Vereniging van Vlaamse Streekontwikkelingsintercommunales Paviljoenstraat 9 • 1030 Brussel • T 0032 2 211 56 40 • F 0032 2 211 56 00
[email protected] • www.vlinter.be
Geïntegreerde gebiedsontwikkeling en intergemeentelijke samenwerking Nota voor het Directiecomité VVSG en Beheerraad VLINTER
1. Situering 1.1 Wat staat er in de werktekst van het Witboek BRV? De werktekst Witboek Beleidsplan Ruimte Vlaanderen (BRV) schenkt veel aandacht aan de streek als realiteit én als veld waarbinnen effectief aan oplossingen kan worden gewerkt. De tekst stelt vast dat er 'functionele regio's' bestaan en dat een 'gebiedsgerichte aanpak waarbij
lokale
maatschappelijke
actoren
van
onderop
meedoen'
in
opmars
is.
Gebiedsontwikkeling moet zoveel mogelijk lokaal getrokken worden. Gemeenten én provincies krijgen een initiatiefrecht om gebiedsontwikkeling op gang te trekken, ook als die ontwikkeling zuiver gericht is de realisatie van zuiver Vlaamse doelstellingen. In de praktijk zullen echter meestal zowel Vlaamse, provinciale als gemeentelijke belangen een rol spelen in een gebied. In dat geval is het de bedoeling dat de diverse overheden samenwerken door het formuleren van een gemeenschappelijke visie en doelstellingen op het gebied, dat zich maximaal richt op consensus. Groepen van gemeenten (dus niet de individuele gemeenten) krijgen de verantwoordelijkheid om
de
lokale
ruimtebehoefte
in
te
schatten
en
daarvoor
een
visie
en
ontwikkelingsprogramma's uit te werken. Hoe groot die samenwerkingsverbanden zijn staat (nog) niet in de nota, net zomin als duidelijk is of het gaat om een mogelijkheid of verplichting. Duidelijk is wel dat het gaat om de kernstad en randgemeenten of een groep van landelijke gemeenten. Uit gesprekken met de Vlaamse overheid blijkt dat men denkt aan groepen van 15-20 gemeenten. De werktekst vindt dat gemeenten het bepalen van de lokale ruimtebehoefte intergemeentelijk moeten doen: 'Gemeenten kunnen enkel op basis van intergemeentelijke samenwerking voorzien in een programmatie voor wonen, werken, voorzieningen en infrastructuren. De Vlaamse overheid kan echter gemeenten het initiatiefrecht ontnemen wanneer processen maar niet opgestart raken of beleidsopties van hogere overheden in het gedrang komen’.Wat is de eerder geformuleerde visie van VLINTER hierover?
In 2013 publiceerden de streekontwikkelingsintercommunales een gezamenlijk visie onder de titel “Intergemeentelijke samenwerking en streekontwikkeling: toekomstperspectieven”. Daarin staat onder meer:
Het gaat binnen streekontwikkeling om projecten en programma’s die intergemeentelijke, interbestuurlijke en/of publiek – private aspecten bevatten. Vaak overstijgen deze projecten de uitsluitend intergemeentelijke problematiek en de gemeentelijke bevoegdheden, maar blijft samenwerking tussen lokale besturen altijd wel een essentieel onderdeel. Op dit niveau schuift de intergemeentelijke samenwerking uit de grondwettelijke sfeer van gemeentelijke autonomie en vrijwilligheid en wordt samenwerking een onderdeel van een strategische aanpak. In deze benadering zou het kunnen dat de Vlaamse overheid taakstellingen bepaalt binnen het Vlaamse beleid (bv: voor sociale huisvesting, voor bedrijveninfrastructuur; voor woningbouw,…) en overeenkomsten maakt met samenwerkingsverbanden om deze taakstellingen vervolgens via samenwerking tussen gemeenten te realiseren. De groep gemeenten kan deze uitdaging opnemen en vervolgens is de kwaliteit van de onderlinge samenwerking en de eventuele samenwerking met private actoren in het gebied cruciaal. Maar het proces kan ook van onderuit gestalte krijgen en dan kan de Vlaamse overheid openstaan voor regionale dynamiek waarbij een groep gemeenten ambities ontwikkelen en de Vlaamse overheid uitnodigen om mee te werken aan de realisatie van deze ambities. De Vlaamse overheid zou dit soort aanpak van projecten of programma’s (zowel topdown als bottom-up) kunnen stimuleren door programmagebonden bevoegdheden over te dragen; door incentives in de vorm van financiering; door snellere uitvoering te voorzien,… Eerder dan door procedures wordt de kwaliteit van de samenwerking opgevolgd via resultaatverbintenissen en ondersteund door een echte interactieve dialoog tussen de betrokken overheden. Via deze aanpak worden Vlaamse en lokale doelstellingen gecombineerd; worden top – down visies en bottom – up dynamiek op een creatieve manier aan elkaar gekoppeld; wordt op een moderne manier gewerkt op basis van partnerschappen en overeenkomsten; We zien dus kansen tot versterking van de samenwerking tussen lokale besturen in regioprojecten, mits dit gebeurt binnen een onderhandelingskader vanuit en met de Vlaamse overheid, waarbij de kosten/baten structuur van de gemeenten wordt beïnvloed door extra voordelen, door financiering, door meer bevoegdheden. Dit betekent dat er zeker nood is aan een nieuw instrumentarium op het vlak van de herverdeling van kosten en van de middelen die door regioprojecten of regioprogramma’s worden veroorzaakt of worden opgebracht. De Vlaamse overheid kan het kader daartoe maken en instrumenten voorzien. Onder die condities, maar
2/7
het zijn wel wezenlijke condities, kunnen de streekontwikkelingsintercommunales als platform voor interlokale, interbestuurlijke en publiek – private samenwerking optreden om regionale projecten en programma’s te realiseren binnen decretale kaders en binnen taakstellingen vanuit de Vlaamse overheid, die tot stand komen met respect voor de dynamiek die zich binnen streken ontwikkelt.
2. Hoe dit verder uitwerken? In hoeverre lopen de denksporen binnen Vlaanderen enerzijds en VLINTER/VVSG anderzijds gelijk en waar zitten de eventuele verschilpunten? De werktekst bevat volgende definitie: Geïntegreerde gebiedsontwikkeling is een dynamisch proces van programmering, uitvoering, realisatie en evaluatie op bovenlokaal niveau met als doel vanuit een gemeenschappelijk visie en doelstellingen projecten van verschillende overheden, maatschappelijke partners, ondernemers en burgers te realiseren. We overlopen de verschillende elementen van deze definitie om zo de overeenkomsten en mogelijke verschillen. Zo zal blijken dat enkele kernvragen in verband met doorgedreven regiovorming hierbij aan bod komen. Deze kernvragen zijn:
Regio: een gebied of een structuur?
Intergemeentelijke samenwerking: vrijwillig en dus vrijblijvend?
Wat is de rol van de Vlaamse overheid, wat is de rol van de provincie?
Hoe betrekken we het middenveld?
Wat is de link met andere beleidsdomeinen?
2.1 Gebiedsontwikkeling Het is positief dat de werktekst eerder de nadruk legt op het gebied dan op nieuwe structuren. Een gebied moet daarbij eerder begrepen worden als een functioneel veld dan als een territoriale afbakening. Streken hebben vaak immers “rafelige” randen. Daarom spreken we liever van referentiegebieden. Wat is een referentiegebied? We zien dat in vele regio's lokale besturen elkaar over verschillende beleidsdomeinen terugkerend vinden (zie hiervoor de inventaris van de regioscreening). Deze bestuurlijke realiteit van samenwerking is de neerslag van een socioeconomische realiteit: het Waasland, de Westhoek, het Mechelse, de streek rond Roeselare,
de Kempen... zijn niet alleen gebieden met een intense intergemeentelijke samenwerking maar worden ook binnen en buiten het gebied als een identiteit ervaren door burgers, bedrijven en andere spelers. Het bestaan van een referentiegebied impliceert niet dat er geen gezamenlijke projecten zijn waarvan de schaal kleiner of groter zal zijn. Voor projectmatige samenwerking geldt: de schaal volgt de taak. Het gaat bij regionaal beleid en regionale projecten om méér dan een louter beheersmatige intergemeentelijke samenwerking (bijvoorbeeld uit efficiëntieoverwegingen). Steeds heeft het te maken met gemeentegrensoverschrijdende dossiers waar het beleid van de ene gemeente een impact heeft op andere gemeenten (dit kan bijvoorbeeld het geval zijn binnen de beleidsdomeinen mobiliteit, ruimtelijke economie, wonen…). Zeer vaak zullen deze dossiers ook een interbestuurlijke component hebben, omdat bijvoorbeeld de Vlaamse overheid via één van haar agentschappen betrokken partners is. Wanneer men de nadruk legt op gebieden, eerder dan op structuren, heeft dit implicaties voor andere vragen die vaak opduiken in het debat over streekwerking en intergemeentelijke samenwerking. Zoals bijvoorbeeld de vraag naar het creëren van een extra bestuurslaag. Hier staat men voor de keuze. Ofwel creëert men een nieuw, zelfstandig beslissingsniveau, dat dan noodzakelijkerwijze zijn legitimiteit moet vinden in verkiezingen. Dit komt in feite neer op het heruitvinden van een provinciaal niveau op regionale schaal (mini-provincies). Of men ziet deze regionale samenwerking als een intergemeentelijke en vaak ook interbestuurlijke samenwerking, die de verschillende overheden (lokaal, provinciaal, Vlaams) toelaat een gezamenlijk beleid te voeren, zonder dat hiervoor noodzakelijk een nieuwe bestuurslaag wordt gecreëerd. Dan is het vanzelfsprekend dat verantwoording aan de samenleving ook gebeurt door en via deze betrokken overheden. Voor de lokale besturen zal het controlerend orgaan de gemeenteraad zijn, voor de Vlaamse overheid is dit het Vlaamse parlement.
2.2 “dynamisch proces” Het is positief dat er een link is tussen visie en uitvoering, tussen programma en projecten. De grote uitdaging is hier het voeren van een gezamenlijk beleid. Momenteel heerst bij sommigen de perceptie van “vrijblijvendheid” van de intergemeentelijke samenwerking, zoals ze is gedefinieerd in het Decreet Intergemeentelijke Samenwerking (DIS) Lokale besturen verbinden zich immers op vrijwillige basis tot een dienstverlenende of opdrachthoudende samenwerking, maar eenmaal men deel uitmaakt van het samenwerkingsverband is dit engagement niet
vrijblijvend (want niet terug te schroeven binnen de duurtijd van de
intergemeentelijke vereniging). Weliswaar beslissen lokale besturen binnen dit engagement wel
nog
steeds
zelf
welke
taken
ze
al
dan
niet
in
samenwerkingsverband.). Het DIS is immers eerder gericht
handen
leggen
van
het
op gezamenlijk beheer
(bijvoorbeeld omwille van efficiëntieredenen) dan op gezamenlijk beleid. De gemeenten en de
4/7
streekontwikkelingsintercommunales zijn vragende partij om meer ruimte te krijgen voor gezamenlijk beleid. Op beleidsmatig vlak is er vandaag binnen het DIS geen garantie dat een gezamenlijk gedefinieerde visie of plan (door de verschillende gemeenteraden onderschreven) ook ten uitvoer wordt gebracht. De kans bestaat immers steeds dat een partner zich en cours de route uit het gezamenlijk traject terugtrekt. Waardoor ook een perceptie van vrijblijvendheid boven deze vormen van intergemeentelijke samenwerking blijft hangen. Hier zijn een aantal denkpistes mogelijk. Men kan bijvoorbeeld onderzoeken of men de verschillende stappen binnen regionale projecten kan “vastklikken” (analoog aan de werkwijze binnen “complexe projecten”), waarbij de verschillende betrokken partners over elke stap beslissen, maar waarbij één partner niet plots het gehele project onderuit kan halen. Dit betekent niet dat elke stap in de uitvoering per se door het intergemeentelijk samenwerkingsverband moet worden uitgevoerd, wel dat alle partners die zich achter de visie hebben geschaard, zich ook engageren om de nodige stappen (hetzij als collectief hetzij als individuele partner) mee uit te voeren Deze manier van werken heeft echter slechts kans op slagen indien binnen het grondbeleid de nodige vereveningsinstrumenten ter beschikking zijn voor lokale besturen. Op die manier kunnen gemeenten inzetten op de gebundelde ontwikkelingen met betrekking tot wonen, werken, mobiliteit, recreatie… Versnippering wordt vermeden. De pro’s en contra’s van samenwerking worden voor het individuele bestuur geobjectiveerd en de link tussen gezamenlijke beleidsplanning en -uitvoering verstevigt.. Maar het vermijden van vrijblijvendheid en de noodzaak van aanspreekbare en geëngageerde partnerschappen is geen zaak van de lokale besturen alleen. Ook de Vlaamse overheid moet aanspreekbaar zijn op streekniveau. Daarover gaat de volgende paragraaf.
2.3 “bovenlokaal” Zoals ook bleek uit het kerntakendebat van enkele jaren terug, kan geen enkel bestuursniveau “streekontwikkeling”, “gebiedswerking”, “regiowerking”… claimen. Het gaat noodzakelijk om een interbestuurlijk samenspel, waarbij bottom-up dynamiek en top-down kaderstelling hand in hand moeten gaan. We zien hierbij de intergemeentelijke samenwerking als de sokkel waarop de interbestuurlijke samenwerking geënt kan worden. De Vlaamse overheid dient kaderstellend op te treden, maar dient ook aanspreekbaar te zijn als betrokken partner. De verkokering binnen de Vlaamse overheid werkt hier vaak remmend. Deze voorgestelde werkwijze komt dicht in de buurt van hoe op federaal niveau wordt gewerkt voor bijvoorbeeld de politie- en hulpverleningszones. De federale overheid stelt kaders en
ondersteunt met financiële middelen. De gemeenten werken samen om het beleid te vertalen naar het lokale niveau en de taakstelling uit te voeren. Wanneer men inzet op de bottom-up dynamiek betekent dit ook dat men afstapt van de idee om gebiedsdekkend te moeten werken. Regio's hebben een verschillende historiek en tempo. Een blauwdruk van bovenaf die de regio’s inkleurt, leidt ertoe dat tevergeefs veel energie wordt gestopt in regio’s die (nog) niet toe zijn aan intensieve, beleidsmatige samenwerking. Een systeem van open oproep, waarbij samenwerkingsverbanden zich kandidaat kunnen stellen om Vlaamse visie en beleidsmaatregelen te vertalen op streekniveau, is een beter werkend systeem. In de open oproep kunnen eventueel voorwaarden worden vastgelegd om “vreemde” regiovormingen (bijvoorbeeld samenwerkingen van randgemeenten zonder een kernstad) te vermijden.
2.4 “diverse partners” Naast de diversiteit van verschillende overheden moet het samenwerkingsverband ook in staat zijn om de levende krachten binnen de streek te mobiliseren. Voor streekontwikkelingsintercommunales, hun leden en de VVSG is de rol van verlengd lokaal bestuur cruciaal. Zij zijn dan ook geen vragende partij om terug te keren naar de toestand vóór 2001, waarbij private partners vennoot konden worden binnen een intercommunale. Wel zoeken de streekontwikkelingsintercommunales naar manieren om het middenveld (zowel klassiek als “nieuw”) op een structurele manier te betrekken bij de werking van de streekontwikkelingsintercommunales bij regionale dossiers. Daarvoor bestaan binnen het Decreet Intergemeentelijke Samenwerking aanknopingspunten. Binnen de bestuursorganen kunnen experten zetelen. Maar er is ook de figuur van de regionale
en/of
thematische
adviescomités
waarbij
vertegenwoordigers
van
derden
(bijvoorbeeld uit het middenveld) kunnen gecoöpteerd worden. De vraag is of dit volstaat. Moet er niet gewerkt worden aan een (decretaal voorziene) erkenning om partners uit het middenveld structureel (en niet alleen projectmatig) te betrekken bij streekoverleg en streekdossiers, zonder dat dit inhoudt dat ze vennoot binnen een intergemeentelijke vereniging zijn. Of beperken decretale bepalingen integendeel maatwerk per streek?
6/7
2.5 “geïntegreerd” De voorstellen in de werktekst witboek BRV zijn onderdeel van een trend. Binnen verschillende beleidsdomeinen worden pogingen ondernomen om de regionale realiteit op een nieuwe manier te benaderen.
Binnen het domein streekbeleid en werkgelegenheid is er de open oproep voor een versterkt streekbeleid;
In het rapport van Steunpunt Wonen over het Lokaal Woonbeleid wordt een pleidooi gehouden voor meer regionale samenspraak en beleid op het vlak van wonen;
Agentschap Binnenlands Bestuur liet door de K.U.Leuven een studie uitvoeren over regiovorming. Deze bevat onder meer een overzicht van de verschillende sectorale regelgevingen die intergemeentelijke samenwerking op streekniveau sturen;
In het kader van de basisbereikbaarheid worden vervoersregio’s overwogen;
…
Het is belangrijk dat dwarsverbanden tussen al deze oefeningen worden meegenomen. Bovendien moet de vraag gesteld worden of de vraag van de regiovorming niet moet opgenomen worden door de gehele Vlaamse Regering. Hoewel “ruimte” een belangrijke integrerende factor is in heel wat streekdossiers, mag streeksamenwerking geen issue zijn dat beperkt blijft tot ruimtelijke ordening. Om de ambities, zoals momenteel geformuleerd in de werktekst, te kunnen realiseren zullen ook acties en aanpassingen nodig zijn binnen andere beleidsdomeinen (bijvoorbeeld Bestuurszaken). Naast de vraag of de Vlaamse overheid klaar is voor de gebiedsgerichte aanpak zoals die in de werktekst wordt voorgesteld, moeten we natuurlijk ook naar de streken zelf kijken. Zijn daar de nodige instrumenten en aanknopingspunten aanwezig? Het is absoluut te vermijden (en tegen de geest van het Vlaamse regeerakkoord) dat hiervoor nieuwe structuren zouden worden opgelegd. In de meeste streken in Vlaanderen bestaat reeds een lange traditie van samenwerken. Zeker de streekontwikkelingsintercommunales kennen een sterke traditie van (samen)werken op het vlak van ruimtelijke thema’s, of het nu gaat om visievorming en planning (ruimtelijke structuurplannen, ruimtelijke uitvoeringsplannen) of om projectregie en –uitvoering (op het vlak van publieke ruimte, ruimtelijke economie, wonen, landschapsontwikkeling…). Bovendien zijn streekontwikkelingsintercommunales fora waar nieuwe thema’s vaak voor de eerste maal op streekniveau worden aangekaart en bediscussieerd (bijvoorbeeld klimaatplannen, erfgoedzorg…). Op die manier fungeren zij ook herhaaldelijk
als
laboratoria
voor
innovatieve
samenwerking
op
streekniveau.
Gebiedsontwikkeling veronderstelt een structuur die op basis van kennis van de streek, vertrouwdheid met de betrokken gemeenten en bewezen expertise de kracht kan ontwikkelen om te komen tot programmatie op streekniveau.
