Eindrapport Onderzoekers M.C. (Marten) Westeneng MSc J. (Jan) Karens Contactpersoon Marten Westeneng (ambtelijk secretaris) T. 06 – 451 951 06 E. [email protected] Kenmerk RI 12624 Datum 22 oktober 2014
4.2 / Kwaliteit sturings- en verantwoordingsinformatie
26
4.3 / Rolinvulling - Controle en bijsturing door het college en de raad
30
Bijlagen
34
Bijlage 1. Bronnen
34
Bijlage 2. Samenwerkingsverbanden in Diemen
35
Rapport RI 12624 / Diemen Onderzoek intergemeentelijke samenwerking
Bestuurlijke Nota
Rapport RI 12624 / Diemen Onderzoek intergemeentelijke samenwerking
1
1 Verantwoording, conclusies en aanbevelingen 1.1 / Onderzoeksverantwoording Aanleiding In juni 2014 rondde de rekenkamer haar quickscan af naar de opvolging van aanbevelingen van vier rekenkameronderzoeken in de periode 2010-2014. In aanloop naar dit tweede onderzoek vroeg de rekenkamer tijdens het inwerkprogramma de nieuwe raad om nieuwe onderwerpsuggesties. Ook in de auditcommissie vond een inventarisatie plaats. Op basis van deze inventarisaties, onze groslijst (uit het jaarplan 2014) en gegeven de actualiteit is de rekenkamer direct gestart met een onderzoek naar intergemeentelijke samenwerking. Afbakening De rekenkamer onderzocht de wijze waarop sturing op samenwerkingsverbanden bij het aangaan én gedurende deelname plaatsvindt. Daarbij is zowel gelet op de aansturing van samenwerkingsverbanden in het algemeen, als de aansturing bij twee specifieke samenwerkingsverbanden. Voor de volgende twee samenwerkingsverbanden is de aansturing nauwgezet onderzocht: / NV De Meerlanden; / Shared Service Centre team Belastingen Amstelland-Meerlanden. De rekenkamer heeft om de volgende redenen voor deze samenwerkingsverbanden gekozen: / Het gaat om een samenwerkingsverband waartoe recent is besloten (SSC) en één die al geruime tijd bestaat. / Het gaat om verschillende juridische samenwerkingsvormen (middels een gemeenschappelijke regeling en middels een NV). / Het gaat zowel om een samenwerking op een beleidsarm (belastingen) als een beleidsrijk (afvalinzameling) terrein. In het volgende kader leest u meer over de samenwerkingsverbanden. NV De Meerlanden Het bedrijf: De Meerlanden is actief op het vlak van afvalinzameling voor gemeenten en bedrijven, beheer openbare ruimte, gladheidbestrijding en businesspark-management. Daarnaast geeft de Meerlanden advies op deze terreinen. Als partner van negen gemeenten (Aalsmeer, Bloemendaal, Haarlemmermeer, Heemstede, Haarlemmerliede en Spaarnewoude, Noordwijkerhout, Diemen, Abcoude, Lisse en Hillegom) en 4.000 bedrijven werken zij aan een schone en duurzame leef- en werkomgeving, bouwen ze aan een samenleving met 100% recycling en initiëren ze duurzame energieprojecten in de regio. De rollen: Diemen is eigenaar (aandeelhouder) van NV De Meerlanden en tevens klant bij De Meerlanden Afvalinzameling en Reiniging B.V. wat betreft afvalinzameling. De Meerlanden Afvalinzameling en Reiniging B.V. is een dochteronderneming van NV De Meerlanden. Diemen heeft een
Rapport RI 12624 / Diemen Onderzoek intergemeentelijke samenwerking
2
dienstverleningsovereenkomst met De Meerlanden Afvalinzameling en Reiniging B.V. De bestuurlijke vertegenwoordiging: Wethouder Scholten (portefeuillehouder financiën) zit in de Raad van Commissarissen van NV De Meerlanden. Wethouder Grondel (portefeuillehouder afvalinzameling) zit in de aandeelhoudersvergadering namens de gemeente Diemen. Shared Service Centre team Belastingen Amstelland-Meerlanden De samenwerking: In de ambtelijke organisatie van Amstelveen (centrumgemeente) is een belastingorganisatie opgebouwd, die bestaat uit voormalige medewerkers uit de verschillende deelnemende gemeenten. Door de gemeentebelastingen onder te brengen in een gemeenschappelijke regeling is kennis en kunde gebundeld. Het uitgangspunt van de samenwerking is dat elke gemeenteraad zelf het eigen belastingbeleid en de plaatselijke belastingtarieven bepaalt. Het samenwerkingsverband verzorgt de uitvoering hiervan. De rollen: Diemen neemt diensten af bij de centrumgemeente Amstelveen als het gaat om de gemeentebelastingen. Deze dienstverlening is geregeld in een dienstverleningsovereenkomst (DVO). De bestuurlijke vertegenwoordiging: Er is geen bestuurlijke vertegenwoordiging in de vorm van een AB/DB-structuur. Amstelveen heeft de dagelijkse leiding over de uitvoering van de dienstverlening conform de DVO. De controle en sturing op de werkzaamheden is ambtelijk belegd bij de directeur Bedrijfsvoering (regiefunctionaris). Doelstelling en vraagstelling De doelstelling van het onderzoek is tweeledig: / /
inzicht krijgen in de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad ten aanzien van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden; duidelijkheid verschaffen over de sturingsrelatie tussen gemeente en samenwerkingsverbanden.
In dit onderzoek staat de volgende vraag centraal: Hoe verhoudt de gemeente Diemen (in het bijzonder de gemeenteraad) zich tot intergemeentelijke samenwerkingsverbanden? Deze hoofdvraag is uitgesplitst in de volgende zeven deelvragen: Kaderstelling en beleid 1 Welk afwegingskader hanteert de gemeente bij besluitvorming over toetreding tot samenwerkingsverbanden? 2 Op welke manier is de raad betrokken geweest bij de totstandkoming van deze kaders? 3 Welke beleidskaders hanteert de gemeente voor de sturing op bestaande samenwerkingsverbanden? 4 Welke afspraken zijn er gemaakt over invulling van de rollen door gemeenteraad en college? Uitvoeringspraktijk 5 Welke informatie ontvangt de raad ten aanzien van de samenwerkingsverbanden? 6 Wat is de kwaliteit van de sturings- en verantwoordingsinformatie?
Rapport RI 12624 / Diemen Onderzoek intergemeentelijke samenwerking
3
Controle en bijsturing 7 Op welke wijze controleert de gemeente (raad en college) samenwerkingsverbanden?
Uitvoering Op 27 juni 2014 stuurde de rekenkamer de onderzoeksopzet voor dit onderzoek aan de griffier ten behoeve van verzending aan de raadsleden. De rekenkamer verrichtte haar werkzaamheden in de periode augustus 2014-september 2014. Bijlage 1 geeft weer met welke personen de rekenkamer in het kader van dit onderzoek sprak. Op 3 oktober 2014 is het rapport voorgelegd voor een gecombineerd ambtelijk en bestuurlijk wederhoor. Op vrijdag 17 oktober 2014 ontving de rekenkamer de reactie in het kader van het ambtelijk wederhoor. Deze opmerkingen zijn in het rapport verwerkt. Vanwege het gecombineerd ambtelijk en bestuurlijk hoor resulteerde dit eveneens in enkele kleine aanpassingen op de feitelijke juistheid van de conclusies. Op 22 oktober ontving de rekenkamer de bestuurlijk reactie. Deze reactie is integraal opgenomen in het rapport. Op 22 oktober is het eindrapport verstuurd naar de griffier ter verspreiding onder de gemeenteraad.
1.2 / Leeswijzer Dit rapport bestaat uit twee delen, namelijk de Bestuurlijke Nota en de Nota van Bevindingen. In dit eerste hoofdstuk legt de rekenkamer verantwoording af over het uitgevoerde onderzoek en presenteert de rekenkamer haar conclusies en aanbevelingen. Hoofdstuk 2 geeft de bestuurlijke reactie van het college van B&W weer. In de Nota van Bevindingen staan de onderzoeksresultaten, waarop de rekenkamer haar conclusies en aanbevelingen baseert. Hoofdstuk 3 gaat over kaderstelling en beleid. Hoofdstuk 4 brengt de uitvoeringspraktijk in kaart. Wanneer een paragraaf in de Nota van Bevindingen betrekking heeft op één van casussen, geeft het logo in de kantlijn dit weer. Ter illustratie: Gedeelte heeft betrekking op het samenwerkingsverband De Meerlanden NV. Gedeelte heeft betrekking op het samenwerkingsverband Shared Service Centre AmstellandMeerlanden. Het rapport bevat verder twee bijlagen. Bijlage 1 vermeldt de gehanteerde bronnen. Bijlage 2 geeft de belangrijkste informatie over de twaalf samenwerkingsverbanden weer, waarin Diemen participeert.
1.3 / Conclusies Op basis van de bevindingen trekt de rekenkamer de volgende conclusies: 1 Geen visie op samenwerking en positionering in de regio vastgelegd Binnen de gemeente bestaan er beelden over intergemeentelijke samenwerking, waarbij de woorden ‘inhoudsgedreven’, ‘pragmatisch’ en ‘gelijkwaardigheid’ sleutelwoorden zijn. Deze beelden wijzen weliswaar één kant op, maar raad en college hebben dit niet als zodanig vastgelegd in een visie, waarin zij aangeven hoe zij samenwerking en positionering in de regio voor zich zien en die richtsnoer is voor de
Rapport RI 12624 / Diemen Onderzoek intergemeentelijke samenwerking
4
rol die de gemeente inneemt ten aanzien van samenwerkingen in de regio. Een strategische visie is gezien de sterke ontwikkeling naar meer samenwerken gewenst. Te meer omdat de organisatie het belang en de noodzaak van samenwerking onderkent, maar nu zonder te kunnen terugvallen op beleid, mogelijke samenwerkingen verkent en voorstelt. 2 De gemeente hanteert geen vast afwegingskader bij de besluitvorming over het aangaan van samenwerking De gemeente stelt voor elke mogelijke nieuwe samenwerking nieuwe toetsingscriteria vast. De afweging over samenwerking vindt niet op eenduidige wijze plaats. Voor de besluitvorming over DUO+ zijn bijvoorbeeld 7 hoofd- en 23 subcriteria opgesteld. Bij de besluitvorming over SSC Belastingen zijn criteria niet toegepast, maar is vooral strategisch afgewogen of samenwerking met Amstelveen voor Diemen gunstig is. Voor NV De Meerlanden verliep de besluitvorming getrechterd. Middels drie raadsbesluiten stemde de raad uiteindelijk in met toetreding tot NV De Meerlanden. De overwegingen om tot privatisering te besluiten, worden in het uiteindelijke raadsvoorstel niet meer getoetst. Bij het afwegen en besluiten over samenwerking wordt maatwerk toegepast en geen vast afwegingskader gehanteerd. Op dit moment hebben raad en college geen helder beeld wat van belang is bij afwegingen tot samenwerking. 3 Rolverdeling raad en college bij aansturing bestaande samenwerkingen verdient meer aandacht Raad en college hebben geen formele rolverdeling in de aansturing van samenwerkingsverbanden afgesproken. De paragraaf verbonden partijen beschrijft wel de taken die bij college en raad horen. Eén van de genoemde rollen van de raad is toetsen of de doelstellingen van de verbonden partijen nog steeds corresponderen met die van de gemeente. De raad is op basis van de geboden informatie niet in staat de beschreven rollen in te nemen. De rol van het college bestaat uit het regelmatig informeren. Afspraken over hoe de uitvoering van deze rollen gestalte moet krijgen ontbreken. Ook hebben college en raad geen prioriteiten aangebracht in sturing op samenwerkingsverbanden. Dit terwijl de aard van deze samenwerkingsverbanden sterk verschilt. Het gaat om verplichte (Veiligheidsregio) en vrijwillige samenwerkingen (Amstelland-Meerlanden-overleg), beleidsmatige samenwerkingen (De Meerlanden) en uitvoeringsgerichte samenwerkingen (SSC), en zowel om gemeenschappelijke regelingen, NV’s als om een stichting. Die pluriformiteit vraagt om een afweging waar de energie in de aansturing van samenwerkingsverband in moet gaan zitten. 4 Op uitvoeringsniveau heeft Diemen heldere afspraken met SSC en De Meerlanden Voor het SSC en De Meerlanden heeft de ambtelijk organisatie in een dienstverleningsovereenkomst nauwkeurig afspraken geformuleerd, waaraan de dienstverlening door het samenwerkingsverband aan de gemeente Diemen moet voldoen. Voor De Meerlanden betreffen dit specifieke afspraken tussen gemeente en samenwerkingsverband. Deze dienstverleningsovereenkomsten bieden de organisatie grond om uitvoering te monitoren en − waar nodig − om bij te kunnen sturen. Zowel voor SSC als De Meerlanden vindt frequent ambtelijk overleg plaats over uitvoering van de werkzaamheden aan de hand van deze dienstverleningsovereenkomst. Met De Meerlanden is de gemeente ook beleidsmatige ontwikkelwensen overeengekomen. Diemen werkt niet voor alle samenwerkingsverbanden met een dienstverleningsovereenkomst. Voor acht van de twaalf onderzochte samenwerkingsverbanden geldt echter dat er geen dienstverleningsovereenkomst ten grondslag ligt aan de samenwerking. In dat geval zijn er doelstellingen vastgelegd in de begroting van het samenwerkingsverband tussen de deelnemende gemeenten enerzijds en het samenwerkingsverband anderzijds. Diemen is in die gevallen niet in staat gemeentespecifieke afspraken vast te leggen.
Rapport RI 12624 / Diemen Onderzoek intergemeentelijke samenwerking
5
5 Proactiever sturen is gewenst De ambtelijke werkwijze in de aansturing van samenwerkingsverbanden is eerder volgend op de ontwikkelingen bij samenwerkingsverbanden dan proactief. Bij binnenkomst van planning-encontroldocumenten van een samenwerkingsverband wordt hierop zo goed als mogelijk geanticipeerd. Consequentie is dat tijdsdruk geregeld een factor is in de ambtelijke advisering van bestuurders. Er is onvoldoende overzicht van sturings- en beïnvloedingsmomenten bij samenwerkingsverbanden. Binnen de organisatie is een overzicht wie voor welk samenwerkingsverband regiefunctionaris is, maar dit is niet algemeen bekend. Daardoor is niet altijd duidelijk wie waarover gaat. Ook is er geen taakomschrijving voor regiefunctionarissen. Binnen de organisatie vindt geen structureel overleg over de aansturing van samenwerkingsverbanden plaats. Binnen de organisatie is er geen vaste werkwijze welke stappen gezet moeten worden bij beoordeling van planning-en-controldocumenten van samenwerkingsverbanden. Medewerkers beoordelen deze documenten op basis van hun eigen professie. Ook zijn er geen afspraken ten aanzien van de bevoegdheden en de wijze van bestuurlijke verankering van deze besluitvorming. Ambtelijk wordt onderkent dat verbetering op dit vlak gewenst is, zeker gezien de groei van het aantal samenwerkingsverbanden. In de periode 2010-2014 is namelijk tot vijf van de huidige twaalf samenwerkingsverbanden besloten. De interne handreiking ‘samenwerken in de regio: zo doen wij dat’ is begin 2013 aangekondigd. Betrokkenen geven aan dat deze interne handreiking nog niet is ontwikkeld. 6 Vertaling ambtelijke verantwoording richting raad over functioneren samenwerkingsverbanden verdient verbeterslag Er zijn geen expliciete afspraken gemaakt over de informatievoorziening vanuit het college richting de raad over samenwerkingsverbanden. De beleidsvoornemens in de paragraaf verbonden partijen zijn niet concreet en specifiek genoeg voor het betreffende begrotingsjaar geformuleerd. Ook ontbreekt het in de paragraaf aan een adequate verantwoording over de mate van doelrealisatie. De paragraaf schetst algemene ontwikkelingen uit het achterliggende jaar. Referentie aan de doelstellingen ontbreekt. De financiële cijfers worden in de gemeentelijke jaarrekening gepresenteerd. Niet in alle gevallen worden de financiële cijfers afgezet tegen het begrote bedrag. De inhoudelijke resultaten en de bijdrage aan efficiëntie van overheidsbestedingen is voor de raad niet altijd inzichtelijk. Het ontbreken van een koppeling met een gemeentelijke doelstelling betekent dat de raad vanuit zijn controlerende taak geen uitspraken kan doen over doelmatigheid en doeltreffendheid van de samenwerkingsverbanden in relatie tot gemeentelijke doelstellingen. De paragraaf verbonden partijen voldoet nog niet aan de nieuwe eisen die medio 2013 vanuit het Besluit Begroting en Verantwoording aan de paragraaf worden gesteld. 7 Raad moet steviger aansturen op realisatie van doelstellingen De raad neemt een volgende houding aan ten aanzien van aansturing van samenwerkingsverbanden. De aansturing van samenwerkingsverbanden die plaatsvindt, wordt gekleurd door incidenten die zich voordoen bij samenwerkingsverbanden en in de uitvoering. Zo focussen discussies in de raad zich op deelaspecten zoals knelpunten op straat, zonder veel oog te hebben voor het gehele afvalinzamelingssysteem. Bij SSC gaat grote aandacht uit naar de totstandkoming van de heffing, terwijl de raad zich niet betrokken toont bij de resultaten. De raad dient op een meer strategisch niveau zijn positie ten aanzien van samenwerkingsverbanden in te nemen. In de verhouding tussen college en raad is er geen aandacht hoe de raad strategisch bij kan dragen aan een sterkere vertegenwoordiging van het college in samenwerkingsverbanden, bijvoorbeeld door het indienen van een motie of zienswijze. Het college en de raad zien samenwerkingsverbanden instrumenteel, waardoor bij de raad het zicht op de realisatie van doelstellingen door samenwerkingsverbanden sterk op afstand blijft. Momenteel wordt de raad gepositioneerd om beleidsmatige uitspraken te doen voor de ontwikkeling van de afvalinzameling.
Rapport RI 12624 / Diemen Onderzoek intergemeentelijke samenwerking
6
1.4 / Aanbevelingen Naar aanleiding van de conclusies doet de rekenkamer de volgende aanbevelingen: 1 Leg als college en raad de visie op regionale samenwerking vast Draag het college op in nauwe afstemming met de raad de visie op samenwerking en positionering in de regio vast te stellen. Maak daarbij gebruik van het gedeelde beeld dat al over samenwerking bestaat. Het vastleggen van een visie zorgt voor een ijkpunt bij besluitvorming en voorkomt dat discussie ontstaat over het vermeende gedeelde beeld. De visie op samenwerking kan ingaan op: / de eigenstandigheid van de gemeente in verhouding tot het samenwerken in de uitvoering van gemeentelijke taken / de positie die de gemeente binnen samenwerkingsverbanden wil innemen / de toetsingscriteria van college en raad voor het aangaan van samenwerkingen / de randvoorwaarden waaraan een samenwerking moet voldoen voordat de gemeente tot samenwerken over gaat. 2 Neem als raad bij de besluitvorming over het aangaan van een nieuwe samenwerking de volgende aandachtspunten in acht / Ga bij elke besluitvormende stap na of het voorstel nog steeds in lijn is met de door uzelf gestelde visie, toetsingscriteria en uitgangspunten; / Maak bij het besluit tot deelname harde afspraken hoe u uw invloed in kaderstellende en controlerende rol ten aanzien van het college, die de uitvoering van samenwerking voor zijn rekening neemt, in gaat vullen; / Wees u als raad bewust van de complexiteit van het onderbrengen van werkzaamheden in een nieuwe organisatie. Verwacht niet te snel resultaat. In de oprichtingsfase van een samenwerkingsverband doen zich altijd onvoorziene zaken voor; / Maak realistische afspraken over wanneer het samenwerkingsverband resultaten dient op te leveren en welke investering (in ambtelijke inzet, tijd en geld) er in de startfase nodig is; / U heeft het als raad voor het zeggen. Van samenwerking is pas sprake als u als raad er mee instemt. U stemt zonder last of ruggespraak; / Maak als raad en als fractie, wanneer u van plan bent in te stemmen met samenwerking, duidelijk wat het belangrijkste criterium is waarop u de samenwerking in de toekomst toetst. 3 Prioriteer als raad en college de huidige samenwerkingsverbanden naar belang Bepaal als college en raad voor de bestaande samenwerkingsverbanden het belang voor Diemen. Geef onder meer weer welke samenwerkingsverbanden meer aandacht krijgen (en welke minder) en waarom. Maak afspraken over welke informatie de raad ontvangt. Het opstellen van een kwadrant, waarin de belangrijkste aspecten zijn opgenomen voor het bepalen van het gewenste sturingsarrangement kan hierin een goed handvat bieden. Een interactieve sessie tussen raad en college leent zich goed om discussie te voeren over deze prioritering. Figuur 1 bevat een voorbeeld van een dergelijk kwadrant waarin de mate van invloed op een samenwerkingsverband (beleidsrijk of beleidsarm) en de hoogte van het risico (financieel en bestuurlijk) is weergegeven dat de gemeente loopt ten gevolge van haar deelname. Een dergelijk kwadrant maakt meteen zichtbaar welke samenwerkingsverbanden veel aandacht behoeven en welke in het reguliere proces van begroten en verantwoorden kunnen worden opgenomen. De rekenkamer beveelt de raad aan op soortelijke wijze als in onderstaand voorbeeld een prioritering toe te kennen aan de verschillende samenwerkingen. Ook is het zaak de prioritering regelmatig te heroverwegen aan de hand van actuele ontwikkelingen bij samenwerkingsverbanden.
Rapport RI 12624 / Diemen Onderzoek intergemeentelijke samenwerking
7
Figuur 1 Overzicht en inzicht
Invloed
Risico
4 Zorg voor een passend sturingsinstrumentarium voor de huidige samenwerkingen Verzoek het college vervolgens per samenwerkingsverband een voorstel te doen voor het sturingsarrangement nadat de gezamenlijke prioriteiten zijn bepaald. Maak als raad en college afspraken over het niveau van sturing en controle (ambtelijk, bestuurlijk, raad), de mate van informatievoorziening (bijv. via paragraaf verbonden partijen, via kwartaalbrieven, via P&Cdocumenten van samenwerkingsverbanden), de mate van betrokkenheid van de raad (sturingsinstrumenten, sturingsmomenten) en de momenten waarop de raad proactief geïnformeerd moet worden knelpunten bij samenwerkingen. 5 Pas de verantwoordingsinformatie aan op het gewenste sturingsinstrumentarium Zorgt er als college voor dat de raad, in het bijzonder voor de door haar geprioriteerde samenwerkingsverbanden, zicht kan houden op de vraag hoe de gemeente stuurt op de realisatie van beleidsdoelstellingen in de uitvoering van taken die door een samenwerkingsverband worden uitgevoerd. Dit kan door het college op te dragen een verbeterde paragraaf verbonden partijen op te stellen, die de raad houvast biedt in de sturing op samenwerkingsverbanden. Overweeg daarin onder andere de volgende aspecten op te nemen: / de wijze van vertegenwoordiging (AB en/of DB, deelname in aandelenkapitaal); / financieel belang van de gemeente en de begrote en gerealiseerde bedragen; / eventuele financiële, juridische en beleidsinhoudelijke risico’s die verbonden zijn aan deelname; / concrete doelen die de gemeente met de samenwerking wil bereiken en systematische verantwoording daarover; / afspraken over de informatievoorziening; / inzicht in de sturingsinstrumenten en -momenten van raad en college. Deze aspecten kunnen de raad ondersteunen in zijn positiebepaling en in de afweging wanneer en hoeveel aandacht hij wenst te schenken aan specifieke samenwerkingsverbanden.
6 Versterk de ambtelijke regie op bestaande samenwerkingsverbanden De interne handreiking ‘samenwerken in de regio: zo doen wij dat’ is begin 2013 aangekondigd en brengt lijn aan in de ambtelijke regie op samenwerkingsverbanden. Daarnaast verdient het aanbeveling om voor de functie regiefunctionaris een handreiking op te stellen en een overleg in te
Rapport RI 12624 / Diemen Onderzoek intergemeentelijke samenwerking
8
richten, waar ervaringen kunnen worden gedeeld. Juist met het oog op DUO+ is het belangrijk om in de vaardigheid van regie te investeren. 7 Zorg voor meer informatie-uitwisseling tussen raad en college over samenwerkingsverbanden Voor de gemeente Diemen kan het frequent plaatsen van het onderwerp ‘regionale samenwerking’ op de agenda tijdens informatieve raadsvergaderingen ervoor zorgen dat terugkoppeling plaatsvindt uit de samenwerkingsverbanden vanuit het algemeen en/of dagelijks bestuur. Benut als raad de mogelijkheden die tot uw beschikking staan. Denk daarbij aan het afleggen van een werkbezoek aan een samenwerkingsverband, het uitnodigen van medewerkers van samenwerkingsverbanden voor een informeel bijpraatmoment of het indienen van een motie waarmee u de vertegenwoordiger van uw gemeente in een samenwerkingsverband een steun in de rug geeft.
Rapport RI 12624 / Diemen Onderzoek intergemeentelijke samenwerking
9
2 Bestuurlijke reactie In het rapport doet de Rekenkamer stevige conclusies en aanbevelingen, vanuit de overtuiging dat sturing op samenwerkingsverbanden bij de verantwoordelijke gemeenten goed geborgd moet zijn. Evenwel worden door de Rekenkamer geen acute problemen geconstateerd. Dit laat onverlet dat we ons als college herkennen in het algemene beeld, dat de structuur waarmee we sturing geven aan onze samenwerkingsverbanden versterking behoeft. Het aantal samenwerkingsverbanden van de gemeente Diemen is de afgelopen jaren toegenomen. Zoals de Rekenkamer aangeeft, zijn er sinds 2010 vijf bijgekomen. Dit zorgt ervoor dat Diemen anno 2014 verbonden is aan twaalf samenwerkingsverbanden. Deze verbanden verschillen echter wel sterk in zwaarte, zoals de Rekenkamer ook aangeeft. Sommige zijn majeur, zowel in financieel als beleidsmatig opzicht. Andere richten zich op (specifieke) uitvoeringstaken en/of collegebevoegdheden, of kennen slechts een beperkt financieel belang. Dit zorgt er voor dat het verschil in zwaarte tussen bijvoorbeeld de Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland (gewichtig verband) en bijvoorbeeld de Gemeentelijke Ombudsman (beperkt gewicht) fors is. Dat maakt het totaal van twaalf samenwerkingsverbanden dan ook ongelijksoortig. Een prioritering aanbrengen, zoals de Rekenkamer voorstelt, is dan verstandig. Verder is het belang van de regio voor Diemen toegenomen. Dit laatste is onder andere vorig jaar geconstateerd in Perspectief 2020. Hierin staat letterlijk: “in onze regio weten Amsterdam en Almere elkaar steeds vaker te vinden op thema’s als regionale economie, bereikbaarheid en ruimtelijke ordening. Dit zorgt voor een toenemende dynamiek in de regio”. In de opgave om tot versterkte sturing te komen, zijn we echter niet uniek. In 2014 zijn in Nederland tal van lokale en regionale adviesrapporten verschenen, al dan niet van Rekenkamers, over dit onderwerp. Dit heeft enerzijds te maken met de trend van vrijwillig opschalen van ambtelijke organisaties (SSC’s; gezamenlijke werkorganisaties; ambtelijke fusies). Anderzijds zijn gemeenten in meerdere gevallen ertoe wettelijk verplicht om regionaal samen te werken (veiligheidsregio’s; omgevingsdiensten; vervoerregio’s; decentralisaties). Dit zorgt bij alle Nederlandse gemeenten voor een toenemend belang van intergemeentelijke samenwerking en de sturing daarop, zowel beleidsmatig als op (financiële) risico’s. De Rekenkamer constateert dan ook terecht dat op dit thema voor de komende jaren een opgave ligt om tot versterking te komen. Volgens het college geldt dit op vier niveaus. Zowel voor het college zelf, als ook voor de verantwoordelijke portefeuillehouders en voor de ambtelijke organisatie. En tevens ligt er een opgave voor de gemeenteraad, om hierin de handschoen op te pakken. Hieronder zullen wij de vier niveaus kort aanstippen. Ten vijfde zullen we ingaan op DUO+, de concrete aanleiding voor de Rekenkamer om dit onderzoek te doen. We sluiten vervolgens af met een oproep.
Rapport RI 12624 / Diemen Onderzoek intergemeentelijke samenwerking
10
Gemeenteraad: visie op samenwerken en prioritering De Rekenkamer doet de aanbeveling (1, 2 en 3) om een visie op regionale samenwerking vast te leggen, inclusief toetsingscriteria en uitgangspunten voor toekomstige samenwerkingsverbanden. Ook stelt de Rekenkamer voor om alle verbanden te prioriteren naar belang (invloed en risico). De afgelopen jaren heeft het college op verschillende wijzen zijn opvattingen over bestaande en nieuwe samenwerkingsverbanden met de raad gedeeld. Ook is de werkwijze van “gelaagd regionaal samenwerken” gedeeld. De besprekingen hebben tot nu toe nooit geleid tot een formele visie. Hiertoe was volgens zowel college als raad geen aanleiding. Naar aanleiding van deze aanbevelingen wil het college het gesprek met de raad aangaan of en op welke wijze zij hieraan invulling wil geven. In ieder geval zal dan voor de gemeenteraad een centrale rol weggelegd zijn. Daarom doet het college de suggestie om over deze aanbevelingen een tijdelijke werkgroep vanuit de raad te formeren. Deze kan op korte termijn starten. College: sturing en verantwoording De Rekenkamer doet de aanbeveling (4 en 5) om het instrumentarium waarmee de gemeente stuurt op samenwerkingsverbanden en hierover verantwoordt, te versterken. Het college herkent deze opgave. Daarom is het college voornemens om een Nota Verbonden Partijen op te stellen, in het verlengde van de (bestaande) paragraaf Verbonden Partijen. In deze nota zullen alle huidige (impliciete) afspraken over onze samenwerkingsverbanden vertaald naar richtinggevende spelregels, zo nodig per verbonden partij. Hierin zullen ook de concrete handreikingen vanuit de Rekenkamer worden meegenomen. Deze Nota kan de raad voor het einde van 2015 verwachten. Portefeuillehouder: zichtbare schakel bij sturing en verantwoording De Rekenkamer beveelt aan (7) om de gemeenteraad frequenter te informeren over samenwerkingsverbanden en overleggen of besluiten terug te koppelen. Hierin ligt een belangrijke opgave voor de verantwoordelijke portefeuillehouder. In veel gevallen doet deze al een terugkoppeling aan de raad van belangrijke overleggen of besluiten. Het college deelt echter de opvatting van de Rekenkamer dat dit gestructureerder kan. Daarom is het college voornemens om aan de bestuurlijke termijnagenda een jaaragenda van onze verbonden partijen toe te voegen. Met het presidium kan vervolgens worden besproken hoe hiermee in de planning van de raadsvergaderingen rekening kan worden gehouden. Ambtelijke organisatie: ondersteuning bij sturing en verantwoording Tevens doet de Rekenkamer een aanbeveling (6) met betrekking tot de ambtelijke organisatie. De ondersteuning vanuit de organisatie op sturing en verantwoording op samenwerkingsverbanden kan uniformer en steviger georganiseerd te worden, zo herkent het college. De aandacht vanuit de organisatie hiervoor is de afgelopen jaren al fors toegenomen. Dit kan echter nog meer. Hiertoe zal de komende maanden intern een aantal initiatieven worden genomen. Deze richten zich met name op het gezamenlijk (integraal) optrekken, het delen van kennis, het vastleggen van werkwijzen, het afstemmen van planningen en dergelijke. Hierover zal de portefeuillehouder Regionale Zaken de gemeenteraad blijven informeren. Ook deelt het college de geconstateerde opgave om voor de langere termijn te investeren op de vaardigheid van regie. DUO+ Tenslotte geldt dat de DUO+ ontwikkelingen concrete aanleiding vormen voor de Rekenkamer om dit onderzoek uit te voeren. Het college is ervan overtuigd dat juist in aanloop naar deze
Rapport RI 12624 / Diemen Onderzoek intergemeentelijke samenwerking
11
samenwerking nadrukkelijk wordt nagedacht over thema’s als “regie en sturing”, “dienstverleningsafspraken” en “bestuurlijke uitgangspunten”. Ook ligt er voor deze samenwerking op uitvoeringstaken een helder afwegingskader voor, in de vorm van de “3K’s” (versterking op kwaliteit en reductie van kwetsbaarheid en kosten) en de “23+2 politiek-bestuurlijke ontwerpcriteria”. Op basis van deze afwegingskaders kunnen college en raad toetsen of aan alle belangrijke voorwaarden om de samenwerking aan te gaan, is voldaan. Kortheidshalve verwijzen wij u naar de stukken die eind oktober aan de raad worden gezonden. In het verlengde doet het college de suggestie om al het relevante materiaal dat in het kader van DUO+ op deze thema’s is ontwikkeld, te betrekken bij de toekomstige stappen vanuit de raad met betrekking tot de eerste aanbevelingen. Ter afsluiting Afsluitend wil het college opmerken dat de opvolging van deze aanbevelingen niet van vandaag op morgen gerealiseerd zal zijn. Het zal tijd vragen om alle benodigde stappen te zetten. Hierin ligt volgens het college een centrale, aanjagende rol voor de gemeenteraad weggelegd. Alleen als de raad bereid is om op dit onderwerp (fors) te investeren, met name in tijd en aandacht, zullen we de benodigde stappen kunnen zetten. Het college zal in dat geval in redelijkheid al het mogelijke doen, om deze doorontwikkeling te ondersteunen. Om zo met elkaar sturing te blijven geven aan de doelen voor Diemen en de regio.
Burgemeester en wethouders van Diemen
Rapport RI 12624 / Diemen Onderzoek intergemeentelijke samenwerking
12
Nota van Bevindingen
Rapport RI 12624 / Diemen Onderzoek intergemeentelijke samenwerking
13
3 Kaderstelling en beleid In dit hoofdstuk gaat de rekenkamer in op de kaderstelling door en het beleid van de gemeente(raad) op het gebied van intergemeentelijke samenwerking. Ook brengen wij voor de twee cases (Shared Service Center team belastingen Amstelland-Meerlanden en NV De Meerlanden) in kaart hoe besluitvorming plaatsvond en hoe de raad daarbij betrokken is.
3.1 / Afwegingskader bij toetreding In deze paragraaf staat de volgende deelvragen centraal: 1 Welk afwegingskader hanteert de gemeente bij besluitvorming over toetreding tot samenwerkingsverbanden? 4 Op welke manier is de raad betrokken geweest bij de totstandkoming van deze kaders? Gedeelde visie op samenwerking niet geformaliseerd In de paragraaf verbonden partijen staat: “Het college weegt deelname aan een samenwerkingsverband af.”1 De gemeente heeft als norm gesteld dat de afweging ligt bij het college. Binnen de gemeente Diemen bestaat een gedeelde visie op samenwerking in de regio. In de interviews worden gelijkwaardigheid, inhoudsgedreven en pragmatisme als sleutelwoorden genoemd. Samenwerking wordt als middel gezien om inhoudelijke doelstellingen te bereiken, waarbij de lokale democratie centraal blijft staan. Ook stellen betrokkenen dat samenwerking onontkoombaar is. College en gemeenteraad hebben deze visie niet op papier vastgelegd. Binnen de gemeente Diemen is er sterk bewustzijn van actuele ontwikkelingen die bij gemeenten spelen. Dat blijkt uit het ambtelijk document Perspectief 2020, waar de tendens van regionalisering van het openbaar bestuur wordt benoemd. “Voor deze positionering [in de regio] lijkt in ieder geval het verregaand werken met ‘subregio’s’ onvermijdelijk.” Dit document bevat een aantal uitgangspunten voor samenwerking in de nabije toekomst. Deze uitgangspunten hebben geen formele status gekregen. De raad beschikt niet over een afwegingskader op basis waarvan hij besluit over deelname aan nieuwe samenwerkingsverbanden. De raad is bij de besluitvorming over de gewijzigde Gemeenschappelijke Regeling Stadsregio Amsterdam op de informatieve raadsvergadering van 14 november 2013 geïnformeerd over de verschillende schaalniveaus waarop Diemen samenwerkt. Dit wordt samengevat onder de noemer ‘gelaagd regionaal samenwerken’. Gelaagd regionaal samenwerken betekent dat Diemen op verschillende niveaus in samenwerkingsverbanden samenwerkt.
Rapport RI 12624 / Diemen Onderzoek intergemeentelijke samenwerking
14
Raad besluit tot deelname De Meerlanden N.V. en Shared Service Center Amstelland-Meerlanden In de vorige alinea gaf de rekenkamer aan dat de raad niet over een afwegingskader beschikt voor de besluitvorming over nieuwe samenwerkingsverbanden. De afweging over het besluit tot deelname komt zo voor elk samenwerkingsverband afzonderlijk tot stand en is niet gerelateerd aan bestaande toetsingscriteria. In sommige gevallen worden op voorhand toetsingscriteria voor een samenwerking geformuleerd. Voor DUO+ is een lijst ontwikkeld van 7 hoofdcriteria en 23 kleinere subonderdelen, om het besluit om over te gaan tot samenwerking systematisch af te wegen. Aan de hand van de twee cases belichten wij de wijze waarop de raad eerder een besluit nam tot deelname. NV De Meerlanden: Getrechterde besluitvorming door raad in drie stappen Conform de Gemeentewet is het college bevoegd tot het besluit van deelname aan De Meerlanden. In het betreffende wetsartikel staat: “het besluit wordt niet eerder genomen nadat de raad een ontwerp-besluit is toegezonden en hij zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college heeft kunnen brengen.”2 Vanwege de omvang en het belang van het project vraagt het college de raad om instemming met het conceptbesluit. In de raadsvergadering van 28 april 2005 stemt de raad unaniem in met het besluit. In voorbereiding op dit besluit nam de raad eerder al een besluit om privatisering te onderzoeken (31 januari 2002) en een besluit om de onderhandelingen met NV De Meerlanden te starten (2 september 2004). Het besluit van april 2005 bestaat uit instemming met de voorgenomen toetreding tot De Meerlanden, de voorgenomen overdracht van taken aan en afname van inzameldiensten door De Meerlanden, het financiële resultaat en het vaststellen van het sociaal plan voor het personeel dat over ging naar De Meerlanden. Ook besluit de raad de Afvalstoffenverordening aan te passen en de gemeentelijke vertegenwoordigers in aandeelhoudersvergadering en Raad van Commissarissen aan te wijzen. Dit voorliggende besluit schetst de probleemstelling op basis van onderzoek door een extern bureau: “Vroeg of laat zal vanwege de te kleine schaalgrootte de eigen reinigingsorganisatie niet meer kunnen voldoen aan de gestelde eisen.”3 Het voorstel schetst niet waarom de gemeente nu tot overdracht van taken moet beslissen. De eerdere overwegingen uit 2002 om over te gaan tot privatisering noemt het voorstel wel. Dit zijn: / “het verhogen van de doelmatigheid waardoor de kosten, ook op termijn, voor de gemeente beheersbaar zijn; / het behouden en zo mogelijk verbeteren van de bestaande regie en stuurbaarheid van de organisatie; / het garanderen van de continuïteit; / het voldoen aan de milieu eisen; / het voldoen aan een minimaal vereiste kwaliteitsniveau.’4 Het raadsvoorstel onderbouwt niet in hoeverre aan deze overwegingen tegemoet wordt gekomen. Daarmee is voor de raad niet direct duidelijk of met dit voorstel aan de overwegingen is voldaan. De afweging waarom dit besluit gewenst is, komt in het voorstel niet duidelijk tot uitdrukking. In de raadsbehandeling wordt de
2
Gemeentewet, art. 160, lid 2.
3
Raadsvoorstel samen gaan, samen werken (05-22). Voorstel tot het aangaan van een aantal overeenkomsten met het afvalinzamelingsbedrijf De Meerlanden N.V., p. 2. 4
Raadsvoorstel samen gaan, samen werken (05-22). Voorstel tot het aangaan van een aantal overeenkomsten met het afvalinzamelingsbedrijf De Meerlanden N.V., p. 2.
Rapport RI 12624 / Diemen Onderzoek intergemeentelijke samenwerking
15
vraag om welke reden besloten moet worden tot deelname niet gesteld of beantwoord. De raad toont zich tevreden met de voorliggende stukken.5 Shared Service Center: De raad bekrachtigt de keuze van het college Voordat de belastingsamenwerking op 1 januari 2013 in Amstelland Meerlanden verband van start gaat, neemt de raad op 7 juni 2012 een positief besluit. Deze besluitvorming is voorbereid op directie- en collegeniveau. Op 16 november 2011 is op directieniveau gesproken over drie onderzochte samenwerkingspartners. Dit gaat om de marktpartij BKN, de bestaande gemeenschappelijke regeling Cocensus en de centrumgemeente Amstelveen. De conclusie is dat alle drie partijen capabel zijn om alle werkzaamheden met betrekking tot de heffing en invordering van belastingen, alsmede de waardering van de onroerende zaken uit te voeren. Door de directie worden verschillende vragen gesteld over de aanbieders en het aanbod.6 Op 1 februari 2012 ligt een voorstel voor bij de directie, waarin de offerte van Amstelveen is meegenomen. In het voorstel staat dat de beantwoording van de gestelde vragen van 16 november 2011 niet meer relevant is, maar dat een beoordeling van de offerte van Amstelveen meer gewenst is om een definitief besluit te kunnen nemen. Het gevraagde directiebesluit is om op basis van de criteria ‘strategische samenwerking in AM-verband’ en ‘te behalen financieel resultaat’, zoals benoemd in het directiebesluit van 12 januari 2012 te kiezen voor aansluiting bij Shared Service Center Amstelland – Meerlanden (SSC) onder voorbehoud dat er geen majeure wijzigingen meer optreden ten aanzien van de offerte. Volgens betrokkenen is de uiteindelijke keuze een strategische afweging geweest, waarbij de aanvankelijk bepaalde afwegingscriteria minder belangrijk werden. Een van de doelstellingen van de gewenste samenwerking is de kwetsbaarheid van het team belastingen terug te brengen. Daarnaast moet een bezuinigingstaakstelling worden gerealiseerd van € 19.000 per 2015 en is het zaak dat de kwaliteit van de dienstverlening wordt bewaakt.7 De directie gaat akkoord met het voorstel, maar stelt dat de financiële uitwerking om enige verduidelijking vraagt. Op 3 februari 2012 wordt de directie hierover geïnformeerd: Het eerste jaar (2013) is er een negatief resultaat van € 23.620, het tweede jaar is het nadelig saldo € 20.713, het derde jaar is het nadelig saldo € 5.664. In 2016 wordt een voordeel behaald van € 29.759.8 Op 9 maart 2012 ligt er een voorstel bij het college. Duidelijk blijkt dat aan een kostenbesparing van € 19.000 vanaf 2015 wordt voldaan. Op dat moment is er nog onzekerheid over de frictiekosten en de kosten voor een regiefunctionaris. Evenals in het directiebesluit wordt vermeldt dat de hoogte van de frictiekosten duidelijk wordt als het transitieplan is afgerond.9 Op dit moment bestaat over de financiële uitwerking dus nog onduidelijkheid op dit punt. De regiefunctionaris is de ambtelijk vertegenwoordiger van de gastgemeente (waaronder Diemen) die in het regieoverleg dat meerdere malen per jaar wordt georganiseerd, namens de eigen organisatie beslissingen mag nemen (art. 15 DVO). 10
5
Notulen raadsvergadering gemeente Diemen, 28 april 2005.
6
Directievoorstel aanvullende rapportage onderzoek samenwerking Team Belastingen, 26 januari 2012, p. 1.
7
Directievoorstel aanvullende rapportage onderzoek samenwerking Team Belastingen, 26 januari 2012, p. 1.
8
Directievoorstel overzicht kosten, 3 februari, p. 2.
9
Collegeadvies samenwerking team belastingen SSC Amstelland – Meerlanden, 9 maart 2012, p. 2.
10
Dienstverleningsovereenkomst Gemeentebelastingen Amstelland, 28 januari 2013, p. 7.
Rapport RI 12624 / Diemen Onderzoek intergemeentelijke samenwerking
16
Op 16 november 2012 spreekt het college over de GR-belastingen Amstelland.11 Zij besluit tot het treffen van een gemeenschappelijke regeling, zij keurt de dienstverleningsovereenkomst en de eerste begroting goed. Daarnaast wordt besloten de raad de bijgevoegde toelichting over het besluit toe te sturen. De belangrijkste punten waar de raad op dat moment over wordt geïnformeerd zijn als volgt: / Kostenreductie is een belangrijk uitgangspunt. In de eerste jaren is er echter nog geen sprake van een belangrijke besparing. Vanaf 2015 wordt naar verwachting een besparing bereikt ten opzichte van de huidige situatie. / De burgers worden bij de eerstvolgende belastingaanslag geïnformeerd over het feit dat de gemeente op het terrein van belastingen samenwerkt. De dienstverlening voor de burger levert zo min mogelijk veranderingen op. Op 7 juni 2012 is de raad aan zet en staat het voorstel ‘Samenwerking Team belastingen in Shared Service Center Amstelland – Meerlanden’ op de agenda. De raad stemt in met elf stemmen voor en zes stemmen tegen (fracties van de VVD en LBD).12 De discussie in de raadsvergadering gaat enerzijds over het verhogen van de professionaliteit van de dienstverlening en de bijdrage die samenwerking daaraan levert en anderzijds of deze samenwerking wel tot echte kostenbesparing leidt.13 De raad draagt het college op om in een korte notitie nog aan te geven wat de consequenties van de samenwerking voor de burgers zijn. Daarnaast doet het college de toezegging dat de raad tijdig wordt geïnformeerd als de financiële gevolgen van de samenwerking slechter uitpakken. Bij het raadsbesluit heeft de raad vooral nog aandacht voor een aantal aanvullende voorwaarden bij de samenwerking. Er wordt door de raad geen zichtbare afweging gemaakt of dit voorstel past binnen zijn (informele) visie op samenwerking.
3.2 / Beleidskader bestaande samenwerkingsverbanden In deze paragraaf staan de volgende deelvragen centraal: 2 Welke beleidskaders hanteert de gemeente voor de sturing op bestaande samenwerkingsverbanden? 3 Welke afspraken zijn er gemaakt over invulling van de rollen door gemeenteraad en college? 4 Op welke manier is de raad betrokken geweest bij de totstandkoming van deze kaders? Geen kader voor sturing op bestaande samenwerkingsverbanden De gemeente beschikt niet over formele documenten ten aanzien van de aansturing van bestaande samenwerkingsverbanden. Dit terwijl het aantal samenwerkingsverbanden waarin Diemen participeert de laatste jaren sterk toeneemt. De rekenkamer geeft in figuur 2, op basis van de aangeleverde gegevens weer, in welke periode Diemen de huidige samenwerkingsverbanden is aangegaan.
11
Collegevoorstel 16 november 2011, gemeente Diemen, p. 1.
12
Besluitenlijst raadsvergadering 7 juni 2012, gemeente Diemen, p. 2.
13
Notulen raadsvergadering 7 juni 2012, gemeente Diemen, p. 26-29.
Rapport RI 12624 / Diemen Onderzoek intergemeentelijke samenwerking
17
Figuur 2 Periode waarin toetreding tot huidige samenwerkingsverbanden plaatsvond
5
5 4 3 2
2
2 1
1
1
1 0
0
0
In de Programmabegroting 2010 constateert het college dat Diemen “(nog) geen afzonderlijke visie geformuleerd [heeft] op verbonden partijen in relatie tot de realisatie van gemeentelijke doelstellingen”.14 Het college spreekt in 2011 wel het voornemen uit deze visie te verwoorden in een nota Verbonden Partijen. In de Programmabegroting 2011 geeft het college aan dat in 2011 de nota Verbonden Partijen wordt opgesteld.15 Die nota Verbonden Partijen is niet verschenen. Het college heeft hier geen verantwoording over afgelegd. Betrokkenen geven als reden dat er geen behoefte is aan een sturingsdocument, omdat het streven naar verbetering gestalte krijgt via (de eisen aan) de planning-en-controldocumenten. Er zijn geen formele afspraken gemaakt over invulling van de rollen door college en raad. In de paragraaf verbonden partijen zet het college wel de taken van college en raad uiteen. In de praktijk blijkt deze taakverdeling weinig invulling te krijgen. Over de rol van het college staat het volgende: “Deelname aan een verbonden partij is een manier, een instrument, om een gemeentelijk doel te bereiken. Dat betekent in het duale stelsel dat de beslissing tot deelname aan een verbonden partij en ook de aansturing daarvan primair de taak is van het college.”16 Ook stelt het college: “Het is gebruikelijk dat de portefeuillehouders de raadsleden regelmatig informeren over zaken die de gemeenschappelijke regelingen betreffen.”17 De rol van de raad wordt als volgt omschreven: “De raad heeft daarbij een kaderstellende en controlerende taak. Kernvragen voor de raad zijn bijvoorbeeld of de doelstellingen van de verbonden partijen nog steeds corresponderen met die van de gemeente en of de doelstellingen van de gemeente via de verbonden partijen zijn gerealiseerd. Het budgettaire beslag en het hiermee gepaard gaande financiële risico dat de gemeente met verbonden partijen loopt en de daaruit voortvloeiende budgettaire gevolgen is hierbij van belang.”18 Daarmee beschrijft de paragraaf heldere taken voor de raad. Op de kwaliteit van de informatievoorziening op deze aspecten en de invulling daarvan door de raad gaat hoofdstuk 2 in.
14
Programmabegroting 2010, p. 131.
15
Programmabegroting 2010, p. 147.
16
Programmabegroting 2014, p. 151.
17
Programmabegroting 2014, p. 154.
18
Programmabegroting 2014, p. 151.
Rapport RI 12624 / Diemen Onderzoek intergemeentelijke samenwerking
18
De paragraaf verbonden partijen gaat in op de rolverdeling tussen gemeente en samenwerkingsverband: “De gemeente blijft eindverantwoordelijk voor het realiseren van de beoogde doelstellingen van de programma’s.”19 “De samenwerking met andere overheden en particuliere ondernemingen is erop gericht de belangen van de inwoners van onze gemeente zo goed mogelijk te dienen. Dat kan bijvoorbeeld doordat als gevolg van schaalvergroting meer kwaliteit geboden kan worden en/of de kosten voor de gemeente (en daarmee voor de burger) lager kunnen uitvallen.”20 Daarmee heeft de gemeente toetsingscriteria om het handelen van samenwerkingsverbanden te beoordelen. Dienstverleningsovereenkomst biedt flexibiliteit om gemeentelijke beleidswensen te realiseren De gemeente Diemen heeft een dienstverleningsovereenkomst afgesloten met De Meerlanden.21 In de dienstverleningsovereenkomst 2010-2015 staan de voorwaarden, waaraan de gemeente Diemen en De Meerlanden Afvalinzameling en Reiniging B.V. moeten voldoen ten aanzien van de huishoudelijke afvalinzameling. De Meerlanden Afvalinzameling en Reiniging B.V. is een dochteronderneming van De Meerlanden NV. Het gemeentelijk beleid van de gemeente Diemen is verankerd in de dienstverleningsovereenkomst. In artikel 6 van de overeenkomst staat: “De Meerlanden moet bij de uitvoering van haar taken de gemeentelijke doelstellingen ten aanzien van de reductie, (gescheiden) inzameling, hergebruik, bewerking en (eind)verwerking van huishoudelijke afvalstoffen, voor zover deze zijn vastgelegd in gemeentelijke beleidsplannen of verordeningen, in acht nemen.22” De volgende documenten van de gemeente Diemen worden daar specifiek genoemd: Afvalstoffenverordening en Uitvoeringsbesluit Diemen. De dienstverleningsovereenkomst (dvo) biedt de gemeente Diemen flexibiliteit om tussentijdse aanpassing van afspraken mogelijk te maken. In artikel 6 staat dat jaarlijks tussen de gemeente en De Meerlanden wordt overlegd of en hoe de dvo moet worden aangepast. Wegens bezuinigingen is de dvo tussentijds aangepast, om zo de kosten te kunnen drukken. Ook als de partijen “in gezamenlijk en nader overleg tot de conclusie komen dat één of meerdere taken niet (volledig) in de dvo zijn vastgelegd, dan dienen de dvo alsmede de uitvoering hierop te worden aangepast.”23 De overeenkomst is voor de periode van vijf jaar en wordt daarna − als er geen opzegging plaatsvindt − jaarlijks stilzwijgend met een jaar verlengd. Partijen wordt de mogelijkheid geboden de overeenkomst aan het einde van de looptijd voor een langere periode te verlengen.24 Ook het beëindigen van de overeenkomst behoort tot de mogelijkheden. Beide partijen hebben een gezamenlijke intentie uitgesproken die in de dienstverleningsovereenkomst is vastgelegd in een zogenoemde ‘Letter of Intent’.25 De ‘Letter of Intent’ is gericht op ‘verbetering van de dienstverlening en beperking van de afvalstromen’.
19
Programmabegroting 2014, p. 151.
20
Programmabegroting 2014, p. 151.
21
Dienstverleningsovereenkomst huishoudelijke afvalinzameling periode 2010-2015 (definitieve versie), juni 2010.
22
Dienstverleningsovereenkomst huishoudelijke afvalinzameling periode 2010-2015 (definitieve versie), juni 2010, artikel 6.
23
Dienstverleningsovereenkomst huishoudelijke afvalinzameling periode 2010-2015 (definitieve versie), juni 2010. artikel 5, lid 2.
24
Dienstverleningsovereenkomst huishoudelijke afvalinzameling periode 2010-2015 (definitieve versie), juni 2010. artikel 2.
25
Letter of Intent (definitief) mei 2005.
Rapport RI 12624 / Diemen Onderzoek intergemeentelijke samenwerking
19
Onderwerpen die daarin ter sprake komen zijn onder meer de mogelijkheden tot verbetering van de hoeveelheid in te zamelen gft-afval en inzameling van kunststofverpakkingsafval. Wanneer sprake is van een beleidswijziging worden in nader overleg afspraken gemaakt over de uitvoering. Vooraf vindt overleg plaats over de te leveren producten en de kosten. In voorbereiding op een nieuwe overeenkomst heeft de raad in 2014 zowel de basisnotitie afvalscheiding (januari 2014) als de notitie ‘afvalinzameling, op weg naar scenario’s’ (augustus 2014) ontvangen. Dit biedt inzicht in de beleidsmatige mogelijkheden en biedt de raad een afwegingskader voor de toekomst van afvalscheiding. Deze wensen van de raad kunnen vervolgens in de dvo verwerkt worden. Betrokkenen geven aan dat alle beleidsmatige wensen in de overeenkomst kunnen worden verwerkt. Tegelijk geldt dat beleidsmatige wensen hun vertaling krijgen in de kosten voor inzameling. Dienstverleningsovereenkomst biedt kaders, maar daaraan is nog niet op alle punten voldaan De taken die het samenwerkingsverband Gemeentebelastingen Amstelland uitvoert zijn vastgelegd in de gemeenschappelijke regeling en de dvo en bestaan uit:26 / de heffing en invordering van belastingen; / de uitvoering van de Wet waardering onroerende zaken (Wet WOZ); / het administreren van relevante vastgoedgegevens. Er is één dvo ondertekend tussen SCC en alle deelnemende gemeenten. Dit bemoeilijkt het vastleggen van specifieke wensen van Diemen in het contract. In de dvo is vastgelegd welke belastingwerkzaamheden de gastheergemeente uitvoert. Daarnaast is per activiteit vastgelegd welke doelstelling moet worden behaald. Eén van deze activiteiten is het doen van aanslagen: “De aanslag dient juist en volledig te zijn en tijdig te worden uitgebracht”. De doelstelling is 100% conform planning.27 Op het moment van het onderzoek kunnen op het gebied van ICT niet die producten geleverd worden, die de gemeente Diemen op grond van de dvo zou mogen verwachten. Dat gaat om rechtstreekse toegang van Diemen tot haar eigen basisregistraties. Dit knelpunt ligt op tafel en er wordt aan een oplossing gewerkt. Daarnaast wordt erop gestuurd dat de managementrapportages worden opgesteld conform de vereisten uit de dvo. De regiefunctionaris (ambtelijk) hanteert de dvo als handvat om te kunnen sturen. In artikel 17 van de dvo is geregeld dat de overeenkomt jaarlijks wordt geëvalueerd binnen het regieoverleg. Op dit moment vindt de eerste evaluatie plaats. Daar vervult de regiefunctionaris eveneens een rol in. Daarnaast wordt de overeenkomst ontbonden wanneer een nieuwe, gewijzigde dienstverleningsovereenkomst wordt vastgesteld of bij uittreden van een gemeente. Er kan dus te allen tijde een nieuwe dienstverleningsovereenkomst worden aangegaan.
26
Dienstverleningsovereenkomst Gemeentebelastingen Amstelland, 28 januari 2013, p. 1.
27
Dienstverleningsovereenkomst Gemeentebelastingen Amstelland, 28 januari 2013, p. 4.
Rapport RI 12624 / Diemen Onderzoek intergemeentelijke samenwerking
20
4 Uitvoeringspraktijk In dit hoofdstuk gaat de rekenkamer voor elk van de samenwerkingsverbanden, waarin de gemeente Diemen participeert, na welke informatie de raad ontvangt. Voor de volgende twee samenwerkingsverbanden brengen we de kwaliteit van de sturings- en verantwoordingsinformatie nauwgezet in kaart: / Shared Service Centre team Belastingen Amstelland-Meerlanden; / NV De Meerlanden.
4.1 / Informatievoorziening samenwerkingsverbanden In deze paragraaf staat de volgende deelvraag centraal: 4 Welke informatie ontvangt de raad ten aanzien van de samenwerkingsverbanden? Grootste gedeelte verbonden partijen en deelnemingen worden genoemd in de P&C-documenten In de paragraaf verbonden partijen van de programmabegroting en het jaarverslag wordt aan de raad verslag gedaan over de samenwerkingsverbanden waar de gemeente Diemen in deelneemt. Het gaat om de volgende deelnemingen en verbonden partijen: / NV Bank Nederlandse Gemeenten (BNG), te Den Haag (deelneming)28 / NV de Meerlanden te Rijsenhout (deelneming) / Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland / Stadsregio Amsterdam / Groengebied Amstelland / Milieu Amstelland en de Meerlanden / Sociale recherche Gooi- en Vechtstreek / Stichting Rijk / GR Gemeentelijke ombudsman / GR Amstelland-Meerlanden overleg / GR OGZ Amstelland / Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied (OD NZKG). Over de drie onderstaande samenwerkingsverbanden die de gemeente Diemen is aangegaan, is geen informatie te vinden in de meest recente paragraaf verbonden partijen (programmabegroting 2014). Voor de GR Gemeenschappelijke Ombudsman moest op het moment van publicatie van de programmabegroting besluitvorming nog plaatsvinden. Tot deelname aan de GR OGZZ Amstelland is in mei 2013 besloten, terwijl de samenwerking Gr Amstelland-Meerlanden Overleg al dateert van 1982. Een betrokkene geeft aan dat met ingang van de Programmabegroting 2015 ook de informatie voor deze samenwerkingsverbanden in de paragraaf verbonden partijen te vinden is: / GR Gemeenschappelijke Ombudsman; / GR OGZ Amstelland; / GR Amstelland-Meerlanden Overleg.
28
Deze deelneming is in dit onderzoek buiten beschouwing gelaten. De beïnvloedingsruimte en -noodzaak is beperkt.
Rapport RI 12624 / Diemen Onderzoek intergemeentelijke samenwerking
21
In het kader van dit onderzoek zijn verschillende gegevens van de samenwerkingsverbanden in beeld gebracht. Deze informatie treft u aan in bijlage 2. Verouderde vereisten aan de verantwoording (BBV) worden gehanteerd In de financiële verordening van de gemeente Diemen zijn geen specifieke eisen voorgeschreven aan de paragraaf verbonden partijen van programmabegroting en jaarverslag. Om die reden zijn de algemeen geldende bepalingen uit het BBV van toepassing. In de programmabegrotingen en jaarverslagen vanaf 2010 worden deze vereisten ook genoemd. Aan het begin van de paragraaf staat: “Conform artikel 15 van het BBV dient deze paragraaf ten minste te bevatten: / de visie op verbonden partijen in relatie tot de realisatie van de doelstellingen die zijn opgenomen in de begroting; / de beleidsvoornemens omtrent verbonden partijen.” In het jaarverslag van 2013 worden deze bepalingen ook genoemd, op dat moment uit het oude BBV. Er is namelijk op 25 juni 2013 een vernieuwd BBV vastgesteld, ten tijde van het opstellen van het jaarverslag over 2013 zijn de nieuwe bepalingen al van kracht. Deze vernieuwde bepalingen uit het BBV 29 (2013) zijn echter nog niet verwerkt. In navolgende figuur zijn de nieuwe bepalingen uit het BBV opgenomen. Figuur 3 Artikel 15 BBV
1. De paragraaf betreffende de verbonden partijen bevat ten minste: a. de visie op verbonden partijen in relatie tot de realisatie van de doelstellingen die zijn opgenomen in de begroting; b. de beleidsvoornemens omtrent verbonden partijen; c. de lijst van verbonden partijen. 2. In de lijst van verbonden partijen wordt ten minste de volgende informatie opgenomen: a. de naam en de vestigingsplaats; b. het openbaar belang dat op deze wijze behartigd wordt; c. de veranderingen die zich hebben voorgedaan gedurende het begrotingsjaar in het belang dat de gemeente in de verbonden partij heeft; d. het eigen vermogen en het vreemd vermogen van de verbonden partij aan het begin en aan het einde van het begrotingsjaar; e. het resultaat van de verbonden partij. Ten opzichte van de oude bepalingen zijn er inmiddels meer omvangrijke vereisten gesteld aan de paragraaf verbonden partijen dan de gemeente Diemen hanteert. In de paragraaf verbonden partijen is de informatie op hoofdlijnen soms onvoldoende concreet Voor de verbonden partijen in het algemeen geldt dat er sprake is van een bestuurlijke relatie wanneer er een vertegenwoordiging in het bestuur van de verbonden partij aanwezig is. De gemeente heeft een financieel belang, wanneer zij middelen ter beschikking heeft gesteld die niet verhaalbaar zijn in geval van faillissement van de verbonden partij. Alleen verbonden partijen die zowel een bestuurlijk belang als een financieel risico vertegenwoordigen zijn opgenomen in de paragraaf verbonden partijen.30
29
Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden, jaargang 2013, 267, p. 1.
30
Jaarverslag en jaarrekening 2013, Gemeente Diemen, p. 111.
Rapport RI 12624 / Diemen Onderzoek intergemeentelijke samenwerking
22
De informatie in de paragraaf gaat op hoofdlijnen in op het publieke belang van deelname, de zeggenschap in de verbonden partij en het financiële belang en de ontwikkelingen in het desbetreffende jaar. Het publieke belang is de argumentatie om aan een verbonden partij deel te nemen. Deze tekst keert jaar na jaar terug. Een voorbeeld bij de deelneming NV Meerlanden: “Diemen heeft met dit bedrijf een overeenkomst voor de inzameling en verwerking van huishoudelijk afval. Door schaalvergroting bij de inzameling van huishoudelijk afval worden verbetering in efficiency en dienstverlening alsmede kostenreductie gerealiseerd”.31 In de paragraaf wordt niet verantwoord welke kostenreductie jaarlijks gerealiseerd wordt. De zeggenschap in de verbonden partij en het financiële belang is concreet ingevuld door de vermelding van de wijze van vertegenwoordiging. Opnieuw de NV Meerlanden als voorbeeld: “Via het stemrecht in de aandeelhoudersvergadering en via een (met Aalsmeer gedeelde) zetel in de Raad van Commissarissen van de Meerlanden heeft Diemen zeggenschap in De Meerlanden”.32 De informatie ten aanzien van het financiële belang is voor de verschillende verbonden partijen over de verschillende jaren samengebracht in figuur 4. Ontwikkelingen in een specifiek jaar gaan in op de zaken waar de verbonden partij in het desbetreffende jaar aan werkt. In 2011 is dit voor De Meerlanden de oplevering van een vergistingsinstallatie, een menghal, een gasopwerkingsstation en composteertunnels voor een investering van € 22 miljoen. Daarbij worden ook minder specifieke ontwikkelingen genoemd die meerdere jaren terugkeren. Een voorbeeld: “De Meerlanden verwacht stappen vooruit te maken met de invulling van haar strategie – zoeken naar samenwerking met gelijkgestemde partners”.33 Een raadslid kan weinig met informatie over ontwikkelingen, die niet concreet en achteraf meetbaar is. Het verloop van de financiële belangen is niet gemakkelijk te herleiden uit de paragraaf In navolgende tabel is door de rekenkamer per samenwerkingsverband de financiële informatie samengebracht over vier jaar. De geraamde bedragen zijn, indien bekend, cursief weergegeven. Figuur 4 Financiële gegevens uit de jaarstukken34
Samenwerkingsverband
2010
2011
2012
2013
NV De Meerlanden
-
-
-
-
Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland35 (2008)
€ 1.047.000
€ 1.042.000
€ 1.051.000
€ 1.075.900
Stadsregio Amsterdam (2004)
€ 53.000
€ 55.70037
€ 56.000
€ 56.000 € 55.523
€ 1.040.500
€ 78.400
36
€ 554.925
31
Jaarverslag en jaarrekening 2011, Gemeente Diemen, p. 115.
32
Jaarverslag en jaarrekening 2011, Gemeente Diemen, p. 116.
33
Jaarverslag en jaarrekening 2011, Gemeente Diemen, p. 116.
34
De samenwerkingsverbanden die in 2013 of 2014 zijn aangegaan, zijn nog niet in de paragraaf verbonden partijen
opgenomen. Dit betreft de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied (OD NZKG), GR Gemeenschappelijke Ombudsman en GR OGZ Amstelland. Op het moment van verschijnen van de programmabegroting 2013 was nog niet besloten tot deelname. 35
Voor de Veiligheidsregio geldt dat in programmabegroting en jaarverslag er met verschillende deelposten wordt gewerkt. Om het totale financiële belang goed in beeld te brengen zijn deze deelposten opgeteld. 36
Met ingang van de begroting 2011 is het budget voor stadsregio, op basis van de gegevens over de ontwikkeling van de bijdrage in de afgelopen jaren, structureel verlaagd naar € 49.600.
Rapport RI 12624 / Diemen Onderzoek intergemeentelijke samenwerking
23
Groengebied Amstelland (1975)
€ 133.73238
€ 128.56239
Gemeenschappelijke regeling voor milieu Amstelland en de Meerlanden 2006/ Regionaal Milieu Overleg (1985)
€ 17.650
Sociale recherche Gooi en Vechtstreek (1987)
€ 61.079 € 62.013
€ 64.57042
€ 55.325
€ 56.853
Stichting Rijk (2010)
€ 48.000
€ 107.00043
Geen financiële terugkoppeling
€ 106.000
Shared Service Center team belastingen Amstelland-Meerlanden (2013)
-
-
-
€ 486.000
Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied (OD NZKG)
-
-
-
€ 32.20044
€ 153.000
€ 123.814 € 129.585
€ 126.563 € 129.781
€ 17.729
€ 17.00040
€ 17.729 en € 5.25041
Met het samenbrengen van de informatie in figuur 4 wordt het verloop van de kosten in verbonden partijen over verschillende jaren zichtbaar. Frequente informatievoorziening is sterk gericht op gemeentelijke beleidsontwikkeling De reguliere verantwoordingsinformatie over De Meerlanden ontvangt de raad via de begroting en jaarrekening van de gemeente Diemen. Deze informatie is zowel te vinden in het ‘programma Leefomgeving en Volksgezondheid’ als in de paragraaf verbonden partijen. Het programma leefomgeving en volksgezondheid’ geeft de inhoudelijke ontwikkelingen op het gebied van afvalinzameling van de gemeente weer.45 Daar staat onder meer dat de huidige dienstverleningsovereenkomst met De Meerlanden loopt tot juni 2015. De paragraaf verbonden partijen gaat ten aanzien van De Meerlanden in op:
37
Dit bedrag is vanaf 2011 opgebouwd uit een bijdrage van € 2,26 per inwoner.
38
Het bedrag voor dit samenwerkingsverband is gebaseerd op het aantal inwoners. Diemen draagt 4,7% bij in 2010
39
Door een bezuinigingen is de bijdrage verlaagd.
40
Bij dit bedrag wordt er melding van gemaakt dat de financiële bijdrage zou zijn geraamd op € 28.600 in 2011 en dat daarom de bezuinigingstaakstelling in 2012 is gehaald. Dit bedrag komt echter in de jaarrekening van 2011 niet terug. 41
Bijdrage voor het programma EnergieNeutraal 2040 (EN 2040).
42
Vanaf 2011 gaat het om een voorschot, de daadwerkelijke eindafrekeningen is op dat moment nog niet bekend.
43
In 2011 heeft Stichting Rijk voor het eerst het inkoopbeleid voor de gemeente Diemen uitgevoerd.
44
Bedrag heeft betrekking op drie kwartalen in 2013.
45
Programmabegroting 2014, p. 87.
Rapport RI 12624 / Diemen Onderzoek intergemeentelijke samenwerking
24
/ / / /
het publiek belang; zeggenschap en financieel belang in de verbonden partij; de speerpunten voor de komende jaren; de ontwikkelingen in het komende jaar.
De paragraaf maakt de speerpunten van De Meerlanden duidelijk en geeft weer waar de gemeente Diemen en De Meerlanden zich het komende jaar actief op inzetten. Voor 2014 zijn de speerpunten van De Meerlanden onder meer:46 ‘Meer winnen uit afval’ en ‘Meer betrokkenheid bij de buurt’. De inzet van gemeente Diemen en De Meerlanden voor 2014 bestaat onder meer uit:47 / Waar mogelijk wil de gemeente Diemen samen met De Meerlanden de burgers actief betrekken bij het schoonhouden van de leefomgeving en het scheiden van afval. / De Meerlanden zal in 2014 nog uitgebreider en intensiever met de gemeente Diemen gaan samenwerken, om op basis van nieuwe trends en ontwikkelingen de afvalscheiding verder te verbeteren, en de inzameling nog efficiënter en effectiever te maken. Het college en de ambtelijke organisatie ontvangt kwartaalrapportages, jaarverslag en jaarrekening van De Meerlanden. De raad ontvangt deze informatie niet. Wanneer zich in de kwartaalrapportages omvangrijke afwijkingen voor doen, informeert het college de raad via de kwartaalbrieven. Naast deze reguliere verantwoordingsinformatie ontvangt de raad in de raadsperiode 2010-2014 regelmatig een document, waarin de ontwikkelingen ten aanzien van afvalinzameling worden geschetst. Deze raadsen bestuursvoorstellen gaan in op het gemeentelijk beleid ten aanzien van afvalinzameling. In september 2012 krijgt de raad informatie over:48 / de structurele verlaging kosten afvalinzameling / wijziging inzameling grofvuil / communicatie en handhaving In augustus 2013 krijgt de raad de brief over verbetering afvalinzameling.49 Aan de basis van deze brief ligt het advies verbetering gescheiden inzameling Diemen van De Meerlanden. Het college agendeert deze brief voor bespreking in een informatieve raadsvergadering op 19 september 2013. In januari 2014 ontvangt de raad de basisnotitie afvalinzameling.50 Deze notitie gaat in op de afvalinzameling in Diemen, de kostenopbouw, op besparingsmogelijkheden en op mogelijkheden om afvalscheiding te bevorderen. Naast deze informatie op papier vindt in de raadsperiode 2010-2014 tweemaal een mondelinge toelichting plaats. In september 2012 brengt de raad een werkbezoek aan De Meerlanden. In april 2013 krijgt de raad via een presentatie inzicht in het huidige inzamelsysteem, ontwikkelingen en mogelijke verbeterpunten.
46
Paragraaf verbonden partijen, Programmabegroting 2014, p. 153-154.
47
Paragraaf verbonden partijen, Programmabegroting 2014, p. 153-154.
48
Intern memo aan de gemeenteraad wat betreft afvalinzameling, 6 september 2012.
49
Informatie van het college, verbetering afvalinzameling, 27 augustus 2013.
50
Basisnotitie afvalinzameling 31 januari 2014.
Rapport RI 12624 / Diemen Onderzoek intergemeentelijke samenwerking
25
De P&C-documenten na toetreding verantwoorden over de samenwerking De samenwerking in het Shared Service Centrum (SSC) team Belastingen Amstelland-Meerlanden is nog niet zo lang operationeel. In het jaarverslag van 2013 wordt voor de eerste maal verantwoording afgelegd over de resultaten van de samenwerking. In de begroting van 2014 is de samenwerking in de paragraaf bedrijfsvoering opgenomen. In de jaarrekening 2013 is de verantwoording opgenomen in de paragraaf verbonden partijen. De frictiekosten, die bij het besluit over het aangaan van de samenwerking nog onbekend waren, worden in de begroting voor 2014 opgenomen. Deze structurele kosten bedragen € 45.000. Daarnaast wordt melding gedaan van het feit dat de kostenbesparing van € 19.000 vanaf 2015 (waarbij de besluitvorming ook vanuit was gegaan) lager uitvalt en € 11.250 bedraagt vanaf 2016.51 In de jaarrekening van 2013 wordt het publieke belang aangegeven van de samenwerking: “Door de krachten van een aantal gemeenten te bundelen in het samenwerkingsverband ontstaat een belastingorganisatie met meer kennis, kunde en personeelsformatie om het hoofd te bieden aan de ingewikkelde belastingwetten- en regels. Op termijn is er ook een besparing te realiseren door integratie van werkprocessen, het wegvallen van dubbele werkzaamheden, efficiency en inkoopvoordelen. Het uitgangspunt bij de samenwerking is dat elke gemeenteraad zelf het eigen belastingbeleid en de plaatselijke belastingtarieven blijft bepalen. Het samenwerkingsverband verzorgt de uitvoering hiervan”. Rondom de financiële ontwikkelingen en speerpunten voor het komende jaar wordt gesteld dat de gemeentelijke bijdrage de komende jaren zal afnemen en de bezuinigingstaakstelling van € 20.000 zal gerealiseerd worden. Daarnaast wordt in 2014 verder gewerkt aan harmonisatie en standaardisatie van werkwijze. Dat zal leiden tot meer efficiency en lagere kosten. Het SSC zal in 2014 de nodige voorstellen hiertoe doen. 52 De verantwoordingsinformatie van de GR wordt niet naar de raad gestuurd. Als zich voor de raad relevante knelpunten voordoen wordt de raad in de kwartaalbrief geïnformeerd, zoals bijvoorbeeld in de derde kwartaalbrief van 2014 over de financiële resultaten over 2013 (zie paragraaf 2.2).
4.2 / Kwaliteit sturings- en verantwoordingsinformatie In deze paragraaf staat de volgende deelvraag centraal: 5 Wat is de kwaliteit van de sturings- en verantwoordingsinformatie?
De gemeente hanteert normen voor de informatievoorziening en rolinvulling De gemeente Diemen legt zichzelf, in de paragraaf verbonden partijen, de volgende norm op ten aanzien van de informatievoorziening: / In de paragraaf verbonden partijen is aandacht voor financiële risico’s en de budgettaire gevolgen. Voor de rolinvulling worden de volgende normen gehanteerd: / Het college weegt deelname af en heeft een rol in de aansturing van het samenwerkingsverband.
51
Begroting 2014 en meerjarenbegroting 2015-2017, p. 148.
52
Jaarrekening 2013, gemeente Diemen, p. 118.
Rapport RI 12624 / Diemen Onderzoek intergemeentelijke samenwerking
26
/ /
De raad beoordeelt of doelstellingen van verbonden partijen corresponderen met gemeentelijke doelstellingen. De raad heeft zicht op de doelrealisatie door het samenwerkingsverband.
Uit het BBV volgen nog de normen zoals die in figuur 3 zijn weergegeven. Voor het leesgemak worden nogmaals deze normen, die betrekking hebben op informatievoorziening genoemd, de paragraaf verbonden partijen bevat ten minste: / de visie op verbonden partijen in relatie tot de realisatie van de doelstellingen die zijn opgenomen in de begroting; / de beleidsvoornemens omtrent verbonden partijen; / de lijst van verbonden partijen, waarin ten minste de volgende informatie wordt opgenomen: o de naam en de vestigingsplaats; o het openbaar belang dat op deze wijze behartigd wordt; o de veranderingen die zich hebben voorgedaan gedurende het begrotingsjaar in het belang dat de gemeente in de verbonden partij heeft; o het eigen vermogen en het vreemd vermogen van de verbonden partij aan het begin en aan het einde van het begrotingsjaar; o het resultaat van de verbonden partij. De informatie biedt voor de raad weinig sturingsmogelijkheden In de paragraaf verbonden partijen staat dat de gemeente deelneemt aan verbonden partijen vanuit een wettelijke opdracht vanuit het streven naar schaalvergroting en/of ter ondersteuning van beleidsdoelstellingen, zoals deze in de begrotingsprogramma’s zijn vastgelegd.53 De paragraaf gaat echter niet altijd concreet in op de beleidsvoornemens voor afzonderlijke verbonden partijen, waardoor de informatie als verantwoordingsinformatie (wat is bereikt?) en sturingsinformatie (waar gaan we op sturen?) minder geschikt is. Ten minste van alle verbonden partijen moet dan zichtbaar worden gemaakt in welke mate ze bijdragen aan de door de gemeente gehanteerde doelstellingen. De naam en vestigingsplaats en het openbare belang dat wordt behartigd blijkt uit de lijst van verbonden partijen. Naam en vestigingsplaats wordt zichtbaar in de aanhef van de subparagraaf. Het openbare belang wordt beschreven onder het subkopje publiek belang. Uit de P&C-stukken is meestal niet af te leiden wat het eigen vermogen en het vreemde vermogen van de verbonden partij is. In enkele gevallen is dit wel opgenomen. Voorbeelden zijn te vinden in de jaarverslagen van 2010 en 2011, maar ook dan niet voor alle verbonden partijen, maar slechts voor enkele.54 Ook is er in financiële zin niet af te leiden wat het resultaat is van de verbonden partij. Onder ‘ontwikkelingen’ wordt wel in het algemeen ingegaan op de specifieke punten waaraan de verbonden partij in het desbetreffende jaar aan heeft gewerkt. In de paragraaf verbonden partijen is geen aandacht voor financiële risico’s en budgettaire gevolgen. Ook hiervoor geldt dat de meest interessante informatie voor de raad, in het licht van verantwoording en sturing, niet in de P&Cstukken aanwezig is. Verder valt ten aanzien van de kwaliteit van de informatievoorziening in de P&C-stukken het volgende op: / Er is over de verschillende jaren niet altijd consistentie tussen de wijze waarop financiële informatie in de jaarrekening wordt gepresenteerd.
53
Jaarverslag en jaarrekening 2010, p. 104 (eveneens opgenomen in de jaarverslagen van 2011 en verder).
54
Jaarverslag en jaarrekening 2010, p. 109-110 en Jaarverslag en jaarrekening 2011, p. 118.
Rapport RI 12624 / Diemen Onderzoek intergemeentelijke samenwerking
27
/
Zo zijn soms werkelijke bijdragen en ramingen samen genoemd, zodat het niet nodig is om de begroting naast de jaarrekening te leggen. In veel gevallen is die vergelijking echter niet gemaakt, waardoor de jaarrekening geen zelfstandig leesbaar document is. In enkele gevallen wordt in de jaarverslagen gemeld dat er een voorschot is betaald en dat de eindafrekening nog volgt. In de jaarrekening wordt daar later niet meer op teruggekomen en het is dus de vraag of en op welke wijze de raad nog inzicht krijgt in de definitieve kosten. Een voorbeeld is de bijdrage aan de Sociale Recherche Gooi- en Vechtstreek in de jaren 2011 en 2012. De definitieve eindafrekening is niet uit de jaarstukken af te leiden.55
Veel samenwerkingsverbanden leidt tot diversiteit in kwaliteit en periodiciteit van informatie Uit de tabel in bijlage 2 blijkt dat het college en de ambtelijke organisatie van het samenwerkingsverband jaarlijks ten minste een jaarrekening en begroting ontvangen. In sommige gevallen ontvangt de gemeente ook kwartaal-, tertiaal- of halfjaarlijkse rapportages. In het algemeen geldt dat college/ambtelijke organisatie een afweging maakt over de informatie die aan de raad wordt toegestuurd, vertaald naar een schriftelijk memo, de kwartaalbrief of de jaarstukken van de gemeente. Uit de interviews komt naar voren dat in sommige gevallen de raad de jaarstukken van de verbonden partij ter kennisname ontvangt. Dit gebeurt niet structureel. Jaarlijkse verantwoordingsinformatie biedt beperkte sturingsmogelijkheden, basisnotitie biedt wel veel aangrijpingspunten voor sturing De verantwoordingsinformatie die de gemeente biedt is actueel. De paragraaf verbonden partijen schetst jaarlijks de globale ontwikkelingen voor het komend jaar. Dit biedt de raad een aanzet om op te sturen, al zijn de doelstellingen algemeen geformuleerd. Zoals de volgende doelstelling: “Waar mogelijk wil de gemeente Diemen samen met De Meerlanden de burgers actief betrekken bij het schoonhouden van de leefomgeving en het scheiden van afval”56 De beleidsmatige ontwikkelingswensen, zoals die via Letter of Intent in de dvo zijn vastgelegd, komen niet direct terug in de verantwoording aan de raad. Het zicht van de raad op wat De Meerlanden op dat gebied doet, blijft daarmee beperkt. De (eigenaars)rol en resultaten van De Meerlanden komen in de verantwoordingsinformatie weinig aan bod. In de sturingsinformatie die de raad buiten de planning-en-controldocumenten om ontvangt, onder meer via brieven en presentaties, ligt sterk de nadruk op de beleidsinhoudelijke ontwikkelwensen van de gemeente. De ambtelijke vertaling van deze ontwikkelwensen in samenspraak met De Meerlanden wordt zichtbaar gemaakt voor de raad. Een illustratie daarvan is de notitie afvalinzameling die in augustus 2014 naar de raad is gestuurd. Hierin staat dat dit document de inhoudelijke basis vormt voor de vaststelling van een nieuwe dienstverleningsovereenkomst vanaf 2015. De planning-en-controldocumenten bieden de raad geen inzicht in de financiële bijdrage die met de uitvoering van het afvalbeleid door De Meerlanden zijn gemoeid. 57
55
Jaarverslag en jaarrekening 2011, p. 119 en Jaarverslag en jaarrekening 2012, p. 127
56
Programmabegroting 2014, p. 153.
57
Bij het ambtelijke wederhoor wordt door de ambtelijke organisatie gemeld dat ‘de raad in 2013 en 2014 tweemaal (basisnotitie afvalinzameling en memo aan de raad mbt afvalstoffenheffing) geïnformeerd werd over de hoogte van de
Rapport RI 12624 / Diemen Onderzoek intergemeentelijke samenwerking
28
De raad kan daardoor niet financieel sturen op de klantrol. Er is in de financiële verantwoording aandacht voor de aandeelhoudersrol van de gemeente. Zo staat het aandelenbezit vermeld en het dividend dat daaruit voortkomt. De basisnotitie afvalinzameling en de notitie ‘afvalinzameling, op weg naar scenario’s’, die de raad ontving, biedt de raad expliciet keuzemogelijkheden. Waar keuzemogelijkheden zitten worden deze in de basisnotitie aangeduid met een specifieke afbeelding, terwijl die in de notitie afvalinzameling in blauwe kaders werden geplaatst. De ambtelijke organisatie stuurt erop dat de kwaliteit en tijdigheid van haar informatie verbeterd Conform de dienstverleningsovereenkomst (dvo) en de gemeenschappelijke regeling moet de gastheergemeente Amstelveen aan de gastgemeenten, waaronder Diemen, middels een kwartaalrapportage rapporteren. Daarnaast komt er elk jaar een jaarverslag uit en wordt voorafgaand aan het boekjaar om de goedkeuring van de deelnemers van de begroting gevraagd. Het college stelt deze begroting vast.58 De verantwoording is op basis van twee punten: / per kwartaal en boekjaar zicht op de (financiële) resultaten per type belasting/heffing; / inzicht in de (afgehandelde en openstaande) bezwaren en openstaande posten afgezet tegen de kwaliteitscriteria. In de P&C-stukken is vanaf 2013 over de samenwerking verantwoord (zie paragraaf 2.1). Achteraf blijkt dat de verantwoording in de jaarrekening 2013 van SSC niet het volledige verhaal is. In de derde kwartaalbrief verbonden partijen van 2014, die na de jaarrekening van 2013 verschijnt, wordt melding gemaakt van een negatief saldo van € 130.000 in de jaarrekening van de GR van 2013. Dit tekort is voornamelijk ontstaan door het tot stand brengen van verplichte BAG-WOZ-koppelingen en de noodzakelijke herwaarderingen in combinatie met de marktanalyse. Uit de interviews blijkt ook dat de personeelsbudgetten en de kosten voor externe inhuur zijn overschreden. Aan de raad wordt voorgesteld dat Diemen bijdraagt aan het tekort met een bedrag van € 20.100. Dit bedrag wordt in 2014 deels ten laste gebracht het saldo (€ 10.050) en deels ten laste van de egalisatievoorzieningen afvalstoffenheffing en rioolheffing (€ 10.050).59 Binnen de gemeenschappelijke regeling bestaat de mogelijkheid om het negatieve resultaat binnen een bedrijfsvoeringsfonds60 op te vangen. Gelet op het feit dat het negatieve resultaat is veroorzaakt door opstartkosten wordt ervoor gekozen de extra kosten met de deelnemende gemeenten af te rekenen.61 Dit voorbeeld is een gevolg van het feit dat de rapportages volgens de ambtelijke organisatie geen goede financiële doorkijk gaven naar de te verwachten totale kosten voor de gemeente Diemen. Dat er in 2013 een overschrijding zou ontstaan, was al eerder in het jaar duidelijk en had de GR moeten melden. Ambtelijk is daarop gewezen en is om een financiële doorkijk gevraagd. In dit concrete voorbeeld had de ambtelijke organisatie de raad graag eerder willen informeren in de kwartaalbrief dat er een overschrijding te afvalstoffenheffing en de kosten die daarin toegerekend kunnen worden aan de Meerlanden. Ook eerder heeft de raad informatie ontvangen over de kosten van uitvoering van de afvalinzameling (onder andere bezuinigingsvoorstel 2012). De aanneemsom is met het aangaan van de overeenkomst vastgesteld. Tussentijdse wijzigingen zoals de bezuinigingen zijn aan de raad voorgelegd.’ De rekenkamer heeft deze documenten niet ontvangen en zodoende niet bekeken. 58
Art. 17 GR.
59
Derde kwartaalbrief 2014 verbonden partijen, p. 1.
60
Het bedrijfsvoeringsfonds is verankerd in de GR. De GR kan daarmee maximaal 5% over- of onderschrijving opvangen.
61
Verantwoording 2013, Gemeentebelastingen Amstelland, maart 2014, p. 5.
Rapport RI 12624 / Diemen Onderzoek intergemeentelijke samenwerking
29
verwachten zou zijn. Dit was ook nodig gezien de toezegging van het college bij het raadsbesluit om de samenwerking aan te gaan op 7 juni 2012 (zie paragraaf 1.1).Hierover kon de raad echter niet worden geïnformeerd, omdat de informatie van de GR op dat moment niet voldeed. De SCC legt verantwoording af aan de hand van de gestelde normen in de dvo. Door deze rapportagestijl biedt de informatie sturingsmogelijkheden om ambtelijk op operationeel niveau te kunnen sturen. Of de gewenste verbetering in de verantwoordingsinformatie wordt doorgezet zal de komende jaren moeten blijken. De regiefunctionaris stuurt hier wel op. De raad kan sturen doordat hij inzicht heeft in de jaarlijkse kosten van de belastingsamenwerking en door middel van het vaststellen van de belastingtarieven. Gezien het operationele karakter van de uitvoering van gemeentebelastingen krijgt de raad geen inzicht in de managementrapportages.
4.3 / Rolinvulling - Controle en bijsturing door het college en de raad In deze paragraaf staan de volgende deelvragen centraal: 6 a. Op welke wijze controleert het college en de ambtelijke organisatie samenwerkingsverbanden? b. Op welke wijze controleert de gemeenteraad samenwerkingsverbanden? Controle en bijsturing door het college en ambtelijke organisatie afhankelijk van de samenwerking In de paragraaf verbonden partijen staat: “Het college heeft een rol in de aansturing van het samenwerkingsverband”.62 Deze norm, die de gemeente zichzelf heeft gesteld, wordt in de praktijk niet altijd toegepast. Het college en de ambtelijke organisatie ontvangt begrotingen, jaarverslagen en in sommige gevallen ook kwartaal-, triaal- of halfjaarrapportages. Daarnaast zijn er afhankelijk van de gemeenschappelijke regeling verschillende overleg- en vergaderstructuren. Afhankelijk van het type GR is er een DB/ABvergaderstructuur of zijn er juist vergaderingen, waarbij een bestuurlijke of ambtelijke afvaardiging aanwezig is. In deze overleggen zijn afwisselend de burgemeester, wethouders, raadsleden, de gemeentesecretaris of andere ambtenaren vertegenwoordigd. In de tabel in bijlage 2 is per samenwerking zichtbaar hoe dit is georganiseerd. De ambtelijke notitie Perspectief 2020 zet een aantal acties uiteen om kwetsbaarheden binnen de organisatie op te vangen. Een aantal van deze acties gaan over de aansturing van samenwerkingsverbanden op ambtelijk niveau. Eén daarvan is een “Interne hulpstructuur voor compact opereren in de (grotere) regio, voor goede belangenbehartiging van Diemen en de regio in de (grotere) regio, inclusief een interne handreiking ‘Samenwerken in de regio: zo doen wij dat”. Betrokkenen geven aan dat deze interne handreiking nog niet is ontwikkeld. Uit de interviews komt verder naar voren dat er ambtelijk geen vaste (of vastgelegde) werkwijze is die medewerkers hanteren bij de controle en bijsturing van samenwerkingsverbanden. De wijze van aanpak hangt af van het type samenwerkingsverband en de persoonlijke professie en opvatting van de medewerker. Er is geen formeel kader voor de controle van verantwoordingsstukken. Uit de interviews komt ook naar voren dat ten aanzien van de bijsturing ambtenaren veelal volgend zijn. Er is niet altijd een goede koppeling
Rapport RI 12624 / Diemen Onderzoek intergemeentelijke samenwerking
30
gelegd tussen de P&C-cyclus van de gemeente en die van het samenwerkingsverband. Zo kwam de begroting van de Ombudsman tot verrassing van de organisatie midden in het zomerreces binnen met het verzoek daar zo spoedig mogelijk op te reageren. De begroting van de Veiligheidsregio moest in beperkte tijd door de raad, terwijl op dat moment een uitvoerige discussie over de brandweer ontstond. De keuze in rolverdeling tussen ambtelijke organisatie en college is afhankelijk van het type samenwerkingsverband. In een samenwerking op operationeel niveau acteert de ambtelijke organisatie vooral in de controle en bijsturing. In een meer beleidsrijk en strategische samenwerking is het college belangrijker in de controle en bijsturing van verbonden partijen. Het lijkt erop dat deze keuze pragmatisch wordt gemaakt. De raad is volgend als het gaat om sturing en controle van samenwerkingsverbanden In de aanhef van de paragraaf verbonden partijen staan twee normen voor de rol die de raad inneemt als het gaat om sturing en controle van samenwerkingsverbanden: / De raad beoordeelt of doelstellingen van verbonden partijen corresponderen met gemeentelijke doelstellingen. / De raad heeft zicht op de doelrealisatie door het samenwerkingsverband.63 Deze normen worden in de praktijk maar den dele toegepast in de rolinvulling, die de raad hanteert. In veel gevallen heeft de raad geen zicht op de doelrealisatie van het samenwerkingsverband. De informatie die in de P&C-documenten staat, is vaak ook niet toereikend om hier een oordeel over te kunnen geven. Bij de behandeling van de jaarstukken tijdens een de mei/juni vergaderingen in de onderzoeksperiode zijn door raadsleden geen vragen gesteld over samenwerkingsverbanden, waarin de gemeente participeert. Tijdens de raadsvergadering van 22 mei 2014 wordt door de raad een Verklaring van geen bezwaar afgegeven voor een nieuwe Algemene Verordening Groengebied Amstelland, die door het samenwerkingsverband is opgesteld. Deze verordening wordt met algemene stemmen aangenomen. 64 In 2013 heeft de raad eenmalig een zienswijze ingediend op de begroting van de Veiligheidsregio. Uit de interviews komt naar voren dat de raad het belangrijk vindt dat zijn beleid wordt uitgevoerd. Met welk instrument dit gebeurt (bijvoorbeeld intergemeentelijke samenwerking), is geen politieke discussie. Om die reden liggen samenwerkingsverbanden ook niet onder een vergrootglas. De keuze voor het instrument intergemeentelijke samenwerking wordt aan ambtelijke organisatie en college overgelaten. In de praktijk zorgt dat ervoor dat de sturing en controle door de raad op hoofdlijnen is. De raad wordt echter niet voldoende in staat gesteld om deze rol te vervullen. De raad beoordeelt vooral of de kosten binnen begroting zijn gebleven. Uit de interviews komt ook naar voren dat de ambtelijke organisatie en het college vinden dat de raad weinig vragen stelt over samenwerkingsverbanden. Betrokkenen geven aan dat de raad kritischer mag zijn in het beoordelen van het resultaat van samenwerkingsverbanden. De raad zou niet alleen het financiële resultaat moeten volgen, maar ook de kwaliteit van het geleverde product en bijdragen aan een effectieve en efficiëntie werkwijze en uitvoering. Eigenaarsrol: zitting in aandeelhoudersvergadering en Raad van Commissarissen
Besluitenlijst raadsvergadering, Gemeente Diemen, 22 mei 2014.
Rapport RI 12624 / Diemen Onderzoek intergemeentelijke samenwerking
31
De gemeente Diemen heeft twee rollen ten aanzien van NV De Meerlanden. De eigenaarsrol van Diemen ten aanzien van De Meerlanden wordt bestuurlijk ingevuld. Diemen is eigenaar (aandeelhouder) van de NV en heeft zitting in de aandeelhoudersvergadering. Ook heeft Diemen een (samen met Aalsmeer) gedeelde zetel in de Raad van Commissarissen. De stukken van de aandeelhoudersvergadering komen binnen bij het bestuurssecretariaat, waarna er een check plaatsvindt op financiën en op juridisch gebied. Binnen de organisatie is daarvoor geen vaste werkwijze. Klantrol: aansturing en controle verloopt adequaat via vaste overlegvormen De tweede rol van Diemen is die van klant van De Meerlanden. De klantrol wordt ambtelijk aangestuurd. De dvo is daarvoor het bepalende document waarop controle plaatsvindt. Er is een viertal overlegvormen: / Kwartaaloverleg: hierin staan de kwartaalrapportages centraal en wordt de nakoming van de dvo besproken (zoals de inzamelhoeveelheden). / Tussentijds overleg: in dit tussentijds overleg staan beleidsmatige ontwikkelingen centraal. De ‘Letter of Intent’, landelijke beleid, wensen van de raad en communicatie worden hier besproken. / Uitvoeringsoverleg: in het uitvoeringsoverleg wordt gesproken over de kwaliteit en knelpunten bij de uitvoering van de dienstverleningsovereenkomst ‘op straatniveau’. / Directieoverleg: dit overleg vindt tweemaal per jaar plaats op directieniveau. De ambtelijke advisering ten aanzien van de eigenaarsrol staat niet los van de medewerkers die betrokken zijn bij de klantrol. Betrokkenen geven aan tevreden te zijn met de uitvoering van het contract en de middelen die ter beschikking staan om daarop te sturen. In het recente verleden werden onderwerpen die betrekking hadden op de eigenaarsrol (bijvoorbeeld over de toekomstige vormgeving en eigendomsverhoudingen) soms ook in het tussentijds overleg besproken. Inmiddels heeft zich naast deze overlegvormen als van nature een nieuw juridisch overleg gevormd, dat zich buigt over deze eigendomsvraagstukken. Raad wordt goed gepositioneerd bij vaststellen nieuwe dvo, raad focust sterk op uitvoeringsniveau Met de basisnotitie afvalinzameling wordt de raad door de ambtelijke organisatie goed gepositioneerd ten aanzien van de keuzemogelijkheden die er zijn. De raad krijgt daarmee ruimte om kaderstellende uitspraken te doen in voorbereiding op de nieuwe dienstverleningsovereenkomst (vanaf medio 2015). De gemeentelijke doelstellingen wordt in kaderstellende zin geregeld besproken via informatieve raadsvergaderingen. Ook diende de raad twee moties in over het afvalbeleid. Dit betreft de motie ‘Analyse afvalinzameling’ en de motie ‘Stimuleer afvalscheiding’. Die laatste motie werd ingediend naar aanleiding van het werkbezoek bij De Meerlanden. In controlerende zin ligt de nadruk van de raad sterk op knelpunten in de uitvoering en de totstandkoming van de afvalstoffenheffing. Het risico daarvan is dat de raad zich te veel met details bezighoudt en de hoofdlijnen uit het zicht verliest. Geen bestuurlijke rol in controle en bijsturing Sturing en controle is ambtelijk belegd. Dit komt met name door het feit dat er geen bestuurlijke vertegenwoordiging is in de gemeenschappelijke regeling. Dit past bij het uitvoeringsgerichte karakter van deze samenwerking. De regiefunctionaris, een functie die wordt vervuld door de directeur Bedrijfsvoering, is viermaal per jaar aanwezig bij het zogenoemde regieoverleg. In dit overleg zijn de managers/regiefunctionarissen vertegenwoordigd van de vier deelnemende gemeenten en is het aanspreekpunt vanuit het SSC, de teamcoördinator Belastingen, aanwezig. In dit regieoverleg staan de marap’s op de agenda ter bespreking. Voorafgaand aan de regieoverleggen is er met regelmaat vooroverleg tussen de deelnemende gemeenten (zonder Amstelveen) om standpunten vooraf af te stemmen. Op
Rapport RI 12624 / Diemen Onderzoek intergemeentelijke samenwerking
32
operationeel niveau wordt wekelijks contact onderhouden tussen de teamcoördinatoren Belastingen in Diemen en Amstelveen. Hier gaat het over de dagelijkse uitvoering van werkzaamheden en noodzakelijke afstemming daarbij. Over de output (de resultaten en de kwaliteit) van de samenwerking is tevredenheid bij betrokkenen.
Rapport RI 12624 / Diemen Onderzoek intergemeentelijke samenwerking
33
Bijlagen Bijlage 1. Bronnen Geïnterviewde personen: Datum interview
Naam
Functie
6 augustus 2014 (startbijeenkomst) 16 september 2014
De heer (Jan Dick) de Kort
Gemeentesecretaris
De heer (Lex) Scholten De heer (Ruud) Grondel De heer (Koen) Deutekom Mevrouw (Jacqueline) Koopmanschap Mevrouw (Jannie) Aukes De heer (Maarten) Sinnema De heer (Johan) Jansen Mevrouw (Jessica) Ramakers De heer (Ruud) van Stek
Wethouder Financiën Wethouder Afvalbeleid Coördinator Team Financi Directeur Bedrijfsvoering Afdelingscontroller Adviseur directie en bestuur Jurist privaatrecht Beleidsmedewerker afvalbeleid Coördinator Team Wijkbeheer
22 september 2014 22 september 2014 22 september 2014
Documenten Voor de schriftelijke bronnen die de rekenkamer ten behoeve van dit onderzoek heeft geraadpleegd, verwijzen wij graag naar de voetnoten in de Nota van Bevindingen.
Rapport RI 12624 / Diemen Onderzoek intergemeentelijke samenwerking
34
Bijlage 2. Samenwerkingsverbanden in Diemen Deel 1/2
Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland 2008
Ambtelijk contactpersoon: Rob Kooij In welk jaar is dit samenwerkingsverband 2008 opgericht?
Heeft de raad hierover een officieel besluit genomen? Zo ja, wanneer?
Ja, 11 oktober 2007. Overigens is deze regeling sinds 1 oktober 2010 verplicht op basis van de Wet Veiligheidsregio's
Heeft zich tussentijds nog een wijziging in de samenstelling van het samenwerkings- verband voorgedaan? Zo ja, wanneer?
Nee
Zijn er voor het jaar 2013 specifieke doelen opgesteld tussen gemeente en samenwerkingsverband? Zo ja, waar zijn deze vastgelegd?
Nee, niet anders dan in het regionaal beleidsplan en de begroting van de VRAA
Welk(e) regulier(e) overlegorga(a)n(en) is/zijn er tussen gemeente en samenwerkingsverband? Hoe vaak komen deze bijeen?
Regionaal veiligheidsbestuur, circa 7x per jaar
Stadsregio Amsterdam
Maarten Sinnema In 2004 (bij invoering WGR+) heeft de reeds bestaande samenwerking de wettelijke plusstatus gekregen Ja, meermalen, waaronder in 2004 naar aanleiding van landelijke wijziging (WGR+). Daarnaast is o.a. met de meest recente wijzigingen in de GR in november 2013 ingestemd Nee
Groengebied Amstelland
Anke Pet 1975
? (In 2004 is een besluit genomen over de Gemeenschappelijke Regeling per 2005)
GR voor milieu Amstelland en de Meerlanden 2006 / Regionaal Milieu Overleg Martin Cornelissen 1985
Ja, 9 mei 1985
1 juli 1999 is Haarlemmermeer uitgetreden. Gemeenschappelijke regeling houdt per 1 januari 2015 op te bestaan Nee, niet anders dan in de Nee, niet anders dan in de Nee, niet anders dan via begroting van de SRA begroting van GGA de begroting van dit Regionaal Milieu Overleg (RMO)
Regioraad: 4x per jaar; Dagelijks Bestuur: n.n.b.; Portefeuille-houdersoverleggen: 4-6x per jaar; gemeentesecretarissen: 2x per jaar.
Welke verantwoordingsinformatie/documenten Begroting en Jaarrekening Zie onderstaande vraag ontving het college c.q. de ambtelijke organisatie (jaarlijks) van het samenwerkingsverband in 2013 (betrof dit periodieke of incidentele informatie)?
Nee
Sociale recherche Gooi en Vechtstreek
Richard Spaans 1987
Stichting Rijk
Marianne Dukers 2010
SamenwerkingsovereenRaad is geïnformeerd op komst is op 27 maart 1987 5 juli 2010, er is door de gesloten. raad geen formeel besluit genomen. Belangrijk hierbij is dat juridische vorm een stichting is, geen GR In 2005 is een aanvullende overeenkomst gesloten
Er treden regelmatig nieuwe deelnemers toe
Doelen zoals vermeld in de begroting van de Sociale Recherche
Op 24 november 2010 is er een overeenkomst tot stand gekomen tussen Stichting Rijk en de gemeente Diemen, de doelen zijn daarin opgenomen;
2 á 3 bestuursronden (DB en AB) per jaar
RMO-A(mbtelijk): 4x per jaar / RMO-B(estuurlijk): 4x per jaar
Management-overleg: 2x per jaar; Handhavingsoverleg: wekelijks
Zie onderstaande vraag
Zie onderstaande vraag
Zie onderstaande vraag
Tevens wordt er jaarlijks een inkoopjaarplan vastgesteld Extern: regionale bijeenkomsten met de contact personen inkoop (CPI). Intern: gestructureerd overleg tussen CPI en medewerkers Stichting Rijk (half) jaarrapportages
Welke verantwoordingsinformatie/documenten ontving de raad van het gemeentebestuur in 2013 (betrof dit periodieke of incidentele informatie)?
Begroting en Jaarrekening Begroting en Jaarrekening Programmabegroting, (jaarlijks) (jaarlijks) begrotingswijziging en jaarrekening (jaarlijks)
Begroting en Jaarrekening Rekening + jaarverslag (jaarlijks)
Begroting
Heeft de gemeente(raad) in 2013 een zienswijze ingediend op de begroting/jaarrekening van het samenwerkingsverband? Zo ja, wanneer?
Ja, bij besluit van 27 juni 2013
Nee.
Nee
Nee
Rapport RI 12624 / Diemen Onderzoek intergemeentelijke samenwerking
Nee
35
Nee
Op welke manier is de gemeente bestuurlijk vertegenwoordigd in het samenwerkingsverband (bijv. in AB of AB en DB)?
Via de burgemeester in AB en DB (is voor deze regling 1 op 1 hetzelfde)
Wie is/zijn vertegenwoordiger(s) namens de gemeente in het samenwerkingsverband (raadsleden/collegeleden/ambtenaren)?
Burgemeester op grond van art. 11 lid 1, van de Wet Veiligheidsregio's
Deel 2/2
Shared Service Center team Belastingen Amstelland-Meerlanden
Ambtelijk contactpersoon: Koen Deutekom
2 regioraads-leden. Daarnaast voor de periode 2014-2018 1 DBlid namens de AM-regio 1 raadslid (Kai de Haan) en 1 wethouder (Lex Scholten) zijn vertegenwoordigers in de regioraad (dit laatste wegens het monistische karakter van de Stadsregio)
AB en DB
Wethouder (Ruud Grondel) in het RMO-B
AB en DB: Ruud Grondel (plaatsvervangend bestuurslid: mevrouw Wijnbergen) Adviescommissie (ambtelijk): Anke Pet
Wethouder (Ruud Ambtenaren Grondel) in het RMO-B. vertegenwoordigen de Afdelingshoofd RO (Martin gemeente Cornelissen) in RMO-A
Omgevings-dienst Noordzee-kanaalgebied (OD NZKG)
GR Gemeenschappelijke Ombudsman
GR AmstellandMeerlanden Overleg
Niet bestuurlijk vertegenwoordigd
GR OGZ Amstelland
Martin Cornelissen
Maarten Sinnema
Maarten Sinnema
Maartje Kok
De gemeentesecretaris is vertegenwoordigd in het AB en DB CPI neemt deel aan regionaal overleg.
NV De Meerlanden
Jessica Ramakers / Johan Jansen Akte van oprichting 17 januari 1997. Toetreding door Diemen in 2005. Ja, 28 april 2005
In welk jaar is dit samenwerkingsverband opgericht?
2013
2013
2014
1982
2013
Heeft de raad hierover een officieel besluit genomen? Zo ja, wanneer?
27 maart 2012
Ja, 20 december 2012
Ja, 19 december 2013
Ja, in 1982
Ja, 30 mei 2013
Heeft zich tussentijds nog een wijziging in de samenstelling van het samenwerkings- verband voorgedaan? Zo ja, wanneer?
Nee
Nee
Nee
Nee
Nee
Zijn er voor het jaar 2013 specifieke doelen opgesteld tussen gemeente en samenwerkingsverband? Zo ja, waar zijn deze vastgelegd?
Er is een dienstverleningsovereenkomst met kwaliteitsnormen/doelstelli ngen vastgelegd. Daarnaast worden jaarlijks in de begroting (financiële) doelen vastgelegd Regie-overleg (eens per half jaar) Ambtelijk overleg (eens per kwartaal)
Ja, in een Dienstverleningsovereenkomst tussen OD en gemeente
Nee, niet anders dan in de Nee, niet anders dan de jaarlijkse begroting van de jaarlijkse begroting. Wel is GR in 2013 een nieuwe visie (meerjarig) voor het AMoverleg opgesteld.
Ja, in de begroting voor Ja, in de begroting 2013 van de GGD voor de GR OGZ Amstelland. De gemeente Diemen is echter pas in 2014 meegegaan in deze begroting.
AB: 4x per jaar (wethouder Grondel). Vertegenwoordiger vanuit de A-M gemeenten in het DB
De ombudsman onderhoudt periodiek contact met de portefeuillehouder (burgemeester). Daarnaast regelmatig contact tussen bureau ombudsman en klachtcoördinator (ambtelijk) over lopende zaken
Plenair overleg (colleges, 2x per jaar), regiegroep (burgemeesters, zeswekelijks), portefeuillehoudersoverleg (4-6x per jaar), secretarissenoverleg (10x per jaar)
AB: 2x per jaar (wethouder Grondel) en DB: 4x per jaar (wethouder Grondel)
Begroting (jaarlijks) en sinds medio 2014 halfjaarlijks een overzicht van behandelde zaken (ambtelijk)
Begroting en jaarrekening (jaarlijks)
Welk(e) regulier(e) overlegorga(a)n(en) is/zijn er tussen gemeente en samenwerkingsverband? Hoe vaak komen deze bijeen?
Welke verantwoordingsinformatie/documenten Begroting / jaarrekening ontving het college c.q. de ambtelijke organisatie en vier van het samenwerkingsverband in 2013 (betrof dit kwartaalrapportages. periodieke of incidentele informatie)?
Begroting en jaarrekening en tertaalrapportages (periodiek)
Rapport RI 12624 / Diemen Onderzoek intergemeentelijke samenwerking
36
Tevens is er een formele, overkoepelende GR GGD Amsterdam-Amstelland. De inhoudelijke activiteiten worden ondernomen binnen de GR OGZ Begroting en jaarrekening
Ja, toetreding gemeente Hillegom en Bloemendaal
Er zijn ambtelijke overleggen, alsmede een bestuurlijk overleg tussen wethouder en directie Meerlanden, beide op uitvoeringsniveau (grondslag hiervoor is de dvo). Daarnaast zijn er aandeelhoudersvergaderingen. Gemiddeld vinden deze 2x per jaar plaats Begroting, jaarverslag, jaarrapportages (documenten afkomstig van De Meer-landen) en kwartaalrapportages
Welke verantwoordingsinformatie/documenten ontving de raad van het gemeentebestuur in 2013 (betrof dit periodieke of incidentele informatie)?
Terugkoppeling van Begroting en jaarrekening verantwoordingsdocument en vindt plaats in de kwartaalbrieven
N.v.t.
Heeft de gemeente(raad) in 2013 een zienswijze ingediend op de begroting/jaarrekening van het samenwerkingsverband? Zo ja, wanneer?
Nee, er is reeds eerder een efficiency taakstelling opgenomen
Nee
Op welke manier is de gemeente bestuurlijk vertegenwoordigd in het samenwerkingsverband (bijv. in AB of AB en DB)?
Er is geen AB of DB (GR is onderdeel van ambtelijke organisatie van gemeente Amstelveen)
Wie is/zijn vertegenwoordiger(s) namens de gemeente in het samenwerkingsver-band (raadsleden/college-leden/ambtenaren)?
Zie hierboven
Jaarrekening 2014
Begroting en jaarrekening gemeente Diemen
N.v.t.
Verslag van de halfjaarlijkse plenaire overleggen wordt ter informatie naar de raad gestuurd Nee
Nee
Nee
In het AB (weth. Ruud Grondel). In het DB is een vertegenwoordiger vanuit de A-M gemeenten
Geen. Het betreft een centrumgemeenteconstructie (onder Amsterdam)
Zie hierboven (overlegorganen). De regiegroep vormt het Dagelijks Bestuur
Zowel in het AB als in het DB is de gemeente vertegenwoordigd door wethouder Grondel
Zie boven. Voorafgaande aan de DB vergaderingen is ambtelijk vooroverleg in A-M verband. Hoofd afdeling RO participeert daarin.
Portefeuillehouder is burgemeester (Koopmanschap). Ambtelijke lijn loopt via klachtcoördinator (Maarten Sinnema)
Collegeleden. Daarnaast hebben de secretarissen een adviserende stem
Voorafgaand aan de bestuurlijke overleggen zijn ambtelijke overleggen. Beleidsadviseur zorg en welzijn, Maartje Kok, neemt daaraan deel
Gemeente wordt door wethouder vertegenwoordigd in de Algemene vergadering van aandeelhouders Wethouder Lex Scholten
Rapport RI 12624 / Diemen Onderzoek intergemeentelijke samenwerking
