Trendrapport intergemeentelijke samenwerking op bedrijfsvoering Lysias Consulting Group, april 2014
Samenstellers: Juriaan van Kan, MSc drs. George Postma, MMC
10 april 2014
LYSIAS ADVIES B.V. SNOUCKAERTLAAN 13 3811 MA AMERSFOORT
TEL. +31 33 464 70 70
POSTBUS 2037, 3800 CA AMERSFOORT
ABN AMRO 57.42.17.053
WWW.LYSIASGROUP.COM
K.V.K. 30166304
Trendrapport intergemeentelijke samenwerking op bedrijfsvoering 1.1
Aanleiding
In zijn decentralisatiebrief van 19 februari 2013 roept minister van Binnenlandse Zaken Plasterk gemeenten op om over te gaan tot (ambtelijke) fusies. Dit onderzoek brengt in kaart in hoeverre gemeenten in 2013 gehoor hebben gegeven aan deze oproep. Het geeft een overzicht van ambtelijke samenwerking – op het gebied van de bedrijfsvoering – en (ambtelijke) fusie in Nederland. Daarmee is het een vervolg op het in 2012 door Lysias Consulting Group uitgevoerde Trendrapport Samenwerking Gemeenten. Allereerst worden de probleemstelling en deelvragen van dit onderzoek behandeld. Daarna is de onderzoeksstrategie toegelicht. Vervolgens zijn de resultaten op een rij gezet en sluit het onderzoek af met een conclusie. 1.2
Probleemstelling
De probleemstelling die in dit onderzoek centraal staat, luidt: In hoeverre gaan Nederlandse gemeenten over tot intergemeentelijke samenwerking op het gebied van bedrijfsvoering en welke factoren zijn hierop van invloed? De deelvragen die nodig zijn om de probleemstelling van dit onderzoek te beantwoorden, luiden: 1. Wat is de definitie van intergemeentelijke samenwerking? 2. Wat is de huidige situatie op het gebied van intergemeentelijke s amenwerking in Nederland? 3. Hoe verhoudt de huidige situatie zich tot de situatie van 2012? 4. Welke factoren zijn van invloed op de ontwikkeling? 1.3
Onderzoeksstrategie
Tegenwoordig is de diversiteit in varianten van ambtelijke samenwerking en herindeling groot. Herweijer en Fraanje (2011) onderscheiden naast gemeentelijke herindeling – een variant waarin er strikt genomen geen sprake meer is van samenwerking – drie modellen voor intergemeentelijke samenwerking. Deze modellen zijn weergegeven in tabel 1.
1
Tabel 1. Drie modellen van intergemeentelijke samenwerking.
Model
Uitleg
Netwerkmodel
Een lichte vorm van samenwerking. Ambtenaren blijven in de eigen organisatie, maar werken wel structureel samen om schaalvoordelen te realiseren.
Matrixmodel
De samenwerkende gemeenten nemen elk één of meerdere taakvelden of beleidsterreinen voor hun rekening en voeren die voor alle deelnemende gemeenten uit.
Integratiemodel (ambtelijke fusie)
De samenwerkende gemeenten voegen het grootste deel van hun ambtelijk apparaat samen in één nieuwe afzonderlijke organisatie-eenheid, die op contractbasis diensten verleent aan de deelnemende gemeentebesturen. Twee varianten: i. De variant van de gelijke inbreng (bijvoorbeeld de BEL-gemeenten). ii. De variant van de grote broer (bijvoorbeeld de casus Ten Boer).
BRON: Herweijer & Fraanje (2011).
De dimensie die aan deze categorisering ten grondslag ligt, is de mate waarin de rechtspositie van de betrokken gemeenteambtenaren verandert. In het netwerkmodel blijven de gemeenteambtenaren in dienst bij de eigen gemeente, terwijl ze in het geval van een ambtelijke fusie komen te werken voor een andere ambtelijke organisatie (Herweijer & Fraanje, 2011). Omdat op basis van de door gemeenten inzichtelijk gemaakte informatie nauwelijks is vast te stellen of zij de samenwerking met behulp van een netwerkmodel of een matrixmodel vormgeven, is beslo ten om deze twee categorieën samen te voegen. Deze nieuwe categorie vormt de ‘lichtste’ vorm van samenwerking. Ook het stadium waarin het samenwerkingsverband of de herindeling zich bevindt, is onderzocht. Voor de indeling in fasen is gebruikgemaakt van de indeling die de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) hanteert in de handreiking voor toepassing van de Wgr (2013). De drie fasen zijn: 1. De intentionele fase 2. De implementatiefase 3. De evaluatiefase. Voor het verzamelen van de onderzoeksgegevens zijn de gemeentelijke websites en de relevante gemeentelijke documenten (collegeprogramma’s en begrotingen) systematisch doorzocht. Om de interpretatie van de onderzoeker tot een minimum te beperken, en daarmee de betrouwbaarheid en validiteit van het onderzoek te vergroten, is er steeds met behulp van dezelfde zoektermen gewerkt. Dit zijn: intergemeentelijke samenwerking, fusie, herindeling, shared service, service level agreement, ambtelijke integratie.
2
De verkregen gegevens zijn aangevuld met gegevens van het Centraal Bureau voor 1 2 de Statistiek (CBS) en de VNG over het aantal inwoners , de stedelijkheid , het eigen 3 4 vermogen en de netto schuld van de gemeente. 1.4
Resultaten
In tabel 2 is weergegeven hoeveel gemeenten in respectievelijk 2012 en 2013 bezig zijn met herindeling of intergemeentelijke samenwerking op het gebied van de bedrijfsvoering. We zien dat het aantal gemeenten dat de samenwerking opzoekt, is toegenomen van 326 naar 347, respectievelijk 79,9% en 85,0% van de in totaal 408 gemeenten. Na statistische toetsing blijkt dit een significante toename van het aantal herindelingen en samenwerkingsverbanden (p=0,010). Gemeenten werken voor hun bedrijfsvoering dus steeds vaker structureel samen met andere gemeenten. Tabel 2. Frequenties intergemeentelijke samenwerking bedrijfsvoering en herindeling.
2012 Intergemeentelijke samenwerking of herindeling Geen intergemeentelijke samenwerking of herindeling Totaal
2013
N
%
N
%
326
79,9
347
85,0
82
20,1
61
15,0
408
100,0
408
100,0
In tabel 3 is het aantal herindelingen en samenwerkingsverbanden per vorm en fase weergegeven. Allereerst staan we stil bij de vorm van samenwerking. Het aantal gemeenten dat betrokken is bij een herindeling is tussen 2012 en 2013 afgenomen van 80 naar 72. Het aantal gemeenten dat betrokken is bij een vorm van ambtelijke integratie is afgenomen van 54 tot 46. Het aantal gemeenten dat heeft gekozen voor een samenwerkingsverband op basis van het netwerk - of matrixmodel is toegenomen van 192 naar 218. 1
De variabele ‘inwoners’ beschrijft het aantal inwoners van de gemeente op 1 januari 2013.
2
De omgevingsadressendichtheid is een maat die door het CBS gebruikt wo rdt om de stedelijkheid van een gemeente te bepalen. Het bevat informatie over het gemiddeld aantal adressen per vierkante kilometer van de betreffende gemeente in 2011. 3
Het eigen vermogen van de gemeente is gebaseerd op gegevens van het CBS en bevat informatie over het totaal van de bezittingen (de activa) minus het totaal aan vreemd vermogen van de gemeente. Deze gegevens komen uit het jaar 2012 en zijn berekend in euro’s per inwoner van de gemeente. 4
Ook de netto schuld van de gemeente is berekend in euro’s per inwoner. De netto schuld is opgebouwd uit de som van onderhandse leningen, overige vaste schuld, kortlopende schuld en overlopende passiva minus langlopende uitzettingen, kortlopende vorderingen en uitzettingen, liquide middelen (kas, bank, giro) en overlopende activa (negatief teken is geen schuld). Deze netto schuld is vastgesteld op 31 december 2012. Deze gegevens zijn op 26 januari 2014 door de VNG gepubliceerd.
3
Er is dus een toename van de lichtste vorm van samenwerking, terwijl de zwaardere vormen van samenwerking minder voorkomen. Er wordt dus geen gehoor gegeven aan de oproep van minister Plasterk om tot meer (ambtelijke) fusies te komen. Er is ten opzichte van 2012 sprake van minder intentionele (ambtelijke) fusies. Als we kijken naar de fasen waarin de herindeling of het samenwerkingsverband zich bevindt, valt op dat gemeenten stappen vooruit hebben gezet. Het aantal herindelingen in de intentionele fase is afgenomen van 146 naar 97. Een deel van deze verbanden is opgeschoven naar de implementatiefase en ook het aantal gemeenten met een herindeling of samenwerkingsverband in de evaluatiefase is toegenomen van 116 tot 151. Tabel 3. Frequenties intergemeentelijke samenwerking bedrijfsvoering en herindeling in categorieën en fasen.
Bedrijfsvoering 2012 & 2013
Totaal
Intentionele fase
Implementatiefase
2012
2013
2012
2013
2012
2013
Herindeling
63
35
9
37
8
.
Ambtelijke integratie met gelijke inbreng
25
19
14
12
10
7
Ambtelijke integratie met grote broer
3
.
.
4
2
4
5 (1,2%)
8 (2,0%)
Netwerk-/matrixmodel
55
32
41
46
96
140
192 (47,1%)
218 (53,4%)
.
11
.
11 (2,7%)
97 (23,8%)
82 (20,1%) 408 (100,0%)
61 (15,0%) 408 (100,0%)
Nog te bepalen
Evaluatiefase
Geen samenwerking of herindeling Totaal (%)
146 (35,7%)
64 (15,7%)
99 (24,3%)
116 (28,4%)
151 (37,0%)
2012 (%)
2013 (%)
80 (19,6%) 49 (12,0%)
72 (17,6%)
Herindeling en ambtelijke fusie De Minister van Binnenlandse Zaken ziet in Nederland graag robuuste (regio)gemeenten ontstaan. In tabel 4 zijn de kerncijfers van de herindelingsverbanden en ambtelijke integraties weergegeven. Op dit moment bestaan er 19 herindelingsclusters met gemiddeld 3,4 deelnemende gemeenten. Het gemiddeld aantal inwoners van deze herindelingsclusters bedraagt weliswaar meer dan 100.000 inwoners, slechts zeven van de negentien verbanden (36,8%) heeft meer dan 100.000 inwoners. De zeventien verbanden waarin sprake is van een ambtelijke fusie met gelijke inbreng kennen allen twee óf drie deelnemende gemeenten. Afgerond komt het gemiddelde aantal deelnemers dan ook uit op 2,5. Slechts twee (11,8%) van de verbanden beslaan gemeenten met meer dan 100.000 inwoners. In de categorie ‘ambtelijke integratie met de grote broer’ is er sprake van vier clusters met allen twee deelnemers. Twee van deze clusters (50,0%) hebben meer dan 100.000 inwoners in de deelnemende gemeenten.
4
38 (9,3%)
Slechts 11 van de 39 clusters streven daarmee naar een gemeentegrootte zoals de Minister die oorspronkelijk graag zag. Voor 29 van de 40 verbanden (72,5%) geldt dat ze minder dan 100.000 inwoners hebben. Tabel 4. Herindeling en ambtelijke integratie: verbanden en grootte.
Aantal verbanden
Gem. aantal deelnemers
Gem. aantal inwoners
Aantal 60.000+ (%)
Aantal 100.000+ (%)
Herindeling
19
3,4
102779
14 (73,7%)
7 (36,8%)
Ambtelijke integratie met gelijke inbreng
17
2,5
63574
6 (35,3%)
2 (11,8%)
Ambtelijke integratie met grote broer
4
2,0
115363
4 (100,0%)
2 (50,0%)
Totaal
40
2,9
87375
24 (60,0%)
11 (27,5%)
Afzien van samenwerking op bedrijfsvoering Ook is onderzocht in hoeverre gemeenten hebben afgezien van samenwerking op bedrijfsvoering of herindeling. Gemeenten die afzien van samenwerking zijn verdeeld in een aantal categorieën. Ten eerste gemeenten die in 2013 op hun site te kennen hebben gegeven bewust af te zien van een vorm van intergemeenteli jke samenwerking of herindeling. Binnen deze categorie vallen ook de gemeenten die in beide jaren geen samenwerkingsverband hebben. Ten tweede de gemeenten die in 2012 wél, maar in 2013 géén samenwerkingsverband hebben. In totaal hebben 74 gemeenten (18,1%) afgezien van intergemeentelijke samenwerking of herindeling. Tabel 5. Frequenties afzien van intergemeentelijke samenwerking op bedrijfsvoering en herindeling .
Afzien van samenwerking of herindeling N
%
Samenwerking of herindeling
334
81,9
Bewust afgezien van samenwerking of herindeling
51
12,5
Verband beëindigd
23
5,6
Totaal
408
100,0
Met behulp van toetsende statistiek is berekend welke factoren van invloed zijn op het afzien van samenwerking en/of herindeling. Zo is de grootte van de gemeente bepalend voor het overgaan tot samenwerking op bedrijfsvoering of herindeling met andere gemeenten. Het gemiddeld aantal inwoners van gemeenten dat deelneemt aan een samenwerking op het gebied van bedrijfsvoering of herindeling bedraagt 34.290, terwijl gemeenten die afzien van samenwerking gemiddeld 72.357 inwoners hebben (p=0,000). Met andere woorden, hoe groter de gemeente (met name gemeenten met meer dan 90.000 inwoners) des te groter de kans dat ze afzien van samenwerking op het terrein van bedrijfsvoering.
5
De mate van stedelijkheid van een gemeente hangt samen met het aantal inwoners dat een gemeente heeft. Deze stedelijkheid, gemeten met de indicator ‘omgevingsadressendichtheid’, is van invloed op intergemeentelijke samenwerking en herindeling. Gemeenten die samenwerken op bedrijfsvoering of herindelen kennen een gemiddelde omgevingsadressendichtheid van 956 adressen per km2. Gemeenten die afzien van samenwerking en herindeling hebben een significant sterker stedelijk karakter met gemiddeld 1209 adressen per km2 (p=0,004). Ook de financiële situatie van gemeenten lijkt te correleren met sam enwerking op bedrijfsvoering of herindeling. Het eigen vermogen van gemeenten die actief zijn in een samenwerkings- of herindelingsverband bedraagt gemiddeld 1376 euro per inwoner. Het eigen vermogen van gemeenten die afzien van samenwerking bedraagt daarentegen 1691 euro per inwoner (p=0,008). De vermogenspositie van een gemeente hangt dus significant samen met de keuze om al dan niet over te gaan tot intergemeentelijke samenwerking. Meer eigen vermogen lijkt te wijzen in de richting van een kleinereneiging om te gaan samenwerken op bedrijfsvoering of herindelen. Samenwerkingen met verschillende partnergemeenten Gemeenten hebben vaak meerdere samenwerkingsverbanden, ook op het gebied van bedrijfsvoering. Dit is op zichzelf niet zo bijzonder. Echter, de p artnergemeenten waarmee men een samenwerkingsverband aangaat, kunnen per verband verschillen. Neem bijvoorbeeld de gemeenten die deelnemen aan het samenwerkingsverband GovUnited. Deze stichting neemt een deel van de bedrijfsvoeringstaken van de vijftien gemeenten over. Van deze vijftien gemeenten hebben er 11 (73,3%) tenminste één verband met andere partnergemeenten op een ander terrein van de bedrijfsvoering. Gemeenten bekijken in de meeste gevallen dus per onderwerp welke partners daarvoor geschikt zijn. In sommige gevallen is het gunstig om buurgemeenten als partners te kiezen, terwijl de ligging niet in alle gevallen doorslaggevend is (zie de GovUnited gemeenten). Tijdens het intensieve proces van de dataverzameling zijn de onderzoekers meerdere zaken opgevallen. De wijze waarop gemeenten informatie over intergemeentelijke samenwerkingsverbanden op de eigen website weergeven, is in grote mate verschillend. Illustratief hiervoor is het feit dat de benodigde gegevens via de ene gemeentesite binnen een tijdsbestek van vijf minuten verzameld zijn, terwijl voor de andere gemeente een half uur ontoereikend bleek. Veel gemeenten hebben op hun website ruimte ingericht voor de internationale samenwerkingsverbanden die zij hebben, maar niet voor de regionale samenwerkingsverbanden. Dit maakt het voor inwoners zeer lastig om exact te achterhalen bij welke samenwerkingsverbanden de eigen gemeente betrokken is. Deze, in veel gevallen zeer gebrekkige, informatievoorziening leert ons ook iets over de complexiteit van intergemeentelijke samenwerking. Het bevoegd beslisorgaan en (het aantal) betrokken partijen kunnen per samenwerkingsverband in sterke mate verschillen.
1.5
Conclusie
Al met al lijkt er een trend te ontstaan naar meer lichte vormen van samenwerking in de bedrijfsvoering van gemeenten. In onzekere tijden lijken gemeenten de kat uit de boom te kijken en te wachten met onomkeerbare (ambtelijke) fusies.
6
Ten opzichte van 2012 is het aantal lichte samenwerkingsverbanden in 2013 significant toegenomen. Ook zijn veel verbanden in 2013 van de intentionele fase opgeschoven naar de implementatiefase of evaluatiefase. Hiermee komen gemeenten niet tegemoet aan de wens die minister Plasterk uitspreekt in zijn decentralisatiebrief. De lichte vormen van samenwerking in de bedrijfsvoering worden verkozen boven de (ambtelijke) fusies. Het aantal inwoners, de stedelijkheid (die onderling sterke samenhang vertonen) en de vermogens positie van gemeenten hebben een sterke invloed op het overgaan tot intergemeentelijke samenwerking op bedrijfsvoering of herindeling. Gemeenten met relatief weinig inwoners en een lage stedelijkheid zien zich genoodzaakt om de samenwerking op te zoeken, terwijl grotere en meer stedelijke gemeenten minder geneigd zijn om samen te werken op bedrijfsvoering. Wanneer een gemeente een slechte vermogenspositie heeft, lijkt het alsof die gemeente eerder geneigd is om de samenwerking met andere gemeenten op te zoeken. Groeit het aantal samenwerkingsverbanden op bedrijfsvoering uiteindelijk naar 100%? Zullen ook de lichte vormen van samenwerking voldoende blijken om het groeiende takenpakket op het terrein van bedrijfsvoering het hoofd te bieden? Dit zijn vragen die in vervolgonderzoek van Lysias Consulting Group aan de orde komen.
7
