Versie 2004-06-01
Het beste van twee werelden - Structuur en financiering samenwerking ICT waterschappen -
‘Zwaan kleef aan’
01 juni 2004 Namens de Taskforce Samenwerking ICT: Th. Petri G. Dalhuisen H. Schuurman R. Viergever H. Verdellen R. Kint
Inleiding en Managementsamenvatting In de loop van 2003 is door de waterschappen besloten tot nauwere samenwerking op ICT gebied. Met het oprichten van de zogenaamde Taskforce Samenwerking ICT is een proces gestart dat in 2004 zal leiden tot de vaststelling van een protocol, waarin naast de inhoudelijke samenwerkingsafspraken ook wordt vastgelegd hoe deze vorm van samenwerking duurzaam georganiseerd en gefinancierd zal moeten worden. De samenwerkingsafspraken worden momenteel uitgewerkt door de Taskforce1. Gegeven de bestuurlijk tussen alle waterschappen – via het bestuur van de Unie van Waterschappen – overeengekomen doelstelling om tot samenwerking te komen (de WAT vraag) ligt er ook een opgave voor de Taskforce om tot een uitwerking te komen met betrekking tot een effectieve en efficiënte organisatie ervan (de HOE vraag). In dit groeiproces om te komen tot een nauwere samenwerking spelen twee verwante factoren een rol. Het gaat dan om de kwaliteit van de (elektronische) dienstverlening van de waterschappen aan de ene kant en de noodzaak van een doelmatige bedrijfsvoering anderzijds. Hierin hebben bestuur en management (organisatie) verwante én eigen verantwoordelijkheden. Daarom is het belangrijk dat bij het ingaan van dit proces een goede balans wordt gevonden tussen bestuur op hoofdlijnen en de directe verantwoordelijkheid voor de uitvoering. In dit voorstel wordt een organisatievorm voorgesteld die past op de wet Gemeenschappelijke Regelingen en op de randvoorwaarden die vanuit de waterschappen aan de organisatie van het samenwerkingsverband worden gesteld. De vorm is een groeimodel, waarbij vanuit de implementatie als Programmabureau, gefaciliteerd door een waterschap, wordt doorgegroeid naar een Openbaar Lichaam, dat een zelfstandige rechtsvorm heeft. De wereld van de waterschappen is voortdurend in beweging. Het doorgroeien kan daarom geleidelijk gebeuren, al naar gelang het voortschrijdend inzicht en de dynamiek in het takenpakket en de omgeving van het samenwerkingsverband. De waterschappen hebben hierin de leiding. De inhoud van deze adviesnotitie is als volgt opgebouwd. Na de inleiding wordt in paragraaf 1 aangegeven wat de inhoudelijke kern zal moeten zijn van de samenwerking op ICT gebied. In de tweede paragraaf wordt aangegeven welke randvoorwaarden er gelden op een viertal gebieden (producten, aansturing & zeggenschap, financiën, kennis & innovatie) en die medebepalend zijn voor de te kiezen organisatievorm. De derde paragraaf behandelt de vraag welke organisatievorm het best passend is bij de geformuleerde randvoorwaarden. Paragraaf 4 bevat het advies met betrekking tot de te kiezen financieringsvorm en paragraaf 5 gaat kort in op het belang van een professioneel besturingsconcept voor de organisatievorm. Paragraaf 6 bevat het samengevatte advies.
1
De Taskforce bestaat uit een lid van het dagelijks bestuur van de Unie van Waterschappen, een aantal waterschapsbestuurders, directeuren, I&A managers, projectleiders en de informatiemanager van de Unie van Waterschappen
1
1. Kern van de samenwerking In deze paragraaf wordt kort de kern van het samenwerkingsgebied met betrekking tot ICT weergegeven. Dit is in belangrijke mate reeds verwoord in de notitie Samenwerking in ICT van de Unie van Waterschappen2. Het samenwerkingsgebied vormt als het ware de ‘core business’ van de samenwerkingsorganisatie, waarvoor in dit advies de vorm en financiering wordt uitgewerkt. In de genoemde notitie wordt aangegeven dat er vier soorten systemen en werkprocessen zijn waar de samenwerking zich op richt, dit zijn: - nieuwe systemen en werkprocessen - systemen en werkprocessen waar veel geld in omgaat - systemen en processen met een hoog afbreukrisico - systemen en processen die specifiek ‘core business’ zijn van de waterschappen. Aanvullend hierop vormen visie de volgende aspecten de kern van de samenwerking zelf: - de samenwerking is een groeiproces, zowel inhoudelijk als organisatorisch. De groei is geleidelijk, afhankelijk van voortschrijdend inzicht en de dynamiek van de waterschapswereld - het volgens het groeimodel uitvoeren (inhoudelijk) en aansturen (organisatie) van de vier genoemde systemen en werkprocessen van samenwerking (notitie Taskforce) - participatie van alle waterschappen (landsdekkend) - de samenwerking richt zich op zelfbinding in samenwerking en gezamenlijkheid op het gebied van het ontwikkelen, beheren en beheersen van ICT-producten, -diensten, -ondersteunende werkprocessen en –middelen. Dit door het maken van bindende afspraken - het organiseren van schaalvoordelen op het gebied van inkoop. Voor de duidelijkheid: geen collectieve inkoop organiseren maar dusdanige contracten afsluiten dat het voor de waterschappen kostenbesparend is om ervan gebruik te maken - coördinatie van systeemontwikkeling welke platformonafhankelijk is - gericht op de ‘grote krenten’ in de core business
2. Randvoorwaarden waaraan de samenwerking moet voldoen Om een goede afweging te kunnen maken met betrekking tot de organisatievorm van samenwerking is het van belang om vooraf een helder beeld te hebben omtrent de eisen die gesteld worden aan de samenwerking zowel vanuit bestuurlijk als vanuit bedrijfsvoerings– en managementoptiek. Aan deze eisen zullen de relevante vormen getoetst moeten worden om vervolgens te kunnen komen tot die organisatievorm die passend is in de verschillende stadia van het samenwerkingsproces (groeimodel). De randvoorwaarden hebben betrekking op de volgende vier vragen: a) Wat is kenmerkend voor het product van de samenwerking b) Wat zijn randvoorwaarden op financieel gebied c) Wat is essentieel in termen van sturing en zeggenschap van de samenwerking d) Wat is het innovatieve en ‘kennis’ karakter van de samenwerking Deze vragen worden hierna afzonderlijk van (kwaliteits)kenmerken voorzien.
Kenmerkend voor het product van de samenwerking • • • • •
focus en accent op uniformiteit en landelijke standaard vraaggestuurd werken in plaats van aanbodgestuurd: sturing op wat de waterschappen zelf willen in plaats van wat de markt voor mogelijkheden biedt, dus leveranciersonafhankelijk een hogere kwaliteit dan de marktstandaard flexibel: standaard voor primaire processen, maatwerk voor ‘niches’ gericht op een beperkt aantal systemen en werkprocessen (80/20 regel)
2
Samenwerking in ICT, via samenwerking naar gezamenlijkheid. Opgesteld namens de Taskforce ICT door ir. R. Kint, Unie van Waterschappen, oktober 2003 – februari 2004, versie 5.2
2
Randvoorwaarden op financieel gebied • • • •
gericht op kostenbesparing inkomsten genereren via aan de kerntaak gerelateerde advisering contractmanagement inkoop: lucratieve inkoopcontracten bedingen transparant zijn in de kosten- en opbrengstenstructuur
Essentieel in termen van sturing en zeggenschap • • • • • • •
•
dichtbij en van de waterschappen door middel van een blijvende relatie via de Unie van Waterschappen, geen afstoting naar een marktpartij eigen rechtspersoonlijkheid hebbende organisatie bestuur op hoofdlijnen en contractmanagement met directie samenwerkingsorganisatie blijvende relatie met de VDW vanwege invalshoek bedrijfsvoering bestuurlijke betrokkenheid op hoofdlijnen de organisatie zelf is compact en beperkt van omvang (‘klein maar fijn’) met een belangrijke rol voor medewerkers gedetacheerd vanuit de waterschappen en inhoudelijke sturing vanuit de waterschappen voldoende robuust om (al dan niet op termijn) reeds bestaande informele samenwerkingsvormen er in onder te brengen; het principe van ‘zwaan kleef aan’. Hierdoor krijgen de thans bestaande doch ‘rechtenloze’ samenwerkingsvormen een rechtspersoonlijke thuisbasis. Er is derhalve sprake van een groeimodel actieve samenwerking met de reeds bestaande zelfstandige organisaties opereren die bewezen succesvol actief zijn op ICT gebied voor waterschappen zoals bijvoorbeeld INTWIS en GIS-ZES. Het moet een uitdaging zijn voor de nieuwe organisatievorm op het gebied van ICT samenwerking om de reeds bestaande formele samenwerkingsvormen ‘te verleiden’ om – al dan niet op termijn – aan te haken bij de nieuwe organisatievorm. Zo kan de nieuwe samenwerkingsvorm zich op termijn ontwikkelen tot een thuisbasis voor alle ICT samenwerkingsverbanden in de waterschapswereld
Het innovatieve en ‘kennis’ karakter van de samenwerking • • • •
expertvorming: sparringpartner voor STOWA en IDSW op ICT gebied kennis en expertisevorming in samenwerking met andere overheidsorganisaties op ICT gebied positionering en doorontwikkeling van WIA (Waterschaps Informatie Architectuur), Waterschapsnet etc kennis- en expertiseplatform voor alle waterschappen met betrekking tot ICT aangelegenheden
Deze set van randvoorwaarden heeft een enigszins dubbel karakter. Enerzijds als opgave voor de organisatievorm vanuit bedrijfsvoerings- en managementoptiek bezien. Anderzijds als inhoudelijk leidend voor de keuze van de gewenste organisatievorm. In die zin kunnen ze ook gehanteerd worden als ‘ontwerpparameters’ voor de vormkeuze.
3. Organisatievorm Samenwerking in ICT zal geen ‘big bang’ zijn, maar een groeiproces dat verschillende stadia kent. Bij het kiezen van de passende organisatievorm voor dit groeiproces, zoals door de Taskforce in het protocol Samenwerking ICT wordt voorgesteld, dienen de randvoorwaarden van paragraaf 2 gekoppeld te worden aan een flexibel model voor de samenwerking, zodat er gedurende het proces continu kan worden bijgestuurd naar aanleiding van voortschrijdende inzichten. Het ‘besturingsplaatje’ kan dan al naar gelang het verloop van het proces steeds passend worden ingevuld. Op deze manier wordt een voortdurende dialoog tussen bestuur en management bevorderd op zoek naar de juiste balans en kan de organisatie aangepast worden aan de eisen die door het betreffende stadium van samenwerking worden gesteld en kan steeds de optimale sturing en juridische vorm worden gekozen. Het algemene sturingsmodel kan worden gevisualiseerd door het volgende ‘plaatje’, dat gebaseerd is op het sturingsmodel van het Programmabureau IDsW.
3
Algemeen Bestuur (= AB UvW)
Aansturing Aansturingop ophoofdlijnen hoofdlijnen
Dagelijks Bestuur (= DB UvW)
Adviesraad Centrale Centraleregie regieen en aansturing uitvoering aansturing uitvoering
Manager/ directeur
Professionele Professioneleuitvoering uitvoering met belangrijke rol experts met belangrijke rol experts waterschappen waterschappen
Staf
Gebruikersgroepen
Afbeelding: Advies algemene organisatievorm samenwerking ICT waterschappen Juridisch gezien is er een duidelijk onderscheid tussen de publiekrechtelijke en de privaatrechtelijke weg. De publiekrechtelijke weg, via de wet Gemeenschappelijke regelingen, heeft voordelen ten aanzien van aspecten als zelfstandigheid, blijvende betrokkenheid van de waterschappen en het BTW–voordeel. Bovendien is een publiekrechtelijke organisatievorm ‘eigen’ aan de waterschappen. Het ligt daarom voor de hand om een publiekrechtelijke vorm te kiezen voor het samenwerkingsverband, en daarmee dus aan te sluiten op de wet Gemeenschappelijke Regelingen. Het geschetste model voldoet aan de wet Gemeenschappelijke Regelingen (algemeen bestuur, dagelijks bestuur en voorzitter) en aan de gestelde randvoorwaarden: bestuur op hoofdlijnen, een blijvende lijn met de (Unie van) waterschappenen, via de Adviesraad een blijvende lijn met de VDW, een zelfstandig manager/directeur die de organisatie zelf kan managen en robuust kan inspringen op kansen (‘Zwaan kleef aan’). De invulling van het model kan volgens een groeiproces plaatsvinden. De wet Gemeenschappelijke Regelingen voorziet in 4 mogelijkheden: een regeling waarbij een gemeenschappelijk orgaan wordt ingesteld, het instellen van een openbaar lichaam, de ‘centrumgemeente’ constructie en de ‘lichte’ regeling. In de overwegingen van dit advies komen de varianten ‘gemeenschappelijk orgaan’ en ‘openbaar lichaam’ in aanmerking. Deze varianten liggen in elkaars verlengde. De meest eenvoudige vorm, zoals die ook is verkozen bij het oprichten van IDsW, is het oprichten van een Programmabureau dat gefaciliteerd wordt (en de juridische rechtspersoon aanneemt van) een waterschap. De Adviesraad wordt gevormd door een aantal secretaris–directeuren en de informatiemanager van de Unie van Waterschappen. De Adviesraad adviseert gevraagd en ongevraagd het Dagelijks Bestuur. De Programmamanager heeft de dagelijkse leiding over het Programmabureau. De projecten worden uitgevoerd onder de leiding van hoofden I&A van de waterschappen. Zij hebben invloed door hun directe band met de manager en via de informatiemanager van de Unie van Waterschappen (die lid is van KRIHCIA, de vereniging van I&A managers).
4
Bij het groeien van de organisatie, bijvoorbeeld doordat het aantal projecten en beheertaken sterk groeit, groeit het Programmabureau uit tot een Openbaar Lichaam. Een Openbaar Lichaam heeft een eigen rechtspersoonlijkheid; de dagelijkse leiding van het Openbaar Lichaam ligt in handen van de Directeur. In het huidige stadium waarin het proces van Samenwerking in ICT zich op dit moment bevindt, wordt aangeraden om te beginnen met het opzetten van een Programmabureau, dat na evaluatie eventueel kan uitgroeien tot een openbaar lichaam, al naar gelang de wensen en ontwikkelingen bij de waterschappen en de Unie van Waterschappen. De ‘gastheer’ van het programmabureau is een waterschap. De staf en de projecten kunnen in eerste instantie op detacheringsbasis door de waterschappen bemenst worden.
4. Financieringsvorm Het maken van duidelijke afspraken met betrekking tot de financiering van de samenwerking is essentieel voor het slagen ervan. Naast een eenvoudige systematiek over de voeding van de samenwerking is transparantie en openheid in de kosten- en opbrengstenstructuur een randvoorwaardelijk gegeven (zie ook paragraaf 2). Het systeemtechnische element staat centraal in dit onderdeel van het advies; de transparantie en openheid is een expliciete taakstelling voor bestuur en directie van het samenwerkingsverband. De volgende financieringsvorm wordt voorgesteld: 1. Het samenwerkingsverband werkt aan de hand van een jaarlijkse begroting. Deze begroting wordt omgeslagen naar de waterschappen. Er zijn verschillende manieren om de wegingsfactor van de omslag per waterschap vast te stellen. Een weging die afhangt van de begroting van een waterschap ligt voor de hand 2. Een variabele bijdrage door de afnemers van diensten en producten: alleen die waterschappen die gebruik maken van bepaalde producten en diensten betalen deze bijdrage. Dit betreft uitsluitend die kosten die direct samenhangen met hetgeen geleverd wordt (de variabele kosten). Het samenwerkingsverband brengt offerte uit aan de waterschappen die betrokken zijn bij een dienst of product, zodat vooraf duidelijkheid bestaat omtrent de prijsprestatieverhouding. Hierbij hoort overigens ook de uitwerking van het vraagstuk van het verrekenen van gemaakte variabele kosten met waterschappen die na verloop van tijd besluiten om gebruik te gaan maken van de vruchten (bv een ontwikkelde applicatie) van samenwerkingsproducten 3. Een eenmalige bijdrage in een te stichten innovatiefonds voor kennis- en expertiseontwikkeling. Dit is een vorm van werkkapitaal die van belang is gelet op de expliciete taakstelling van het samenwerkingsverband; zie ook de randvoorwaarden in paragraaf 2 4. Nadere afspraken omtrent de inbreng van activa door de waterschappen inclusief de vraag hoe wordt omgegaan met eventueel versnelde afschrijving van reeds gedane investeringen. Dit is in onze visie van belang om te voorkomen dat waterschappen louter om financieel technische redenen zouden besluiten om pas op termijn aan te haken in de samenwerking, terwijl men om inhoudelijke redenen graag er vanaf het begin in zou willen participeren. Hoewel dit verder uitgewerkt moet worden in de implementatiefase kan gedacht worden aan een vorm van verevening, waarbij overigens ook aandacht besteed moet worden aan het voorkomen van ‘afwenteling’ van investeringslasten op het samenwerkingsverband Hiermee wordt een financieringsvorm geconstrueerd die volledig voldoet aan de randvoorwaarden die in dit advies gesteld worden. Het is de taak van de manager van het samenwerkingsverband om dit nader uit te werken. Zoals reeds eerder benadrukt bevat dit advies de hoofdlijn van vorm en financiering van de toekomstige samenwerking op ICT gebied binnen de waterschappen. Na besluitvorming hierover zal
5
een businessplan gemaakt moeten worden waarin de hoofdlijnen nader worden uitgewerkt. Specifiek met betrekking tot vorm en financiering zal dan ook een detaillering op fiscaal en financieel gebied gemaakt moeten worden, waarbij ook overleg met de belastingdienst zal moeten worden gepleegd omtrent de voorwaarden die in acht genomen moeten worden om voor BTW vrijstelling in aanmerking te blijven komen (er is immers sprake van interne levering).
5. Besturingsconcept In dit advies zal duidelijk zijn dat de keuze voor een bepaalde vorm niet primair doorslaggevend is voor het welslagen van de samenwerking op ICT gebied. De belangrijkste succesfactor betreft de afspraken op het gebied van de inhoud en aansturing van de samenwerkingsorganisatie. Dit laat onverlet dat tijdens de implementatieperiode er gerichte aandacht zal moeten zijn voor de uitwerking van een besturingsconcept dat recht doet aan het bedrijfsmatige en professionele karakter van de samenwerking. Dit is een belangrijke opgave voor de nabije toekomst.
6. Advies Samenvattend wordt het volgende geadviseerd: 1. Om de samenwerking op ICT gebied tussen alle waterschappen in Nederland duurzaam te organiseren door middel van een op te richten samenwerkingsverband 2. Dit samenwerkingsverband volgens een groeimodel vorm te geven, te beginnen met een Programmabureau (á la IDsW), met een uitgroeimogelijkheid tot een Openbaar Lichaam 3. Om dit samenwerkingsverband te laten aansturen door een bestuur op hoofdlijnen, samengesteld uit de besturen van de waterschappen 4. Om de bestuursorganen van de Unie van Waterschappen de rollen van algemeen bestuur, dagelijks bestuur en voorzitter te laten vervullen 5. Om een programmamanager te benoemen en hem/haar te belasten met het kwartiermaken van de geadviseerde samenwerkingsvorm 6. Om de programmamanager door een beperkte staf van professionals te laten ondersteunen, die deels in dienst zijn van het samenwerkingsverband en die deels gedetacheerd worden vanuit de waterschappen 7. Om een Adviesraad in te stellen (uit VDW en de ledenvergadering van de Unie van Waterschappen) die het bestuur en de manager van het samenwerkingsverband adviseert bij de uitvoering van de werkzaamheden 8. Om gebruikersgroepen in te stellen waarin de functionele betrokkenheid van de waterschappen blijvend tot uitdrukking komt 9. Om een financieringsvorm te kiezen bestaande uit een jaarlijkse contributie, een variabele bijdrage voor de afnemers van diensten en producten, een eenmalige bijdrage in een te stichten innovatiefonds voor kennis- en expertiseontwikkeling en het maken van afspraken omtrent de inbreng van activa door waterschappen inclusief de vraag hoe wordt omgegaan met eventueel versnelde afschrijving van reeds gedane investeringen 10. Om de manager de opdracht te geven de inhoudelijke, financieel-technische en bedrijfsmatige lijnen van dit advies uit te werken in de vorm van een concreet businessplan. Daarbij hoort ook de uitwerking van het vraagstuk van de PIOFA ondersteuning van het samenwerkingsverband zelf en de uitwerking van de detacheringsrelatie tussen ICT-W en de waterschappen. Dit advies heeft de titel meegekregen ‘Het beste van twee werelden’. Hiermee wordt gedoeld op de vruchtbare combinatie tussen de kracht van de ICT expertise bij de waterschappen in een permanente samenwerkingsvorm die aansluit bij de ‘eigen’ belevingswereld (en gefaciliteerd wordt door de gezagsbasis van de Unie van Waterschappen) en de bedrijfsmatige principes die ten grondslag zullen liggen aan deze vorm van duurzame en professionele samenwerking. De voorgestelde samenwerking moet zichzelf bewijzen en ontwikkelen tot een prachtige en krachtige ‘zwaan’ waarbij het nadelig zou zijn voor de waterschappen om zich er niet bij aan te sluiten/kleven. Het fundament is hiermee gelegd, een professionele implementatie zal de samenwerking tot volle bloei moeten laten komen!
6
