Intergemeentelijke samenwerking: inhoud, structuur en vooral: relatie!

Van

Postbus 60055, 6800 JB Arnhem Velperple in 8, 6811 AG Arnhem Telef oon (026) 355 13 55 Fax (026) 355 13 99 inf o@kplusv .nl

Referentie

Rapport

www.kplusv .nl

Intergemeentelijke samenwerking: inhoud, structuur en vooral: relatie!

Arnhem, 10 f ebruari 2012

10 f ebruari 2012

Inhoud 1

Inleiding

1

2

Trends en ontwikkelingen bij de lokale overheid

2

3

Visie op krachtige gemeenten

5

4 5

Intergemeentelijke samenwerking: ++ en -Samenwerken: wanneer welke vorm?

7 11

6

Praktijkvoorbeelden

15

6.1

Samenwerking afvalinzameling Oude IJsselstreek en Doetinchem

15

6.2 6.3 6.4

Samenwerking parkeertaken Naar een gezamenlijke backoffice Werk en Inkomen in West Brabant Samen bouwen aan één RUD in Groningen

16 17 18

Bijlagen 1

Beslismodellen samenwerking

2

Samenvatting aansturingsmodellen

10 f ebruari 2012

1

Inleiding Gemeenten staan vanwege ambities, taakdecentralisaties en demografische en economische ontwikkelingen voor aanzienlijke opgaven. Denk bijvoorbeeld aan de kwaliteitslag op het terrein van vergunningverlening, toezicht en handhaving. Of de aanbestedingstrajecten rondom de Wet maatschappelijke ondersteuning, inclusief de overdrachten vanuit de AWBZ. Of wat dacht u van de Wet werken naar vermogen en de decentralisatie van de Jeugdzorg? Gemeenten zijn voor hun opgaven continu bezig hun organisatie daarop toe te rusten door hun vermogen in overeenstemming te brengen met de opgaven. De nieuwe opgaven, de ontwikkelingen en de ambities vormen, naast ombuigingen en terugtreden in de uitvoering, belangrijke redenen voor steeds meer gemeenten om – soms nog schoorvoetend – op zoek te gaan naar mogelijkheden om het vermogen te versterken. Samenwerking is daarbij een van de middelen. Samenwerking met andere gemeenten maar ook met andere (maatschappelijke) partijen. En laten wij (KplusV) nu net een dijk van een ervaring hebben met het organiseren van samenwerking! Ook als het gaat om samenwerking tussen veel partijen. In dit essay staan we stil bij de ons inziens belangrijkste aspecten rondom (intergemeentelijke) samenwerking. Het organiseren van samenwerking roept vragen op. Vragen over de eigen rol en positie. Vragen over 'de ander' in de samenwerking. Waarom willen we samenwerken? Wat zijn onze motieven en doelstellingen? Welke structuur is passend voor ons? Hoe gaan we met elkaar om? Wat zijn voor- en nadelen bij verschillende vormen van samenwerking? Op deze en nog andere vragen geven wij een antwoord. Het essay gaat over meer dan theorie alleen. Wij beschrijven een aantal praktijkvoorbeelden: opdrachten die KplusV de afgelopen jaren heeft uitgevoerd rondom het thema (intergemeentelijke) samenwerking. Het essay sluit af met een aantal beslismodellen die gemeenten – stapsgewijs – helpen bij het vertalen van hun vraag en behoeften naar een samenwerkingsvorm op maat. Wij beogen u met dit essay te prikkelen tot reflectie op uw samenwerkingsmotieven. Door op het juiste moment de juiste vragen te stellen en dilemma's open met elkaar te delen kan worden toegewerkt naar succesvolle samenwerking. Dit essay biedt u daartoe (hopelijk) een overzicht van de ins and outs rondom samenwerking. Dat is althans wat we u willen bieden. Veel leesplezier! Meer informatie Wilt u meer informatie over dit essay of met ons van gedachten wisselen over intergemeentelijke samenwerking? Neem dan contact op met Hans van der Zwan, Roland Heijnen of Vincent Siegmund van KplusV organisatieadvies via (026) 355 13 55. Of kijk op www.kplusv.nl.

Pagina 1

10 f ebruari 2012

2

Trends en ontwikkelingen bij de lokale overheid Gemeenten werken voor de samenleving. Deze samenleving verandert continu als gevolg van individualisering, globalisering, digitalisering en demografische en economische ontwikkelingen. Mensen worden ouder, waardoor de samenstelling van de bevolking verandert (vergrijzing, ontgroening). Het aantal leden per huishouden neemt nog s teeds af. Deze trends werken door naar de lokale gemeenschappen. Denk bijvoorbeeld aan de toekomst van voorzieningen in de kernen (winkels, scholen, zorginstellingen), de ontwikkeling van de woningvoorraad en de economische levensvatbaarheid van het buitengebied. De gemeente heeft te maken met deze trends en ontwikkelingen en vertaalt die onder meer naar beleid, organisatie en uitvoering. Hierna staan wij kort stil bij de wijze waarop de overheid (de gemeente) in (heeft) (ge)speelt(d) op deze trends. Dienstverlening/Antwoord© Alle gemeenten in Nederland zijn bezig (in meer of mindere mate) met de realisatie van het concept Antwoord©. Volgens dit concept zijn gemeenten in 2015 dé ingang voor alle vragen aan de overheid. Eén van de elementen in dit concept bestaat uit de oprichting van een zogeheten KlantContactCentrum (KCC). Het doel is dat het KCC zoveel mogelijk klantvragen in één keer goed beantwoort. In eerste instantie zijn dit vragen over de eigen (gemeentelijke) producten en diensten, later ook over producten en diensten van andere o verheden en semioverheidsinstanties. Een KCC is kortweg te beschouwen als een frontoffice voor de dienstverlening door de overheid aan bedrijven en burgers. De diverse vakafdelingen (backoffices) worden 'opgeschakeld' als de vraag of de dienst te complex worden. Bij de backoffices zie je dat gemeenten overwegen te gaan samenwerken. Om kwaliteit beter te kunnen borgen en/of om kosten te kunnen besparen. Voorbeelden zijn: regionale sociale diensten en regionale uitvoeringsdiensten. Scheiding beleid – uitvoering In veel gemeentelijke organisaties is de structuur inmiddels geënt op één of andere vorm van scheiding tussen beleid en uitvoering. Zeker daar waar gemeenten ervoor kiezen zich uitsluitend te richten op de strategische beleidsvoorbereiding (regie voeren1), is de volgende stap het op afstand zetten van de uitvoering, al dan niet met andere gemeenten samen. Regie voeren gaat overigens niet alleen over uitbesteding van uitvoerende taken, maar kan ook betekenen samen met partners van de gemeente werken aan oplossingen voor maatschappelijke problemen. Dit vergt een heldere sturingsfilosofie, relatiebeheer en operationalisering van opdrachtgeverschap en opdrachtnemerschap. Gemeenten spelen hier bijvoorbeeld op in door 'beleidsarme' taken (zoals bedrijfsvoering, belastingen, inkoop en ICT) in samenwerking met anderen te organiseren.

1

Onder regiegemeente w ordt verstaan het concept dat de gemeente zic h slechts op bestuurlijk niveau met

een aantal kerntaken bezighoudt. Alles wat niet strikt noodzakelijk door de overheid gedaan dient te worden, kan in dat geval worden uitbesteed.

Pagina 2

10 f ebruari 2012

Schaalvergroting/netwerksamenleving De globalisering van de economie, de toenemende invloed van Europa en de daarmee samenhangende grensvervaging dragen mede bij aan schaalvergroting en complicering van zowel de vraagstukken als de organisaties die daarmee actief zijn. Dit geldt ook voor het speelveld waarin gemeenten opereren. Van gemeenten wordt steeds meer gevraagd dat zij de maatschappelijke integratie van vraag en aanbod verzorgen of regisseren. Deze ontwikkeling naar een 'verbindende gemeente' vraagt om kracht en visie van gemeenten. Beleidskracht maar ook verbindingskracht: het vermogen om veranderingen te kunnen doorvoeren door in nieuwe (tijdelijke) netwerken met gezag te kunnen optreden. Niet alle gemeenten kunnen dat. Een mogelijkheid is dat gemeenten voor specifieke vraagstukken hun krachten bundelen. Daarbij is een veel gehoorde opvatting dat maatschappelijke vraagstukken zich niet (moeten) voegen naar de inrichting van de gemeentelijke organisatie maar dat de inrichting van de organisatie zich moet voegen naar het specifieke vraagstuk; daar zullen vaak ook niet-gemeentelijke partijen een rol in spelen. Decentralisatie Decentralisatie van taken vanuit het Rijk naar lagere overheden is een ontwikkeling die al jaren speelt. Vanuit de gedacht dat de gemeente als 'eerste overheid' het dichtst bij de burger staat. Decentralisatie van Rijkstaken gaat veelal gepaard met bezuinigingen op de uitvoeringskosten (efficiencykortingen). Taken (zeker taken die wettelijk verplicht zijn) moeten worden uitgevoerd maar tegen steeds minder kosten. Daarmee wordt het takenpakket van de lagere overheden omvangrijker en (vaak) ook complexer. Zeker gemeenten die wat kleiner zijn, kunnen steeds minder het hoofd bieden aan het uitdijende takenpakket. Samenwerking biedt mogelijk soelaas. Zeker wanneer ook sprake is van een forse toename van de financiële verantwoordelijkheden en risico's . Bezuinigingen Naast bovengenoemde ontwikkelingen kan daar al enige tijd het onderwerp 'bezuinigingen' aan worden toegevoegd. Gemeenten moeten meer doen met minder mid delen. Ontwikkelingen die verband houden met de bezuinigingen zijn: veranderende visie op de rol als gemeentelijke overheid: terugtreden uit de uitvoering, meer overlaten aan het maatschappelijk veld/de individuele burger; stimuleren van zelfredzaamheid van burgers (vrijwilligerswerk) en maatschappelijk ondernemerschap (bijvoorbeeld binnen sport, cultuur en maatschappelijke zorg); delen van voorzieningen, zoals zwembaden, sportvelden en andere accommodaties maar ook het delen van 'services'. Toekomstbestendige organisatie Tenslotte zoeken gemeenten – vanwege de consequenties van de vergrijzing van het eigen personeelsbestand – naar wegen om het strategisch personeel- en organisatiebeleid op een nieuwe leest te schoeien. Van de gemeenteambtenaren is momenteel 28 procent jonger dan 40, blijkt uit de personeelsmonitor gemeenten. Daarbij zien wij dat gemeenten ook nadrukkelijk de samenwerking opzoeken, bijvoorbeeld door gezamenlijke werkorganisaties op te richten of talentenpools voor schoolverlaters in te stellen. Mocht u uit bovenstaande opsomming de conclusie trekken dat samenwerking uitsluitend wordt gezocht om kosten te kunnen besparen, dan doet dat geen recht aan de mogelijkheden en vormen (waarover straks meer) die binnen samenwerking kunnen worden onders cheiden.

Pagina 3

10 f ebruari 2012

Het boekje "Sterke gemeenten binden" van de VGS (Vereniging van Gemeentesecretarissen) vat mooi samen waarom gemeenten zoeken naar bepaalde vormen van samenwerking (in plaats van fusie). Er is immers, naast nut, doelmatigheid, modellen en functionaliteit ook (steeds meer) behoefte aan: lokaal bestuur en dienstverlening dichtbij de gemeenschappen, behoud van de menselijke maat en oog voor (taak)differentiatie tussen gemeenten.

Pagina 4

10 f ebruari 2012

3

Visie op krachtige gemeenten Krachtige gemeenten worden vaak geassocieerd met grote gemeenten. Wij nuanceren dit beeld van 'big is beautiful'. Het is zeker zo dat kleine gemeenten minder organiserend vermogen hebben, door 'eenpitters' in de organisatie kwetsbaarder zijn en dat besturen van kleine gemeenten minder makkelijk 'gehoord' worden in grotere verbanden. Grotere gemeenten zijn over het algemeen beter in staat tot specialisatie binnen het ambtelijk apparaat en kunnen eenvoudiger capaciteit mobiliseren. Tegelijkertijd blijkt uit onderzoek dat de overhead bij grote organisaties toeneemt, evenals de overlegstructuren en niet in de laatste plaats de afstand tussen burger en bestuur. Maar klein zijn is ook weer geen garantie dat de relatie tussen burger en bestuur de burgers tevreden stelt, dit zien we zeker terug bij de waardering door maatschappelijke partners. De Commissie Toekomst Lokaal Bestuur onder leiding van Theo Bovens heeft in 2006 een visie geformuleerd op de krachtige gemeente. Kernelement uit de visie is 'behoud en versterking van sociaal kapitaal'. Anders geformuleerd: gemeenten zijn krachtig als binnen hun grenzen sprake is van goed functionerende en vernieuwende sociale verbanden waarin burgers en maatschappelijke partners actief deelnemen. Dat kunnen uiteenlopende verbanden zijn, op een verschillend schaalniveau. Een krachtig lokaal bestuur kent de vraagstukken binnen de gemeenschap en is in staat om bruggen te slaan tussen de verschillende sociale en economische verbanden in de lokale samenleving. Bovendien is een krachtige gemeente in staat deze verbanden te waarderen en te versterken. Een dergelijke essentie is ook terug te vinden in de publicatie "Sterke gemeenten binden" van de Vereniging van Gemeentesecretarissen (VGS). Daarin stelt zij dat efficiënte dienstverlening en democratische legitimatie weliswaar belangrijk zijn maar dat het oplossen van maatschappelijke problemen de kern van de gemeente is: geen beleid maken maar bij een specifiek probleem met burgers bezien hoe het vraagstuk kan worden opgelost e n wie daarvoor nodig zijn. Gemeenten moeten burgers binden. Gemeenten zijn daartoe in staat mits zij voldoende autonome slagkracht aan de dag kunnen blijven leggen, aldus de VGS. Slagkracht om haar opgaven adequaat uit te voeren en haar rollen met verve te kunnen vervullen. De opgaven van een gemeente hangen nauw samen met de rollen die de gemeente heeft in relatie tot zijn omgeving: inwoners, bedrijven, organisaties, verenigingen en mede -overheden. Vanuit de rol van de burger worden ambities geformuleerd voor de functies die de gemeente moet vervullen. De rollen van de burger kennen hun tegenhanger in de rollen van de gemeente. Onderstaande tabel laat dit zien. Burger

Gemeente

Kiezer

Publieke organisatie

Belastingbetaler

Verantwoorder

Klant

Dienstverlener

Onderdaan

Regeltoepasser/handhaver

Partner

Ontw ikkelaar

Bew oner/gebruiker

Beheerder

Pagina 5

10 f ebruari 2012

Vanuit de rollen van burger en gemeente kunnen kwaliteitseisen worden geformuleerd voor het samenspel tussen gemeente en gemeenschap. Deze hebben onder meer betrekking op openheid, toegankelijkheid, ontvankelijkheid, communicatie, duidelijkheid, eenduidigheid en betrouwbaarheid van het handelen. Deze eisen zijn in essentie ook van toepassing op intergemeentelijke samenwerking. Gebaseerd op bovenstaande visies en onze ervaringen zijn wat KplusV betreft de kernelementen voor krachtige gemeenten: Het vermogen om samen met partners van de gemeente maatschappelijke doelen te realiseren. Dit impliceert dat: zij beschikt over voldoende strategisch en tactisch vermogen om de veranderende omgeving waar te nemen en met de veranderingen om te gaan; de kwaliteit van de taakuitvoering is geborgd; er geen sprake is van (risicovolle) kwetsbare functies; er voldoende wordt geïnvesteerd in het op peil houden van kennis en expertise; de gemeente in staat is om goede contacten met partijen te hebben en deze bijeen te brengen en te verbinden rond maatschappelijke vraagstukken; er afhankelijk van het maatschappelijke probleem maatwerk kan worden geboden. De taakuitoefening efficiënt en inzichtelijk gebeurt. Het samenspel ambtelijke organisatie – bestuur – politiek adequaat kan plaatsvinden. Er sprake is van vernieuwing in denken en doen bij politiek, bestuur en organisatie. Bij dit alles is de gemeente bovenal open, betrouwbaar en integer. Als van één of meerdere van deze elementen geen of in onvoldoende mate sprake is, dan ontbreekt het aan voldoende kwaliteit en zal een gemeente ervoor moeten zorgen dat die kwaliteit er wel komt. Onder 'bestuurlijke kwaliteit' verstaan wij: die kwaliteit waarmee een gemeente in staat is om in combinatie met de haar ter beschikking staande middelen (beleid, financiën, personeel, bestuur, communicatie, samenwerking, burgerparticipatie, etc.) op een goede wijze invulling te geven aan de hiervoor onderscheiden rollen en politieke sturing uit te oefenen op de uitvoering van haar taken. De adviespraktijk wijst uit dat een krachtige gemeente over het vermogen beschikt om te kunnen samenwerken. Dit zowel intergemeentelijk als met maatschappelijke partners.

Pagina 6

10 f ebruari 2012

4

Intergemeentelijke samenwerking: ++ en -Wij zijn van mening dat samenwerking hét middel bij uitstek is om krachtige gemeenten te realiseren en te houden. Gemeenten die in staat zijn de opgaven te tackelen en resultaten te realiseren waar de burgers om vragen. De vraag is dus niet: wil je samenwerken maar vooral: hoe regel je de best mogelijke samenwerking gezien de opgaven? Wat zijn de succesfactoren? Wij hanteren bij de ontwikkeling of evaluatie van samenwerkingsverbanden het volgende referentiekader:

Dit referentiekader bevat drie invalshoeken die voor samenwerking van belang zijn: inhoud, structuur en relatie. Vaak wordt te veel vanuit (juridische) structuren en machtsposities en te weinig vanuit inhoud (ambities en doelen van de samenwerking) en relatie (vertrouwen in elkaar en betrokkenheid bij de doelen) geredeneerd. Het is onze ervaring dat samenwerking tastbare resultaten oplevert wanneer deze drie invalshoeken op evenwichtige wijze tussen de samenwerkingspartners aan bod kom en. Dan kan sprake zijn van een optimale samenwerking. Uit de vele projecten die wij hebben uitgevoerd (zie hoofdstuk 6), komen de volgende kritieke succesfactoren voor politiek, bestuur en organisatie naar boven:

Pagina 7

10 f ebruari 2012

Inhoud

Relatie

Structuur

Alle partijen onderschrijven

Actoren beschouwen elkaar als

De samenw erkingstructuur is een

noodzaak en urgentie van het

gelijkw aardige gesprekspartner en afgeleide van de inhoudelijke

vraagstuk.

handelen daar ook naar.

De inhoudelijke doelen van de

Actoren 'geven en nemen': actoren Er w ordt in de structuur een

samenw erking zijn helder en

zien in dat individueel nadeel soms onderscheid gemaakt tussen

realistisch geformuleerd.

nodig is voor een regionaal

opdrachtgever- en

voordeel .

opdrachtnemerrol.

Er is sprake van commitment

Alle partijen committeren zich aan

De motieven voor deelname aan

doelen en motieven.

samenw erking zijn voor alle partijen tussen en binnen betrokken actoreneen procesplan gericht op helder.

op alle niveaus (deelname is niet

gefaseerde besluitvorming.

vrijblijvend). Er is in de aansturing een

Politiek-bestuurlijk en ambtelijk

Er zijn voldoende financiële

onderscheid tussen bestuur

draagvlak wordt vastgesteld,

middelen voor het kunnen bereiken

(strategie/beleid) en organis atie

bew aakt en op gezette tijden

van de resultaten door

(uitvoering/beheer).

gezamenlijk herbevestigd.

samenw erking.

De beleidsmatige taken w orden

Het besef en de wil is bij alle

Er is voldoende ambtelijke

programmatisch aangestuurd op

actoren aanwezig om elkaar

capaciteit om de resultaten te

basis van heldere spelregels .

doorlopend te informeren en

kunnen realiseren, inclusief sterk

problemen op te lossen.

management.

Er is vanuit de samenwerking

Per gemeente w ordt een bestuurlijk

De uitvoeringstaken worden op

contractbasis aangestuurd op basis sprake van professioneel

en ambtelijk trekker met mandaat

van heldere spelregels .

relatiebeheer; waarbij dit ook aan

aangesteld. Er is een structuur van

de kant van de gemeenten is

overleg voor deze

geborgd.

mandaathouders.

Wethouders opereren open en

De Raad organiseert de eigen rol

Er is continu aandacht binnen de

samenw erking voor nieuwe kansen gelijkw aardig, maar w el als

zodanig en eventueel samen met

als gevolg van de veranderende

initiatiefnemer ('motor') richting de andere gemeenteraden, dat

omgeving.

eigen achterbannen (Raad en

kaderstelling en controle actief

College).

plaatsvindt.

Wat is intergemeentelijke samenwerking? Intergemeentelijke samenwerking hier bedoeld, is in de kern het gezamenlijk optrekken van gemeenten om lokale en gemeenschappelijke belangen te behartigen. Hierin zijn vele vormen mogelijk; afhankelijk van de beoogde doelen van de samenwerkingspartners. Onder samenwerking wordt nadrukkelijk niet verstaan het terugtreden in de uitvoering door verzelfstandigen of privatiseren van taakuitvoering of organisatieonderdelen. Samenwerken is bovenal een middel dat gemeenten helpt gezamenlijk doelen te realiseren; een middel echter dat alleen werkt als er voldoende vertrouwen is in elkaar en als partijen ieder afzonderlijk ook zien dat er voordeel voor hun eigen specifieke situatie valt te behalen. In eerste en in laatste instantie begint samenwerking dus altijd vanuit (een welbegrepe n) eigen belang. Dit belang reikt verder dan de gemeentelijke portemonnee. Wij denken dat gemeenten behalve het direct zichtbare belang (bijvoorbeeld efficiencywinst), het denken en handelen vanuit regionaal belang meer leidend mogen laten zijn voor hun afwegingen en keuzes. Immers, een krachtige gemeente is gebaat bij een krachtige regio!

Pagina 8

10 f ebruari 2012

Vanuit de gedeelde belangen formuleren gemeenten een gezamenlijk doel, een doel dat ze ook samen willen realiseren door daar middelen voor bijeen te brengen. De vorm die dat krijgt kan variëren, afhankelijk van de doelen van de samenwerking, eigen drijfveren, het wederzijds vertrouwen, de heersende cultuur en het al dan niet aanwezig zijn van enthousiaste bestuurders of managers. Wat kan samenwerking opleveren? Samenwerking tussen gemeenten borgt de zelfstandigheid van een gemeente; er is geen gemeente die zonder intergemeentelijke samenwerking kan. Voor samenwerking met maatschappelijke partners geldt, enigszins analoog, geen gemeenschapszin zonder samenwerking! Met andere woorden: samenwerking levert veel op. Uit de literatuur (onder meer de publicatie "Regionale samenwerking, een periode van keuzes – Regio Rivierenland", het boek van Schutgens en Korsten "Bestuurskracht van gemeenten, meten, vergelijken en beoordelen" en het boekje "Samenwerking tussen gemeenten" – BMC) komen de volgende voordelen steeds naar voren: Samenwerking kan leiden tot efficiencyvoordelen en kostenbesparing. Personele kwaliteit kan in een groter (samenwerkings -)verband beter worden georganiseerd. Medewerkers krijgen mogelijkheden om door te groeien en er zijn meer mogelijkheden om specialistische kennis aan te trekken. Samenwerking verbetert de continuïteit van de werkprocessen (geen eenmansposten meer). Applicatiebeheer kan worden geprofessionaliseerd. Ontwikkelkosten krijgen een breder draagvlak. Gezamenlijk delen van kennis beter mogelijk. Meer mogelijkheden voor het adequaat oppakken van gedecentraliseerde taken en meer mogelijkheden voor het verkrijgen van subsidies. En wellicht spelen er soms ook persoonlijke overwegingen een rol: persoonlijk aanzien, macht, goede aansluiting op eigen waarden en normen. Bovenal moeten door samenwerking resultaten worden bereikt die iedere participant voor zich of regionaal zonder samenwerking niet zouden behalen. En door de resultaten en voordelen wordt uiteindelijk ook de gemeenschap en het lokaal bestuur sterker! En de nadelen? Natuurlijk kleven er ook – al dan niet vermeende – nadelen aan samenwerking. Samenwerking zorgt per definitie ('samen werken') voor transactiekosten; in geld, in tijd en in capaciteit. In onze optiek zou een gemeente moeten samenwerken als hierdoor op een betere wijze invulling kan worden gegeven aan een doelstelling van de organis atie. Als de meerwaarde van samenwerking niet duidelijk is, of als gemeenten of partners zelfstandig taken kunnen uitvoeren tegen gelijke kosten, adviseren wij om hieraan niet te beginnen. Samengevat worden de volgende nadelen van samenwerking in de gemeentelijke praktijk ervaren: flexibiliteit wordt anders; afleggen van politieke controle wordt ingewikkelder; er ontstaat een grotere afstand tussen bestuur en uitvoering; het is ondoorzichtiger;

Pagina 9

10 f ebruari 2012

de bestuurlijke drukte neemt toe; het is ondemocratisch. Over al die nadelen valt natuurlijk wat te zeggen, bijvoorbeeld hoe ze kunnen worden weggenomen. Samengevat komt het er op neer dat de nadelen van samenwerking kunnen worden verminderd of zelfs weggenomen door steeds goed af te bakenen wat ieders rol en positie in de samenwerking is. Samenwerken vergt communiceren! Met name het werken aan betrokkenheid van raadsleden bij de samenwerking zien wij als een belangrijke opgave voor de bestuurders/wethouders. Wanneer raadsleden niet zelf betrokken zijn bij de doelen en resultaten van de samenwerking, zal vroeg of laat een politieke discussie over nut en noodzaak ontstaan. Onze ervaring is overigens dat het niet zozeer de organisatorische kant (de vorm) van samenwerking is die in de praktijk grote problemen oplevert. Hierover zijn zakelijke afspraken te maken tussen betrokken partijen, door een heldere afbakening van rollen en posities. Vaak zitten de echte knelpunten en risico's in de relatie tussen het bestuur (Raad en College) dat lokaal acteert en het samenwerkings verband dat bovenlokaal opereert. Dit spanningsveld van 'het hemd is nader dan de rok' is inherent aan intergemeentelijke samenwerking en vergt permanent aandacht in de vorm van communicatie, relatiebeheer en werken aan draagvlak.

Pagina 10

10 f ebruari 2012

5

Samenwerken: wanneer welke vorm? In de praktijk zijn er vele vormen en niveaus van samenwerking tussen gemeenten. Deze niveaus variëren van samenwerking op strategische zaken (gezamenlijke beleidskeuzes) tot tactische of operationele zaken (de organisatie van de uitvoering en bedrijfsvoering). Wie de vakliteratuur bijhoudt, heeft de afgelopen jaren tal van termen voorbij zien komen: de federatiegemeente, de gastheergemeente, het Finse model, het SETA-model, de Ten Boer constructie en 's hared service centre'. Hoe je het beestje ook bij naam noemt, achter al dit soort modellen liggen fundamentele vragen. Welke vorm uiteindelijk de voorkeur krijgt is in essentie terug te voeren op de mate waarin gemeenten zich aan elkaar willen verbinden in zaken als besturing, beleid en uitvoering. Het gaat om een afweging tussen vrijheid en flexibiliteit (om zaken op een eigen manier te organiseren) versus verbinding en uniformiteit (door gezamenlijke afspraken). Een veel voorkomende indeling in hoofdvormen van samenwerking is: A. samenwerking op basis van afstemming; B. samenwerking op contractbasis; C. samenwerking in een gemeenschappelijke organisatie. Binnen deze hoofdvormen (die variëren in de mate van vrijblijvend naar niet-vrijblijvend) zijn verschillende uitwerkingen mogelijk. In dit hoofdstuk schetsen wij de hoofdvormen, zonder al te diep in te gaan op de verschillende subvarianten. Wij gaan uit van verlengd lokaal bestuur; waarbij de relaties tussen gemeenten zijn gebaseerd op publiekrechtelijke samenwerking. Gemeenten kunnen ook beslissen tot een privaatrechtelijke samenwerking tussen gemeenten, bijvoorbeeld in een stichting, BV, NV of coöperatie. De do's en don'ts bij deze varianten blijven hier buiten beschouwing. Wat we er toch kort over willen zeggen is dit. Wanneer gemeenten kie zen voor een privaatrechtelijke rechtsvorm dan is dat vaak om bepaalde taken op grotere afstand van politiek en bestuur te zetten. De borging van risico's en de noodzakelijke flexibiliteit om snel in te kunnen spelen op veranderende omstandigheden, laten zich soms beter borgen in een privaatrechtelijke structuur dan binnen een Wgr-constructie. Anderzijds zien wij in de praktijk dat bij forse financiële risico's de privaatrechtelijke vormen van zo veel afspraken en regels wordt voorzien dat veronderstelde voordelen ten opzicht van publiekrechtelijke samenwerking verdwijnen. Wanneer gemeenten kiezen voor samenwerking als verlengd lokaal bestuur (dus met betrokkenheid van de eigen lokale bestuursorganen), dan is samenwerking via de publiekrechtelijke weg ons inziens de meer geëigende weg. A. Samenwerking op basis van afstemming. Bij deze vorm is de samenwerking niet geformaliseerd. Er liggen dus geen juridische afspraken aan ten grondslag. Het doel is veelal het oplossen van concrete, veelal eenmalige knelpunten of het bundelen van expertise op bepaalde onderwerpen. Iedere gemeente blijft baas in eigen huis. Persoonlijk initiatief van een bestuurder of manager is vaak de bron voor zo'n samenwerking. Er is veel relatie en weinig structuur en de inhoud is tijdelijk van aard.

Pagina 11

10 f ebruari 2012

B. Samenwerking op contractbasis. Bij samenwerking op contractbasis is de samenwerking wel geformaliseerd, bijvoorbeeld door middel van een dienstverleningsovereenkomst (DVO). Een DVO wordt vaak gesloten in de vorm van een juridisch contract met daarin afspraken over kwantiteit en kwaliteit van te leveren diensten, de prijs, de looptijd en overige leveringsvoorwaarden. Voorbeelden van diensten die op deze wijze worden aangeboden aan gemeenten zijn: uitvoering van de leerplichtwet, milieuhandhaving, sociale recherche, etc.. Doel van deze vorm van samenwerking is vooral het bereiken van schaalvoordelen met behoud van sturing door middel van de contractuele afspraken. Individuele gemeenten blijven het bevoegd gezag, maar dragen als opdrachtgever de uitvoering van bepaalde taken op aan een andere gemeente of een samenwerkingsverband. Deze partij fungeert dan als opdrachtnemer. Deze vorm is minder vrijblijvend dan de eerste vorm van samenwerking. Immers, de ondertekenaars van het contract zijn gebonden aan de voorwaarden van het contract. Het komt er op neer dat gedurende de looptijd van het contract partijen het contract moeten naleven, maar dat partijen wel uit de samenwerking kunnen stappen. Kenmerkend is dat partijen op basis van eigen keuzes samenwerken; er is geen hoger (openbaar) lichaam dat de partijen aanstuurt. Het realiseren van efficiencywinst en het waarborgen van continuïteit zijn vaak de aanleiding voor dit type samenwerking. De tijdsduur van de samenwerking wordt bepaald door de looptijd en voorwaarden van het contract, de structuur is zakelijk en geborgd in het contract en de relaties overstijgen het persoonlijk niveau. Optie: taakdifferentiatie Door middel van samenwerking op contractbasis kunnen gemeenten ook kiezen voor taakdifferentiatie. Dit komt erop neer dat twee of meer gemeenten besluiten hun taken te integreren op basis van een taakverdeling van specialismen: gemeente A gaat zich toelegg en op taak X, gemeente B op taak Y, etc.. Deze variant maakt het mogelijk om meer kwaliteit voor gemeenten te realiseren. Of er ook wordt gedifferentieerd in de uitwerking van de lokale zeggenschap is een ander interessant vraagstuk. Tot dusver zijn er nog niet veel gemeenten die bereid zijn tot deze vorm van (bestuurlijke) differentiatie. Wij zijn van mening dat door differentiatie van taken tussen gemeenten de kwaliteit van gemeentelijke dienstverlening een impuls kan krijgen. C. Samenwerking in een gemeenschappelijke organisatie. Binnen de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) worden vier varianten voor intergemeentelijke samenwerking gegeven: openbaar lichaam; gemeenschappelijk orgaan; centrumgemeente constructie; regeling zonder meer. Deze rechtsvormen zijn af te leiden aan art. 8 Wgr. De laatste variant wordt niet expliciet genoemd in de Wgr, maar kan wel worden afgeleid uit de wet (artikel 1, eerste lid). Wij beperken ons in deze publicatie tot een korte inleiding op de eerste drie varianten. De drie varianten hebben overeenkomstige kenmerken, maar verschillen in wijze van aansturing en de mate van zelfstandig handelend vermogen.

Pagina 12

10 f ebruari 2012

Een openbaar lichaam (met een AB - DB constructie) is een zelfstandig rechtspersoon. Dit betekent dat het samenwerkingsverband, buiten de gemeenten om, verplichtingen met medewerkers en derden kan aangaan. De deelnemende gemeenten dragen niet alleen de uitvoering van (een deel van) hun taken over maar ook een deel van de bestuurlijke bevoegdheden en gemeentelijke verantwoordelijkheden inclusief de beleidsvoorbereiding. Binnen dit model hebben de gemeenten het gezamenlijk voor het zeggen, de invloed van de individuele gemeenten is beperkt. Een gemeenschappelijk orgaan (ook wel 'lichte gemeenschappelijke regeling' genoemd) is geen rechtspersoon; deze samenwerkingsvorm heeft dus niet de mogelijkheid om verplichtingen aan te gaan of organisaties te beheren. Een gemeenschappelijk orgaan gaat in de regel over afstemming van beleid. Ten slotte de centrumgemeente constructie. In deze variant wordt geen aparte uitvoeringsorganisatie in het leven geroepen. Er wordt gebruik gemaakt van de afzonderlijke diensten van één of meer van de deelnemende gemeenten. De centrumgemeente heeft mandaat gekregen van de overige deelnemende gemeenten om deze taken uit te voeren. Uitgangspunt: vorm volgt inhoud en relatie Voor welk model ook wordt gekozen, belangrijk is om het volgende in het achterhoofd te houden. De HOE-vraag is in onze visie een afgeleide van de WAT-vraag en naar de vraag of aan de relationele voorwaarden kan worden voldaan. Met andere woorden: structuur (de rechtsvorm van de samenwerking) volgt strategie (visie en doelen) en relatie (gelijkwaardigheid, 'geven en nemen', commitment, informatie delen en elkaar willen vasthouden). Afspraken over sturing, organisatie, communicatie en verantwoording zijn volgend op de beoogde doelen van de samenwerking. Tegelijkertijd achten wij het van groot belang om tijdig met elkaar stil te staan bij de HOE -vraag, juist omdat in deze structureringvraag vaak dieperliggende motivaties (en mogelijke weerstanden, ook op persoonlijk niveau) verborgen liggen. Denk in dit verband aan: de lokale autonomie die door samenwerking in het geding kan komen, een wethouder die niet meer direct 'zijn medewerker' aan de jas kan trekken, een medewerker die dossierkennis moet gaan delen, et cetera. Wij achten het van belang om tijdig de kansen, maar ook de dilemma's van samenwerking met elkaar te delen. Er is kortom geen pasklaar antwoord te geven op de vraag: wann eer welke vorm? Dat maakt het dus tot een uitdaging om gezamenlijk met uw partners te verkennen welke vorm het beste past bij de doelen die u beoogt. De vorm is afhankelijk van de persoonlijke motieven om samen te werken en de inhoudelijke doelen die hieraan ten grondslag liggen. Beslismodellen Wel kunnen wij u enige richting geven door middel van een viertal beslismodellen. De beslismodellen hebben wij in bijlage 1 uitgewerkt. Door de vragen te beantwoorden krijgt u een eerste inzicht in een passende sam enwerking voor uw situatie. In bijlage 2 hebben we bovendien de aansturing per model nog eens bondig samengevat. Invalshoek voor de keuze van het beslismodel dat u dient te doorlopen is steeds het doel dat u met de samenwerking beoogt. Deze doelen kunnen zijn: 1. Een slagvaardige aanpak van bovenlokale opgave (bijvoorbeeld: ontwikkeling woningbouwvoorraad, bereikbaarheid, (zorg)voorzieningen, economie). Is hiervan sprake in uw situatie, dan kiest u als vertrekpunt beslismodel A.

Pagina 13

10 f ebruari 2012

2. Gaat het om afstemmen van beleid (dezelfde voorbeelden als onder 1, maar ook alle beleidsterreinen waarbij 'rechtsgelijkheid' aan de orde kan zijn), dan kiest u voor beslismodel B. 3. Is het realiseren van een doelmatige bedrijfsvoering, verbijzonderd voor wat betreft dienstverlening aan de gemeenten de doelstelling (bijvoorbeeld Wmo, Wwb, gemeentelijke belastingen, onderhoud en beheer openbare buitenruimte, communicatie, vergunningverlening en handhaving), dan kiest u voor beslismodel C. 4. Gaat het u om het realiseren van een doelmatige bedrijfsvoering, uniform voor wat betreft dienstverlening (bijvoorbeeld ICT, P&O, financiën, onderwijs, facilitaire taken, maar ook de voorbeelden van 3), dan is beslismodel D van toepassing. Vanwege de dynamiek in de samenwerking is het uiteraard mogelijk dat aan de samenwerking op een bepaald taakveld na verloop van tijd andere eisen worden gesteld. Dat kan aanleiding zijn om de keuze van het model te herzien.

Pagina 14

10 f ebruari 2012

6

Praktijkvoorbeelden 6.1 Samenwerking afvalinzameling Oude IJsselstreek en Doetinchem Inleiding Het betreft een haalbaarheidsonderzoek naar en procesbegeleiding van het gezamenlijk uitvoeren van de afvalinzameling voor beide gemeenten. Doetinchem voert de afvalinzameling in eigen beheer uit (Team Afval), Oude IJsselstreek (OIJ) heeft de inzameling van hu ishoudelijk afval uitbesteed aan private partijen, waaronder een lokale aannemer. In de Raad van Oude IJsselstreek was een voorkeur uitgesproken voor een Publiek Private Samenwerking (PPS) in plaats van een uitbestedingconstructie. Een korte verkenning doo r het College van B&W leidde tot een voorkeur voor samenwerking met de afvaldienst van Doetinchem. Samen met het adviesbureau Synthese kreeg KplusV vervolgens de opdracht van beide gemeenten om de haalbaarheid te onderzoeken. Procesverloop en resultaat In dit haalbaarheidsonderzoek dat in het laatste kwartaal van 2010 is uitgevoerd, is de financiële, organisatorische en juridische haalbaarheid onderzocht en zijn desintegratie -effecten en risico's in beeld gebracht. Het onderzoek leverde een positief resul taat op voor samenwerking; in financiële termen een besparing van € 600.000 per jaar. Dit vormde voor de stuurgroep vanuit beide gemeenten de aanleiding om de Colleges en Raden te informeren en om parallel daaraan de inrichting van de samenwerking verder vorm te geven. Dit betrof een verdere financiële uitwerking van de te behalen voordelen per gemeente, de opstelling van de samenwerkings- en dienstverleningsovereenkomst en de samenwerkingsvorm. Daarvoor werden verschillende werkgroepen geformeerd, die op de hierboven genoemde onderwerpen deelproducten opstelden die in de stuurgroep werden besproken. Wat betreft samenwerkingsvorm werd in de stuurgroep voor de korte termijn de voorkeur uitgesproken voor een lichte Gemeenschappelijke Regeling (centrumgemeente constructie), omdat deze het makkelijkste en snelste is te implementeren. Met het oog op langere termijn en het perspectief op een samenwerking op groter Achterhoeks niveau werd de overheidsNV als best passend beoordeeld. Gaandeweg dit uitwerkingstraject bleken er in de Gemeenteraad van OIJ echter de nodige bedenkingen te bestaan bij de door het College in gang gezette samenwerkingskoers. Informatie van de lokale aannemer over verdergaande kostenvoordelen bij uitbesteding aan de markt speelde hierbij een rol, evenals sentimenten tegen "grote broer Doetinchem". Binnen de Raad van OIJ bestond het gevoel dat Doetinchem meer profiteerde dan OIJ. Dit proces bleek, ondanks een extra georganiseerde informatiebijeenkomst, niet meer te keren en uiteindelijk is de samenwerking in deze vorm niet doorgegaan. De Raad heeft wel aangegeven verder te opteren voor een PPS-vorm; hoe dat gestalte moet krijgen heeft de Raad verder niet aangegeven. Succes- en faalfactoren Het onderzoek liet duidelijke voordelen voor beide partijen zien, schetste ook een goed begaanbaar implementatiepad en de conclusies werden omarmd en overgenomen door beide Colleges. Desondanks besloot de Raad van OIJ anders. Is hier in het procesontwerp o f in de begeleiding iets fout gegaan of hoort dit nu eenmaal bij het (duale) spel en is dit 'all in the game'.

Pagina 15

10 f ebruari 2012

Beide verklaringen spelen een rol. In het procesontwerp hadden we achteraf bezien een zwaardere rol aan de voorkant van het onderzoek kunnen toekennen aan de gemeenteraad. Dat had gekund door bijvoorbeeld aparte groepsgesprekken te houden met de twee raadsdelegaties. Die hadden kunnen helpen om ons als onderzoekers een scherper beeld te geven van de gevoelens en beelden die bij de Raad leefden. Ook hadden deze gesprekken kunnen verduidelijken wat de Raad van OIJ onder een PPS verstaat. Uit de besprekingen later in het traject kwam naar voren dat men daar niet zo zeer een echte samenwerking mee bedoelde maar veel meer een contractvorm en -relatie die de gemeente één op één afsluit zonder voorafgaande aanbesteding. Mogelijk was het resultaat van het onderzoek ook positiever ontvangen wanneer in het onderzoek meerdere PPS-varianten en uitbestedingvarianten waren beschreven en vergeleken. Of het echt h ad geholpen weten we natuurlijk niet. Feit is dat bestuurlijke verhoudingen en pers (beïnvloeding lokale aannemer) ook een belangrijke rol hebben gespeeld.

6.2 Samenwerking parkeertaken Inleiding De gemeente Zeist heeft in 2010 Parkeerservice een onderzoek la ten doen naar de voor- en nadelen van de overdracht van parkeertaken. Dit heeft geleid tot een voorstel van Parkeerservice om de parkeertaken over te nemen. Vervolgens heeft de gemeente KplusV ingehuurd voor een second opinion, met als centrale vraag: zijn de voorgestelde keuzes voldoende marktconform en is het een goede overeenkomst. De second opinion heeft geleid tot diverse aanscherpingen en aanpassingen van het plan. Het plan is vervolgens ter besluitvorming voorgelegd aan de gemeenteraad. Deze heeft besloten een deel van de parkeertaken daadwerkelijk over te dragen. KplusV is gevraagd dit te begeleiden. Resultaat In juni heeft de provincie de overdracht goedgekeurd. Zeist is toegetreden tot Parkeerservice en er is een dienstverleningsovereenkomst (DVO) opgesteld die is afgestemd met alle betrokkenen. Daarna volgde het implementatieplan, waarbij in de periode augustus tot en met februari 2012 alle beoogde parkeertaken zullen worden overgedragen. De directeuren van beide organisaties hebben de laatste dis cussiepunten uitonderhandeld en besloten dat er voldoende draagvlak was om verder te gaan en te starten met de implementatie. De feitelijke ondertekening van de DVO is vervolgens rondgemaakt. Sleutelfactoren succes Voor Parkeerservice was het heel prettig om – eindelijk – een centraal aanspreekpunt te hebben die namens de gemeente de regie neemt. Door het raadsbesluit was de overdracht een feit en stond dus niet meer ter discussie. De aandachtspunten hadden hierdoor betrekking op uitvoerbaarheid en consistentie met gemeentelijke uitgangspunten. Door alle managers te spreken en hun belangrijkste bezwaren (opnieuw) te agenderen, voelden zij zich gehoord in de behoefte dat hun belangen daadwerkelijk werden meegenomen in de afweging. Dekking van de geformuleerde standpunten en acties door de algemeen directeur van Zeist was essentieel om als volwaardig gesprekspartner te worden gezien door de managers van de diverse afdelingen.

Pagina 16

10 f ebruari 2012

Parkeerservice: een bijzondere samenwerkingsconstructie Parkeerservic e is ontstaan bij de verzelfstandiging van de parkeertaken in Amersfoort. Het is een coöperatie net als de Rabobank. De gemeenten zijn de leden (eigenaren). Per lid w ordt er een individueel dienstverleningsniveau af gesproken. De gemeente betaalt hiervoor de kostprijs +10%. Die 10% besteedt Parkeerservic e aan reservevorming en innovatie. Een deel geeft zij terug aan de gemeenten. Hoe meer diensten je van de coöperatie afneemt en hoe langer de looptijd van de DVO, hoe meer je naar verhouding terugkrijgt. Door standaardisatie wil Parkeerservice de kostprijs laag houden. Door schaalvergroting beoogt de coöperatie ruimte te creëren voor innovatie en de opbouw van expertis e. Inmiddels zijn elf gemeenten lid van Parkeerservic e. De constructie lijkt tot nu toe juridisch houdbaar. Wel lopen er procedures van commerciële partijen die vinden dat op een oneigenlijke manier de aanbestedingsregels worden omzeild. Ook is het de vraag of het Parkeerservic e blijft lukken om scherpe kostprijzen aan te bieden. Anders dan bij een gemeenschappelijke regeling heeft zij echter blijvend de prikkel van de markt. Na afloop van de DVO kan de gemeente immers makkelijk uit Parkeerservic e stappen. In onze ogen is het een interessante constructie voor operationele taken waarbij schaalvergroting en standaardisatie mogelijk is. Voor politiek gevoelige/beleidsmatige onderw erpen lijkt de constructie minder voor de hand liggend.

6.3 Naar een gezamenlijke backoffice Werk en Inkomen in West Brabant Inleiding De gemeenten Etten-Leur, Moerdijk, Rucphen en Zundert denken net als veel andere gemeenten in ons land na over een efficiënte uitvoering van de taken op het terrein van Werk en Inkomen. Deze gemeenten werken sinds 2009 samen op het Werkplein in Etten -Leur. Daar worden in samenwerking met de dienstverlening van UWV de zogenoemde frontoffice activiteiten uitgevoerd. Iedereen die in verband met werkloosheid een beroep doet op het UWV dan wel de gemeente voor het ontvangen van een uitkering, wordt op het Werkplein ontvangen. De backoffice-activiteiten zoals administratie, toetsing en beleidsontwikkeling vinden nog in de gemeentehuizen van de vier gemeenten plaats. Dat geldt overigens ook voor de begeleiding van klanten die zich nog op grote afstand van de arbeidsmarkt b evinden. Door het bestaan van één frontoffice (het Werkplein) en vier backoffices met ieder een eigen werkwijze, is er sprake van onvoldoende afstemming van de werkprocessen tussen front- en backoffice. Daarnaast is door de schaal van de gemeenten ook een zeer beperkte formatieomvang voor de backoffice mogelijk, waardoor de kwaliteit noodzakelijkerwijs beperkt blijft. De vier gemeenten hebben besloten tot het laten opstellen van een businessplan ten einde nut, noodzaak en mogelijkheid van een gezamenlijke backoffice Werk en Inkomen te onderzoeken. KplusV organisatieadvies is gevraagd het businessplan op te stellen. Aanpak De vier gemeenten hebben bij dit onderzoek gekozen voor een projectorganisatie waarin de coördinatoren Werk en Inkomen een centrale rol spelen. Samen met de onderzoekers van KplusV leveren zij de achtergrondinformatie voor het businessplan. Uitgangspunt daarbij was het ontwikkelen van scenario's op basis van twee richtingen.

Pagina 17

10 f ebruari 2012

Enerzijds een samenwerking op regionale schaal met de centrale vraag: Moet het samenwerkingsverband van de vier gemeenten nog worden uitgebreid met andere gemeenten, of is de schaal voldoende voor een efficiëntie- en verbeterslag? Met een totaal aantal klanten van ruim 1200 en de toestroom van extra klanten als gevolg van de Wet werken naar vermogen, is de conclusie dat de huidige samenwerking voldoende basis biedt voor een optimale uitvoeringsorganisatie voor de backoffice-activiteiten. De tweede onderzoeksrichting had betrekking op het inbrengen van de verschillende backoffice-taken in de samenwerking. Daartoe zijn twee scenario's ontwikkeld: één met alleen gezamenlijke administratieve - en ICTtaken samen worden opgepakt en een tweede scenario met een volledige gezamenlijke backoffice-organisatie. In het businessplan zijn deze twee scenario's uitgewerkt voor de aspecten: formatie, huisvesting, organisatiemodel en aansturing. Aan de hand van het plan maken de gemeentebesturen een keuze voor een scenario, waarvoor vervolgens een concreet implementatieplan zal worden opgesteld. Resultaat en succesfactoren De doelstelling van het onderzoek lag vooral op het gebied van de dienstverlening en was gericht op het bijdragen aan een kwalitatief betere en meer klantvriendelijke dienstverlening. Door o.a. efficiëntere werkprocessen en meer specialisatiemogelijkheden zal deze doelstelling in de nieuwe setting zeker bereikt kunnen worden. Een andere belangrijke doelstelling was het aantonen van besparingsmogelijkheden. Ook deze doelstelling zal bereikt worden, met name bij de keuze van een volledige gezamenlijke backoffice waarbij een formatiereductie van 11 fte wordt gerealiseerd. Een belangrijk succesfactor in het proces was het feit dat vanaf het begin de focus niet lag op het behalen van grote besparingen maar juist o p het thema 'verbeteren van dienstverlening'. Daarmee stond de klant centraal en was er geen 'concurrentie' tussen de deelnemers om zoveel mogelijk besparingen voor de eigen gemeente te realiseren.

6.4 Samen bouwen aan één RUD in Groningen Inleiding De provincie Groningen onderzoekt, net als elders in Nederland, de oprichting van een Regionale UitvoeringsDienst (RUD) voor taken in vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH-taken). De betrokken partijen (gemeenten en provincie) hebben gekozen voor een gezamenlijke aanpak van onderop. Na een inventarisatieslag zijn samenwerkingsmodellen uitgewerkt en afgewogen. De partijen beraden zich nu om tot één keuze voor geheel Groningen te komen. KplusV ondersteunt in het gehele onderzoekstraject. Het Rijk, het IPO, de VNG en de Unie van Waterschappen hebben afspraken gemaakt over het verbeteren van de uitvoering van de regelgeving op het gebied van ruimte, bouwen en milieu. Er moet een kwaliteitslag worden gemaakt in de uitvoering van de VTH -taken. De landelijk opgestelde kwaliteitscriteria gelden daarbij als referentiekader waarbij regionaal maatwerk, mits goed onderbouwd, mogelijk is. Het zogenaamde basistakenpakket wordt van provincies en gemeenten overgeheveld naar de RUD's . Het gaat daarbij om complexe milieutaken waarvoor veel deskundigheid nodig is en taken die een bovenlokale aanpak vragen. Naast het 'basispakket' kunnen ook andere taken gezamenlijk worden uitgevoerd. In heel Groningen betreft het taken die nu worden ingevuld door ca. 200 fte (exclusief o ndersteuning).

Pagina 18

10 f ebruari 2012

Aanpak In de provincie Groningen hebben de betrokken partijen gekozen voor een gezamenlijke aanpak van onderop. In de projectorganisatie zijn alle partijen vertegenwoordigd. De provincie Groningen leverde een onafhankelijk projectleider die samen met het kernteam de regie voert. De voorzitter van de Vereniging van Groninger Gemeenten en de gedeputeerde/portefeuillehouder treden op als bestuurlijke opdrachtgevers. Het onderzoek richt zich op de mogelijkheden voor het verbeteren van de kwaliteit van de VTHtaken door samenwerking tussen de bevoegde overheden. Vorm en schaalgrootte van de samenwerking worden door de inhoud bepaald. Het primaire doel is kwaliteitsverbetering. In de eerste fase is een inventarisatie uitgevoerd waarbij enerzijds de feiten (taakomvang) per partij in beeld zijn gebracht en anderzijds de ideeën en meningen van partijen over VTH -samenwerking op een rij zijn gezet. Aan de hand van deze bevindingen zijn in de tweede fase kansrijke samenwerkingsmodellen opgesteld en afgewogen. KplusV leverde op alle onderdelen expertise en advies (aan de projectgroep, kerngroep en de projectleider). Alle betrokkenen werken mee Er is in het traject veel aandacht voor het proces en met name voor het betrekken van alle geledingen (medewerkers en bestuurders). Zo zijn de inventarisatieresultaten in een bestuurlijk/ambtelijke workshop gezamenlijk besproken. Samenwerkingsmodellen zijn in dezelfde setting gegenereerd. Transparantie, uitwisseling van feiten en visies en gezamenlijke oordeelsvorming zijn de opmaat voor een breed gedragen besluit over de toekomstige uitvoering van VTH-taken in Groningen. Dat werkt in de praktijk. Vorig jaar lag er nog een diversiteit aan meningen en keken partijen kritisch naar nut en noodzaak van een RUD. Inmiddels is er redelijke consensus over het oprichten van één RUD, eventueel met meerdere vestigingen en het onderbrengen van het complete milieutakenpakket in de nieuwe organisatie. De besluitvorming hierover gaat in de komende maanden plaatsvinden. In een volgende stap wordt het bedrijfsplan voor de RUD uitgewerkt. Succesfactoren Partijen gaven van te voren aan een gedegen en onafhankelijk 'feitenonderzoek' belangrijk te vinden. Dat is mede door onze inspanningen gelukt. In de praktijk worden veel discussies niet bepaald door de feiten maar door houding: hoe zitten partijen er in? Transparantie is dan heel belangrijk. Bijvoorbeeld in de persoon van de projectleider die zich in woord en gedrag onafhankelijk opstelt, er op let dat alle informatie wordt gedeeld, maar ook blijk geeft van begrip voor de belangen van de diverse partijen. In Groningen werkt het op deze manier en ook de KplusV adviseurs hebben zich zo opgesteld. KplusV heeft met voorstellen een aantal bruggen tussen partijen kunnen slaan. In de voorbereiding van de bestuurlijk/ambtelijke workshops hebben wij een actieve rol gespeeld. Wij zijn echter nauwelijks betrokken bij de informele gedachtevorming en besluitvorming op bestuurlijk niveau (buiten de workshops), anders dan terugkoppelingen via de projectorganisatie. Leerpunt daarbij is dat het belangrijk is de kaarten van de deelnemende organisaties op tijd op tafel te krijgen. Eén van de belangrijke deelnemers in Groningen kwam in de besluitvormingsfase met een alternatieve invulling. Dit leverde verwarring en vertraging en kwam de (gezamenlijke) oordeelsvorming beslist niet ten goede.

Pagina 19

10 f ebruari 2012

Bijlage 1 Beslismodellen samenwerking Wat is het beoogde doel van samenwerken? Een slagvaardige aanpak bovenlokale opgaven

Beslismodel A

Afstemming van beleid

Beslismodel B

Het realiseren van doelmatige bedrijfsvoering zonder uniformiteit

Beslismodel C

Het realiseren van doelmatige bedrijfsvoering met uniforme uitvoering

Beslismodel D

Zie volgende pagina voor de beslismodellen.

Pagina 1

10 f ebruari 2012

Beslismodel A Wat is primair het beoogde doel van de samenwerking? Een slagvaardige aanpak van bovenlokale opgaven Concentreren de opgaven en de mogelijke oplossingen zich op regionaal niveau? Nee, op grotere

Samenwerking is niet

schaal

effectief.

Ja Worden de relatiewaarden (o.a. gelijkwaardigheid, 'geven en nemen', commitment alle niveaus, informeren) positief ingevuld? Nee

Aan de voorwaarden voor samenwerking wordt nog niet voldaan.

Ja Hebben alle gemeenten de bereidheid om tot een uniform beleid te komen, inclusief de overdracht van middelen? Nee

Samenwerking volgens model A is niet haalbaar.

Ja

Samenwerking inrichten volgens model A.

Keuze rechtsvorm: wat weegt zwaarder, de effectiviteit van de samenwerking of de directe betrokkenheid van de raden?

Effectiviteit

Betrokkenheid gemeenteraden

WGR-constructie met openbaar lichaam.

Uniforme besluitvorming via gemeenteraden.

Vervolg beslismodel: zie ommezijde.

Pagina 2

10 f ebruari 2012

(vervolg) WGR-constructie met openbaar

Uniforme besluitvorming via

lichaam.

gemeenteraden.

Hoofdlijn uitwerking:

Hoofdlijn uitwerking:

- Instellen gemeenschappelijke

- Instellen bestuurlijk platform

regeling met openbaar lichaam; regelen bestuurssamenstelling.

(portefeuillehouders).

- Voorbereiden beleidskader en begroting in overleg met algemeen

- Voorbereiden beleidskader en begroting in overleg met

bestuur. (Toezending begroting

gemeenteraden.

aan gemeenten.) - Vaststellen beleidskader en

- Vaststellen beleidskader en

begroting door algemeen bestuur.

begroting door gemeenteraden (uniform), waarbij middelen ter beschikking worden gesteld en de ‘onderhandelingsruimte’ voor de portefeuillehouders wordt vastgesteld.

- Dagelijks bestuur voert

- Bestuurlijk platform zorgt binnen

beleidskader uit.

het kader voor de uitvoering van beleid.

- Dagelijks bestuur legt

- Bestuurlijk platform legt

verantwoording af aan het algemeen bestuur.

verantwoording af aan de (gezamenlijke) gemeenteraden.

- Openbaar lichaam toerusten met eigen ambtelijke capaciteit.

- Ambtelijk capaciteit onderbrengen bij één gemeente.

Bestuurlijke aansturing door dagelijks bestuur.

Bestuurlijk aansturing door bestuurlijk platform.

Pagina 3

10 f ebruari 2012

Toelichting beslismodel A Dit beslismodel richt zich op de keuzes bij de aanpak van opgaven waarvan duidelijk is dat die de schaal van afzonderlijke gemeenten te boven gaan. Deze opgaven vragen vanwege hun aard om een bovenlokale aanpak. Deze vorm van samenwerking is meestal relatief zwaar en heeft de volgende kenmerken: De gemeenten stellen gezamenlijk een beleidskader vast (uniform beleid). De realisatie van het beleidskader wordt aangestuurd door een bestuurlijk platform waarin alle gemeenten vertegenwoordigd zijn. De gemeenten dragen aan dit platform de benodigde middelen over en geven het platform de ruimte om binnen de gestelde kaders vrij te opereren. Dit model kan bijvoorbeeld worden toegepast op het terrein van wonen -zorg-welzijn, wanneer daarbij gekozen wordt voor gezamenlijke planning en financiering van voorzieningen. De gemeenten maken dan gezamenlijk een plan voor de realisatie van WZW-voorzieningen in de regio en voorzien daarbij gezamenlijk in de middelen voor realisatie en instandhouding van die voorzieningen. De gezamenlijke financiering kan betekenen dat gemeente A bijdraagt aan het realiseren en in stand houden van (bovenlokale) voorzieningen in gemeente B. Samenwerking volgens dit model is alleen succesvol als aan de volgende voorwaarden is voldaan: De opgave waarop de samenwerking zich richt, speelt zich af op regionaal niveau. Dit betekent dat het vraagstuk en mogelijke oplossingen daarvoor de schaal van de afzonderlijke gemeenten overstijgen, maar niet die van de regio. Speelt het vraagstuk op nog grotere schaal, dan kan regionale samenwerking geen effectieve oplossing zijn. Speelt het vraagstuk enkel op lokaal niveau, dan is samenwerking volgens model A een onnodig zwaar instrument. De gemeenten zijn bereid om tot een uniform beleid te komen en de middelen o ver te dragen die nodig zijn voor de realisatie van dat beleid. (Als die bereidheid er slechts bij enkele gemeenten is, moet worden beoordeeld of samenwerking op die kleinere schaal nog effectief kan zijn in het oplossen van bovenlokale vraagstukken.) Met behulp van beslismodel A kan worden bepaald of samenwerking wenselijk en haalbaar is en of aan de (relationele) voorwaarden wordt voldaan. Die vragen komen aan de orde in het eerste deel van het beslismodel. Het vervolg van het beslismodel richt zich op d e uitwerking zoals die in de navolgende paragrafen uiteen wordt gezet. Bij dit samenwerkingsmodel is een structuur nodig waarin de gemeenten gezamenlijk beleid vaststellen en de realisatie daarvan in één hand brengen. Een belangrijke vraag daarbij is, hoe de betrokkenheid van de raden georganiseerd kan worden. Voor de juridische structuur biedt het model twee keuzen2 : WGR-constructie met openb aar lichaam of uniforme b esluitvorming.

2

De mogelijkheid van privaatrechtelijke samenw erking blijft hier buiten beschouwing. Privaatrechtelijke

rechtsvormen zijn in de regel minder geschikt (en vaak ook niet toegestaan) om beleidsrijke, publieke taken uit te voeren. Sturing vanuit de gemeenten is dan immers maar beperkt mogelijk. In bijzondere situaties kan dit echter gewenst zijn. Zo wordt voor economische ontwikkelings-maatschappijen soms de rechtsvorm van een besloten vennootschap gekozen. Ook het model van de publiekrechtelijke coöperatie is mogelijk.

Pagina 4

10 f ebruari 2012

De keuze tussen beide varianten is niet eenvoudig; elke variant heeft zij n eigen voor- en nadelen. De WGR-constructie plaatst gemeenten op relatief grote afstand. Dat geldt met name voor de gemeenteraden. Om dit te ondervangen is het mogelijk om vast te leggen dat raadsleden zitting hebben in het algemeen bestuur. Om tot een brede vertegenwoordiging van de raden te komen (naar politieke kleur en gemeente), is dan echter een vrij groot algemeen bestuur nodig, hetgeen uit het oogpunt van bestuurlijke drukte en tijdsinzet minder wenselijk is. Verder worden de wettelijke voorzieningen voor toezicht door - en verantwoording aan - de gemeenten in de praktijk als ontoereikend ervaren. Ook moet worden bedacht dat dualisering van het bestuursmodel niet heeft plaatsgevonden. Voordeel van de WGR constructie is echter dat er daadwerkelijk overdracht van taken en bevoegdheden plaatsvindt, hetgeen de effectiviteit ten goede kan komen. Slagvaardigheid ontstaat pas echt wanneer ook middelen zijn overgedragen en de organisatie niet afhankelijk is van het per besluit uitoefenen van het budgetrecht door iedere deelnemer. De variant van uniforme besluitvorming laat het tegenovergestelde beeld zien. De gemeenten en in het bijzonder de gemeenteraden zijn veel directer betrokken bij de vaststelling van het beleid en de controle op de uitvoering. Daarmee ontstaat echter het risico dat besluitvorming vastloopt door de opstelling van een gemeente. Combinatie met andere modellen De samenwerking volgens beslismodel A wordt bij voorkeur gecombineerd met een bundeling van ambtelijke capaciteit volgens beslismodel D (gezamenlijke rekening en risico). Daarnaast is het mogelijk dat voor aanpalende taakvelden, waarvoor de doelstelling van een gezamenlijk bovenlokaal beleid te ver gaat, wordt gekozen voor een lichtere vorm van beleidsmatige samenwerking, namelijk de afstemming volgens beslismodel B. Daarvoor is het wel nodig, dat duidelijk is vastgesteld welke onderwerpen tot beslismodel A en welke tot beslismodel B behoren. De wijze waarop het beleid tot stand komt en de mate van beleidsvrijheid verschilt immers wezenlijk in beide modellen. De bestuurlijke platforms die voor de samenwerking in beide modellen nodig zijn, kunnen worden gecombineerd door daarvoor dezelfde portefeuillehouders aan te wijzen.

Pagina 5

10 f ebruari 2012

Beslismodel B Wat is het beoogde doel van de samenwerking? Afstemming van beleid

Bestaat er tussen gemeenten op hoofdlijnen overeenstemming over de gewenste mate van afstemming dan wel beleidsvrijheid?

Nee

Samenwerking is niet mogelijk.

Ja Worden de relaties positief ingevuld?

Nee

Aan de voorwaarden voor afstemming van beleid wordt nog niet voldaan.

Ja Samenwerking inrichten volgens model B.

Hoofdlijn uitwerking: - Instellen bestuurlijk platform (portefeuillehouders). - Bij beleidsrijke taken: werkwijze ontwikkelen voor betrokkenheid gemeenteraden bij beleidsvoorbereiding. - Bestuurlijk platform verstrekt bestuursopdrachten aan ambtelijke organisaties. - Bij gezamenlijke beleidsvoorbereiding: afspraken maken over verrekening van uren.

Toelichting beslismodel B: keuzes bij afstemming van beleid Beslismodel B is gericht op keuzes bij samenwerking met als kern afstemming van beleid voor lokale opgaven. Anders dan bij beslismodel A gaat het niet om regionale opgaven. De afstemming van beleid kan zich richten op het voorkomen van rechtsongelijkheid of beleidsconcurrentie of op het vergemakkelijken van een gezamenlijke uitvoering. Dit model kenmerkt zich door een lichte vorm van samenwerking. Er is een bestuurlijk platform nodig om tot afstemming te komen. De gemeenten bepalen ieder voor zich hoe ver zij daarin willen gaan. De samenwerking kan daarom alleen succesvol zijn, als er op hoofdlijn en overeenstemming bestaat over de gewenste mate van beleidsvrijheid en als de relaties zodanig zijn dat de beleidsafstemming effectief kan zijn.

Pagina 6

10 f ebruari 2012

Als voorbeeld kan worden gedacht aan het afstemmen van verordeningen. Door middel van beslismodel B kan bepaald worden of samenwerking door afstemming wenselijk en haalbaar is. Aangezien voor dit type samenwerking geen bijzondere voorwaarden gelden, is het beslismodel eenvoudig. In het beslismodel is ook de uitwerking weergegeven, die hierna aan de orde komt. Voor de samenwerking binnen dit model is steeds een bestuurlijk platform op collegeniveau nodig. Om bestuurlijke drukte tegen te gaan, is het advies aan te sluiten bij een reeds bestaand platform. Vanuit het bestuurlijk platform zorgen de portefeuillehouders voor afstemming van beleid. Zij verstrekken daartoe bestuursopdrachten aan de ambtelijke organisaties. Het is mogelijk dat de beleidsvoorbereiding door iedere gemeente afzonderlijk gebeurt en er vervolgens overleg is om tot afstemming te komen. Het is ook mogelijk dat direct voor gezamenlijke beleidsvoorbereiding wordt gekozen, bijvoorbeeld door een ambtelijke werkgroep in te stellen. In dat geval worden er zo nodig afspraken gemaakt over verrekening van uren. De gezamenlijke variant is uiteraard het meest efficiënt, maar kan bezwaarlijk zijn als er uiteenlopende belangen zijn. In dat geval kunnen gemeenten behoefte hebben aan een beleidsadvies dat ‘in eigen huis’ is opgesteld. Bij deze vorm van samenwerking houdt iedere gemeente in beginsel eigen beleidscapaciteit. Aan de hand van het beslismodel D voor de keuzes bij het realiseren van een doelmatige bedrijfsvoering kan worden bepaald of het wenselijk is de samenwerking uit te b reiden met een bundeling van de ambtelijke capaciteit voor gezamenlijke rekening en risico. Wanneer de samenwerking zich richt op taken met een grote mate van beleidsvrijheid, is gezamenlijke kaderstelling door de vier gemeenteraden wenselijk. Mogelijke werkwijzen daarvoor zijn gezamenlijke commissievergaderingen of het instellen van gezamenlijke werkgroepen. Dat kan de vaststelling van het beleid, waarbij de afstemming uiteindelijk zijn beslag moet krijgen, vergemakkelijken. Bij deze vorm van samenwerking is de rol van de gemeenteraden afhankelijk van de aard van de onderwerpen die aan de orde zijn. Is de beleidsvrijheid gering en gaat het in wezen om de afstemming van ‘uitvoeringsbeleid’, dan vindt de afstemming enkel op collegeniveau plaats. Bij onderwerpen met een grote mate van beleidsvrijheid is, zoals geschreven, gezamenlijke kaderstelling door de gemeenteraden wenselijk. Daarbij vindt de afstemming van beleid plaats in wisselwerking tussen de gemeenteraden en het bestuurlijk platform. Is het beleid eenmaal vastgesteld, dan is het toezicht op de uitvoering in beginsel aan de afzonderlijke raden. Combinaties met andere modellen Beslismodel B kan worden gecombineerd met een bundeling van beleidscapaciteit volgens beslismodel D (gezamenlijke rekening en risico). Ook kan de afstemming van beleid voor aanpalende beleidsterreinen een aanvulling zijn op beslismodel A.

Pagina 7

10 f ebruari 2012

Beslismodel C Wat is het beoogde doel van de samenwerking? Het realiseren van een doelmatige bedrijfs voering (beslismodel C en D) Is het mogelijk door een bundeling van personele capaciteit op regionaal niveau schaalvoordelen te realiseren? Nee

Regionale samenwerking is niet effectief.

Ja Is het mogelijk de dienstverlening aan de gemeenten te differentiëren en afzonderlijk te verrekenen? Nee

Volg beslismodel D.

Ja

Samenwerking is mogelijk volgens model C.

Worden de relatiewaarden (o.a. gelijkwaardigheid, 'geven en nemen', commitment alle niveaus, informeren) positief ingevuld? Nee

Aan de voorwaarden voor samenwerking wordt nog niet voldaan.

Ja Zijn er zwaarwegende argumenten om te kiezen voor externe uitbesteding (in het bijzonder financieel risico of beoogde onafhankelijkheid)? Nee

Ja

Interne uitbesteding (dienst-

Externe uitbesteding (privaat- of

verleningsovereenkomst).

publiekrechtelijke rechtsvorm (GR)).

Vervolg beslismodel: zie ommezijde.

Pagina 8

10 f ebruari 2012

(vervolg) Interne uitbesteding (dienst-

Externe uitbesteding (privaat- of

verleningsovereenkomst).

publiekrechtelijk organisatie).

Hoofdlijn uitwerking:

Hoofdlijn uitwerking:

- Businesscase maken.

- Businesscase maken.

- Aanwijzen

- Keuze publiek- of privaatrechtelijke

centrumgemeente(n).

rechtsvorm.

- Organisatieplan maken.

- Organisatieplan maken.

- Personele consequenties regelen.

- Oprichten rechtsvorm.

- Vastleggen

- Personele consequenties regelen.

dienstverleningsmodel. - Aangaan

- Vastleggen dienstverleningsmodel.

dienstverleningscontracten. - Aangaan dienstverleningscontracten.

Toelichting beslismodel C: keuzes bij bundeling personele capaciteit door maatwerk bij uitbesteding Beslismodel C richt zich op de keuzes bij afweging van doelmatigheid van bedrijfsvoering (efficiëntie en robuustheid) door bundeling van personele capaciteit. Daarbij kan het zowel gaan om uitvoerende als om beleidsmatige capaciteit. Bij dit samenwerkingsmodel bepaalt elke gemeente welke diensten zij van het samenwerkingsverband afneemt. De uitvoeringsorganisatie levert maatwerk op basis van dienstverleningsafspraken. In deze variant onderhouden de deelnemende gemeenten afzonderlijk contacten met de uitvoeringsorganisatie. De samenwerking of wisselwerking tussen de gemeenten onderling blijft daarmee beperkt tot het gezamenlijk in stand houden van de uitvoeringsorganisatie. In beginsel is er geen sprake van afstemming of eenheid van beleid, ook niet als het gaat om bundeling van beleidsmatige capaciteit. Voor deze vorm van samenwerking gelden de volgende voorwaarden: Er zijn schaalvoordelen te behalen door bundeling van personele capaciteit. Het is mogelijk de dienstverlening aan de afzonderlijke gemeenten te differentiëren, ook voor wat betreft de verrekening van kosten. Invulling van de relationele voorwaarden op het gebied van gelijkwaardigheid, 'geven en nemen', commitment van politiek, bestuur en organisatie, zonder terughoudendheid informeren en elkaar vasthouden. Uit het beslismodel blijkt wanneer samenwerking wenselijk en haalbaar is.

Pagina 9

10 f ebruari 2012

Bij de samenwerking volgens beslismodel C zijn twee varianten mogelijk: interne en externe uitbesteding: Met interne uitbesteding bedoelen wij dat de personele capaciteit wordt gebundeld bij één van de gemeenten die dan voor die taak ‘centrumgemeente’ is.3 Bij de interne uitbestedingsvariant past als rechtsvorm de dienstverleningsovereenkomst. Elke gemeente sluit afzonderlijk een overeenkomst met de centrumgemeente. Bij externe uitbesteding wordt de personele capaciteit buiten de gemeentelijke organisaties ondergebracht. Het oprichten van een gemeenschappelijke regeling of stichting ligt dan het meest voor de hand, hoewel ook andere privaatrechtelijke rechtsvormen zoals overheids-NV of publiekrechtelijke coöperatie denkbaar zijn. Iedere gemeente maakt vervolgens dienstverleningsafspraken met de stichting of gemeenschappelijke regeling. Deze vorm van samenwerking heeft in de regel personele consequenties. In sommige gevallen kan de bundeling van capaciteit gepaard gaan met een sanering van de personele omvang. De aanleiding voor samenwerking kan ook gelegen zijn in de wens voor specialisatie of taakintensivering. Dan is sanering veelal niet direct aan de orde. Wel zal de ze vorm van samenwerken er in de regel toe leiden dat personeel overgaat naar een andere of nieuwe organisatie. Dit model heeft enkel betrekking op de bundeling van personele capaciteit, zonder afstemming of eenheid van beleid. Elke gemeente koopt afzonderlijk diensten in bij de uitvoerende organisatie. Dit brengt met zich mee dat er geen (directe) betrokkenheid van de raden is. Het maken van dienstverleningsafspraken is een zaak van het college, waarbij uiteraard de beleidskaders van de Raad in acht worden genomen. Indien gekozen wordt voor uitbesteding aan een gemeenschappelijke regeling, hebben de raden wel een rol bij het wettelijk toezicht op die regeling. Zowel bij interne als bij externe uitbesteding maken de gemeenten afspraken over het de wijze van verlening en verrekening van de dienstverlening (het dienstverleningsmodel). Daarvoor gelden de volgende aandachtpunten: Bij een uitbestedingsrelatie past outputfinanciering. Dat wil zeggen: afrekening op basis van geleverde diensten. De organisatie die de diensten levert (centrumgemeente, stichting of gemeenschappelijke regeling) draagt daarmee risico. Basis voor het dienstverleningsmodel is een productbegroting, waarin per product de directe kosten en de doorbelasting van indirecte kosten inzichtelijk zijn gemaakt. Aan de productbegroting ligt een plan ten grondslag voor de inrichting van de organisatie (structuur, werkprocessen, dienstverlening, formatie, ICT en facilitaire ondersteuning). Vooral bij interne uitbesteding zijn afspraken nodig over de continuïteit van de samenwerking. Als een gemeente de uitbesteding stopt, ontstaat er bij de centrumgemeente immers overcapaciteit. Om het risico voor de centrum gemeente te beperken, kunnen afspraken worden gemaakt over de voorwaarden voor ontvlechting.

3

Met de term centrumgemeente bedoelen w e de gemeente waarbij een samenw erking is ondergebracht.

Pagina 10

10 f ebruari 2012

Combinatie met andere modellen Bij een bundeling van personele capaciteit op uitvoerend niveau kan het nodig zijn het beleid van gemeenten af te stemmen (beslismodel B). Al te grote beleidsmatige verschillen bemoeilijken immers de uitvoering en daarmee het realiseren van schaalvoordelen . Daarnaast is een combinatie mogelijk volgens beslismodel D. In die situatie wordt voor de bestuurlijke aansturing onderscheid gemaakt tussen taken die worden uitgevoerd volgens dienstverleningsafspraken met de afzonderlijke gemeenten (model C) en taken die voor alle gemeenten op uniforme wijze worden uitgevoerd (model D).

Pagina 11

10 f ebruari 2012

Beslismodel D Wat is het beoogde doel van de samenwerking? Het realiseren van een doelmatige bedrijfs voering (beslismodel C en D). Is het mogelijk door een bundeling van personele capaciteit op regionaal niveau schaalvoordelen te realiseren? Nee

Samenwerking is niet effectief.

Ja Is het mogelijk de dienstverlening aan de gemeenten te differentiëren en afzonderlijk te verrekenen? Ja

Samenwerking is mogelijk volgens beslismodel C.

Nee Bestaat er overeenstemming over de wijze waarop de taak moet worden uitgevoerd? Nee

Samenwerking is niet mogelijk.

Worden de relatiewaarden (o.a. gelijkwaardigheid, 'geven en alle niveaus, informeren) positief ingevuld? Nee

Aan de voorwaarden voor samenwerken wordt nog niet voldaan.

Ja

Samenwerking is mogelijk voor gezamenlijke rekening en risico (model D).

Zijn er zwaarwegende argumenten om te kiezen voor externe uitbesteding (in het bijzonder beoogde onafhankelijkheid)? Nee

Ja

Samenwerking onderbrengen bij

Samenwerking onderbrengen in

gemeente(n).

een gemeenschappelijke regeling.

Vervolg besli smodel: zie ommezijde

Pagina 12

nemen', com

10 f ebruari 2012

(vervolg) Samenwerking onderbrengen bij

Samenwerking onderbrengen in een

gemeente(n)

gemeenschappelijke regeling

Hoofdlijn uitwerking:

Hoofdlijn uitwerking:

- Businesscase maken.

- Businesscase maken.

- Aanwijzen

- Oprichten gemeenschappelijke

centrumgemeente(n).

regeling inclusief bestuurlijke organisatie.

- Instellen bestuurlijk platform .

- Organisatieplan maken.

- Organisatieplan maken.

- Personele consequenties regelen.

- Personele consequenties

- Vastleggen dienstverleningsmodel.

regelen. - Vastleggen

- Opstellen werkplan en begroting.

dienstverleningsmodel. - Opstellen werkplan en begroting.

Toelichting beslismodel D: keuzes bij bundeling van personele capaciteit voor gezamenlijke rekening en risico Beslismodel D richt zich door bundeling van personele capaciteit op het versterken van de bedrijfsvoering. Het kan daarbij gaan om een bundeling van uitvoerende of beleidsmatige capaciteit. Beslismodel D is erop gebaseerd dat er geen onderscheid wordt gemaakt tussen de dienstverlening aan de verschillende gemeenten. De gemeenten dragen volgens een verdeelsleutel gezamenlijk de kosten van de uitvoering. De gemeenten zijn het op hoofdlijnen eens over de wijze waarop de taak moet worden uitgevoerd. Een belangrijk aspect daarbij is het ambitieniveau. Voor deze vorm van samenwerking gelden derhalve de volgende voorwaarden: Er zijn schaalvoordelen te behalen door bundeling van personele capaciteit. Tussen de deelnemende gemeenten bestaat op hoofdlijnen overeenstemming over de wijze waarop zij de taak willen uitvoeren. Invulling van de relationele voorwaarden op het gebied van gelijkwaardigheid, 'geven en nemen', commitment van politiek, bestuur en organisatie, zonder terughoudendheid informeren en elkaar vasthouden. Uit het beslismodel D blijkt wanneer samenwerking wenselijk en haalbaar is.

Pagina 13

10 f ebruari 2012

Ook hier bestaat de mogelijkheid om de gebundelde capaciteit onder te brengen bij een gemeente of in een afzonderlijke organisatie: Uit het oogpunt van organisatorisch draagvlak geniet het de voorkeur om de samenwerking onder te brengen bij één van de deelnemende gemeenten. Eventuee l is het mogelijk om verschillende deeltaken over meerdere gemeenten te verdelen (specialisatie). In elk geval is er een platform nodig voor de bestuurlijke aansturing door de portefeuillehouders. In het platform worden afspraken gemaakt over het werkplan en de begroting voor de gezamenlijke capaciteit. De afspraken liggen vast in een dienstverleningsovereenkomst. Het kan gewenst zijn de samenwerking onder te brengen bij een afzonderlijke organisatie. Omdat de samenwerking plaatsvindt voor gezamenlijke rekening en risico ligt een gemeenschappelijke regeling dan het meest voor de hand. (Privaatrechtelijke rechtsvormen zouden het risico en de sturingsmogelijkheden beperken). In dit geval loopt de bestuurlijke aansturing via het bestuur van de gemeenschappelijke regeling. Model D heeft in de regel personele consequenties. Eventueel kunnen de personele consequenties worden beperkt door te kiezen voor detachering. Voor structurele samenwerking is dat op termijn echter niet wenselijk. Model D heeft betrekking op de bundeling van capaciteit. De gemeenteraden zijn hierbij niet (direct) betrokken. De aansturing geschiedt door de portefeuillehouders. Wel veronderstelt dit model dat de gemeenten het op hoofdlijnen eens zijn over de wijze van uitvoering en over het ambitieniveau. Om aan deze voorwaarde te voldoen, kan afstemming van beleid nodig zijn. Model D kan daartoe worden gecombineerd met model A of B. Dan komen de gemeenteraden in beeld zoals bij die modellen beschreven. Bij model D worden afspraken gemaakt over de wijze waarop de dienstverlening wordt verrekend (het dienstverleningsmodel). Daarvoor gelden ditmaal de volgende aandachtpunten: De gemeenten dragen volgens een vaste verdeelsleutel de kosten van de gezamenlijke capaciteit. Als de samenwerking is ondergebracht bij een centrumgemeente moet worden afgesproken welke overheadkosten worden toegerekend. Op basis van een werkplan en een begroting worden vooraf de kosten van de samenwerking bepaald. De gemeenten verstrekken indien nodig een voorschot aan d e organisatie waar de gezamenlijke capaciteit is ondergebracht. Aan het eind van de periode vindt een afrekening plaats op basis van daadwerkelijk gerealiseerde kosten. Er zijn afspraken nodig over de continuïteit van de samenwerking. Als een gemeente de uitbesteding stopt, ontstaat er overcapaciteit. Om het risico te beperken, kunnen afspraken worden gemaakt over de continuïteit van de samenwerking of over het overnemen (of terugnemen) van personeel. Combinatie met andere modellen De samenwerking volgens model D kan worden gecombineerd met één van beide modellen voor beleidsmatige samenwerking (A of B). Ook is een combinatie mogelijk met model C. In die situatie wordt voor de bestuurlijke aansturing onderscheid gemaakt tussen taken die worden uitgevoerd volgens dienstverleningsafspraken met de afzonderlijke gemeenten (model C) en taken die voor alle gemeenten op uniforme wijze worden uitgevoerd (model D).

Pagina 14

10 f ebruari 2012 Ons kenmerk Ons kenmerk

Bijlage 2 Samenvatting aansturingsmodellen Model: Variant:

Model A WGR

Model B Uniforme

-

besluitvorming

Model C

Model D

Interne

Externe

Centrum

uitbesteding

uitbesteding

gemeente

Bestuursop-

Dienstver-

Dienstver-

Door platform

portefeuillehouders

drachten portefeuillehouders

leningsovereenkomst

leningsovereenkomst

portefeuillehouders

n.v.t.

n.v.t.

Ambtelijke top

Directie stichting

Bestuurlijke

Bestuur gem.

Door raden en

aansturing

regeling

Ambtelijke

Directie gem.

aansturing

regeling

centrum-gemeente of gem. regeling

Ambtelijke top centrumgemeente

WGR Bestuur gem. regeling Directie gem. regeling

Vaststellen Rol gemeente-

Toezicht op

raden

gem. regeling

gezamenlijk

Eventueel

beleidskader en

gezamenlijke

toezicht op

kaderstelling.

Eventueel n.v.t.

toezicht op gem.

n.v.t.

regeling

Toezicht op gem. regeling

realisatie Sluiten dienstverlenings Rol colleges /

Deelname in

portefeuille-

bestuur gem.

houders

regeling

Realisatie gezamenlijk beleidskader door bestuurlijk platform

Afstemming in

Sluiten

portefeuille-

dienstverlenings -

houdersoverleg

overeenkomst

overeenkomst.

Gezamenlijke

Eventueel vertegenwoor-

aansturing via portefeuille-

digd in bestuur

houdersoverleg

stichting of gem. regeling

Pagina 1

Deelname in bestuur gem. regeling

10 f ebruari 2012 Ons kenmerk Ons kenmerk

Over de auteurs drs. ing. J.M. (Hans) van der Zwan Ad visering van politiek, bestuur en management vormt de kern van de werkzaamheden van Hans van der Zwan. Specifieke adviesgebieden zijn onder andere: gemeentelijke en publiek-private samenwerkingen, voorbereiding en realisatie van fusie, strategische visievorming en formatieonderzoek. Het versterken van bestuurskracht loopt als een rode draad door zijn advieswerkzaamheden. drs. R (Roland) Heijnen Roland Heijnen adviseert het bestuur en management van overheidsorganisaties over sturing - en organisatievraagstukken met een strategisch profiel. Trefwoorden zijn: visieontwikkeling, organisatieverbetering, fusie en samenwerking. Naast onderzoeksopdrachten voor ministeries, vervult hij met name adviesopdrachten voor gemeenten en provincies. Bijvoorbeeld over het ontwikkelen van een toekomstvisie voor een gemeente, het evalueren van een intergemeentelijk samenwerkingsverband of het optimaliseren van een overhe idsorganisatie. Zijn rol varieert van inhoudelijk deskundige en sparringpartner tot procesbegeleider. drs. V.L.M. (Vincent) Siegmund Vincent is directeur bij KplusV en daarnaast vooral ook actief als adviseur. Hij houdt zich bezig met organisatieontwikkelingsvraagstukken bij de overheid. Deze opdrachten doet hij met name voor gemeenten, samenwerkingsverbanden van gemeenten en provincies. ‘Verbinding maken’ is voor Vincent een centraal thema om invulling te geven aan verandertrajecten. Het liefst fungeert Vencent als klankbord gedurende het veranderingsproces voor de projectleider en of de opdrachtgever (bestuur/directie). Zijn rol is in het begin van het proces met name gericht op het formuleren van de ambitie (voldoende maar wel realistisch) en deze ambitie doorvertalen naar een heldere lijn in de aanpak. Naast vele jaren ervaring in adviesopdrachten heeft Vincent ook ruime managementervaring als interim-manager bij gemeenten, provincies en een zorginstelling. drs. A.M. (Annette) Prent Het werkterrein van Annette Prent beslaat het openbaar bestuur in al haar facetten. Kern van de advieswerkzaamheden is vooral de implementatie van nieuwe ontwikkelingen met gevolgen voor onder andere taken, processen, cultuur en organisatie; het doorlichten van organisatieonderdelen op het verder verbeteren van hun presteren en functioneren; het begeleiden van beleidsprocessen; het verrichten va n aan beleid gelieerd onderzoek en het managen van projecten. Annette heeft ruime ervaring als het gaat om intergemeentelijke samenwerking op het terrein van VTH-taken, waaronder het bouwen aan Regionale UItvoeringsDiensten. Voordat zij bij KplusV aan de slag ging, is zij onder meer werkzaam geweest bij een intergemeentelijk samenwerkingsverband. Voor meer informatie over de auteurs kijk op www.kplusv.nl/onze-mensen

Pagina 2