Intergemeentelijke samenwerking

Intergemeentelijke samenwerking Veranderingen in de Wet gemeenschappelijke regelingen mr. R.J.M.H. (Rob) de Greef drs. R.B. (Ruurd) Palstra

Opzet bijeenkomst -

Welkom Achtergrond Wetswijzging Wgr per 1-1-2015 Uitleg over samenwerken Uitleg nieuwe Wgr met vragen Mogelijkheid tot voorleggen cases Bespreking van cases

Achtergrond Wetswijziging Wgr I - Dualisering - Wgr bleef ongewijzigd

- Verwijzingen naar gemeentewet-oud - Discrepantie tussen gemeentewet-oud en gemeentewet

- Onbekend, onduidelijk en (soms) omslachtig maakt onbemind - Behoefte aan simpele wijze van (ambtelijke) samenwerking - Versterking positie raden bij gemeenschappelijke regelingen

Achtergrond wetswijziging Wgr II - Proces: 2004: Expliciete verzoeken vanuit gemeenten, regio’s en VNG aan BZK voor aanpassing Wgr 2008: Gehoor bij minister voor mogelijkheid tot wijziging - Keus voor ‘technische’ aanpassing 2009: Start klankbordgroep van vertegenwoordigers gemeenten en regio’s (waaronder VNG, VGS, VGG, PRS), IPO, UvW. - Inventarisatie vraagstukken en mogelijke wijzigingen 2010: VNG roept klankbordgroep bij elkaar omdat urgentie (oa RUD’s) is steeds groter wordt, ook verzoek om oprekken van technische wijziging met incorporatie van elementen tbhv: - Rol raad - Nieuwe eenvoudigere vorm voor samenwerking op bedrijfsvoering

2013: Kabinet gaat akkoord met voorstel voor wetswijziging 2014: Parlement akkoord met wetswijziging 2015: Inwerkingtreding

VNG: Slim samenwerken - 2 jaar durend project opgericht in 2012 - Ter ondersteuning van gemeenten en regio’s in samenwerking -

Bijeenkomsten Publicaties Ondersteuning dmv vraagafhandeling en presentaties Praktijkvoorbeelden

- Komende jaren voortdurende ondersteuning vanuit VNG Vragen? [email protected] (070-3738365)

Samenwerkingsvorm Bestuurlijke samenwerking

Afstemming

Geen taken over en weer

Netwerkconstructie

Een of meerdere deelnemers voeren takenvoor andere deelnemers uit

 Aanbestedingsrecht  Fiscaal recht  Governance

Zelfstandige organisatie

Er wordt een aparte rechtspersoon of apart orgaan opgericht die de taken uitvoert

Juridische aandachtspunten Afstemming • • •

In beginsel geen aanbestedingsrechtelijke risico’s In beginsel geen fiscale risico’s Aansturing blijft zoals deze binnen de eigen gemeente ook is

Netwerkconstructie • •

Sprake van dienstverlening, dus in beginsel btw-plichtig Voor ‘gastgemeenten’ alleen sturing via opdrachtgeversrol, geen governance-aspecten

Zelfstandige organisatie • • •

Sprake van een overheidsopdracht onder bezwarende titel, dus in beginsel aanbestedingsplichtig Sprake van dienstverlening, dus in beginsel btw-plichtig Voor deelnemers geldt zowel een opdrachtgeversrelatie als ook een rol als eigenaar; in die laatste rol speelt ook governance een belangrijke rol

Rechtsvormen Afstemming

Publiekrechtelijk Regeling zonder meer Bevoegdhedenovereenkomst Convenant

Privaatrechtelijk Convenant Bestuursovereenkomst

Netwerkconstructie

Publiekrechtelijk Enkelvoudige centrum-regeling Meervoudige centrum-regeling

Privaatrechtelijk Dienstverleningsovereenkomst Overeenkomst tot opdracht

Beleidsovereenkomst

 Arbeids- en ambtenarenrecht  Organisatierecht  Staats- en bestuursrecht

Zelfstandige organisatie

Publiekrechtelijk

Privaatrechtelijk

Gemeenschappelijk openbaar lichaam

Vereniging Coöperatie

Bedrijfsvoeringsorganisatie

Besloten vennootschap

Gemeenschappelijk orgaan

Naamloze vennootschap Stichting

Trends: privaatrechtelijke samenwerking 1997

2005

2010

Overeenkomst

193

500

244

Bestuursakkoord / Convenant

566

350

401

Stichting

242

240

231

Vereniging (incl. coöperatie)

19

15

10

Naamloze vennootschap

72

20

33

Besloten vennootschap

6

40

103

1.098

1.165

1.022

TOTAAL

Trends: Publiekrechtelijke samenwerking 1997

2005

2010

Gemeenschappelijk openbaar lichaam

505

481

551

Gemeenschappelijk orgaan

56

56

42

Centrumconstructie

119

76

84

Combinaties van bovenstaande mogelijkheden

n.v.t.

n.v.t.

14

Regeling zonder meer

109

84

7

797

697

698

TOTAAL

Wet gemeenschappelijke regelingen Wijziging per 1/1/2015 (Stb. 2014, nr. 306) • Uitwerken gevolgen dualisering (Gst. 2013/110) • Richt zich met name op gemeenschappelijk openbaar lichaam • Versterking mogelijkheden raad

• Technische aanpassingen • Invoering bedrijfsvoeringsorganisatie (Gst. 2013/125)

Vraag Hoe wordt het algemeen bestuur thans samengesteld? A. Het is de raad die de leden aanwijst, waarbij gekozen kan worden uit de raadsleden, wethouders en burgemeester B. Het is het college die de leden aanwijst, waarbij gekozen kan worden uit de raadsleden, wethouders en burgemeester C. Het is het college die de leden aanwijst, waarbij uitsluitend wethouders of de burgemeester aangewezen kunnen worden

Raadsregeling; gemengde regeling met raad Art. 13 lid 1 Wgr Raad A Raad B Raad C

Raad D

Art. 14 Wgr

Algemeen Bestuur bestaande uit: Vertegenwoordigers van de deelnemers

Raad E

Overige regels in GR (art. 10 lid 3 Wgr)

Dagelijks Bestuur

Voorzitter Art. 13 lid 9 Wgr

Secretaris geen orgaan (AB 1999/196)

Collegeregeling Art. 13 lid 6 jo. lid 1 Wgr College A

College B College C College D

Art. 14 Wgr


College E


Dagelijks Bestuur


Burgemeestersregeling Art. 13 lid 7 Wgr Burgemeester A Burgemeester B Burgemeester C

Burgemeester D

Art. 14 Wgr


Burgemeester E


Dagelijks Bestuur


Bestuurssamenstelling per 1/1/2015 • Raadsregelingen -> Raad wijst uit zijn midden aan (geen burgemeesters of wethouders) • Collegeregelingen -> College wijst uit zijn midden aan (geen raadsleden; geen inhoudelijke wijziging, duidelijker opgeschreven)

• Burgemeestersregeling -> Burgemeesters vormen algemeen bestuur • Gemengde regelingen, waaraan raden deelnemen -> Raad wijst uit zijn midden, burgemeester of wethouders aan

Gemengde regeling zonder raden Art. 13 lid 10 Wgr-nieuw Art. 14 Wgr

College A Burgemeester A College B

Burgemeester B


Dagelijks Bestuur



Bestuurssamenstelling per 1/1/2015 Gemengde regelingen zonder raden (art. 13 lid 10 Wgrnieuw) Het algemeen bestuur van een openbaar lichaam, ingesteld bij een regeling die uitsluitend is getroffen door colleges van burgemeester en wethouders en burgemeesters gezamenlijk, bestaat uit: a. leden die per deelnemende gemeente door het college uit zijn midden worden aangewezen, waarbij het tweede tot en met het vijfde lid van overeenkomstige toepassing is, en b. de burgemeesters van de deelnemende gemeenten, waarbij het zevende lid, tweede volzin, en achtste lid van overeenkomstige toepassing zijn.

Dagelijks bestuur Hoe wordt het dagelijks bestuur thans samengesteld? >> artikel 14 Wgr

Kunnen het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur op dezelfde wijze worden samengesteld?

Samenstelling dagelijks bestuur Minister Donner van BZK (zie ook Gst. 2011/56): De gelede structuur van een openbaar lichaam, in de zin van de Wgr, sluit aan bij een verdeling van taken en bevoegdheden tussen het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur. De onderscheiden verantwoordelijkheden van het algemeen en van het dagelijks bestuur brengen met zich, dat het algemeen bestuur zodanig moet zijn samengesteld dat het zijn positie als hoofd van het openbaar lichaam […] kan waarmaken. Door de identieke samenstelling van het algemeen en het dagelijks bestuur is naar mijn oordeel geen sprake van een scheiding van verantwoordelijkheden die nodig is om op een zorgvuldige wijze invulling te geven aan wettelijke bevoegdheden, zoals het vaststellen van de begroting en de jaarrekening door het algemeen bestuur, en wordt afbreuk gedaan aan een goede werking van de informatie- en verantwoordingsrelatie als bedoeld in […] de Wgr.

Dagelijks bestuur na 1/1/15 Artikel 14 lid 3 Wgr-nieuw De leden van het dagelijks bestuur mogen nimmer de meerderheid van het algemeen bestuur uitmaken, tenzij sprake is van een regeling als bedoeld in artikel 13, zevende lid, met minder dan zes deelnemende gemeenten.

Verantwoording dagelijks bestuur Algemeen Bestuur bestaande uit: Vertegenwoordigers van de deelnemers

Art. 19a Wgr

Dagelijks Bestuur Voorzitter Niet geregeld in Wgr

Verantwoording DB Artikel 19a lid 1 Wgr-nieuw Het dagelijks bestuur en elk van zijn leden afzonderlijk zijn aan het algemeen bestuur verantwoording schuldig over het door het dagelijks bestuur gevoerde bestuur. >> Collegiaal bestuursorgaan; geen vertegenwoordigend orgaan! >> Verantwoording aan algemeen bestuur

Verantwoording DB “De Wgr voorziet uitdrukkelijk niet in een verantwoordingsplicht en een terugroepingsrecht tussen de leden van het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam als zodanig enerzijds en de deelnemende gemeentebesturen anderzijds. De leden van het dagelijks bestuur hebben geen enkele verantwoordingsrelatie met de gemeentebesturen die hen hebben aangewezen. Zij hebben dit alleen ten opzichte van het algemeen bestuur.” Kamerstukken II 2012/13, 33 597, nr. 3, p. 16

Verantwoording raadsregeling Art. 16 Wgr Raad A

Algemeen Bestuur

Raad B Raad C

bestaande uit: Vertegenwoordigers van de deelnemers

Art. 19a Wgr


Ook bij burgemeestersregelingen (art. 19 lid 2 jo. art. 16 lid 1 en 3 Wgr)

Verantwoording AB Artikel 16 lid 1 Wgr-nieuw De regeling houdt bepalingen in omtrent de wijze waarop een lid van het algemeen bestuur van het openbaar lichaam […] door de raad die dit lid heeft aangewezen […], ter verantwoording kan worden geroepen voor het door hem in dat bestuur […] gevoerde beleid.

Stemrecht AB-lid “Bij een juiste wijze van vertegenwoordigen zal degene die door de gemeente is aangewezen, de in de raad levende opvattingen over het voetlicht moeten brengen, óók als deze afwijken van zijn persoonlijke, politieke, opvatting. Het is uiteraard niet de bedoeling van de wetgever dat opvattingen van minderheden niet tot uitdrukking komen. Evenmin kan het zo zijn dat een vertegenwoordiger zijn eigen opvatting laat prevaleren boven de meerderheidsopvatting in de raad die hem heeft aangewezen. Om dezelfde reden meen ik dat het vormen van politieke fracties niet past binnen een regio […]” (Kamerstukken I 2004/05, 27008 en 29 532, nr. E, p. 9-10)

Verantwoording collegeregeling Art. 18 jo. art. 16 Wgr College A College B

Art. 169 Gemw

College C

Algemeen Bestuur

Raad A bestaande uit: Vertegenwoordigers van de deelnemers

Raad B Raad C

Art. 19 lid 1 jo. art. 16 Wgr

Art. 19a Wgr


Verantwoording AB Artikel 18 jo. art. 16 lid 1 Wgr-nieuw De regeling houdt bepalingen in omtrent de wijze waarop een lid van het algemeen bestuur van het openbaar lichaam […] door het college die dit lid heeft aangewezen, ter verantwoording kan worden geroepen voor het door hem in dat bestuur […] gevoerde beleid. Artikel 19 lid 1 jo. art. 16 lid 1 Wgr-nieuw De regeling houdt bepalingen in omtrent de wijze waarop een lid van het algemeen bestuur van het openbaar lichaam […] door de raad […], ter verantwoording kan worden geroepen voor het door hem in dat bestuur […] gevoerde beleid.

Vraag Hoe kunnen bevoegdheden aan een gemeenschappelijke regeling worden overgedragen? A. Uitsluitend bij de gemeenschappelijke regeling

B. Bij de gemeenschappelijke regeling, maar ook buiten de gemeenschappelijke regeling om C. Uitsluitend via aparte delegatiebesluiten

Bevoegdheidstoekenning Artikel 10 lid 2 Wgr Een regeling, […] geeft aan welke bevoegdheden de besturen van de deelnemende gemeenten aan het bestuur van het openbaar lichaam […] bij het aangaan van de regeling overdragen. Een regeling als hier bedoeld kan bepalingen inhouden omtrent de wijze waarop verandering kan worden gebracht in de overgedragen bevoegdheden.

Bevoegdheidstoekenning Aan artikel 10 lid 2 Wgr wordt toegevoegd: , met dien verstande dat niet kan worden bepaald dat het bestuur van het openbaar lichaam […] kan besluiten tot uitbreiding van de overgedragen bevoegdheden.

Bevoegdheidsverdeling Mogen bevoegdheden van het algemeen bestuur bij de gemeenschappelijke regeling worden toegekend aan het dagelijks bestuur? A. Ja, het staat de deelnemers vrij bevoegdheden toe te kennen aan het orgaan naar keuze aangezien art. 30 Wgr geen nadere specificatie bevat. B. Nee, bevoegdheden van de raad gaan naar het algemeen bestuur, die van het college naar het dagelijks bestuur.

Bevoegdheidsverdeling Hoe worden bevoegdheden nu verdeeld? Artikel 33 lid 1 Wgr Ten aanzien van de bevoegdheden van het bestuur van het openbaar lichaam […] zijn van overeenkomstige toepassing de regels, in de ruimste zin, welke bij of krachtens de wet zijn gesteld voor de verdeling van de bevoegdheden van de gemeentebesturen over de gemeentelijke bestuursorganen, […]. Dit geldt niet voor zover daarvan bij of krachtens deze wet is afgeweken.

Bevoegdheidsverdeling Samengevat: • Raad -> Algemeen bestuur • College -> Dagelijks bestuur • Burgemeester -> Voorzitter Maar: artikel 136 lid 1 Wgr Voor zover bij of krachtens deze wet bij of krachtens de […] Gemeentewet gestelde regels van toepassing zijn verklaard, zijn de regels van toepassing, gesteld bij of krachtens […] de Gemeentewet zoals die luidde op 6 maart 2002.

Bevoegdheidsverdeling Artikel 33 Wgr-nieuw De bevoegdheden die bij de regeling worden overgedragen, berusten bij het algemeen bestuur, tenzij in de regeling anders is bepaald. Artikel 33a lid 1 Wgr-nieuw Het algemeen bestuur kan aan het dagelijks bestuur bevoegdheden overdragen, tenzij de aard van de bevoegdheid zich daartegen verzet.

Bevoegdheidsverdeling • Eigen bevoegdheden voor dagelijks bestuur en voorzitter expliciet in Wgr geregeld: • Art. 33b en 33c -> Dagelijks bestuur • Voorbereiding besluiten algemeen bestuur en dagelijks bestuur • Ambtelijke organisatie en benoeming/schorsing/ontslag ambtenaren • Privaatrechtelijke rechtshandelingen

• Art. 33d -> Voorzitter • Vertegenwoordiging in en buiten rechte

P&C-cyclus na 1/1/15 • Financiële uitgangspunten in februari/maart (niet in wet) • Kadernota en voorlopig jaarverslag voor 15 april (art. 34b Wgr-nieuw) •

Algemene financiële en beleidsmatige kaders

• Ontwerpbegroting (art. 35 Wgr) • •

Dagelijks bestuur Voorhangprocedure raden naar acht weken

• Begroting vastgesteld door algemeen bestuur (art. 34 lid 1 Wgr) • Begroting openbaar lichaam is bindend voor gemeente (art. 10a Wgr jo. art. 193 Gemeentewet) => Verplichte uitgave • Gemeentebegroting

Vraag Kan een gemeenschappelijk openbaar lichaam privaatrechtelijke rechtspersonen oprichten? A. Ja, het GOL is immers rechtspersoon B. Ja, het GOL is immers rechtspersoon, tenzij de gemeenschappelijke regeling beperkingen kent C. Nee, tenzij de gemeenschappelijke regeling expliciet in de mogelijkheid voorziet

Privaatrechtelijke rechtspersonen • Gemeenschappelijk openbaar lichaam is rechtspersoon (art. 2:1 lid 2 BW jo. art. 8 lid 1 Wgr) • Rechtspersoon kan privaatrechtelijke rechtshandelingen verrichten (art. 3:32 lid 1 jo. art. 2:5 jo. art. 2:1 lid 3 BW) • Oprichten privaatrechtelijke rechtspersoon is privaatrechtelijke rechtshandeling Artikel 31 Wgr Bij de regeling kunnen beperkingen worden aangebracht in de bevoegdheden die het openbaar lichaam van rechtswege bezit om aan het maatschappelijk verkeer deel te nemen.

Privaatrechtelijke rechtspersonen Artikel 31a Wgr-nieuw 1. Het algemeen bestuur van het openbaar lichaam […] besluit slechts tot de oprichting van en de deelneming in stichtingen, maatschappen, vennootschappen, verenigingen, coöperaties en onderlinge waarborgmaatschappijen, indien de regeling in deze mogelijkheid voorziet en dat in het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang. • Vgl. art. 93 en 96 Wgr voor publiekrechtelijke rechtspersonen

Privaatrechtelijke rechtspersonen Artikel 31a Wgr-nieuw 2. Het besluit wordt niet genomen dan nadat de raden van de deelnemende gemeenten een ontwerpbesluit is toegezonden en in de gelegenheid zijn gesteld hun wensen en bedenkingen ter kennis van het algemeen bestuur van het openbaar lichaam […] te brengen. Vgl. art. 160 lid 2 Gemeentewet Geen voorhangprocedure bij oprichting openbaar lichaam (vgl. art. 93 en 96 Wgr)!

Bedrijfsvoeringsorganisatie Artikel 8 lid 3 Wgr-nieuw Bij de regeling waaraan uitsluitend colleges van burgemeesters en wethouders deelnemen, kan een bedrijfsvoeringsorganisatie worden ingesteld in het geval de regeling uitsluitend wordt getroffen ter behartiging van de sturing en beheersing van ondersteunende processen en van uitvoeringstaken van de deelnemers. De bedrijfsvoeringsorganisatie is rechtspersoon.

Bedrijfsvoeringsorganisatie • Uitsluitend collegeregelingen • ter behartiging van de sturing en beheersing van ondersteunende processen • ter behartiging van uitvoeringstaken • Voor de deelnemers??

Samenstelling bestuur Artikel 14a Wgr-nieuw College A College B College C College D

Bestuur bedrijfsvoeringsorganisatie bestaat uit: Vertegenwoordigers van de college

College E

Overige regels in gemeenschappelijke regeling (art. 10 lid 3 Wgr)

Verantwoordingsrelaties College A

Art. 169 Gemeentewet

Art. 18 jo. art. 16 Wgr

College B College C

Bedrijfsvoeringsorganisatie

Raad A Raad B

bestaande uit: Vertegenwoordigers van de deelnemers

Raad C

Art. 19 lid 1 jo. art. 16 Wgr

Bevoegdheden bedrijfsvoeringsorganisatie Artikel 30 lid 1 Wgr (nieuw) Aan het bestuur van […] de bedrijfsvoeringsorganisatie […] kunnen bij de regeling ten aanzien van de belangen ter behartiging waarvan zij wordt getroffen, en voor het gebied waarvoor zij geldt, zodanige bevoegdheden van regeling en bestuur worden overgedragen als aan de besturen van de aan de regeling deelnemende gemeenten toekomen, met dien verstande dat: […] b. aan […] de bedrijfsvoeringsorganisatie niet de bevoegdheid kan worden overgedragen belastingen te heffen of anderszins algemeen verbindende voorschriften te geven.

Bevoegdheden Bedrijfsvoeringsorganisatie • Alleen bevoegdheden binnen het belang • Dus uitsluitend sturing en beheer van ondersteunende processen en uitvoeringstaken (art. 8 lid 3 Wgr-nieuw)

• Alleen bevoegdheden van deelnemers • Dus uitsluitend collegebevoegdheden (art. 8 lid 3 Wgr-nieuw)

• Geen algemeen verbindende voorschriften • Geen instellen belastingen, maar wel feitelijke heffing en invordering?? Aanpassing art. 232 lid 5 Gemeentewet

Bedrijfsvoeringsorganisatie Zou de bedrijfsvoeringsorganisatie een alternatief kunnen zijn voor: 1.)

de regionale uitvoeringsdienst (wetsvoorstel VTH)?

2.)

de regionale gezondheidsdienst ex. art. 14 Wpg?

3.)

de veiligheidsregio ex art. 9 en 10 Wvr?

4.)

ambtelijke fusies (BEL-construct; Groningen-Ten Boer)

Wet VTH (Kamerstukken II 2013/14, 33 872, nr. 2)

Artikel 5.8 lid Wabo-nieuw Gedeputeerde staten en burgemeester en wethouders van de gemeenten die behoren tot een regio […] stellen voor die regio of kring, onderscheidenlijk voor meerdere regio’s, onderscheidenlijk kringen, een omgevingsdienst in als openbaar lichaam als bedoeld in artikel 8, eerste lid, juncto artikel 52, eerste lid, van de Wet gemeenschappelijke regelingen.

Omgevingsdienst (2) Staatssecretaris Atsma van I&M: “Daarnaast werkt de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan een voorstel tot wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen met het doel om de werking van publiekrechtelijke samenwerking tussen decentrale overheden beter te faciliteren door introductie van een «lichtere» bestuurlijke samenwerkingvorm met rechtspersoonlijkheid. Deze nieuwe samenwerkingsvorm zal bij uitstek geschikt zijn voor gemeenschappelijke regelingen die zijn gericht op bedrijfsvoering en/of uitvoerende taken, zoals de RUD’s.” (Kamerstukken II 2010/11, 31 953, nr. 41, p. 5)

Omgevingsdienst (3) Minister Plasterk van BZK: “Voor beleidsmatige samenwerking en samenwerking op het gebied van uitvoerende taken waar een eenduidig beleid van de deelnemers minder voor de hand ligt en er ook beleidsruimte bestaat voor de uitvoerende ambtenaren (bijv. t.a.v. geldelijke voorzieningen of handhaving) blijft het openbaar lichaam met een geleed bestuur de aangewezen samenwerkingsvorm.” (Kamerstukken II 2012/13, 33 597, nr. 3, p. 19-20)

Regionale gezondheidsdienst Artikel 14 Wet publieke gezondheid 1. Ter uitvoering van bij of krachtens deze wet opgedragen taken dragen de colleges van burgemeester en wethouders die behoren tot een regio als bedoeld in de Wet veiligheidsregio’s, via het treffen van een gemeenschappelijke regeling zorg voor de instelling en instandhouding van een regionale gezondheidsdienst in die regio. 2. Bij de regeling, bedoeld in het eerste lid, wordt een openbaar lichaam ingesteld met de aanduiding: gemeentelijke gezondheidsdienst.

Veiligheidsregio Artikel 9 Wvr De colleges van burgemeester en wethouders van de gemeenten die behoren tot een regio als bedoeld in artikel 8, treffen een gemeenschappelijke regeling, waarbij een openbaar lichaam wordt ingesteld met de aanduiding: veiligheidsregio.

Voor vragen en/of opmerkingen:

Rob de Greef • www.kokxdevoogd.nl of [email protected] • www.rechten.vu.nl/greef of [email protected] •  06 – 23 16 86 02 (of via secretariaat: 088 – 116 4000)

• nl.linkedin.com/in/robdegreef

Intergemeentelijke samenwerking

Recommend Documents