‘Samenwerking in ICT’ via samenwerking naar gezamenlijkheid
Namens de Taskforce Samenwerking ICT: ir. R. Kint Unie van Waterschappen Oktober 2003 – februari 2004 Versie 5.2
–2–
Inleiding: e–government, e–governance en imago Het begrip e–government wordt sinds enige tijd in brede zin gebezigd binnen de overheid, ook binnen de waterschapswereld. In feite is e–government een term die geldt als raamwerk voor diverse beleidsterreinen en management–doelen: imago, transparantie, interactieve beleidsvorming voor de beleidsmaker, efficiency, effectiviteit en flexibiliteit voor de manager. Bijna alle waterschappen werken wel aan bedrijfsprocessen of ICT–projecten waarbij de elektronische informatie– en gegevensuitwisseling met de complexe buitenwereld centraal staat. E–government is dan het samenbinden van verschillende (deels reeds lopende) initiatieven om vervolgens deze initiatieven en de daarbij horende (werk)processen efficiënter in samenwerking met elkaar uit te voeren. Tevens wordt een verbinding gemaakt met het beleid, zowel het beleid van de waterschappen zelf als die van de overheid (als ‘waterpartner’ en wetgever) en nog een stap verder het Europees beleid. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de Informatievoorziening in het licht van de Kaderrichtlijn Water (KRW), het Waterbeleid 21e eeuw (WB21) en het Nationaal Bestuursakkoord Water (NBW). Parallel aan deze bewegingen in onze waterschapsorganisaties bestaat er een mondiale trend (zoals het verdrag van Arhus over de toegankelijkheid van milieu–informatie, of de wet ‘digitale bezwaarschriften’) om de elektronische dienstverlening door de overheid zowel in kwantitatieve als kwalitatieve zin te verbeteren en toetsbaar te maken. Vanuit de waterschappen is het wenselijk om aan te sluiten bij deze trend van het verbeteren van de elektronische dienstverlening. Maar er is meer. De waterschappen zijn als overheid ook zeer betrokken bij de maatschappelijke en economische ontwikkelingen die in de samenleving spelen. De ‘beter presterende overheid’ gaat dan verder dan het verhogen van het niveau van de elektronische dienstverlening; het gaat dan ook om efficiency, kostenbesparingen en effectief inzetten van middelen. In de praktijk worden vaak onnodige kosten gemaakt (doordat in waterschapsland ‘meerdere malen het wiel wordt uitgevonden’) en is sprake van kapitaalvernietiging door mislukte of door de feiten ingehaalde projecten. De waterschappen hebben in 2003 middels een brief aan staatssecretaris Schultz van Haegen beloofd een bedrag van ongeveer 50 miljoen euro te besparen. Een deel van die besparing moet komen uit het effectief inzetten van ICT–middelen. In vaktermen wordt dit ‘e–Governance’ genoemd. Ten slotte is het imago van de waterschappen als goed presterende overheid hier aan de orde. Om ons heen schieten de Elektronische Provincies en de Elektronische Gemeenten als paddestoelen uit de grond. Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties stort subsidies in elektronische overheidsloketten; minister De Graaf maakt zich sterk voor het programma ‘Andere Overheid’. Kortom, de overheid werkt hard aan de beeldvorming naar de burger. Waterschappen kunnen hierin participeren om zo het beeld van de waterschappen als actieve mede–overheid en bestuurslaag te behouden. Kortom: de ambities stijgen; de lat wordt steeds hoger gelegd, terwijl de druk op de uitgaven steeds groter wordt. Het is dan ook niet meer te verdedigen dat alle waterschappen op het gebied van Informatievoorziening en ICT allemaal op eigen houtje oplossingen bedenken voor de uitdagingen die op ons af komen. Het is noodzakelijk dat de waterschappen op ICT–gebied in vergaande mate gaan samenwerken om aan de stijgende eisen van de omgeving te kunnen voldoen.
Samenwerking in I en ICT Een groot deel van het werk dat bij de waterschappen wordt gedaan rust zwaar op het gebruik van ICT–middelen en –systemen, zoals GIS–systemen. Op 5 november jl. heeft de Stichting INTWIS een cheque van 95.000 euro overhandigd aan de directeur van de Unie. Natuurlijk was dit geen cash geld; het ging hier om een besparing van 10% op de licentiekosten van dit GIS–systeem, bereikt door schaalvergroting. Met de belofte dat er volgend jaar weer een cheque overhandigd zal worden. De totale ICT–kosten van de waterschappen in Nederland komen per waterschap gemiddeld neer op zo’n 3 miljoen euro per jaar; dat betekent voor de gezamenlijke waterschappen ongeveer 75 miljoen euro. Het voorbeeld van INTWIS is tekenend voor de mogelijkheden die samenwerking op het gebied van systeemontwikkeling en –beheer biedt; voorzichtige schattingen spreken zelfs van 15% besparingen
–3–
op de kosten van de ICT zelf. Het kan dan bij de waterschappen gaan om een structurele besparing van ettelijke miljoenen euro’s per jaar. Waterschap Peel en Maasvallei heeft geprobeerd om vanuit een beschrijving van zijn werkprocessen de informatiebehoefte van het waterschap in beeld te krijgen, om daarmee een stroomlijning te bewerkstelligen door deze informatiebehoefte te dekken met een algemene informatie–architectuur. Het project bleek echter te omvangrijk en te duur voor het waterschap alleen. Het project WIA (Waterschaps Informatie Architectuur) probeert nu hetzelfde te doen, maar dan met 13 waterschappen gezamenlijk. De kosten zijn goed te overzien; de eerste fase, die binnen een jaar moet leiden tot een leidraad voor systeemontwikkeling en implementatie, kost slechts ongeveer 10.000 euro per waterschap. De kosten van het project WIA lopen nauwelijks op als er meer waterschappen meedoen; het wordt dan relatief alleen maar goedkoper. De waterschappen werken, zij het gefragmenteerd, op een aantal gebieden al behoorlijk samen. In Waterschapsnet wordt informatie uitgewisseld over de concrete (technische) invulling van elektronische diensten; het Integraal Belasting Systeem (IBS) is ontwikkeld in een samenwerkingsverband, net als de GIS–systemen INTWIS en GIS–ZES. In het noorden van het land hebben vijf waterschappen de handen ineen geslagen om te komen tot een systeem van digitale vergunningen. Rijnland is gestart met stemmen via internet, een project dat uiteindelijk leidt tot een systeem dat door alle waterschappen gebruikt kan worden. Via de Unie betalen alle waterschappen hier dan ook aan mee. En zo zijn er meer samenwerkingsverbanden. We kunnen onze zegeningen op dit gebied best tellen. Maar de samenwerkingsverbanden zijn (op een uitzondering na) gebaseerd op vrijwillige deelname en toevallige verbanden, waardoor een versnipperd beeld ontstaat. Deze versnippering heeft zijn weerslag op het imago van de waterschappen als geheel (een versnipperde bestuurslaag met vele koninkrijkjes) maar ook op de slagkracht van de waterschappen, bijvoorbeeld bij de inkoop van ICT–diensten en middelen als hardware en software. Schaalvergroting door samenwerking is dan een oplossing.
Van samenwerking naar protocol Bij alle samenwerkingsverbanden speelt altijd weer mee: ‘ja, maar mijn waterschap werkt toch heel anders dan die anderen.’ Misschien is het nu tijd te bekijken of dit werkelijk zo is en of die veronderstelde uniciteit wenselijk is. Alle waterschappen heffen belastingen, alle waterschappen verlenen vergunningen, tikken brieven, hebben een P&O–afdeling die de CAO–afspraken implementeert, doen metingen, onderhouden een website, beheren documenten, rapporteren straks aan Europa. Allemaal taken die uitgevoerd kunnen worden op basis van werkprocessen die in hoge mate vergelijkbaar zijn. Het lijkt vanuit een professioneel standpunt dan ook verstandig om deze processen binnen de waterschappen op gelijkvormige manier uit te voeren en te faciliteren. In het project WIA (Waterschaps Informatie Architectuur) wordt bijvoorbeeld al uitgegaan van de werkprocessen van een ‘modelwaterschap’, waarin alle participanten zich zullen herkennen. Uniciteit kost geld en isoleert. Het wiel wordt opnieuw uitgevonden, onderzoek wordt opnieuw gedaan, systemen worden opnieuw gedefinieerd en gebouwd. Goed nieuws voor de Nederlandse consultants en grote spelers op de ICT– markt, dat wel. Maar vanuit onszelf gezien niet de meest slimme manier van werken. Het gaat er dus om afspraken te maken over samenwerken, op verschillende niveaus. Het scherp definiëren van werkprocessen, daaraan gekoppelde informatiebehoefte en facilitering door ICT. In onze drukke en complexe omgeving is het belangrijk om goede afspraken te kunnen maken. In onze moderne tijd kan niet meer verdedigd worden dat onderlinge afspraken (zoals tussen de waterschappen) vrijblijvend zijn. Dit betekent dat de samenwerking zoals hier wordt voorgesteld dient te worden vastgelegd in een protocol, dat ondertekend wordt door alle waterschappen. Doel van dit protocol is om bindende afspraken te maken op het gebied van het gebruik van ICT in het werk van de waterschappen, zowel op het niveau van werkprocessen als op systeemniveau. De vier soorten systemen en werkprocessen waar de voorgestelde samenwerking (en daarmee het protocol) zich op richt zijn de volgende:
– nieuwe systemen en werkprocessen (‘e–Government’ in de puurste vorm); – systemen en werkprocessen waar veel geld in omgaat (de basis van ‘e–Governance’);
–4–
– systemen en processen met een hoog afbreukrisico; – systemen en processen die specifiek ‘core business’ zijn van de waterschappen. Het protocol zal tevens een beschrijving geven van de structuur van de samenwerking. Deze structuur is gebaseerd op het beginsel dat de coördinerende rol in handen is van de Uniebureau in Den Haag; de afzonderlijke projecten worden dan uitgevoerd bij en door de waterschappen zelf. Op deze manier wordt een flexibele samenwerking tot stand gebracht, die per project optimaal kan worden ingevuld. Belangrijk hierbij is dat medewerkers bij waterschappen af en toe (gedeeltelijk) worden vrijgemaakt om projecten in het algemeen belang te trekken of zitting nemen in projectgroepen. Deze inzet dient door het management te worden goedgekeurd. Daarom is het ook belangrijk dat het protocol goed wordt gecommuniceerd met het management, te beginnen bij de VDW, waar het thema ‘Samenwerking’ inmiddels ook hoog op de agenda staat. Bij het uitvoeren van het protocol zal natuurlijk sprake zijn van een groeimodel, waarbij onderkend wordt dat er altijd voorlopers zijn die zich snel (kunnen) conformeren aan de afspraken van het protocol, en waterschappen die langzamer zijn doordat zij bijvoorbeeld net nieuwe investeringen hebben gedaan die nog niet zijn afgeschreven. Hiervoor zullen in het protocol voorzieningen worden getroffen.
Inhoud van het protocol: een tipje van de sluier Het ‘voorsorteerproces’ met betrekking tot de samenwerking in ICT is al op diverse terreinen van start gegaan en krijgt een structuur door het protocol. Het protocol regelt een bindende samenwerking op de hoofdonderwerpen, terwijl er op onderdelen wel degelijk vrijheid is voor eigen initiatief en handelen. Het subtiele evenwicht tussen bindende afspraken aan de ene kant en vrijheid in handelen aan de andere kant zal in het protocol worden bereikt door heldere criteria op te stellen. Het protocol zal de volgende zaken regelen (deze lijst is niet uitputtend):
– zelfbinding door alle waterschappen; – er wordt gestreefd naar gezamenlijke ICT–producten ten behoeve van de primaire en secundaire processen in het waterbeheer; ook gezamenlijk beheer en onderhoud vallen hier onder; – er zal worden begonnen met een beperkt aantal (3 tot 5) producten, waarna het aantal producten in de loop van de tijd wordt uitgebreid; – er worden toetsingscriteria opgesteld voor wat beschouwd dient te worden als ‘gezamenlijke ICT–producten’; – nieuwe ICT–ontwikkelingen/producten die vallen onder de criteria ‘gezamenlijke ICT– producten’ worden in gezamenlijkheid ontwikkeld; – er worden uitzonderingscriteria opgesteld; – er wordt een financieringsmodel ontwikkeld op basis van het in de waterschapswereld bekende concept ‘belang–betaling–zeggenschap’; – er wordt een besluitvormingsstructuur uitgewerkt. De Taskforce ‘e–Government’ In mei 2003 heeft het bestuur van de Unie van Waterschappen ingestemd met het instellen van een ‘Taskforce e–Government’ die de in de inleiding genoemde thema’s moet vertalen naar afspraken tussen en projecten van de waterschappen. De Taskforce (TF) heet tegenwoordig de ‘Taskforce Samenwerking ICT’ en bestaat uit een lid van het dagelijks bestuur van de Unie van Waterschappen, een aantal waterschapsbestuurders, directeuren, I&A–managers, projectleiders en de Informatiemanager van de Unie van Waterschappen. De TF kan niet opereren zonder een duidelijk mandaat. Het mandaat moet worden gegeven vanuit de leden van de Unie van Waterschappen (ledenvergadering, bestuur); daarbij is het belangrijk dat de directeuren ook hun commitment uitspreken, bij voorkeur via de VDW (Vereniging van Directeuren van Waterschappen).
–5–
De opdracht die de TF zich heeft gesteld is om begin 2004 te komen met een concreet protocol waarin de afspraken omtrent scope, mandaat verantwoordelijkheden van de TF binnen de Unie zijn vastgelegd. Tevens wordt dan een werkplan voor het 2004 en 2005 gemaakt. Het protocol, waarvan de afspraken bindend zijn, moet ondertekend worden door alle waterschappen, waarmee zij een mandaat afgeven aan de TF om deze afspraken te maken. Vervolgens zal de TF zich sterk maken voor opbouw van de (decentrale) uitvoeringsorganisatie.
Volgende stappen Tot slot in het kort een opsomming van de stappen die de Taskforce tussen het opstellen van dit document (november 2003) en het einde van het eerste kwartaal van 2004 wil zetten. Opstellen kader/startnotitie (dit document):
– – – – –
voorleggen aan de leden van de Unie en het bestuur (reeds gebeurd); voorleggen aan de VDW (reeds gebeurd); opstellen protocol (opdracht van het bestuur van de Unie in januari 2004); discussie en bespreking in de ledenvergadering van de Unie van 12 maart 2004; ondertekening van het protocol door leden van de Unie (waterschapsbesturen).
Nog uit te werken na ondertekening van het protocol:
– – – –
definitieve samenstelling Taskforce; implementatie van de organisatiestructuur; fondsenwerving (Innovatiefonds, Compensatiefonds); inhoudelijk/onderdelen van het werkplan: analyse (kentallen), inventarisatie van processen, systemen en lopende projecten, wat willen we veranderen/bereiken, het instellen van expertgroepen, samenbinden van bestaande samenwerkingsverbanden en ‘gebruikersraden’. –––––
WSB/EL 05.02.2004 10578
