Intergemeentelijke samenwerking en de belangen van cliënten

Intergemeentelijke samenwerking en de belangen van cliënten Pleidooi voor een versterking van de positie van cliëntenraden en gemeenteraden bij de vorming van een intergemeentelijke sociale dienst

Een uitgave van de CliP-Pers

Intergemeentelijke samenwerking en de belangen van cliënten

Pleidooi voor een versterking van de positie van cliëntenraden en gemeenteraden bij de vorming van een intergemeentelijke sociale dienst

Juul Barten Raf Janssen

Een uitgave van de CliP-Pers

CliP-Pers 4

Colofon U i t g a v e va n Stichting CliP – Utrecht, februari 2006. Intergemeentelijke samenwerking en de belangen van cliënten. Pleidooi voor een versterking van de positie van cliëntenraden en gemeenteraden bij de vorming van een intergemeentelijke sociale dienst. ISBN-10: 90-78353-01-5 ISBN-13: 978-90-78353-01-0

Samenstelling Deze publicatie is samengesteld door Juul Barten en Raf Janssen. Met dank aan Jetske de Jong, Wilma Kuiper en Ger Ramaekers.

Vo r m g e v i n g e n d r u k Art•s Now design – Nathalie Arts, Sittard. Drukkerij Pasklaar, Sittard.

I l l u s t ra t i e Stef Ringoot © (pagina 21).

Bestellen Deze publicatie kan worden besteld door ¤ 4 over te maken op postbanknummer 4270067 t.n.v. Stichting CliP in Utrecht o.v.v. intergemeentelijke samenwerking (5 ex. ¤ 17,50; 10 ex. ¤ 30,00; prijzen incl porto).

5 Intergemeentelijke samenwerking

Inleiding Tot de invoering van de Wet Werk en Bijstand in 1994 werd het sociaal beleid rond bijstandsuitkeringen van gemeenten vooral aangestuurd door het Rijk. De gemeenten hadden wel eigen sociale diensten, maar het beleid dat daar tot stand kwam was eerst en vooral rijksbeleid dat op lokaal niveau uitgevoerd werd. Als er al op lokaal niveau over sociaal beleid werd gesproken, ging dat meestal alleen om uitvoeringsbeleid. Een uitzondering hierop was het minimabeleid, dat in veel gemeenten nadrukkelijk wèl een gemeentelijke invulling heeft gekregen. Het beeld van de sociale dienst als rijksfiliaal is intussen flink aan het veranderen. Steeds meer taken op het terrein van het sociaal beleid worden door het Rijk overgedragen aan de gemeente. Eén van de duidelijkste voorbeelden is de Wet werk en bijstand (WWB). De uitvoering van deze wet komt geheel en al voor rekening van de gemeente. De WWB is ook zo gemaakt dat de gemeente veel mogelijkheden – én financiële prikkels – heeft om een eigen beleid te voeren. Een zelfde beweging doet zich voor op het terrein van de zorg: de Wet op de Maatschappelijke Ondersteuning (WMO) zal ook veel ruimte geven aan gemeenten om een eigen invulling te geven aan het beleid en de uitvoering ervan. Daarmee wordt het lokaal sociaal beleid één van de centrale terreinen van de lokale politiek. De lokale politiek zal steeds meer tot een eigen belangenafweging moeten komen. De bemoeienis van de gemeenteraad met de gang van zaken op het terrein van het sociaal beleid zal toenemen. En daarmee neemt het belang toe dat vertegenwoordigers van cliënten goede toegang hebben tot de gemeenteraad. Het sociaal beleid is belangrijk om inhoud te geven aan de betrokkenheid van de burgers bij het lokale bestuur en de lokale democratie. Het is extra belangrijk aandacht te vragen voor een verschijnsel dat tegelijk met de decentralisatie van het sociaal beleid optreedt: de tendens om het sociaal beleid op regionale schaal te organiseren en het daarmee op afstand te zetten van de lokale politiek en de invloed van burgers. Bestuurders en managers merken dat de lokale schaal vaak te klein is om een adequaat sociaal beleid te ontwikkelen en dat efficiënt uit te voeren. In veel gemeenten wordt daarom gezocht naar intergemeentelijke samen-

CliP-Pers 6

werking en in veel regio’s is dit ook al gerealiseerd. Momenteel bestaan er al 47 regionale en intergemeentelijke sociale diensten. Daar zijn 137 gemeenten bij betrokken. Nog eens 71 gemeenten overwegen samenwerking. Dat worden er zeker meer de komende tijd. Tot nu toe zijn het vooral bestuurders en managers die een hoofdrol spelen in deze samenwerkingsprocessen. De intergemeentelijke samenwerking is echter ook van groot belang voor de rol en de positie van de cliëntenraden en de gemeenteraden. Deze beide raden vertegenwoordigen burgers, respectievelijk de cliënten van de sociale dienst en alle inwoners van een gemeente. Vanuit die hoedanigheid moeten ze de mogelijkheid hebben om inbreng te hebben in het beleid en controle uit te oefenen op de uitvoering van dat beleid. In deze publicatie komt de vraag aan de orde hoe de cliëntenraad en de gemeenteraad hun taken kunnen blijven uitvoeren als het sociaal beleid op regionale schaal wordt georganiseerd. Vanuit cliëntenperspectief is dit een zeer relevante vraag. Immers, de cliëntenraad en de gemeenteraad zijn voor de cliënten van de sociale dienst voor de hand liggende aanspreekpunten om aandacht te vragen voor hun problemen en belangen. Het is daarom in het belang van cliënten als beide raden bij intergemeentelijke samenwerking een duidelijke en stevige positie krijgen. Vanzelfsprekend is dit niet. Er zullen specifieke eisen gesteld moeten worden aan de inhoud en de vorm van de intergemeentelijke samenwerking. Daarover gaat deze publicatie. Ze is geschreven vanuit de ervaringen die stichting CliP heeft opgedaan bij het begeleiden van cliëntenraden bij het proces van intergemeentelijke samenwerking. Ze levert de argumenten waarom de cliëntenraad en de gemeenteraad een stevige positie verdienen bij intergemeentelijke samenwerking. Hoe dit inzicht concreet gestalte krijgt zal van regio tot regio verschillen. Deze publicatie beperkt zich tot de hoofdlijnen.

Wilma Kuiper directeur stichting Cliëntenperspectief (CliP)


1

CliP-Pers 6

Inhoud

5 9 9 10 10 10 11

12 12 14

16 16 17 19 21

24 24 26

28 28 29 31 33

35 35 37

Inleiding De toenemende behoefte aan samenwerking Lokaal bestuur WWB WMO WIN Subsidieregeling SZW De motieven achter samenwerking Basismotieven Verborgen motieven Samenwerkingsvormen De mate waarin wordt samengewerkt Juridische vormen van samenwerking Twee basismogelijkheden Het proces van samenwerken De dienstverlening aan cliënten Goede dienstverlening Goed bereikbare dienstverlening R o l e n p o s i t i e va n d e c l i ë n t e n ra a d De taken van de cliëntenraad Twee mogelijke modellen Het proces van ISD-vorming De bevoegdheden van de cliëntenraad R o l e n p o s i t i e va n d e g e m e e n t e ra a d

De taken van de gemeenteraad De positie van de gemeenteraad bij samenwerking


1

De toenemende behoefte aan samenwerking Ontwikkelingen rond het lokaal bestuur in het algemeen en ontwikkelingen op de terreinen van zekerheid en zorg maken dat er bij gemeenten een toenemende behoefte ontstaat aan samenwerking. Die behoefte wordt vooral gevoeld door kleinere gemeenten. Op deze gemeenten wordt ook een zekere bestuurlijke en politieke druk uitgeoefend om zich samen te voegen. Intergemeentelijke samenwerking kan een middel zijn om zelfstandigheid te behouden en tegelijk meer bestuurskracht te ontwikkelen.

1.1. Lokaal Bestuur Er is een proces gaande om op een aantal terreinen meer taken en bevoegdheden te leggen bij gemeenten. Dat stelt eisen aan het openbaar bestuur. In veel situaties kunnen gemeenten beter aan die eisen voldoen en meer bestuurskracht ontwikkelen als ze bepaalde taken gezamenlijk oppakken. De burgers worden mondiger en de positie van de overheid in de samenleving verandert ook. De gemeenten hebben op tal van terreinen de rol van regisseur, die met een aantal, soms een groot aantal medespelers in het veld tot een gezamenlijke aanpak moet komen. Sommige van die medespelers opereren bovengemeentelijk. Dat dwingt gemeenten ook tot onderlinge samenwerking, tot afstemming van beleid en uitvoering. Zeker de kleinere gemeenten hebben te weinig menskracht en middelen om de visie en de bestuurskracht te ontwikkelen die nodig zijn om adequaat in te spelen op maatschappelijke ontwikkelingen en om verantwoord de financiële verantwoordelijkheden en risico’s te dragen die samenhangen met de grotere beleidsvrijheid van gemeenten. Met name op het terrein van de economische ontwikkeling vindt een proces plaats van regionalisering. Dat dwingt ook grotere gemeenten tot regionale samenwerking. Hetzelfde kan gezegd worden van ontwikkelingen op het terrein van automatiseringssystemen en communicatietechnologie. Daarnaast zijn of worden op het terrein van het sociaal beleid enkele wetten ingevoerd die de samenwerking tussen gemeenten ook bevorderen, omdat de omvang en het werkgebied van veel gemeenten te klein zijn om deze wetten goed uit te voeren.

CliP-Pers 10

1.2. WWB Met de invoering van de Wet werk en bijstand (WWB) zijn meer taken en bevoegdheden op het terrein van het sociaal beleid op het bord gelegd van gemeenten. De WWB legt de nadruk op reïntegratie naar betaald werk. Daarmee krijgt de gemeente te maken met medespelers die bovengemeentelijk zijn georganiseerd: CWI, UWV, bedrijfsleven, onderwijs. Verder gaat het cliëntenbestand steeds meer overlappen, hetgeen wil zeggen dat er ‘samenloopcliënten’ komen: cliënten die niet alleen met de sociale dienst van de eigen gemeente te maken hebben, maar ook met het CWI en met het UVW. Bovenal merken de gemeenten dat ze specialisten in huis moet hebben om een goede uitvoering te geven aan de rol die zij moet vervullen ten aanzien van het hoofdaccent in de WWB, de reïntegratie van uitkeringsgerechtigden en andere personen naar de arbeidsmarkt. Daarvoor moeten trajecten worden ingekocht en dat vergt specialistische kennis die kleinere gemeenten vaak niet alleen kunnen organiseren. 1.3. WMO De Wet op de Maatschappelijke Ondersteuning zal de noodzaak van intergemeentelijke samenwerking versterken. Ketensamenwerking op het brede terrein van de zorg met de gemeente in de regierol is de kernboodschap van deze nieuwe wet, die eerst per 2006 maar nu waarschijnlijk per 2007 wordt ingevoerd. Als gemeenten hun taak goed willen uitvoeren en een sterke partner willen zijn in de zorgketen is intergemeentelijke samenwerking een vereiste. Zo’n samenwerking is in veel gemeenten trouwens al gerealiseerd ten aanzien van voorzieningen die straks onder de WMO vallen. Dat geldt met name voor het aangepaste vervoer voor mensen met een handicap. 1.4. WIN Vanaf 30 september 1998 is in Nederland de Wet inburgering nieuwkomers (WIN) van kracht. Deze wet wordt momenteel vernieuwd om de inburgering meer verplichtend en resultaatgericht te maken. Alle vreemdelingen van 16 tot 65 jaar – nieuwkomers en oudkomers – die duurzaam in Nederland willen en mogen verblijven krijgen een inburgeringsplicht opgelegd. Daarbij staat de eigen verantwoordelijkheid,


ook in financiële zin, centraal: inburgeringsplichtigen kunnen zelf een cursus inkopen of gebruik maken van een cursus die de gemeente tegen betaling van een eigen bijdrage aanbiedt. Mensen met een uitkering zijn een van de groepen die voorrang krijgen bij de inburgeringoperatie. Daarbij zijn er raakvlakken met de reïntegratieplicht uit de WWB. De WIN wordt uitgevoerd onder regie van de gemeenten. Zeker bij kleinere gemeenten vergroot dat de noodzaak van regionale samenwerking. 1.5. Subsidieregeling SZW De intergemeentelijke samenwerking op het terrein van het sociaal beleid wordt sterk gestimuleerd door het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. In 2003 heeft dit ministerie een subsidieregeling in het leven geroepen om de intergemeentelijke samenwerking te ondersteunen. Bij de invoering van de WWB is er een bepaalde systematiek ontworpen om de rijksgelden toe te delen aan de gemeenten. Aanvankelijk werd de boodschap afgegeven dat gemeenten voordeel konden hebben als ze samen gingen werken en zich feitelijk presenteerden als één gemeente. Intussen blijkt dat dit niet altijd het geval is en dat men van situatie tot situatie rekensommen moet laten maken over de vraag wat financieel het voordeligste is: ofwel de rijksgelden afzonderlijk berekenen per gemeente ofwel de samenwerkende gemeenten als één geheel beschouwen. Behalve deze rekensommen lijkt het erop dat er een kentering komt in het beleid van het ministerie van SZW. Hoewel het ministerie nog steeds samenwerking tussen sociale diensten bevordert, heeft de verantwoordelijke staatssecretaris te kennen gegeven er weinig voor te voelen de rijksgelden rechtstreeks over te maken naar de regionale sociale diensten. Deze aarzeling vindt haar grond in de vraag in hoeverre de democratische beleidsbepaling en controle afdoende geregeld zijn. Daarmee wordt een van de grootste problemen van intergemeentelijke samenwerking aangeroerd: kunnen de betrokken gemeenteraden nog wel hun democratische taken uitvoeren?

CliP-Pers 12

2

De motieven achter samenwerking Gemeenten willen met samenwerken bepaalde doelen bereiken. Die doelen kunnen te maken hebben met de inhoud van de taken waarop de samenwerking zich richt. Deze doelen noemen wij de basismotieven. Daarnaast kunnen er bijkomende doelen zijn die weinig tot niets te maken hebben met de taken die gezamenlijk worden aangepakt. Om een goed oordeel te kunnen vormen van het belang van de samenwerking en van ieders positie en belangen daarbij, is het zaak ook verborgen motieven in kaart te brengen. In dit hoofdstuk noemen we een aantal van beide soorten motieven. We hebben daarbij geen volledigheid nagestreefd. Van belang is dat onderkend wordt dat naast de gepresenteerde motieven vaak ook motieven een rol kunnen spelen waarmee men minder of niet in de openbaarheid treedt.

2.1. Basismotieven Intergemeentelijke samenwerking op het terrein van de sociale diensten wordt vaak ingegeven vanuit de volgende basismotieven: Betere dienstverlening

Door regionaal samen te werken kan beter worden ingespeeld op de steeds ingewikkelder wordende taken waarvoor de sociale dienst zich ziet gesteld. Naast het verstrekken van uitkeringen wordt de reïntegratie naar de arbeidsmarkt de belangrijkste taak van de sociale dienst. Daar zijn specialisten voor nodig, zelfs als alles wordt uitbesteed, want dan moeten er toch nog inkoopcontracten worden afgesloten en daar zijn mensen voor nodig die de inhoud ervan kunnen beoordelen. Een kleine gemeente heeft die specialisten niet. Door samen te werken met andere gemeenten kan men wel over dergelijke specialismen beschikken en dat komt de dienstverlening aan de cliënten ten goede. Naast een beter niveau van dienstverlening kan door samenwerking ook de continuïteit van de dienstverlening beter gewaarborgd worden: als iemand door ziekte uitvalt, kan zijn werk door een collega overgenomen worden.


Sterkere positie in de keten van dienstverlening

Er wordt al door verschillende gemeenten in dezelfde regio samengewerkt met organisaties die een belangrijke rol spelen in de taakuitoefening van de sociale dienst. Met name kan daarbij gedacht worden aan het Centrum voor Werk en Inkomen (CWI). Door de samenwerking uit te breiden kunnen de gemeenten een sterkere rol spelen in de ketendienstverlening aan de cliënten. De samenwerkende gemeenten kunnen daarin dan beter het initiatief nemen en met vernieuwingsvoorstellen komen. Dat kan de dienstverlening verbeteren. In dit verband wordt vaak verwezen naar het één-loket-idee: als CWI, UWV en ISD (Intergemeentelijke Sociale Dienst) in één gebouw gehuisvest zijn, worden taken beter op elkaar afgestemd en dat komt de cliënten ten goede. Financieel voordeel

Samenwerking levert besparingen op door efficiëntere bedrijfsvoering. Verder kan het zijn dat gemeenten samen meer geld ontvangen van het Rijk voor de uitvoering van de WWB. Dat heeft te maken met de werking van de verdeelsystemen die bij het Rijk zijn ontwikkeld. De gemeenten krijgen twee geldstromen voor de uitvoering van de WWB: een I-deel (Inkomensdeel om uitkeringen te betalen) en een W-deel (Werkdeel om reïntegratieactiviteiten te betalen). Voor grotere gemeenten geldt een andere berekeningsystematiek dan voor kleinere. Als men door samenwerking in de categorie van de grotere gemeenten valt, kan dat gunstige effecten hebben. Zeker is dat echter niet. Van te voren laten uitrekenen, is het devies. Een krachtiger organisatie

Samenwerking maakt het mogelijk om een grotere organisatie op te bouwen die krachtiger naar buiten kan treden: intensievere contacten met het bedrijfsleven, meer invloed op de ontwikkelingen van de regionale arbeidsmarkt, betere afspraken over banen en stageplekken, scherper inkopen bij reïntegratiebureaus, meer mogelijkheden om (Europese) subsidies binnen te halen. Harmonisatie van regelingen

Samenwerking bevordert de harmonisatie van regelingen en van het beleid. Het komt voor dat tussen buurgemeenten verschillen in beleid en uitvoering voorkomen die niet uit te leggen zijn aan burgers.

CliP-Pers 14

Samenwerking bevordert het tot stand brengen van een kundige, betrouwbare en professionele organisatie. Daar zijn een zekere schaal en omvang voor nodig. Vanuit zo’n grotere dienst zullen initiatieven worden genomen om onbegrijpelijke verschillen tussen gemeenten weg te werken. 2.2. Verborgen motieven Met intergemeentelijke samenwerking tussen sociale diensten worden soms ook doelen nagestreefd die in feite vreemd zijn aan de taken van de sociale dienst. Soms gaat het om persoonlijke belangen van mensen die een belangrijke rol (kunnen) spelen in het samenwerkingsproces. Soms gaat het om de belangen van de ene gemeente die zich wil profileren ten opzichte van de andere gemeenten. Deze belangen en doelen noemen we verborgen motieven. Dat wil niet zeggen dat dergelijke motieven verwerpelijk zijn, maar wel dat ze niet open en bloot op tafel worden gelegd. Ze spelen onder de oppervlakte mee. Ze bepalen in veel gevallen het slagen of het mislukken van de samenwerkingsoperatie. Daarom is het van belang er alert op te zijn en ze ook zo veel mogelijk te benoemen. We noemen enkele voorbeelden van dergelijke verborgen motieven: Besparingen binnen halen

De gemeente moet bezuinigen. Een deel van de besparingen denkt men te kunnen inboeken op de begroting(en) van sociale zaken: door samenwerking kan men (op langere termijn) bezuinigen op huisvesting en personeel. Die uitgespaarde gelden kunnen worden ingezet om elders in de begroting bezuinigingen te vermijden of te verzachten. Niet de wethouder van sociale zaken die over de inhoud van het werk gaat is dan de drijvende kracht achter de samenwerking, maar veeleer de wethouder van financiën die over het geld gaat en de zorg heeft voor het sluitend krijgen van de begroting. Extra werkgelegenheid

Het vergroten van de werkgelegenheid in de gemeente waar de ISD wordt gehuisvest. Samenvoeging van sociale diensten vereist meestal dat er ergens een nieuw kantoor wordt ingericht. Dat betekent voor de gemeente waar dit gebouw staat of komt te staan extra werkgelegenheid.


Leegstand oplossen

Het geven van een bestemming aan een leegstaand kantoorgebouw. Het kan zijn dat een van de gemeenten te maken heeft met een kantoorgebouw waar ze een bestemming voor moet vinden. Als de samenwerkende sociale diensten daarin gehuisvest kunnen worden, is mogelijk een groot probleem voor de gemeente opgelost. Persoonlijke ambities

Het verwerven van politiek aanzien als wethouder; het kunnen leiden van een grotere dienst als hoofd sociale zaken, hetgeen goed kan zijn voor de persoonlijke loopbaanplanning. Voor bepaalde mensen kan het een goed gevoel zijn als men de baas is over een grotere gemeentelijke dienst. Betere werkgever

Het opbouwen van een grotere organisatie kan meer mogelijkheden met zich meebrengen om een goede werkgever te zijn, dat wil zeggen om aan personeelsleden meer doorgroeimogelijkheden te geven in hun loopbaan. Verborgen tegenkrachten

De samenwerking kan ook worden tegengewerkt uit persoonlijke motieven. Het kan zijn dat sommige medewerkers juist bang zijn voor verandering, angstig om in een grotere organisatie te gaan werken waar mogelijk een andere cultuur heerst, bevreesd hun baan te verliezen, minder leuke collega’s te krijgen of te moeten verhuizen naar een kantoor in een andere gemeente, waardoor bijvoorbeeld het opvangen van kinderen lastiger wordt of ze tussen de middag niet meer thuis kunnen gaan eten.

CliP-Pers 16

3

Samenwerkingsvormen Bij het bespreken van verschillende soorten samenwerkingsvormen maken we onderscheid tussen de mate waarin wordt samengewerkt, de juridische vormen van samenwerking en het proces van samenwerking. Tussen deze drie thema’s bestaat een grote samenhang, maar het kan verduidelijkend werken ze gescheiden in kaart te brengen.

3.1. De mate waarin wordt samengewerkt In oplopende schaal kunnen de volgende graden van samenwerking worden onderscheiden: Samenwerking op ad hoc basis

Gemeenten spreken af om in incidentele gevallen samen te werken. Bijvoorbeeld als personeel ziek is of ambtenaren overleggen met elkaar bij de vorming van nieuw beleid. Sommige zaken afstemmen op elkaar

Gemeenten in een regio spreken af het beleid, de werkprocessen, activiteiten en taken op elkaar af te stemmen. Gemeenten dragen geen bevoegdheden over. Men overlegt enkel en stemt zaken op elkaar af. Elke gemeente beslist zelfstandig over beleid en uitvoering. Sommige taken uitbesteden

Een aantal gemeenten besteedt bepaalde taken of alle taken van de dienst uit aan de sociale dienst van een van de samenwerkende gemeenten. Deze gemeente voert tegen betaling diensten uit voor de andere gemeenten. Daarbij kan elke gemeente nog een eigen beleid en een eigen financieringsystematiek houden. Enkele taken gezamenlijk uitvoeren

Specialistische taken of bulkwerkzaamheden worden voor de verschillende diensten uitgevoerd in één centrale stafafdeling. Samenwerkende gemeenten richten bijvoorbeeld één gezamenlijke administratie in of ze doen de inkoop samen. Het gaat hierbij meestal om zogeheten backoffice-taken. Dat zijn voornamelijk administratieve


taken en beheerstaken taken die nodig zijn om de uitvoering goed te laten verlopen, maar waarmee de cliënt geen directe bemoeienis heeft. Het kan zijn dat verschillende samenwerkende ISD-en een of meer taken gezamenlijk uitvoeren. Voor lokale cliëntenraden wordt het dan helemaal onoverzichtelijk en extra moeilijk om nog de vinger aan de pols te houden wat betreft de belangen van de cliënten. Alle taken gezamenlijk uitvoeren

Afzonderlijke sociale diensten worden samengevoegd tot één intergemeentelijke sociale dienst met een eigen bestuursorgaan. Gemeenten raken het bestuurlijke primaat kwijt. De dagelijkse verantwoordelijkheid berust bij het hoofd van de intergemeentelijke sociale dienst die weer verantwoording schuldig is aan het dagelijkse bestuur (DB). Het DB wordt meestal gevormd door enkele wethouders van de deelnemende gemeenten. Het DB wordt samengesteld uit of benoemd door het Algemeen Bestuur (AB). In het AB hebben doorgaans vertegenwoordigers van Colleges van B&W zitting en soms ook een of twee raadsleden van iedere gemeente die deelneemt. Soms wordt een specifieke taak geheel of gedeeltelijk buiten de samenwerking gehouden. Dat gebeurt nogal eens met het gemeentelijk minimabeleid waarover iedere gemeente graag eigen baas blijft. 3.2. De juridische vorm Samenwerken op ad hoc basis is veel vrijblijvender dan samenwerken in een intergemeentelijke sociale dienst. De uitvoering van de WWB is geen eenmalige klus, maar een blijvende taak van de gemeenten. Het ligt daarom voor de hand dat er ook gekozen wordt voor duurzame vormen van samenwerking. Dat kan consequenties hebben voor de mate waarin de afzonderlijke gemeenten eigen mogelijkheden hebben om het beleid en de uitvoering ervan te sturen en te beïnvloeden. De wensen en opvattingen die hierover leven in de afzonderlijke gemeenten bepalen mede de juridische vorm die aan de samenwerking wordt gegeven. We onderscheiden drie hoofdvormen: samenwerking op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr), samenwerking op basis van een publiekrechtelijke overeenkomst buiten de Wgr, samenwerking op basis van een privaatrechtelijke overeenkomst.

18

a. Gemeenschappelijke regeling

De drie belangrijkste vormen van samenwerking op basis van de Wgr noemen we hier kort. Openbaar lichaam

Een rechtspersoon die geheel zelfstandig in het rechtsverkeer kan optreden, een eigen beleid maakt, een eigen bestuur heeft, een eigen begroting heeft, eigen personeel in dienst heeft en zelf overeenkomsten kan aangaan. De gemeenteraden van de samenwerkende gemeenten benoemen de leden van het Algemeen Bestuur en dat stelt een Dagelijks Bestuur samen. Dit is het model van de intergemeentelijke sociale dienst (ISD). De samenwerkende gemeenten dragen niet alleen de uitvoering van de werkzaamheden over aan de nieuwe organisatie, maar ook de bestuurlijke verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Gemeenschappelijk orgaan

Heeft geen eigen rechtspersoonlijkheid en kan dus geen eigen personeel in dienst hebben; de regeling gaat alleen over afstemming van het beleid. Er kunnen wel bepaalde uitvoerende werkzaamheden worden verricht, maar daarvoor moet een en ander nader geregeld worden, bijvoorbeeld via detachering (ambtenaren van de deelnemende gemeenten worden geplaatst bij een gezamenlijke uitvoeringsorganisatie waarvan de kosten over de deelnemende gemeenten worden omgeslagen) of uitbesteding (er wordt gebruik gemaakt van de afzonderlijke diensten van een of meer van de deelnemende gemeenten). Centrumgemeenteconstructie

De sociale dienst van een van de samenwerkende gemeente wordt de uitvoerende organisatie van de gemeenschappelijke regeling. De uitvoeringsbevoegdheden worden gemandateerd aan het bestuur van de centrumgemeente, maar de bestuurs-bevoegdheden blijven bij de deelnemende gemeenten of bij het bestuur van de gemeenschappelijke regeling, als dat zo afgesproken is. b. Publiekrechtelijke overeenkomst buiten Wgr

Naast samenwerking op grond van de Wgr kunnen gemeenten ook een publiekrechtelijke overeenkomst sluiten waarin bijvoorbeeld de


gezamenlijke uitvoering van de WWB geregeld wordt. De overeenkomst kent geen vormvoorschriften: de partijen zijn vrij zelf te bepalen welke afspraken ze willen maken en hoe ze dat willen vastleggen. Er kunnen geen publiekrechtelijke bevoegdheden worden overgedragen aan het gezamenlijke orgaan (bijvoorbeeld het beslissen over het al dan niet verstrekken van een uitkering). Het bestuurlijke primaat blijft bij de afzonderlijke gemeenten liggen. Wel is het mogelijk om feitelijke werkzaamheden over te dragen aan een andere gemeente. Ook kan het College besluiten om beslissingsbevoegdheden in mandaat over te dragen: dan kan een besluit in naam van het mandaat-gevende orgaan worden genomen; de bevoegdheid zelf blijft echter bij dat orgaan en wordt niet overgedragen. c. Privaatrechtelijke overeenkomst

De samenwerking tussen gemeenten kan ook via het privaatrecht worden geregeld, bijvoorbeeld in een stichting of in een vennootschap. Dat kan echter alleen onder strikte voorwaarden en als er geen alternatief voorhanden is. Het gebeurt wel bij nutsbedrijven of bij de uitvoering van gesubsidieerd werk. Op het terrein van de WWB is dit niet aan de orde. Een aantal WWB-taken kan namelijk niet worden uitbesteed, zoals het nemen van besluiten over bijstandsverlening, het beoordelen van individuele gevallen en het beheer van persoonsgegevens. 3.3. Twee basismogelijkheden De wetgever verbiedt dat de kerntaken van de WWB worden uitgevoerd in een private organisatie. Daarmee valt in feite de mogelijkheid van een privaatrechtelijke samenwerkingsvorm af. Resteren twee mogelijkheden: de gemeenschappelijke regeling op basis van de Wgr en de publiekrechtelijke overeenkomst buiten de Wgr. Binnen die twee mogelijkheden zijn allerlei constructies denkbaar. In de praktijk gaat het echter om een keuze tussen twee basismogelijkheden: een nieuwe sociale dienst vormen onder gezamenlijk bestuur (het ISD-model) òf het laten uitvoeren van werkzaamheden door de sociale dienst van een van de samenwerkende gemeenten (het contract- of inkoopmodel). Het contract- of inkoopmodel

De vorming van een nieuwe sociale dienst onder gezamenlijk bestuur is ingrijpender dan het contractmodel. In een aantal regio’s schrikken

CliP-Pers 20

gemeenten er voor terug en werken eerst op die minder verregaande wijze samen. Juridisch kan dat geregeld worden ofwel via de Wgr (dat is in feite de centrumgemeente-constructie) ofwel via een publiekrechtelijke overeenkomst buiten de Wgr (contract- of inkoopmodel). De ervaring leert dat het besluitvormingsproces stroperig dreigt te worden: er zijn verschillende colleges met ieder hun eigen ambtelijke organisaties die verantwoordelijk zijn voor het beleid en de uitvoering. Dat schept onduidelijkheden en mogelijk fricties. Een tweede haast onvermijdelijke tendens is dat de bestuurlijke betrokkenheid van de inkopende gemeenten minder is dan de betrokkenheid van de gemeente met de uitvoerende sociale dienst. Dat kan ontwikkelingen remmen en spanningen oproepen. Ook ontstaat er een verschil in de relatie met de gemeenteraad. De raad van de uitvoerende gemeente zal veel meer betrokken blijven bij de sociale dienst dan de raden van de inkopende gemeenten. Dat kan erg lastig zijn als evaluaties of nieuwe ontwikkelingen vragen om bijstelling of vernieuwing van het beleid. Het ISD-model

In steeds meer regio’s wordt daarom gekozen voor de vorming van een intergemeentelijke sociale dienst op basis van de Wgr: er wordt een gezamenlijke nieuwe sociale dienst opgericht (ISD) met een eigen rechtspersoonlijkheid. De deelnemende gemeenten (de betrokken gemeenteraden en ook de betrokken Colleges van B&W) dragen alle beleidsbepalende, controlerende en uitvoerende bevoegdheden over. Dat schept niet alleen wat betreft de organisa-torische opbouw en de bestuurlijke aansturing duidelijkheid, maar het geeft ook aan dat de samenwerkende gemeenten samen verantwoordelijk zijn en samen betrokken willen zijn en blijven bij het beleid en de uitvoering. De gemeenten vormen samen het bestuur van de nieuwe dienst, bepalen samen het beleid, nemen samen personeel in dienst, zorgen samen voor exploitatie, financiering en continuïteit. De samenwerking neemt de vorm aan van een intergemeentelijke sociale dienst met een eigen rechtspersoon op basis van de Wgr. Uit bestuurlijk oogpunt kan de vorming van zo’n ISD de sterkste constructie zijn. De vraag doet zich echter voor of de ISD ook een voor de hand liggende keuze is uit democratisch oogpunt. Wat is de positie van de gemeenteraden en de cliëntenraden bij een ISD? In de volgende hoofdstukken gaan we nader op deze vraag in.


De complexe werkelijkheid

Modellen zijn geschikt om de werkelijkheid te kunnen ordenen. De werkelijkheid zit echter vaak ingewikkelder in elkaar. In de praktijk komt het voor dat sociale diensten die in een bepaalde regio samenwerken in een ISD contracten afsluiten met samenwerkende sociale diensten in andere regio’s om bepaalde diensten gezamenlijk te regelen of in te kopen. Het gaat dan als het ware om ‘samenwerking in het kwadraat’. Zo’n constructie kan gebruikt worden bij het inkopen van reïntegratietrajecten of het afsluiten van zorgverzekeringen. Op dit moment overleggen bijvoorbeeld verschillende regio’s in Limburg of ze voor volgend jaar samen kunnen werken wat betreft het afsluiten van collectieve ziektekostenverzekeringen voor minima, hetgeen iedere regio dit jaar nog afzonderlijk gedaan heeft. Dit soort ingewikkelde samenwerkingsvormen maakt het niet gemakkelijk voor cliëntenraden en gemeenteraden om een vinger aan de pols te houden en in het belang van burgers mee te praten over de politieke en bestuurlijke keuzes die gemaakt worden. 3.4. Het proces van samenwerken • • • • • • •

fase fase fase fase fase fase fase

1 2 3 4 5 6 7

verkenning voorbereiding besluitvorming ten principale uitwerking van samenwerkingsbesluit vaststelling inhoud en vorm van samenwerking implementatie evaluatie en bijsturing

Het komt vaak voor dat de fasen 1, 2, 3 en 4 zich nagenoeg geheel afspelen buiten het zicht van de gemeenteraad en de cliëntenraad. Toch wordt in deze fasen al onderhandeld en er worden al politieke keuzes gemaakt. Het resultaat wordt neergelegd in een afspraak of nota en de colleges die dat voorleggen aan de gemeenteraden zullen zo’n resultaat verdedigen, want als ergens iets verandert, komt vaak het hele resultaat op losse schroeven te staan. Het gaat om onderhandelingsresultaten en als ze eenmaal afgesproken zijn is het moeilijk of gevaarlijk daar iets aan te veranderen. Zelfs als er met een startnotitie wordt gewerkt waarin de gemeenteraad de lijnen vastlegt voor het uit te werken beleid, gaat het vaak om grote lijnen waarover ambtelijk en bestuurlijk al overleg

CliP-Pers 22

aan de gang is. De Colleges van de betrokken gemeenten spreken af dat ze in principe bereid zijn samen te werken, ze informeren de gemeenteraden daarover en ze geven hun ambtenaren de opdracht daar een notitie over te schrijven. Er wordt in de regel een werkgroep of stuurgroep gevormd die een rapport maakt over de bestuurlijke en financiële aspecten van de samenwerking. Zo’n werkgroep of stuurgroep is samengesteld uit de wethouders die over sociale zaken gaan en de directeuren/hoofden van de betrokken sociale diensten. In deze werkgroep worden alle mogelijkheden besproken en de voor- en nadelen op een rijtje gezet. Als in deze groep overeenstemming kan worden bereikt, wordt er een rapport samengesteld. Daarin staan de concrete voorstellen die worden gedaan en de afwegingen die daarbij gemaakt zijn. Als dat rapport het fiat krijgt van de afzonderlijke Colleges van B&W wordt het pas ter bespreking voorgelegd aan de gemeenteraden en als het goed is ook aan de cliëntenraden. Die mogen dan op korte termijn een reactie geven. Als de gemeenteraden het groene licht geven kan de fase van de implementatie beginnen. Als de voorstellen inhouden dat er een gezamenlijke sociale dienst gevormd wordt, kan dan het proces van de vorming van deze dienst in gang worden gezet. Bij dit proces staan cliëntenraden en gemeenteraden meestal ook aan de kant. Gezien het eerder doorlopen proces kan de evaluatie nauwelijks een ander karakter hebben dan een management-evaluatie, die gericht is op de uitvoeringstaken en de bestuurstaken waar de Colleges over gaan. Omdat de eigen taken en rollen van de gemeenteraden en cliëntenraden in het gehele voorafgaande proces niet tot ontwikkeling zijn gebracht, komen ze ook niet aan de orde bij de evaluatie en de bijsturing. Dat is jammer. Het zou beter zijn als de gemeenteraden en de cliëntenraden veel eerder in het proces betrokken zouden worden, opdat er dan beter rekening gehouden kan worden met de taken waar deze beide raden voor staan. Verderop in deze publicatie verduidelijken we deze eigen taken van de gemeenteraad en de cliëntenraad en geven we aan dat het onderkennen en erkennen van deze taken gevolgen heeft voor de inrichting van de samenwerking en voor het verloop van het samenwerkingsproces.


CliP-Pers 24

4

De dienstverlening aan cliënten Worden de cliënten er beter van? Voor de gemeenteraden en zeker voor de cliëntenraden is dat de eerste en de voornaamste vraag die gesteld moet worden bij het beoordelen van plannen voor intergemeentelijke samenwerking op het terrein van de sociale dienstverlening. Daarbij kan onderscheid worden gemaakt tussen de inhoud van de dienstverlening en de bereikbaarheid ervan.

4.1. Goede dienstverlening Intergemeentelijke samenwerking moet aan cliënten ten goede komen. Dat houdt in dat de dienstverlening qua inhoud en qua uitvoering beter moet zijn dan deze mogelijk al is in de afzonderlijke gemeenten. Dit kan worden getoetst aan de hand van een aantal concrete punten waarop aantoonbaar verbeteringen moeten worden bereikt. Het beleid wordt (nog) beter

De beste elementen van het beleid van de afzonderlijke gemeenten moeten gaan gelden voor alle samenwerkende gemeenten. Anders dan veelal het geval is moet bij de harmonisatie van het beleid het water naar het hoogste punt lopen. Cliënten mogen niet slechter af zijn omdat het bereikte niveau van dienstverlening in hun gemeente beter was dan dat van de omliggende gemeenten. Dat geldt bijvoorbeeld ten aanzien van het reïntegratiebeleid, het minimabeleid, het toeslagenbeleid, het afstemmingsbeleid, het kwijtscheldingsbeleid, het beleid inzake vrijstelling voor (mantel)zorg. Een grotere sociale dienst kan beter inspelen op nieuwe maatschappelijke ontwikkelingen en nieuwe wegen bewandelen om het niveau van de dienstverlening aan cliënten te verhogen. De uitvoering wordt (nog) beter

Door samenvoeging moet ook de uitvoering aantoonbaar worden verbeterd. Ondanks de schaalvergroting moet de uitvoering tijdig, adequaat en op respectvolle wijze blijven gebeuren, met gevoel voor menselijke maat en door consulenten die deskundig zijn en bekend met de lokale


situatie. In de dienstverlening moeten cliënten als eersten merken dat de kennis en kunde die aanwezig waren bij de afzonderlijke gemeenten nu gebundeld zijn. Door samenwerking kan meer deskundigheid en specialisatie worden bereikt, hetgeen de dienstverlening ten goede komt. De caseload wordt minder hoog

Een argument dat bij intergemeentelijke samenwerking altijd wordt aangevoerd is dat samenwerking efficiencyvoordeel oplevert: hetzelfde werk kan met minder mensen gebeuren. Het is van belang duidelijkheid te krijgen over de garanties dat ondanks het weghalen van personeel de dienstverlening aan cliënten op hetzelfde niveau blijft. In dit verband is het van belang de vraag te stellen hoe groot het aantal cliënten is dat de consulenten bij de afzonderlijke sociale diensten hebben (caseload) en hoe groot dit aantal wordt bij de nieuwe gezamenlijke sociale dienst. Het efficiencyvoordeel zou ingebracht kunnen worden om de caseload omlaag te brengen, teneinde de dienstverlening (nog) beter te maken. De klachtenregeling wordt (nog) beter

Er moet een onafhankelijke klachtencommissie zijn en in de commissie voor bezwaar en beroep moeten, naast vakjuristen, ook mensen die weet hebben van de leefsituatie van cliënten zitten. Klachtencommissies geven vaak aanbevelingen voor beleid en uitvoering om in de toekomst klachten te voorkómen. Cliëntenraden en gemeenteraden dienen op de hoogte gesteld te worden van de rapporten en aanbevelingen van de klachtencommissie. Dit zijn immers signalen om de dienstverlening te verbeteren en het behoort tot de taak van beide raden erop toe te zien dat er inderdaad lessen worden getrokken uit klachten en bezwaren. Het werken vanuit cliëntperspectief wordt (nog) beter

Kleinere sociale diensten weten vaak heel goed hoe hun cliëntenbestand eruit ziet. Die kennis over de cliënten en hun persoonlijke situatie mag bij intergemeentelijke samenwerking niet verloren gaan. Ook moet de nieuwe, grotere organisatie zo worden ingericht dat gewerkt wordt vanuit het besef dat cliënten ‘hele’ mensen zijn: sommigen van hen hebben niet alleen het probleem dat ze op dit moment geen geschikt werk hebben, maar er spelen ook andere problemen. Vanuit dat besef wordt er heel veel gesproken over integrale aanpak en ketenbeleid. De nieuwe sociale dienst moet harde garanties geven dat ‘hele’ mensen niet worden opgeknipt.

CliP-Pers 26

De afstemming met andere beleidsterreinen wordt (nog) beter

Vaak vormt de sociale dienst een eiland in de gemeentelijke structuur. Die tendens mag niet verstrekt worden door de vorming van een ISD. Een adequate dienstverlening aan de burgers is ermee gediend dat er dwarsverbanden gelegd worden tussen de verschillende beleidsterreinen. Vanuit de ISD moeten korte lijnen worden onderhouden met andere relevante beleidsterreinen, waaronder volkshuisvesting, plaatselijk bedrijfsleven, welzijnswerk, onderwijs. Op veel van deze beleidsterreinen wordt overigens ook in regionaal verband samengewerkt. 4.2. Goed bereikbare dienstverlening Goede dienstverlening moet ook goed bereikbaar zijn. Bereikbaar in twee opzichten: mensen moeten weet hebben van hetgeen er is en van wat mogelijk is aan dienstverlening; mensen moeten de dienstverlening fysiek en financieel gemakkelijk kunnen bereiken. Begrijpelijke en gerichte informatie

Regelmatig moet er goede en begrijpelijke informatie verstrekt blijven worden over zaken die voor cliënten van belang zijn. Veel cliënten blijken niet of niet volledig op de hoogte van regelingen. Mede daardoor is het niet-gebruik van bijvoorbeeld minimaregelingen vrij hoog. Intergemeentelijke samenwerking moet hierin binnen afzienbare tijd verbetering brengen. Het is aan te bevelen een nulmeting uit te voeren om na verloop van tijd te kunnen beoordelen of er inderdaad een verbetering is bereikt Korte lijnen naar bestuurders en uitvoerders

Regionalisatie kan ertoe leiden dat de dienstverlening letterlijk en figuurlijk op grotere afstand komt te staan van de burgers. Er zijn extra maatregelen nodig om dat te voorkómen en om te garanderen dat de lijnen naar bestuurders en uitvoerders kort blijven. De door regionalisering verbeterde dienstverlening moet zo dicht mogelijk bij huis beschikbaar blijven. De mogelijkheden om contacten te leggen met de dienstverleners, de bestuurders en de politiek verantwoordelijken moeten zo groot en zo informeel mogelijk blijven. Dat wil zeggen dat een cliënt zoveel mogelijk in zijn of haar eigen gemeente terecht moet kunnen voor het gehele spectrum van dienstverlening. Decentralisatie van het sociaal beleid van Rijk naar gemeenten zorgt voor nabijheid bij mensen


voor wie en met wie gewerkt wordt. Dat is de basis voor het maatwerk dat gemeenten kunnen leveren. Dat positieve effect van decentralisatie mag door regionalisering niet teniet worden gedaan. Zorgverlening dicht bij huis

Dat geldt zeker voor de cliënten die geen arbeidsverplichting meer hebben of die op korte termijn moeilijk of niet bemiddelbaar zijn naar werk op de huidige arbeidsmarkt. Velen van hen hebben medische, psychische en andere in de persoon gelegen belemmeringen. Mensen hebben zorg en ondersteuning nodig om deze problemen het hoofd te bieden. Die zorg en ondersteuning moet geboden blijven worden dicht bij huis door mensen die weet hebben van de lokale situatie, die weten hoe er in de lokale samenleving gedacht wordt over een aantal zaken, wat daar gebruikelijk is. Dat kan bijvoorbeeld van belang zijn voor het opleggen van sollicitatieplicht aan cliënten die de zorg hebben over kinderen of zieke familieleden. Vanuit cliëntperspectief moet gepleit worden voor dienstverlening dicht bij huis. Dat houdt in dat de regionale sociale dienst in veel gevallen zal moeten werken met lokale steunpunten waar alle voorkomende diensten beschikbaar zijn. Als cliënten in voorkomende gevallen voor bepaalde diensten toch naar een andere gemeente moeten, dienen ze een vergoeding te ontvangen voor de extra reiskosten die ze daarvoor moeten maken.

CliP-Pers 28

5

Rol en positie van de cliëntenraad Het is van belang dat de vertegenwoordigers van cliënten in de te vormen ISD een positie hebben van waaruit ze hun taken kunnen waarmaken. Dat stelt eisen aan de wijze waarop de cliëntenparticipatie wordt geregeld. In dit hoofdstuk werken we twee modellen uit en geven argumenten op basis waarvan een keuze kan worden gemaakt. Tenslotte geven we een korte uiteenzetting over de bevoegdheden die een cliëntenraad moet hebben. Omdat bij de vorming van een ISD alles wat groter en steviger wordt, zou dat ook kunnen gelden voor de bevoegdheden van de cliëntenraad. Naast de bekende rechten van initiatief, advies en informatie pleiten we voor instemmingsrecht ten aanzien van bepaalde onderwerpen voor de ISDcliëntenraden.

5.1. De taken van de cliëntenraad Een cliëntenraad heeft drie hoofdtaken: het vertegenwoordigen van cliënten, het adviseren over beleid en uitvoering en het controleren van beleid en uitvoering. Intergemeentelijke samenwerking moet het uitvoeren van deze taken niet bemoeilijken. Integendeel, het zou de uitvoering van deze taken beter mogelijk moeten maken. Vertegenwoordigen van cliënten

Hiervoor is het nodig om contacten met cliënten op te bouwen en te onderhouden. Dat kan op veel manieren. In elke gemeente zijn daar eigen wegen en middelen voor ontwikkeld, zoals spreekuren, inloopochtenden, informatiebulletins, voorlichtingsbijeenkomsten. Het is van belang dat deze wegen en middelen kunnen blijven voortbestaan en zelfs kunnen worden verbeterd en uitgebouwd. Een cliëntenparticipatie die niet stoelt op directe, goede en veelvuldige contacten met cliënten heeft weinig waarde. Op de eerste plaats niet voor cliënten, maar verder ook niet voor beleidsmensen en uitvoerders. Advisering omtrent beleid en uitvoering

De vertegenwoordigers van cliënten moeten een erkende positie hebben die hen in staat stelt om gevraagd en ongevraagd advies uit te brengen


aan drie niveaus die op lokaal niveau ten aanzien van het sociaal beleid onderscheiden kunnen worden: de volksvertegenwoordigers, de bestuurders, de uitvoerders. Op gemeentelijk niveau zijn dat respectievelijk de Gemeenteraad, het College van B&W, de Sociale Dienst. Op het niveau van de regio moeten soortgelijke partners aanwezig zijn. Daar komen we in het volgende hoofdstuk nog op terug als we de taken en positie van de gemeenteraad bespreken. De vertegenwoordigers van de cliënten moeten middelen hebben om zichzelf te scholen en advies in te winnen, opdat de uit te brengen adviezen kwalitatief goed zijn. Een verdere voorwaarde is uiteraard dat de cliëntenvertegenwoordigers vroegtijdig alle relevante informatie ontvangen. Controle van beleid en uitvoering

Het is van belang dat cliënten op gezette tijden laten weten wat zij van het beleid en de uitvoering vinden. Een algemeen tevredenheidsonderzoek kan hierbij van belang zijn, maar ook bijeenkomsten rond specifieke situaties waar slechts een deel van de cliënten mee te maken heeft. De vertegenwoordigers van de cliënten moeten mogelijkheden hebben om hierbij een herkenbare rol te spelen. De cliënten moeten merken dat ze iets aan hun vertegenwoordigers hebben. Er moeten structuren zijn om signalen op te vangen en te verwerken. De organisatie van de cliëntenparticipatie moet zo zijn dat mensen uitgenodigd worden zich daar actief bij te betrekken. 5.2. Twee mogelijke modellen Als de sociale dienst regionaal georganiseerd wordt, ligt het in de rede ook de cliëntenparticipatie regionaal te organiseren. Dat kan door de vorming van één ISD-cliëntenraad. Om evenwel te waarborgen dat een dergelijke regionale cliëntenraad zijn taken goed kan uitvoeren, moeten er heel korte lijnen blijven bestaan met cliënten in de afzonderlijke gemeenten. Dat kan alleen als er lokale cliëntenraden blijven bestaan. De verankering van de cliëntenparticipatie in de lokale samenlevingen geldt als een hard uitgangspunt: elke vorm van cliëntenparticipatie die deze verankering ontbeert, verdient in onze ogen het etiket ‘onacceptabel’. Er zijn twee modellen denkbaar om blijvende lokale verankering van de cliëntenparticipatie te garanderen: een federatiemodel en een afdelingenmodel.

CliP-Pers 30

Het federatiemodel

In het federatiemodel blijven de cliëntenraden in de afzonderlijke gemeenten bestaan. Deze cliëntenraden sturen een afvaardiging naar de gezamenlijke ISD-cliëntenraad. Bij dit model ligt het in de rede dat de financiering van de lokale cliëntenraden blijft gebeuren door de afzonderlijke gemeenten, waarbij de huidige wijze van toerusting als vertrekpunt wordt genomen. De ISD-cliëntenraad ontvangt de benodigde faciliteiten vanuit de ISD. Het afdelingenmodel

Bij het afdelingenmodel is er sprake van één centrale ISD-cliëntenraad en per deelnemende gemeente een lokale afdeling die ieder op eigen wijze de contacten onderhoudt met de cliënten in de eigen gemeente. De centrale cliëntenraad en de lokale afdelingen worden goed gefaciliteerd vanuit de ISD. In deze facilitering moet voldoende het besef tot uiting komen dat goede cliëntenparticipatie blijvende lokale verankering behoeft. Die verankering kan per gemeente verschillend zijn. De facilitering van de afdelingen kan lopen via de centrale ISD-cliëntenraad, mits er genoegzaam middelen beschikbaar worden gesteld en er geen situatie wordt gecreëerd waarin spanningen rond te krappe budgetten onvermijdelijk zijn. Het groeiscenario

Als er één centrale ISD wordt gevormd zal dat ook het centrum zijn van het sociaal beleid: daar zit de kennis van zaken, daar wordt het beleid voorbereid en daar wordt de uitvoering geregeld. Vanuit dat centrum wordt het dagelijkse werk geregeld, krijgen overlegsituaties gestalte, worden projecten in gang gezet. Dit centrum wordt ook beheerd en bestuurd vanuit een regionale structuur. Het lijkt ons dat zeker op termijn de cliëntenparticipatie erbij gebaat is dat ze zichzelf organiseert binnen datzelfde regionale verband. In onze ogen heeft derhalve op termijn het afdelingenmodel de voorkeur: ook de plaatselijke cliëntenraden – naar ons idee kunnen de lokale afdelingen zich zo blijven noemen – moeten zich partners voelen van de gezamenlijke regionale sociale dienst. Dat vergroot de binding tussen de verschillende lokale afdelingen en het vergroot het draagvlak voor de gezamenlijke ISDcliëntenraad. In de startfase ligt het voor de hand te vertrekken vanuit een federatiemodel: zelfstandige cliëntenraden van zelfstandige gemeenten overleggen met elkaar hoe men samen inhoud en vorm kan


geven aan de cliëntenparticipatie in het kader van de regionale samenwerking. Dat overleg vanuit een zelfstandige positie is nodig om over en weer vertrouwen te laten groeien en de tijd te nemen om tot goede afspraken te komen. Als dat onderlinge vertrouwen er eenmaal is biedt dat een goede basis om samen met verantwoordelijke bestuurders afspraken te maken over cliëntenparticipatie op regionaal niveau. De overstap naar een afdelingenmodel kan onderdeel zijn van die te maken afspraken. Facilitering

Er moeten voldoende financiële en andere middelen beschikbaar worden gesteld om daadwerkelijk inhoud en vorm te geven aan cliëntenparticipatie. Deze middelen kunnen beschikbaar worden gesteld in de vorm van een subsidie op basis van een activiteitenplan met bijhorende begroting. Bij de facilitering van de cliëntenparticipatie moet rekening worden gehouden met de noodzaak van een stevige lokale verankering. Een aantal zaken kan voor de hele regio worden geregeld. Daarbij valt te denken aan zaken als deskundigheidsbevordering, het inschakelen van eigen (professionele) ondersteuning, het zelfstandig onderzoeken doen of laten doen, het raadplegen van interne en externe deskundigen. Een aantal zaken zal per gemeente c.q. per afdeling geregeld moeten blijven worden. Dat betreft zaken als een goed toegankelijk eigen kantoor (met telefoon en computer), faciliteiten voor overleg met en activering van de achterban, alsmede voor het verzorgen van voorlichting en public relations. 5.3. Het proces van ISD-vorming Zoals gezegd lijkt het ons verstandig om te starten vanuit het federatiemodel en werkendeweg één ISD-cliëntenraad te vormen met zelfstandige afdelingen in de afzonderlijke gemeenten. Dit kan een proces zijn dat deel uitmaakt van de ISD-vorming en het ligt voor de hand dit groeiproces ook in het kader van de ISD-vorming mogelijk te maken en er middelen voor vrij te maken. Cliëntenraden hebben begeleiding nodig om dit groeiproces goed te doorlopen en om samen vorm en inhoud te geven aan cliëntenparticipatie in regionaal verband. Dat proces kan een extra impuls krijgen als de vertegenwoordigers van de cliënten in de gelegenheid worden gesteld hun bijdrage te leveren aan het regelen van allerlei ISD-zaken

CliP-Pers 32

die voor cliënten van groot belang zijn. Ook dient er duidelijkheid te zijn over de vraag op welke terreinen de ISD zich gaat bewegen. Afbakening werkterrein

Ten aanzien van het werkterrein van de ISD-cliëntenraad en de lokale cliëntenraden c.q. afdelingen kan nader overleg plaatsvinden. Uitgangspunt daarbij zijn de huidige regelingen die gehanteerd worden bij de afzonderlijke cliëntenraden. Op basis van een evaluatie daarvan kan in overleg een afgewogen takenpakket worden geformuleerd en kunnen bevoegdheden, verplichtingen en spelregels worden vastgelegd. Ook dit zien wij als onderdeel van het proces van de ISD-vorming. In dit kader kan ook afgesproken worden of en in welke vorm de ISD-cliëntenparticipatie eveneens betrekking heeft op WVG en WMO. Zeker in de beginfase lijkt het ons verstandig om de cliëntenparticipatie beperkt te houden tot het werkterrein van de WWB. Als duidelijk wordt welke taken de ISD voor haar rekening neemt kan verder gesproken worden over het regelen van de cliëntenparticipatie op bijvoorbeeld het brede terrein van de WMO. Daarbij zij nu reeds opgemerkt dat wij er geen voorstander van zijn om de WWB-cliëntenraad op te laten gaan in een breder samengestelde WMO-cliëntenraad. Dan moet namelijk gevreesd worden dat onderwerpen die betrekking hebben op de WWB minder goed uit de verf komen en dat de belangen van de cliënten van de sociale dienst niet de volle aandacht krijgen. Er bestaat bijvoorbeeld dan alle kans dat het armoedevraagstuk van de agenda verdwijnt, omdat de sociaal-economische positie van andere groepen wellicht heel anders is. Het proces van de ISD-vorming

Het is van het grootste belang dat vertegenwoordigers van de cliënten een duidelijke en erkende positie hebben in het proces van de ISD-vorming. Dat proces vindt plaats als politiek en bestuurlijk ingestemd is met het tot stand brengen van een intergemeentelijke sociale dienst. Onderwerpen die bij het proces van de ISD-vorming de speciale belangstelling hebben van de cliëntvertegenwoordigers zijn onder meer: voorlichting, klachtenregeling en bezwaarprocedure, bejegening, uitvoeringszaken rond uitbetaling en werkbriefjes, de inrichting van de lokale loketten, gratis telefoonnummer om ISD te bereiken, de intergemeentelijke afstemming tussen beleid en uitvoering, de facilitering van de cliëntenparticipatie.


5.4. De bevoegdheden van de cliëntenraad De kern van cliëntenparticipatie is de beïnvloeding van beleid en uitvoering vanuit het perspectief en de ervaringsdeskundigheid van de cliënt. Daarbij gaat het niet om belangenbehartiging in individuele gevallen, maar om belangenbehartiging in algemene zin. Om deze taak goed te kunnen waarmaken is het vereist dat de cliëntenraad goede en directe contacten heeft met de achterban, de cliënten. Daarnaast moet er duidelijkheid zijn over de bevoegdheden en er moeten voldoende faciliteiten zijn om deze bevoegdheden ook naar behoren uit te voeren. De Wet Werk en Bijstand (WWB) regelt de cliëntenparticipatie in artikel 47. De Tweede Kamer heeft dit artikel toegevoegd om de cliëntenparticipatie bij de gemeenten in lijn te brengen met de Wet SUWI. Cliëntenraden volgens SUWI-model hebben een aantal bevoegdheden: initiatiefrecht, informatierecht en adviesrecht. Cliëntenraden die opereren op basis van de WWB zouden dezelfde bevoegdheden moeten hebben. Ten aanzien van een aantal specifieke zaken zou het instemmingsrecht daaraan toegevoegd kunnen worden. Initiatiefrecht • De cliëntenraad heeft de bevoegdheid alle aangelegenheden die

•

•

•

de uitvoering en (de kwaliteit van) de dienstverlening raken aan de orde te stellen. De cliëntenraad heeft het recht over alle aangelegenheden die de uitvoering en (de kwaliteit van) de dienstverlening betreffen verbetervoorstellen te doen. De cliëntenraad stelt jaarlijks een planning van activiteiten op en een begroting. Planning en begroting worden met de overlegpartner besproken. De cliëntenraad heeft de bevoegdheid om, voor een goede invulling van zijn taken, in voorkomende gevallen, in overleg met de uitvoeringsorganisatie, gebruik te maken van ambtelijke deskundigheid.

Informatierecht • De cliëntenraad wordt geïnformeerd over de resultaten van klant•

tevredenheidsonderzoeken, enquêtes en klachtenrapportages. De cliëntenraad krijgt spontaan en op verzoek alle informatie die hij voor de uitoefening van zijn taken nodig heeft, tenzij enig wettelijk voorschrift de verstrekking daarvan in de weg staat.

CliP-Pers 34

Adviesrecht • De cliëntenraad wordt tijdig betrokken bij de voorbereiding en

•

de totstandkoming van zaken waarmee de cliënt in de uitvoering rechtstreeks wordt geconfronteerd, zoals formulieren, informatieen voorlichtingsmateriaal, privacyreglement, klachtenprocedures, enquêtes en klanttevredenheidsonderzoeken. De uitvoeringsorganisatie stelt de cliëntenraad in de gelegenheid advies uit te brengen over de uitvoering van de taken. Adviezen kunnen ook op basis van schriftelijke raadpleging tot stand komen.

Instemmingsrecht

De Landelijke Cliëntenraad (LCR) pleit voor instemmingsrecht bij een aantal onderwerpen. Hierbij kan gedacht worden aan: protocol voor cliëntbejegening, cliëntprocedures, datum uitbetaling uitkering, regelingen op het terrein van cliëntenparticipatie, regeling over behandeling klachten, communicatie (folders, brochures voor cliënten). Kortom de aangelegenheden die de relatie met cliënten betreffen. Verordening

Hoe deze rechten precies worden geregeld moet worden vastgelegd in een Verordening Cliëntenparticipatie. Voor de ISD-regio moet een aparte verordening worden opgesteld. Uiteraard in overleg met de betrokken cliëntenvertegenwoordigers/cliëntenraden in de deelnemende gemeenten. Ten aanzien van het adviesrecht wordt geadviseerd vast te leggen over welke onderwerpen de cliëntenraad in ieder geval om advies moet worden gevraagd. Tevens dient daarbij te worden vastgelegd de termijnen die voor een adviesaanvraag moeten worden gehanteerd en de termijn waarbinnen de cliëntenraad moet reageren. Cliëntenraden moeten ook de mogelijkheid hebben om met commissies of werkgroepen te werken. Daarbij moet het mogelijk zijn om externe deskundigen in een werkgroep of commissie op te nemen.


6

Rol en positie van de gemeenteraad In 2002 is het duale bestel ingevoerd. Voorheen maakten de wethouders ook deel uit van de gemeenteraad. Nu is dat niet meer het geval. Er is een duidelijker scheiding gemaakt tussen de taken van de gemeenteraad (kaders stellen en controleren) en de taken van het College van B&W (het beleid uitvoeren en de gemeente besturen). Op alle beleidsterreinen zoeken gemeenteraden naar een goede invulling van hun nieuwe rol. Dat geldt zeker op het terrein van het sociaal beleid. Want behalve de invoering van het duale bestel is op dat terrein ook nog sprake van een decentralisering van het beleid: het Rijk draagt bevoegdheden over aan de gemeente. De Wet werk en bijstand is daar een treffend voorbeeld van. Het is ook de eerste duale wet, die uitdrukkelijk een eigen opdracht geeft aan de gemeenteraad naast de opdrachten aan het College van B&W. Voor sociale diensten, voor colleges en voor gemeenteraden is dat wennen. Tot voor kort stonden de vorming en de uitvoering van het sociaal beleid onder strakke aansturing van het Rijk: vanuit het departement werden de kaders vastgesteld en werd de uitvoering voorgeschreven en gecontroleerd. De colleges en zeker de gemeenteraden stonden enigszins op afstand wat betreft de werkzaamheden van de gemeentelijke sociale dienst. De grote uitzondering was het gemeentelijk minimabeleid. In veel gemeenten was dat een politiek uiterst belangrijk onderwerp waarmee de politieke partijen in de gemeenteraad zich nadrukkelijk bemoeiden. Vaak is het nog zo: op alle onderdelen wordt het sociaal beleid overgelaten aan het College en de ambtenaren van de sociale dienst, behalve op het terrein van de armoedebestrijding. Dat gegeven speelt in sommige regio’s mee bij de vorming van de ISD en de rol die de gemeenteraden voor zichzelf zien weggelegd of krijgen toebedeeld.

6.1. De taken van de gemeenteraad Een gemeenteraad heeft drie hoofdtaken: het vertegenwoordigen van de bevolking, het stellen van beleidskaders, het controleren van de uitvoering van het vastgestelde beleid. Intergemeentelijke samenwerking moet het uitvoeren van deze taken niet bemoeilijken. Integendeel, het

CliP-Pers 36

zou de uitvoering van deze taken beter mogelijk moeten maken. Dat kan alleen als de gemeenteraden een duidelijke positie behouden bij de ISD-vorming. Volksvertegenwoordigers

De leden van de gemeenteraad zijn op de eerste plaats volksvertegenwoordigers: zij moeten bij de beraadslagingen stem geven aan wat er leeft onder de bevolking. Om dat te kunnen is het nodig dat ze goede contacten onderhouden met de inwoners en hun belangenorganisaties. Vanuit hun taak als volksvertegenwoordiger zullen alle gemeenteraadsleden in de regel goede contacten met de cliënten en hun vertegenwoordigers (waaronder de cliëntenraad) op prijs stellen. Beleid vaststellen

De gemeenteraad stelt de kaders van het beleid dat het College moet uitwerken en uitvoeren. Het College moet duidelijk weten welke kant de gemeenteraad op wil en welke accenten hij wil leggen. Het lokaal sociaal beleid gaat over vraagstukken die een politieke inhoud hebben, waar keuzes mogelijk zijn. Het is van belang dat de gemeenteraad deze keuzes voorgelegd krijgt, dat er een openbaar debat over plaatsvindt en dat er vervolgens duidelijke politieke lijnen worden uitgezet. Er zijn wethouders en uitvoerders die nog steeds erg geneigd zijn eerst naar Den Haag te kijken of te roepen dat dit of dat niet kan of mag, maar in de WWB hebben gemeenten veel speelruimte gekregen van het Rijk en het is aan de gemeenteraad om te bepalen hoe en waar van die speelruimte gebruik wordt gemaakt. Dat kan op de eerste plaats in een zestal verordeningen die de gemeenteraad moet vaststellen: Toeslagen; Reïntegratie; Afstemming; Cliëntenparticipatie; Handhaving en Inburgering. Daarnaast is het van belang dat de gemeenteraad jaarlijks een beleidsplan vaststelt waarin op hoofdlijnen vastligt wat er dat jaar dient te gebeuren op het terrein van de WWB. Uitvoering controleren

De gemeenteraad is de voornaamste instantie geworden die de uitvoering van de Wet werk en bijstand controleert. Het Rijk controleert enkel de systematiek; de inhoud moet worden gecontroleerd door de gemeenteraad. Dat kan alleen als de gemeenteraad duidelijke ijkpunten heeft vastgelegd. Vandaar het belang van het jaarlijks vaststellen van een beleidsplan, alhoewel dat wettelijk niet verplicht is.


Positie bij ISD-vorming

Als de gemeenteraden deze drie taken willen blijven uitvoeren ten aanzien van de regionale sociale dienst, moeten ze bij de ISD-vorming een positie verwerven die hen daartoe in staat stelt. In de volgende paragraaf zullen we zien dat dit niet zo eenvoudig is. Om dit voor elkaar te krijgen moeten er extra eisen aan de regionale samenwerking worden gesteld. 6.2. De positie van de gemeenteraad bij samenwerking Bij intergemeentelijke samenwerking is de positie van de gemeenteraad een moeilijk punt. De samenwerking wordt vaak vooral geregeld vanuit de positie en de optiek van de bestuurders (Colleges) en de uitvoerders (sociale diensten). De volksvertegenwoordigers zijn vaak de vergeten partij in het verhaal. Dat zorgt voor het verdwijnen van de directe aanspreekbaarheid van gekozen volksvertegenwoordigers, voor een ontpolitisering van het lokale beleid en een verlies aan democratische controle op de uitvoering van dat beleid. Er vinden geen openbare politieke debatten plaats over belangrijke maatschappelijke facetten van het sociaal beleid en over de koers die dienaangaande gevaren moet worden. Evenmin vindt er een democratische controle plaats ten aanzien van de uitvoering van het beleid. De afstand tussen de regionale sociale dienst en de gekozen volksvertegenwoordiging blijft groot. De uitvoerdersbenadering behoudt of herneemt de overhand net zoals dat het geval was toen het Rijk nog de hoofdverantwoordelijke was voor het sociaal beleid, zowel wat betreft de koers van het beleid als wat betreft de financiering ervan. Dit algemene beeld moet worden genuanceerd wat betreft het lokale armoedebeleid. Op dat terrein behouden de gemeenteraden graag hun invloed. Soms wordt dit beleid ook ingezet als lokaal speeltje voor de gemeenteraden, opdat de bestuurders hun gang kunnen gaan wat betreft de rest van het sociaal beleid. Directe aanspreekbaarheid verdwijnt

Gemeenteraadsleden kunnen door de burgers direct aangesproken worden op zaken die de burgers van belang achten. Gemeenteraadsleden hebben daarbij ook de taak het beleid te verduidelijken, ook als ze tot de oppositiepartijen behoren. Immers, de burgers moeten wel goed voorgelicht worden over het beleid en de achtergronden ervan. Gemeenteraadsleden mogen het beleid en de uitvoering ervan uiteraard verdedigen als ze het beleid mee goedgekeurd hebben of bekritiseren

CliP-Pers 38

als ze er oppositie tegen gevoerd hebben. Zowel bij de voor- als de tegenstanders van het gevoerde beleid is de relatie met de burger heel direct: ieder raadslid kan door de burger aangesproken worden op hetgeen er gebeurt in de gemeente. Als het aangesproken raadslid geen woordvoerder is op het betreffende beleidsterrein, verwijst hij/zij naar een ander lid uit de fractie. Die directe aanspreekbaarheid komt in gevaar bij regionalisatie. Gemeenteraadsleden moeten burgers die hen aanspreken dan mogelijk vertellen dat zij niet meer gaan over het gevoerde beleid en de uitvoering ervan. Niet de gemeenteraad maar het Algemeen Bestuur en het Dagelijks Bestuur van de ISD zijn de instanties waartoe de burger zich moet wenden. Dat Algemeen Bestuur (AB) en zeker het Dagelijks Bestuur (DB) staan doorgaans op grotere afstand van de burgers dan gemeenteraadsleden uit de eigen gemeente. Dat komt mede omdat de Wgr van huis uit vooral inzet op het samenwerken bij uitvoeringstaken. Daar gaan doorgaans de Colleges van B&W over en niet zozeer de gemeenteraden. Op zo’n belangrijk terrein als het sociaal beleid kan dat voor gemeenteraadsleden een ernstige belemmering zijn om hun taak als volksvertegenwoordiger goed uit te oefenen. Daarom is het zaak bij de ISD-vorming zo’n structuur te maken dat deze belemmering zich niet of in elk geval niet in ernstige mate voordoet. Ontpolitisering

Als er een ISD wordt gevormd op basis van de Wgr wordt er meestal een Algemeen Bestuur gevormd waarin met name colleges van B&W vertegenwoordigd zijn. Vaak wordt volstaan met het afvaardigen van een of twee vertegenwoordigers van de gemeenteraad. Die vertegenwoordigers zijn in feite politiek kleurloos gemaakt: ze worden geacht niet het standpunt van hun politieke fractie in te brengen, maar het standpunt van de meerderheid van de gemeenteraad. In een Algemeen Bestuur dat zo is samengesteld ontbreekt het klimaat en de ruimte voor politieke besluitvorming op basis van politieke gedachtewisseling en politieke belangenafweging. Op zo’n wijze wordt er ook geen regionaal denkkader opgebouwd en zal elke gemeenteraad geneigd zijn vooral naar de eigen belangen te blijven kijken in plaats van de kansen te verkennen die er gezamenlijk liggen voor de gehele regio. Ontbreken van democratische controle

Het Algemeen Bestuur benoemt uit zijn midden een Dagelijks Bestuur. Daarin zitten in de regel enkele leden van de Colleges van B&W van de


deelnemende gemeenten. Het AB moet het DB controleren. In het AB zijn in de regels echter dezelfde Colleges vertegenwoordigd die ook het DB vormen. Dat komt er op neer dat de Colleges van B&W zichzelf moeten controleren. Zo’n gang van zaken kan moeilijk aangemerkt worden als een democratische controle. Uiteraard blijft het zo dat een wethouder die deel uitmaakt van het DB en/of AB van de ISD ter verantwoording geroepen kan worden door zijn of haar gemeenteraad. Dat is echter een indirecte wijze van democratische controle. Niet het beleid van het bestuur van het openbaar lichaam wordt dan gecontroleerd, maar alleen hetgeen de betrokken wethouder gedaan of nagelaten heeft in dat bestuur. De betrokken wethouder kan desnoods door de gemeenteraad naar huis gestuurd worden, maar het bestuur van de ISD niet. Minimabeleid als lokaal speeltje

Bij de ISD-vorming wordt soms door gemeenteraden als voorwaarde gesteld dat het minimabeleid bij de eigen gemeente blijft. Met dat beleid hebben veel gemeenteraden een geschiedenis: soms hebben ze het bevochten tegen de zin van het College en tegen de zin van het Rijk; dat laat men zich niet zomaar afpakken. Om de ISD-vorming niet te blokkeren en om de gemeenteraden een eigen rol te geven wordt dan afgesproken om het minimabeleid bij de eigen gemeente te houden. Soms ontstaat daar verwarring over, omdat de ISD ook dit minimabeleid moet uitvoeren. Vanuit de uitvoering zal dan toch op kortere of langere termijn aangedrongen worden op harmonisatie van beleid. Het minimabeleid niet mee regionaliseren is derhalve vaak niet meer dan een lege huls om de gemeenteraad over de streep te trekken. Een gemeenteraad die zich hiermee tevreden laat stellen, ziet over het hoofd dat ook hij als volksvertegenwoordiger de beleidsbepalende instantie zou moeten zijn bij alle andere facetten van het sociaal beleid, waaronder het reïntegratiebeleid, het toeslagenbeleid, het fraudebeleid, alsmede het beleid ten aanzien van belendende beleidspercelen (werkgelegenheid, onderwijs, welzijn). Gesloten en open visie van raadsleden

Bij bestuurders bestaat soms een zekere angst om gemeenteraden een eigen positie te geven bij intergemeentelijke samenwerking. De redenering is dat gemeenteraden niet in staat zijn om over het belang van hun eigen gemeente heen te kijken. Het bestuur van een regionale samenwerking moet niet gemeentelijk denken, maar regionaal. Net als de

CliP-Pers 40

doorsnee bestuurders zullen ook de doorsnee gemeenteraadsleden in staat zijn een regionaal denkkader te ontwikkelen als ze in een positie geplaatst worden waarin ze regionaal moeten opereren. De gemeenteraden op een afstand houden bij intergemeentelijke samenwerking omdat raadsleden geen open visie zouden hebben op bovengemeentelijke ontwikkelingen, doet onrecht aan het merendeel van de lokale volksvertegenwoordigers. Uiteraard staan de gemeenteraadsleden op de bres voor de gemeentelijke belangen. Daar zijn ze ook voor gekozen door de bevolking. Op tal van terreinen is het denkbaar dat het gemeentelijk belang, zeker op de langere termijn, gediend is bij het ondersteunen van wat regionaal gezien van belang is. De vertegenwoordigers van de lokale bevolking moeten juist met elkaar in debat om te komen tot een afgewogen duiding en behartiging van gezamenlijke bovengemeentelijke belangen, die ook hun eigen gemeente ten goede komen. Daarom is het van belang dat alle fracties uit de gemeenteraden, zowel collegefracties als oppositiefracties, betrokken worden bij de besluitvorming en de controle op de uitvoering van het regionaal georganiseerde sociaal beleid. Dualisering van de Wgr

Een voor de hand liggende oplossing om recht te doen aan de rol van de gemeenteraden is het dualiseren van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Officieel mag dat zo niet heten, want de minister van Binnenlandse Zaken heeft zich in een brief aan de Tweede Kamer op het volgende standpunt gesteld: geen dualisering op intergemeentelijk niveau, wèl een versterking van de positie van het Algemeen Bestuur (Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29 200 VII, nr. 56). Het Algemeen Bestuur krijgt de bevoegdheid één of meer leden van het Dagelijks Bestuur te ontslaan en het DB wordt verplicht om het AB actief van informatie te voorzien. Misschien is het goed dat bestuurskundigen de discussie (blijven) voeren over de vraag of de Wgr toch niet gedualiseerd zou moeten worden. Voor de praktijk van alledag is het zaak de samenwerking in ieder geval zo te regelen dat gemeenteraden een duidelijke en sterke eigen positie krijgen. Dat kan op basis van de huidige wetgeving. De ISD-vorming gebeurt meestal op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen. De Wgr is dan het wettelijk kader dat gemeenten ten


dienste staat om hun onderlinge samenwerking te regelen. Op basis van de Wgr kan een zelfstandig openbaar lichaam gevormd worden. Dat openbaar lichaam kent een Algemeen Bestuur en een Dagelijks Bestuur. Vaak bestaat niet alleen het DB maar ook het AB uit vertegenwoordigers van de Colleges van B&W of in elk geval is het zo geregeld dat de bestuurders (wethouders en burgemeesters) ook in het AB de dienst uitmaken. De gemeenteraden worden daarmee op grote afstand gezet. Dat is onwenselijk. Om die ongerijmdheid te vermijden en om de gemeenteraden een duidelijke positie te geven, kan gekozen worden voor het vormen van een gezamenlijk bestuursorgaan (openbaar lichaam) met een Algemeen Bestuur dat louter bestaat uit gemeenteraadsleden. Omwille van de werkbaarheid hoeven niet alle raadsleden van alle samenwerkende gemeenten in dat AB zitting te nemen. Het kan ook zo geregeld worden dat elke fractie van iedere gemeenteraad één vertegenwoordiger afvaardigt naar het Algemeen Bestuur. De fracties nemen zitting in het AB met een gewogen vertegenwoordiging, dat wil zeggen dat bij stemmingen rekening wordt gehouden met het aantal raadsleden dat iemand vertegenwoordigt en met het aantal inwoners waarvoor iedere raadszetel staat. Zo’n afspraak kan nog verfijnd worden met bepalingen dat voor bepaalde besluiten minimaal de instemming nodig is van zoveel deelnemende gemeenten, om te voorkómen dat grotere gemeenten de dienst uit gaan maken in het samenwerkingsverband. Het Dagelijks Bestuur van het samenwerkingsorgaan bestaat uit afgevaardigden van de Colleges van B&W. De taakverdeling tussen AB (samengesteld uit raadsleden) en DB (samengesteld uit collegeleden) moet soortgelijk zijn als de taakverdeling tussen de gemeenteraad en het College van B&W: het AB zet de grote beleidslijnen uit en controleert de uitvoering van het beleid; het DB voert het beleid uit. Samenwerken van raadscommissies

In een aantal regio’s heeft men ervoor gekozen de samenwerking niet de vorm te geven van een zelfstandig openbaar lichaam op basis van de Wgr. Vaak voert de sociale dienst van een centrumgemeente het sociaal beleid uit ten behoeve van een aantal gemeenten in de regio. Meestal wordt de samenwerking aangestuurd door een overleg waarin alle portefeuillehouders zitting hebben. De kaderstellende en verordende bevoegdheid blijft bij de verschillende gemeenteraden liggen. In de prak-

CliP-Pers 42

tijk zal het zo zijn dat de uitvoerende en voorbereidende sociale dienst naar een harmonisatie van beleid zal streven. De Colleges overleggen daarover met elkaar via het portefeuillehoudersoverleg. De gemeenteraden blijven intussen los van elkaar opereren en staan in feite op grote afstand van hetgeen gebeurt bij de gezamenlijke sociale dienst. Om niet in zo’n buitenspel-positie te komen is het zaak een werkwijze te ontwerpen die de betrokken gemeenteraden in staat stelt vast te houden aan de eigen taken en deze goed uit te voeren. Dat zou bijvoorbeeld kunnen als de raadscommissies die in de afzonderlijke gemeenten over het sociaal beleid gaan, op gezette tijden een gezamenlijke vergadering beleggen om beleidslijnen uit te zetten en evaluaties te houden. Vanuit zo’n overleg bouw je als volksvertegenwoordigers gezamenlijk kennis en macht op en kun je fungeren als gesprekspartner van de bestuurders (Colleges), de uitvoerders (directie sociale dienst) en uiteraard ook de cliënten en hun vertegenwoordigers (cliëntenraad).

Ondersteuning bij ISD-vorming aan cliëntenraden

Cliëntenraden die te maken hebben met sociale diensten die gaan samenwerken, kunnen voor ondersteuning bij CliP terecht. CliP verzorgt cursussen en werkdagen over tal van thema’s op het terrein van lokaal sociaal beleid. CliP heeft ook ervaring bij het begeleiden van cliëntenraden om een actieve rol te spelen in het proces van intergemeentelijke samenwerking.

In deze begeleiding wordt onder andere aandacht besteed aan: • Informatie over de plannen van de gemeenten. • Contacten met andere cliëntenraden in de regio. • Wordt de dienstverlening aan cliënten wel beter met de samenwerking tussen gemeenten; ontwikkelen van een eigen visie als cliëntenraad op een goede diensteverlening. • Nagaan of de inbreng van cliënten ook gebaat is beter bij samenwerking; wat is goede cliëntenparticipatie en wat is daar voor nodig? • Aangeven wat de cliëntenraden willen behouden van wat ze al bereikt hebben in hun eigen gemeente. • Wat zijn voor- en nadelen van de geplande intergemeentelijke samenwerking. • De bevindingen en gezamenlijke standpunten vastleggen in een visienota met wensen en verbeterpunten. • Strategie bespreken: hoe te bereiken wat we willen?

Interesse? Uw wensen en omstandigheden bepalen de uiteindelijke inhoud en duur van het ondersteuningstraject. Laat u verder informeren: Wilma Kuiper tel 0321 - 339063 of Juul Barten tel 013 - 5457123 [email protected]

Deze publicatie is een uitgave van stichting Cliëntenperspectief (CliP). is een landelijke organisatie die groepen en organisaties ondersteunt om vanuit cliëntenperspectief inhoud te geven aan lokaal sociaal beleid. Bij het vormgeven van sociaal beleid wordt veel over cliënten gesproken en beslist, maar te weinig mét hen. Projecten en trajecten blijken echter pas effectief, als ze vertrekken vanuit de werkelijkheid en motivatie van cliënten. De invalshoek van cliënten, het cliëntenperspectief, is van wezenlijk belang voor een werkzaam beleid en een goede uitvoering. Dat geldt evenzeer voor het maatschappelijke en politieke debat: ook dat spreekt pas aan als mensen hun eigen werkelijkheid daarin herkennen. heeft de kennis en kunde in huis om cliënten en hun organisaties te betrekken bij beleid en uitvoering, bij debat en visieontwikkeling.

Stichting CliP Postbus 133 3500 AC Utrecht T 0321 - 339063 [email protected] www.stichtingclip.nl

Intergemeentelijke samenwerking en de belangen van cliënten

Recommend Documents