Waterschappen zoeken fiscale partners. Op weg naar samenwerking bij heffing en invordering van waterschapsbelastingen

Waterschappen zoeken fiscale partners Op weg naar samenwerking bij heffing en invordering van waterschapsbelastingen Colofon Uitgave

Koningskade 40 2596 AA Den Haag Postbus 93218 2509 AE Den Haag www.uvw.nl November 2005 Deze publicatie wordt ook aangeboden via de website www.uvw.nl Drukwerkproductie GBS prepress, Rijswijk Oplage 1.500 ex.

Waterschappen zoeken fiscale partners Op weg naar samenwerking bij heffing en invordering van waterschapsbelastingen

Rapport van de ad hoc-Uniewerkgroep samenwerking belastingen

Uitgave van de Unie van Waterschappen – november 2005

Inhoudsopgave Voorwoord

3

1

Inleiding Het waterschap als moderne overheid Externe ontwikkelingen Inhoud en aanpak van het onderzoek

5 6 6 7

2

Inventarisatie samenwerkingsactiviteiten Opzet inventarisatie Vormen van samenwerking Fiscale partners Moeilijkheden bij toenaderingspogingen tot samenwerking Resultaten inventarisatie

9 10 10 10 13 14

3

Samenwerkingsmodellen Drie fiscale samenwerkingsmodellen Perceptiekosten Kwaliteit van de dienstverlening Schaalniveau van samenwerking en optimale schaalgrootte Overige aandachtspunten

15 16 17 20 21 23

4

Best practices en succes- en faalfactoren Symposium ‘Waterschappen zoeken fiscale partners’ Beschrijving van ‘best practices’ Shared service center (SSC) Succes- en faalfactoren Kansen voor samenwerking

25 26 26 27 28 28

5

Conclusies en aanbevelingen Conclusies Aanbevelingen aan de ledenvergadering van de Unie van Waterschappen

29 30 31

Bijlagen Samenstelling ad hoc-Uniewerkgroep samenwerking belastingen (WSB) Procesbeschrijvingen belastingen van waterschappen en gemeenten

33 34

1 2

2

Waterschappen zoeken fiscale partners

35

Voorwoord

Waterschappen voelen zich maatschappelijk verantwoordelijk en willen hun taken zo goed en goedkoop mogelijk voor de burger uitvoeren. De burger heeft daarbij ook recht op inzage in de prestaties van de waterschappen. Het is duidelijk dat afstemming en samenwerking met derden voor een goede uitvoering van de waterschapstaken steeds belangrijker worden. Dit geldt ook voor de wijze waarop de waterschappen de heffing en invordering van hun belastingen organiseren. In dat licht hebben de waterschappen begin 2005 de Unie van Waterschappen gevraagd om de ad hoc-Uniewerkgroep samenwerking belastingen (WSB) in te stellen. De taakopdracht van de werkgroep was om de verschillende samenwerkingsmodellen op belastinggebied te verkennen en concrete aanbevelingen te doen om verdergaande samenwerking op dit gebied te stimuleren. Het is evident dat de waterschappen door onderling of met derden samen te werken hun belastingheffing aanzienlijk goedkoper kunnen uitvoeren. Besparingen van € 20 miljoen (15 tot 20% van de perceptiekosten) behoren op termijn tot de mogelijkheden. De komende vijf jaren kunnen de perceptiekosten van de waterschapsbelastingen mede hierdoor dalen van ruim 6% nu naar 4%. Het voor u liggende rapport geeft een overzicht van de wijze waarop waterschappen op dit moment voor de belastingheffing samenwerken. Er blijkt op dit terrein al de nodige ervaring beschikbaar te zijn en hiervan is door de werkgroep dan ook dankbaar gebruik gemaakt. Op het Uniesymposium ‘Waterschappen zoeken fiscale partners’, dat op 25 mei 2005 heeft plaatsgevonden, zijn deze ervaringen belicht en besproken. Om tot een succesvolle samenwerking te komen blijkt een aantal aandachtspunten van bijzonder belang te zijn. Dit heeft geleid tot een aantal aanbevelingen aan de waterschappen. In het onderzoek zijn verschillende samenwerkingsmodellen uitgewerkt. Het model waarbij waterschappen samenwerken met gemeenten levert maatschappelijk de meeste financiële en kwalitatieve voordelen op, maar de bereidheid van gemeenten om samen te werken verschilt per regio. Samenwerking met andere waterschappen levert eveneens aanzienlijke financiële en kwalitatieve voordelen op. Op basis van ervaringen kan worden gesteld dat de onderlinge samenwerking van waterschappen het snelst is te realiseren. Gemeenten kunnen bij deze samenwerking ook in een latere fase besluiten om deel te nemen. Daarnaast kan de samenwerking met waterleidingbedrijven regionaal voordelen opleveren. De werkgroep dringt er op aan dat waterschappen zich verplichten om komend jaar in hun regio onderzoek te verrichten naar de voor hen meest passende wijze van samenwerken. Dit sluit aan bij het kabinetsstandpunt over het Interdepartementaal Beleidsonderzoek naar de financiering van het waterbeheer (IBO) en past goed in het rijksbeleid over de samenwerking in de waterketen. Waterschappen willen de kosten voor de burger verlagen en de service aan de burger vergroten. Dit is het best te realiseren door meer te gaan samenwerken. Laten we als waterschappen deze gezamenlijke uitdaging oppakken. Liever nog vandaag dan morgen! Jacob Gunter Voorzitter ad hoc-Uniewerkgroep samenwerking belastingen

4


1

Inleiding

Het waterschap als moderne overheid De modernisering van de overheid is een belangrijk onderwerp van maatschappelijke en politieke discussie. De waterschappen zijn zich hiervan bewust en maken zich sterk om te voldoen aan de eisen die aan een moderne overheid mogen worden gesteld. Dit is een proces van permanente ontwikkeling. Kernwaarden daarbij zijn het afleggen van verantwoordelijkheid over de geleverde prestaties, het bieden van inzicht en transparantie, het verzorgen van een klantgerichte wijze van dienstverlening en beheersing van (maatschappelijke) kosten. Om aan de bovengenoemde kernwaarden te voldoen, zoeken de waterschappen samenwerking en afstemming met elkaar, alsmede met andere overheden en maatschappelijke organisaties. Zij geven hieraan binnen het waterbeheer op diverse wijze invulling. Voorbeelden van onderlinge samenwerking zijn de organisatie van verkiezingen, de inkoop van energie, het gezamenlijk gebruik van laboratoria, de bedrijfs- en begrotingsvergelijkingen, de facilitering op ICT-gebied door het Waterschapshuis en uiteraard het delen van kennis en deskundigheid. Voorbeelden van externe samenwerking zijn de afvalwaterakkoorden en stedelijke waterplannen met gemeenten, de watertoets op het gebied van de ruimtelijke ordening en de convenanten met waterleidingbedrijven. Het gebied van de belastingheffing laat op dit moment bij de waterschappen wel een bijzondere dynamiek zien. Veel waterschappen verkennen mogelijkheden om met andere waterschappen, gemeenten of waterleidingbedrijven te gaan samenwerken. Het terugdringen van perceptiekosten en het streven naar een optimale klantgerichtheid staan daarbij centraal. Er bestaan al wel langer vormen van samenwerking op het terrein van belastingen, maar verregaande vormen van samenwerking, bijvoorbeeld in de zin van een gemeenschappelijk belastingkantoor, zijn zeker nog geen gemeengoed. De waterschappen hebben zich enige jaren geleden al uitgesproken voor een verdergaande samenwerking op belastinggebied. De Unie van Waterschappen haakt bewust in op de actuele ontwikkelingen door het uitvoeren van een landelijk onderzoek. Het voorliggende rapport vormt de uitkomst van dit onderzoek, dat in de eerste helft van 2005 heeft plaatsgevonden.

Externe ontwikkelingen Het denken over samenwerking wordt mede bepaald door een aantal externe ontwikkelingen. Genoemd kunnen worden de herziening van de financieringsstructuur van de waterschappen, het actieprogramma ‘Andere overheid’, de opkomst van het fenomeen ‘shared service center’ en de ontwikkelingen in de ICT. Deze ontwikkelingen bieden naar verwachting meer mogelijkheden of scheppen gunstige voorwaarden om verdere samenwerking te realiseren.

Herziening financieringsstructuur en actieprogramma ‘Andere overheid’ Het onderzoek naar samenwerking sluit goed aan bij het kabinetsstandpunt over het Interdepartementaal Beleidsonderzoek naar de financiering van het waterbeheer (IBO).1 Belangrijk kritiekpunt van dit IBO betrof de relatief hoge perceptiekosten van de waterschapsbelastingen.

1

TK 2003–2004, nr. 29 428, nr. 1

6


Hoewel het kabinetsstandpunt zelf door de Tweede Kamer medio 2004 op onderdelen nogal kritisch is ontvangen (met name de waterketen), is duidelijk dat de waterschappen een extra inzet zullen moeten leveren in hun streven naar een (verdere) beperking van de perceptiekosten. Daarnaast past samenwerking uitstekend bij het kabinetsstandpunt over de veranderende rol van de overheid in relatie tot de burger zoals neergelegd in de kabinetsvisie ‘Andere overheid’ en het bijbehorende actieprogramma.2

Shared service center Ook buiten de waterschapswereld is er een toenemende belangstelling waarneembaar voor het ontplooien van samenwerking op deelterreinen die zich daarvoor goed lenen. Er wordt wel gezegd dat deze belangstelling een reactie is op de decentralisatiegolf van eind vorige eeuw. Dit geldt overigens zowel voor het bedrijfsleven als voor de overheid. Binnen een (sterk) gedecentraliseerde organisatiestructuur zijn immers specifieke werkzaamheden te onderkennen die op een hoger schaalniveau efficiënter zouden kunnen worden uitgevoerd. De gedachte is nu om te bezien of het mogelijk is dergelijke werkzaamheden uit de organisatiestructuur van individuele organisaties te lichten en deze door een gezamenlijke, gespecialiseerde dienst te laten uitvoeren. Een dergelijke dienst wordt ook wel een ‘shared service center’ genoemd.

Ontwikkelingen ICT De snelle ontwikkeling van de ICT biedt de overheid ongekende mogelijkheden voor samenwerking en verbetering van de dienstverlening aan de burger. De fysieke plek van dienstverlening wordt minder belangrijk en massale administratieve processen kunnen eenvoudiger, efficiënter en klantgerichter worden uitgevoerd. Dit geldt zeker ook voor het terrein van de heffing en invordering van belastingen.

Inhoud en aanpak van het onderzoek Het onderhavige onderzoek betreft: ‘een studie naar de mogelijkheden voor waterschappen om onderling of met derden samen te werken op het terrein van de heffing en invordering van belastingen’. De inhoud van de waterschapsbelastingen en van de belastingwetgeving is echter uitdrukkelijk geen onderwerp van dit onderzoek. Mogelijkheden, ervaringen en kennis met betrekking tot samenwerking worden in het onderzoek in kaart gebracht. Met het ontsluiten van deze informatie kunnen de waterschappen hun voordeel doen. Het onderzoek is niet gericht op het uitbesteden van fiscale werkzaamheden aan particuliere partijen, aangezien dit niet goed past bij het specifieke publieke karakter van belastingheffing. Het onderzoek ziet derhalve uitsluitend op samenwerking tussen (semi-)publieke partijen die hun taken met behoud van eigen verantwoordelijkheden gezamenlijk willen gaan uitvoeren. Een volledig centrale uitvoering van de waterschapsbelastingen wordt niet als een reële optie gezien en is dan ook in het onderzoek niet verder uitgewerkt. Dit staat te ver af van het karakter van het waterschap als gedecentraliseerde overheid en van de regionale verankering en

2

TK 2003–2004, nr. 29 362, nr. 1

7

Inleiding

profijtgedachte die aan de waterschapsbelastingen ten grondslag liggen. Een uitbesteding aan de Belastingdienst is om die reden evenmin in het onderzoek meegenomen. Overigens is de Belastingdienst ook veel minder goed toegerust op de heffing van object-gerelateerde belastingen dan de waterschappen (en de gemeenten) dat zijn. Het onderzoek is uitgevoerd door de ad hoc-Uniewerkgroep samenwerking belastingen (WSB) onder voorzitterschap van mr. J.L. Gunter, secretaris-directeur van het Waterschap Hunze en Aa’s (de samenstelling van de werkgroep treft u aan in bijlage 1). De werkgroep doet op basis van de resultaten van het onderzoek concrete voorstellen aan het Uniebestuur die verdergaande samenwerking moeten bevorderen. Het onderhavige rapport van de werkgroep is als volgt opgebouwd: 1 Inventarisatie samenwerkingsactiviteiten In de eerste plaats zijn de bestaande samenwerkingsverbanden voor de heffing en invordering van waterschapsbelastingen in beeld gebracht. Dit is gebeurd aan de hand van een inventarisatie die in het begin van 2005 onder de waterschappen is uitgevoerd. Bij deze inventarisatie zijn tevens voornemens gepeild om in de nabije toekomst tot een dergelijke samenwerking te komen en moeilijkheden in kaart gebracht die men daarbij ondervindt. Een en ander laat zien waar de waterschappen op dit moment staan als het om fiscale samenwerking gaat (hoofdstuk 2). 2 Samenwerkingsmodellen In de tweede plaats is in conceptuele zin een aantal mogelijke samenwerkingsmodellen onderscheiden en beschreven en zijn de daaraan verbonden voor- en nadelen op basis van ervaringen zo goed mogelijk inzichtelijk gemaakt. Dit biedt ondersteuning bij de bestuurlijke afweging van kansen en risico’s. Daarnaast is een inschatting gemaakt van de hoogte van de perceptiekosten en de besparingen die mogelijk kunnen worden gerealiseerd (hoofdstuk 3). 3 Succes- en faalfactoren In de derde plaats zijn aandachtspunten en succes- en faalfactoren benoemd. Deze factoren zijn vooral naar voren gekomen bij het symposium ‘Waterschappen zoeken fiscale partners’ dat op 25 mei 2005 door de werkgroep is georganiseerd. De praktijk laat zien dat voornemens tot samenwerking niet altijd tot uitvoering worden gebracht en om verschillende redenen stuk kunnen lopen. Er kan dan ook veel worden geleerd van ervaringen en best practices (hoofdstuk 4). 4 Conclusies en aanbevelingen Een samenvatting en conclusies van het onderzoek zijn opgenomen in hoofdstuk 5. Tot slot doet de werkgroep op basis van zijn bevindingen aanbevelingen aan het Uniebestuur om concrete stappen te zetten op weg naar verdere fiscale samenwerking.

8


2

Inventarisatie samenwerkingsactiviteiten

Opzet inventarisatie In het voorjaar van 2005 is onder alle 26 waterschappen een inventarisatie uitgevoerd naar samenwerkingsactiviteiten op belastinggebied. De waterschappen is daarbij gevraagd een overzicht te geven van bestaande samenwerkingsactiviteiten en van de daaraan verbonden voor- en nadelen. Daarbij moet worden opgemerkt dat het ervaringen betreffen van de waterschappen die aan de inventarisatie hebben deelgenomen. Later is in het onderzoek vastgesteld dat sommige nadelen die worden ervaren betrekkelijk zijn. Daarnaast zijn lopende onderzoeken naar samenwerking en de moeilijkheden die daarbij naar voren komen in beeld gebracht. Van bijna alle waterschappen zijn gegevens ontvangen. In dit hoofdstuk worden de resultaten van de inventarisatie systematisch weergegeven en toegelicht.

Vormen van samenwerking Gebleken is dat de meeste waterschappen wel op enigerlei wijze onderling of met derden op belastinggebied samenwerken. De aard en de intensiteit van de samenwerking is echter zeer verschillend. De meest vergaande vorm van samenwerking is de vorming van een gezamenlijk belastingkantoor. Er kan ook op onderdelen worden samengewerkt, zoals op het gebied van de dwanginvordering, inning, gebruik van computer hard- of software en kwijtschelding. De juridische vorm waarin de samenwerking is gegoten loopt uiteen. Dit hangt af van de aard van de samenwerking. Aan een gezamenlijk belastingkantoor ligt meestal een zware gemeenschappelijke regeling ten grondslag (openbaar lichaam). Samenwerking op onderdelen vindt veelal plaats onder een lichte gemeenschappelijke regeling, aan de hand van privaatrechtelijke contracten of op basis van mondelinge afspraken.

Fiscale partners Als fiscale partners kunnen op basis van de inventarisatie worden onderscheiden: andere waterschappen, gemeenten en waterleiding- en energiebedrijven. De praktijk laat naar onderscheid van partners het navolgende beeld zien.

A Samenwerking tussen waterschappen In het (recente) verleden waren er diverse succesvolle voorbeelden te vinden van samenwerking op belastinggebied tussen waterschappen. Deze samenwerking werd veelal gevonden in de gezamenlijke heffing en invordering van belastingen van zuiveringschappen en hoogheemraadschappen enerzijds en inliggende waterschappen anderzijds. Voorbeelden hiervan waren het Hoogheemraadschap van Rijnland en het Hoogheemraadschap van WestBrabant met hun inliggende waterschappen. Daarnaast waren er door waterschappen regionale belastingkantoren opgericht, zoals het Samenwerkingsverband Rivierenland en de Dienst Centrale Omslagheffing in Noord-Holland (DCO). De genoemde samenwerkingsverbanden zijn alle in de fusiegolf van de afgelopen drie jaar opgegaan in de organisatie van nieuwe, grotere all in-waterschappen. Er is dus de nodige ervaring met betrekking tot fiscale samenwerking beschikbaar. Ook thans zijn er de nodige voorbeelden van fiscale samenwerking tussen waterschappen, die deels al gerealiseerd zijn en deels nog in de ontwikkelingsfase verkeren. Op dit moment

10


functioneert het Waterschapsbedrijf Limburg als gezamenlijk belastingkantoor voor Waterschap Peel en Maasvallei en Waterschap Roer en Overmaas. Daarnaast bereiden vijf waterschappen in Oost-Nederland zich momenteel voor om per 1 januari 2007 een gemeenschappelijke belastingdienst op te richten. Ook de Waterschappen Hunze en Aa’s, Noorderzijlvest en mogelijk ook Wetterskip Fryslân, zijn voornemens om een dergelijke belastingdienst in te stellen. Tot slot hebben de waterschappen Zuiderzeeland, Vallei & Eem en Veluwe plannen voor samenwerking. Geconcludeerd mag dus worden dat er op dit moment veel belangstelling bestaat voor de samenwerking met andere waterschappen. Daarbij wordt in een aantal gevallen tevens geanticipeerd op de eventuele aansluiting van gemeenten. Op het terrein van de ICT vindt steeds meer samenwerking plaats. Momenteel zijn er 13 waterschappen die gebruik maken van hetzelfde integrale belastingsysteem (IBS). Thans bezien deze waterschappen of een nieuw integraal belastingsysteem kan worden ontwikkeld dat aansluit bij de verwachte herziening van de waterschapsbelastingen (die waarschijnlijk al per 1 januari 2008 zijn beslag gaat krijgen). Daarnaast hebben enkele andere waterschappen op ICT-terrein een alternatieve samenwerking gevonden, waarbij niet wordt uitgegaan van de gedachte van één integraal systeem, maar van koppeling van deelprogrammatuur. Het Waterschapshuis mag in dit kader niet onvermeld blijven. Het Waterschapshuis is in 2004 in Unieverband opgericht om op ICT-terrein de waterschappen te ondersteunen en zou ook met betrekking tot belastingprogrammatuur een faciliterende rol kunnen gaan vervullen. Verder vindt om pragmatische redenen op incidentele basis op beperkte schaal enige samenwerking plaats op het terrein van heffing en invordering, dwanginvordering en gebruik van een frontoffice. Activiteiten (2005)

Aantal WS

Voordelen

Nadelen

Heffing en invordering

6 (2 volledig)

– lagere perceptiekosten (schaalvoordeel) – vermindering kwetsbaarheid

– BTW-complicaties

Dwanginvordering

4–5

– lagere kosten – flexibiliteit – benutting overcapaciteit

Belastingsysteem

15

– lagere kosten (ontwikkeling)

Front-office

2

– lagere kosten

– afhankelijkheid – afstemming werkwijzen

B Samenwerking met gemeenten Het Samenwerkingsverband Vastgoedinformatie, Heffing en Waardebepaling te Klaaswaal (SVHW) geldt als hét voorbeeld van een regionaal belastingkantoor voor waterschappen en gemeenten. Het is tot op heden enig in zijn soort. Aangesloten bij dit samenwerkingsverband zijn Waterschap Hollandse Delta, Hoogheemraadschap Stichtse Rijnlanden (deel van het gebied) en 16 gemeenten. Opmerkelijk is dat de aangesloten gemeenten deels ook buiten het gebied van de aangesloten waterschappen zijn gelegen.

11


Daarnaast is er een bijzondere samenwerking in het gebied van de gemeente Amsterdam. De Dienst Waterbeheer en Riolering (DWR) verzorgt in dit gebied samen met de gemeentelijke belastingdienst de waterschapsbelastingen voor het Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht. De DWR is een gemeenschappelijke dienst van waterschap en gemeente voor waterbeheer, afvalwaterzuivering en riolering. Vermeldenswaardig is ook het feit dat het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier de heffing en invordering verzorgt van alle gemeentebelastingen van één gemeente binnen zijn gebied. Een enkel waterschap legt incidenteel een gemeentelijke belasting op of levert hiervoor gegevens aan. Overigens bestaat er tussen waterschappen en gemeenten sinds midden jaren negentig van de vorige eeuw al een onderlinge afhankelijkheid met betrekking tot de gegevensuitwisseling bij de uitvoering van de Waterschapswet en de Wet Waardering Onroerende Zaken (Wet WOZ). In die zin zijn partijen op fiscaal gebied geen onbekenden van elkaar. Op het terrein van de kwijtschelding wordt tussen waterschappen en gemeenten betrekkelijk intensief samengewerkt. Aard en schaalniveau van deze samenwerking is echter verschillend. Veel waterschappen wisselen met gemeenten informatie uit over de betalingscapaciteit. In sommige gevallen verzorgt het waterschap zelfs de volledige kwijtschelding, inclusief de toetsing van de betalingscapaciteit, voor alle inliggende gemeenten. Omgekeerd zijn er ook gemeenten die dit (binnen de grenzen van de betreffende gemeente) doen voor het waterschap. Er zijn ook allerlei tussenvormen. Tot slot wordt in het kader van de dwanginvordering wel gebruik gemaakt van gemeenschappelijke deurwaarders. Activiteiten (2005)

Aantal WS

Voordelen

Nadelen

Heffing en invordering

4 (enkele deels)

– lagere perceptiekosten: dubbel werk voorkomen en schaalvoordeel – versterking lokaal belastinggebied (strategisch)

– BTW-complicaties (beperkt) – interesse gemeenten beperkt

Kwijtschelding

14

– efficiency (berekening) – klantvriendelijk (één loket)

– afstemming verschillende werkwijzen

Dwanginvordering

4

– koppeling van bestanden – bundeling van kennis

C Samenwerking met waterleidingbedrijven en energiebedrijven Een aantal waterschappen laat de verontreinigingsheffing en soms ook de ingezetenenomslag meeliften op de nota’s van het waterleidingbedrijf of het energiebedrijf. Dit betekent dat het waterschap verantwoordelijk blijft voor de aanslagoplegging en (dwang)invordering, maar dat de inning van deze belastingen geschiedt via de termijnnota’s van het nutsbedrijf. De ervaringen hiermee lopen uiteen. Waterleiding- en energiebedrijven hebben namelijk geen toegang tot de Gemeentelijke Bevolkingsadministratie (GBA), hetgeen de bestanden minder betrouwbaar maakt. Meeliften met energiebedrijven is na de recente liberalisering van de energiemarkt weinig aantrekkelijk meer. De splitsing van bevoegdheden van netbeheer en energieleverantie heeft er namelijk toe geleid dat de energieleveranciers niet meer de beschikking hebben over

12


volledige bestanden van alle belastingplichtigen binnen hun gebied. Een aantal waterschappen is om deze reden in het geheel gestopt met meeliften. Een aantal andere waterschappen wil het meeliften met waterleidingbedrijven continueren mede met het oog op de gewenste samenwerking in de waterketen. In onder andere Limburg, Friesland en zuidelijk Zuid-Holland zijn pogingen gedaan om tot de vorming van een waterketenbedrijf te komen. Dit is tot op heden niet gelukt omdat het draagvlak bij de gemeenten ontbreekt. Men is op dit moment alleen in Amsterdam in een vergevorderd stadium met de oprichting van een integraal waterketenbedrijf. Dit hangt mede samen met de wijze waarop de watertaken in Amsterdam historisch zijn georganiseerd (de aanwezigheid van een gemeenschappelijke dienst voor afvalwaterzuivering en riolering en van een gemeentelijk waterleidingbedrijf). Het blijkt bovendien juridisch en praktisch niet eenvoudig om belastingaanslagen en privaatrechtelijke nota’s van de drie in de waterketen betrokken partijen te verenigen. Op dit moment onderzoeken met name Gelderse, Noord-Brabantse en Groningse waterschappen de mogelijkheden van verdere samenwerking in de waterketen (naast de samenwerking met andere waterschappen). Activiteiten (2005)

Aantal WS

Voordelen

Nadelen

Meeliften

12

– lagere perceptiekosten: – efficië efficiënte effici ënte inning (weinig oninbaar) – klantvriendelijk

– beperkte herkenbaarheid waterschap – onvolledige bestanden – afhankelijkheid – BTW op meeliftvergoedingen

Moeilijkheden bij toenaderingspogingen tot samenwerking Bij de inventarisatie is tevens gevraagd naar de moeilijkheden die de waterschappen in de praktijk bij het zoeken naar samenwerking ondervinden. Hiervan kan een redelijk goed beeld worden gevormd, want in de afgelopen jaren heeft een groot aantal waterschappen pogingen gedaan om (met verschillende partners) tot samenwerking te komen. De praktijk blijkt weerbarstig. Om te kunnen samenwerken moeten er kennelijk nogal wat hindernissen worden genomen. De volgende zaken komen uit de inventarisatie naar voren: – geen of onduidelijk (korte-termijn) voordeel voor één van de partijen; – vrees voor verlies van autonomie en herkenbaarheid (bestuurlijke weerstand); – vrees voor verlies van banen (ambtelijke weerstand); – cultuurverschillen; – te hoge ambities. In de verhouding tussen waterschappen en gemeenten lijken met name schaalverschillen een rol te spelen. De waterschappen zijn na de fusiegolf in de afgelopen jaren uitgegroeid tot organisaties die in grootte vergelijkbaar zijn met een (middel)grote gemeente. Daarnaast bestrijkt een gemiddeld waterschap een (belasting) gebied waarin veelal enkele tientallen gemeenten zijn gelegen. Een initiatief van het waterschap tot samenwerking kan dan, vooral door de wat kleinere gemeenten, al gauw als een bedreiging worden gezien (‘Calimero-effect’). Overigens bestaat de indruk dat sommige gemeenten, al dan niet terecht, de opstelling van waterschappen als enigszins arrogant ervaren.

13


Specifiek tussen waterschappen en waterleidingbedrijven spelen vaak ook de volgende kwesties: – cultuurverschillen tussen overheid en bedrijf; – discussie over liberalisering van de drinkwatersector; – bezinning bij waterleidingbedrijven over kerntaken; – onderscheid belastingheffing en privaatrechtelijke vergoeding voor een dienst (wettelijke eisen).

Resultaten inventarisatie De resultaten van de inventarisatie kunnen op hoofdlijnen als volgt worden samengevat: 1 Waterschappen blijken in de praktijk op verschillende onderdelen van het proces van heffing en invordering met diverse partijen samen te werken. Het betreft andere waterschappen, gemeenten en waterleiding- en energiebedrijven. 2 Er is in het verleden al de nodige ervaring opgedaan met gezamenlijke waterschapsbelastingkantoren. Deze gezamenlijke belastingkantoren zijn in het recente verleden echter opgegaan in fusies tussen waterschappen. Momenteel is één gezamenlijk waterschapsbelastingkantoor actief: het Waterschapsbedrijf Limburg. Met verdergaande samenwerking tussen waterschappen zijn schaalvoordelen te behalen en hiervoor bestaat op dit moment veel belangstelling. De samenwerking op belastinggebied tussen waterschappen onderling is op dit moment voornamelijk beperkt tot het gezamenlijk gebruik van automatiseringssystemen. 3 De samenwerking met gemeenten is op dit moment beperkt. Samenwerking is het meest gebruikelijk op het terrein van de kwijtschelding. Het SVHW is als lokaal belastingkantoor voor de heffing en invordering van belastingen van zowel waterschappen als gemeenten op dit moment uniek te noemen. De meeste gemeenten zijn vooralsnog wat terughoudend met betrekking tot initiatieven om samen met een waterschap tot een gezamenlijk belastingkantoor te komen. De belangstelling hiervoor lijkt wel enigszins toe te nemen, maar dit verschilt per regio. De efficiencyvoordelen van zo’n regionaal belastingkantoor voor decentrale overheden zijn evident (schaalvoordelen en dubbel werk voorkomen). 4 De ervaringen met het meeliften zijn zeer verschillend. Meeliften met waterleidingbedrijven vindt geheel of gedeeltelijk plaats bij ongeveer de helft van de waterschappen. Meeliften met energiebedrijven is niet meer aantrekkelijk. 5 Pogingen tot de oprichting van een waterketenbedrijf waarin waterschap, gemeenten en waterleidingbedrijf samenwerken zijn tot nu toe, met uitzondering van de Amsterdamse regio, gestrand. In het algemeen wordt door de waterschappen wel onderzoek gedaan naar mogelijkheden voor verdergaande samenwerking in de waterketen. 6 Op dit moment onderzoeken veel waterschappen mogelijkheden om met derden te gaan samenwerken. Daarbij ondervindt men weerstand die met name is terug te voeren op onduidelijkheid over (verdeling van) financiële voordelen en de vrees voor verlies van autonomie, herkenbaarheid en ook wel van banen. Ook cultuurverschillen spelen een rol. In hoofdstuk 4 worden de bovenstaande ervaringen van de waterschappen vanuit een meer bestuurskundige invalshoek bezien. Sommige nadelen en moeilijkheden van samenwerking die zijn genoemd, zijn door een juiste aanpak te overwinnen. Ook de elders opgedane kennis en ervaring met shared service centers kan de waterschappen van dienst zijn. Hiermee worden nieuwe perspectieven op samenwerking geboden.

14


3

Samenwerkingsmodellen

Drie fiscale samenwerkingsmodellen Mede op basis van de uitgevoerde inventarisatie kan een aantal mogelijke partners worden onderscheiden en daarmee ook een aantal theoretische samenwerkingsmodellen. Zoals eerder is aangegeven gaan we daarbij uit van samenwerking tussen (semi-)publieke partijen die hun taken met behoud van eigen verantwoordelijkheden gezamenlijk willen gaan uitvoeren. Samenwerking op onderdelen is, zo blijkt uit de inventarisatie, uiteraard ook mogelijk, maar in de beschrijving van de modellen is primair uitgegaan van een integrale samenwerking in de zin van een gemeenschappelijke belastingdienst/gemeenschappelijk belastingkantoor. Binnen het geschetste kader zijn de volgende modellen denkbaar: 1 Waterschappen onderling (waterschapsbelastingkantoor) 2 Waterschap en gemeenten (regionaal belastingkantoor) 3 Waterschap, gemeenten en waterleidingbedrijven

Model 1 Samenwerking met andere waterschappen Het samenwerken met andere waterschappen ligt op het eerste gezicht in praktische zin het meest voor de hand. Hiermee kunnen aanzienlijke schaalvoordelen worden behaald. Samenwerking binnen dezelfde overheidslaag is betrekkelijk eenvoudig te realiseren, want de uitgangspositie is immers vergelijkbaar. Er is sprake van een min of meer identieke organisatie en cultuur en de fiscale werkzaamheden en aanwezige kennis zijn vergelijkbaar. Daarnaast is met gezamenlijke waterschapsbelastingkantoren al de nodige ervaring opgedaan.

Model 2 Samenwerking met gemeenten Waterschappen en gemeenten beschikken als zelfstandige decentrale overheden ieder over een eigen belastinggebied met hun eigen decentrale belastingen. Beide maken voor de heffing en invordering van hun belastingen voor een belangrijk deel evenwel gebruik van dezelfde gegevens en gegevensbronnen. In bijlage 2 is een schematisch overzicht opgenomen van de procesonderdelen van de waterschapsbelastingen en van gemeentelijke belastingen. Hieruit blijkt dat sprake is van een grote overlap van werkzaamheden. Naast schaalvoordelen zijn er dan ook belangrijke efficiencyvoordelen bij samenwerking te behalen, omdat processen kunnen worden geïntegreerd en bepaalde werkzaamheden derhalve slechts eenmaal hoeven te worden uitgevoerd. Vanuit dit gezichtspunt valt veel te zeggen voor samenwerking tussen beide decentrale overheden. Veelbetekenend in dit verband is dat het eerder vermelde samenwerkingsverband SVHW, dat voor twee waterschappen en 16 gemeenten de Wet WOZ uitvoert, dit doet tegen de laagste kosten van Nederland: € 9,40 per object (2004). De reële kosten bedragen bij benadering landelijk gemiddeld € 20,05 per object.3 Bij veel gemeenten is sprake van veel hogere bedragen met uitschieters naar € 65,–.

3

Benchmark 2003, Waarderingskamer (uitgevoerd onder 236 gemeenten)

16


Overigens zijn waterschappen en gemeenten al wederzijds van elkaar afhankelijk in het kader van de uitvoering van de Wet WOZ. Na aanzienlijke aanloopproblemen en kostenoverschrijdingen bij de invoering functioneert deze samenwerking thans redelijk goed. De hoogte van de kosten en de verschillen die daarbij tussen gemeenten worden geconstateerd, blijft niettemin een punt van aandacht. Dit is mogelijk tegelijkertijd een aanknopingspunt voor verdere samenwerking.

Model 3 Samenwerking met gemeenten èn waterleidingbedrijven Veel waterschappen zoeken de samenwerking met zowel gemeenten als waterleidingbedrijven met het oog op een goede beleidsmatige en technisch-inhoudelijke afstemming van afvalwaterzuivering, riolering en drinkwatervoorziening (de waterketen). Een dergelijke afstemming van investeringen, onderhoud en van beleid kan belangrijke kostenbesparingen opleveren. Samenwerking van deze drie partijen in het kader van de belastingheffing ligt echter minder voor de hand, dan op het eerste gezicht misschien denkbaar zou zijn. Afgezien van het zogenaamde meeliften meent de werkgroep dat de vorming van een gemeenschappelijk belastingkantoor/ administratiekantoor dan ook niet de meest logische keuze is. Integrale samenwerking op belastinggebied met waterleidingbedrijven ligt minder voor de hand wegens de discussie over de liberalisering van de drinkwatersector, de bezinning op kerntaken van de waterleidingbedrijven en de (juridische) onverenigbaarheid van belastingheffing en privaatrechtelijke vergoedingen. De ontwikkeling van een waterketennota of -tarief is in dit opzicht dan ook weinig aantrekkelijk. Ook de gemeenten zijn hiervan geen voorstander. Met het oog hierop acht de werkgroep het streven naar een integrale samenwerking met zowel gemeenten als waterleidingbedrijven op belastinggebied niet de meest voor de hand liggende koers. Staatssecretaris Van Geel van VROM heeft na kritiek van de Tweede Kamer en de betrokken partijen in de waterketen medio juli 2005 laten weten dat deze partijen vrij zijn in de wijze waarop zij vorm geven aan de besparing van maatschappelijke kosten (in met name de waterketen)4. De Unie van Waterschappen ziet met name voordelen in samenwerking in de afvalwaterketen, dus in samenwerking tussen waterschappen en gemeenten.

Perceptiekosten Op basis van cijfers die zijn aangeleverd voor de jaarlijkse ‘Begrotingsvergelijking’ kunnen de perceptiekosten van de waterschappen worden geraamd. Daaruit kan worden geconcludeerd dat sinds 1999 de perceptiekosten uitgedrukt in de bruto-belastingopbrengst zijn gedaald van 8,2% in 1999 tot 6,3% in 2005. In absolute zin zijn de kosten van heffing en invordering in de afgelopen jaren op hetzelfde niveau gebleven terwijl er wel een stijging van het algemene loon- en prijspeil heeft plaatsgevonden. Per waterschap variëren de perceptiekosten thans tussen 3 en 9% van de belastingopbrengst. Het kostenniveau van het heffen en invorderen per belastingplichtige ligt bij de grotere waterschappen gemiddeld wat lager dan bij de kleinere waterschappen. Dit geeft ondersteuning aan de opvatting dat met samenwerking schaalvoordelen kunnen worden gerealiseerd.

4

TK 2004–2005, 28 966 en 29 428, nr. 4

17


Dijkversterking

Waterzuivering

Vistrappen

Met de waterschapsbelastingen worden verschillende waterschapstaken gefinancierd. Zorg voor: waterkeringen; waterzuivering; waterkwaliteit; waterkwantiteit (droge voeten)

Beekherstel

Overzicht perceptiekosten in de periode 1999–2010 (bedragen in miljoenen euro’s)5 1999

2001

2003

2005

2010

Perceptiekosten

116

124

126

124

<100

Bruto-belastingopbrengst

1.410

1.600

1.757

1.962

2.500

% perceptiekosten

8,2%

7,8%

7,2%

6,3%

< 4%

In de toekomst wordt een verdere daling verwacht door de stijgende belastingopbrengsten, het effect van de fusiegolf van de afgelopen jaren, de dalende WOZ-kosten en de verwachte vereenvoudiging van het belastingstelsel. Binnen enkele jaren zal het percentage perceptiekosten van alle waterschappen samen dan ook naar verwachting kunnen dalen tot onder de 5%. Op basis van ervaring schat de werkgroep in dat de perceptiekosten door samenwerking nog verder kunnen worden teruggebracht met zeker € 20 miljoen. Dit betekent dat de perceptiekosten binnen vijf jaar zouden kunnen dalen tot minder dan 4% van de belastingopbrengst.

WOZ-kosten De kosten voor de uitvoering van de Wet WOZ nemen in het geheel van perceptiekosten een bijzondere plaats in. Deze kosten brengen de gemeenten aan de waterschappen in rekening voor de aanlevering van waardegegevens ten behoeve van de waterschapsomslag gebouwd. Hoewel de kostenverdeelsleutel in de afgelopen jaren op aandrang en ten gunste van de waterschappen is aangepast (thans 15% met een kostenplafond), bedragen de totale jaarlijkse kosten voor de waterschappen in 2005 toch nog ruim € 20 miljoen. Enige jaren geleden werd aan de waterschappen echter ruim het dubbele bedrag in rekening gebracht, hetgeen niet in verhouding stond tot de belastingopbrengst die met behulp van deze gegevens door de waterschappen wordt gegenereerd (thans ongeveer € 360 miljoen). Omdat de uitvoering door de gemeenten geschiedt, hebben de waterschappen op deze kostenpost weinig invloed. Zowel het kostenniveau als de kostenverdeelsleutel blijft in zoverre een punt van aandacht.

Kwaliteit van de dienstverlening Een verlaging van de perceptiekosten is overigens niet de enige doelstelling van samenwerking. Een verbetering van de kwaliteit van dienstverlening is eveneens belangrijk. Ook het eerder vermelde programma ‘Andere Overheid’ speelt hierop in door te stellen dat overheden moeten gaan samenwerken om zodoende de dienstverlening aan de burger efficiënter en beter te maken. Voordelen in kwaliteit kunnen vooral worden behaald door het verbeteren van de toegankelijkheid en inzichtelijkheid van de dienstverlening. Met name de 1 loket gedachte speelt hier op in en biedt kansen, te meer als het gaat om samenwerking tussen verschillende overheden. Het contact met de belastingplichtigen wordt hiermee efficiënter en klantgerichter. Zo kan bijvoorbeeld worden volstaan met één kwijtscheldingsverzoek voor meerdere belastingen tegelijk. Dit bespaart werk,

5

Bron: berekeningen Unie van Waterschappen op basis van gegevens die door waterschappen voor de Begrotingsvergelijkingen 1999, 2001, 2003 en 2005 zijn aangeleverd

20


zowel voor de belastingplichtigen als voor de betreffende organisaties en voorkomt ongewenste verschillen in afhandeling. Soortgelijke effecten kunnen worden gerealiseerd door het combineren van aanslagen en afstemmen van bezwaarafhandeling. Ook het leren van elkaar kan een reden voor samenwerking zijn. Door samen te werken wordt kennis gebundeld en worden risico’s gespreid. Op die manier kan er snel en vakkundig worden gereageerd op vragen en bezwaren van belastingplichtigen.

Schaalniveau van samenwerking en optimale schaalgrootte De optimale schaalgrootte van een samenwerkingsverband is moeilijk aan te geven. Dit hangt ook samen met het samenwerkingsmodel waarvan men uitgaat. Schaalvergroting heeft voordelen, maar kent ook zijn grenzen. Een te grote schaal kan een averechts effect hebben.

Samenwerking tussen waterschappen De gemiddelde omvang van een waterschap is in de loop van de jaren steeds groter geworden. Het aantal waterschappen lijkt zich de komende jaren echter te stabiliseren op een aantal van ongeveer 25 (dit stemt min of meer overeen met de grenzen van deelstroomgebieden). De optimale schaalgrootte van samenwerking is niet op voorhand te geven, maar een samenwerkingsverband van 3 tot 5 waterschappen lijkt een goed werkbare situatie op te kunnen leveren. Dit is mede afhankelijk van de regionale kenmerken van de betreffende gebieden. Een verdere concentratie ligt binnen dit model niet voor de hand. De instelling van één centrale dienst voor alle waterschappen is derhalve niet aan de orde. Dit staat te ver af van het karakter van het waterschap als gedecentraliseerde overheid en van de regionale verankering en profijtgedachte die aan de waterschapsbelastingen ten grondslag liggen. Ook de klantgerichtheid en de kwaliteit van de dienstverlening kan dan in het gedrang komen. Dit geldt evenzeer voor de idee van een uitbesteding aan de Belastingdienst. Deze dienst is ook veel minder goed toegerust op de heffing van object-gerelateerde belastingen dan de waterschappen (en de gemeenten) dat zijn.

Samenwerking tussen waterschap(pen) en gemeenten Bij de samenwerking met gemeenten is de vraag van optimale schaalgrootte eveneens aan de orde. Deze zal in elk geval niet ruimer zijn dan die van het model van de onderlinge samenwerking van waterschappen. Het ligt veeleer voor de hand dat het ideale schaalniveau wat lager ligt (1 tot 3 waterschappen). Daarnaast is denkbaar dat wordt uitgegaan van een groeimodel, waarbij aanvankelijk nog niet alle gemeenten in het waterschapsgebied deelnemen, maar geleidelijk meer gemeenten (en waterschappen) zich bij het samenwerkingsverband aansluiten. Verder hoeft het samenwerkingsverband niet beperkt te zijn tot gemeenten binnen het waterschapsgebied (zie SVHW).

Betekenis en consequenties van fiscale samenwerking Het is voor een goed begrip van de betekenis en de consequenties van fiscale samenwerking van belang om onderscheid te maken tussen beleid en uitvoering. Binnen het eigen belastinggebied worden autonoom eigen waterschapsbelastingen ingesteld en binnen de wettelijke grenzen

21


beleidsmatig vormgegeven. De uitvoering van de heffing en invordering van deze belastingen kan echter ook op een andere schaalgrootte plaatsvinden en daar komt de samenwerking in beeld. Met het kabinetsstandpunt over de financiering van het waterbeheer (IBO) is de positie van het waterschap als een zelfstandige, decentrale overheid met een eigen belastinggebied onlangs nog eens uitdrukkelijk bevestigd. Binnen dit eigen belastinggebied kan elk waterschap aan zijn belastingen vorm en inhoud geven. Tariefstelling, kostentoedeling, classificatie en andere essentialia worden vastgelegd in de eigen belastingverordeningen van het waterschap. Deze bevoegdheden worden door samenwerking in geen enkel opzicht aangetast. De individuele waterschappen behouden binnen het samenwerkingsverband dus hun eigen autonome fiscale status (het waterschap blijft formeel de heffende instantie). De samenwerking ziet louter op de uitvoering van de belastingen. Het waterschap blijft ook als zodanig herkenbaar met eigen aanslagbiljetten, tarieven, kwijtscheldingsnormen, toelichtende folders en eventueel voorlichtingsmateriaal. Indien gewenst kan het meer gedetailleerde fiscaal-technische beleid overigens wel worden overgedragen (bijvoorbeeld aanwijzing belastingplichtigen of ambtshalve verminderingen).

22


Overige aandachtspunten BTW Een van de aandachtspunten bij samenwerking betreft de consequenties voor de BTW-heffing. Een waterschap is doorgaans in zijn uitoefening van zijn publiekrechtelijke taken niet BTW-plichtig. Dit kan echter anders zijn in geval er wordt samengewerkt met derden; ook indien dit andere overheden betreft. In de praktijk kunnen de activiteiten van samenwerkingsverbanden met andere overheden doorgaans betrekkelijk eenvoudig buiten de BTW-heffing blijven door de toepassing van artikel 11, eerste lid, letter u, Wet op de Omzetbelasting (Wet OB). Deze vrijstelling is van toepassing in geval het samenwerkingsverband de rechtsvorm van een rechtspersoon heeft (bijvoorbeeld een publiekrechtelijk lichaam) en aan enkele andere voorwaarden voldoet. Indien men geen rechtspersoon wil oprichten, kan onder strikte voorwaarden ook een beroep worden gedaan op het in de rechtspraak ontwikkelde ‘leerstuk van kosten van gemene rekening’. Een samenwerkingsverband waaraan een ondernemer deelneemt, bijvoorbeeld omdat er geen sprake is van overheidsprestaties, kan in beginsel geen beroep doen op de vrijstelling van artikel 11, eerste lid, letter u, OB. Dit is mogelijk een complicatie bij de totstandkoming van een fiscaal samenwerkingsverband, waaraan bijvoorbeeld een waterleidingbedrijf deelneemt.

Belemmeringen in de weten regelgeving De Waterschapswet (artikel 124) en de Gemeentewet (artikel 232) bieden ten principale een toereikende voorziening voor de wijze waarop bij samenwerking tussen lokale overheden de fiscale bevoegdheden kunnen worden geregeld. Desalniettemin voorziet deze regelgeving onvoldoende in het voor samenwerkingsverbanden op een efficiënte wijze uitvoeren van de werkzaamheden. Het verdient dan ook aanbeveling dat, voor de uitvoering van de belastingtaken van de waterschappen en gemeenten, de regelgeving meer gaat voorzien en beter gaat inspelen op gezamenlijke belastingkantoren. Als specifieke aandachtspunten kunnen op voorhand worden genoemd: – de levering van de WOZ-gegevens door de gemeenten aan de afnemers (waterschappen en rijksbelastingdienst); – het van het GBA verkrijgen van de bevolkingsgegevens ten behoeve van meerdere lokale belastingen en meer in het bijzonder ten behoeve van zowel waterschapsbelastingen als gemeentelijke belastingen; – het explicieter regelen dat het beroep bij de rechtbank wordt ingediend bij de rechtbank binnen het rechtsgebied waarin de heffingsambtenaar zijn zetel heeft; – niet in de laatste plaats vanwege de dualisering bij de gemeenten, dient de wijze waarop bestuurders zich in hun eigen organisatie over de prestaties van het samenwerkingsverband kunnen en dienen te verantwoorden nader te worden geregeld.

23


24


4

Best practices en succes- en faalfactoren

Symposium ‘Waterschappen zoeken fiscale partners’ Op 25 mei 2005 is in het kader van het onderhavige onderzoek door de werkgroep een symposium te Apeldoorn georganiseerd onder de titel ‘Waterschappen zoeken fiscale partners’. Tijdens het genoemde symposium, dat werd voorgezeten door mr. drs. P.C.G. Glas, portefeuillehouder Financiën binnen het Uniebestuur, zijn met name best practices van samenwerking aan de orde gekomen. Tevens is door prof. A.F.A. Korsten een bestuurskundige beschouwing gegeven over het fenomeen ‘shared service center’, waaruit een aantal succes- en faalfactoren kunnen worden gedestilleerd. In dit hoofdstuk zijn de belangrijkste bevindingen van dit symposium weergegeven.

Beschrijving van ‘best practices’ Waterschapsbedrijf Limburg Het Waterschapsbedrijf Limburg is op 1 januari 2004 opgericht en betreft een samenwerkingsverband van het Waterschap Peel en Maasvallei en het Waterschap Roer en Overmaas. Het waterschapsbedrijf is een openbaar lichaam in de zin van artikel 8 van de Wet op de gemeenschappelijke regelingen. Het waterschapsbedrijf kent een aantal taken en is op basis daarvan onderverdeeld in een viertal units: zuiveringsbedrijf, vergunningen en handhaving, laboratorium en waterschapsheffingen. De laatste unit is in feite een centraal belastingkantoor dat in opdracht en in naam van beide waterschappen de heffing en inning van de waterschapsheffingen volledig verzorgt. Het waterschapsbedrijf ontvangt hiervoor een bijdrage en draagt de ontvangen belastinginkomsten af aan de deelnemende waterschappen. Belangrijke uitgangspunten voor de inrichting van het belastingkantoor waren de integrale dienstverlening en klantgerichtheid (klant staat centraal), de één loket-benadering (front-office/back-office) en de toekomstvastheid en flexibele inrichting van de organisatie (mogelijkheden van samenwerking met derden). De oprichting van het centrale belastingkantoor heeft geleid tot een aantoonbare, substantiële daling van de perceptiekosten (35 tot 40% op termijn). Het tweetal individuele waterschappen blijft herkenbaar in de vormgeving van de aanslagbiljetten en de eigen identiteit van de deelnemers blijft aldus gewaarborgd. Het belastingsysteem is een geïntegreerd systeem waarin alle gegevens eenmalig worden opgeslagen. Het systeem is zodanig ingericht dat, zo gewenst, alle heffingen van gemeenten en waterschappen kunnen worden verzorgd of onderdelen daarvan kunnen worden gefaciliteerd. Alle klantcontacten worden digitaal opgeslagen (schriftelijk, e-mail en telefoon) en er is een interactief digitaal loket met een directe koppeling naar het basissysteem (via website). Het waterschapsbedrijf ziet in de nabije toekomst concrete mogelijkheden voor verdergaande samenwerking; primair met andere waterschappen, maar secundair ook met gemeenten. Tot op heden is bij de Limburgse gemeenten helaas weinig enthousiasme te bespeuren voor samen-werking met het waterschapsbedrijf.

26


De evaluatie van het project dat voor de Limburgse waterschappen tot een centraal belastingkantoor heeft geleid, laat een aantal succesfactoren zien: projectopdracht zonder belemmeringen of inrichtingsvoorwaarden vooraf, een optimale procesintegratie staat voorop (en gaat voor structuur), stapsgewijze implementatie, veel aandacht voor communicatie en integratie en opleiding van medewerkers. SVHW Het Samenwerkingsverband Vastgoedinformatie Heffing en Waardebepaling (SVHW) is in 1977 gestart als gemeen-schappelijke regeling van het Waterschap De Groote Waard en een zestal kleine gemeenten. Sinds 1 januari 2005 nemen deel het Waterschap Hollandse Delta (fusie van vijf waterschappen), het Hoogheemraadschap van de Stichtse Rijnlanden (gedeeltelijk) en 16 gemeenten. Het SVHW verzorgt de heffing en invordering van waterschapsbelastingen en gemeentelijke belastingen van al de deelnemende partijen, inclusief de levering van WOZgegevens. Het is een samenwerkingsverband van overheden dat herkenbaar en aanspreekbaar is voor de burger. Ook de deelnemers blijven individueel herkenbaar (eigen aanslagbiljetten, tarieven, etc.). Het samenwerkingsverband is ook verantwoordelijk voor de communicatie met de burger en een klantgerichte benadering staat daarbij voorop (goed en snel). Daarnaast heeft het SVHW de ambitie om continu en zo toegankelijk mogelijk diverse vormen van vastgoedinformatie beschikbaar te stellen aan de deelnemende partijen. De voordelen van samenwerking tussen waterschappen en gemeenten zijn evident: lage perceptiekosten (zie lage WOZ-kosten per object) en een hoge kwaliteit van dienstverlening. Obstakels voor samenwerking zijn de relatieve onbekendheid van samenwerkingsmogelijkheden bij externe partijen en regelgeving die hierin onvoldoende voorziet (GBA, uitwisseling WOZ-gegevens). Belangrijkste aandachtspunt bij samenwerking is een heldere communicatie op alle niveaus (ambtelijk en bestuurlijk) tussen alle betrokken deelnemers en met burgers en externe partijen. SVHW ziet een eventuele uitbreiding van het samenwerkingsverband primair tot stand komen met gemeenten. Er loopt thans een extern onderzoek naar het optimale schaalniveau, waarbij met name strategische, bestuurlijke aspecten en communicatie een rol spelen. Tevens wordt daarbij aandacht gegeven aan aspecten als rolverdeling, betrokkenheid, zeggenschap en bestuurbaarheid. In die discussie staat centraal of het SVHW als deelnemer aan een gemeenschappelijke regeling wil blijven functioneren of dat meer wordt uitgegaan van een verhouding opdrachtgever/ opdrachtnemer.

Shared service center (SSC) De decentrale overheden kennen verschillende samenwerkingsvormen, zoals regio-organen (gemeenschappelijke regelingen) en gefuseerde diensten. Elke vorm kent specifieke voor- en nadelen. Deze nadelen zijn met name democratische zwakte, gebrekkige transparantie, weinig flexibiliteit, gebakkelei over verdeelmechanisme, etc. Samenwerking komt om allerlei redenen in de praktijk vaak niet goed van de grond en verzandt vaak in een juridische discussie over de structuur. Een alternatieve en lichtere vorm van samenwerking die de laatste tijd daarom sterk in de belangstelling staat is een ‘shared service center’.6 Dit is een resultaatgerichte eenheid met als taak de levering van specifieke diensten, in opdracht en tegen een vaste verrekenprijs.

6

Korsten, A.F.A., e.a., 2004, Shared services; nieuwe vormen van krachtenbundeling bij gemeenten

27

Best practices en succes- en faalfactoren

Het samenwerkingsdoel staat voorop; de structuur is volgend. Kenmerk van dit concept is dat het een veranderingsproces betreft dat van onderop groeit, waarbij de juridische vorm van de samenwerking niet bij voorbaat vaststaat. In de gemeentelijke wereld is het shared service-concept ook wel als een voorbeeld van het zogenaamde SETA-model gepresenteerd (Samen en toch apart). Daarbij kan worden gedacht aan terreinen als juridische zaken, P&O, Europees aanbesteden, sociale dienst(taken) en ook belastingheffing.

Succes- en faalfactoren Bij het realiseren van samenwerkingsverbanden kan een aantal succesfactoren en valkuilen worden onderkend. Het is vooral van belang om alle niveaus binnen de organisatie te overtuigen van de urgentie en het doel van de samenwerking. Dit moet voor alle partijen en betrokkenen voldoende helder en herkenbaar te zijn. De betrokkenheid van de organisatie en van de ambtenaren is cruciaal. Het is daarnaast verstandig om wel enthousiast, maar niet te ambitieus te beginnen. Realistisch beginnen met een beperkt aantal partners voorkomt teleurstellingen. Als het om de financiële voordelen gaat, dienen partijen vooral voor ogen te houden dat deze niet per individuele deelnemer moeten worden beoordeeld. De winst die het samenwerkingsverband voor alle partners in zijn geheel oplevert, moet doorslaggevend zijn. Belangrijke aandachtspunten om een effectieve en succesvolle samenwerking tot stand te brengen zijn vertrouwen, draagvlak en communicatie. Het gaat immers om een veranderingsproces. Het vertrouwen van partners kan worden gewonnen door in woord en daad gelijkwaardigheid na te streven (gelijke zeggenschap en dienstverlening).

Kansen voor samenwerking Het symposium laat zien dat samenwerking past in de huidige tijdgeest en dat er voor fiscale samenwerking bij waterschappen veel kansen liggen. In hoofdstuk 5 worden de conclusies van het onderzoek op een rijtje gezet. Daarbij zijn ook de bevindingen van het symposium opgenomen.

28


5

Conclusies en aanbevelingen

Op basis van het onderzoek en het eerdergenoemde symposium komt de werkgroep tot de volgende conclusies:

Conclusies – Samenwerking gaat niet ten koste van fiscale autonomie of eigen identiteit. – Samenwerking moet niet dwingend volgens één model worden voorgeschreven, maar moet de kans krijgen om van onderop en in de tijd te groeien; niet afwachten, maar beginnen! – Maatschappelijk levert de samenwerking tussen gemeenten en waterschappen de grootste financiële en kwalitatieve voordelen door de integratie van processen. De samenwerking tussen waterschappen onderling levert echter ook aanzienlijke financiële en kwalitatieve (schaal)voordelen op. De samenwerking van waterschappen, gemeenten en waterleidingbedrijven kan hierop lokaal een aanvulling zijn. De ervaringen leren dat de samenwerking van waterschappen onderling het snelst is te realiseren. – Door samenwerking kunnen de waterschappen hun perceptiekosten naar schatting met € 20 miljoen terugbrengen. Rekening houdend met de stijging van de belastingopbrengsten betekent dit dat de perceptiekosten binnen vijf jaar moeten kunnen worden teruggebracht tot 4% van de belastingopbrengst (nu 6,3%). – Een optimale schaalgrootte van samenwerking is afhankelijk van het model waarvoor men kiest. Bij onderlinge samenwerking van waterschappen kan er worden gedacht aan een samenwerkingsverband van drie tot vijf waterschappen. Bij samenwerking tussen waterschappen en gemeenten ligt een schaalgrootte van één tot drie waterschappen meer voor de hand. Een centrale landelijke uitvoering van waterschapsbelastingen ligt niet voor de hand. Dit staat te ver af van het karakter van het waterschap als gedecentraliseerde overheid en van de regionale verankering en profijtgedachte die aan de waterschapsbelastingen ten grondslag liggen. De grootste winst zit bovendien in de integratie van processen (tussen waterschappen en gemeenten). – Er is reeds sprake van een paar goede voorbeelden van waterschappen en van waterschappen samen met gemeenten, die intensief samenwerken op belastinggebied door middel van een gemeenschappelijk belastingkantoor. Met deze ervaringen kunnen de waterschappen hun voordeel doen. – Aandachtspunten bij samenwerking zijn: klein beginnen, niet te grootschalig, de winst delen, gelijkwaardigheid van partners waarborgen, betrokkenheid ambtenaren bevorderen, uitgaan van best practices en lerend vermogen, werken met duidelijke opdrachten en aandacht voor communicatie en vertrouwen tussen de partners.

30


Aanbevelingen aan de ledenvergadering van de Unie van Waterschappen* Op basis van de uitkomsten van het onderzoek en de hiervoor geformuleerde conclusies komt de werkgroep tot de navolgende aanbevelingen aan de ledenvergadering van de Unie van Waterschappen: 1 Het landelijk opleggen van één model voor samenwerking is niet gewenst. In hun streven naar samenwerking op belastinggebied zouden de waterschappen zich met name moeten richten op de samenwerking met andere waterschappen en met gemeenten. Per regio kan de invulling van die samenwerking verschillen. 2 Alle waterschappen spreken af dat zij de regionale mogelijkheden van samenwerking op belastinggebied met andere waterschappen, dan wel met gemeenten, optimaal zullen benutten en hierover voor 1 januari 2007 aan de Unie zullen rapporteren. 3 Samenwerking dient zich alleen te richten op de uitvoering van de belastingen, dat wil zeggen de feitelijke heffing en invordering. De individuele partners van een samenwerkingsverband behouden hun eigen autonome fiscale status. Het waterschap blijft ook als zodanig herkenbaar. 4 De Unie dient in de komende jaren de samenwerkingsinitiatieven te monitoren en de ledenwaterschappen door middel van een nieuwsbrief op de hoogte te houden van de landelijke en regionale ontwikkelingen op dit terrein (doel is kennis verspreiden en stimuleren van initiatieven). 5 De Unie dient besprekingen aan te gaan met VNG om gezamenlijke initiatieven te nemen om de samenwerking op belastinggebied tussen waterschappen en gemeenten te bevorderen. 6 Er zijn verschillende automatiseringssystemen voor belastingheffing. Samenwerking wordt vereenvoudigd indien de systemen overeenstemmen. Dit kan worden gerealiseerd door integratie van belastingprogrammatuur. Bezien dient te worden op welke wijze het Waterschapshuis daarbij een rol kan spelen. 7 De Unie dient te pleiten voor aanpassing van weten regelgeving die samenwerking op belastinggebied thans bemoeilijkt. 8 De Unie dient aan het onderhavige rapport breed bekendheid te geven en dit rapport te verspreiden onder (bestuurders van) waterschappen, gemeenten en de landelijke politiek.

* De ledenvergadering van de Unie van Waterschappen heeft in haar vergadering van 28 oktober 2005 unaniem ingestemd met bovenstaande aanbevelingen

31

Conclusies en aanbevelingen

32


Bijlagen

Bijlage 1 Samenstelling ad hoc-Uniewerkgroep samenwerking belastingen (WSB) De Werkgroep samenwerking belastingen (WSB) bestaat uit de volgende leden: – de heer mr. J.L. Gunter, secretaris-directeur bij Waterschap Hunze en Aa’s, voorzitter; – de heer P. Bervoets, directeur SVHW; – de heer A.W.G. Bol, directeur financiën bij Hoogheemraadschap van Rijnland; – mevrouw drs. E. Borsboom, strategisch beleidsmedewerker Bedrijfsvoering bij Waterschap Zuiderzeeland; – de heer W.C.G. Fiddelaers, hoofd Unit waterschapsheffingen bij Waterschapsbedrijf Limburg; – de heer mr. P. Koemans, hoofd fiscale zaken en interim-hoofd sector middelen/ICT bij Waterschap De Dommel; – de heer mr. L.C. Meijers, hoofd belastingen en invordering bij Waterschap Zeeuwse Eilanden; – de heer T.F. Monfils, manager belastingen bij Waterschap Rijn en IJssel; – de heer drs. G. Mos, directeur bij Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier; – de heer mr. Th.J. Petri, voorzitter Taskforce samenwerking ICT; – de heer H.A.J. Rietman, hoofd financieel en facilitair management bij Waterschap Regge en Dinkel; – mevrouw E.G. Ruinard, hoofd belastingen bij Hoogheemraadschap van Rijnland; – de heer mr.ing. H.Th. Wolven, hoofd Sector Middelen en Ondersteuning bij Waterschap Noorderzijlvest; – de heer mr. H.J.M. Havekes, hoofd afdeling Bestuurlijke en Juridische Zaken bij de Unie van Waterschappen; – de heer mr. R.J.J Lazaroms, fiscaal-juridisch beleidsmedewerker Waterschapsbeleid bij de Unie van Waterschappen, secretaris.

34


Bijlage 2 Procesbeschrijvingen belastingen van waterschappen en gemeenten Vergelijking procesonderdelen waterschapheffingen en gemeentelijke heffingen Waterschappen

Gemeenten

• • • • • • •

• • • •

• • • • • •

• • • • • •

• •

• •

• •

• •

• • • • •

• • • • •

Beheer basisgegevens Controleren basisgegevens (w.o. leegstand) Kadastrale verwerking GBA-verwerking WOZ-administratie Stuf-WOZ verwerking KvK-verwerking Waterverbruik verwerking Taxaties

• • •

Aanslagregeling en invordering Aanslagregeling Afhandeling klantencontacten/Communicatie belastingplichtigen Afhandelen bezwaarschriften en overige correspondentie Incasso/debiteurenadministratie Afhandeling kwijtscheldingsverzoeken Dwanginvordering Schuldsanering Faillissementenbeheer Fiscaal-juridische zaken en beleid Vorming heffings-/invorderingsbeleid Afhandelen beroepschriften Procesbeheersing Planning en beheersing Gezamenlijk optreden richting externe partijen Postregistratie en archief AO/IC Procesbeheer ICT-beheer en beleid

35

Bijlagen

Vergelijking heffingen en brongegevens

Heffing

GBA KAD Gebruiker Eigenaar perceel

WOZ KvK Object en Gebruiker waarde

RDW Houder

Waterleiding verbruik

TPG Adres

Waterschappen

Ingezetenenomslag

• • •

Verontreinigingsheffing particulier

•

Omslagheffing gebouwd Omslagheffing ongebouwd

• •

Verontreinigingsheffing bedrijf

• • •

• • •

•

•

•

•

•

•

Gemeenten OZB-gebruiker OZB-eigenaar Afvalstoffenheffing

• • •

• •

• • • •

Parkeerbelasting Leges

•

Precarioheffing

• • • •

Hondenbelasting Toeristenbelasting Rioolrecht

• • •

• • •

•

36


•

• • • •

Waterschappen zoeken fiscale partners Op weg naar samenwerking bij heffing en invordering van waterschapsbelastingen Colofon Uitgave

Koningskade 40 2596 AA Den Haag Postbus 93218 2509 AE Den Haag www.uvw.nl November 2005 Deze publicatie wordt ook aangeboden via de website www.uvw.nl Drukwerkproductie GBS prepress, Rijswijk Oplage 1.500 ex.

Waterschappen zoeken fiscale partners. Op weg naar samenwerking bij heffing en invordering van waterschapsbelastingen

Recommend Documents