naar publiekrechtelijke samenwerkingsvormen. Volgens de wetgever zou het publiekrecht meer waarborgen dan het privaatrecht bieden op het gebied van het gebruik van bevoegdheden, besluitvormingsstructuren, beïnvloedingsmogelijkheden, toezicht, democratische controle en openbaarheid. Kortom: publiekrechtelijke samenwerkingsverbanden zouden een betere (her)kenbaarheid en doorzichtigheid van de bestuurlijke organisatie tot gevolg hebben.
31
Brederveld 2005, p. 27. Kamerstukken ІІ 2003/04, 29 532, nr. 3, p. 1 – 2. 33 Artikel 160, tweede lid, Gemeentewet luidt: “Het college besluit slechts tot de oprichting van en de deelneming in stichtingen, maatschappen, vennootschappen, verenigingen, coöperaties en onderlinge waarborgmaatschappijen, indien dat in het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang. Het besluit wordt niet genomen dan nadat de raad een ontwerp-besluit is toegezonden en in de gelegenheid is gesteld zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college te brengen”. 32
12
De wettelijke normering lijkt echter gezien de maatschappelijke ontwikkelingen niet meer te passen in deze tijd, aangezien gemeenten en andere partijen in toenemende mate op een privaatrechtelijke grondslag samenwerken. Dit blijkt onder andere uit een rapport van het onderzoeksbureau Partners + Pröpper omtrent de samenwerking van decentrale overheden34. Ook in het onderzoek van de werkgroep Van Gils naar de aard en omvang van privaatrechtelijke taakbehartiging van gemeenten komt deze trend naar voren. Het onderzoek van de werkgroep Van Gils geeft aanleiding tot de conclusie, dat het uitgangspunt dat publiekrechtelijke samenwerkingsverbanden de voorkeur krijgen, niet langer aansluit op de huidige praktijk, die wordt gekenmerkt door een veelvoud van privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden. Volgens de werkgroep Van Gils vraagt de praktijk om een legitieme plaats voor privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden naast publiekrechtelijke samenwerkingsverbanden.35 In een reactie op het rapport stelt het kabinet dat gemeenten de laatste jaren inderdaad op ruime schaal gebruik maken van de mogelijkheid om publieke taken via privaatrechtelijke rechtsvormen uit te voeren. Volgens het kabinet pleit de werkgroep Van Gils terecht voor een legitieme plaats van de privaatrechtelijke samenwerkingsvormen naast de publiekrechtelijke samenwerkingsvormen. Derhalve is het kabinet voornemens om de wettelijke voorkeur voor publiekrechtelijke samenwerkingsvormen te laten vervallen. Daarmee krijgen de decentrale overheden de bevoegdheid om zelf te bepalen op welke manier een publiek belang het best kan worden gediend. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG), het Interprovinciaal Overleg (hierna: IPO) en de Unie voor waterschappen hebben ingestemd met het standpunt van het kabinet.36 Mijns inziens is deze beslissing van het kabinet niet correct. Ik ben van mening dat ten aanzien van intergemeentelijke samenwerking het publiekrecht meer waarborgen biedt voor een betere herkenbaarheid en doorzichtigheid van de overheidstructuur. Indien twee of meer overheidsorganen besluiten om te gaan samenwerken dient de samenwerking een publiekrechtelijke grondslag te hebben. Het publiekrecht regelt immers de verhoudingen tussen burgers en overheidinstanties en tussen overheidsinstanties onderling. Met deze verandering van de Gemeentewet in onze gedachte, waarbij privaatrechtelijke samenwerking op gelijke hoogte komt te staan met publiekrechtelijke samenwerking,
34
Pröpper, Kessens & Weststeijn 2005, p. 11. Volgens het onderzoeksbureau waren er ten aanzien van decentrale overheden in 1997 1096 privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden en 797 publiekrechtelijke Wgr-samenwerkingsverbanden. In 2005 waren er 697 Wgr-samenwerkingsverbanden en 1165 privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden. 35 Werkgroep Van Gils 2006, p. 7 – 30. 36 Kamerstukken ІІ 2007/08, 29 279, nr. 50, p. 2 – 5.
13
worden in de volgende paragrafen aandacht besteed aan beide vormen van samenwerking. Het accent ligt echter wel op publiekrechtelijke samenwerking op basis van de Wgr. § 2.4.
Privaatrechtelijke samenwerking tussen gemeenten
In deze paragraaf wordt nader ingegaan op de privaatrechtelijke samenwerking tussen gemeenten, waarbij tevens een recent voorbeeld van een privaatrechtelijke samenwerking, het zogenaamde Ten Boer-model, wordt besproken. Artikel 160, tweede lid, Gemeentewet geeft het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) de bevoegdheid om privaatrechtelijke samenwerkingsvormen op te richten of daar aan deel te nemen. In eerste instantie dient samenwerking tussen gemeenten via de publiekrechtelijke weg te geschieden. In tweede instantie kan samenwerking op een privaatrechtelijke grondslag plaatsvinden. Op dit moment kunnen enkel zwaarwegende argumenten leiden tot de privaatrechtelijke weg van samenwerking. Indien het college een dergelijk besluit neemt, dient het besluit te worden goedgekeurd door de Gedeputeerde Staten van de Provincie (hierna: GS).37 Deze goedkeuring van GS kan enkel worden onthouden wegens strijd met het recht of algemeen belang. Dit houdt in dat een preventief toezicht plaatsvindt op het besluit van het college.38 Zoals hierboven reeds is aangegeven, is het kabinet voornemens om de keuze voor publiek- of privaatrechtelijke samenwerking aan de decentrale overheden zelf over te laten. Het preventieve toezicht van GS wordt daardoor ook afgeschaft. Deze taak kan eventueel door de gemeenteraad worden vervuld. Dit houdt in dat indien het college van B&W besluit om een privaatrechtelijk samenwerkingsverband op te richten of daar aan deel te nemen, dit besluit ter goedkeuring aan de gemeenteraad wordt voorgelegd. 39 Artikel 160 Gemeentewet noemt tevens het instrumentarium voor privaatrechtelijke samenwerking: stichtingen, maatschappen, vennootschappen, coöperaties en onderlinge waarborgmaatschappijen. Uit het rapport van de werkgroep Van Gils blijkt dat de betrokkenheid van gemeenten bij privaatrechtelijke samenwerkingsvormen zeer divers is. Gemeenten kunnen besluiten tot de oprichting van en/of de deelneming in besloten of naamloze vennootschappen. Gemeenten hebben vaak aandelen in besloten of naamloze vennootschappen. Het kan daarbij gaan om beleggingen, om minderheidsbelangen, om 50-50 joint ventures, om meerderheidsbelangen en om 100%-deelnemingen. Voorbeelden hiervan zijn een “op afstand gezette” publieke dienst, zoals de levering van energie en het openbaar vervoer en samenwerking met private marktpartijen of met andere overheden. De betrokkenheid van gemeenten bij stichtingen en verenigingen kent 37 38 39
Artikel 160, derde lid, Gemeentewet. Dölle & Elzinga 2004, p. 299 – 300. Zie voor nadere informatie: Kamerstukken ІІ 2007/08, 29 279, nr. 50, p. 6.
14
ook vele verschijningsvormen. In een aantal gevallen treedt de gemeente op als oprichter van een stichting of een vereniging, maar daarmee is nog niet gezegd dat de gemeente na de oprichting nog enige rol van betekenis speelt.40 Dat de deelneming van overheidsorganen in vennootschappen problematisch kan verlopen is de afgelopen maanden zichtbaar geworden in de discussie omtrent de verkoop van het Nederlandse nutsbedrijf Essent. Essent is een niet-beursgenoteerde NV; de aandeelhouders van Essent zijn Nederlandse provincies en gemeenten. Essent heeft de intentie om samen te gaan met het buitenlandse energiebedrijf RWE. Hiervoor is vereist dat de aandelen van de Nederlandse provincies en gemeenten aan RWE worden verkocht.41 De verkoop van de aandelen heeft politiek gezien heel wat voeten in de aarde gehad. Zo riep de Socialistische Partij (hierna: SP) Minister-President Balkende op de regie van het verkoopproces op zich te nemen, zodat de verkoop van Essent aan RWE kon worden voorkomen. De SP, en in mindere mate de PvdA, PVV en Groenlinks, waren van mening dat Essent als publiek energiebedrijf van essentieel belang voor Nederland is en derhalve niet moest worden verkocht aan een buitenlands energiebedrijf.42 Na enige tijd van discussie heeft uiteindelijk het grootste deel van de aandeelhouders – de Nederlandse provincies en gemeenten – met de verkoop van de aandelen ingestemd. Uit het rapport van de werkgroep Van Gils blijkt dat gemeenten de voorkeur geven de oprichting van of deelneming in stichtingen en vennootschappen. In 47 procent van de ingediende verzoeken voor goedkeuring bij GS is voor de stichting gekozen. Daarnaast is in 42 procent van de gevallen gekozen voor vennootschappen, waarbij 25 procent kiest voor een besloten vennootschap en 17 procent kiest voor een naamloze vennootschap. Daarna volgen de vereniging (6 procent) en de commanditaire vennootschap (3 procent). Slechts in enkele verzoeken is de voorkeur uitgegaan naar een coöperatie, een onderlinge waarborgmaatschappij of een vennootschap onder firma.43 Op grond van deze gegevens kan worden geconcludeerd dat gemeenten de voorkeur geven aan de oprichting van en deelneming in stichtingen en vennootschappen. Hieronder worden deze twee vormen kort toegelicht. Een stichting is een privaatrechtelijke rechtspersoon met een uitdrukkelijk bepaald doel waartoe het vermogen wordt bestemd. De samenwerkende gemeenten fungeren binnen een stichting als opdrachtgever en het samenwerkingsverband is opdrachtnemer en
40
Werkgroep Van Gils 2006, p. 22 – 23. Auteur onbekend, Essent en RWE, 2009. Geraadpleegd op: 12 juli 2009. http://www.essent.nl/content/thuis/klantenservice/nieuws/essent_en_rwe/index.jsp 42 ANP, SP wil ingrijpen premier tegen verkoop van Essent, 19 mei 2009. Geraadpleegd op: 12 juli 2009. http://www.brabantsdagblad.nl/algemeen/bdbinnenland/4993198/SP-wil-ingrijpen-premier-tegenverkoop-Essent.ece 43 De Moor 2007, p. 439 – 441. 41
15
uitvoerder.44 Stichtingen worden door de gemeente vaak gebruikt om maatschappelijk belangrijke activiteiten een effectieve organisatievorm te geven, zodat op een verantwoorde wijze subsidie kan worden verstrekt. De argumenten voor de keuze ten aanzien van het oprichten van en/of het deelnemen in stichtingen bestaan onder andere uit de slagkracht en flexibiliteit, waarborgen voor onafhankelijkheid en transparantie, het zelfstandig deelnemer zijn aan het rechtsverkeer en gemeentelijke belangen kunnen op een goede wijze worden gewaarborgd. Voorts spelen de volgende argumenten ook een rol van betekenis: de gelijkwaardige inbreng van alle betrokkenen, de scheiding van financiële en formele verantwoordelijkheid, de relatief lage kosten en het ontbreken van een commerciële achtergronden.45 Indien gemeenten kiezen voor de oprichting van of deelneming in een besloten vennootschap wordt deze keuze vooral met de volgende argumenten onderbouwd: zowel het bedrijfsleven als de overheid kunnen in deze vorm samenwerken, er zijn mogelijkheden tot snelle en efficiënte besluitvorming, de bevoegdheden en verantwoordelijkheden zijn helder vastgelegd en de organisatie heeft een open juridische structuur. Als gemeenten kiezen voor privaatrechtelijke samenwerking binnen een naamloze vennootschap wordt dat onderbouwd met motieven die betrekking hebben op de slagvaardigheid en financiële aspecten.46 De hierboven uitgewerkte vormen van privaatrechtelijke samenwerking zijn samenwerkingsvormen door middel van privaatrechtelijke rechtspersonen. Een andere vorm van privaatrechtelijke samenwerking is het sluiten van privaatrechtelijke overeenkomsten. De gemeenten zijn bevoegd tot het sluiten van privaatrechtelijke overeenkomsten ter behartiging van de aan hun zorg toevertrouwde publieke belangen, tenzij er een publiekrechtelijke regeling bestaat die deze bevoegdheid expliciet uitsluit of die door het gebruik op onaanvaardbare wijze zou worden doorkruist.47 Een voorbeeld van zo’n privaatrechtelijke samenwerkingsovereenkomst is de samenwerking tussen de gemeente Ten Boer en de gemeente Groningen. De gemeente Ten Boer is een kleine plattelandsgemeente met veel open ruimte. Aanleiding voor de samenwerking met de gemeente Groningen is het gegeven dat voor een kleine gemeente als Ten Boer het steeds moeilijker wordt om alle taken op een adequaat niveau uit te voeren. De ambtelijke organisatie van kleine gemeenten zoals Ten Boer kent veel zogenaamde ‘eenmansposten’. Dit maakt de ambtelijke organisatie zeer kwetsbaar. Het ontbreekt de gemeente Ten Boer echter aan financiële middelen om het ambtelijk apparaat uit te breiden. 44 45 46 47
Bakker 2002, p. 7. Werkgroep Van Gils 2006, p. 27. Werkgroep Van Gils 2006, p. 27 – 28. Asser & Hartkamp 2005, p. 28 – 29.
16
De gemeenteraad heeft vastgesteld dat Ten Boer als zelfstandige gemeente, met een eigen identiteit en een lokaal bestuur dicht bij de burger, ertoe doet en zo mogelijk in stand zou moeten blijven. De voorkeur ging niet uit tot het aangaan van meerdere kleine samenwerkingsverbanden, waardoor een ‘lappendeken’ van verschillende samenwerkingsverbanden zou ontstaan. Deze wirwar van kleine samenwerkingsverbanden zou de bestuurskracht van de gemeenten niet ten goede komen. Het onderzoek naar de haalbaarheid en aanvaardbaarheid van samenwerking met de gemeente Groningen heeft in 2005 plaatsgevonden. Vervolgens is na positieve besluitvorming hierover, in 2006 het model uitgewerkt en geïmplementeerd. De samenwerking is formeel gestart met ingang van 01 januari 2007.48 De samenwerking tussen de twee gemeenten houdt in dat de gemeente Ten Boer nagenoeg al haar taken heeft uitbesteed aan de gemeente Groningen, waarbij de samenwerking is gericht op de totstandkoming van beleid en de uitvoering van beleid. Een uitzondering is de Gemeentelijke Basis Administratie. Op grond van artikel 2 Wet Gemeentelijke Basisadministratie persoonsgegevens is het college van B&W van elke gemeenten de verantwoordelijke voor de verwerking van persoonsgegeven over de bevolking in een geautomatiseerde basisadministratie van persoonsgegevens. Deze taak moet verplicht op het eigen grondgebied worden uitgevoerd.49 De samenwerking is vastgelegd in een privaatrechtelijke overeenkomst. Het gemeentebestuur van Ten Boer is ongewijzigd gebleven met een gemeenteraad en een college van B&W. Dit zou ook niet anders kunnen; in artikel 6 van de Gemeentewet is vastgelegd dat in elke gemeente een gemeenteraad, een college en een burgemeester aanwezig dient te zijn. De gemeente Groningen voert alle werkzaamheden uit in haar eigen diensten. Per dienst is een Dienstverleningsovereenkomst opgesteld, waarin de afspraken tussen Ten Boer en de betrokken dienst zijn vastgelegd. De gemeente Ten Boer kent nog een kleine ambtelijke organisatie die is gericht op de regie van de samenwerking en opdrachten aan de gemeente Groningen formuleert. Gezien het uitgangspunt van de gemeente Ten Boer, dat inwoners van de gemeente geen nadelige gevolgen mogen ondervinden van de samenwerking, heeft het gemeentehuis in Ten Boer zijn functie behouden. Daar kunnen bewoners terecht bij de Front-Office burgerzaken, het loket bouwen en wonen en het loket Wet maatschappelijke ondersteuning.50
48
VNG 2007, p. 98. Zie tevens de website van de gemeente Ten Boer: http://www.tenboer.nl/index.cfm?pid=385. 49 Op grond van artikel 2 Wet Gemeentelijke Basisadministratie Persoongegevens dient het college van B&W 50 VNG 2007, p. 99. Zie tevens de website van de gemeente Ten Boer: http://www.tenboer.nl/index.cfm?pid=385.
17
§ 2.5. Publiekrechtelijke samenwerking tussen gemeenten In deze paragraaf staat de publiekrechtelijke samenwerking tussen gemeenten centraal, waarbij wordt ingegaan op zowel de vrijwillige als gedwongen publiekrechtelijke samenwerkingsverbanden. De grondslag voor vrijwillige publiekrechtelijke samenwerking tussen gemeenten biedt de Wgr. Op grond van artikel 1 Wgr kunnen gemeenteraden, colleges van burgemeester en wethouders of burgemeesters besluiten om een samenwerking aan te gaan met andere gemeenten.51 Tevens zijn mengvormen van samenwerking tussen raden, colleges van B&W en burgemeesters mogelijk.52 Indien gemeenten de intentie hebben om publiekrechtelijk te gaan samenwerken, hebben de gemeenten op grond van artikel 8 Wgr de keuze uit vier verschillende vormen van samenwerking: het instellen van een openbaar lichaam, het instellen van een gemeenschappelijk orgaan, het instellen van een centrumgemeente of het instellen van een regeling zonder meer. Het instellen van een openbaar lichaam is de meest gebruikte vorm van samenwerking op grond van de Wgr, aangezien bij ongeveer tweederde van de gemeenschappelijke regelingen een gemeenschappelijk openbaar lichaam wordt ingesteld.53 Het instellen van een gemeenschappelijk openbaar lichaam is de zwaarste vorm van samenwerking op basis van de Wgr, aangezien het de enige vorm van publiekrechtelijke samenwerking is met volledige rechtspersoonlijkheid op grond van artikel 1, tweede lid, Boek 2 Burgerlijk Wetboek. Door deze rechtspersoonlijkheid kan het openbaar lichaam zelfstandig in het maatschappelijk verkeer optreden en bijvoorbeeld eigen personeel in dienst nemen en fondsen beheren.54 Op grond van artikel 12, eerste lid, Wgr bestaat het bestuur van een gemeenschappelijk openbaar lichaam uit een algemeen bestuur, een dagelijks bestuur en een voorzitter. De samenstelling van het algemeen bestuur is afhankelijk van de bestuursorganen die de gemeenschappelijke regeling zijn aangegaan; er zijn vier varianten mogelijk. De eerste vorm is de raadsregeling, waar uitsluitend gemeenteraden aan deelnemen. Bij deze vorm is de gemeenteraad bevoegd tot aanwijzing van de leden van het algemeen bestuur. 55
51
Artikel 1 Wgr luidt: “De raden, de colleges van burgemeester en wethouders en de burgemeesters van twee of meer gemeenten kunnen afzonderlijk of te zamen, ieder voor zover zij voor de eigen gemeente bevoegd zijn, een gemeenschappelijke regeling treffen ter behartiging van een of meer bepaalde belangen van die gemeenten”. 52 De Greef 2008, p. 511. 53 De Greef 2008, p. 511. 54 VNG 2007, p. 20. 55 Artikel 13, eerste lid, Wgr.
18
De gemeenteraad kan de leden van het algemeen bestuur aanwijzen uit zijn eigen middelen, de voorzitter en de wethouders inbegrepen.56 De tweede vorm is de collegeregeling, waaraan uitsluitend colleges deelnemen. Artikel 13, zesde lid, Wgr bepaalt ten aanzien van een collegeregeling het bepaalde in artikel 13, eerste tot en met vijfde lid, Wgr overeenkomstig van toepassing is. Dit betekent concreet dat bij collegeregelingen slechts collegeleden in het algemeen bestuur kunnen worden aangewezen. De derde vorm is de burgemeesterregeling, waar uitsluitend burgemeesters aan deelnemen. Bij een burgemeesterregeling vormen de deelnemende burgemeesters het algemeen bestuur, tenzij de gemeenschappelijke regeling bepaalt dat niet alle burgemeesters zitting hebben.57 De vierde, en laatste, vorm is de gemengde regeling, waarin twee of meer verschillende bestuursorganen samenwerken. Indien aan een gemengde regeling gemeenteraden deelnemen zijn de gemeenteraden bevoegd tot aanwijzing van de leden van het algemeen bestuur. 58 Ten aanzien van een gemengde regeling, waaraan geen gemeenteraden deelnemen zijn geen wettelijke bepalingen in de Wgr opgenomen. Dit kan als een tekortkoming van de huidige Wgr worden gezien; het is niet wettelijk vastgelegd hoe de leden van het algemeen bestuur moeten worden benoemd. De samenstelling van het dagelijks bestuur van het gemeenschappelijk openbaar lichaam zijn in de vier verschillende vormen uniform. Op grond van artikel 14, eerste lid, Wgr bestaat het dagelijks bestuur uit de voorzitter en twee of meer andere leden. De andere leden worden door en uit het algemeen bestuur aangewezen en mogen niet enkel afkomstig zijn uit dezelfde gemeente. Mede uit deze regeling blijkt het monistische karakter van de samenwerking: de leden van het dagelijks bestuur moeten lid zijn van het algemeen bestuur en blijven dit ook na benoeming in het dagelijks bestuur. De voorzitter wordt tenslotte op grond van artikel 13, negende lid, Wgr door en uit het algemeen bestuur benoemd.59 Op grond van artikel 30, eerste lid, Wgr kunnen de deelnemende gemeenten bij gemeenschappelijke regeling bevoegdheden van zowel regeling als bestuur overdragen – delegeren – aan het bestuur van een gemeenschappelijk lichaam. Deze overdrachtsbepaling is zeer ruim; in beginsel kunnen alle bevoegdheden tot regeling en bestuur worden overgedragen. Bij delegatie wordt ook de verantwoordelijkheid 56
Dat wethouders tevens lid kunnen zijn van het algemeen bestuur is in het licht bezien van de Wet dualisering gemeentebestuur opmerkelijk. 57 Artikel 13, zevende lid, Wgr juncto artikel 13, achtste lid onder a, Wgr. 58 Zie noot 55. 59 De Greef 2008, p. 513 – 515.
19
overgedragen. Een uitzondering op dit uitgangspunt betreft de belastingheffing. Deze bevoegdheid mag niet worden overgedragen, behoudens de uitzonderingen zoals genoemd in artikel 30, eerste lid, onder a, Wgr.60 Bij gemeenschappelijke regeling kunnen ook bevoegdheden van zowel regeling als bestuur aan het bestuur van een gemeenschappelijk lichaam worden gemandateerd; voor mandatering hoeft geen wettelijke grondslag te bestaan. De deelnemende gemeenten kunnen mandaat aan de gemeenschappelijke regeling verlenen, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald of de aard van de bevoegdheid zich tegen de mandaatverlening verzet. In tegenstelling tot bij delegatie is er bij mandaat geen sprake van overdracht van de bevoegdheden; de deelnemende gemeenten als mandaatgever blijven verantwoordelijkheid houden.61 De tweede vorm van samenwerking op grond van de Wgr betreft de instelling van een gemeenschappelijk orgaan.62 De instelling van een gemeenschappelijk orgaan kan enkel geschieden in de daarvoor in aanmerking komende – bijzondere – gevallen. Het gemeenschappelijk orgaan is een minder zware vorm van samenwerking dan het openbaar lichaam en komt minder vaak voor dan het gemeenschappelijk lichaam. Daarnaast kent het gemeenschappelijk orgaan geen dagelijks bestuur, maar enkel een algemeen bestuur en een voorzitter. Op grond van artikel 30, eerste lid, Wgr kunnen bevoegdheden van regeling en bestuur van de deelnemende gemeenten worden overdragen aan het gemeenschappelijk orgaan. De bevoegdheid om belasting te heffen of anderszins algemene voorschriften te geven zijn echter niet overdraagbaar aan het gemeenschappelijk orgaan.63 De gemeentelijke rekenkamer is een voorbeeld van een gemeenschappelijk orgaan ingesteld op grond van artikel 8, tweede lid, Wgr. Artikel 81a e.v. Gemeentewet stelt overigens ook nadere regels omtrent de gemeentelijke rekenkamer.64 De derde vorm van samenwerking op grond van artikel 8, derde lid, Wgr houdt in dat in de regeling wordt bepaald dat de daarin omschreven bevoegdheden van bestuursorganen of ambtenaren van de deelnemende gemeenten worden uitgeoefend door bestuursorganen of ambtenaren van een andere gemeente. Het betreft hier een zogenaamde centrumconstructie. Bij een dergelijke constructie wordt geen nieuw orgaan of lichaam ingesteld, maar wordt een centrumgemeente aangewezen die namens de
60 61 62 63 64
De Greef 2008, p. 518. Van Ballegooij 2008, p. 44. Artikel 8, tweede lid, Wgr. Zie noot 54. Cammelbeeck, Kummeling & Modderkolk 2007, p. 86.
20
deelnemers bevoegdheden uitoefent. De bevoegdheden van de deelnemers worden dan overgedragen aan de centrumgemeente.65 De vierde, en tevens laatste, vorm van samenwerking op grond van de Wgr betreft de gemeenschappelijke regeling zonder meer. Deze vorm is niet expliciet in een artikel neergelegd, maar vloeit rechtstreeks voort uit de Wgr. Deze regeling betreft een lichte vorm van samenwerking tussen gemeenten, waarbij geen bevoegdheden kunnen worden gedelegeerd of gemandateerd aan de regeling. De regeling zonder meer kan worden vastgelegd door een overeenkomst tussen gemeenten, zoals een convenant, intentieverklaring of bestuursafspraak.66 Nu het theoretische gedeelte van de Wgr is uitgewerkt, is het tijd voor een voorbeeld uit de praktijk. Een voorbeeld van een samenwerking tussen gemeenten op grond van de Wgr is de Regio Rivierenland. In de Regio Rivierenland werken 9 gemeenten samen. 67 De Regio Rivierenland is een gemeenschappelijk openbaar lichaam op grond van artikel 8, eerste lid, Wgr. Het openbaar lichaam bestaat uit drie diensten, te weten de Afvalverwijdering Rivierenland (AVRI), Bestuursdienst en Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst Rivierenland (GGD).68 Conform de regels van de Wgr heeft de Regio Rivierenland een algemeen bestuur, een dagelijks bestuur en een voorzitter. Het algemeen bestuur bestaat uit 39 leden. De bestuurders zijn afkomstig uit de 9 aangesloten gemeenten. Het dagelijks bestuur bestaat uit negen leden, waarin alle deelnemende gemeenten zijn vertegenwoordigd. De leden van het dagelijks bestuur worden gekozen uit het algemeen bestuur. Het algemeen bestuur vormt het hoogste bestuursorgaan en vergadert 5 maal per jaar. De vergaderingen zijn openbaar en voor een ieder toegankelijk. De vergaderingen van het dagelijks bestuur, die maandelijks plaatsvinden, zijn daarentegen besloten. De besluitenlijst die van het dagelijks bestuur aan het algemeen bestuur wordt gezonden, is wel openbaar. Naast de vergaderingen van het algemeen en dagelijks bestuur kent men in de Regio Rivierenland de zogenaamde portefeuilleberaden. De portefeuilleberaden bestaan uit bestuurders van de deelnemende gemeenten die de betreffende portefeuille onder zich hebben. Zo kent de Regio Rivierenland onder andere een portefeuilleberaad Jeugd, een portefeuilleberaad Verkeer en vervoer en een portefeuilleberaad Ruimte, wonen en water. De portefeuilleberaden worden voorgezeten door een lid van het dagelijks 65
De Greef 2008, p. 512. VNG 2007, p. 21. 67 De negen deelnemende gemeenten aan de gemeenschappelijke regeling zijn: Buren, Culemborg, Geldermalsen, Lingewaal, Maasdriel, Neder-Betuwe, Neerijnen, Tiel en Zaltbommel. 68 VNG 2007, p. 73 – 75. Zie tevens de website van de Regio Rivierenland: www.regiorivierenland.nl. 66
21
bestuur, die de betreffende portefeuille door het dagelijks bestuur toegewezen heeft gekregen. De portefeuilleberaden hebben een adviserende rol richting het bestuur van de Regio.69 De taken van de Regio Rivierenland bestaan uit het uitvoeren en ondersteunen van praktische gemeentelijke taken, het afstemmen van het gemeentelijk beleid en de belangenbehartiging naar buiten toe. Het uitvoeren en ondersteunen van praktische gemeentelijke taken betreft de categorie ‘doe-taken’. Het gaat dan om praktische taken die de bestuursorganen van de deelnemende gemeenten formeel aan de Regio Rivierenland hebben overgedragen, of waarvoor gemeenten bij de Regio Rivierenland ondersteuning krijgen. Voorbeelden van het uitvoeren en ondersteunen van praktische gemeentelijke taken zijn onder andere de afvalverwijdering, bijzondere controle op bijstandsuitkeringen, openbare volksgezondheid, milieuadviezen, regiotaxi en woninggebonden subsidies. Deze taken zijn verkregen door de overdracht van bevoegdheden van de bestuursorganen van de deelnemende gemeenten. De reden voor deze taakstelling van de Regio is tweeledig. Enerzijds is deze taakstelling een kwestie van efficiency: door het gemeenschappelijk uitvoeren en ondersteunen van deze praktische taken, ontstaat een gunstige prijs-kwaliteitverhouding. Anderzijds is de taakstelling solidair: de deelnemende gemeenten zijn betrekkelijk klein en door de gezamenlijke uitvoering van de ‘doe-taken’, kan men elkaar helpen.70 De tweede taak bestaat uit het afstemmen van gemeentelijk beleid. Sommige gemeentelijke belangen kennen namelijk een grotere schaal dan die van een afzonderlijke gemeente. Voorbeelden van dergelijke belangen zijn economische ontwikkeling, milieu, ruimtelijke ordening, volkshuisvestiging, verkeer en vervoer. Ondanks de samenwerking blijven gemeenten hieromtrent uiteraard autonome bevoegdheden houden. De gemeenten ontwikkelen zelf hun eigen beleid en nemen op basis van dit beleid de benodigde formele besluiten. Door bij de beleidsvoorbereiding rekening te houden met elkaars wensen en plannen, en die op elkaar af te stemmen, zijn gemeenten beter in staat deze belangen op lokaal niveau te behartigen, ondanks de bovenlokale schaal. Door de afstemming is tevens een eensluidende en sterkere inbreng van gemeenten mogelijk in overleggen met (bovenlokale) maatschappelijke partijen. De Regio Rivierland biedt de gemeenten als het ware een bestuurlijk platform voor het gemeentelijk overleg omtrent deze belangen. Het afstemmen tussen de verschillende
69
Zie noot 68. Regio Rivierenland, Taken en bevoegdheden, datum onbekend. Geraadpleegd op 10 juni 2009. http://www.regiorivierenland.nl/client/2/?websiteid=2&contentid=5082&hoofdid=118&pagetitle=Taken_ en_bevoegdheden. 70
22
gemeenten houdt in dat men dient te luisteren, een strategie dient te ontwikkelen en compromissen dient af te sluiten.71 De derde taak van de Regio Rivierenland bestaat uit de belangenbehartiging ‘naar buiten’ toe. Gemeenten hebben de Regio Rivierenland tevens in het leven geroepen om namens de deelnemende gemeenten de gemeenschappelijke belangen te behartigen, in de richting van de maatschappelijke partners en andere overheden, zoals de rijksoverheid en de provincie. Gemeenten ontwikkelen derhalve in Regio Rivierenland-verband een gemeenschappelijk standpunt, brengen dit naar buiten en gaan het overleg aan met uiteenlopende gesprekspartners.72 Tot zover de vrijwillige op het publiekrecht gebaseerde samenwerkingsverbanden. Zoals al eerder is vermeld, kent Nederland ook verplichte intergemeentelijke samenwerking, zoals de Wgr-plusregio’s en de veiligheidsregio’s. De veiligheidsregio’s blijven in dit onderzoek buiten beschouwing. Ten aanzien van het bestuur rond de grote steden heeft de wetgever binnen de bestuurlijke hoofdstructuur een structurele voorziening getroffen. De Wgr is met ingang van 01 januari 2006 uitgebreid met een hoofdstuk dat de totstandkoming van plusregio’s regelt. Binnen deze regio’s wordt verplichtend samengewerkt met het oog op de aanpak van de complexe beleidsopgaven die zich in en rond de steden voordoen. 73 De plusregio’s hebben een bij wet vastgesteld minimum takenpakket, dat ertoe strekt het ruimtelijk beleid van de deelnemende gemeenten op elkaar af te stemmen. Het takenpakket bestaat minimaal uit de volgende elementen: ruimtelijke ordening, wonen, grondbeleid, economische ontwikkeling en regionale afstemming grotestedenbeleid. Het feitelijke takenpakket – de bevoegdheden – van de plusregio’s kan derhalve verder reiken dan het verplicht opgelegde minimumpakket. De provincies krijgen de bevoegdheid tot het overdragen van provinciale taken en bevoegdheden naar de ingestelde plusregio’s.74 De Wgr-plus verschilt op een aantal onderdelen van de Wgr. Eén van de belangrijkste verschillen is het niet-vrijblijvende karakter van de samenwerking. Dat heeft geen betrekking op de keuze van individuele gemeenten om te participeren in een stadsregio. De gemeentebesturen stellen bij de Wgr-plus zelf de regeling vast, op uitnodiging van GS. Echter, op grond van artikel 110 Wgr, dient bij de toetreding, uittreding of opheffing
71
Zie noot 70. Zie noot 70. 73 Op grond van artikel 104 Wgr wordt onder een plusregio verstaan: ‘een regionaal openbaar lichaam met wettelijke taken, dat op uitnodiging van gedeputeerde staten door de besturen van gemeenten in een gebied met stedelijke kenmerken bij gemeenschappelijke regeling is ingesteld met het oog op de oplossing van de regionale afstemmingsproblematiek’. 74 Kamerstukken ІІ 2003/04, 29 532, nr. 3, p. 1. 72
23
van de regeling een verklaring van geen bezwaar van GS en, indien bij wet één of meer bevoegdheden aan de stadsregio’s zijn opdragen, van de betrokken minister aanwezig te zijn. Zonder deze verklaring van geen bezwaar is toetreding, uittreding en/of opheffing van de regeling niet mogelijk. Een ander belangrijk verschil met de ‘gewone’ Wgr is dat door de rijksoverheid enkele taken bij wet aan de stadsregio’s zijn toevertrouwd. Een voorbeeld van een taak die bij wet aan de stadregio’s is toevertrouwd, is dat alle stadsregio’s, met uitzondering van Parkstad Limburg, op grond van artikel 3, eerste lid, Wet BDU Verkeer en Vervoer, jaarlijks een brede doeluitkering75 ontvangen voor de voorbereiding en de uitvoering van het regionaal verkeers- en vervoersbeleid. Deze stadsregio’s beschikken over rechtstreeks van het rijk verkregen middelen, en enkele regio’s beschikken bovendien over van de provincie verkregen taken en bevoegdheden. In Nederland bestaan acht plusregio’s te weten Stadsregio Amsterdam, Stadsregio Rotterdam, Haaglanden, Bestuur Regio Utrecht, Samenwerkingsverband Regio Eindhoven, Stadsregio Arnhem – Nijmegen, Stadsregio Twente en Parkstad Limburg. Behalve Parkstad Limburg zijn de regio’s de directe opvolger van de zogenaamde kaderwetgebieden die medio 2005 werden ingesteld.76 De commissie Nijpels heeft recentelijk de plusregio’s – ook wel stadsregio’s genoemd – geanalyseerd. Uit het rapport ‘De stille kracht’ blijkt dat binnen de kaders van de Wgrplus makkelijker afspraken kunnen worden gemaakt over de samenwerking en dat de stadsregio’s worden gezien als een motor voor een succesvolle aanpak van maatschappelijke uitdagingen. Daarnaast wordt de ambtelijke organisatie gezien als een sterke, deskundige en flexibele organisatie, waarmee de regio’s de bestuurskracht ondersteunen van de individuele gemeenten. Tevens worden de stadsregio’s als een robuuste en belangrijke gesprekspartner gezien. Tot zover de – positieve – kernpunten van samenwerking op basis van de Wgr-plus. De Commissie noemt tevens een aantal knelpunten, zoals het functioneren in een onzeker politiek krachtenveld en een ingewikkelde politieke besluitvorming.77
§ 2.6. De toekomst van de Wgr De afgelopen jaren is de discussie omtrent vrijwillige samenwerking op grond van de Wgr wederom in alle hevigheid opgelaaid. Mede aanleiding hiervoor is de invoering van de 75
Een doeluitkering is een financiële bijdrage van het Rijk aan een gemeente, provincie of stadsregio die bestemd is voor een ruim omschreven doel. Bron: Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Wet Brede Doeluitkering, 30 april 2007. Geraadpleegd op: 14 juni 2009. http://www.verkeerenwaterstaat.nl/onderwerpen/mobiliteit_en_bereikbaarheid/mobiliteitsbeleid/105_we t_brede_doeluitkering 76 Commissie Nijpels 2009, p. 12. 77 Commissie Nijpels 2009, p. 23 – 28.
24
Wet dualisering gemeentebestuur. Door de invoering van deze wet zijn de verhoudingen tussen de bestuursorganen van de gemeenten dualistisch van aard geworden. Kern van de dualisering houdt in dat de vertegenwoordigde, controlerende en kaderstellende functie van de gemeenteraad in belangrijke mate is versterkt. Voorts zijn de gemeentewettelijke bestuursbevoegdheden bij het college van B&W geconcentreerd. Er is sprake van duidelijke scheiding is tussen de taken en bevoegdheden van de gemeenteraad en het college van B&W. Dit heeft tot gevolg dat het wethouderschapraadslidmaatschap is ontvlochten; een raadslid kan niet tegelijkertijd de functie van wethouder bekleden.78 Intergemeentelijke samenwerking op basis van de Wgr is echter niet gedualiseerd. De wetgever heeft daar bewust voor gekozen: dualisering van de verhoudingen, tot uitdrukking komend in een ontvlechting van de positie van het algemeen bestuur en dagelijks bestuur én een dualisering van bevoegdheden van beide organen, werd als niet wenselijk gezien. Belangrijkste reden hiervoor was gelegen in het uitgangspunt dat dualisering, met als gevolg scherp onderscheiden rollen voor de verschillende organen van een samenwerkingsverband, zich niet goed verdraagt met de gedachte van verlengd lokaal bestuur, die aan de Wgr ten grondslag ligt.79 Deze mening deel ik niet: vanwege de overzichtelijkheid en transparantie van de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden had ook de Wgr moeten worden gedualiseerd. Door de monistische verhoudingen is op dit moment geen sprake van een duidelijke scheiding tussen het algemeen bestuur en dagelijks bestuur. Dit leidt in de praktijk tot discussie en verwarring.80 Deze niet goed geregelde aansluiting van de Wgr op de gedualiseerde Gemeentewet – en Provinciewet – is één van de knelpunten van de Wgr, die nader worden beschreven in het rapport ‘Herziening van de Wgr: Resultaten van de expertmeetings’ van het adviesbureau Berenschot. Als andere knelpunten noemt men de complexiteit van de Wgr, het gebrek aan kennis over de WGR bij decentrale overheden en juristen, het gegeven dat de Wgr niet goed aansluit op de wetgeving waarmee hij verband houdt en de zeggenschap van de gemeenteraad bij gemeenschappelijke regelingen. Uit het rapport blijkt echter ook dat de Wgr wel degelijk een toegevoegde waarde heeft ten opzichte van samenwerking op een privaatrechtelijke grondslag. Volgens de onderzoekers dient de Wgr toegankelijker te worden gemaakt.81
78
Brederveld 2005, p. 34 – 35. Kamerstukken ІІ 2004/05, 29200 VІІ, nr. 56, p. 8. 80 VNG 2007, p. 15 en 25. 81 Voogd & Theissen 2007, p. 5. Zie tevens: De Greef 2008, p. 524. 79
25
De Taakgroep D’Hondt deelt deze conclusie: de Wgr dient toegankelijker te worden gemaakt. De Taakgroep beveelt aan de Wgr zodanig aan te passen dat de leesbaarheid en gebruiksvriendelijkheid wordt vergroot. Daarnaast stelt de Taakgroep dat, mede gezien de steeds verdergaande decentralisatie, in de Wgr meer ruimte dient te komen voor andere, meer eenvoudige vormen van samenwerking. Overigens de Taakgroep wel dat de Wgr veel mogelijkheden biedt voor maatwerk ten aanzien van intergemeentelijke samenwerking.82 Op grond van bovenstaande rapporten kan worden geconcludeerd dat een groot aantal actoren van mening zijn dat de Wgr, ondanks de beperkingen van deze wet, een toegevoegde waarde heeft voor vrijwillige samenwerking tussen gemeenten op basis van een publiekrechtelijke grondslag. Derhalve zijn de actoren van mening dat de Wgr dient te worden aangepast, zodat de wet toegankelijker kan worden en tevens vaker kan worden gebruikt. Er gaan echter tevens geluiden op dat de Wgr dient te worden afgeschaft. Zo pleit de Commissie Van Aartsen in haar rapport ‘De Eerste Overheid’ voor afschaffing van de Wgr.83 Conclusie is dan ook dat de toekomst van de Wgr op dit moment nog onduidelijk is. Mijns inziens is een reële kans aanwezig dat binnen enkele jaren de Wgr inhoudelijk wordt veranderd, met als doel een aantal nadelen van de huidige Wgr weg te nemen. Anders is de kans groot dat vanwege de nadelen van de Wgr steeds meer gemeenten besluiten om op een privaatrechtelijke grondslag te gaan samenwerken. Dit is mijns inziens niet wenselijk; de samenwerking tussen gemeenten dient vanwege de transparantie van het bestuur in het publiekrecht te worden geregeld. Het kan echter tevens mogelijk zijn dat de Wgr in zijn totaliteit wordt afgeschaft. Wellicht is intergemeentelijke samenwerking – door middel van een grootschalige gemeentelijke herindeling – binnenkort wel niet meer nodig.
§ 2.7. Conclusie Intergemeentelijke samenwerking bestaat in Nederland bestaat al heel lang, aangezien voor een aantal bestuurlijke problemen de gemeenten te klein en de provincies te groot zijn. De samenwerking tussen gemeenten werd voor het eerst formeel geregeld in de gemeentewet van 1851. Voor de inwerkingtreding van gemeentewet achtten gemeentebesturen zich reeds bevoegd om te samenwerken met andere gemeentebesturen. Geconcludeerd mag dan ook worden dat samenwerking tussen gemeenten van alle tijden is.
82 83
Interbestuurlijke Taakgroep Gemeenten (Taakgroep D’Hondt) 2008, p. 34. Commissie Gemeentewet en Grondwet (Commissie Van Aartsen) 2007, p. 24.
26
Sinds 1851 zijn er tientallen rapporten en nota’s verschenen omtrent de reorganisatie van het binnenlands bestuur en de toekomst van intergemeentelijke samenwerking. De uitgangspunten en oplossingen voor de problemen ten aanzien van intergemeentelijke samenwerking zijn in de verscheidene rapporten zeer uiteenlopend. Zo redeneerde de Staatscommissie Koelma al in 1946 dat een nieuwe vierde bestuurslaag tussen de provincies en gemeenten diende te worden gecreëerd. Ook in de jaren zeventig werd de oplossing voor de geschetste problematiek gezocht in de invoering van een gewestelijk model met vier bestuurslagen. Deze oplossingen, het creëren van een vierde bestuurslaag, zouden tot gevolg hebben dat de uitgangspunten van het Huis van Thorbecke zou worden verlaten. Dit gevolg werd echter als niet wenselijk gezien. De wetgever heeft gekozen voor een alternatieve oplossing in de zin van de Wgr 1950. Met de invoering van de Wgr in 1950 werd een hulpconstructie voor gemeenten beoogd om een aantal grootschalige taken gezamenlijk te behartigen. Deze wet bleek echter ontoereikend te zijn, met als gevolg dat in 1984 een nieuwe Wgr werd ingevoerd. Hoofddoelstelling van de Wgr 1984 was het leveren van een bijdrage aan de oplossing van de regionale problematiek door middel van verbetering van de intergemeentelijke samenwerking. Deze wet geldt nog steeds als publiekrechtelijke grondslag voor vrijwillige vormen intergemeentelijke samenwerking. De laatste recente wijziging van de Wgr heeft enkel betrekking gehad op verplichtende samenwerkingsvormen. Deze wijziging van de Wgr, de Wijzigingswet Wgr-plus, hield in dat een nieuw hoofdstuk aan de Wgr werd toegevoegd. Het nieuwe hoofdstuk regelt de totstandkoming van zogenaamde plusregio’s, waarbinnen verplichtend wordt samengewerkt met het oog op de aanpak van de complexe beleidsopgaven die zich in en rond de steden voordoen. Gezien de geschiedenis van intergemeentelijke samenwerking zal deze ingevoerde oplossing zeker niet leiden tot een einde van de discussie omtrent samenwerking op basis van de Wgr. Dit blijkt tevens uit een aantal recent uitgekomen rapporten, zoals het rapport van de commissie Van Aartsen, het rapport van de Taakgroep D’Hondt en het recent uitgebrachte rapport van de Commissie Nijpels. Conclusie is dan ook dat de toekomst van de intergemeentelijke samenwerking en het voortbestaan van de Wgr als onzeker kunnen worden aangeduid. Intergemeentelijke samenwerking zowel op een privaatrechtelijke als op een publiekrechtelijke grondslag kan plaatsvinden. Op dit moment is er sprake van een in de Gemeentewet neergelegde wettelijke voorkeur voor samenwerking op basis van het publiekrecht. In de praktijk blijkt echter dat gemeenten en andere partijen in toenemende mate samenwerken met privaatrechtelijke rechtsvormen. Het kabinet is derhalve voornemens om de wettelijke voorkeur voor samenwerking op basis van een publiekrechtelijke grondslag te laten vervallen. Mijns inziens is deze beslissing van het
27
kabinet niet correct. Ik ben van mening dat ten aanzien van intergemeentelijke samenwerking het publiekrecht meer waarborgen biedt voor een betere herkenbaarheid en doorzichtigheid van de overheidstructuur. Indien twee of meer overheidsorganen besluiten om te gaan samenwerken, dient de samenwerking een publiekrechtelijke grondslag te hebben. Het publiekrecht regelt immers specifiek de verhoudingen tussen overheidsinstanties onderling. Het instrumentarium voor privaatrechtelijke samenwerking tussen gemeenten staat vermeld in artikel 160 Gemeentewet: stichtingen, maatschappen, vennootschappen, coöperaties en onderlinge waarborgmaatschappijen. Uit het rapport van de werkgroep Van Gils blijkt dat gemeenten de voorkeur geven aan de oprichting van en deelneming in stichtingen en vennootschappen. Naast deze vormen van samenwerking op grond van privaatrechtelijke rechtspersonen zijn gemeenten ook bevoegdheid tot het sluiten van privaatrechtelijke overeenkomsten met andere gemeenten. Een voorbeeld hiervan is de samenwerking tussen de gemeente Ten Boer en de gemeenten Groningen. De samenwerking houdt in dat de gemeente Ten Boer nagenoeg al haar taken heeft uitbesteed aan de gemeente Groningen, waarbij de samenwerking is gericht op de totstandkoming van beleid en de uitvoering van beleid. Samenwerking op een publiekrechtelijke grondslag kan zowel gedwongen als op vrijwillige basis plaatsvinden. De grondslag voor vrijwillige samenwerking is te vinden in de Wgr. Indien gemeenten besluiten om te gaan samenwerken op grond van de Wgr hebben de gemeenten de keuze uit vier verschillende vormen van samenwerking: het instellen van een openbaar lichaam, de instelling van een gemeenschappelijk orgaan, het instellen van een centrumgemeente en de regeling zonder meer. De meeste gebruikte vorm van samenwerking is het instellen van een gemeenschappelijk openbaar lichaam. Een voorbeeld van een dergelijke samenwerking is de Regio Rivierenland, waar 9 gemeenten aan deelnemen. De taken van de Regio bestaan onder andere uit het uitvoeren en ondersteunen van praktische gemeentelijke taken, het afstemmen van het gemeentelijk beleid en de belangenbehartiging naar buiten toe. Een vorm van verplichte samenwerking tussen gemeenten zijn de plusregio’s op grond van de Wijzigingswet Wgr-plus. De plusregio’s hebben een bij wet vastgesteld minimum takenpakket, dat ertoe strekt het ruimtelijk beleid van de deelnemende gemeenten op elkaar af te stemmen. In Nederland bestaan acht plusregio’s. De Commissie Nijpels is na uitgebreid onderzoek van mening dat de stadsregio’s – behoudens enkele knelpunten – behoorlijk goed functioneren.
28
Hoofdstuk 3 – Gemeentelijke herindeling in Nederland
§ 3.1. Inleiding In het tweede hoofdstuk is de intergemeentelijke samenwerking in Nederland uitgebreid beschreven. In de inleiding van het onderzoek is uiteengezet dat intergemeentelijke samenwerking in samenhang kan worden gezien met gemeentelijke herindeling. Gemeentelijke herindeling is tevens een manier om de problemen van gemeenten ten aanzien van de bestuurskracht en een steeds verdergaande decentralisatie op te lossen. Derhalve staat in dit hoofdstuk de gemeentelijke herindeling in Nederland centraal. Allereerst staan in de tweede paragraaf de motieven voor gemeentelijke herindeling centraal. Vervolgens wordt in de derde paragraaf het wettelijk kader voor gemeentelijke herindeling besproken. In de vierde paragraaf staat het vernieuwde Beleidskader gemeentelijke herindeling centraal. Ten slotte worden in de vijfde paragraaf conclusies getrokken.
§ 3.2. Motieven voor gemeentelijke herindeling Net zoals intergemeentelijke samenwerking is gemeentelijke herindeling van alle tijden. Gemeentelijke herindeling houdt de verandering van gebiedsgrenzen van gemeenten in. Vanaf het ontstaan van het Koninkrijk der Nederlanden in 1813 werden er met enige regelmaat veranderingen in de begrenzing van gemeenten aangebracht.84 Zo telde Nederland in 1831 - ten tijde van de scheiding tussen België en Nederland – 1224 gemeenten. Twintig jaar later – ten tijde van de inwerkingtreding van de gemeentewet in 1851 – telde Nederland minder gemeenten, namelijk 1209 gemeenten. Sindsdien heeft een gestage vermindering van het aantal gemeenten zich voorgedaan; de daling van het aantal gemeenten kan als een incrementeel proces worden gekenmerkt.85 Op dit moment zijn er 441 gemeenten in Nederland86. Het aantal gemeenten is in de loop van de tijd dus meer dan gehalveerd.87 De motieven voor gemeentelijke herindeling zijn in de zojuist uiteengezette periode zeer uiteenlopend van aard. Zo was het motief voor herindeling na 1851 gelegen in het gegeven dat een aantal gemeenten een te gering aantal inwoners telde om de kiezers bij de samenstelling van de gemeenteraad de keuze te laten uit een toereikend aantal kandidaten. Verschillende gemeenten die minder dan 25 stemgerechtigde inwoners telden, werden destijds samengevoegd, met als doel de omvang van het kiesgerechtigde
84 85 86 87
Postma 2002, p. 61. Herweijer, Fraanje & Beerepoot 2009, p. 10. Peildatum 01 januari 2009. Zie noot 11. Berghuis, Herwijer & Pol 1995, p. 1.
29
electoraat te vergroten.88 Deze samenvoeging vloeide voort uit artikel 293 gemeentewet 1851.89 Het tweede motief voor gemeentelijke herindeling, ruimtenood, ontstond rond 1900. Ten tijde van de eeuwwisseling groeide een aantal grote gemeenten zeer snel vanwege de vergaande industrialisatie en verstedelijking. Die gemeenten werden echter belemmerd in hun groei doordat het grondgebied – het territoir – van de gemeenten volgebouwd raakte. Derhalve zochten de gemeenten de oplossing voor dit probleem in herindeling; het grondgebied van randgemeenten werd gedeeltelijk of geheel toegevoegd aan het grondgebied van de centrumgemeente. Vervolgens ontstond met de komst van de verzorgingsstaat – na de Tweede Wereldoorlog – een derde motief voor herindeling. Vanaf dat moment hanteerde men het algemene uitgangspunt dat alle gemeenten in Nederland voldoende bestuurskracht dienen te beschikken om hun oude en nieuwe, door de decentralisatie te verkrijgen, taken naar behoren uit te kunnen voeren. Er werd vanaf deze periode een nadrukkelijke koppeling gelegd tussen de steeds verdergaande decentralisatie van taken aan gemeenten en de minimumomvang van gemeenten. In de jaren 80 ontstond een nieuw – een vierde – motief voor gemeentelijke herindeling: de reductie van het aantal regiobesturen. In deze periode ontstond de gedachte dat het ‘tussenniveau’ van zowel intergemeentelijke samenwerkingsverbanden als van zelfstandige regionale bestuursorganen ondoorzichtig, ondemocratisch en onbeheersbaar zou zijn. De opvatting was dat gemeenten tenminste zo groot dienden te zijn – er werd destijds aan een minimum van 40.000 inwoners gedacht – dat elke gemeente gelijk zou zijn aan de kleinste regio voor intergemeentelijke samenwerking op grond van de Wgr.90 Op grond van het bovenstaande kan worden geconcludeerd dat elke periode door een eigen herindelingsmotief werd gekenmerkt. Thans worden vier hoofdmotieven voor gemeentelijke herindeling gehanteerd, waarvan de eerste twee afkomstig zijn vanuit het verleden. Het eerste initiërende herindelingsmotief is ruimtenood, dat ontstaat wanneer een stedelijke kern naar uitbreiding zoekt en daarbij bebouwingsmogelijkheden zoekt op het gebied van een aangrenzende gemeente. Een grenscorrectie of de toevoeging van een randgemeente als geheel aan de centrumgemeenten kan een oplossing zijn voor de ruimtenood van een gemeente. Het tweede herindelingsmotief zijn we al eerder tegen gekomen, de gebrekkige bestuurskracht van een gemeente. De meeste herindelingen met een gebrekkige 88 89 90
Berghuis, Herweijer & Pol 1995, p. 9 – 10. Creemers 1866, p. 229. Berghuis, Herweijer & Pol 1995, p. 10 – 11.
30
bestuurskracht als achtergrond resulteren in samenvoeging van een aantal kleinere gemeenten die als gezamenlijk kenmerk hebben dat ze kampen met bestuurskrachtproblemen, waarna ze in de nieuwe situatie voldoende bestuurskrachtig worden geacht. Het derde initiërende herindelingsmotief heeft betrekking op nieuwe – ruimtelijke – opgaven. Dit houdt in dat gemeenten met elkaar samengaan, zodat de gemeenten als één nieuwe gemeente een specifieke, meestal ruimtelijk gedefinieerde, ontwikkelingstaak kan aanpakken. Er bestaat in die zin behoefte aan eenheid van beleid van een samenhangend gebied. Uit onderzoek blijkt dat dit derde herindelingsmotief overigens zelden wordt gebruikt. Ten slotte hanteert men een vierde, reagerend, herindelingsmotief: een reactie op een voorstel van een andere gemeente. Een voorbeeld hiervan is de vrees dat randgemeenten in de toekomst aan de centrumgemeente worden toegevoegd. Dan kunnen de randgemeenten gezamenlijk overgaan tot een vrijwillige gemeentelijke herindeling om tegenwicht te bieden aan de centrumgemeente. Het reagerende herindelingsmotief heeft vaak betrekking op de selectie van het geringste kwaad: het vermijden van een andere herindeling die veel ongewenster is.91
§ 3.3. Het wettelijk kader voor gemeentelijke herindeling Voor gemeentelijke herindeling geldt allereerst een grondwettelijk kader. Het grondwettelijk kader is terug te vinden in artikel 123 Grondwet. Het eerste lid van het artikel bepaalt dat “bij de wet provincies en gemeenten kunnen worden opgeheven en nieuwe worden ingesteld”. Vervolgens luidt het tweede lid: “de wet regelt de wijziging van provinciale en gemeentelijke grenzen”. Er wordt in de Grondwet een onderscheid wordt gemaakt tussen wijziging van de gemeentelijke indeling en grenscorrectie. Indien in dit onderzoek wordt gesproken omtrent gemeentelijke herindeling wordt een wijziging van de gemeentelijke indeling in de zin van de Wet arhi bedoeld. Naast het grondwettelijk kader kent gemeentelijke herindeling een wettelijk kader, wat uit artikel 123 van de Grondwet voortvloeit. Al in 1851 kende de gemeentewet een aantal procedureregels omtrent gemeentelijke herindeling. Met de inwerkingtreding van de Wet algemene regeling gemeentelijke indeling (hierna: Wet argi) in 1984 vervielen de herindelingsvoorschriften in de Gemeentewet. De Wet argi werd in 1991 gewijzigd in de Wet arhi.92 Vervolgens werden met het kracht van worden van de nieuwe Gemeentewet in 1994 wederom een aantal bepalingen inzake gemeentelijke herindeling in de Gemeentewet – en in de Provinciewet – opgenomen. Reden hiervoor was dat een 91 92
Herweijer, Fraanje & Beerepoot 2009, p. 10 – 12. Doornhof 2009, p. 1.
31
meerderheid van het parlement van mening was dat het juist en consistent zou zijn de regelgeving over het bestaansrecht, het ontstaan, de opheffing en de grenswijziging van gemeenten in de nieuwe Gemeentewet op te nemen. Dit had destijds tot gevolg dat een aantal kernbepalingen omtrent herindeling in de Gemeentewet werden opgenomen en de overige bepalingen in de Wet arhi werden neergelegd. Volgens de Memorie van Toelichting bij de wijziging van de Wet arhi heeft dit tot resultaat gehad dat een onoverzichtelijk en ontoegankelijk stelsel van verschillende regels is ontstaan; regels over dezelfde materie waren op verscheidene plaatsen in de wet opgenomen en overlapten elkaar deels. De wetgever stond destijds voor de keuze ofwel de procedurele bepalingen uit de Wet arhi eveneens in de Gemeente- en Provinciewet onder te brengen ofwel alle bepalingen die betrekking hebben op gemeentelijke herindeling in de Wet arhi op te nemen. Mede gelet op het grote aantal bepalingen en de vanouds bestaande wens om alle artikelen omtrent herindeling in één wet op te nemen, heeft de wetgever ervoor gekozen om alle bepalingen in één bijzondere wet op te nemen.93 Derhalve zijn sinds 01 januari 2001 alle regels met betrekking tot gemeentelijke herindeling in de Wet arhi samengebracht.94 De Wet arhi vormt nog steeds het wettelijk kader voor gemeentelijke herindelingen. Op grond van artikel 1, eerste lid onder b, Wet arhi heeft een wijziging van de gemeentelijke indeling betrekking op het instellen of opheffen alsmede wijzigen van gemeentegrenzen die naar verwachting het inwonertal van tenminste één van de betrokken gemeenten met tien procent zal toe- of afnemen.95 Artikel 3, eerste lid, wet Arhi stelt dat een wijziging van de gemeentelijke indeling bij wet geschiedt. In deze zin is de wetgever op grond van een individuele wet bevoegd tot een herindeling te besluiten. Op grond van de wet Arhi zijn er drie verscheidene voorbereidingsprocedures voor een gemeentelijke herindeling te onderscheiden. De voorbereiding kan geschieden door de gemeente, door de provincie of door de minister van Binnenlandse Zaken & Koninkrijksrelaties (hierna: de minister). Deze drie verscheidene procedures worden hieronder nader uitgewerkt. In de eerste plaats kan voorbereiding van een gemeentelijke herindeling door de gemeente geschieden. De voorbereidingsprocedure voor gemeenten is vastgelegd in artikel 5 Wet arhi. Allereerst stellen de gemeenteraden van de betrokken gemeenten gezamenlijk een herindelingsontwerp vast. Vervolgens leggen de betrokken gemeenten 93 94 95
Kamerstukken ІІ 1996/97, 25 234, nr. 3, p. 8. Dölle & Elzinga 2004, p. 751 Artikel 1, eerste lid onder d, Wet arhi.
32
het herindelingsontwerp acht weken ter inzage en sturen het ontwerp naar GS. Gedurende deze periode van acht weken kan een ieder zijn zienswijze over het ontwerp aan het gemeentebestuur kenbaar maken. Na afloop van de periode nemen de gemeenteraden een besluit over de vaststelling van een herindelingsadvies. Vervolgens wordt het herindelingsadvies, vergezeld met een zienswijze van GS, aan de minister gezonden. Indien GS of de minister mededeling doen van een eigen initiatief tot wijziging van gemeentegrenzen dienen de betrokken gemeenten met hun eigen voorbereiding te stoppen.96 Het is niet de bedoeling dat gelijktijdig verscheidene procedures worden gevolgd en gemeenten de voorbereidingsactiviteiten van hogere overheden doorkruisen. In de meeste gevallen kiezen gemeentebesturen er voor om een stuurgroep met vertegenwoordigers van de gemeentebesturen in te stellen, die een gemeentelijke herindeling voorbereidt. Dit is een vrijwillige keuze van de gemeentebesturen; de Wet arhi schrijft niet verplicht voor dat een dergelijke intergemeentelijke commissie wordt ingesteld.97 Een voorbeeld van een gemeentelijk initiatief tot gemeentelijke herindeling betreft de gemeente Lith, gevestigd in de provincie Noord-Brabant. De gemeente Lith bestaat uit 6 dorpskernen98 en is gelegen in het noordoosten van de provincie Noord-Brabant. De gemeente Lith is een uitgestrekte plattelandsgemeente van ongeveer 5.550 hectare liggend aan de Maas en telde op 01 januari 2008 6.175 inwoners. Verreweg het grootste deel van de gemeente Lith grenst aan de gemeente Oss. De gemeente Oss bestaat uit 77.000 inwoners verdeeld over 13 kernen99. Het gebiedsoppervlakte bedraagt ongeveer 10.440 hectare. De gemeente Oss en de gemeente Lith hebben gezamenlijk besloten om in de toekomst samen verder te gaan. Het gaat hierbij om een vrijwillige herindeling; de gemeenten hebben zelf het initiatief genomen en de samenvoeging is niet van bovenaf opgelegd. Reden voor de gemeentelijke herindeling is het gegeven dat het takenpakket van gemeenten de afgelopen jaren zo sterk is gegroeid dat de gemeente Lith, die te kenmerken is als een kleine gemeente, niet meer voldoende in staat is haar taken naar behoren uit te voeren. Door de samenvoeging van de twee gemeenten ontstaat een nieuwe gemeente met een omvang van ongeveer 16.000 hectare met een inwonertal van ruim 83.000 inwoners. Qua oppervlakte wordt de nieuwe te vormen gemeente één van de grootste gemeenten van de provincie Noord-Brabant. De nieuwe gemeente kan 96
Dölle & Elzinga 2004, p. 761. Doornhof 2009, p. 2. 98 Het Wild, Maren-Kessel, Lith, Lithoijen, Teeffelen en Oijen. 99 Herpen, Megen, Macharen, Haren, Deursen-Dennenburg, Overlangel, Huisseling, Koolwijk, Dieden, Demen, Neerloon, Neerlangel en Keent. 97
33
worden gekenmerkt als een gemeente met drieëntwintig kernen, met één stedelijke kern en tweeëntwintig landelijke kernen. De nieuw te vormen gemeente zou ambtelijk, bestuurlijk en qua omvang wel goed toegerust zijn om alle taken naar behoren uit te voeren. Het voorgaande is vastgelegd in het herindelingsadvies Lith en Oss daterend van 24 maart 2009.100 De gemeenteraden van Lith en Oss hebben in hun vergadering van 23 april 2009 het herindelingsadvies definitief vastgesteld. Gedeputeerde Staten van provincie Noord-Brabant zijn, evenals de gemeenteraden van Lith en Oss, van mening dat het knelpunt in de gemeente Lith met betrekking tot de onvoldoende bestuurskracht kan worden weggenomen door een schaalvergroting in de vorm van samenvoeging met de gemeente Oss. Volgens Gedeputeerde Staten zal er na de gemeentelijke herindeling sprake zijn van een gemeente die goed is toegerust voor de toekomst, die een goede interne samenhang kent en die passend is qua regionale samenhang en evenwicht.101 Het voornemen is om de totstandkoming van de nieuwe gemeente met ingang van 01 januari 2011 te laten geschieden.102 In de tweede plaats kunnen provincies de voorbereiding voor een gemeentelijke herindeling starten. Indien de voorbereiding door de provincie plaatsvindt wordt het herindelingsadvies door het provinciebestuur opgesteld. Sommige actoren zijn van mening dat provincies als eerste in aanmerking dienen te komen voor het opstellen van herindelingsadviezen, aangezien provincies goed zijn toegerust om de wenselijkheid van een herindeling te beoordelen. Provincies beschikken over een gedegen kennis van de bestuurlijke en ruimtelijke stand van zaken in hun gebied. De voorbereidingsprocedure op initiatief van de provincie staat beschreven in artikel 8 van de Wet arhi. Gedeputeerde Staten beginnen met een uitnodiging aan de colleges van de betrokken gemeenten voor een open overleg over de wenselijkheid en/of noodzakelijkheid van een gemeentelijke herindeling. De duur van deze eerste fase bedraagt maximaal 6 maanden. Uiterlijk 3 maanden na afronding van het open overleg stellen Gedeputeerde Staten een herindelingsontwerp vast en sturen dat aan de besturen van de betrokken gemeenten en de minister, vergezeld met een verslag van het gevoerde overleg. Vervolgens leggen de besturen van de betrokken gemeenten het herindelingsontwerp gedurende 8 weken ter inzage. Binnen deze periode kan een ieder aan Gedeputeerde Staten zijn zienswijze over het herindelingsontwerp kenbaar maken. De gemeenteraden zelf krijgen 3 maanden de tijd hun zienswijze aan Gedeputeerde Staten kenbaar te maken. Na afloop van deze periode hebben Provinciale Staten
100 101 102
Gemeente Lith en gemeente Oss 2009, p. 5 – 6. Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant 2009, p. 1 – 2. Gemeente Lith en gemeente Oss 2009, p. 4.
34
maximaal vier maanden de tijd om een herindelingsadvies vast te stellen. Het vastgestelde herindelingsadvies wordt vervolgens aan de minister toegezonden. Indien de minister besluit op basis van een herindelingsadvies een wetsvoorstel of een algemene maatregel van bestuur voor te bereiden, zendt de minister een voorstel tot een herindelingsregeling binnen vier maanden aan de ministerraad103.104 Op overschrijding van de in de Wet arhi gestelde termijnen staan geen sancties. Wat wel een optie zou kunnen zijn is dat bij een gebrek aan voortvarendheid in de provinciale voorbereiding, dit voor de minister aanleiding zou kunnen zijn om de herindelingsprocedure over te nemen. Hierbij is van belang dat Gedeputeerde Staten geen voorbereidingen meer treffen in het geval dat de minister heeft meegedeeld dat deze zelf de werkzaamheden ter hand gaat nemen in verband met de voorbereiding van een wijziging van de grenzen van de gemeente105. De minister is dan niet verplicht om de gehele voorbereidingsprocedure opnieuw te doorlopen; de minister kan ervoor kiezen de reeds door de provincie getroffen voorbereidingen aan te merken als de door hem getroffen voorbereidingen106.
107
Een voorbeeld van dergelijke door de provinciale geïnitieerde gemeentelijke herindeling betreft de in voorbereiding zijnde herindeling van het Valleigebied. Deze herindeling is een provinciegrensoverschrijdende gemeentelijke herindeling. De gemeenten Scherpenzeel en Woudenberg hebben in september 2007 de gedeputeerde staten van de provincie Utrecht en de provincie Gelderland verzocht om een herindelingsprocedure te starten. Het ingediende herindelingsverzoek was gericht op onderzoek naar de vorming van een RSW+-gemeente – een samenvoeging van de gemeente Renswoude, Scherpenzeel en Woudenberg met daaraan toegevoegd ondermeer de kern Overberg – in regionale context. Deze regionale context houdt in dat in het gehele Valleigebied gemeentelijke herindelingen zijn opgestart. Vanwege de betrokkenheid van gemeenten in zowel de provincie Gelderland als de provincie Utrecht is een InterProvinciale Commissie (IPC) ingesteld. Deze commissie heeft als advies gegeven dat voor het duurzaam versterken van de bestuurskracht in het Valleigebied het noodzakelijk is dat per 01 januari 2011 de gemeenten Renswoude, Scherpenzeel en Woudenberg samen worden gevoegd tot een nieuwe Utrechtse gemeente met als naam: Gemeente Renswoude-Scherpenzeel-Woudenberg. De provinciegrens Utrecht-Gelderland wordt derhalve zodanig gewijzigd dat de nieuwe
103 104 105 106 107
Artikel 11 Wet arhi. Dölle & Elzinga 2004, p. 761 – 763. Artikel 10 Wet arhi. Artikel 12, tweede lid, Wet arhi Doornhof 2009, p. 2 – 3.
35
gemeenten in haar geheel binnen de provincie Utrecht komt te liggen.108 Op 15 april 2009 hebben Provinciale Staten van Utrecht en Gelderland het gewijzigde herindelingsadvies Valleigebied vastgesteld. De vastgestelde wijziging heeft enkel betrekking op een grenscorrectie.109 Opmerkelijk aan deze geplande gemeentelijke herindeling is dat de gemeente Renswoude de herindeling niet ondersteunt, in tegenstelling tot de twee andere gemeenten. De gemeente Renswoude is van mening dat Renswoude zelfstandig dient te blijven. Uit een tweetal volksraadsplegingen in de gemeente Renswoude blijkt dat de meerderheid van de inwoners voorstander is van een zelfstandig Renswoude met een nauwe samenwerking met de gemeente Veenendaal en op termijn mogelijk een fusie met deze gemeente. De gemeenten Renswoude en Veenendaal hebben een gezamenlijke visie omtrent de bestuurlijke toekomst opgesteld. De gemeenten zijn in deze visie van mening dat een samenwerkingsvariant tussen Renswoude en Veenendaal een duurzamer vorm van bestuurlijke inrichting in dit gebied zou zijn dan de voorgestelde gemeentelijke herindeling. Samenwerking zou dan plaats vinden op basis van een raamovereenkomst110, die wordt vergezeld door deelovereenkomsten op specifieke beleidsterreinen. Deze raamovereenkomst gaat uit van het behoud van de bestuurlijke zelfstandigheid van Renswoude en intensivering en formalisering van de organisatorische samenwerking. De samenwerking zou er overigens niet toe leiden dat medewerkers van Renswoude in dienst treden bij de gemeente Groningen, zoals in het Ten Boer-model. Conclusie is dan ook dat het lokaal draagvlak in Renswoude uiterst gering is.111 Ondanks de visie van Renswoude en Veenendaal hebben Provinciale Staten toch voor de gemeentelijke herindeling van Renswoude, Scherpenzeel en Woudenberg gekozen. Op dit moment is het vastgestelde herindelingsadvies gezonden aan de minister. Het wachten is op de reactie van de minister op het herindelingsadvies. De derde manier waarop een gemeentelijke herindeling kan worden voorbereid, is een voorbereidingsprocedure opgestart door de minister. Op grond van artikel 12 Wet arhi beschikt de minister thans over een expliciete bevoegdheid tot het zelfstandig voorbereiden van een gemeentelijke herindeling. Strikt formeel gesproken is de minister niet verplicht eerst overleg te plegen met de betrokken provincies en gemeenten,
108
IPC Valleigebied 2009, p. 5 & 43. Provincie Utrecht, Valleigebied, 16 april 2009. Geraadpleegd op: 22 juni 2009. http://www.valleigebied.nl/
109
110
Een raamovereenkomst is een overeenkomst tussen twee of meerdere partijen, waarin uitsluitend de hoofdlijnen van de overeenkomst – samenwerking – zijn vastgelegd. 111
Gemeente Renswoude & gemeente Veenendaal 2009, p. 1 – 3 & 15.
36
voordat de voorbereidingsprocedure daadwerkelijk wordt aangevangen.112 Het ligt echter binnen de moderne bestuurlijke verhoudingen wel in de rede dat in ieder geval eerst overleg met de desbetreffende provincie plaatsvindt.113 Wat betreft de door de minister te hanteren procedure schrijft artikel 12 van de wet Arhi voor dat de voorbereiding van een gemeentelijke herindeling plaatsvindt met overeenkomstige toepassing van de bepalingen die gelden voor het provinciebestuur. Dit houdt in dat de minister in plaats treedt van Gedeputeerde Staten, waarbij zowel de betrokken gemeenten als de betrokken provincies bij de verschillende beslissingsmomenten worden betrokken.114
§ 3.4. Het vernieuwde Beleidskader gemeentelijke herindeling Naast de Grondwet en de wet Arhi geeft het beleidskader voor gemeentelijke herindeling inhoudelijke en procesmatige kaders aan voor gemeentelijke herindeling. In april 2009 is het beleidskader door het kabinet vernieuwd. Het beleidskader geeft op basis van het coalitieakkoord een nadere invulling aan de bestuurlijke rolverdeling tussen gemeenten, provincies en de regering als medewetgever. Het huidige coalitieakkoord tussen het CDA, de PvdA en de ChristenUnie wordt door het kabinet als de belangrijkste leidraad voor het beleidskader gezien. Uitgangspunt in het coalitieakkoord is dat gemeentelijke herindeling plaatsvindt indien daarvoor voldoende lokaal draagvlak bestaat. Daarnaast wordt in het beleidskader het centrale uitgangspunt gehanteerd dat gemeentelijke herindeling ‘van onderop’ dient plaats te vinden. Het kabinet is er van overtuigd dat de kwaliteit van het lokaal bestuur is gebaat bij herindeling op maat, wat tevens een bijdrage levert aan het vergroten van het draagvlak voor herindelingsvoorstellen. Het accent bij de wetgever ligt op een procesmatige toets, wordt aan de betrokken gemeenten en provincies ruimte gelaten om tijdens het proces een zo goed mogelijke invulling te kunnen geven aan een bestuurlijke oplossing die het beste past bij de specifieke kenmerken en opgaven van het lokaal en regionaal bestuur. Een inhoudelijke toets bij herindeling op initiatief van de gemeenten vindt plaats door de provincie. De wetgever dient zich terughoudend op te stellen en toetst het gevolgde proces in beginsel enkel op een zestal criteria, waarbij de criteria worden gebruikt om te beoordelen of en op welke wijze op basis van een herindelingsadvies wetgeving in voorbereiding wordt genomen. De gehanteerde criteria zijn in belangrijke mate richtinggevend, maar niet absoluut.
112 113 114
Dölle & Elzinga 2004, p. 763. Doornhof 2009, p. 3. Dölle & Elzinga 2004, p. 764 – 765.
37
Het eerste gehanteerde criterium betreft het creëren van draagvlak. Bij een gemeentelijke herindeling dient men te streven naar het bereiken van een zo groot mogelijk draagvlak voor een herindelingsvoorstel. Dit betekent echter niet dat er verplicht sprake dient te zijn van een unaniem standpunt. Indien een oplossing niet door alle betrokken partijen wordt gedragen, kan daar echter alleen voor worden gekozen als daaraan een zeer zorgvuldig proces vooraf is gegaan. De bestuurskracht van de betrokken gemeenten is het tweede gehanteerde criterium. Een nieuw te vormen gemeente dient in het belang van de inwoners en lokale gemeenschappen te beschikken over voldoende bestuurskracht. Volgens het beleidskader kan worden gesteld dat gemeenten bestuurskrachtig zijn “als zij in staat zijn hun maatschappelijke opgaven op te pakken en wettelijke taken adequaat te vervullen waarbij recht wordt gedaan aan en in het belang van hun maatschappelijke omgeving”. Met voldoende bestuurskracht kunnen gemeenten aan de inwoners kwalitatief goed bestuur bieden en goede dienstverlening leveren. Het derde criterium heeft betrekking op de duurzaamheid van de gemeentelijke herindeling. De beoogde nieuwe gemeente moet voor een langere periode goed zijn toegerust. Voorkomen dient te worden dat de nieuwe gemeente binnen een afzienbare periode opnieuw bij een gemeentelijke herindeling wordt betrokken. De interne samenhang van de nieuwe gemeente staat bij het vierde criterium centraal. Van belang is dat de nieuwe te vormen gemeente een logische interne samenhang kent, die zorgt voor identiteit van de nieuwe bestuurlijke eenheid. De inwoners dienen zich verbonden te gaan voelen met de nieuwe gemeente. Het vijfde gehanteerde criterium heeft betrekking op regionale samenhang en evenwicht. Er dient duidelijk te worden aangegeven wat de voorziene effecten voor de samenhang en het evenwicht in de regio zijn. Een gemeentelijke herindeling kan randvoorwaarden scheppen voor complementair bestuur en zorgen voor minder onderlinge problemen op het regionale niveau. Daarbij is van belang dat de nieuw te vormen gemeente de omliggende gemeenten niet onnodig in haar ontwikkeling mag belemmeren. De planologische ruimtebehoefte staat bij het zesde, en tevens laatste, criterium centraal. De reden voor een gemeentelijke herindeling kan gelegen zijn in het gegeven dat er een noodzakelijke behoefte bestaat aan een bestuurlijke oplossing voor ruimtelijke knelpunten. In het beleidskader wordt overigens aangegeven dat grensoverschrijdende vraagstukken omtrent ruimtelijke knelpunten bij voorkeur dienen te worden aanpakt
38
middels intergemeentelijke samenwerking. Gemeentelijke herindeling op grond van deze noodzakelijke behoefte zou derhalve een uitzondering dienen te zijn.115 Ten aanzien van het beleidskader is het volgende nog van belang om te merken. Zoals in de vorige paragraaf is beschreven kan een gemeentelijke herindeling door de gemeente, de provincie of de minister worden voorbereid. In het beleidskader wordt expliciet aangegeven dat tijdens deze kabinetsperiode, de minister zelf geen herindelingsvoorstellen initieert. Het initiatief blijft in de eerste plaats uitdrukkelijk voorbehouden aan de gemeente. De provincie neemt enkel het initiatief tot een gemeentelijke herindeling – over van de betrokken gemeente – indien de bovenlokale verantwoordelijkheid van de provincie daartoe aanleiding geeft.116
§ 3.5. Conclusie In dit derde hoofdstuk heeft gemeentelijke herindeling in Nederland centraal gestaan. Daaruit blijkt dat gemeentelijke herindeling van alle tijden is. Sinds het begin van de vorige eeuw is het aantal gemeenten meer dan gehalveerd. De motieven voor gemeentelijke herindeling zijn in de loop van de tijd steeds veranderd. Thans worden nog voor gemeentelijke herindeling nog vier hoofdmotieven gehanteerd: ruimtenood, gebrekkige bestuurskracht, een nieuwe ontwikkelingstaak voor een gebied en een reagerend motief. Gemeentelijke herindeling kent een grondwettelijke grondslag op basis van artikel 123 Grondwet. Het wettelijk kader voor gemeentelijke herindeling, de Wet arhi, vloeit uit dit artikel voort. Op grond van deze wet kan de voorbereiding van een gemeentelijke herindeling op drie verschillende manieren geschieden. De voorbereidingsprocedure kan worden gestart door de gemeente, de provincie of de minister van Binnenlandse Zaken & Koninkrijksrelaties. Gemeenten kunnen op grond van artikel 5 Wet arhi een procedure tot een gemeentelijke herindeling starten. Een voorbeeld van gemeentelijke herindeling op gemeentelijk initiatief is de toekomstige herindeling tussen de gemeente Lith en de gemeente Oss. Provincies kunnen op grond van artikel 8 van de Wet arhi een voorbereidingsprocedure ten behoeve van een gemeentelijke herindeling starten. Een voorbeeld van zo’n gemeentelijke herindeling op initiatief van de provincie betreft de herindeling tussen de gemeenten Renswoude, Scherpenzeel en Woudenberg. Deze herindeling verloopt niet geheel zonder problemen. De gemeente Renswoude is, in tegenstelling tot de twee andere gemeenten, een felle tegenstander van de beoogde gemeentelijke herindeling. Ondanks deze tegenstand vanuit de gemeente Renswoude hebben Provinciale Staten van 115 116
Kamerstukken ІІ 2008/09, 28 750, nr. 5, p. 7 – 12. Kamerstukken ІІ 2008/09, 28 750, nr. 5, p. 1 – 4.
39
de provincie Utrecht en Gelderland toch het herindelingsadvies definitief vastgesteld. Naast gemeenten en provincies kan tevens de minister een voorbereidingsprocedure ten behoeve van een gemeentelijke herindeling starten. Bij deze procedure is artikel 12 Wet arhi van belang. Het beleidskader voor gemeentelijke herindeling geeft, naast de Grondwet en de Wet Arhi, inhoudelijke en procesmatige kaders aan voor gemeentelijke herindeling. Recentelijk – in april 2009 – is het beleidskader door het kabinet vernieuwd. Een belangrijk uitgangspunt is het beleidskader is dat gemeentelijke herindeling plaatsvindt indien daarvoor voldoende lokaal draagvlak bestaat. Ik ben dan ook zeer benieuwd naar de reactie van de minister omtrent het herindelingsadvies van de gemeenten Renswoude, Scherpenzeel en Woudenberg. Zoals al naar voren is gekomen, is het lokaal draagvlak in de gemeente Renswoude uiterst gering. Aangezien voor een gemeentelijke herindeling voldoende draagvlak dient te bestaan, is het maar de vraag of de minister een positieve reactie geeft op het herindelingsadvies. Een ander belangrijk uitgangspunt is dat gemeentelijke herindeling ‘van onderop’ dient plaats te vinden. Dit betekent dat in de eerste plaats een herindeling door de gemeenten dient te worden geïnitieerd. In bijzondere gevallen mag vervolgens de provincie het initiatief tot een gemeentelijke herindeling – over – nemen. Dit uitgangspunt heeft tot gevolg dat het de minister tijdens deze kabinetsperiode geen voorstellen tot gemeentelijke herindelingen initieert. Uit het beleidskader blijkt tevens dat de wetgever bij een gemeentelijke herindeling zich terughoudend dient op te stellen door het gevolgde proces in beginsel enkel te toetsen op een zestal criteria: - het creëren van draagvlak; - het bezitten van voldoende bestuurskracht; - duurzaamheid van de herindeling; - interne samenhang van de nieuwe gemeente; - regionale samenhang en evenwicht; - planologische ruimtebehoefte. Op grond van de huidige uitgangspunten van het kabinet kan worden geconcludeerd dat een grootschalige gemeentelijke herindeling de komende kabinetsperiode dan ook niet aan de orde is. In het volgende hoofdstuk blijkt dat Denemarken wel expliciet voor een grootschalige gemeentelijke herindeling heeft gekozen.
40
Hoofdstuk 4 – Grootschalige gemeentelijke herindeling in Denemarken
§ 4.1. Inleiding In het vorige hoofdstuk is de gemeentelijke herindeling in Nederland uitgebreid besproken. Daar is naar voren gekomen dat de daling van het aantal gemeenten in Nederland kan worden gekenmerkt als een incrementeel proces, wat inhoudt dat in de loop van de tijd het aantal gemeenten geleidelijk aan is verminderd. In Denemarken is er daarentegen sprake van een niet-incrementeel proces; daar is het aantal gemeenten in een tweetal gedwongen herindelingsprocedures aanzienlijk verminderd. De eerste grootschalige gemeentelijke herindeling vond plaats in 1970. Recentelijk – in 2007 – is een tweede grootschalige gemeentelijke herindeling doorgevoerd.117 Aangezien in dit onderzoek wordt onderzocht welke voor- en nadelen een grootschalige gemeentelijke herindeling heeft, staat in dit hoofdstuk de grootschalige gemeentelijke herindeling in Denemarken centraal. Daarbij is van belang dat de overheidsstructuur van Denemarken en Nederland vele overeenkomsten kent. De indeling van dit hoofdstuk is als volgt: allereerst wordt in de tweede paragraaf de structuur van de Deense overheid beschreven. In de derde paragraaf staat de voorbereidende fase voorafgaand aan de tweede grootschalige herindeling centraal. De vierde paragraaf gaat vervolgens in op de besluitfase op rijksniveau omtrent de grootschalige herindeling. In paragraaf 5 staat de daadwerkelijke invoering van de hervorming centraal. De zesde paragraaf gaat vervolgens in op de gevolgen van de grootschalige hervorming. Ten slotte worden in de zevende paragraaf conclusies getrokken. § 4.2. De structuur van de Deense overheid Alvorens een beschrijving te geven van de twee grootschalige hervormingen in Denemarken is het van belang de structuur van de Deense overheid – voor de invoering van de tweede hervorming – uit een te zetten, waarbij tevens aandacht wordt besteed aan de eerste grootschalige hervorming in Denemarken. Net zoals Nederland kan ook Denemarken als een constitutionele monarchie worden gekenmerkt. Een constitutionele monarchie veronderstelt de aanwezigheid van een koningschap, waarbij de constitutie overheidsbevoegdheden zijn verdeeld over de Koning en andere overheidsinstellingen. Daarbij is essentieel de bevoegdheden van de Koning door de constitutie worden beperkt en geregeld.118 De Deense grondwet uit 1953 verdeelt de staat volgens de ‘trias politica’ in een uitvoerende, wetgevende en rechterlijke macht. Voorts kent Denemarken net zoals Nederland een parlementaire 117 118
Herweijer, Fraanje & Beerepoot 2009, p. 10. Kortmann & Bovend’Eert 2006, p. 20.
41
democratie, wat inhoudt dat de leden – de volksvertegenwoordigers – van het parlement rechtstreeks door de burgers worden gekozen. De Deense overheid bestaat uit drie bestuurslagen: het Rijk, provincies en gemeenten.119 Tot de jaren 70 – tot de eerste grootschalige hervorming – werd het overheidssysteem van Denemarken als een systeem met een zeer gedetailleerde controle vanuit de centrale overheid met streng gedefinieerde categorische subsidies120 gekenmerkt. De centrale overheid was verantwoordelijkheid voor de meeste overheidstaken. De 1200 gemeenten en 24 provincies hadden weinig ruimte voor lokale autonomie. Dit werd in de jaren 60 als niet wenselijk gezien, aangezien er sprake was van een bestuurlijke ‘overload’ van de centrale overheid.121 De centrale overheid was te zwaar belast – als het ware overbelast – met overheidstaken. Om de bestuurlijke ‘overload’ te verminderen werd in 1970 een grootschalige hervorming op het decentraal overheidsniveau doorgevoerd. Dit had tot gevolg dat het aantal gemeenten tot 275 en het aantal provincies tot 14 werden teruggebracht. Tegelijkertijd met de hervorming van het lokaal bestuur werd een vergaande decentralisatie ingezet en een begin gemaakt met het geleidelijk veranderen van het systeem van specifieke doeluitkeringen. Dit had tot gevolg dat het merendeel van de categorische subsidies werd afgeschaft en een geëgaliseerd systeem van algemene subsidievoorzieningen ontstond.122 Door middel van de heersende opvatting ‘één stad-één gemeente’ ten tijde van de hervorming in combinatie met het uitgangspunt van een egaliserend subsidiesysteem is het probleem van de ongelijke verdeling tussen de kosten en diensten van gemeenten aangepakt. Voorts werd tijdens de hervorming de nadruk gelegd op het beter functioneren van grotere gemeenten. Grotere gemeenten zouden meer functionele mogelijkheden hebben dan kleinere gemeenten. De heersende opvatting was destijds dat het leveren van gespecialiseerde diensten aan inwoners, een gemeente met een relatief groot aantal inwoners vereist. Er is in deze zin sprake van een bepaalde drempel met betrekking tot het aantal inwoners, voordat gemeenten deze gespecialiseerde diensten kunnen aanbieden. Een belangrijk voorbeeld van een dergelijke gespecialiseerde dienst was het openbaar onderwijs. De vele kleine gemeenten van 1.000 tot 5.000 inwoners bleken niet in staat te zijn om het openbaar onderwijs op een dusdanige wijze te
119
Kickert 1993, p. 333. Deze categorische subsidies worden ook wel specifieke doeluitkeringen genoemd. De centrale overheid geeft dan een financiële bijdrage aan lagere overheden. Deze financiele bijdrage dient te worden besteed aan een specifiek omschreven doel. 121 Zie noot 119. 122 Mouritzen 2003, p. 5 – 7. 120
42
realiseren, dat het onderwijs zou voldoen aan de normen van de moderne samenleving.123 De discussie omtrent de invoering van een grootschalige hervorming van het decentraal bestuur had tevens betrekking op de vraag welke consequenties een grote efficiëntie zou hebben voor de lokale democratie. Volgens de centrale overheid hadden grotere gemeenten meer functionele mogelijkheden, zodat burgers meer controle op belangrijke aspecten uit hun leefomgeving zouden kunnen uitoefenen. Dit argument werd door de centrale overheid in de jaren 60 gebruikt om de lokale overheden te overtuigen van de noodzakelijkheid van een grootschalige hervorming van het decentraal bestuur. De centrale overheid stelde dat een hervorming een noodzakelijke voorwaarde was voor het realiseren van een vergaande decentralisatie, met als gevolg daarvan de versterking van de lokale democratie. Volgens de centrale overheid was een bijgevolg van grotere gemeenten dat het vertrouwen van burgers dusdanig werd geprikkeld dat men meer zou gaan participeren in lokale aangelegenheden. Er zouden derhalve meer actieve politieke partijen en georganiseerde belangengroepen op lokaal niveau ontstaan. Conclusie van de centrale overheid was destijds dat een grotere efficiëntie in de gemeenten enkel voordelen zou hebben voor de lokale democratie. Mede op grond van deze argumenten werd voor de grootschalige hervorming in 1970 een groot draagvlak gecreëerd. Uiteindelijk was het resultaat van de hervorming dat het aantal gemeenten van 1200 tot 275 en het aantal provincies van 24 naar 14 werden teruggebracht.124 Door de hervorming ontstond een basis voor herstructurering van de verdeling van taken en financiële lasten van de rijksoverheid naar provincies en gemeenten. Voorbeelden hiervan zijn dat gemeenten en provincies in de jaren zeventig meer invloed op en meer taken binnen de sociale diensten en gezondheidszorg kregen. Daarnaast werden de provincies in 1973 verantwoordelijk voor het middelbaar onderwijs. In 1999 namen de gemeenten de verantwoordelijkheid voor integratie van nieuwe burgers van de centrale overheid over. De periode na de grootschalige hervorming kan worden gekenmerkt als een goed verlopende decentralisatie van taken binnen de openbare sector.125 Vanaf deze periode kan Denemarken – net zoals Nederland – worden gekenmerkt als een gedecentraliseerde eenheidsstaat.126 Door de vergaande decentralisatie is het aantal taken van de provincies en gemeenten de afgelopen jaren in belangrijke mate toegenomen. De belangrijkste functie – taak – van de provincies betreft de gezondheidszorg, zoals het onderhoud van de ziekenhuizen. 123 124 125 126
Zie noot 122. Zie noot 122. Deense Ministerie van Binnenlandse Zaken en Volksgezondheid 2005, p. 6. Dölle & Elzinga 2004, p. 29.
43
Deze functie behelst ongeveer tweederde van het totale budget van de provincies. Daarnaast zijn de provincies verantwoordelijk voor middelbare scholen, provinciale wegen, het regionaal openbaar vervoer en sociale diensten voor geestelijke en lichamelijke gehandicapten. Ten aanzien van de taken van gemeenten is het van belang op te merken dat de taken van gemeenten in zes categorieën vallen. Ongeveer vijftig procent heeft betrekking op sociale en medische diensten, twintig procent heeft betrekking op onderwijs en cultuur en twintig procent wordt besteed aan beheer en planning van de taken. De resterende tien procent dienen de gemeenten te verdelen over stedelijke ontwikkeling, openbare nutsbedrijven, gemeentelijke wegen en kapitaaluitgaven. De belangrijkste vier taken van gemeenten betreffen de lagere scholen, kinderopvang, ouderenopvang en aanvullende uitkeringen. Door de eerste grootschalige hervorming in 1970 kunnen de gemeenten in Denemarken – in vergelijking met andere Europese landen – als vrij groot worden aangemerkt.127
§ 4.3. De fase voorafgaand aan de tweede hervorming In de eerste 20 jaar na de grootschalige hervorming van 1970 heeft de structuur van de lokale overheid vrijwel nooit ter discussie gestaan. De afgelopen 15 jaar is een nieuwe hervorming echter meerdere malen onderwerp van discussie geweest. Al aan het eind van de jaren 1980 werden vraagtekens gezet bij de noodzaak en het nut van het voortbestaan van de provincies. Vervolgens werd in de periode van 1995 tot 1996 een bijzonder intens debat gevoerd in verband met de werkzaamheden van de ‘Greater Copenhagen Commission’, die de opdracht kreeg een hervorming van het grootstedelijk gebied rond de hoofdstad van Denemarken, Kopenhagen te realiseren. Deze opdracht heeft uiteindelijk niet tot een concreet resultaat geleid vanwege politieke meningsverschillen. Het debat omtrent een nieuwe hervorming kwam daarna tot stilstand, totdat de commissie ‘Public Sector Tasks (Publieke Sectortaken)’ werd ingesteld. Deze commissie concludeerde in 1998 dat de bestaande taakverdeling tussen de 3 bestuurslagen in beginsel als doeltreffend diende te worden beschouwd en dat de 3 bestuurslagen in de komende jaren robuust genoeg werden geacht.128 Niet alle gemeenten in Denemarken deelden de eindconclusie van de commissie. Dit bleek onder andere uit het gegeven dat verscheidene gemeenten onderhandelingen starten met andere gemeenten met als doel intensivering van de samenwerking tussen de gemeenten. Daarnaast vonden een aantal vrijwillige gemeentelijke herindelingen plaats. In andere gemeenten, waar gemeentelijke herindeling eveneens serieus is
127 128
Mouritzen 2007, p. 10. Mouritzen 2007, p. 16.
44
overwogen, is het uiteindelijk niet tot een daadwerkelijke samenvoeging gekomen in verband met conflicten op politiek en bestuurlijk niveau.129 Alle lokale onderhandelingen omtrent vrijwillige gemeentelijke herindelingen eindigden toen de nieuwe liberaal-conservatieve regering bij de opening van het parlementaire jaar op 01 oktober 2002 vrij onverwacht de ‘Commissie on Administrative Structure’ instelde. De Deense Minister-President stelde in zijn openingspeech dat de tijd rijp was voor een kritische evaluatie van de huidige gemeentelijke structuur, die reeds meer dan 30 jaar bestond. Derhalve had de regering een Staatscommissie ingesteld om te onderzoeken of het huidige systeem nog voldeed aan de eisen van een moderne verzorgingsstaat. Concrete aanleiding voor het instellen van de Staatscommissie was een artikel in een Deense krant omtrent de gezondheidszorg in Denemarken in de zomer van 2002. Strekking van het artikel was dat de uitgaven van de gezondheidszorg toenamen en moeilijk beheersbaar bleken. Daarnaast hadden de patiënten met lange wachtlijsten te maken. De provincies zouden onvoldoende voor hun taak zijn toegerust en stelde daarmee tevens de bestuurlijke schaal en organisatie van het Deense middenbestuur ter discussie. Dit artikel kan worden beschouwd als de aanjager voor een brede maatschappelijke discussie omtrent de verdeling van taken en bevoegdheden en de schaal van het decentraal bestuur. Deze discussie zorgde er mede voor dat de regering besloot om de commissie in te stellen.130 De commissie had tot taak een technische en deskundige analyse van de vormgeving van het Deense bestuur op te stellen. Daarnaast diende de commissie de voor- en nadelen van alternatieve modellen voor de organisatie van het openbaar bestuur te bekijken. De commissie diende uiteindelijk aanbevelingen te geven voor veranderingen in de structuur van het openbaar bestuur in Denemarken, die voor jaren houdbaar zouden blijven.131 De samenstelling van de commissie was zeer divers van aard. 132 Van te voren was duidelijk dat commissie deed geen aanbevelingen met betrekking tot ‘de juiste structuur en het beste model’ voor de toekomstige publieke sector in Denemarken. Men heeft enkel zes mogelijke modellen nader geanalyseerd en toegelicht. Het was aan de politiek om een definitieve keuze te maken voor een definitief model.133
129
Zie noot 125. Van Brunschot & Fraanje 2007, p. 8. 131 Commission on Administrative Structure 2004, p. 5 – 11. 132 De samenstelling van de commissie was als volgt: een onafhankelijke voorzitter, vier ambtenaren van de ministeries van Financiën, Binnenlandse zaken en Volksgezondheid, Economische zaken en Justitie, twee vertegenwoordigers van de belangenverenigingen voor Deense Gemeenten (Local Government Denmark) en provincies (Association of County Councils in Denmark), twee vertegenwoordigers van de gemeenten Frederiksberg en Copenhagen en drie onafhankelijke experts. 130
133
Mouritzen 2007, p. 20.
45
Ten tijde van het onderzoek van de commissie – in 2003 – kwamen de resultaten van een wetenschappelijk Deense studie omtrent de effecten van grotere gemeenten naar buiten. In dit onderzoek stond de vraag centraal wat de effecten zijn van het creëren van grotere gemeenten op het gebied van de effectiviteit van de democratie en de capaciteit van het systeem. Effectiviteit van de democratie houdt de vraag in hoe goed de democratie werkt: kan het politieke systeem effectief worden gecontroleerd door de burgers, zijn de burgers in staat om toegang te krijgen tot de politici en reageert het politieke systeem goed op de wensen van de burger? De capaciteit van het systeem houdt het vermogen van het systeem in om problemen op te lossen en wensen uit te voeren van burgers op een effectieve manier. Volgens de onderzoekers werd in Denemarken een lange periode het volgende uitgangspunt gehanteerd: indien de capaciteit van het systeem werd verbeterd, ging dit ten koste van de democratie. Dit gold tevens omgekeerd: de verbetering van de democratie ging ten koste van de capaciteit van het systeem. Vele tegenstanders van grootschalige gemeentelijke herindeling gebruikten dit uitgangspunt als argument: indien kleine gemeenten zouden worden opgeheven omwille van verbetering van de capaciteit van het systeem zou de democratie daaronder gaan lijden. Kleinere gemeenten zouden garant staan voor een goed werkende democratie, maar echter wel zorgen voor een slecht functionerende capaciteit van het systeem. Grotere gemeenten zouden daarentegen garant staan voor een goed functionerend systeem, maar wel zorgen voor een slechter werkende democratie. De zojuist uiteengezette stellingen waren uitgangspunt voor het onderzoek aan de universiteit van Zuid-Denemarken. De voornaamste conclusie van het onderzoek was dat grotere gemeenten over het algemeen beschikken over een beter functionerend systeem en daarnaast niet minder democratisch zijn dan kleinere gemeenten. Belang in de lokale politiek, de band met de gemeente, de kennis van de burger omtrent de lokale overheid en de politiek, de toegang van de burgers om daadwerkelijk invloed uit te kunnen oefenen op het beleid en de perceptie van een goede lokale overheid hebben niets te maken met de grootte van een gemeenten. Alleen als het gaat om individuele participatie, deelname aan de verkiezingen, tevredenheid met de lokale diensten en vertrouwen in de politiek kan worden geconcludeerd dat in grotere gemeenten met meer dan 50.000 inwoners de democratie eronder lijdt. Voorts stellen de onderzoekers dat in grotere gemeenten de collectieve deelname aan politieke activiteiten licht stijgt, aangezien in kleine gemeenten meer persoonlijk contact bestaat met de lokale ambtenaren en politici. Conclusie van het onderzoek was dan ook dat grotere gemeenten niet minder democratisch dan kleinere gemeenten hoeven te zijn. De commissie
46
gebruikte de conclusies van de studies tijdens haar onderzoek, als onderbouwing van haar standpunten.134 De commissie kwam uiteindelijk tot de conclusie dat de zwakke punten van de huidige Deense structuur zijn gerelateerd aan de grootte van de gemeenten en provincies en aan de taakverdeling tussen de rijksoverheid, provincies en gemeenten. Daarnaast zijn de specifieke problemen in de regio van Kopenhagen het gevolg van een te ingewikkelde structuur ten aanzien van de verantwoordelijkheid en financiën. In een aantal sectoren constateerde de commissie een aantal belangrijke tekortkomingen in de huidige structuur. Deze tekortkomingen lagen op het niet adequaat leveren van diensten aan de burgers en verhoging van de kosten op een aantal gebieden die van groot belang voor de burgers waren, zoals de gezondheidszorg, werkgelegenheid, speciaal onderwijs, zorg voor burgers met een beperking en belastingen. Conclusie van de commissie was ook dat een groot aantal van de bestuurlijke administratieve eenheden te klein zijn in verhouding tot de taken die de wet thans voorschrijft. De kleinere gemeenten hebben problemen om adequate, professionele en duurzame prestaties te realiseren en hebben tevens hogere uitgaven voor de inwoners. Bovendien is het voor kleinere gemeenten moeilijker om een adequaat voorzieningenniveau voor de burgers te realiseren. Daarnaast zijn de kleinere gemeenten ook niet in staat om ten volle te profiteren van de voordelen van de digitalisering. Voorts is het merendeel van de bestaande provincies te gering van omvang om te zorgen voor een optimale realisatie van de gezondheidszorg. Tenslotte zorgt de beperkte geografische omvang van gemeenten ervoor dat er in de regio Kopenhagen problemen zijn ontstaan ten aanzien van de gezondheidszorg en het collectief vervoer. Dat de verantwoordelijkheid voor een groot aantal taken tussen verscheidene bestuurslagen is verdeeld, wordt tevens de commissie als problematisch gezien. Er is een aantal ‘grijze gebieden’, waar het zowel voor de burgers als voor de autoriteiten onduidelijk is wie de verantwoordelijkheid voor de desbetreffende taak draagt. Dergelijke grijze gebieden zijn er ten aanzien van de sociale diensten, speciaal onderwijs en bepaalde diensten voor gezondheidszorg waar de verantwoordelijkheid is verdeeld tussen de provincies en gemeenten. Het gevolg van deze grijze gebieden is dat burgers niet tevreden zijn over de dienstverlening, langdurige processen dienen te ondergaan en niet altijd de meest geschikte dienst krijgen aangeboden. Een ander gevolg is dat het financieel beheer en de totale prioritering van taken moeilijker wordt gemaakt. De commissie stelde bovendien dat problemen in bepaalde gebieden zijn te wijten aan het gegeven dat aan elkaars gelijke bevoegdheden en taken over verscheidene 134
Mouritzen 2007, p. 27 – 30.
47
bestuurslagen zijn verdeeld. Een voorbeeld hiervan betreft de werkgelegenheid, waarbij de rijksoverheid en gemeenten parallelle taken – bevoegdheden – hebben. Dit heeft tot gevolg dat een wederzijds ongecoördineerd aanbod voor de burgers ontstaat en dat de coördinatie, prioritering, verbetering van de efficiëntie en kwaliteitsborging voor de bestuurlijke niveaus moeilijker wordt gemaakt. Ten aanzien van de toekomstige uitdagingen concludeerde de commissie dat de huidige structuur van de publieke sector niet is ontworpen om aan toekomstige eisen te voldoen, mede gezien het zeer smalle macro-economisch kader, de demografische ontwikkeling en de toegenomen mobiliteit.135 Ondanks dat de commissie geen concrete aanbevelingen gaf omtrent ‘de juiste structuur en het juist model’ voor de toekomstige publieke sector, gaf de commissie wel aan dat zelfs zonder een verdere overdracht van taken de minimale omvang van een gemeente op ongeveer 20.000 inwoners diende te liggen, terwijl het aantal provincies dient te worden verminderd tot een minimum van 3 en een maximum van 8, afhankelijk van de nadere verdeling van taken en bevoegdheden.136 Om draagvlak te creëren werd het commissierapport op een bijzondere wijze gepresenteerd. In een sporthal op Jutland kwamen ruim duizend politici, topambtenaren van de Deense provincies en gemeenten, vertegenwoordigers van belangenorganisaties en journalisten bijeen voor een grootschalige conferentie. De conferentie werd eveneens live op de Deense televisie uitgezonden. Aanvankelijk stonden de deelnemers aan de conferentie zeer sceptisch tegenover het rapport van de commissie. Tijdens de langdurige conferentie werd de analyse van de commissie stap voor stap uiteengezet. Het stapsgewijs uitleggen had tot resultaat dat alle deelnemers aan de conferentie de conclusie van het rapport, de noodzaak van hervorming van het decentrale bestuur, onderschreven. Het was niet langer meer de vraag of er een hervorming diende te komen, maar hoe deze hervorming eruit diende te zien.137
§ 4.4. De besluitfase op rijksniveau omtrent de grootschalige hervorming Na de heldere conclusie van de commissie dat een groot aantal tekortkomingen in de huidige Deense structuur is gerelateerd aan de grootte van de gemeenten en provincies en aan de taakverdeling tussen de 3 bestuurslagen was het aan de politiek om een daadwerkelijke hervorming van de bestaande structuur te starten. Na bekendmaking van het rapport tijdens de conferentie verzocht de minister van Binnenlandse zaken en Volksgezondheid om een grondig en levendig debat omtrent de conclusies van het rapport. Alle gemeenten, provincies, maatschappelijke organisaties en andere belanghebbende partijen werd gevraagd om binnen een termijn van 3 maanden hun 135 136 137
Commission on Administrative Structure 2004, p. 15 – 18. Zie noot 133. Van Brunschot & Fraanje 2007, p. 9.
48
zienswijzen en suggesties op schrift te stellen. Het doel was namelijk om voor de zomervakantie van 2004 tot een politiek akkoord te komen. Na de reactie van een groot aantal – bijna 500138 – provincies, gemeenten, belangenorganisaties en andere betrokkenen werd een aantal openbare hoorzittingen omtrent de in planning zijnde hervorming gehouden, waar de betrokkenen een mondelinge toelichting konden geven op de ingediende zienswijzen en suggesties. Al zeer snel – 3 weken – na de openbare hoorzittingen kwam de regering met haar voorstel omtrent de hervorming met als titel ‘The new Denmark, a simple public sector close to citizen’. De regering koos in het voorstel voor het ‘State model’, nader ingevuld en gewijzigd naar aanleiding van de tijdens de hoorzittingen geuite specifieke wensen. Dit betekende concreet dat alle provinciale taken zouden worden verdeeld tussen de gemeenten en rijksoverheid met uitzondering van de gezondheidszorg. Om de ziekenhuizen te beheren werden 5 regio’s opgericht met een gekozen regioraad aan het hoofd van de regio. De regio’s kregen echter niet de bevoegdheid om zelfstandig belasting te heffen. Aangezien de regering van mening was dat een duidelijke breuk met het verleden diende te worden gemaakt, koos de regering voor de term regio’s in plaats van de term provincies. Daarnaast was de regering een voorstander van gemeentelijke fusies bij een gemeentelijke omvang van minder dan 30.000 inwoners. De regering gaf gemeenten die zelf niet wilden fuseren overigens een soort van ‘ontsnappingsmogelijkheid’ door middel van het aangaan van een samenwerking met andere gemeenten. Indien gemeenten met minder dan 30.000 inwoners niet vrijwillig kozen voor een gemeentelijke herindeling, dienden deze gemeenten bindende afspraken omtrent samenwerking vast te leggen.139 Het regeringsvoorstel was de inzet voor de politieke onderhandelingen. Het is in Denemarken de gewoonte dat grootschalige hervormingen door alle grote politieke partijen in het parlement, inclusief de oppositie, worden ondersteund.140 De oppositie, geleid door de sociaal-democraten en de Deense sociaal-liberale partij, had echter al in een vroeg stadium – nog voordat de commissie haar rapport had gepresenteerd – aangekondigd dat hun de voorkeur zouden geven aan een model met het uitgangspunt dat de provincies de meeste taken zouden krijgen en de bevoegdheid tot het heffen van belasting zouden behouden.141 De provincies hanteerde evenals dit uitgangspunt en sloten hieromtrent een alliantie met de oppositie. Het merendeel van de oppositie was dan ook fel tegenstander van het regeringsvoorstel. Ondanks dat de regeringspartijen
138 139 140 141
Zie noot 137. Mouritzen 2007, p. 21 – 22. Zie noot 137. Mouritzen 2007, p. 22.
49
een aantal concessies deden ten aanzien van de toekomstige taken van de regio’s142 hadden de politieke onderhandelingen enkel tot resultaat dat de Deense Volkspartij akkoord ging met het voorstel; dit zorgde er wel voor dat een ruime meerderheid in het parlement werd gecreëerd. In juni 2004 werd dan ook de ‘Agreement on a structural reform’ gesloten tussen de regeringspartijen – de Liberale partij en Conservatieve partij – en de Deense volkspartij met daarin de uitgangspunten voor herindeling van het decentrale bestuur en de herverdeling van taken en bevoegdheden.143 Zoals in de Agreement on a Structural Reform is te lezen, was het doel van de grootschalige hervorming het handhaven en ontwikkelen van een democratisch goed beheersbare openbare sector met een goede basis voor toekomstige ontwikkelingen. Uitvoering van de overeenkomst zou uitgebreide wetgevende werkzaamheden vereisen. De hervorming hield in dat een nieuwe openbare sector werd gecreëerd, waar gemeenten, regio’s en de centrale overheid elk hun eigen identiteit zouden hebben met betrekking tot de taken die ze uitvoeren. De rijksoverheid stelt het algemeen kader vast. Om te zorgen voor samenhang tussen en een universele – gezamenlijke en algehele – oplossing van problemen zullen bepaalde taken aan de rijksoverheid worden overgedragen, zoals de verantwoordelijkheid voor een groot deel van al het Deense onderwijs en voor het algemene wegennet. De gemeenten zijn vervolgens verantwoordelijk voor taken die rechtstreeks betrekking hebben op burgers en zijn derhalve het primaire toegangspunt tot de overheid voor burgers. In de toekomst krijgen de gemeenten in verband met de steeds verdergaande decentralisatie nog een aantal extra taken zoals een betere scholing en zorg op het gebied van de gezondheidszorg, grotere verantwoordelijkheid voor het collectief vervoer en meer bevoegdheden ten aanzien van de ruimtelijke ordening. De 5 nieuwe regio’s zullen ten slotte verantwoordelijk worden voor de gezondheidszorg, de ontwikkeling van de regio op het gebied van handel en industrie, natuur en milieu, werkgelegenheid en toerisme, de oprichting van transportbedrijven en de oplossing van regionale vraagstukken. Daarnaast heeft de invoering van de grootschalige hervorming tot gevolg dat de regio’s niet meer de bevoegdheid hebben tot het heffen van belastingen.144 De opstellers van de overeenkomst waren voorts van mening dat de voortdurende overdracht van taken aan gemeenten sinds de jaren zeventig en de toenemende verwachtingen van de burgers omtrent de kwaliteit en efficiëntie van de lokale diensten, tot een noodzaak van grotere gemeenten leidt. Door een grootschalige gemeentelijke 142 143 144
Mouritzen 2007, p. 23. Zie noot 137. Deense regering en Deense Volkspartij 2004, p. 1 – 12.
50
herindeling zou tevens de noodzaak voor intergemeentelijke samenwerking zal verminderen; derhalve zou een transparantere en duidelijkere verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden ontstaan. De opstellers bevolen een minimale omvang van 30.000 inwoners per nieuwe gemeente aan. De definitieve minimale omvang van de nieuwe gemeenten werd echter vastgesteld op 20.000 inwoners. Gemeenten met minder dan 20.000 inwoners dienden te fuseren tot grotere, nieuwe gemeenten met minstens 20.000 inwoners. Indien de gemeenten zelf niet willen fuseren is het alternatief dat deze gemeenten bindende samenwerkingsverbanden met andere gemeenten aangaan, zodat toch een professionele en duurzame lokale overheidsorganisatie kan ontstaan. Een belangrijke voorwaarde is echter wel dat het bindend partnerschap met andere gemeenten op een minimum aantal van 30.000 inwoners dient te worden gebaseerd. Daarnaast kan een bindend partnerschap alleen worden aangegaan met geografisch aangrenzende gemeenten. Mocht een gemeente met minder dan 20.000 inwoners geen overeenkomst met andere gemeenten hebben afgesloten omtrent een eventuele fusie of bindend partnerschap zal de minister van Binnenlandse Zaken en Volksgezondheid een gedwongen gemeentelijke herindeling in werking stellen.145
§ 4.5. De daadwerkelijke invoering van de grootschalige hervorming Na de definitieve beslissing omtrent de grootschalige hervorming, vastgelegd in de ‘Agreement on a Structural Reform’, was de tijd daar om voorbereidingen te treffen voor de daadwerkelijke invoering van de hervorming. Op het niveau van de rijksoverheid werden in het najaar van 2004 de uitgangspunten van de vastgestelde overeenkomst in 50 wetsvoorstellen uitgewerkt. In februari 2005 werden vervolgens de wetsvoorstellen van de regering aan het parlement voorgelegd. De regering besloot vervolgens tot vervroegde verkiezingen over te gaan met als doel na te gaan of het volk achter de hervorming zou staan. Opmerkelijk is dat de in planning zijnde hervorming geen onderwerp in de verkiezingscampagne waren. De uitslag van de verkiezingen was gunstig; de Liberale partij en de Conservatieve partij kwamen opnieuw aan de macht. Met ingang van 01 januari 2007 zou de grootschalige hervorming een gegeven zijn.146 Behalve op centraal niveau was er natuurlijk ook het een en ander te regelen op lokaal niveau, waar de grootschalige gemeentelijke herindeling gestalte diende te krijgen. Op grond van de vastgestelde overeenkomst werd in de zomer van 2004 alle gemeenten door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Volksgezondheid gevraagd om voor 01 januari 2005 informatie aan te leveren omtrent de vraag hoe de gemeenten de in de
145 146
Zie noot 144. Zie noot 137.
51
overeenkomst vastgelegde eisen gaan invullen. In het najaar van 2004 werden in het gehele land de concrete onderhandelingen omtrent gemeentelijke herindeling en/of intergemeentelijke samenwerking gestart. Sommige gemeenten hadden meer dan 20.000 inwoners en waren groot genoeg om zelfstandig te blijven functioneren; voor deze gemeenten bleven de gevolgen van de hervorming beperkt tot de verantwoordelijkheid voor een aantal nieuwe taken. Niettemin heeft een groot aantal van deze grotere gemeenten wel degelijk gekozen voor een herindeling met andere gemeenten. Gemeenten met minder dan 20.000 inwoners hadden twee opties: het vinden van partners voor een gemeentelijke herindeling of een uitgebreide samenwerkingsovereenkomst met aangrenzende gemeenten te sluiten. Dit leidde een half jaar lang tot analyses, besluitvormingen, onderhandelingen binnen en tussen gemeenten en uiteindelijk beslissingen omtrent de toekomst van de individuele gemeenten. Om verschillende redenen was het nemen van een dergelijk besluit geen eenvoudige zaak voor de lokale politici. Allereerst zou het besluit verstrekkende gevolgen hebben voor zowel de inwoners van de gemeenten als voor de individuele politici zelf, niet in de laatste plaats stonden een groot aantal burgemeesters op het punt hun baan te verliezen. De besluiten bestonden derhalve uit een complexe mix van economische berekeningen, partijpolitieke overwegingen, persoonlijke ambities en positieve of negatieve beelden van mogelijke toekomstige partners. Daarnaast werd de daadwerkelijke beslissing in veel gevallen overgelaten aan de lokale burgerij. In totaal werden in de verscheidene gemeenten 73 referenda gehouden. Voorts diende het uiteindelijk door de gemeenten genomen besluit in alle gevallen door de partijen op het centrale niveau te worden goedgekeurd. Ten slotte diende de beslissing binnen een zeer korte periode te worden genomen, terwijl niemand van de betrokkenen ervaring had met het te doorlopen proces.147 Ondanks de zojuist uiteengezette complexiteit van het nemen van een definitieve beslissing verliep het proces verrassend genoeg zeer harmonieus. In de meeste gevallen vonden de gemeenten hun toekomstige partners na één of twee verkennende gesprekken; slechts in enkele gevallen was er sprake van een niet goed verlopend en conflictueus proces. In januari 2005 hadden alle gemeenten in Denemarken haar feedback aan het ministerie van Binnenlandse Zaken en Volksgezondheid doorgegeven. Uit een inventarisatie bleek dat slechts vier van de 271 gemeenten niet hadden voldaan aan de eisen zoals neergelegd in de overeenkomst; de minister van Binnenlandse Zaken
147
Mouritzen 2007, p. 24 – 25. Zie tevens: Deense ministerie van Binnenlandse Zaken en Volksgezondheid 2005, p. 1 – 12.
52
en Volksgezondheid kreeg de opdracht om in overleg te treden met deze vier gemeenten. De minister diende de rol van scheidsrechter in deze lokale conflicten op zich te nemen. Op basis van de feedback uit de gemeenten begonnen eind februari 2005 de onderhandelingen op het centraal niveau omtrent de nieuwe gemeentelijke indeling van Denemarken. Al snel na het starten van de onderhandelingen werd op 03 maart 2005 een breed politiek akkoord bereikt omtrent deze nieuwe indeling. Bijna alle door de gemeenten ingediende voorstellen omtrent de vorming van nieuwe gemeenten werden door de centrale overheid gehonoreerd. Slechts in een tweetal gevallen heeft de centrale overheid een beslissing genomen, die in strijd was met de lokale wensen van de gemeenten. Opmerkelijk is dat sommige gemeenten het gehele proces als ‘vrijwillig’ hebben ervaren. Dit geldt in die zin dat de centrale overheid het proces niet dusdanig had vastgelegd dat vooraf werd bepaald, welke gemeenten met elkaar dienden te fuseren en waar de toekomstige grenzen zouden komen te liggen. Het proces was echter niet vrijwillig in die zin dat de gemeenten onder 20.000 inwoners een keuze hadden van wel of niet fuseren. Slechts twee gemeenten – welvarende gemeenten in de buurt van de hoofdstad van Kopenhagen – besloten om door te gaan met minder dan 20.000 inwoners en gingen een samenwerkingsverband aan met één van de aangrenzende gemeenten. Het niet-vrijblijvende karakter van de nieuwe herindeling heeft er uiteindelijk tot geleid dat het proces effectief is verlopen. Belangrijkste stok achter de deur was dat, indien de gemeenten er zelf niet uit zouden komen, een gedwongen gemeentelijke herindeling in het vooruitzicht lag. Uiteindelijk werd op 23 juni 2005 de definitieve nieuwe gemeentelijke indeling van Denemarken voltooid. Met ingang van 01 januari 2007 zouden het aantal gemeenten tot 98 worden teruggebracht.148 73 van de 98 nieuwe gemeenten zouden meer dan 30.000 inwoners krijgen.149
§ 4.6. De gevolgen van de grootschalige hervorming in Denemarken De daadwerkelijke invoering van de grootschalige hervorming vond met ingang van 01 januari 2007 plaats. Vanaf dat moment kende Denemarken voortaan 5 regio’s en 98 gemeenten.150 Thans is dan ook de vraag aan de orde wat de gevolgen zijn van de grootschalige hervorming.
148
Mourtizen 2007, p. 25. Zie tevens: Deense ministerie van Binnenlandse Zaken en Volksgezondheid 2005, p. 13 – 21. 149 Local Government Denmark 2009, p. 4. De organisatie Local Government Denmark is vergelijkbaar met de Nederlandse VNG. 150 Zie bijlage 2 en 3 voor een overzichtskaart van de huidige regio’s en gemeenten in Denemarken.
53
De conclusie van de Deense universiteit naar de werking van de democratie en van het systeem in grotere gemeenten nog steeds gebruikt als onderbouwing van de ingevoerde hervorming: de grootschalige hervorming zou in ieder geval niet tot gevolg hebben dat de democratie binnen de grotere gemeenten daadwerkelijk niet minder is geworden en of de capaciteit en effectiviteit van het systeem door de invoering van de grootschalige hervorming daadwerkelijk is vergroot. Een heldere en wetenschappelijke uiteenzetting van de gevolgen van de grootschalige Deense hervorming is nog niet beschikbaar. Wel kunnen naar aanleiding van een presentatie omtrent de gevolgen van de grootschalige hervorming van de bestuurskundig onderzoeker K. Peters151 enkele meningen worden weergegeven. Daaruit blijkt dat tijdens het eerste jaar na de invoering er onduidelijkheid heerste op alle niveaus. Daarnaast waren er technische problemen, zoals haperende telefooncentrales en IT-problemen, personeelsverhuizingen en lag de dienstverlening van de overheid – aanvragen met betrekking tot de zorg en bouwvergunningen – een tijdje stil. Er was echter geen sprake van ‘een grote chaos’. Het tweede jaar werd gekenmerkt door het gegeven dat de centrale overheid forse bezuinigingen aan de gemeenten had opgelegd en dat de kosten voor de algemene gezondheidszorg bij de regio’s bleven stijgen. In het tweede jaar werden vooral de nieuwe gemeentelijke taken – zoals preventieve gezondheidszorg en gehandicaptenzorg – als lastig ervaren en werd nauwelijks efficiencywinst in gefuseerde gemeenten ervaren. Daarnaast hadden de gemeenten kritiek op de ‘bemoeizucht’ van de centrale overheid. De burgers en media zijn van mening dat de cultuurverschillen nog goed voelbaar zijn, het grootste deel van de burgers (iets) meer betaalt, het gebrek aan openheid omtrent de hogere kosten de burgers ergert en de dienstverlening niet als niet significant beter wordt ervaren. Over de toekomst is dan ook geen eenduidig beeld te geven; de meningen zijn zeer uiteenlopend. Nogmaals dient benadrukt te worden dat deze bevindingen niet als wetenschappelijk onderlegde conclusies kunnen worden betiteld; het betreft een weergave van meningen omtrent de ingevoerde hervorming.152 De daadwerkelijke gevolgen van de grootschalige hervorming zijn nog niet bekend.
§ 4.7. Conclusie Denemarken en Nederland kennen qua overheidsstructuur een aantal belangrijke overeenkomsten. Zo is Denemarken net als Nederland een constitutionele monarchie met een parlementaire democratie. Voorts bestaat de overheidsstructuur van Denemarken ook uit 3 bestuurslagen: het Rijk, de provincie en de gemeente.
151
K. Peters heeft deze presentatie opgesteld mede naar aanleiding van telefonische en face-to-face interviews met diverse actoren, die daadwerkelijk bij de hervorming betrokken waren. De bevindingen geven derhalve meningen van deze actoren weer en zijn dan ook niet wetenschappelijk onderzocht. 152 Peters 2008, p. 39 – 43.
54
Tot de jaren 70 – tot de eerste grootschalige hervorming – werd het overheidssysteem van Denemarken als een systeem met een zeer gedetailleerde controle vanuit de centrale overheid met streng gedefinieerde categorische subsidies153 gekenmerkt. De centrale overheid was verantwoordelijkheid voor de meeste overheidstaken. Om de bestuurlijke ‘overload’ te verminderen werd in 1970 een grootschalige gedwongen hervorming op het decentraal overheidsniveau doorgevoerd. Dit had tot gevolg dat het aantal gemeenten tot 275 en het aantal provincies tot 14 werden teruggebracht. Tegelijkertijd met deze grootschalige herindeling van het decentraal bestuur werd een vergaande decentralisatie van rijkstaken naar provincie en gemeenten ingezet. Vanaf deze periode kan Denemarken – net zoals Nederland – worden gekenmerkt als een gedecentraliseerde eenheidsstaat. De eerste 20 jaar na de eerste grootschalige hervorming stond de structuur van het decentraal bestuur niet ter discussie. De afgelopen 15 jaar is een nieuwe hervorming echter meerdere malen onderwerp van debat geweest. De commissie Public Sector Tasks concludeerde nog in 1998 dat de bestaande taakverdeling tussen de 3 bestuurslagen als doeltreffend en toekomstbestendig diende te worden beschouwd. Deze conclusie werd echter door een groot aantal gemeenten niet gedeeld. In deze periode startten verschillende gemeenten onderhandelingen met andere gemeenten omtrent een eventuele vrijwillige herindeling of intensivering van de samenwerking. Deze lokale onderhandelingen werden beëindigd toen de nieuwe liberaal-conservatieve regering in oktober 2002 de ‘commissie on administrative structure’ instelde. De regering was namelijk van mening dat de tijd daar was, voor een kritische evaluatie van de huidige overheidsstructuur. De commissie diende na een uitgebreid onderzoek aanbevelingen voor eventuele veranderingen van de Deense overheidsstructuur te geven. Na uitgebreid onderzoek concludeerde de commissie dat de zwakken punten van de huidige Deense overheidsstructuur gerelateerd waren aan de grootte van gemeenten en provincies en aan de taakverdeling tussen de rijksoverheid, provincies en gemeenten. Een groot aantal van de bestuurlijke eenheden – de gemeenten en provincies –waren te klein om de bij wet opgelegde taken naar behoren uit te voeren. Daarnaast waren er een groot aantal grijze gebieden, waar het zowel voor de burgers als voor de bestuurders zelf onduidelijk was wie de verantwoordelijkheid voor de desbetreffende taak zou dragen. Ten slotte stelde de commissie dat problemen in bepaalde gebieden te wijten waren aan het gegeven dat aan elkaars gelijke bevoegdheden en taken over verschillende
153
Deze categorische subsidies worden ook wel specifieke doeluitkeringen genoemd. De centrale overheid geeft dan een financiële bijdrage aan lagere overheden. Deze financiële bijdrage dient te worden besteed aan een specifiek omschreven doel.
55
bestuurslagen zijn verdeeld. De huidige overheidsstructuur was dan ook niet ontworpen om aan toekomstige eisen te voldoen. De commissie gaf overigens geen concrete aanbevelingen omtrent ‘de juiste structuur en het juiste model’ voor de toekomstige overheidsstructuur van Denemarken. Het was aan de politiek zelf om hieromtrent definitieve beslissingen te nemen. Na de presentatie van het rapport aan alle betrokkenen tijdens een grootschalige conferentie ontstond een grondig en levendig debat omtrent de grootschalige hervorming. Vervolgens kwam de regering met een concreet voorstel omtrent de hervorming met als titel ‘The new Denmark, a simple public sector close to citizen’. Het voorstel hield in dat alle provinciale taken tussen de gemeenten en rijksoverheid zouden worden verdeeld met uitzondering van de gezondheidszorg. Om de gezondheidszorg – en met name de ziekenhuizen – te beheren werden 5 regio’s opgericht met een gekozen regioraad aan het hoofd van de regio. Het regeringsvoorstel was de inzet voor de politieke onderhandelingen met het gehele parlement, inclusief de oppositie. Dit leidde er uiteindelijk toe dat de regeringspartijen – de Liberale partij en Conservatieve partij – en de Deense volkspartij de ‘Agreement on a structual reform’ hebben opgesteld. De overige oppositiepartijen gingen niet akkoord. Deze overeenkomst gaf de uitgangspunten voor de herindeling van het decentrale bestuur en de herverdeling van taken en bevoegdheden aan. De hervorming hield in dat een nieuwe openbare sector zou worden gecreëerd, waar gemeenten, regio’s en de rijksoverheid elk hun eigen bevoegdheden hebben met betrekking tot de taken die ze gaan uitvoeren. Daarnaast diende een grootschalige gemeentelijke herindeling plaats te vinden, vanwege de steeds verdergaande decentralisatie van taken en de toenemende verwachtingen van burgers omtrent de kwaliteit en efficiëntie van de lokale diensten. Er werd een minimale omvang van 30.000 inwoners per nieuwe gemeenten aanbevolen. De definitieve minimale omvang van de nieuwe gemeenten werd echter op 20.000 inwoners vastgesteld. Gemeenten met minder dan 20.000 inwoners diende met andere gemeenten te fuseren tot een grotere gemeente. Indien de gemeenten een fusie zelf niet wilden, konden deze gemeenten een bindend samenwerkingsverband met geografisch aangrenzende gemeenten aan te gaan. Mocht een gemeente met minder dan 20.000 inwoners geen overeenkomst omtrent een fusie of bindend partnerschap hebben afgesloten, dan zou de minister van Binnenlandse Zaken en Volksgezondheid een gedwongen gemeentelijke herindeling in werking stellen. Na de definitieve vaststelling van de overeenkomst werden de voorbereidingen voor de grootschalige hervorming in werking gesteld. Op lokaal niveau diende de grootschalige
56
gemeentelijke herindeling gestalte te krijgen. In het najaar van 2004 werden in het gehele land de onderhandelingen tussen gemeenten gestart. Ondanks de complexiteit van het herindelingsproces verliep het proces zeer harmonieus. In de meeste gevallen vonden de gemeenten hun toekomstige partners na één of twee oriënterende gesprekken. Enkel 4 van de 271 gemeenten hadden niet voldaan aan de in de overeenkomst neergelegde eisen. Na overleg tussen de desbetreffende gemeenten en de minister van Binnenlandse Zaken en Volksgezondheid werd uiteindelijk voor deze gemeenten een oplossing gevonden. Uiteindelijk besloten enkel twee gemeenten om zonder samenvoeging door te gaan met minder dan 20.000 inwoners en sloten een samenwerkingsovereenkomst met één van de aangrenzende gemeenten. Resultaat van de definitieve nieuwe gemeentelijke indeling van Denemarken was dat met ingang van 01 januari 2007 het aantal gemeenten tot 98 zou worden teruggebracht. De exacte gevolgen van de grootschalige hervorming zijn thans nog niet bekend. Meningen van een aantal actoren omtrent de hervorming zijn wel beschikbaar: de actoren geven over het algemeen aan dat in het eerste jaar er geen sprake was van een chaos, dat de cultuurverschillen nog steeds goed voelbaar zijn, dat de dienstverlening niet als significant beter wordt ervaren en dat de burgers over het algemeen (iets) meer betalen dan voorheen. Definitieve conclusies zijn nog niet bekend: het is wachten op wetenschappelijk onderbouwde conclusies.
57
Hoofdstuk 5 – Intergemeentelijke samenwerking versus een grootschalige gemeentelijke herindeling
§ 5.1. Inleiding In de voorgaande hoofdstukken hebben achtereenvolgens intergemeentelijke samenwerking in Nederland, gemeentelijke herindeling in Nederland en de grootschalige gemeentelijke herindeling in Denemarken centraal gestaan. Het is thans van belang om zowel de voordelen als de nadelen van steeds verdergaande vormen van intergemeentelijke samenwerking en een grootschalige gemeentelijke herindeling te bespreken. In de tweede paragraaf staan de voordelen van intergemeentelijke samenwerking centraal. De derde paragraaf gaat vervolgens in op de nadelen van intergemeentelijke samenwerking. In de vierde paragraaf wordt aandacht besteed aan de positieve effecten van de invoering van een grootschalige gemeentelijke herindeling in Nederland. In de vijfde paragraaf staan vervolgens de nadelen van een grootschalige gemeentelijke herindeling centraal. Ten slotte worden in de zesde paragraaf conclusies getrokken. § 5.2. De voordelen van intergemeentelijke samenwerking Steeds verdergaande vormen van intergemeentelijke samenwerking vloeien voor een groot deel voort uit de decentralisatieparadox, waar gemeenten in toenemende mate mee worden geconfronteerd. Deze paradox houdt in dat de wens tot decentralisatie van publieke taken naar het lokaal niveau er toe leidt dat steeds hogere eisen aan het bestuurlijk en ambtelijk vermogen van gemeenten worden gesteld, om deze taken adequaat te kunnen vervullen. Gezien de steeds verdergaande decentralisatie zullen de aan de gemeenten gestelde eisen in belangrijke mate toenemen. Zo zullen de gemeenten in de toekomst steeds meer bestuurskracht nodig hebben. Intergemeentelijke samenwerking kan een manier zijn om de bestuurskracht van gemeenten te behouden dan wel te versterken.154 Hieronder worden zowel de voordelen als nadelen van intergemeentelijke samenwerking besproken. De voordelen van intergemeentelijke samenwerking Het eerste voordeel van intergemeentelijke samenwerking betreft de vrijwilligheid van de samenwerking. In de meeste gevallen – met uitzondering van de Wgr-plusregio’s – wordt samenwerking tussen gemeenten niet wettelijk opgelegd. De samenwerking wordt gestart op eigen initiatief van de deelnemende gemeenten. Gemeenten die niet betrokken willen zijn bij de samenwerking, hebben de keuze en de vrijheid om niet aan het samenwerkingsverband deel te nemen. Hieruit kan worden afgeleid dat de
154
Raad voor het openbaar bestuur 2006, p. 31.
58
deelnemende gemeenten gemeenschappelijke belangen behartigen en dan ook gemotiveerd zijn om de samenwerking te laten slagen. Daarnaast is het van belang op te merken dat door samenwerking de deelnemende gemeenten als partners in plaats van als concurrenten met elkaar om gaan. De improductieve onderlinge – interne – concurrentie wordt door de gemeenschappelijke belangen omgezet in productievere externe concurrentie.155 Dit komt in de Regio Rivierenland sterk naar voren. Ten aanzien van het toerisme wordt door de deelnemende gemeenten veel minder ingezet op marketing en promotie van haar eigen gemeenten, maar meer ingezet op marketing en promotie van de gehele Regio Rivierenland. De gedachte hierachter is dat concurrentie tussen de deelnemende gemeenten in de Regio uiteindelijk minder toeristen oplevert. Het tweede voordeel van intergemeentelijke samenwerking heeft betrekking op de flexibele mogelijkheden om per samenwerkingsverband maatwerk te leveren. Tussen de formele bestuurslagen – de provincie en gemeenten – bestaat ruimte voor verschillende vormen van samenwerking. De deelnemende gemeenten kunnen zelf voor een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke samenwerking kiezen. Daarnaast kunnen de deelnemende gemeenten zelf bepalen op welke beleidsterreinen zij gaan samenwerken en welke taken en bevoegdheden gemeenschappelijk worden uitgeoefend. De gemeenten kunnen tevens zelf bepalen of een regeling voor onbepaalde tijd of een regeling voor bepaalde tijd – bijvoorbeeld voor een bepaald project – wordt aangegaan. Bij samenwerking op basis van de Wgr dienen gemeenten vooraf na te gaan voor welke periode bepaalde taken door de gemeenschappelijke regeling worden behartigd. Bij een eindregeling leggen de gemeenten in de regeling vast hoe lang de periode loopt. Na afloop van deze periode dienen alle deelnemende gemeenten zich te beraden of de taken nog door het samenwerkingsverband dienen te worden behartigd. Dit leidt er toe dat na afloop van elke periode de balans wordt opgemaakt en de samenwerking eventueel kan worden beëindigd. Dit geeft de deelnemende gemeenten een grote mate van vrijheid.156 Dat deze grote mate van vormvrijheid ook een aantal nadelen tot gevolg kan hebben, blijkt in de volgende paragraaf. Het derde voordeel van intergemeentelijke samenwerking is dat de samenwerking een effectief middel is om de bestuurskracht van gemeenten te vergroten en te zorgen dat de lokale taken adequaat kunnen worden uitgeoefend. Volgens een aantal onderzoekers blijft samenwerking tussen gemeenten onvermijdelijk; samenwerking is en blijft nodig doordat zich steeds nieuwe vraagstukken aandienen, waarop de gemeenten niet rechtstreeks een antwoord hebben. Voorbeelden van deze nieuwe vraagstukken zijn Europese aanbestedingsregels, de uitvoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning
155 156
Stipdonk, Hendriks & Tops 2003, p. 193. VNG 2007, p. 28.
59
en het omgaan met financiële crises. Bij kleinere gemeenten is de ambtelijke expertise in eigen huis omtrent deze nieuwe vraagstukken veelal onvoldoende. Een voorbeeld hiervan is dat overleg en samenwerking met juristen van andere gemeenten tot verbetering van de aanpak van juridische problemen kan leiden. Hetzelfde geldt voor ambtenaren op andere vakgebieden, zoals P&O.157 De specifieke voordelen van een samenwerkingsverband op basis van de Wgr Het eerste voordeel van intergemeentelijke samenwerking op basis van de Wgr betreft het verlengd lokaal bestuur, aangezien hierdoor de uitgangspunten van het Huis van Thorbecke kunnen blijven gehandhaafd. Vele bestuurlijke samenwerkingsvarianten kunnen als verlengd lokaal bestuur worden gekenmerkt. Het gaat daarbij om samenwerking ten behoeve van de behartiging van gemeenteoverschrijdende – bovenlokale – belangen en/of uitvoering van gemeentelijke taken op een grotere schaal.158 Het verlengd lokaal bestuur impliceert dat het primaat van het regionaal bestuur bij de vertegenwoordigers van gemeentebesturen ligt; de gemeentelijke vertegenwoordigers staan aan het hoofd van het samenwerkingsverband en beslissen zelf over de te nemen besluiten.159 Er wordt bij deze vorm van samenwerking niet naar nieuwe structuren gestreefd. Door het verlengd lokaal bestuur en de afwezigheid van het streven naar nieuwe formele structuren wordt er bewust vanaf gezien om een nieuwe vierde bestuurslaag te creëren.160 In theorie bestaat er door de intergemeentelijke samenwerking dan ook geen vierde bestuurslaag. Dit heeft tot gevolg dat in deze zin de uitgangspunten van het Huis van Thorbecke blijven gehandhaafd. Het tweede voordeel van intergemeentelijke samenwerking op basis van de Wgr heeft betrekking op de sterkere rol van samenwerkingsverbanden ten aanzien van de provincie. Bij de totstandkoming van samenwerkingsverbanden is er vaak sprake van een stimulerende en trekkende rol van de provincie.161 Het is voor de provincie effectiever en efficiënter om met een aantal regio’s met gemeenschappelijke belangen in overleg te treden dan met een groot aantal gemeenten, die enkel haar eigen individuele belangen behartigen. Voorts kunnen de deelnemende gemeenten gezamenlijk – de samenwerkingsverbanden – bij de provincie vaak meer bereiken dan de individuele gemeenten afzonderlijk. De stadsregio’s nader beschouwd Ten slotte dienen ten aanzien van de plusregio’s – de stadsregio’s – op basis van de Wijzigingswet Wgr nog een aantal opmerkingen worden gemaakt. Zoals reeds eerder 157 158 159 160 161
Korsten & Van de Laar 2007, p. 1 – 8. VNG 2007, p. 25. Traag 1993, p. 84. Zie noot 155. Zie noot 155.
60
naar voren is gekomen is deze wettelijk verankerde samenwerking niet vrijblijvend. De stadsregio’s kennen volgens de Commissie Nijpels een aantal belangrijke voordelen: alle relevante en betrokken maatschappelijke organisaties onderschrijven de meerwaarde van de stadsregionale samenwerking op terreinen als vervoer, regionale economie, ruimtelijke planning en zorg. Allereerst wordt in alle regio’s alleen al het bestaan van een verplicht samenwerkingsorgaan als een sterk punt genoemd. Binnen de kaders van de Wgr-plus kunnen gemakkelijker afspraken worden gemaakt omtrent de samenwerking en afstemming; de stadsregio’s kennen een sterke platformfunctie. Daarnaast wordt de sterke, deskundige en flexibele ambtelijke organisatie van de stadsregio’s als positief ervaren. De gemeenten benutten de regionale ambtelijke organisatie als een soort van expertisecentrum voor specifieke, met de regionale samenwerking verbonden taken. Daarmee ondersteunen de regio’s de bestuurskracht van de individuele gemeenten. Voorts is bij de verplichte samenwerking in de stadsregio’s in theorie sprake van verlengd lokaal bestuur; deze vorm versterkt het draagvlak onder de deelnemende gemeenten. De afstand tussen gemeenten en stadsregio’s wordt zowel in ambtelijk als in bestuurlijk opzicht als klein ervaren. Het verplichtend karakter van de samenwerking wordt tevens als positief ervaren. Het niet-vrijblijvende karakter van de samenwerking vermijdt discussies over het eventueel uittreden van deelnemende gemeenten. Derhalve kan in de stadregio’s rust en continuïteit ontstaan. Daarnaast worden de stadsregio’s door gemeenten en maatschappelijke organisaties gezien als motor voor een succesvolle aanpak van maatschappelijke uitdagingen. Samenwerking vereenvoudigt het zoeken naar een gezamenlijke oplossing van lastige problemen en draagt bij aan een integrale en samenhangende aanpak. Ten slotte worden de stadsregio’s als robuuste en belangrijke gesprekspartners gezien, zowel in de relatie met provincie en rijk als in de relatie met Europa.162 Zo overleggen de provincie op een regelmatige basis met de stadsregio’s over allerlei zaken zoals de economische ontwikkeling en problemen ten aanzien van het vervoer en verkeer.
162
Commissie Nijpels 2009, p. 23 – 25.
61
§ 5.3. De nadelen van intergemeentelijke samenwerking De positieve kanten van intergemeentelijke samenwerking zijn in de vorige paragraaf uiteengezet. Thans is het zaak om de negatieve kanten – de nadelen – van intergemeentelijke samenwerking te benoemen, waarbij de Regio Rivierland opnieuw als concreet voorbeeld wordt gebruikt. De nadelen van intergemeentelijke samenwerking Allereerst ontstaat er door de intergemeentelijke samenwerking een toename van de bestuurlijke drukte. Gemeenten werken gemiddeld samen in meer dan twintig samenwerkingsverbanden.
163
Van bestuurlijke drukte kan sprake zijn wanneer
bestuurlijke overleggen in de praktijk zo werken, dat vertraging of blokkades in de visievorming, besluitvorming of uitvoering optreden. Deze bestuurlijke drukte belemmert een goed functioneren van de overheid – en dus ook van gemeenten – op verschillende manieren. Allereerst weten de bestuurders vaak zelf niet meer wie de verantwoordelijk is voor bepaalde taken. Daarnaast is, in de situatie waar besluiten tijdens ondoorzichtige onderhandelingsprocedures tussen bestuurders worden genomen, de transparantie van het bestuur zeer beperkt. Ten slotte heeft de bestuurlijke drukte tot gevolg dat voor burgers er geen sprake meer is van een aanspreekbaar bestuur en heldere publieke verantwoording.164 Door de vele samenwerkingsverbanden tussen gemeenten en de bijhorende bestuurlijke drukte is een onoverzichtelijke en niet transparante lappendeken van intergemeentelijke samenwerkingsvormen en functionele besturen ontstaan.165 Ten tweede is de democratische legitimatie bij intergemeentelijke samenwerking problematisch. De democratische legitimiteit wordt als zeer beperkt ervaren, doordat de burgers geen directe invloed kunnen uitoefenen op de samenwerkingsverbanden.166 Volgens een uitgebreid onderzoek van Traag staat publiekrechtelijke intergemeentelijke samenwerking zowel formeel als feitelijk op gespannen voet met de democratische uitgangspunten van het Nederlandse staatsbestel. De besturen van de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden worden niet uit verkozen volksvertegenwoordigers samengesteld; er ontbreken rechtstreekse verkiezingen. Daarnaast zijn er geringe garanties voor de toegankelijkheid van het samenwerkingsverband voor de inwoners. Dit blijkt uit het ontbreken van inspraakvoorzieningen voor de inwoners, uit het niet daadwerkelijk behartigen van het gemeenschappelijke belang, wanneer zich een spanning voordoet met het gemeentelijk standpunt en de invloedrijke rol van de gemeenbesturen in de besluitvorming.167 Volgens de commissie Van Aartsen is het voor burgers en bedrijven volstrekt onduidelijk wat waar gebeurt, wie waarvoor 163 164 165 166 167
Korsten & Van de Laar 2007, p. 7. Wolthuis 2006, p. 2 – 3. Engels 2007, p. 11. Kadijk & Schaap 2004, p. 159. Traag 1993, p. 267 – 268.
62
verantwoordelijk is en waar zij moeten zijn met welke vraag.168 Conclusie is dan ook dat de democratische legitimatie van intergemeentelijke samenwerking een aantal belangrijke tekortkomingen kent. Een derde negatieve kant van intergemeentelijke samenwerking betreft de grote vormvrijheid voor de deelnemende gemeenten. In de vorige paragraaf zijn de creativiteit en flexibiliteit als positieve kanten van intergemeentelijke samenwerking aangemerkt, waardoor maatwerk per samenwerkingsverband kan worden geleverd. Deze flexibele mogelijkheden zorgen er echter wel voor dat een onoverzichtelijke en ondoorzichtelijke lappendeken – met andere woorden: wir war – van verschillende gemeentelijke samenwerkingsvormen is ontstaan. Er bestaan in Nederland honderden verschillende vormen van samenwerkingsverbanden. Mijns inziens is dit juridisch gezien niet wenselijk; een betere optie zou zijn als een aantal uniforme modellen aan de deelnemende gemeenten wordt voorgelegd, waar de gemeenten zelf een keuze uit dienen te maken. Er ontstaat op deze manier een overzichtelijker geheel van samenwerkingsverbanden, wat zowel voor de bestuurders als voor de burgers tot meer duidelijkheid en transparantie leidt. Dit heeft echter als nadeel dat één van de belangrijkste voordelen van intergemeentelijke samenwerking, de vormvrijheid en flexibiliteit, afneemt. Nadelen van regionale samenwerking op basis van de Wgr De intergemeentelijke samenwerking op grond van de Wgr – met name de vrijwillige samenwerkingsverbanden op regionaal niveau – kent naast de hierboven uiteengezette algemene nadelen tevens een aantal specifieke nadelen. Ten eerste is door deze regionale samenwerkingsverbanden feitelijk een vierde bestuurslaag ontstaan tussen de provincies en gemeenten in. Theoretisch gezien betreft intergemeentelijke samenwerking verlengd lokaal bestuur en is er dan ook geen sprake van een vierde bestuurslaag. Echter in de praktijk is wel degelijk een soort van vierde bestuurslaag ontstaan.169 Ten tweede geeft de vrijblijvendheid van regionale samenwerking naast voordelen ook een aantal belangrijke nadelen. Een aantal actoren is van mening dat wil de samenwerking in Nederland echt van de grond komen de vrijblijvendheid die de samenwerkingsverbanden frustreert dient te worden omgezet in een verplichte samenwerking. Daardoor worden discussies over het eventueel uittreden van een deelnemende gemeente voorkomen. Daarnaast blijven de bestuurders – mede gezien de vrijblijvendheid van de samenwerking – vooral aan hun eigen lokale belangen denken, wat tot gevolg heeft dat de bestuurders niet denken en handelen in termen van het
168 169
Commissie Van Aartsen 2007, p. 22. Zie noot 166.
63
samenwerkingsverband. Lokale bestuurders dienen hun lokale belangen op zij te kunnen zetten voor de bovenlokale belangen. Een wettelijk opgelegde verplichte samenwerking zou hiervoor een oplossing kunnen zijn, zoals Nederland al kent ten aanzien van de stadsregio’s.
170
Ten derde wordt het uittreden bij regionale samenwerkingverbanden op basis van de Wgr als problematisch ervaren. Het kan voorkomen dat een deelnemende gemeente besluit om uit het samenwerkingsverband te treden. Vaak zijn de afspraken omtrent uittreding echter zo streng in de overeenkomst geregeld, dat het niet mogelijk of niet reëel is om uit te treden, bijvoorbeeld om de enkele reden dat het de gemeente veel geld gaat kosten. Uittreding mag echter door de andere gemeenten niet onmogelijk worden gemaakt, aangezien het de effectiviteit niet ten goede komt als gemeenten met tegenzin en om verkeerde redenen binnen een samenwerkingsverband worden gehouden.171 Dit zou eenvoudig op te lossen zijn door de regels omtrent uittreding minder streng in de gemeenschappelijke regeling te definiëren. Ten vierde worden de niet gedualiseerde verhoudingen binnen de samenwerkingsverbanden op grond van Wgr als problematisch ervaren. Sinds de invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur wordt de verhoudingen tussen de gemeenteraad en het college van B&W als dualistisch gekenmerkt. Thans is er sprake van een duidelijke scheiding tussen de bevoegdheden en positie van de gemeenteraad en het college B&W. De verhoudingen van publiekrechtelijke samenwerkingsvormen zijn echter monistisch van aard, wat inhoudt dat er geen duidelijke scheiding is tussen het algemeen bestuur en dagelijks bestuur. Concreet leiden deze monistische verhoudingen ertoe dat de leden van het dagelijks bestuur lid blijven van het algemeen bestuur.172 Dit leidt vaak tot verwarring omtrent de verdeling van bevoegdheden en verantwoordelijkheden: wat is de exacte rolverdeling tussen het algemeen en dagelijks bestuur? De regio Rivierenland als voorbeeld Tot zover de nadelen van intergemeentelijke samenwerking in abstracte zin. Om een weergave te geven van de problematiek van een intergemeentelijk samenwerkingsverband in concrete zin, wordt de Regio Rivierenland als voorbeeld besproken. Recentelijk is in opdracht van het dagelijks bestuur van de Regio een onderzoek naar de problematiek van deze samenwerking ingesteld. Aanleiding voor het onderzoek was het stopzetten van het verzelfstandigingsproces van een dienstonderdeel van de Regio, de AVRI. Het doel van het verzelfstandigingsproces was om de AVRI van
170 171 172
Kadijk & Schaap 2004, p. 159. Zie noot 158. Schurink 2002, p. 200 – 202.
64
een dienstonderdeel om te zetten in een overheids-NV. Het besluit om het verzelfstandigingsproces stop te zetten kwam na een periode van ruim 3 jaar onderzoek en tussentijdse besluitvorming in het dagelijks en algemeen bestuur. Reden voor stopzetting van het proces was gelegen in het ontbreken van voldoende draagvlak voor de beoogde verzelfstandiging bij de betrokken gemeenteraden. Na een grondige analyse van het proces bleken de belangrijkste tekortkomingen te liggen in het gegeven dat het procesontwerp onvoldoende doordacht was, een tijdige besluitvorming van het dagelijks en algemeen bestuur ontbrak en er geen sprake was van een duidelijke fasering met besluitvormingsmomenten. Daarnaast werd te snel getrechterd naar verzelfstandiging als beste optie, was er sprake van een te geringe betrokkenheid van de ambtenaren bij het verzelfstandigingsproces en was er geen sprake van een duidelijk communicatieplan met betrekking tot de besluitvorming in de gemeenteraden. Ten slotte werd er vanuit het dagelijks bestuur onvoldoende bijgestuurd op signalen vanuit portefeuillehouders en gemeenteraden dat het draagvlak tijdens het proces zichtbaar afnam. In een reactie van het dagelijks bestuur op het rapport besloot het dagelijks bestuur een nieuwe onderzoek in te laten stellen naar de werking van de Regio in haar huidige structuur.173 De resultaten van het onderzoek zijn recentelijk – in juni 2009 – bekend gemaakt. Daaruit blijkt dat een aantal problemen in de huidige regionale samenwerking aanwezig zijn, die betrekking hebben op de inhoud, structuur en cultuur van de samenwerking. De inhoud van de samenwerking kan als problematisch worden aangemerkt. Uit het rapport blijkt dat het onvoldoende duidelijk is wat de samenhang is tussen de verschillende taken van de Regio en op welke wijze door regionale samenwerking synergie voor de deelnemende gemeenten wordt bereikt. Het is niet duidelijk wat de gemeenten met de zeer uiteenlopende taken willen bereiken; er wordt niet expliciet aangegeven wat het beoogde effect voor de gemeenten is. Indien er onvoldoende helderheid en draagvlak is ten aanzien van het beoogde resultaat van de samenwerking – op het niveau van de regio en de afzonderlijke gemeenten – zullen er spanningen tussen de samenwerkingspartners ontstaan. Ten aanzien van de structuur van de samenwerking wordt in het rapport opgemerkt – dat aangezien er sprake is van verlengd lokaal bestuur – de verantwoording over de activiteiten van de regio uiteindelijk in de individuele gemeenteraden wordt afgelegd. De bestuursleden hebben een dubbele ‘pet’ op; enerzijds zijn zij lid van het dagelijks en/of algemeen bestuur en anderzijds zijn ze college- of raadslid van een gemeente. Het is echter niet duidelijk welk bestuursorgaan voor welke zaken verantwoordelijk is. Om op
173
KplusV organisatieadvies 2009-1, p. 1 – 9.
65
regionaal niveau op een transparante en slagvaardige wijze te kunnen besturen, zijn eenduidige verhoudingen tussen het algemeen en dagelijks bestuur en tussen de lokale en regionale bestuursorganen essentieel. Er is sprake van een onduidelijke rolverdeling tussen de verschillende onderdelen van de Regio. Dit komt de bestuurlijke transparantie en regionale slagkracht niet ten goede. Wat de bestuurlijke transparantie en regionale slagkracht tevens niet ten goede komt, is dat iedere gemeente op haar eigen manier de regionale stukken communiceert, voorbespreekt en intern de taken verdeelt. Uniforme procedures hieromtrent ontbreken. Volgens de onderzoekers kan de cultuur van de samenwerking tevens als problematisch worden gezien. Zowel de rolverdeling als de rolopvatting leveren een potentieel probleem op. De dualisering van de gemeentelijke verhoudingen speelt hierbij een grote rol; hoewel de verhoudingen tussen het dagelijks en algemeen bestuur formeel niet dualistisch zijn, worden deze in de Regio wel steeds meer zo ervaren. De leden van het algemeen bestuur willen meer dan voorheen vroeg in het proces bij de voorstellen van het dagelijks bestuur worden betrokken. Daarnaast stellen de wethouders zich richting het dagelijks bestuur steeds politieker op; als verantwoordelijk portefeuillehouders worden de wethouders op lokaal niveau direct aangesproken door de gemeenteraad omtrent beslissingen die in regionaal verband worden voorbereid. Hoewel de verhoudingen in theorie als monistisch dienen te worden gekenmerkt, blijkt in de praktijk dat de verhoudingen toch meer dualistische kenmerken beginnen aan te nemen. Voorts spelen de intermenselijke verhoudingen ook een belangrijke rol; de relationele aspecten – de onderlinge verhoudingen – tussen de bestuurders zijn in de loop van de jaren verslechterd, wat gevolgen heeft voor het vertrouwen, de betrokkenheid en de solidariteit van bestuurders. De verslechtering van de onderlinge verhoudingen heeft tot gevolg dat de samenwerking tussen de gemeenten onder druk komt te staan; het draagvlak voor de samenwerking neemt af. Ten slotte spelen ambtelijke relaties een belangrijke rol; de lokale ambtenaren dienen in regionaal verband vanuit zowel het lokale als regionale belang te rederenen. Doordat ambtenaren niet altijd bevoegdheid zijn om besluiten te nemen – het juiste mandaat hebben – en niet altijd vanuit het regionale belang redeneren, kan een vorm van stroperigheid en schijnconsensus ontstaan die de onderlinge verhoudingen verder onder druk kan zetten.174 Na ontvangst van het rapport is nu de taak van de deelnemende gemeenten om duidelijk aan te geven hoe de samenwerking verder vorm dient te worden gegeven; gaan de gemeenten op dezelfde wijze verder of worden een aantal belangrijke veranderingen doorgevoerd? In de komende maanden vinden hieromtrent op zowel lokaal als regionaal
174
KplusV organisatieadvies 2009-2, p. 1 – 9.
66
niveau belangrijke discussies plaats. Mijns inziens heerst er op dit moment in een groot aantal van de deelnemende gemeenten onvrede omtrent de huidige structuur van de samenwerking; de raadsleden ervaren de Regio als een “ver van mijn bed show”. Het ligt dan ook in de lijn der verwachting dat een aantal zaken, waaronder de verdeling van de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden tussen het algemeen en dagelijks bestuur, gaan worden veranderd.175 Wellicht dat de Regio Rivierenland kan leren van andere – relatief wel goed functionerende – samenwerkingsverbanden, zoals Drechtsteden176. Begin jaren 90 hebben de deelnemende gemeenten deze samenwerking opgestart. Inmiddels is de samenwerking uitgegroeid tot een regionaal samenwerkingsverband: de gemeenschappelijke regeling Drechtsteden. De 7 gemeenten werken in wederzijds vertrouwen samen aan een nadrukkelijker profilering van regio als een aantrekkelijk gebied voor wonen, werken en recreëren. Er wordt samengewerkt aan projecten op het gebied van onder andere economische ontwikkeling, ruimtelijke ontwikkeling, vrije tijd, stedelijke vernieuwing en sociaal beleid.177 Wat de Regio Rivierenland van Drechtsteden kan leren zijn de dynamische werkvormen. Dit komt tot uitdrukking in het gegeven dat voorafgaand aan de plenaire (avond)vergadering een middagprogramma voor alle raadsleden wordt georganiseerd waar discussieonderwerpen, bezoeken en workshops worden gehouden. Deze informele bijeenkomsten zou de intermenselijke verhoudingen – de onderlinge relaties – tussen de bestuursleden van de Regio Rivierenland ten goede komen.178 Daarnaast kent Drechtsteden een expliciete duale rolneming en rolgunning. In de gemeenschappelijke regeling is vastgelegd, dat zover de Wgr dit niet de weg staat, de gedualiseerde Gemeentewet als uitgangspunt wordt genomen. Dit houdt in dat het dagelijks bestuur van Drechtsteden, het Drechtstedenbestuur, de ruimte krijgt om te kunnen sturen. Daar staat tegenover dat het algemeen bestuur, de Drechtraad, beschikt over een bestuurlijk instrumentarium om de kaderstellende en controlerende rol waar te kunnen maken. Door de expliciet in de gemeenschappelijke regeling vastgelegde verhoudingen is het voor een ieder duidelijk welke rol de bestuurders en raadsleden hebben.179 Hier zou de Regio Rivierenland een voorbeeld aan kunnen nemen; de Regio Rivierenland benadrukt namelijk dat de verhoudingen monistisch van aard zijn, terwijl in de praktijk de verhoudingen wel degelijk richting het dualisme neigen.
175
Zie noot 173. De samenwerking bestaat uit de volgende zes gemeenten: Alblasserdam, Dordrecht, Hendrik-IdoAmbacht, Papendrecht, Sliedrecht en Zwijndrecht. De Drechtsteden omvat meer dan 260.000 inwoners. 177 VNG 2007, p. 50. 178 VNG 2007, p. 51. 179 Drechtsteden 2006, p. 16. 176
67
De negatieve kanten van de stadsregio’s Ten slotte dienen de negatieve kanten van verplichte intergemeentelijke samenwerking – de ingestelde stadsregio’s – nog te worden beschreven. Allereerst functioneren de stadsregio’s in een onzeker politiek krachtenveld; externe invloeden, zoals politieke beslissingen in Den Haag, kunnen afbreuk aan het vertrouwen in eigen kracht doen. Daarnaast wordt de politiek-bestuurlijke besluitvorming in de stadsregio’s in een aantal gevallen als stroperig, ondoorzichtig en ingewikkeld ervaren, aangezien een groot aantal participanten een stem heeft in de uiteindelijke beslissing. De stadsregio’s worden als een geschikt vertrekpunt voor het aangaan van problematische regionale uitdagingen gezien. Dit wil echter niet zeggen dat de afronding altijd succesvol is; soms blijven regionale tegenstellingen bestaan. Uiteraard speelt bij de stadsregio’s ook weer de discussie omtrent de democratische legimitatie. De commissie Nijpels is van mening dat het verwijt dat er sprake is van een gebrekkige legitimatie in de stadsregio’s, onterecht en onjuist is. Onterecht aangezien de wettelijke randvoorwaarden rechtstreekse verkiezingen nu eenmaal niet toelaten. En daarnaast blijkt dat de stadsregio’s verscheidene procedures en werkwijzen hebben ontwikkeld om de afzonderlijke gemeenten intensief bij de besluitvorming en verantwoordelijkheid te betrekken.180 Deze conclusie van de commissie Nijpels deel ik echter niet; mijns inziens is het verwijt van het gebrek aan democratische legitimatie van de stadsregio’s wel degelijk terecht. Hierbij redeneer ik vanuit het perspectief van de burgers: er is geen sprake van rechtstreeks verkozen volksvertegenwoordigers die enkel de regionale belangen behartigen en daarnaast zijn de mogelijkheden voor participatie in de stadsregio’s uiterst gering.
§ 5.4. – De voordelen van een grootschalige gemeentelijke herindeling In de vorige paragrafen zijn de positieve en negatieve kanten van intergemeentelijke samenwerking uiteengezet. Daaruit blijkt dat intergemeentelijke samenwerking zowel voordelen als nadelen heeft. Dit geldt tevens voor een grootschalige gemeentelijke herindeling. In de discussie omtrent een grootschalige gemeentelijke herindeling komen voor een belangrijk deel steeds dezelfde argumenten naar voren. Voorstanders stellen: ‘door een herindeling verbetert de professionaliteit van de ambtelijke organisatie’. Tegenstanders stellen: ‘een herindeling zorgt voor een vergroting van de afstand tussen burger en bestuur’. Het is echter de vraag de effecten van een gemeentelijke herindeling
180
Commissie Nijpels 2009, p. 27 – 29.
68
wel zo zwart-wit kunnen worden gezien.181 In deze paragraaf staan de voordelen van een grootschalige gemeentelijke herindeling centraal. Het eerste voordeel van de invoering van grootschalige gemeentelijke herindeling is een afname van de bestuurlijke drukte, aangezien de invoering van een dergelijke herindeling zal leiden tot een vermindering van het aantal samenwerkingsverbanden, waarin gemeenten participeren. Het betreft zowel publiekrechtelijke samenwerkingsverbanden als privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden. Uit een grootschalig onderzoek naar 12 gemeentelijke herindelingen in de provincie Zuid-Holland blijkt dat het merendeel van de nieuwe heringedeelde gemeenten aan minder gemeenschappelijke regelingen deelneemt.182 Een concreet voorbeeld van deelname aan privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden betreft de privaatrechtelijke samenwerking tussen de gemeente Ten Boer en de gemeente Groningen, zoals in hoofdstuk 2 al eerder aan de orde is geweest. Een herindeling tussen deze twee gemeenten – en met eventueel andere gemeenten in de omgeving – zou tot gevolg hebben dat de privaatrechtelijke samenwerking kan worden opgeheven en een voor ieder overzichtelijke, transparante en voor de toekomst duurzame nieuwe gemeentelijke organisatie kan worden opgezet. Ten tweede zorgt de invoering van een grootschalige gemeentelijke herindeling voor een verbetering van de dienstverlening aan de burgers. Zowel de professionaliteit van de dienstverlening als de klantgerichtheid in de dienstverlening verbetert. Uit onderzoek blijkt dat de inwoners van de nieuwe herindeelde gemeenten beter en sneller worden geholpen en de nieuwe gemeenten via de website, verruimde openingstijden en servicepunten, beter bereikbaar zijn geworden.
183
Intergemeentelijke samenwerking kan
ook zorgen voor een verbetering van de dienstverlening aan de burgers. Mijns inziens bereikt de verbetering gebaseerd op intergemeentelijke samenwerking minder duurzame effecten dan de verbetering gebaseerd op een grootschalige gemeentelijke herindeling. Reden hiervoor is gelegen in het gegeven dat in geval van onenigheid tussen de samenwerkende gemeenten de dienstverlening aan de burgers in zijn totaliteit tot stilstand kan komen. Concreet voorbeeld hiervan zou kunnen zijn dat in de toekomst een conflict tussen de gemeente Ten Boer en de gemeente Groningen omtrent de samenwerking zou ontstaan. Gevolg hiervan zou kunnen zijn dat de samenwerking per direct wordt beëindigd. Dit zou verstrekkende gevolgen hebben voor de burgers van de gemeente Ten Boer. Een gemeentelijke herindeling heeft in deze situatie een duurzamer en toekomstbestendiger karakter dan intergemeentelijke samenwerking.
181 182 183
Beerepoot, Fraanje & Herweijer 2009, p. 21. Beerepoot, Fraanje & Herweijer 2009, p. 147. Fraanje e.a. 2008-2, p. 118.
69
Het derde voordeel van de invoering van een grootschalige gemeentelijke herindeling betreft de toename van de bestuurskracht van gemeenten. Allereerst neemt de professionaliteit van het ambtelijk apparaat toe. Daarnaast slagen grotere gemeenten er in het algemeen beter in om zich te specialiseren en neemt de kwetsbaarheid van de gemeentelijke – ambtelijke – organisatie door ziekte of andersoortige uitval af, aangezien er minder eenmansposten bestaan. Ten slotte wordt de effectiviteit van het beleid van de nieuwe gemeenten verbeterd. Gemeenten zijn na een herindeling beter in staat grootschalige opgaven te realiseren. De strategische denkkracht en het vermogen om grote strategische besluiten te nemen, neemt toe.184 Ik ben van mening dat een grootschalige gemeentelijke herindeling een duurzamere oplossing is voor vergroting van de bestuurskracht dan een samenwerkingsverband tussen een aantal gemeenten. In de samenwerkingsverbanden wordt de besluitvorming vaak als stroperig en niet transparant ervaren. Dit komt de bestuurskracht van de deelnemende gemeenten alles behalve ten goede. Dit wordt ook onderkend door de Commissie Van Aartsen. Deze commissie is van mening dat als gemeenten de uitvoering van haar taken hebben uitbesteed aan een buurgemeente, samenwerkingsverband of een uitgeplaatste ambtelijke organisatie dit een signaal is van een schaalprobleem en gebrek aan bestuurskracht. Op dit moment staan zowel de slagkracht, continuïteit als de omvang van gemeenten een verdergaande decentralisatie van rijkstaken naar gemeenten in de weg. De commissie stelt dat als in Nederland het idee wordt gehandhaafd dat gemeenten een zelfstandige en volwaardige bestuurslaag dienen te zijn, dat daar onherroepelijk schaalvergroting uit voortvloeit. Gemeenten dienen samen te gaan om de bestuurskracht te verbeteren.185 Door het instellen van een samenwerking met andere gemeenten wordt mijns inziens het gebrek aan bestuurskracht enkel tijdig verholpen en er is dan ook geen sprake van duurzame oplossing. Ten vierde worden door de grootschalige herindeling meer inwoners, kernen, wegen en hectaren onder het gezag van één enkel gemeentebestuur gebracht. De omvang en heterogeniteit van het gebied zullen in belangrijke mate toenemen. Voor de herindeling werd hetzelfde gebied bestuurd door verschillende gemeentebesturen, die hun beslissingen slechts in beperkte mate op elkaar afstemden. Tussen de diverse kernen van de nieuw te vormen gemeente bestaat vanouds een natuurlijke concurrentie, die onder andere betrekking kan hebben op de vestiging van voorzieningen. Deze concurrentie leidt in een aantal gemeenten tot ongewenste uitkomsten doordat de oude gemeentebesturen uit gemeenschappelijk optimisme te veel investeringen doen, met bijvoorbeeld een braakliggend industrieterrein als resultaat, of juist uit gedeeld pessimisme te weinig
184 185
Fraanje e.a. 2008-2, p. 119. Commissie Van Aartsen 2007, p. 21 – 24.
70
investeringen doen, met bijvoorbeeld te weinig bejaardenwoningen als resultaat. Na de invoering van een grootschalige gemeentelijke herindeling zal een kerngebonden concurrentie in een aantal gemeenten blijven bestaan, maar komen de verdelingsvragen niet meer op de agenda van een aantal verschillende gemeenten terecht, maar slechts op de agenda van één dezelfde gemeente terecht.186 Dit heeft als resultaat dat de bestuurders in een bepaalde mate worden gedwongen om in termen van gemeenschappelijke belangen te denken. Het vijfde voordeel van een grootschalige gemeentelijke herindeling heeft betrekking op de verbetering van de positie van de nieuwe gemeente ten opzichte van andere overheden en instanties. Meer inwoners en meer hectaren vergroten de machtspositie van een gemeente in het overleg met andere overheden. ‘De macht van het getal’ zorgt voor een sterkere positie van de gemeenten in de relatie tot de ministeries, de provincie, de regionale samenwerkingsverbanden, de buurgemeenten en de maatschappelijke instellingen.187 Het zesde voordeel houdt in dat door gemeentelijke herindeling de participatie van burgers in het bestuur en deelname aan politieke activiteiten kan toenemen. Reden hiervoor kan gelegen zijn in het gegeven dat de heringedeelde gemeenten extra inzet tonen om de burgers op een andere manier bij het gemeentelijk beleid te betrekken, bijvoorbeeld door middel van interactieve beleidsvorming. De herindeling vraagt derhalve wel om een bewuste en actieve strategie om de burgers op een alternatieve wijze bij de gemeente en haar bestuur betrokken te houden, aangezien de verhoudingen tussen de lokale bestuurders en de burgers natuurlijk wel veranderen. Het is immers minder vanzelfsprekend dat de burgers de volksvertegenwoordigers en bestuurders in hun eigen kern blijven tegenkomen.188 Het volgende – zevende – voordeel betreft dat door de gemeentelijke herindeling in één keer voor tientallen jaren een duurzaam resultaat kan worden bereikt. De gemeenten zullen in deze situatie minder geneigd zijn om zich ‘zorgen’ te maken omtrent de vraag of zij zowel in het heden als in de toekomst wel voldoende toegerust zijn om het steeds groter wordende takenpakket adequaat te kunnen uitoefenen. Het is niet de bedoeling dat over een aantal jaren opnieuw de discussie oplaait over de vraag of gemeenten wel voldoende bestuurskracht bezitten om alle taken adequaat te kunnen uitoefenen. Ik ben van mening dat we voor de komende jaren genoeg rapporten omtrent de inrichting van het lokaal bestuur hebben opgesteld.
186 187 188
Berghuis, Herweijer & Pol 1995, p. 22. Beerepoot, Fraanje & Herweijer 2009, p. 147. Fraanje e.a. 2008-1, p. 55.
71
Ten achtste kunnen de gemeenten ook bij een door de rijksoverheid opgelegde grootschalige gemeentelijke herindeling zelf hun eigen ‘fusiepartners’ kiezen. De Deense hervorming kan hierbij als voorbeeld fungeren. De gemeenten kunnen zelf dan binnen een vastgestelde termijn in haar eigen omgeving partners zoeken voor de nieuw te vormen gemeente. Het is daarbij van belang dat de rijksoverheid van te voren vastlegt aan welke minimumvoorwaarden de nieuw te vormen gemeenten dienen te voldoen en wat de consequenties zijn, indien de gemeenten niet actief op zoek gaan naar fusiepartners of geen compromis hebben kunnen sluiten. Mijns inziens dient de rijksoverheid duidelijk aan te geven aan welke eisen de nieuw te vormen gemeenten dienen te voldoen bijvoorbeeld met betrekking tot het minimum aantal inwoners. Anders bestaat de kans dat na de grootschalige herindeling alsnog relatief kleine gemeenten blijven bestaan, met het gevolg dat het effect van de grootschalige gemeentelijke herindeling – het ontstaan van robuuste gemeenten die haar taken nu en in de toekomst adequaat kunnen uitvoeren – teniet wordt gedaan. Daarnaast dient de rijksoverheid vast te leggen dat als gemeenten er zelf niet uitkomen een gedwongen herindeling wordt opgelegd. Dit is een belangrijke stok achter de deur, die in Denemarken er toe heeft geleid dat het herindelingsproces buitengewoon harmonieus is verlopen. Het laatste – negende – voordeel houdt in dat door de invoering van een grootschalige gemeentelijke herindeling een einde komt aan de jarenlange discussie omtrent de inrichting van het lokaal bestuur. Er zijn al vele rapporten verschenen omtrent de inrichting van het decentraal bestuur. In bijna al deze rapporten is er sprake van politiekgetinte commissies; vrijwel altijd hebben (oud-)politici zitting in de commissie. Daardoor krijgen die commissies en diens rapporten een politieke kleur.189 De rapporten verschillen vaak van mening omtrent de vraag wat de beste manier is om het decentraal bestuur in te richten. Een eenduidige lijn hieromtrent is niet te trekken. Waar de commissie Van Aartsen190 pleit voor een drastische vermindering van het aantal samenwerkingsverbanden, afschaffing van de Wgr en een grootschalige gemeentelijke herindeling, pleit de Taakgroep D’Hondt191 voor een aanpassing van de Wgr zodat meer ruimte ontstaat voor andere, simpelere vormen van samenwerking. Wat de vele rapporten in zijn algemeenheid wel gemeenschappelijk hebben is dat de gemeenten als ‘de eerste overheid voor de burger’ moeten worden gezien, aangezien de gemeenten als ‘onderste’ bestuurslaag van de overheid het dichtst bij de burgers staan. Om de gemeenten meer als onderste bestuurslaag dichtbij de burger te laten fungeren, dient de decentralisatie van rijkstaken naar gemeenten in de komende jaren verder te worden uitgebreid. Voor zover mogelijk moet worden geprobeerd om alle taken die de burger 189 190 191
Van Brunschot & Fraanje 2007, p. 10. Zie noot 185. Taakgroep D’Hondt 2008, p. 34 – 35.
72
rechtstreeks raken, bij de gemeenten neer te leggen. Mijns inziens kan door middel van een grootschalige herindeling Nederland de komende jaren worden ‘verlost’ van nog meer rapporten omtrent de vraag wat de beste inrichting van het decentraal bestuur zou zijn. Een einde aan de langdurige discussie is mijns inziens zeer wenselijk!
§ 5.5. – De nadelen van een grootschalige gemeentelijke herindeling Naast de hiervoor beschreven positieve effecten kan een grootschalige gemeentelijke herindeling ook enkele negatieve effecten met zich meebrengen. Om tot een zorgvuldige beantwoording van de onderzoeksvraag te komen is het van belang om tevens de negatieve effecten te benoemen. Allereerst kan door de invoering van een herindeling de afstand tussen het lokaal bestuur en de burger toenemen. Uit onderzoek van Herweijer e.a. blijkt dat na een gemeentelijke herindeling zowel het vertrouwen van de burger als de belangstelling van inwoners in de gemeentepolitiek kan afnemen. Dit wordt bevestigd door de vermindering van de opkomstcijfers van de lokale verkiezingen. De verkiezingen voor de eerste gemeenteraad laten in vrijwel alle onderzochte gemeenten een daling van de opkomst zien. In de daaropvolgende verkiezingen blijkt dat de opkomst zich weer licht herstelt, maar het opkomstpercentage van de nieuwe gemeente haalt niet meer de hoogte van de oude gemeenten voor de herindeling. Oorzaak hiervan kan gelegen zijn in het gegeven dat de zakelijkheid in het contact tussen burgers en het lokaal bestuur is toegenomen en dat de regelmaat van het contact tussen de wethouders en burgers is afgenomen. Er is minder ruimte voor persoonlijk contact met het bestuur en de politiek.192 Deze constateringen blijken tevens uit het onderzoek aan de universiteit van Zuid-Denemarken hieromtrent.193 Een nuancering van het bovenstaande is echter op zijn plaats: andere actoren zijn van mening dat niet de schaalomvang van de gemeente bepalend is voor de afstand tussen het lokaal bestuur en de burgers. Uit een grootschalig onderzoek van de universiteit van Denemarken blijkt dat het belang in onder andere de lokale politiek, de band met de gemeente en de toegang van de burgers om daadwerkelijk invloed uit te kunnen oefenen niets te maken hebben met de schaalgrootte van gemeenten.194 De informele bestuursstijl zou veel meer invloed hebben op de afstand tussen het lokaal bestuur en de burgers dan de schaalgrootte. Bestuurders hebben hier dan ook een bijzondere rol in; als bestuurders gemakkelijk zijn aan te spreken en zelf ook actief en gericht verenigingen benaderen, wordt de afstand door de burger als kleiner ervaren.195 De commissie Van
192 193 194 195
Zie noot 188. Mouritzen 2007, p. 27 – 30. Zie noot 193. De Koning 2004, p. 22.
73
Aartsen stelt hieromtrent dat ‘gemeenschappen zich niet laten leiden door de bestuurlijke schaal’.196 Daarnaast kan er door de grootschalige gemeentelijke herindeling dorpisme – politisering naar kern – ontstaan; alle kernen zijn vaak nog steeds apart vertegenwoordigd in de gemeenteraad. De vergroting van het gebied betekent dat de diverse maatschappelijke organisaties in de heringedeelde gemeente niet langer een exclusieve relatie onderhouden met het oude gemeentebestuur. Het gemeentebestuur dient een algemeen beleid te voeren voor het naast elkaar bestaan van gelijksoortige voorzieningen – zoals basisscholen of sportverenigingen – in de verscheidene kernen. Dit heeft tot gevolg dat bij het nemen van concrete beslissingen rekening moet worden gehouden met de wensen van de gebruikers van gelijksoortige voorzieningen in andere kernen. Er ontstaan vaak kerngebonden gedachten omtrent een onderwerp, terwijl de middelen centraal – en niet per kern – ter beschikking worden gesteld. Derhalve neemt de kans toe dat politieke vragen in de heringedeelde gemeente worden uitgevochten langs de scheidslijn van de oude gemeentegrenzen.197 Daarnaast ontstaat omtrent zeer gevoelige politieke besluiten de ‘not in my backyard’gedachte per kern. Een voorbeeld hiervan betreft de herstructurering van de glastuinbouw en champignonteelt in de Bommelerwaard. De provincie Gelderland heeft zowel de gemeente Zaltbommel als de gemeente Maasdriel (vormen tezamen de Bommelerwaard) aangewezen als herstructueringsgebied. Het is de bedoeling dat binnen het gebied een of twee zones worden aangewezen, waar ruimte vrij wordt gemaakt voor de ontwikkeling van de glastuinbouw en champignonteelt. Het aanwijzingsproces bevindt zich nog in de oriëntatiefase; besluitvorming hieromtrent heeft nog niet plaatsgevonden. Thans is echter al te merken dat binnen de kernen van de gemeente Maasdriel de not in my backyard-gedachte heerst. De heersende opvatting is dat de aanwijzing van een bepaald gebied als intenviseringszone met zich meebrengt dat een groot deel van het landelijk grondgebied met een open karakter met kassen en champignoncellen wordt ‘dichtgebouwd’. En geen enkele kern wil deze kassen en champignoncellen in zijn eigen kern hebben: de andere kernen moeten maar als intensiveringszone worden aangewezen. Ik ben van mening dat het in deze situatie beter zijn als de volksvertegenwoordigers denken in termen van het algemeen belang van de gehele gemeente dan enkel vanuit de eigen kern redeneren. Dit kan deels worden opgelost door zowel de volksvertegenwoordigers als de burgers al zeer vroeg in het proces – voor het daadwerkelijke besluitvormingsproces – te betrekken.
196 197
Commissie Van Aartsen 2007, p. 24. Zie noot 186.
74
Ten slotte brengt een grootschalige gemeentelijke herindeling in eerste instantie negatieve financiële consequenties voor de gemeenten met zich mee. In een groot aantal gevallen krijgen gemeenten in de eerste jaren na de gemeentelijke herindeling te maken met forse financiële tegenvallers. In de nieuwe gemeente dient vaker te worden gesproken en nagedacht omtrent bezuinigingen in vergelijking met de oude gemeenten. Dit heeft te maken met het gegeven dat de integratie van twee of meerdere ambtelijke organisaties een ingrijpende en kostbare operatie is. Daarnaast krijgt de nieuwe gemeente al snel minder geld uit het algemene gemeentefonds van de rijksoverheid. Het gemeentefonds keert voor elke gemeente een algemeen vast bedrag uit, waardoor gemeenten een deel van haar uitgaven hiervan kunnen betalen. Een fusie van vier gemeenten betekent dus een achteruitgang van vier vaste bedragen naar één vast bedrag. Hier zit echter wel enige logica achter: op termijn dient de nieuwe gemeente schaalvoordelen te behalen en derhalve minder kosten te maken. Dit effect doet zich echter op korte termijn niet voor, terwijl de inkomsten van de nieuwe gemeente wel dalen.198 De Commissie Van Aartsen pleit er daarom ook voor om gemeenten bij herindeling financieel te compenseren, waarbij niet alleen de eenmalige kosten die gepaard gaan met de ingrijpende en kostbare operatie worden gedekt. Volgens de commissie dienen ook de structurele – permanente – kosten in verband met de steeds verdergaande decentralisatie – volgens het principe “geld volgt de taak” – te worden gefinancierd. Alleen op deze manier zouden sterkere gemeenten kunnen ontstaan.199 § 5.6. – Conclusie De bekende uitspraak van Johan Cruijff ‘ieder nadeel heeft zijn voordeel’ en het tegenovergestelde ‘ieder voordeel heeft zijn nadeel’ komt in dit hoofdstuk duidelijk naar voren. Zowel intergemeentelijke samenwerking als een grootschalige gemeentelijke herindeling hebben allebei enerzijds positieve effecten en anderzijds negatieve effecten tot gevolg. De voordelen van intergemeentelijke samenwerking hebben onder andere betrekking op de vrijwilligheid van de samenwerking, de flexibele mogelijkheden om per samenwerkingsverband maatwerk te leveren en de vergroting van de bestuurskracht van gemeenten. Daarnaast kunnen het verlengd lokaal bestuur en de sterkere positie van de samenwerkingsverbanden ten opzichte van andere overheden als voordelen worden genoemd. De meeste van deze voordelen – met uitzondering van de vrijwilligheid van de samenwerking – gelden tevens voor de stadsregio’s. Deze voordelen leveren echter ook een aantal belangrijke nadelen op. Zo leiden de creatieve en flexibele mogelijkheden om per samenwerkingsverband maatwerk te leveren 198 199
Fraanje e.a. 2008-2, p. 120. Zie noot 196.
75
er toe dat een onoverzichtelijke en ondoorzichtige lappendeken van honderden verschillende gemeentelijke samenwerkingsverbanden is ontstaan. Daarnaast leidt in de praktijk het uitgangspunt van verlengd lokaal bestuur er in feite toe dat een vierde bestuurslaag is ontstaan. Door het grote aantal gemeentelijke samenwerkingsverbanden neemt tevens de bestuurlijke drukte toe, wat leidt tot stroperige en ondoorzichtige besluitvorming. Ten slotte is het nog van belang op te merken dat de democratische legitimatie van de samenwerkingsverbanden als problematisch kan worden aangemerkt. De stadsregio’s hebben naast deze nadelen, ook nog te maken met een onzeker politiek krachtenveld en het gegeven dat regionale tegenstellingen vaak blijven bestaan. De Regio Rivierenland heeft als voorbeeld een intergemeentelijk samenwerkingsverband centraal gestaan. Ook in deze Regio worden zowel de voordelen als de nadelen van de samenwerking ervaren. Naar aanleiding van een bestuurlijke ‘crisis’ in de Regio veroorzaakt door de stopzetting van het verzelfstandigingsproces van een dienstonderdeel van de Regio, is een uitgebreid rapport omtrent de samenwerking opgesteld. Daar blijkt onder andere uit dat er in de Regio problemen spelen ten aanzien van de inhoud, structuur en cultuur van de samenwerking. Het is nu aan de deelnemende gemeenten om concrete beslissingen omtrent de voortgang van de samenwerking te nemen. De voordelen van een grootschalige gemeentelijke herindeling hebben betrekking op een afname van de bestuurlijke drukte, een verbetering van de dienstverlening aan de burgers en een toename van de bestuurskracht. Daarnaast is er sprake van een verbetering van de positie van gemeenten ten opzichte van andere overheden en een mogelijke toename van de participatie van burgers in het bestuur en van de deelname aan politieke activiteiten. Ten slotte wordt door een dergelijke herindeling een duurzaam resultaat voor jaren worden bereikt en komt er een einde aan de jarenlange discussie omtrent de inrichting van het decentraal bestuur. Negatieve effecten van een grootschalige gemeentelijke herindeling hebben betrekking op een toename van de afstand tussen het lokaal bestuur en de burger, het ontstaan van dorpisme en negatieve consequenties voor de financiën van de nieuwe gemeenten. Een definitieve afweging tussen steeds verdergaande vormen van intergemeentelijke samenwerking en een grootschalige gemeentelijke herindeling wordt in het volgende hoofdstuk – de conclusie – gegeven.
76
Hoofdstuk 6 – Conclusie Nederland kan worden gekenmerkt als een gedecentraliseerde eenheidsstaat, wat inhoudt dat naast de centrale overheid ook nog andere decentrale overheidsverbanden bestaan. Deze decentrale overheidsverbanden zijn echter onderworpen aan diverse vormen van toezicht en ingrijpen door de centrale overheid; in tegenstelling tot de centrale overheid zijn de decentrale overheden niet autonoom. Sinds de inwerkingtreding van de Provinciewet in 1850 en gemeentewet in 1851 onder leiding van Thorbecke kent Nederland het Huis van Thorbecke, wat concreet betekent dat de bestuurlijke hoofdstructuur van Nederland uit drie lagen bestaat. Deze drie bestuurslagen zijn het Rijk, de provincie en de gemeente. In Nederland wordt deze bestuurlijke hoofdstructuur nog steeds gehanteerd. De bestuurslagen zijn echter de afgelopen jaren sterk veranderd door een aantal maatschappelijke en politieke ontwikkelingen. Een van deze ontwikkelingen betreft de steeds verdergaande decentralisatie van rijkstaken naar gemeenten, waardoor in de loop van de tijd steeds meer verschillende vormen van samenwerking tussen gemeenten zijn ontstaan. Omtrent de samenwerking tussen gemeenten – intergemeentelijke samenwerking – is al tientallen jaren een discussie gaande. Voorstanders zien intergemeentelijke samenwerking als een oplossing voor verscheidene problemen waar gemeenten mee kampen, zoals problemen ten aanzien van de bestuurskracht. Tegenstanders zien daarentegen intergemeentelijke samenwerking als een signaal van een schaalprobleem en een gebrek aan bestuurskracht van gemeenten. Gemeentelijke herindeling – het fuseren van twee of meerdere gemeenten – kan tevens worden gezien als oplossing voor verscheidene problemen waar gemeenten mee kampen. In Nederland is sprake van een geleidelijke vermindering van het aantal gemeenten; vanaf 1851 is het aantal gemeenten meer dan gehalveerd. Sinds 01 januari 2009 telt Nederland 441 gemeenten. In Denemarken kent men geen geleidelijke vermindering van het aantal gemeenten. Daar heeft recentelijk een grootschalige hervorming van het decentraal bestuur plaatsgevonden, met als resultaat dat per 01 januari 2007 het aantal regio’s – oude provincies – tot 5 en het aantal gemeenten tot 98 zijn teruggebracht. Voor deze datum waren er in Denemarken 14 provincies en 271 gemeenten. Een groot deel van het parlement en het huidige kabinet zijn van mening dat intergemeentelijke samenwerking een gelijkwaardig en reëel alternatief is voor
77
gemeentelijke herindeling. De vraag is echter of men dit simpelweg wel zo kan stellen. De volgende probleemstelling heeft derhalve in het onderzoek centraal gestaan: “Wat zou de beste toekomst voor de Nederlandse gemeente zijn: een grootschalige gemeentelijke herindeling, zoals recentelijk in Denemarken heeft plaatsgevonden, of steeds verdergaande vormen van intergemeentelijke samenwerking?”. Het toetsingkader van deze probleemstelling betreft het uitgangspunt dat ook in de toekomst de bestuurlijke hoofdstructuur in Nederland uit drie lagen blijft bestaan. Tijdens het onderzoek is naar voren gekomen dat intergemeentelijke samenwerking van alle tijden is. Samenwerking tussen gemeenten werd voor het eerst formeel geregeld in de gemeentewet van 1851. Sindsdien zijn er tientallen rapporten en nota’s omtrent de reorganisatie van het binnenlands bestuur en de toekomst van intergemeentelijke samenwerking verschenen. Een eenduidige lijn in deze rapporten is niet te trekken. Met als doel gemeenten een hulpconstructie te bieden om een aantal taken gezamenlijk te behartigen werd in 1950 de Wgr ingevoerd. Vanwege de ontoereikendheid is deze wet in 1984 vervangen door de Wgr 1984. De Wgr 1984 geldt nog steeds als publiekrechtelijke grondslag voor vrijwillige intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. Recentelijk is aan de Wgr 1984 een nieuw hoofdstuk omtrent verplichte samenwerking in een aantal Nederlandse stedelijke gebieden toegevoegd. Deze samenwerking vindt plaats in zogenaamde plusregio’s, waarbinnen verplichtend wordt samengewerkt met oog op de aanpak van de complexe beleidsopgaven die zich in en rond de steden voordoen. Intergemeentelijke samenwerking kan zowel op een privaatrechtelijke grondslag als op een publiekrechtelijke grondslag geschieden. De grondslag voor privaatrechtelijke samenwerking is in artikel 160 Gemeentewet te vinden. Publiekrechtelijke samenwerkingsverbanden vinden hun grondslag in de Wgr. De Gemeentewet kent een voorkeur voor samenwerking op basis van het publiekrecht. Naar aanleiding van een onderzoek van de werkgroep Van Gils heeft het kabinet besloten om deze wettelijke voorkeur te laten vervallen. Reden hiervoor is dat in de praktijk gemeenten in toenemende mate samenwerken op grond van het privaatrecht. Mijns inziens is deze beslissing van het kabinet niet correct. Ik ben van mening dat ten aanzien van intergemeentelijke samenwerking het publiekrecht meer waarborgen biedt voor een betere herkenbaarheid en doorzichtigheid van de overheidstructuur. Indien twee of meer overheidsorganen besluiten om te gaan samenwerken dient de samenwerking een publiekrechtelijke grondslag te hebben. Het publiekrecht regelt immers de verhoudingen tussen burgers en overheidinstanties en tussen overheidsinstanties onderling.
78
Naast intergemeentelijke samenwerking heeft in het onderzoek gemeentelijke herindeling in Nederland centraal gestaan. Het grondwettelijk kader voor gemeentelijke herindeling wordt in artikel 123 van de Grondwet gegeven. Dit artikel bepaalt in het eerste lid dat bij de wet provincies en gemeenten kunnen worden opgeheven en nieuwe worden ingesteld. Het tweede lid van het artikel stelt dat de wet de wijziging van provinciale en gemeentelijke grenzen regelt. Er wordt in de Grondwet derhalve een onderscheid gemaakt tussen wijziging van de gemeentelijke indeling en grenscorrectie. Uit artikel 123 Grondwet vloeit de Wet arhi voort, die nadere regels omtrent gemeentelijke herindelingen stelt. Op grond van de Wet arhi kan de voorbereiding van een gemeentelijke herindeling op drie verschillende manieren geschieden. De voorbereidingsprocedure kan worden gestart door de gemeente, de provincie of de minister van Binnenlandse Zaken & Koninkrijksrelaties. Naast de Grondwet en de Wet arhi geeft het beleidskader gemeentelijke herindeling inhoudelijke en procesmatige kaders aan voor gemeentelijke herindeling. Recentelijk – in april 2009 – is het beleidskader door het kabinet vernieuwd. De basis van het vernieuwde beleidskader wordt door het huidige coalitieakkoord tussen het CDA, de PvdA en de ChristenUnie gevormd. In het coalitieakkoord is het centrale uitgangspunt opgenomen dat gemeentelijke herindeling plaatsvindt indien daar lokaal voldoende draagvlak voor bestaat. Daarnaast wordt het uitgangspunt gehanteerd dat gemeentelijke herindeling ‘van onderop’ dient plaats te vinden. In het beleidskader is vastgelegd dat de kwaliteit van het lokaal bestuur is gebaat bij herindeling op maat; de wetgever dient zich terughoudend op te stellen door het gevolgde proces in beginsel enkel aan de volgende richtinggevende criteria te toetsen: - het creëren van draagvlak; - de bestuurskracht van de betrokken gemeenten; - de duurzaamheid van de gemeentelijke herindeling; - de interne samenhang van de nieuwe gemeente; - de samenhang en het evenwicht in de regio; - de planologische ruimtebehoefte. Voorst wordt in het beleidskader expliciet aangegeven dat tijdens deze kabinetsperiode de minister zelf geen herindelingsvoorstellen initieert. Op grond van bovenstaande uitgangspunten kan worden geconcludeerd dat de komende jaren een grootschalige – gedwongen – gemeentelijke herindeling in Nederland niet aan de orde is. De geschiedenis van het openbaar bestuur in Denemarken wordt daarentegen wel door 2 grootschalige hervormingen van het lokaal bestuur gekenmerkt. Al in 1970 werden het aantal provincies van 24 naar 14 en het aantal gemeenten van 1200 tot 275 teruggebracht. Het primaire doel van de hervorming was de vermindering van de
79
bestuurlijke ‘overload’ van de centrale overheid; de centrale overheid was te zwaar belast – als het ware overbelast – met overheidstaken. Hervorming was volgens de centrale overheid een noodzakelijke voorwaarde voor het realiseren van een vergaande decentralisatie van centrale overheidstaken naar gemeenten. Vanaf de jaren 70 kan Denemarken net zoals Nederland als een gedecentraliseerde eenheidsstaat worden gekenmerkt. Net zoals Nederland vindt ook in Denemarken de afgelopen jaren een steeds verdergaande decentralisatie van rijkstaken naar gemeenten plaats. In de eerste 20 jaar na de grootschalige hervorming in Denemarken heeft de bestuurlijke hoofdstructuur niet ter discussie gestaan. De afgelopen 15 jaar is een nieuwe hervorming echter meerdere malen van onderwerp geweest. Het debat omtrent een nieuwe hervorming kreeg een nieuwe impuls door de instelling van de ´Commissie on a Administrative Structure´ in oktober 2002, die onderzoek diende te verrichten naar de toekomstbestendigheid van het Deense openbaar bestuur. De commissie kwam tot de conclusie dat de zwakke punten van de huidige Deense structuur zijn gerelateerd aan de grootte van de gemeenten en provincies én de taakverdeling tussen de centrale overheid, provincies en gemeenten. Een groot aantal van de bestuurlijke eenheden zijn te klein in verhouding tot de taken, die wettelijk zijn voorschreven. De kleinere gemeenten hebben problemen om adequate, professionele en duurzame prestaties te leveren; het is moeilijk om een adequaat voorzieningenniveau voor de burgers te realiseren. De commissie formuleerde overigens geen concrete aanbevelingen voor de juiste structuur van het openbaar bestuur. Dat werd aan de Deense politiek overgelaten. Na deze heldere conclusie van de commissie was het aan de politiek de taak een daadwerkelijke hervorming van de bestaande structuur te starten. Na intensieve politieke onderhandelingen werd in juni 2004 een overeenkomst – de ‘Agreement on a structural reform’ – bereikt. Doel van de grootschalige hervorming was het handhaven en ontwikkelen van een democratisch goed beheersbare openbare sector met een goede basis voor toekomstige ontwikkelingen. De gemeenten zijn in het nieuwe systeem verantwoordelijk voor taken die rechtstreeks betrekking hebben op burgers en zijn het primaire toegangspunt tot de overheid voor burgers. De opstellers van de Deense overeenkomst waren tevens van mening dat de voortdurende decentralisatie van rijkstaken aan gemeenten sinds de jaren zeventig en de toenemende verwachtingen van de burgers omtrent de kwaliteit en efficiëntie van de lokale diensten, tot een noodzaak van grotere gemeenten leidt. Daarnaast zou een grootschalige herindeling de noodzaak tot intergemeentelijke samenwerking verminderen. Hierdoor zou een transparantere en duidelijkere verdeling van taken,
80
bevoegdheden en verantwoordelijkheden ontstaan. Het kader dat daarbij werd gehanteerd was dat gemeenten met minder dan 20.000 inwoners met andere gemeenten dienden te fuseren tot grotere, nieuwe gemeenten. Indien gemeenten met minder dan 20.000 inwoners niet wilden fuseren was het alternatief dat deze gemeenten bindende samenwerkingsverbanden met andere gemeenten dienden aan te gaan. De gemeenten dienden zelf hun fusiepartners te zoeken. Mochten de gemeenten er zelf niet uitkomen dan was een van bovenaf gedwongen gemeentelijke herindeling het gevolg. Ondanks het gegeven dat het herindelingsproces om zelf fusiepartners te zoeken geen eenvoudige opgave voor de lokale politici zou zijn, verliep het proces opmerkelijk genoeg zeer harmonieus. Slechts in enkele gevallen verliep het overleg omtrent de fusie conflictueus met als gevolg dat geen fusiepartner werd gevonden. In deze gevallen werd ter bemiddeling een objectieve derde partij – een scheidsrechter – ingesteld. Slechts 2 welvarende gemeenten in de buurt van Kopenhagen besloten om met minder dan 20.000 inwoners door te gaan en gingen een samenwerkingsverband met aangrenzende gemeenten aan. Uiteindelijk werd met ingang van 01 januari 2007 het aantal gemeenten tot 98 en het aantal regio´s – de vroegere provincies – tot 5 teruggebracht. In het onderzoek zijn vervolgens de positieve en negatieve effecten van zowel intergemeentelijke samenwerking als van een grootschalige gemeentelijke herindeling uiteengezet. De bekende uitspraak van Johan Cruijff ´ieder nadeel heeft zijn voordeel´ en het tegenovergestelde ‘ieder voordeel heeft zijn nadeel’ is hierop van toepassing. De voordelen van intergemeentelijke samenwerking hebben onder andere betrekking op de vrijwilligheid van de samenwerking, de flexibele mogelijkheden om per samenwerkingsverband maatwerk te leveren en de vergroting van de bestuurskracht van gemeenten. Daarnaast kunnen het verlengd lokaal bestuur en de sterkere positie van de samenwerkingsverbanden ten opzichte van andere overheden als voordelen worden gezien. De meeste van deze voordelen – met uitzondering van de vrijwilligheid van de samenwerking – gelden eveneens voor de stadsregio’s. Deze voordelen leveren echter ook een aantal belangrijke nadelen op. Zo leiden de creatieve en flexibele mogelijkheden om per samenwerkingsverband maatwerk te leveren er toe, dat een onoverzichtelijke en ondoorzichtige lappendeken van honderden verschillende gemeentelijke samenwerkingsverbanden is ontstaan. Daarnaast leidt in de praktijk het uitgangspunt van verlengd lokaal bestuur er in feite toe dat een vierde bestuurslaag is ontstaan. Door het grote aantal gemeentelijke samenwerkingsverbanden neemt tevens de bestuurlijke drukte toe, wat leidt tot stroperige en ondoorzichtige besluitvorming. Ten slotte is het nog van belang op te merken dat de democratische legitimatie van de samenwerkingsverbanden als problematisch kan worden aangemerkt.
81
De stadsregio’s hebben naast deze nadelen, ook nog te maken met een onzeker politiek krachtenveld en het gegeven dat regionale tegenstellingen vaak blijven bestaan. De voordelen van een grootschalige gemeentelijke herindeling hebben betrekking op een afname van de bestuurlijke drukte, een verbetering van de dienstverlening aan de burgers en een toename van de bestuurskracht. Daarnaast is er sprake van een verbetering van de positie van gemeenten ten opzichte van andere overheden en een mogelijke toename van de participatie van burgers in het bestuur en van de deelname aan politieke activiteiten. Ten slotte wordt door een grootschalige herindeling een duurzaam resultaat voor jaren worden bereikt en komt er een einde aan de jarenlange discussie omtrent de inrichting van het decentraal bestuur. Negatieve effecten van een grootschalige gemeentelijke herindeling hebben betrekking op een toename van de afstand tussen het lokaal bestuur en de burger, het ontstaan van dorpisme en negatieve consequenties voor de financiën van de nieuwe gemeenten. Tot zover een uiteenzetting van het onderzoek. Tijd om de balans op te maken. De conclusie van dit onderzoek houdt mijns inziens in dat Nederland op korte termijn toe is aan wettelijk opgelegde – en van bovenaf geregisseerde – grootschalige gemeentelijke herindeling. De toekomst van de Nederlandse gemeente ligt in een grootschalige gemeentelijke herindeling. Dat een grootschalige gemeentelijke herindeling ook een aantal belangrijke nadelen kent, weegt niet op tegen de voordelen van een dergelijke herindeling. Daarnaast kan een groot aantal van de voordelen van intergemeentelijke samenwerking, zoals een toename van de bestuurskracht en een sterkere positie van de deelnemende gemeenten aan een samenwerkingsverband ten aanzien van andere overheden, ook door een grootschalige gemeentelijke herindeling worden bereikt. Waarbij een herindeling zorgt voor een duurzamer en toekomstbestendiger resultaat. Eén van de belangrijkste reden voor deze conclusie is gelegen in het gegeven dat door de zeer uiteenlopende vormen van intergemeentelijke samenwerking een ondoorzichtige en onoverzichtelijke lappendeken van samenwerkingsverbanden is ontstaan, wat zowel juridisch als bestuurskundig gezien uiterst onwenselijk is. Het juridische element heeft onder andere betrekking op het gegeven dat er geen uniformiteit bestaat tussen de vele samenwerkingsverbanden. Bestuurskundig gezien weten zowel de volksvertegenwoordigers als de burgers niet meer waar ze aan toe zijn: de creativiteit, flexibiliteit en vormvrijheid van de samenwerkingsverbanden zijn te ver doorgeslagen. Een grootschalige herindeling kan ervoor zorgen dat een einde komt aan deze ondoorzichtigheid.
82
Daarnaast baart de democratische legitimatie van de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden mij zorgen. De kern van de democratie in Nederland houdt in dat het volk door middel van rechtstreekse verkiezingen vertegenwoordigers aanwijst, die het volk in de drie bestuurslagen vertegenwoordigen. Daar is in de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden, zowel ten aanzien van de vrijwillige als gedwongen samenwerkingsverbanden, geen sprake van. De besturen van de samenwerkingsverbanden worden niet uit rechtsreeks verkozen volksvertegenwoordigers samengesteld; het belangrijkste kernpunt van de democratie – rechtstreekse verkiezingen zodat het volk zijn eigen vertegenwoordigers kan aanwijzen – ontbreekt. In beperkte mate kan bij intergemeentelijke samenwerking wel van een ‘afgeleide’ democratie worden gesproken; de gemeente staat aan het hoofd van de samenwerking en de raadsleden zijn wel rechtstreeks gekozen. Daar komt overigens nog bij dat de participatiemogelijkheden van burgers bij de samenwerkingsverbanden uiterst gering zijn: bij de meeste samenwerkingsverbanden ontbreken inspraakvoorzieningen voor burgers. Bij een grootschalige herindeling is het dilemma omtrent de democratische legitimatie niet aan de orde: daar kiezen de burgers middels rechtstreekse verkiezingen zelf haar eigen volksvertegenwoordigers. Een andere belangrijke reden dat Nederland toe is aan een grootschalige gemeentelijke herindeling betreft het gebrek aan bestuurskracht van verschillende gemeenten. Omtrent het gebrek aan bestuurskracht sluit ik mij volledig aan bij de opvattingen van de Commissie Van Aartsen, die van mening is dat als gemeenten de uitvoering van haar taken hebben uitbesteed aan een buurgemeente, samenwerkingsverband of een uitgeplaatste ambtelijke organisatie dit een niet mis te verstaan signaal is van een gebrek aan bestuurskracht. Mijns inziens kan het gebrek aan bestuurskracht door intergemeentelijke samenwerking enkel tijdelijk worden opgelost; het is geen duurzame voor jaren geldende oplossing. Voor een ‘echte’ duurzame verbetering van de bestuurskracht dient een schaalvergroting van de gemeenten plaats te vinden. Deze schaalvergroting is op korte termijn noodzakelijk, aangezien het voornemen is om de decentralisatie van rijkstaken naar gemeenten verder uit te breiden. Een groot deel van de Nederlandse gemeenten zijn op dit moment niet voldoende toegerust om nog meer gedecentraliseerde taken uit te voeren. Een grootschalige gemeentelijke herindeling is een noodzakelijke voorwaarde voor uitbreiding van de decentralisatie. Ten slotte is door de vele intergemeentelijke samenwerkingsverbanden feitelijk een vierde bestuurslaag ontstaan. Door het ontstaan van deze vierde bestuurslaag worden de uitgangspunten van het Huis van Thorbecke verlaten. Ik ben van mening dat dit niet wenselijk is; de hoofdelijke bestuursstructuur dient uit de huidige drie bestuurslagen blijven te bestaan. Het is onwenselijk om de bestuursstructuur die Nederland al meer dan
83
150 jaar kent te veranderen. De uitgangspunten van het Huis van Thorbecke – dat er drie sterke bestuurslagen met rechtstreeks gekozen volksvertegenwoordiging bestaan – passen nog steeds in het Nederlandse staatsbestel. Er is dan ook geen goede reden om deze uitgangspunten te verlaten. Voorts is door het ontstaan van de – feitelijke – vierde bestuurslaag de bestuursdrukte in Nederland toegenomen, wat als onwenselijk kan worden gezien. Door de bestuurlijke drukte kan vertraging en/of blokkades in de visievorming, besluitvorming en uitvoering optreden. Dit komt het adequaat functioneren van gemeenten op drie manieren niet ten goede. Allereerst weten de bestuurders vaak zelf niet wie verantwoordelijk is voor bepaalde taken. Daarnaast is de transparantie van het bestuur – door ondoorzichtige besluitvorming – zeer beperkt. Ten slotte is er door de bestuurlijke drukte geen sprake meer van een aanspreekbaar bestuur en heldere publieke verantwoording voor burgers. Kortom: de voordelen van intergemeentelijke samenwerking zijn mijns inziens de afgelopen jaren sterk overschat, terwijl de voordelen van een grootschalige gemeentelijke herindeling zijn onderschat. De discussie moet weer naar de kern worden teruggebracht: nu de uitgangspunten van het Huis van Thorbecke in de toekomst blijven gehandhaafd, moeten er drie goed functionerende bestuurslagen in Nederland aanwezig zijn. Er dient sprake te zijn van robuuste gemeenten, robuuste provincies en een robuuste centrale overheid. Op dit moment zijn mijns inziens de gemeenten niet robuust genoeg om al haar taken adequaat uit te kunnen oefenen. Een schaalvergroting van het aantal gemeenten zal tot gevolg hebben dat er weer sterke gemeenten ontstaan, die alle wettelijk opgelegde taken en bevoegdheden naar behoren kunnen uitoefenen. Bij de invoering van een grootschalige gemeentelijke herindeling dienen overigens wel de nadelen tot een minimum te worden beperkt. Ten aanzien van de afstand tussen het lokaal bestuur en de burger moet worden geprobeerd deze afstand niet te vergroten. Zowel het college van B&W als de raadsleden dienen voor de burgers goed zichtbaar en benaderbaar te blijven. Daarnaast moeten de gemeenten door de centrale overheid voor de gemaakte kosten tijdens de herindeling financieel worden gecompenseerd. Ten slotte dient het ontstaan van dorpisme te worden voorkomen. Mijns inziens kan dit worden voorkomen door de raadsleden en de burgers al vroegtijdig en intensief bij het herindelingsproces te betrekken en door de gemeenten in eerste instantie zelf de mogelijkheid te geven om hun eigen fusiepartners te zoeken. Het Deense hervormingsproces kan bij de invoering van een grootschalige gemeentelijke herindeling als voorbeeld worden gebruikt. Daar kan Nederland veel van leren. Allereerst is het van belang dat aan het begin van het herindelingsproces een niet politiekgetinte commissie wordt opgericht, die onafhankelijk onderzoek naar de toekomst van het lokaal bestuur doet. Deze niet politiekgetinte commissie is mijns inziens van groot belang; in
84
bijna alle reeds opgestelde rapporten omtrent de inrichting van het lokaal bestuur was er sprake van een politiekgetinte commissie. Een niet politiekgetinte en onafhankelijke commissie staat aan het begin van het creëren van draagvlak voor de herindeling. Daarnaast dienen de gemeenten ook in Nederland de mogelijkheid te krijgen om in eerste instantie zelf fusiepartners te zoeken. Daarbij is de belangrijke stok achter de deur dat mochten de gemeenten er zelf niet uitkomen, dit een van bovenaf gedwongen gemeentelijke herindeling tot gevolg heeft. Ten slotte dienen de gestelde minimumeisen – bijvoorbeeld ten aanzien van het minimum aantal inwoners – aan de nieuw te vormen gemeenten voor de start van het herindelingsproces voor een ieder duidelijk te zijn. Daarbij is het van belang dat – in tegenstelling tot het Deense proces – aan gemeenten niet de mogelijkheid wordt gegeven, om verplichte samenwerkingsverbanden aan te gaan indien de gemeenten zelf niet willen fuseren. Mijns inziens wordt in Nederland er anders op een te grote schaal van deze mogelijkheid gebruik gemaakt. Dat is juist niet de bedoeling van een grootschalige gemeentelijke herindeling.
85
Literatuurlijst Asser & Hartkamp 2005 W.D.H. Asser & A.C. Hartkamp, Mr. C. Asser's handleiding tot de beoefening van het Nederlands burgerlijk recht = Asser serie 4: Verbintenissenrecht, Deventer: Kluwer 2005. Bakker 2002 J.M. Bakker, ‘Intergemeentelijke samenwerking in vele maten’, Bestuursmiddelen 2002, nr. 11, p. 7 – 11. Brederveld 2005 E. Brederveld, Gemeenterecht, Deventer: Kluwer 2005. Brederveld, Schroot & Wijma 1992 E. Brederveld, J.C. Schroot & N. Wijma, Begrip van de Nederlandse gemeente, Alphen aan den Rijn: Samsom H.D. Tjeenk Willink 1992. Cammelbeeck, Kummeling & Modderkolk 2007 T.D. Cammelbeeck, H.R.B.M. Kummeling & A.J. Modderkolk, Gemeentewet Provinciewet: de tekst van de Gemeentewet en de Provinciewet voorzien van commentaar, Deventer: Kluwer 2007. Commissie Gemeentewet en Grondwet 2007 Commissie Gemeentewet en Grondwet (Commissie Van Aartsen), De eerste overheid, Den Haag: VNG 2007. Commissie Koelma 1947 Commissie Koelma, Ontwerp van wet tot aanvulling van de Gemeentewet : rapport van de bij Besluit van 4 November 1946 ingestelde commissie, onder voorzitterschap van A. Koelma, om te adviseren omtrent de wijze, waarop moet worden voorzien in belangen, welke gemeenschappelijk zijn voor de grote stedelijke gemeenten en de in haar onmiddelijke omgeving liggende kleinere gemeenten, Den Haag: 08 september 1947. Commissie Nijpels 2009 Commissie Nijpels, De stille kracht. Over de noodzaak van stadsregio’s, Den Haag: VNG 2009. Commission on Administrative Structure 2004 Commission on Administrative Structure, Recommendation of the Commission on Administrative Structure, Kopenhagen: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Volksgezondheid 2004.
86
Cremers 1866 W.C.I.J. Cremers, De gemeentewet van 29 julij 1851 (Staatsblad no. 85) regelende de zamenstelling, inrigting en bevoegdheid der gemeentebesturen, aangevuld met de Wet van 7 Julij 1865 (Stb. no. 79): met aanteekeningen aan de litteratuur en administratie en regterlijke beslissingen ontleend, Groningen: J.B. Wolters 1866. Deense Ministerie van Binnenlandse Zaken & Volksgezondheid 2005 Deense Ministerie van Binnenlandse Zaken & Volksgezondheid, The local government reform – in brief, Kopenhagen: ministerie van Binnenlandse Zaken & Volksgezondheid 2005. Deense regering en Deense volkspartij 2004 Deense regering en Deense volkspartij, Agreement on a structural reform, Kopenhagen: minister van Binnenlandse Zaken en Volksgezondheid 2004. De Greef 2008 R.J.M.H. de Greef, ‘De gemeenschappelijke regeling: onbegrepen, onbekend en onbemind!’, Gemeentestem 2008, p. 509 – 526. De Koning 2004 M.E.L. de Koning, ‘Effecten van gemeentelijke herindeling’, Openbaar bestuur 2004, nr. 8, p. 20 – 22. De Moor 2007 B.F.Th. de Moor, ‘Oprichten van en deelnemen in privaatrechtelijke rechtsvormen door gemeenten’, Gemeentestem 2007, p. 439 – 447. De Voogd & Theissen 2007 M.C. de Voogd & F.H.K. Theissen, Herziening van de Wgr: Resultaten van de expertmeetings, Utrecht: Berenschot 2007. Dölle & Elzinga 2004 A.H.M. Dölle & D.J. Elzinga, Handboek van het Nederlandse gemeenterecht, Deventer: Kluwer 2004. Doornhof 2009 H. Doornhof, ‘De voorbereiding van een gemeentelijke herindeling’, Gemeentestem 2009, p. 119 – 129. Drechtsteden 2006 Drechtsteden, Samen werken aan een krachtige regio: gemeenschappelijke regeling Drechtsteden, Dordrecht: Drechtsteden 2006.
87
Engels 2007 J.W.M. Engels, ‘Versterking decentraal bestuur’, Openbaar bestuur 2007, nr. 2, p. 9 – 14. Fraanje e.a. 2008-1 M.J. Fraanje e.a., Effecten van gemeentelijke herindeling- Onderzoek naar twaalf ZuidHollandse herindeling, Groningen/Utrecht: Rijksuniversiteit Groningen en Berenschot 2008. Fraanje e.a. 2008-2 M.J. Fraanje e.a., Herindelingen gewogen – Een onderzoek naar de doelen, effecten en het proces van herindelingen, Groningen/Utrecht: Rijksuniversiteit Groningen en Berenschot 2008. Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant 2009 Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant, Zienswijze op herindelingsadvies Lith – Oss, ’sHertogenbosch: provincie Noord-Brabant, 12 mei 2009. Gemeente Lith en gemeente Oss 2009 Gemeente Lith en gemeente Oss, Herindelingsadvies Lith – Oss, 24 maart 2009. Gemeente Renswoude & gemeente Veenendaal 2009 Gemeente Renswoude & gemeente Veenendaal, Visiedocument samenwerking Renswoude – Veenendaal, maart 2009. Interbestuurlijke Taakgroep Gemeenten 2008 Interbestuurlijke Taakgroep Gemeenten, Vertrouwen en verantwoorden, voorstellen voor decentralisatie en bestuurskracht, Den Haag: ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 2008. Haspels & Douma 1951 J.C. Haspels & H.H. Douma, Wet gemeenschappelijke regelingen, toegelicht voor de praktijk, IJmuiden: Vermande Zonen 1951. Herweijer, Fraanje & Beerepoot 2009 M. Herweijer, R. Fraanje & R. Beerepoot, Processen en effecten van herindeling: hoe beoordelen raadsleden, gemeenteambtenaren en bestuurders uit Zuid-Holland zeven recente voorbereidingen, Deventer: Kluwer 2009. IPC Valleigebied 2009 IPC Valleigebied, Ontwerp Herindelingsadvies Valleigebied, Provincie Utrecht & provincie Gelderland, 04 februari 2009.
88
Kadijk & Schaap 2004 J.H. Kadijk & L. Schaap, ‘Samengaan of samenwerken – Lessen van Frankrijk en Duitsland’, Overheidsmanagement 2004, p. 156 – 159. Kickert 1993 W.J.M. Kickert, ‘Scheiding tussen beleid en uitvoering in Denemarken’, Bestuurskunde 1993, p. 330 – 340. Korsten & Van de Laar 2007 A.F.A. Korsten & J.M. van de Laar, ‘Samen sterk’ is beter dan ‘zwak en alleen’, Overheidsmanagement 2007, nr. 10, p. 7 – 16. Kortmann 2008 C.A.J.M. Kortmann, Constitutioneel recht, Deventer: Kluwer 2008. Kortmann & Bovend’Eert 2006 C.A.J.M. Kortmann & P.P.T. Bovend’Eert, Inleiding constitutioneel recht, Deventer: Kluwer 2006. KplusV organisatieadvies 2009-1 KplusV organisatieadvies, Rapport Bestuurlijke Evaluatie verzelfstandiging AVRI, Arnhem: Regio Rivierenland 2009. KplusV organisatieadvies 2009-2 KplusV organisatieadvies, Startnotitie gemeentelijke samenwerking Regio Rivierenland, Arnhem: Regio Rivierenland 2009. Local Government Denmark 2009 Local Government Denmark, The Danish Local Government System, LGDK: Kopenhagen 2009. Mouritzen 2003 P.E. Mouritzen, ‘Local Government in Denmark: Ripe for Reform?’, in: Mon Local Studies, Centre for Local Innovation, Barcelona 2003. Mouritzen 2007 Mouritzen, P.E. ‘Reforming Local Government in Denmark: How and Why?’, in: Món Local Studies 2007, Centre for Local Innovation, Barcelona 2007. Peters 2008 K. Peters, Het Deense model: de bestuurlijke hervormingen in Denemarken, PowerPoint presentatie: Friesland 2008.
89
Postma 2005 E. Postma, Leren van een gemeentelijke herindeling, Rotterdam: Millpress 2002. Pröpper, Kessens & Weststeijn 2005 I. Pröpper, H. Kessens en E. Weststeijn, Trendstudie – Samenwerking decentrale overheden, Vught: Partners + Pröpper 2005. Raad voor het openbaar bestuur 2006 Raad voor het openbaar bestuur, Bestuur op maat: advies over middenbestuur, Den Haag: Raad voor het openbaar bestuur 2006. Regio Rivierenland 2008 Regio Rivierenland, Zo werkt Regio Rivierenland!, Tiel: Regio Rivierenland 2008. Traag 1993 J.M.E. Traag, Interbestuurlijke samenwerking. Democratie of verlengd lokaal bestuur?, Enschede: Febodruk 1993. Van Ballegooij 2008 G.A.C.M. van Ballegooij, Bestuursrecht in het Awb-tijdperk, Deventer: Kluwer 2008. Van Brunschot & Fraanje 2007 A.G.M. van Brunschot & M.J. Fraanje, ‘Hervormingsproces Deense decentrale overheid’, Openbaar bestuur 2007, nummer 4, p. 7 – 11. Van Stipdonk, Hendriks & Tops 2003 V.P. van Stipdonk, F. Hendriks & P.W. Tops, ‘Nieuwe vormen van interbestuurlijke samenwerking’, Bestuurswetenschappen 2003, p. 185 – 204. VNG 2007 VNG, Samenwerking tussen gemeenten op basis van de Wgr, Den Haag: VNG 2007. Werkgroep Van Gils 2006 Werkgroep Van Gils, Privaatrechtelijke taakbehartiging door decentrale overheden: Oprichten van en deelnemen in privaatrechtelijke rechtspersonen door provincies, gemeenten en waterschappen, Den Haag: ministerie van Justitie 2006. Wolthuis 2006 J.W. Wolthuis, ‘Bestuurlijke drukte - De term roept vele associaties op. Maar wat is bestuurlijke drukte en welke mechanismen leiden daartoe?’, Openbaar Bestuur 2006, nummer 12, p. 2 – 6.
90
Kamerstukken
Kamerstukken ІІ 2008/09, 31 700, VІІ, nr. 22. Kamerstukken ІІ 2008/09, 28 750, nr. 5. Kamerstukken ІІ 2007/08, 29 279, nr. 50. Kamerstukken ІІ 2004/05, 29200 VІІ, nr. 56. Kamerstukken ІІ 2003/04, 29 532, nr. 3. Kamerstukken ІІ 2002/03, 28 756 en 28 095, nr. 2. Kamerstukken ІІ 1996/97, 25 234, nr. 3. Kamerstukken ІІ 1982/83, 17 944, nr. 1 – 2. Kamerstukken ІІ 1977/78, 14322, nr. 1 – 8.
91
Bijlage 1 – Overzichtskaart Regio Rivierenland
92
Bijlage 2 – Overzicht 5 regio’s in Denemarken per 01 januari 2007
93
Bijlage 3 – Overzicht 98 gemeenten in Denemarken per 01 januari 2007
94
