Intergemeentelijke samenwerking en de mogelijkheden van shared services

FACULTEIT ECONOMIE EN BEDRIJFSKUNDE

ACADEMIEJAAR 2013 – 2014

Intergemeentelijke samenwerking en de mogelijkheden van shared services Case study Politiezone Rhode en Schelde.

Masterproef voorgedragen tot het bekomen van de graad van Master of Science in de Bestuurskunde en Publiek Management

Pieter De Clercq Onder leiding van Prof. dr. F. De Rynck

2

NO PERMISSION Ondergetekende verklaart dat de inhoud van deze masterproef niet mag geraadpleegd en/of gereproduceerd worden. De Clercq Pieter.

3

4

ABSTRACT Nederlands Achterliggend in deze scriptie staat de vraag hoe we er kunnen voor zorgen dat onze gemeenten in het licht van de veranderende sociaal economische en maatschappelijke uitdagingen en rekening houdende met de budgettaire krapte bestuurskrachtige entiteiten blijven, die tegelijkertijd ook dicht bij de burgers staan. Oplossingen voor dergelijke problematiek worden in vele ons omringende landen gezocht bij schaalvergroting, vaak in de vorm van fusies. Deze fusies botsen in Vlaanderen alsnog op weinig politiek enthousiasme. In deze scriptie exploreren we de contouren van een andere weg, nl. die van intergemeentelijke samenwerking met het oog op het opzetten van shared services. Die hebben in theorie alleszins het voordeel dat zij alleen betrekking hebben op ondersteunende diensten, de gemeenten zelf blijven beslissen hoeveel en met welke kwaliteit zij die diensten willen aankopen terwijl de gemeenten volledig autonoom blijven in het bepalen van hun acties in de eigenlijke beleidsdomeinen naar de burgers toe. Wij geven een overzicht van de motieven die in de literatuur worden vermeld om tot de oprichting van shared services over te gaan: kostenbesparing, verbetering van het aanwezige

menselijke

kapitaal,

productiviteitsstijging,

schaalvoordelen,

….

Aandachtpunten bij de oprichting zijn onder andere: het veranderingsmanagement, de bedrijfscultuur, de link met de moederorganisatie, de aanrekening van de kosten. Shared services zijn een vorm vanintergemeentelijke samenwerking. Die kan steunend op de gemeentelijke autonomie informeel verlopen; formele intergemeentelijke samenwerking dient gebruik te maken van één van de vier vormen die daarvoor door de Vlaamse wetgever zijn geschapen. We geven een kort overzicht van de mogelijkheden die deze bieden In het empirische deel peilden we bij burgemeesters en secretarissen van een politiezone (Rhode en Schelde) naar de mogelijkheden om het concept van shared services in de praktijk te brengen op het vlak van ICT, technische diensten en personeelsdienst teneinde de bestuurskracht te vergroten. De ondervraagden bleken in het algemeen eerder terughoudend te staan. Zij zijn er niet van overtuigd dat zich een structureel probleem van bestuurskracht in hun gemeenten stelt en staan erg kritisch tegenover sommige van hogerhand opgelegde verplichtingen. Wel noteren zij hier een daar problemen die zij dan 5

geval per geval een oplossing proberen te geven. Zij hechten groot belang aan de gemeentelijke autonomie en aan het directe contact met de burgers. Waar er bestuurskracht problemen zijn geven zij de voorkeur aan binnengemeentelijke oplossingen, bv. met het OCMW. Zij willen in geen geval een top-down opgelegde benadering wel kan de hogere overheid een informatieve en een faciliterende rol vervullen. Zij wijzen het concept niet af, maar willen de voor- en nadelen ervan in concrete gevallen steeds kunnen afwegen tegenover andere mogelijke oplossingen. Zij zijn geen voorstander van een vast stramien van samenwerking, zoals bv. het enten van vrijwillige samenwerking met shared services op het concept van de politiezone maar willen geval per geval vrij de partners kunnen kiezen.

English Underlying this thesis is the question of how we can ensure that our communities remain - taking into consideration the many new social economic and societal challenges they are facing and the budgetary scarcity they are confronted with - strong government entities, close to their citizens. Solutions to these problems are found in many countries around us in enlarging the scale, often through mergers. These mergers meet in Flanders still little political enthusiasm. In this paper we explore the possibilities of a different path :intermunicipal cooperation with the aim of creating shared services. Shared service have in theory at least the advantage that they only deal with supportive services. Municipalities still retain their full autonomy in defining the policy actions they will undertake in the different policy domains that are supported by the shared service. Furthermore they still determine the quantity and the quality of the shared services they demand. In this thesis we give an overview of the different motives mentioned in the literature for the creation of shared services: cost reduction, amelioration of the social capital, increase in productivity, economies of scale, ... When creating shared services attention should be given amongst others to change management, corporate culture, the link with the mother organisations, the allocation of costs... Shared services are a form of inter-municipality cooperation. This cooperation can be very informal based on the autonomy of the municipalities as guaranteed by the constitution. Formal cooperation has to be based on one of the four models foreseen in the legal framework created by the Flemish government. We give an overview of the possibilities offered by this Flemish regulatory framework. 6

In the empirical part of our thesis we explored the possibilities for creating shared services in a police zone (Rhode & Schelde), consisting of four rural municipalities by questioning both mayors and chief administrators. They appeared to be rather reluctant. They are not convinced that they are confronted with a structural deficit in policy capacity and they are very critical with respect to a number of obligations imposed upon them by higher political authorities. In general they are very keen on preserving their municipal autonomy, they esteem that the direct contact with the citizens is of utmost importance, in no way they want a top-down approach imposed on them. They are not in principle rejecting the idea, but they want to explore on a case by case base the possible advantages and disadvantages of shared services and compare them to other solutions. In each case they want to have the freedom of choice to decide themselves the appropriate partners and do not want that a fixed pattern of collaboration is imposed on them, like for instance the police zone would be.

7

DANKWOORD Het opstellen van deze masterproef was voor mij een uitermate boeiende en zeer leerrijke ervaring. Ik deze echter enkel tot een goed einde brengen dankzij volharding en de nodige steun van de mensen rondom mij. Een woord van dank is dan ook op zijn plaats. Allereerst wens ik dr. Filip De Rynck, mijn promotor te bedanken om mij de kans te geven dit onderwerp uit te werken en voor de nodige begeleiding. Verder wil ik mijn vader danken voor het nalezen van mijn masterproef en voor het afdrukken van sommige bronnen. Tot slot wil ik de burgemeesters en gemeentesecretarissen danken die aan mijn onderzoek deelnamen.

8

INHOUD ABSTRACT .................................................................................................................................... 5 DANKWOORD .............................................................................................................................. 8 INHOUD .......................................................................................................................................... 9 1. INLEIDING EN PROBLEEMSTELLING ........................................................................... 10 2. BESTUURSKRACHT VAN GEMEENTEN ......................................................................... 14 3. SHARED SERVICES .............................................................................................................. 19 3.1 HET BEGRIP SHARED SERVICES ............................................................................................ 19 3.2 VORMEN VAN SHARED SERVICES ......................................................................................... 21 3.3 WAAROM WORDEN SHARED SERVICES OPGERICHT? ............................................................ 22 3.4 SHARED SERVICES BINNEN DE PUBLIEKE SECTOR ................................................................ 27 3.5 VERSCHIL MET OUTSOURCING ............................................................................................. 30 4. INTERGEMEENTELIJKE SAMENWERKING ................................................................. 32 4.1 HET BEGRIP........................................................................................................................... 32 4.2 WETGEVEND KADER............................................................................................................. 34 4.3 FORMELE VORMEN VAN INTERGEMEENTELIJKE SAMENWERKING IN VLAANDEREN ........... 35 4.4 WAAROM WEL/ NIET INTERGEMEENTELIJKE SAMENWERKING? .......................................... 44 5. SHARED SERVICES IN VLAANDEREN? .......................................................................... 50 6. EMPIRISCH ONDERZOEK .................................................................................................. 53 6.1 OPZET ................................................................................................................................... 53 6.2 EIGENLIJK ONDERZOEK EN RESULTATEN ............................................................................. 56 6.2.1 Bestuurskracht .............................................................................................................. 56 6.2.2 Evaluatie bestaande samenwerking .............................................................................. 66 6.2.3 Shared services ............................................................................................................. 75 7. SAMENVATTING EN ALGEMEEN BESLUIT .................................................................. 85 8. BIBLIOGRAFIE VAN GERAADPLEEGDE BRONNEN .................................................. 90 9. BIJLAGEN ................................................................................................................................ 95 9.1 BIJLAGE 1: ENQUÊTE ............................................................................................................ 95 9.2 BIJLAGE 2: LIJST GEÏNTERVIEWDE PERSONEN .................................................................... 104

9

1. INLEIDING EN PROBLEEMSTELLING De Vlaamse Adviesraad voor Bestuurszaken stelt dat het vergroten van de bestuurskracht van lokale besturen de grootste uitdaging zal vormen voor de volgende Vlaamse regering (VLABEST, 2013). Wat zijn anno 2014 de voornaamste uitdagingen voor de Vlaamse lokale besturen? Vooreerst is het economisch klimaat ongunstig. Dit heeft ook zijn gevolgen voor de lokale besturen. Na de initiële schok van de economische en financiële crisis kregen/krijgen lokale besturen nu ook af te rekenen met de weerslag van de Europese crisis van de soevereine schuld en met de saneringsmaatregelen in de overheidsfinanciën (DEXIA, 2011). Gemeentebudgetten zijn namelijk heel gevoelig voor dit soort van “externe” factoren. Zoals vele economische spelers beïnvloed worden door de financiële en economische context in de wereld is dit ook het geval voor de lokale besturen. De gemeentebudgetten worden zowel langs hun inkomsten- als langs hun uitgavenzijde rechtstreeks beïnvloed door bijvoorbeeld de inflatie, de economische groei en het rentepeil (Belfius, 2012). De totale ontvangsten voor onze Vlaamse gemeenten samen kwamen voor 2011 uit op 14291,8 miljoen euro; voor 2012 was dit 13184 miljoen Euro en voor 2013 was dit 11700 miljoen Euro. Daar tegenover stonden uitgaven van 14581 miljoen Euro voor 2011, 13558 miljoen Euro voor 2012 en 11900 miljoen Euro in 2013. De uitgaven van de lokale besturen in globo waren dus groter dan de ontvangsten. Dat deficit is op termijn onhoudbaar wat betekent dat heel wat gemeenten eigenlijk boven hun stand

leven

en

dus

of

de

uitgaven

moeten

verlagen

of

de

inkomsten

(gemeentebelastingen) moeten verhogen. Ook de lokale besturen moeten immers hun steen bijdragen in de financiële stabilisatie die aan de gehele Belgische overheid is opgelegd door de Europese Unie. Alle overheden samen moeten daarbij tegen 2015 een evenwicht op hun uitgaven en inkomsten halen en de staatsschuld moest vanaf 2013 onder de 100% van het BBP worden gehouden (jaarverslag NBB 2013).12

1

In de realiteit is men er licht boven gegaan.

2

Recentelijk werd er evenwel door het IMF en door de Hoge Raad voor Financiën voor gepleit om de saneringsinspanningen meer in de tijd te spreiden (Hoge Raad voor Financiën, Advies Begrotingstraject ter voorbereiding van het stabiliteitsprogramma 2014-2017, maart 2014). Het valt evenwel af te wachten of zulks met de toestemming van de EU zal kunnen gebeuren.

10

Lokale besturen halen hun voornaamste ontvangsten (ongeveer 50%) uit belastingen. Gemeenten dragen dus een grote financiële verantwoordelijkheid in Vlaanderen. De grootste uitgavenpost van lokale besturen bestaat uit personeel- en werkingsuitgaven: zij zijn goed voor 60% van de gemeentelijke uitgaven (Dexia, 2011 & Belfius, 2012). Lokale besturen zullen dus in de toekomst efficiënter en effectiever moeten werken of extra financiële middelen krijgen om te voorzien in de continuïteit van hun dienstverlening. Dit wordt ook erkend door minister Bourgeois: “Een kwaliteitsvolle overheid kan het verschil maken voor de samenleving in haar geheel. De economische en financiële crisis accentueert het belang van een efficiënt en effectief bestuur. Vlaanderen, de provincies en de lokale besturen staan voor de uitdaging een beter bestuur te realiseren met minder financiële en personele middelen. Samen in die opdracht slagen is cruciaal voor het welzijn en de welvaart van de Vlamingen” (Bourgeois, 2009). Lokale besturen nemen het advies van de minister dan ook ter harte zoals mag blijken uit de actualiteit. Zo blijkt dat het aantal aanbestedingen van de gemeenten gedaald is met maar liefst 39% (Luysterman, 2013). Verder schrappen lokale besturen een kwart van hun investeringen, verlagen ze de werkingsbudgetten en verhogen ze de lokale belastingen om extra middelen te vergaren (Haeck, 2013). Zo konden we bijvoorbeeld in DE STANDAARD lezen dat de lokale belastingen op het lozen van huishoudelijk afvalwater in zeven jaar tijd verdrievoudigd zijn (Goethals, 2013). Lokale besturen worden ook nog door andere externe factoren beïnvloed in hun werking. Zo dient men als lokaal bestuur ook rekening te houden met zogenaamde “institutionele” factoren. Lokale besturen ondervinden binnen hun dagelijkse werking invloed van beslissingen die plaatsvinden op andere bestuursniveaus. Denken we dan bijvoorbeeld aan de Europese richtlijn op de liberalisering van de energiesector waardoor dividenden wegvielen, de dure hervormingen van de politiezones (Belfius, 2012) of de verplichting dat vanaf 2014 iedere gemeente in een loket voor kinderopvang dient te voorzien ( DE MORGEN, 2013). Naast de institutionele en de sociaal economische factoren kunnen gemeenten ook beïnvloed worden door de algemene maatschappelijke evolutie, zoals de mondialisering, de vergrijzing, technologische ontwikkeling,… (Dexia, 2012). Volgens VLABEST laten net op het lokale niveau de mondiale problemen zich het scherpst voelen (VLABEST, 2013). De vergrijzing zal bijvoorbeeld met zich meebrengen dat lokale besturen zullen 11

dienen te investeren in de nodige huisvesting. Ze zullen hun sociale diensten verder dienen uit te breiden naar de noden van een verouderende bevolking (Dexia, 2012). Een ander effect van de vergrijzing is te vinden in het feit dat de pensioenlasten voor de lokale besturen sterk zullen toenemen. Jan Leroy, directeur Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten (VVSG) zegt daarover het volgende in de TIJD (2013):’de sterk stijgende pensioenuitgaven spelen de gemeenten en OCMW’s parten. Die forse stijging is een feit, geen vage verwachting. Voor de Vlaamse gemeenten, OCMW’s en politiezones gaat het om een jaarlijkse toename met telkens ruim 100 miljoen euro van nu tot 2018. Het Gemeentefonds stijgt, als Vlaanderen de groei met 3,5 procent aanhoudt, slechts met 70 tot 75 miljoen euro per jaar. Lokale besturen staan helemaal zelf in voor de financiering van de pensioenen van hun statutaire medewerkers, zonder de subsidiëring die de Schatkist wél over heeft voor de andere (publieke en private) maatschappelijke sectoren. Ze ondervinden dus zelf de gevolgen van de vergrijzing’. Hij staat niet alleen in zijn bevindingen. Ook Marc Suykens, de algemene directeur van de Vereniging Van Steden en Gemeenten ziet dat ‘de financiële situatie van alle gemeenten alarmerend is. Veel gemeenten zoeken op dit moment naar middelen om te kunnen blijven investeren’ (Suykens, 2013). Het mag dus duidelijk zijn dat lokale besturen voor een aantal grote uitdagingen staan. Het doel van de Vlaamse regering om bestuurskrachtigere gemeenten te creëren wordt dan ook des te groter. Minister Bourgeois deelt dan ook deze zorg. Zo schrijft hij: ‘Heel wat lokale besturen hebben te weinig draagkracht op personeel en financieel vlak om de uitdagingen aan te pakken die op hen afkomen. Schaalvergroting is een middel om deze draagkracht te versterken’ (Bourgeois, 2010). Hij geeft enkele mogelijke oplossingen aan om tot schaalvergroting te komen: ‘Fusies zijn niet de enige manier om tot schaalvergroting op het lokale niveau te komen. Schaalvergroting kan gerealiseerd worden via verschillende instrumenten, bijvoorbeeld via fusies van gemeenten maar evenzeer door het opzetten van samenwerking (bv. tussen gemeente en OCMW) en shared services. Gemeenten kunnen schaalvoordelen genereren door een sterkere samenwerking op het vlak van, bijvoorbeeld, ondersteunende diensten’ (Bourgeois, 2009). ‘Samenwerking op het vlak van ondersteunende diensten (bv. technische diensten, recyclageparken, ICT,...) hoeft niet onmiddellijk een belangrijke impact te hebben op de autonomie van de afzonderlijke besturen, terwijl ze wel kan leiden tot een verhoging van 12

de efficiëntie en een verbetering van de dienstverlening’ (Bourgeois, 2010). Vrijwillige fusies kenden tot nu toe in België vrijwel geen succes en men dient volgens VLABEST ook geen verplichte fusies te verwachten voor 2019 (Tegenbos, 2013). Dus dan maar meer intergemeentelijke samenwerking? Deze scriptie onderzoekt de mogelijkheden om via het aanbieden van shared services voor ondersteunende diensten de bestuurskracht van de gemeenten te verhogen als alternatief voor de blijkbaar niet door de gemeenten gewenste fusies om de bestuurskracht van de gemeenten te verhogen. In het eerste theoretische deel ga ik nader in op de basisconcepten van bestuurskracht, intergemeentelijke samenwerking en vooral shared services. Wat dit laatste betreft ga ik op basis van literatuuronderzoek na wat het begrip precies inhoudt, welke motieven er aan de grondslag liggen van de oprichting van shared services en welke hinderpalen er eventueel vallen te overwinnen. In het tweede empirische deel deed ik een uitgebreid gestructureerd interview met secretarissen en burgemeesters van de gemeenten van de politiezone Rhode en Schelde. Daarin probeer ik te weten te komen of en welke problemen van bestuurskracht zij ervaren ten aanzien van ICT, de technische diensten en de personeelsdienst, hoe zij staan ten opzichte van intergemeentelijke samenwerking voor het creëren van shared services en of zij deze shared services zouden willen enten op de schaal van de politiezone.

13

2. BESTUURSKRACHT VAN GEMEENTEN In het voorgaande wezen wij erop dat de (Vlaamse) lokale besturen voor grote uitdagingen staan en dat zij over voldoende bestuurskracht moeten beschikken om die aan te kunnen. In het hedendaagse debat rond de prestaties van lokale besturen valt het concept bestuurskracht niet weg te denken. Maar wat is dat nu juist bestuurskracht? Kan men bestuurskracht meten? En hoe? De term bestuurskracht werd halverwege de jaren negentig van de twintigste eeuw dominant binnen zowel de politiek als binnen de wetenschappelijke literatuur. Een eenduidige definitie bestaat er niet. Het begrip en de inhoud ervan hebben in de loop der jaren al enkele veranderingen ondergaan (De Rynck & Steur, 2009). Zo spreekt Korsten (2004) over een periode waar men het vergroten van de bestuurskracht binnen de lokale besturen zag als “Getalsfetisjisme”, in die zin dat men in de jaren ’60 en ’70 bij hervormingen binnen lokale besturen vooral oog had voor het aantal inwoners. Ook binnen de fusies in de jaren ’70 in België werd er een causaal verband gelegd tussen de schaal van een gemeente en haar bestuurskracht. Met andere woorden, de kleinschaligheid was dé oorzaak voor een gebrek aan bestuurskracht (De Ceuninck, 2009). Vanaf de jaren ’80 vindt er een wijziging plaats in het denken over bestuurskracht. Vanaf dan verbindt men het begrip ook met het aantal taken dat lokale besturen moeten kunnen uitoefenen en waarvoor ze dus over de nodige bestuurskracht moeten beschikken. Al ziet men het aanpassen van de schaal wel nog als belangrijkste oplossing (Korsten, 2004). ‘Vanaf het begin van de eenentwintigste eeuw kwam er een nieuwe dimensie in de bestuurskrachtdiscussie, namelijk een cultuurvraagstuk’ (De Rynck & Steur, 2009). Vanaf dan besefte men dat niet enkel de schaalgrootte van gemeenten van belang was, maar dat er ook softere aspecten zijn waar men rekening dient mee te houden om de bestuurskracht te verhogen. Zo spelen ook de individuele vaardigheden en charisma van personen een rol (De Rynck & Steur, 2009). Onder een bestuurskrachtige gemeente wordt in de literatuur een gemeente begrepen die het vermogen heeft haar taken te behartigen, die daarom in staat is de van hen gevraagde wettelijke taken uit te voeren en optimaal in staat is de lokale problemen op te lossen en in lokale behoeften te voorzien. 14

Bestuurskracht verwijst zowel naar de capaciteit (of het vermogen) om een beleid uit te stippelen (beleidsvoorbereiding) als naar de mogelijkheid om dit beleid uit te voeren (beleidsuitvoering), zowel financieel als wettelijk. Een gemeente moet met andere woorden in staat zijn te doen wat ze moet doen. Met dat laatste wordt verwezen naar de eigen beleidsruimte van de lokale overheden, de lokale autonomie zeg maar. Bestuurkracht kan dus gezien worden als de verhouding tussen de capaciteit van een lokale overheid enerzijds en haar opdracht anderzijds. Dit werd onder meer verwoord in het advies van de Commissie Bestuurlijke Organisatie (CBO) uit 1997 aan de toenmalige minister voor binnenlandse aangelegenheden. De Commissie Bestuurlijke Organisatie stelde dat zowel externe als interne eigenschappen de bestuurskracht van lokale besturen beïnvloeden. Als externe elementen zag zij elementen waar de gemeenten zelf weinig vat op hebben, zoals het aantal inwoners, geografische eigenschappen, de financiële geschiedenis van de gemeente. Als interne elementen zag de commissie onder meer de persoonlijke kwaliteiten van de bestuurders, het niveau van de ambtenaren, de verhouding tussen meerderheid en oppositie. Het spreekt voor zich dat lokale besturen, in tegenstelling tot de externe elementen, wel invloed kunnen uitoefenen op de interne elementen (De Ceuninck, 2009). Deschouwer e.a. (aangehaald in De Ceuninck, 2009) onderscheiden vijf categorieën aan factoren die invloed uitoefenen op de bestuurskracht van gemeenten. Vooreerst zijn er factoren van geografische en demografische aard, bijvoorbeeld de ligging van een gemeente. Ten tweede zijn er factoren van ruimtelijk-ecologische aard. Hiermee doelt men op bijvoorbeeld ruimtelijke situering. Als derde categorie factoren noemen Deschouwer e.a. economische factoren zoals het beroepsprofiel van de inwoners. Ten vierde zijn er de factoren van sociaal-culturele aard bv. de participatiegraad van de inwoners, de verhouding autochtoon versus allochtoon. Ten slotte vermeldt men de invloed die de politiek kan hebben op de bestuurskracht. Deschouwer e.a. (aangehaald in De Ceuninck, 2009) zien verder in dat bestuurskracht een complex begrip is en dat de bestuurskracht van een gemeente plaats-, tijd-, proces- als taakgebonden is. Maar dit beantwoordt nog steeds niet de vraag wat bestuurskracht nu juist is. De Rynck &Steur (2009) geven aan dat er niet zo iets als een eenduidige definitie van het begrip bestuurskracht bestaat Zij geven wel een aanzet over wat we dienen te verstaan onder 15

bestuurskracht, ‘met een hele brede definitie zou de gemeentelijke bestuurskracht omschreven kunnen worden als het vermogen van gemeenten om maatschappelijke opgaven te realiseren’ (De Rynck& Steur, 2009). Volgens de Hoge Raad voor Binnenlands Bestuur (aangehaald in De Ceuninck, 2009) kan bestuurkracht omschreven worden als ‘de capaciteit om als bestuur de eigen organisatie zodanig uit te bouwen dat een beleid kan gevoerd worden dat aan de verwachtingen van de burgers tegemoet kan komen en dat het bestuur de mogelijkheid geeft om een zelfstandige rol te spelen ten aanzien van de gemeenschap waardoor het bestuur wordt verkozen’. Volgens De Ceuninck (2009) verwijst men als men het over de bestuurskracht van een gemeente heeft zowel naar de capaciteit of het vermogen om een beleid te organiseren als naar het feit dat men dit dan ook in de praktijk kan omzetten. Wat we uit dit alles tot zover geleerd hebben is dat de bestuurskracht voor iedere gemeente uniek is en door zowel interne organisatorische en politieke aspecten als door externe geografische en demografische aspecten wordt beïnvloed. Maar hoe kunnen we nu gaan bepalen of een lokaal bestuur nu goed scoort qua bestuurskracht? Hoe meet je bestuurskracht? ‘De hoofddoelstelling van een bestuurskrachtmeting is het organiseren van een doorlichting van gemeenten vanuit het oogpunt van kwaliteitsdenken om de besturen in staat te stellen om zich op basis van de resultaten van die doorlichting te ‘spiegelen’ aan de resultaten van andere deelnemende gemeenten (benchmarking)’ (Vlabest, 2013). In Nederland heeft men al enige ervaring met het uitvoeren van bestuurskrachtmetingen. Er bestaan dan ook verschillende manieren om dit te doen. Zo kan een visitatiecommissie instaan voor de bestuurskrachtmeting of kan de bestuurskrachtmeting worden verricht door een adviesbureau dat dan bijvoorbeeld een cluster van meerdere gemeenten onderzoekt. Lokale besturen kunnen er ook voor kiezen zelf een evaluatie te verrichten waar men zich dan laat bijstaan door een ‘gereedschapskist’ van een adviesbureau. Een nog andere mogelijkheid om een bestuurskrachtmeting uit te voeren kan bestaan uit een soort projectgroep van ambtenaren uit de betrokken gemeenten (Korsten, Abma & Schutgens, 2007). Binnen elk van deze vormen van aanpak zal men dus trachten om de bestuurskracht van lokale besturen te gaan meten. Deze metingen kunnen worden verricht binnen drie kwaliteitsniveaus: strategisch, tactisch en operationeel. Binnen deze drie niveaus kunnen er zich ook nog eens verschillende rollen bevinden, bijvoorbeeld de gemeentelijke rol als 16

bestuur van de gemeenschap, de rol als dienstverlener van publieke diensten, … Hierdoor ontstaat er een soort van matrix waarbinnen men elke gemeente dan kan gaan plaatsen (Kortsen, Abma & Schutgens, 2007). Het spreekt voor zich dat de uitkomst van een bestuurskrachtmeting voor de ene gemeente niet altijd valt te vergelijken met die van een andere gemeente. Hierin schuilt nu juist het probleem van bestuurskracht, wat voor de ene soort gemeente tot een verhoging kan leiden, is dit niet noodzakelijk voor de andere. Binnen Vlaanderen doet men ook aan zulke bestuurskrachtmetingen. Zo brengt het Agentschap voor Binnenlands Bestuur een jaarbeeld (jaarbeeld: lokale besturen in Vlaanderen, lokale besturen en provincies in cijfers uitgedrukt) waarin men onder deel één de bestuurskracht van onze lokale gemeenten bespreekt. Men doet dit aan de hand van statistisch materiaal (financiële gegevens, gegevens over personeelszaken, data over het toezicht op lokale besturen,…) van de lokale besturen in Vlaanderen. Men probeert op basis van die gegevens te komen tot een bestuurskrachtprofiel van de lokale besturen. In zijn jaarbeeld geeft het Agentschap voor Binnenlands Bestuur een globaal overzicht van de werking binnen de lokale besturen en geeft het aan hoe het gesteld is met hun bestuurskracht (Agentschap voor Binnenlands Bestuur, 2008). Voor een beeld in detail per gemeente is meer informatie te vinden op hun website zelf. We komen hier voor de gemeenten in ons onderzoek in het tweede deel later op terug. De noodzaak voor een bestuurskrachtmeting komt voort uit het feit dat de kwaliteitseisen uitgaande van de bevolking naar de lokale besturen toe enorm zijn toegenomen over de jaren heen. Men kan dan ook een recht evenredig verband vaststellen tussen de eis naar kwaliteit van de gemeentelijke dienstverlening uitgaande van de bevolking enerzijds en de mate waarin de decentralisatie van bevoegdheden en de financiële portefeuille van de lokale besturen stijgen anderzijds (Vlabest, 2013). Bestuurskrachtproblemen als resultaat van een spanningsveld tussen de eisen van kwaliteitsvol bestuur en beleid enerzijds en de voorhanden

zijnde

bestuurlijke

capaciteit

anderzijds

zijn

relatief

groter

in

plattelandsgemeenten dan in meer verstedelijkte gemeenten. Daarvoor zijn er twee oorzaken: de beperktere bestuurlijke capaciteit van die gemeenten enerzijds en anderzijds de grotere geografische uitgestrektheid van die gemeenten waardoor een aantal taken (bv. onderhoud van de wegen) er zwaarder uitvallen. Er is echter geen sprake van een structurele problematiek van kwaliteitsvol bestuur en beleid in plattelandsgemeenten. Integendeel werden er veel voorbeelden van goed bestuur waargenomen. De problemen 17

betreffende bestuurskracht zijn er niet anders dan in andere gemeenten, maar het spanningsveld is er wel relatief groter. Dat concluderen onderzoekers van de KU Leuven en van de Universiteit Antwerpen uit een onderzoek naar de bestuurlijke capaciteit in 8 landelijke gemeenten uit West-Vlaanderen Zij pleiten voor nog meer flexibele formules op maat om bestuurlijke capaciteit te poolen (De Peuter, B., Voets, J., Janssens, L & Van Dooren, W., 2012, p. 28). Bestuurskracht en lokale overheid zijn twee begrippen die onafscheidelijk zijn en die steeds vragen oproepen bij de betrokken actoren. Het is een zoektocht naar de juiste verhoudingen en schaal. Ook binnen de Vlaanderen ziet men de noodzaak in om de lokale besturen bestuurskrachtiger te maken, dit omdat men op het niveau van de lokale besturen de mondiale problemen op economische, ecologische, sociaal vlak het scherpst voelt (Vlabest, 2013). Dit besef is er ook bij de Vlaamse overheid: ‘Vlaanderen heeft nood aan sterke en bestuurskrachtige lokale overheden. Zij staan het dichtst bij de burger en zijn ook het meest aanspreekbaar. Zij moeten maximale bevoegdheden kunnen uitoefenen. Gemeenten en steden zijn vaak te beperkt in hun mogelijkheden en capaciteiten om aan de verschillende vragen en behoeften van hun inwoners een passend antwoord te bieden’(Bourgeois, 2009). Minister Bourgeois werkte daarom acht strategische doelstellingen uit die elk tot doel hebben de bestuurskracht te verhogen van de lokale besturen. Onder die strategische doelstellingen tellen we onder meer de doelstelling om te voorzien in een ondersteunende administratie voor de lokale en provinciale besturen, een hogere bestuursefficiëntie proberen te realiseren door gebruik te maken van ICT,… (Bourgeois, 2009).

18

3. SHARED SERVICES Als oplossing voor gebrek aan bestuurskracht worden onder andere schaalvergroting en shared services in ondersteunende diensten naar voren geschoven. In deze scriptie willen we focussen op de mogelijkheden die shared services van ondersteunende diensten zouden kunnen bieden voor gemeenten. Daarom vatten we nu de voornaamste elementen uit de theoretische literatuur samen, die ons van nut kunnen zijn bij het beantwoorden van die vraag.

3.1 HET BEGRIP SHARED SERVICES Het concept shared services bestaat al sinds het begin van de jaren negentig binnen de private sector. Het kwam de publieke sector binnengeslopen dankzij de introductie van eGovernment (Deloitte, 2009). Strikwerda in Korsten, A.F.A., Schaepkens, L. & Sonneschein, L.J.M.J. (2004) definieert shared services als volgt: ‘Een shared service is een resultaatverantwoordelijk samenwerkingsverband, al dan niet samengebracht in één organisatie-eenheid, dat tot taak heeft het leveren van diensten op een specifieke specialisatie (zoals administratie, personeelszaken, informatietechnologie, inkoop, beleidsontwikkeling, toezicht), aan de afzonderlijke moederorganisaties (besturen, of operationele diensten), op basis van een overeenkomst tegen een verrekenprijs’. Andere auteurs definiëren shared services als de concentratie van middelen binnen een organisatie die voorheen meestal gespreid zaten binnen diezelfde organisatie met als doel verschillende partners binnen een organisatie te voorzien van hun diensten en dit tegen een lagere kostprijs dan voorheen en dit met een hogere kwaliteit (Shulman, Harmer Dunleavy and Lusk in Van der Linde, Boessenkool en Jooste 2006). ‘Kenmerkend voor een shared service center (SSC) is dat taken worden uitbesteed aan een

shared

service

center,

waarbij

ook

de

bijbehorende

ambtenaren

en

productiemiddelen (gebouwen, computers) worden overgedragen’ (Strikwerda, 2005). Schulz, Huchstein, Uebernickel en Brenner (2009) zijn op zoek gegaan naar een manier om shared services te kunnen omschrijven aan de hand van enkele karakteristieken. Zo 19

kwamen uit een uitgebreide literatuurstudie, die niet specifiek op de publieke sector betrekking had, volgende kenmerken voornamelijk naar voor. Vooreerst vormen shared services het resultaat van het samenbrengen en consolideren van welbepaalde processen binnen een organisatie/onderneming met als voornaamste doelstelling dubbelwerk te vermijden en een synergie te ontwikkelen (Martin-Pérez and Berger, 2004 in Schulz, Huchstein, Uebernickel en Brenner, 2009). Daarnaast zijn ze exclusief gericht op ondersteunende diensten. Ondersteunende diensten zijn diensten die kernprocessen binnen een organisatie ondersteunen, maar die zelf geen kerntaken zijn. Er kan binnen deze taken nog een onderscheid gemaakt worden tussen taken die gestandaardiseerd kunnen worden en taken die gericht zijn op kennisprocessen binnen een organisatie zoals financiële analyse, training van werknemers,... (Quinn et al. in Schulz, Huchstein, Uebernickel en Brenner, 2009). Shared service centers zijn voor vele auteurs voorts ook onafhankelijke instanties met een eigen management en verantwoordelijkheden die duidelijk los staan van de andere delen binnen een organisatie (Schultz, Uebernickel en Brenner, 2009). Tenslotte worden ze ook gekenmerkt door het feit dat ze opereren zoals ieder ander bedrijf, namelijk ze leveren een bepaald product tegen de vereiste kwaliteit en aan een prijs, die hun klanten wensen en bereid zijn te betalen (Schulz, Huchstein, Uebernickel en Brenner, 2009). Deze auteurs wijzen erop dat SSC zich steeds moeten positioneren tegenover mogelijke externe competitie en dat ze dus zowel hun eigen kwaliteiten als hun zwakheden in kaart moeten brengen.

20

3.2 VORMEN VAN SHARED SERVICES In de literatuur wijst men erop dat er ook verschillen waar te nemen zijn tussen shared services. Zo verschillen shared services vooral qua rechtsvorm die ze aannemen. Dit heeft vooral te maken met in welk land ze zijn opgericht. Over het algemeen kan men wel stellen dat een SS het best wordt opgericht met een bepaalde zelfstandigheid. Die zelfstandigheid heeft dan ook enkele voordelen, zoals een verhoogde transparantie die dan op zich weer leidt tot meer controle over de organisatie. Verder kunnen shared services nog verschillen door de manier waarop ze gefinancierd worden en hoe men met hun kosten omgaat. Men kan bijvoorbeeld werken met een jaarlijks budget of men kan de kosten toewijzen die de SS maakte ten aanzien van iedere individuele eenheid binnen een organisatie. Verder is het voor sommige SS toegestaan om externe klanten te bedienen waar dat bij andere niet toegestaan is. Nog een verschil kan er ontstaan doordat niet iedere SS is opgericht met het zelfde doel voor ogen. Zo worden sommige opgericht als een kost reducerende eenheid waarbij efficiëntie hoog in het vaandel wordt gedragen. Maar men kan ook een SS hebben opgericht met als doel kennis te bundelen en zo tot meer kennis te komen (Schulz, Huchstein, Uebernickel en Brenner, 2009). Om verwarring van begrippen te voorkomen zullen we in het vervolg van deze verhandeling de term shared services gebruiken als algemene benaming voor alle organisatorische vormen waarin shared services kunnen worden aangeboden. De term shared service center refereert dan naar een resultaatsverantwoordelijke entiteit met een zeer grote autonomie van werking die onder andere ook tot uiting komt doordat zij over eigen productiemiddelen en personeel beschikt. De oprichters blijven natuurlijk de aansturende entiteiten, die in een opdrachtgever-opdrachtnemer met het SSC relaties onderhouden en voor de diensten ervan betalen.

21

3.3 WAAROM WORDEN SHARED SERVICES OPGERICHT? De oprichting van shared services door organisaties (bv. gemeenten) en bedrijven moet worden gezien tegen de achtergrond van een sterk veranderde omgeving waarin deze entiteiten moeten werken. Er wordt ten eerste gewezen op het effect van de Globalisering. De wereld rondom is in beweging en bedrijven, bestuursniveaus staan steeds meer in contact met meerdere organisaties om zich heen. Binnen die sterk veranderende context dienen organisaties meer te gaan focussen op de efficiëntie van hun transacties en moeten ze de effectiviteit van hun processen verbeteren. Deze complexere organisatorische omgeving waarin zij moeten opereren zorgt ervoor dat organisaties steeds meerdere rollen tezelfdertijd dienen te vervullen. Zo zijn ze vaak klant, verkoper, concurrent en verdeler tezelfdertijd. Hier kunnen shared services zowel de nodige technische en functionele kennis leveren als voor specialisatie zorgen voor bepaalde bedrijfskennis. Organisaties dienen vandaag de dag ook steeds meer flexibel en dynamisch te zijn. Vroeger, in eerder traditionele organisaties konden de traditionele departementen binnen een organisatie vaak niet snel en accuraat reageren op veranderende noden binnen de organisatie. Shared services kunnen sneller reageren op die situaties en op een veranderende vraag door de manier waarop ze georganiseerd zijn. Organisaties worden ook steeds meer gezien door hun klanten als echte verleners van diensten. Die klanten verwachten dan ook de nodige service. Verder worden organisaties ook steeds meer beoordeeld op hun performantie. Hun activiteiten dienen meetbaar te zijn zodat een transparante communicatie naar alle stakeholders mogelijk is (Van Der Linde et al, 2006). Wat zijn nu de voornaamste motieven, die in de literatuur worden genoemd om shared services op te richten? Als voornaamste motieven noteert men: kostenbesparing, verhoging van de kwaliteit van de interne dienstverlening en het verminderen van de kwetsbaarheid van de werking van de gemeente of het bedrijf voor kritische functies (Strikwerda, 2005). Men zou de positieve effecten die gepaard gaan met het gebruiken van shared services nog meer in detail kunnen gaan beschrijven door ondermeer een verschil te maken tussen tastbare en niet tastbare voordelen. Volgens Van Der Linde et al (2006) kunnen we volgende elementen als tastbare voordelen van shared services zien. Vooreerst wordt een mogelijke kostenbesparing gezien als voornaamste bestaansreden 22

voor het oprichten van shared services. Het mogelijk besparingseffect van shared services ligt rond de 30% of meer afhankelijk van hoe verregaand de objectieven zijn (Lester, 2001 in Van Der Linde at al, 2006). Een tweede mogelijk tastbaar voordeel is verbetering van het aanwezige menselijke kapitaal. Volgens Schulman et al. (1999) in Van Der Linde et al (2006) worden verbeteringen van het menselijke kapitaal vooral gerealiseerd door het standaardiseren, concentreren en samenbrengen van boekhoudkundige activiteiten, operationele ontvangsten en inventarisering in één centrum voor excellentie. Dit zal dan op zijn beurt schaalvoordelen creëren, controle verbeteren en uitgaven doen dalen. Een derde tastbare verbetering vindt men in het feit dat shared services de productiviteit verhogen. Men gaat dus meer proberen te bereiken met evenveel of minder middelen. Een vierde tastbare verbetering die kan ontstaan uit het werken met shared services is dat de corporate governance en de professional service van de moederorganisaties gaan verhogen doordat men deze gaat bevrijden van tijdrovende, herhalende activiteiten. Hierdoor kunnen ze zich weer gaan focussen op hun eigenlijke activiteiten- bijvoorbeeld professionele service verlenen (Quinn et al., 2000 in Van Der Linde et al., 2006). Nog een mogelijk tastbaar voordeel van shared services is het verhogen of verbeteren van de bedrijfsvoering door bepaalde processen te gaan re-engineeren, door benchmarking en het gebruik van best practices. Daardoor worden kostenbesparingen gerealiseerd, die dan op hun beurt waarde creëren voor de organisatie. Een laatste tastbaar voordeel dat Van Der Linde et al. (2006) vermelden, is de mogelijke schaalvoordelen die bedrijven kunnen halen uit het standaardiseren van processen die hun klanten ervaren (Schuman et al. (1999) in Van Der Linde et al. (2006)). Welke zij de mogelijke niet tastbare voordelen bij het gebruiken van shared services? Een eerste dergelijk voordeel is het feit dat shared services gemotiveerde teams creëren die constante, betrouwbare en kostefficiënte ondersteuning bieden aan de hoofdorganisatie. Volgens Quinn et al. (2000) in Van Der Linde et al. (2006) is dit zo omdat shared services vertrouwen op een team en hun werknemers voorzien van ‘empowerment’ voor het nemen van beslissingen. Dit op zijn beurt creëert dus volgens hen gemotiveerde, betrouwbare kostbesparende teams. Voorts scheppen shared services ook relaties tussen interne en externe klanten. Zowel technologie als gekwalificeerde staf, maken het voor een shared service unit mogelijk om relaties te ontwikkelen met lokale, regionale en globale entiteiten, zoals banken, overheden en toeleveranciers (Shah (1998) in Van Der 23

Linde et al. (2006). Een derde mogelijke niet tastbaar effect is het gevoel dat men ‘één bedrijf’ is. Werknemers voelen zich lid van één welbepaalde organisatie. Dit wordt bevestigd door de klanten die de organisatie zien als één enkele entiteit (Schulman et al (1999) in Van Der Linde et al. (2006). Voorts wordt er aangenomen dat shared services makkelijker omgaan met transformaties. Volgens Uhlrich (1995) in Van der Linde et al. (2006) hebben werknemers nog steeds een klassieke mindset over functies en functionaliteit. Die mindset creëert bepaalde obstakels in het leveren van diensten. Door shared services te gaan gebruiken creëert men een gezamenlijk doel en haalt men deze obstakels weg. Een laatste niet tasbaar voordeel dat te halen valt uit het gebruiken van shared services volgens Van Der Linde et al.(2006) is dat shared services het kennismanagement binnen een organisatie verbeteren. Leden in een shared service team delen kennis, lossen problemen op en creëren toegevoegde waarde door re-engineering. Dit verbetert op zijn beurt de algemene teamkennis en creëert een nieuwe set aan competenties en rollen binnen een organisatie. De potentiële voordelen van shared services zijn dus ruim en divers. Het is natuurlijk duidelijk dat niet in alle gevallen al die voordelen ook van toepassing zijn, noch dat zij ook effectief zullen worden gerealiseerd. Bieden shared services alleen maar voordelen? Het antwoord is neen. Wat men verwachtte van shared services komt niet altijd tot uiting in de resultaten. Enkele klachten die terugkeren bij het gebruik van SS binnen een organisatie zijn onder meer dat men weinig oor heeft naar de wensen van de gebruikers en de werknemers van een SSC. Vaak wordt hun functioneren ook als te bureaucratisch en dus als te traag beoordeeld. Een reden hiervoor kan onder meer gezocht worden in het feit dat de doelstellingen niet altijd goed samen gaan en dus niet tot de verwachte uitkomst leiden (Janssen & Joha, 2004). Door het creëren van te hoge verwachtingen focust men te veel op bijvoorbeeld de mogelijke kostenreductie. Verder kan men ook andere faalfactoren identificeren zoals een gebrekkige communicatie over het doel en het nut van het oprichten van een SS. Voorts is er sprake van onderschatting van de effecten die het invoeren van een SS kan hebben op partners, personeel en burgers. Het niet nakomen van de vooraf bepaalde afspraken, die bijvoorbeeld tussen ambtenaren en politici werden gemaakt over hun rol binnen het SSC, is een ander euvel. Gebrekkige sturing tijdens het invoeren en gedurende de werking van het SSC komt eveneens voor als oorzaak van het niet inlossen van de verwachtingen 24

(Korsten, Schaepkens & Sonnenschein, 2004). Om al deze nadelen te voorkomen, is het dan ook van belang dat wanneer men shared services gaat gebruiken men enkele aandachtspunten in gedachten houdt. Vooreerst is het van belang - zoals bij het invoeren van alle vormen van bedrijfsverandering - dat men goed projectmanagement gaat toepassen. Degene die bevoegd zijn voor het doorvoeren van veranderingen dienen duidelijke doelen te stellen (Kroll, 2007). Voorts kan het van belang zijn voor het welslagen van shared services dat men mensen in dienst neemt die ervaring hebben met shared services (Kroll, 2007). Verder is het voor het management van een organisatie cruciaal om de bedrijfscultuur van een organisatie niet uit het oog te verliezen (Kroll, 2007). Hiervoor dient men soms het personeel te herscholen. Waar in gecentraliseerde of gedecentraliseerde organisaties personeel vooral een departementale band heeft met de organisatiestructuur, is dit in een shared service omgeving anders. Daar is het van belang om een klanten relatie te ontwikkelen met de moederorganisaties(s). Shared services opereren op teambasis waarbinnen er voor de werknemers minder opportuniteit is op promotie. Om dit te compenseren dient men een compensatie systeem in te voeren waar men op basis van performantie en het ontwikkelen van nieuwe kennis gaat belonen (Van Der Linde et al., 2007). Voorts moeten organisaties die van dit concept wensen gebruik te maken; nadenken over welke functies zij wensen onder te brengen in shared services. Het is namelijk van belang dat deze shared services groot genoeg zijn/worden opdat schaaleffecten kunnen optreden. Er bestaat geen specifieke formule om na te gaan of de schaal groot genoeg is. Toch stelt men vast dat het break-even punt (de minimum omvang die men dient te bereiken om uit de kosten te komen) wordt bereikt wanneer de kosten van de werknemers beginnen te dalen. De functies die men onderbrengt dienen ook van op afstand te kunnen worden gecontroleerd (Kroll, 2007). Shared services moeten ook een methode uitwerken om hun kosten aan te rekenen aan hun klanten voor het leveren van diensten. Ook al is het hoofddoel van vele shared services niet om winst te maken, toch dient men steeds te trachten een zekere efficiëntie en effectiviteit na te streven. Nog een aandachtspunt bij het oprichten van shared services is de mate waarin men de organisatie technisch gaat integreren bij de moederorganisatie. Hoe verder deze verwijderd is van de moederorganisatie, hoe moeilijker het ook is om ‘winsten’ te halen uit de organisatie. Men kan er dan ook voor kiezen om de shared service bijvoorbeeld op te nemen in het intranet van de moederorganisatie(Kroll, 2007). 25

Ten laatste is het volgens Kroll (2007) het best dat men de overstap naar shared services niet in een “big bang” doet, maar dat men eerder stapsgewijs te werk gaat en dus ook indien mogelijk departement per departement gaat overhevelen naar een shared service centre. Zoals met alle vormen van nieuwe intergemeentelijke samenwerking of reorganisatie stuiten veranderingsprocessen vaak op weerstand (zie infra).

26

3.4 SHARED SERVICES BINNEN DE PUBLIEKE SECTOR Shared services binnen de publieke sector kenmerken zich onder meer door het onderbrengen van een deel van de ambtenaren van de deelnemende besturen in één organisatieverband, dat een zekere vorm van zelfstandigheid geniet ten opzichte van de moederorganisaties. Dit organisatieverband biedt op maat diensten aan haar opdrachtgevers en het gaat contractgebonden tewerk onder het toezicht van de lokale besturen (Strikwerda, 2005). De functies die het kan vervullen ten aanzien van de gemeenten kunnen gaan van een gezamenlijke inkoop tot personeelsmanagement en tot de financiële administratie (Janssen & Joha, 2004). Via shared services tracht men de voordelen van zowel centralisatie als decentralisatie aan elkaar te koppelen (Janssen & Joha, 2006). Ook binnen de overheid vallen er verschillen tussen shared services waar te nemen. Zo zijn er shared services binnen één organisatie en shared services tussen organisaties. De eerste vorm noemen we intra-bestuurlijke shared services, de tweede noemen we interbestuurlijke shared services (Korsten, Schaepkens & Sonnenschein, 2004). Intra-bestuurlijke shared services zijn shared services binnen één en dezelfde entiteit. Ze kunnen voor verschillende ‘bedrijfsonderdelen’ contracten uitvoeren maar er is één overkoepelende structuur die dient verantwoording af te leggen aan het betrokken bestuur van het lokale bestuur dat de shared service oprichtte. Bij intra-bestuurlijke shared services kan men spreken van een relatief eenvoudige vorm van aansturing en verantwoording. Voor interbestuurlijke shared services is dit allemaal enigszins anders. Hier gaan namelijk verschillende gemeenten diensten gaan delen via één enkele shared service verhelper (Korsten, Schaepkens & Sonnenschein, 2004). Eén van de mogelijke problemen die dan kunnen rijzen, is dan ook wie de eindverantwoordelijkheid draagt. Hiervoor dient men dus een coördinerend orgaan op te richten waarbinnen men belangenafwegingen kan gaan maken ten opzichte van het shared service center. De meeste gemeenten in Nederland kiezen er daarom voor om het SSC in een aparte rechtspersoon op te nemen om zo dit probleem te verhelpen (Korsten, Schaepkens & Sonnenschein, 2004). 27

Binnen de interbestuurlijke shared services in Nederland kan men voorts vier verschillende varianten (Korsten, Schaepkens & Sonnenschein, 2004) onderscheiden die lokale overheden er toepassen. Zo kent men het netwerkconcept, een lichte vorm van samenwerking, waar de ambtenaren binnen de eigen organisatie blijven – de organisatie blijft dus intact - maar op bepaalde domeinen structureel gaan samen werken. Het shared service karakter moet blijken uit de structurele samenwerking en uit haar opdracht om schaalvoordelen te realiseren. Het is een eerder vrijblijvende vorm van samenwerking waarvan de uitkomst relatief klein is en die dus minder geschikt is voor kleine gemeenten die uit zijn op schaaloptimalisatie. Wel stellen er zich binnen het netwerkconcept weinige bestuurlijke of juridische drempels (Korsten, Schaepkens & Sonnenschein, 2004). Een tweede vorm is het centrumconcept, waar men de shared service onderbrengt bij één van de aangesloten besturen, die als centrumgemeente functioneert. Dit is een gemeente die volgens de Wet gemeenschappelijke regelingen een bepaalde functie uitoefent voor omliggende gemeenten. De besturen nemen een gezamenlijk besluit aan waarin de diensten worden opgenomen. Het kan gebruikt worden als duidelijk is wat er kan bijgebracht worden aan alle leden van het shared service samenwerkingsverband. Men gebruikt deze vorm wanneer het centrum bepaalde kennis, kwaliteit, heeft die de andere kleinere besturen niet kunnen realiseren op zichzelf en dus een shared service binnen de centrumgemeente deze dienst verzorgt en de randgemeenten bijdragen voor het gebruik van het centrum (Korsten, Schaepkens & Sonnenschein, 2004). Er hoeft in deze vorm dan ook geen nieuw shared service centrum opgericht te worden enkel dient men de werking van het sterke centrum te gaan uitbreiden. Wat ook onmiddellijk het grootste nadeel is, namelijk de afhankelijkheid van de rand ten opzichte van het centrum. Dit zet zich ook voort op het bestuurlijk vlak van de shared service. Men dient dus gelijkheid na te streven bij het besturen van de shared service, het centrum mag niet de dictator worden van de rand (Korsten, Schaepkens & Sonnenschein, 2004). Ook in Vlaanderen zou een dergelijke constructie mogelijk zijn. Artikel 8 van het Decreet houdende de intergemeentelijke samenwerking 2001 stelt immers dat in een intergemeentelijk samenwerkingsverband (zie infra) één van de deelnemende gemeenten kan aangesteld worden als beherende gemeente, die de interlokale vereniging vertegenwoordigt. De beherende

gemeente

samenwerkingsverband. 28

kan

eigen

personeel

inzetten

ten

behoeve

van

het

Als derde mogelijke variant onderkent men in Nederland het Matrixconcept. Hier nemen de partners elk één of meerdere taken voor hun rekening. Iedere gemeente neemt dan binnen het shared service veld waarvoor ze verantwoordelijk is, het personeel over van de overige gemeenten (Korsten, Schaepkens & Sonnenschein, 2004). Hier schuilt dan ook het gevaar van mogelijke verkokering tussen de ambtelijke diensten. Ook kunnen de kosten bij een bepaald taak na verloop van tijd hoger uitlopen dan die voor een andere taak, waardoor het evenwicht binnen de partners wordt aangetast. Gezien de grotere overdracht van taken en de sterke verwevenheid tussen de gemeenten is het van groot belang dat de lokale besturen komen tot een goed functionerend akkoord. Ontbinding van de matrix is namelijk geen evidentie (Korsten, Schaepkens & Sonnenschein, 2004). Een vierde variant binnen de Nederlandse shared services is het shared service centrum waar de betrokken lokale besturen bepaalde afdelingen en/of taken samen brengen in één afzonderlijk organisatie. Die werkt op contractuele basis voor de leden. De organisatie bestaat uit werknemers die door de deelnemende besturen zijn toegewezen vanuit de eigen organisatie. Het centrum kan meerdere bevoegdheden uitoefenen of slechts één (Korsten, Schaepkens & Sonnenschein, 2004). Door zijn vorm en grootte kan het centrum van heel wat potentiële schaalvoordelen genieten, zoals onder meer kostenbesparingen, professionalisering van het personeel, meer kwalitatieve dienstverlening, strikte scheiding tussen het ambtelijke en de politiek, Of die gerealiseerd worden, hangt o.a. af van het management. Naarmate de taken die in de shared service zijn ondergebracht groter, complexer, of kapitaalintensiever zijn, wordt uittreding moeilijker. Het is van groot belang de taakomschrijving heel duidelijk te houden en de scheiding tussen het centrum en de politiek goed te bewaren. Op bestuurlijk vlak wordt het allemaal wat complexer dan in de vorige variaties. Het is dan ook een variante die geschikt is voor besturen, die bereid zijn de scheiding tussen het politieke en het ambtelijke te vergroten. Verder zijn duidelijkheid en transparantie een must (Korsten, Schaepkens & Sonnenschein, 2004). Andere mengvormen zijn ook mogelijk. Zo bestaat er ook iets als de federatiegemeente en het SETA-concept (Samen En Toch Apart). ‘Beide concepten vertonen de kenmerken van shared services: gelijksoortige taken worden samengevoegd in een ambtelijke organisatie, of er wordt tenminste samengewerkt; het politieke primaat van de afzonderlijke gemeentebesturen blijft bestaan: er is sprake van een opdrachtgever 29

opdrachtnemer in de relatie tussen bestuur en ambtelijke organisatie’ (Korsten, Schaepkens & Sonneschein, 2004).

3.5 VERSCHIL MET OUTSOURCING Het is van belang een onderscheid te maken tussen shared services en outsourcing. Zowel een shared service center als outsourcing kunnen gezien worden als een vorm van ‘sourcing’ en kunnen daarom dan ook in zekere zin beschouwd worden als substituten van elkaar. Vooreerst kunnen we stellen dat binnen de publieke sector de meeste shared service centers compleet gebaseerd zijn op interne akkoorden, daar waar bij outsourcing dit niet het geval is (Janssen & Joha, 2006). In het geval van outsourcing gaat het over de relatie tussen een bepaalde organisatie en één of meer voorzieners van een bepaalde dienst buiten de eigen organisatie. Bij outsourcing is de voorziener van een bepaalde dienst degene die verantwoordelijk is voor de kwaliteit van de dienstverlening, daar waar dit bij shared services de ‘moeder’ organisatie zelf is (Janssen & Joha, 2006). Bij outsourcing van bepaalde opdrachten kan men voorts ook als organisatie gebruik maken van de kennis en kunde die zich binnen de leverancier van de diensten bevindt (Janssen & Joha, 2006). Hierdoor kan men van outsourcing een meer kwalitatieve dienstverlening bekomen doordat men dus gaat profiteren van de gespecialiseerde kennis, ervaring en talenten die zich bij de verkoper van de dienst bevinden (Deloitte, 2009) Bij SSC is dit niet het geval. SSC kunnen alleen terugvallen op de kennis en middelen van de interne organisatie (Janssen & Joha, 2006). Outsourcing wordt van beide gezien als het alternatief, dat het meest kostenbesparend is en de beste kwaliteit levert. Toch zijn kostenbesparing en kwaliteitsverhoging ook mogelijk indien men bepaalde diensten binnen de organisatie houdt zoals bij shared services het geval is zolang de organisatie groot genoeg is en over voldoende capaciteiten beschikt. Voorts dient men er ook op te wijzen dat er met de transitie naar outsourcing ook kosten gepaard gaan (Deloitte, 2009). Een ander onderscheid vormt het feit dat men de kernactiviteiten van een organisatie kan onderbrengen bij een SSC. Dit is niet mogelijk/wenselijk wanneer men kiest voor outsourcing. Voor dergelijke kernactiviteiten is het van belang voor een lokaal bestuur om de controle te behouden (niet in het minst om het prijskaartje onder controle te 30

houden) en om continuïteit van bestuur te verzekeren. Dit is niet mogelijk indien men zou kiezen voor outsourcing (Janssen & Joha, 2006). Men gaat er dan ook vanuit dat men bij bepaalde kernactiviteiten het best zoveel mogelijk risico en onzekerheid tracht te vermijden en dit is waar shared services voor staan. Toch kan men stellen dat het overhevelen van kernactiviteiten naar organisaties buiten de eigen organisatie niet altijd tot negatieve gevolgen moet leiden. Gespecialiseerde aanbieders van diensten beschikken net vaak over meer en betere processen waar ze meer controle over hebben, waardoor men minder risico loopt als men er een beroep op doet (Deloitte, 2009). Vervolgens kenmerken shared services zich door meerdere klanten te bedienen als enige voorziener daar waar dit bij outsourcing net omgekeerd is (Janssen & Joha, 2006). Shared services zijn nauwer betrokken bij het beantwoorden van bepaalde noden van hun klanten gezien ze vaak deel uitmaken van de zelfde organisatie, wat niet het geval is bij outsourcing. Outsourcing heeft dan weer het voordeel dat men van nul kan beginnen en men dus niet zo snel verwikkeld raakt in interne disputen die op hun beurt dan zorgen voor vertragingen in de werkprocessen (Deloitte, 2009). Volgens Peter Lowes (Deloitte, 2009) dienen organisaties over te gaan tot outsourcing wanneer hun voornaamste prioriteit kosten besparen is en ze dit op een snelle manier willen verwezenlijkt zien. Hier erkent de organisatie dus de kennis en talent van de aanbieder van de diensten en wenst ze dus haar voordeel te halen uit wat de outsource organisatie aanbiedt. Nog volgens Lowes gaat men best voor het gebruik van shared services wanneer men controle hoog in het vaandel draagt. Maar het succes in gebruik van shared services hangt af van de mate waarin de juiste processen, talenten en de juiste schaal aanwezig zijn. Voorts stelt hij dat wanneer het initiatief vooral gefocust is op het realiseren van resultaten, men vooral outsourcing als oplossing gaat nemen. Indien men veranderingen wil gaan aanbrengen binnen de organisatie die zich focussen op bepaalde functies van de organisatie, komt men vaker uit bij shared services (Deloitte, 2009).

31

4. INTERGEMEENTELIJKE SAMENWERKING Shared services voor ondersteunende gemeentelijke diensten zijn een vorm van intergemeentelijke samenwerking, maar de intergemeentelijke samenwerking gaat natuurlijk veel verder dan shared services?. Hoe is intergemeentelijke samenwerking in ons land geregeld? Welke mogelijkheden biedt dit kader om shared services tot stand te brengen? Dit zijn de vragen die in dit hoofdstuk aan bod komen.

4.1 HET BEGRIP Intergemeentelijke samenwerking kan verscheidene vormen aannemen naargelang van de bedoeling, de graad van formele uitwerking, het al dan niet permanent karakter etc. Wat de bedoeling betreft, kan een onderscheid worden gemaakt tussen: -

Intergemeentelijke samenwerking met als bedoeling de capaciteit van de gemeenten te vergroten om de eigen individuele taken organisatorisch beter te kunnen vervullen;

-

Om een beleidsmatige afstemming te realiseren bij thema’s die de gemeentegrenzen overschrijden;

-

Voor interbestuurlijke projecten of bovenlokale beleidsthema’s (Instituut voor de overheid, KULeuven et al, 2012).

Shared services situeren zich in de eerste vorm van intergemeentelijke samenwerking. De gemeenten bundelen hun krachten om beleidsondersteunende diensten te realiseren teneinde de voorbereiding en/of de uitvoering van het beleid te verbeteren, maar het beleid zelf blijft de verantwoordelijkheid van iedere individuele gemeente (Instituut voor de overheid, KULeuven et al, 2012). Intergemeentelijke samenwerking kan voorts van tijdelijke duur zijn, of een langdurig karakter kennen. Belangrijk onderscheid is er voorts wat betreft het voorwerp van de samenwerking: beheer of beleid. Beheersmatige samenwerking heeft de versterking van de ambtelijke capaciteit tot voorwerp. Het gaat in essentie over de operationele werking van de gemeente. Beleidsmatige samenwerking heeft betrekking op visievorming en doelstellingen. Shared services situeren zich eerder bij de beheersmatige samenwerking. 32

Er bestaan voorts vrijwillige of opgelegde vormen van samenwerking naargelang de samenwerking volledig vanuit de gemeenten zelf ontstaat, dan wel of zij is opgelegd door een of andere hogere overheid. Een belangrijk onderscheid heeft betrekking op de mate van formalisering van de samenwerking. Deze kan zeer informeel zijn (informele afspraken van politieke verantwoordelijken, informele contacten tussen ambtenaren, informele uitwisseling van best practices) en dus dikwijls voor de buitenwereld onzichtbaar. De samenwerking kan echter ook formeel geregeld zijn in overeenkomsten. Deze kunnen verschillende juridische vormen aannemen, waarover later meer, ze kunnen al dan niet gedetailleerd uitgewerkt zijn, verschillende benamingen dragen, …. De bestuursstructuur ervan kan variëren van licht (vb. periodiek overleg) tot zwaar (eigen raad van bestuur, eigen adviesraden etc.). Er kunnen nieuwe structuren voor de samenwerking worden opgericht of er kan gebruik worden gemaakt van bestaande structuren (Instituut voor de overheid, KULeuven et al, 2012). Het is ook nuttig een onderscheid te maken tussen intergemeentelijke samenwerking en bovenlokale, regionale samenwerking. Bovenlokale regionale samenwerking kan via allerlei vormen plaatsvinden. Voets en De Rynck (2004) omschrijven deze als: ‘tijdelijke of permanente stelsels van publieke en private actoren die in een formeel omschreven organisatorisch verband worden samengebracht, gericht op één of meer doelstellingen die te maken hebben met het vorm geven van aspecten van de sub regionale beleidsvorming’. In België zijn er betrekkelijk veel van deze vormen van samenwerking te bespeuren, bijvoorbeeld de provinciale ontwikkelingsmaatschappijen (POM). Dit is duidelijk geen vorm van louter intergemeentelijke samenwerking omdat de POM een eigen opdracht heeft die onafhankelijk van de gemeenten wordt uitgeoefend. Daarnaast kent men ook de eigenlijke intergemeentelijke samenwerking waarbij gemeenten hun autonomie behouden, maar voor allerlei taken vrijwillig proberen samen werken op een meer doelmatige schaal (De Rynck, Voets & Wayenberg, 2011). Intergemeentelijke samenwerking is de samenwerking op vrijwillige basis tussen twee of meer gemeenten; dit met het oog op het realiseren van een gemeenschappelijke doelstelling van die gemeenten (Agentschap Binnenlands Bestuur, 2013).

33

4.2 WETGEVEND KADER Gemeenten kunnen - vertrekkend vanuit de autonomie die hen door de grondwet is gegeven in die beleidsdomeinen waarop zij bevoegd zijn - steeds informeel samenwerken. Formele intergemeentelijke samenwerking is maar mogelijk binnen het reglementair kader dat daarvoor door de hogere overheid is gecreëerd. In Vlaanderen3 wordt dit kader geschapen door het decreet van 6 juli 2001 houdende de intergemeentelijke samenwerking. Dus van zodra twee of meer gemeenten in Vlaanderen samen een project willen realiseren of op een of andere manier wensen samen te werken kunnen zij dit doen volgens de regels van dat decreet. Het decreet werd laatst gewijzigd bij decreet van 18 januari 2013 (B.S. 15 februari 2013). Naast intergemeentelijke samenwerking binnen hetzelfde gewest kunnen de gemeenten en verenigingen ook deelnemen in rechtspersonen van publiekrecht met een grensoverschrijdend karakter, dit zowel voor gebieden aan de Nederlandse als aan de Franse grens. De juridische basis uit het decreet van 6 juli 2001 moet dan wel ondersteund worden door de Conventie van Madrid en de aanvullende protocollen. Voor de verenigingen die gewestgrenzen overschrijden, blijven de bepalingen van de wet van 22 december 1986 van toepassing (Agentschap voor Binnenlands Bestuur, 2013).

3 Binnen het Waalse Gewest is het decreet van 5 december 1996 van toepassing. Intergemeentelijke samenwerking ligt er vervat in boek V van de Code de la démocratie locale en is getiteld: “De la coopération entre communes”. Binnen het Waalse gewest kent men drie vormen van intergemeentelijke samenwerking. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen overeenkomsten tussen gemeenten, projectverenigingen en intercommunales. Dit is enigszins verschillend met Vlaanderen. Verder vallen er nog enkele verschillen waar te nemen. Vooreerst laat het Waalse decreet privaatrechtelijke participatieverbanden toe binnen de intergemeentelijke samenwerking. Daarnaast is het onder meer ook mogelijk dat publiekrechtelijke rechtspersonen, provincies en het Waalse Gewest deelnemen. Hun participatie mag evenwel niet meer dan 49% van het samenwerkingsverband uitmaken. Intercommunales binnen het Waalse gewest dienen één van volgende rechtsvormen aan te nemen; Naamloze Vennootschap, Coöperatieve Vennootschap met Beperkte Aansprakelijkheid of een Vereniging Zonder Winstoogmerk. Intercommunales hebben een maximale bestaansduur van dertig jaar. Verhoest & De Meu, 2008 merken hier op dat het Waalse decreet enerzijds nog meer op de principes van de vroegere intercommunales is gestoeld, maar dat anderzijds er binnen die werking toch een aantal wijziging zijn aangebracht.

34

4.3 FORMELE VORMEN VAN INTERGEMEENTELIJKE SAMENWERKING IN VLAANDEREN Binnen het Vlaamse decreet over intergemeentelijke samenwerking kent men vier formele

vormen

van

intergemeentelijke

samenwerking,

namelijk:

interlokale

verenigingen, projectverenigingen, dienstverlenende verenigingen, opdracht houdende verenigingen (Agentschap voor Binnenlands Bestuur, 2007). Ik zal deze kort toelichten. Vooreerst is er de interlokale vereniging. Dit is een samenwerkingsvorm die geen rechtspersoonlijkheid vereist en waar er geen beheersoverdracht plaats vindt. Dit kan dan ook gezien worden als de meest simpele vorm van samenwerking. Het decreet houdende de intergemeentelijke samenwerking van 2001 omschrijft deze vorm van samenwerking als volgt: “Twee of meer gemeenten kunnen een samenwerkingsverband zonder rechtspersoonlijkheid vormen om, zonder beheersoverdracht, een welbepaald project van gemeentelijk belang te verwezenlijken. Onverminderd andersluidende decretale bepalingen kunnen andere rechtspersonen van publiek recht en privaat recht hieraan deelnemen”. Het gaat dus om een samenwerkingsverband dat wordt vastgelegd in welbepaalde statuten. De statuten omvatten onder meer de duurtijd en mogelijke verlenging, de opzegmogelijkheid, interne organisatie, de wederzijdse rechten en verplichtingen en de financiële repercussies,… De overeenkomst kan bepalen dat één van de deelnemende gemeenten aangesteld wordt als beherende gemeente waar de zetel gevestigd wordt. De beherende gemeente kan eigen personeel inzetten ten behoeve van het samenwerkingsverband in overeenstemming met de voorwaarden bepaald in de overeenkomst (decreet houdende de intergemeentelijke samenwerking 2001, hfst. II). De interlokale vereniging kent een beheerscomité, samengesteld uit leden van de vertegenwoordigende gemeenten. Het beheerscomité overlegt over de wijze waarop de overeenkomst wordt uitgevoerd. Het formuleert waar nodig adviezen ten behoeve van de beherende gemeente, stelt de rekeningen van de interlokale vereniging vast en legt ze ter goedkeuring voor aan de raden van de deelnemende gemeenten, waarvan de gewone meerderheid de goedkeuring verleent. De organisatie van zijn werkzaamheden legt het beheerscomité vast in een huishoudelijk reglement dat gevoegd wordt bij de overeenkomst zonder er deel van uit te maken 35

(decreet houdende de intergemeentelijke samenwerking 2001, hfst. II). Deze vorm van intergemeentelijke samenwerking heeft dus vooral tot doel het realiseren van in omvang beperkte projecten. Een voorbeeld van dergelijke vorm van samenwerking is DE VIJF. Dit is een interlokale vereniging die de gemeenten Deinze, Destelbergen, Lochristi, Melle en Merelbeke als leden heeft en als doelstelling de samenwerking tussen de openbare bibliotheken van de deelnemende gemeenten te organiseren. Door middel van schaalvergroting moet de doelmatigheid en de doeltreffendheid van de bibliotheekvoorzieningen in het werkgebied sterk stijgen (website gemeente Deinze). Een tweede voorbeeld van een interlokale vereniging is het de ‘Buren sportdiensten’ in WestVlaanderen Zij staan voor een beter geïntegreerd sportbeeld in de regio West-Vlaanderen. Er bestaan in totaal acht ‘buren sportdiensten’ in West-Vlaanderen die in totaal zestig van de vierenzestig gemeenten binnen West-Vlaanderen beslaan (website provincie WestVlaanderen). Nog een derde voorbeeld van een interlokale vereniging kan men vinden bij 'Wonen langs Dijle en Nete' Het omvat de gemeenten Berlaar, Bonheiden, Duffel, Putte en Sint-Katelijne-Waver. Deze vereniging staat in voor de ondersteuning van het lokale woonbeleid en zij voert activiteiten uit binnen het woonbeleid (woonplan, woonstudie, overleg,…), bevordert de woonkwaliteit (technisch advies en ondersteuning) en staat in voor de werking van de woonwinkel binnen de regio. Ze bestaat uit vertegenwoordigers van de gemeenten en de OCMW’s alsook uit leden van IGEMO, een intercommunale over streekontwikkeling in de regio Mechelen (website IGEMO). Deze vormen van intergemeentelijke samenwerking vertonen kenmerken van shared services. Zij zijn inderdaad ontstaan met de bedoeling om de (administratieve) krachten te bundelen in een los, weinig formeel samenwerkingsverband. Of zij echter volledig als shared services kunnen worden beschouwd is op basis van de website niet uit te maken. Daarvoor zou meer inzicht moeten zijn in hun exacte taken (betreft het enkel ondersteunende diensten?); staan de gemeenten inderdaad in een cliënt- verstrekker relatie?, wordt er betaald naar rato van de verschafte diensten? Een eerste indruk via de website leert dat dit waarschijnlijk (niet steeds) het geval is, maar nadere analyse ter plekke zou vereist zijn om dit volledig te kunnen uitmaken. Een zuiver voorbeeld van een interlokale vereniging die ook een shared service is vormt Interlokale vereniging Westhoekpersoneel. Ze werd gevormd door 18 gemeenten uit de 36

Westhoek (waaronder Diksmuide, Kortemark, Mesen, Houthulst, De Panne, Poperinge, …), aangevuld door de provincie West-Vlaanderen en de West-Vlaamse Intercommunale die personeel aanwerven en in allerhande domeinen delen (niet noodzakelijk allemaal). Uit al deze voorbeelden kunnen we besluiten dat de interlokale vereniging gebruikt kan worden voor diverse doelen en kan bestaan uit verschillende partners maar vooral gekenmerkt wordt door haar eenvoud, haar losse structuur zonder vergaande gevolgen zowel op het gebied van overdracht van bevoegdheden als overdracht van ‘macht’. Het lijkt mij dan ook vooral de ideale eerste aftastende stap naar verdere en meer gestructureerde vorm van samenwerking. Dit alles maakt de interlokale vereniging minder geschikt om shared services voor ondersteunende diensten te realiseren. Daarvoor is een meer structurele oplossing op langere termijn nodig waarin men personeel kan onderbrengen in een aparte, herkenbare entiteit. Hoogstens zou men deze vorm van intergemeentelijke samenwerking kunnen gebruiken in een eerste aftastende fase maar de vraag stelt zich of op een dergelijke voorzichtige manier de beoogde voordelen van shared services wel (snel) genoeg zichtbaar zullen zijn om een draagvlak te creëren voor verdergaande samenwerking. Ten tweede omschrijft het decreet intergemeentelijke samenwerking 2001 vormen van intergemeentelijke

samenwerking

waarbij

de

samenwerkingsverbanden

over

rechtspersoonlijkheid beschikken. Gemeenten kunnen dit doen om bijvoorbeeld bepaalde doelstellingen te verwezenlijken die een bepaalde samenhang vertonen. Aan dergelijke vormen van intergemeentelijke samenwerking kunnen naast gemeenten en provincies ook autonome gemeentebedrijven als OCMW’s en hun verenigingen deelnemen, doch slechts enkel indien deze openbare rechtspersonen zijn. Dit geldt ook voor het karakter van het samenwerkingsverband zelf. Deze is van publiekrechtelijke aard. De vereniging dient steeds gevestigd te zijn op het grondgebied van één van de deelnemende gemeenten (decreet intergemeentelijke samenwerking 2001). Er bestaan drie mogelijke vormen van intergemeentelijke samenwerking met rechtspersoonlijkheid. Vooreerst heeft men de projectvereniging. Het gaat om een samenwerkingsvorm met rechtspersoonlijkheid, doch met een sterk vereenvoudigde structuur. Hier kent men eveneens geen beheersoverdracht toe aan de vereniging. De werking van de vereniging 37

wordt bepaald in haar statuten zoals deze worden goedgekeurd door de betrokken partners. Net zoals de Interlokale vereniging is ook de Projectvereniging bedoeld voor het realiseren van eerder kleinschalige projecten. Ze heeft echter wel de mogelijkheid om als afzonderlijke rechtspersoon te handelen. Een projectvereniging wordt opgericht voor een periode van ten hoogste zes jaar maar kan opeenvolgende keren verlengd worden voor een termijn van eveneens zes jaar. De projectvereniging beschikt uitsluitend over een raad van bestuur samengesteld uit leden verkozen door de deelnemende gemeenten. Elke projectvereniging rapporteert aan de Vlaamse regering over haar werking. De raad van bestuur

is

onder

meer

verantwoordelijk

voor

het

personeelsbeleid

(decreet

intergemeentelijke samenwerking 2001) Een voorbeeld van een dergelijke vereniging vormt BIE in West-Vlaanderen. Ze omvat de gemeenten Hooglede, Ingelmunster, Izegem, Lichtervelde, Moorslede, Roeselare en Staden en wil de inwoners van die gemeenten meer vertrouwd maken met cultuur en erfgoed. dit door de erfgoedcel TERF, samenwerking van bibliotheken (BROERE) en een dienst onroerend erfgoed (RADAR) samen te brengen en hun kennis en kunde te bundelen en op een projectmatige manier optimaal te laten renderen (website BIE). Nog een ander voorbeeld is de Projectvereniging Noord-Zuidwerking LoWaZoNe. Ze omvat de gemeenten Lovendegem, Waarschoot, Zomergem en Nevele. Deze vereniging tracht aan de hand van diverse activiteiten haar burgers op de hoogte te stellen van de diverse verschillen tussen het Noorden en engageert zich ten opzichte van het Zuiden. Echte shared services zou ik deze voorbeelden van intergemeentelijke samenwerking echter niet noemen aangezien de activiteiten niet op ondersteunende diensten betrekking hebben maar het hier eerder reeds ook het verstrekken van finale diensten aan de burgers betreft. De projectvereniging kan eventueel gebruikt worden om vorm te geven aan shared services, maar heeft toch de beperking dat zij slechts 6 jaar duurt, weliswaar verlengbaar. Daardoor sluipt er toch een vorm van instabiliteit in de organisatie. Om een echt service center op te richten dat over eigen bedrijfsmiddelen en personeel beschikt lijkt deze vorm minder geschikt. Naast voorgaande vormen van intergemeentelijke samenwerking bestaan er nog twee meer vergaande vormen van samenwerking namelijk de dienstverlenende en de 38

opdrachthoudende vereniging. Alvorens gemeenten deze vormen van intergemeentelijke samenwerking willen opstarten dienen ze een overlegorgaan op te richten om de samenwerkingsmogelijkheden en -voorwaarden te bestuderen voor één of meer welbepaalde beleidsdomeinen. Op basis van een studie gaat het overlegorgaan na of de oprichting mogelijk is en onder welke voorwaarden het dit ziet. Indien men tot een besluit is gekomen stelt het overlegorgaan aan de deelnemende gemeenten een bundel ter beschikking waarin onder meer een motiveringsnota, een bestuursplan met omschrijving van de maatschappelijke opdrachten en de daaraan verbonden wijze van dienstverlening, een beschrijving van de bestuurlijke organisatie van de dienstverlenende of opdrachthoudende vereniging, een ondernemingsplan met daarin een omschrijving van de bedrijfsopdrachten, financiële structuur; een ontwerp van de statuten (decreet intergemeentelijke samenwerking 2001). Deze documenten vormen dan de basis voor de mogelijke samenwerking. De gemeenten die deelnemen aan het overleg zijn niet gebonden om naderhand ook effectief deel te nemen aan het samenwerkingsverband. Nadat de documenten zijn voorgelegd aan de diverse gemeenten kunnen die ingaan op het voorstel van het overlegorgaan of kunnen ze nog enkele wijzigingen doorvoeren of niet deelnemen aan de samenwerking. Op basis daarvan wordt dan een definitief voorstel geformuleerd en voorgelegd aan de overgebleven gemeenten die het enkel nog kunnen goedkeuren of afkeuren. Men kan een dienstverlenende of opdrachthoudende vereniging oprichten voor een periode van maximum achttien jaar en deze periode is verlengbaar. Uittreding binnen de lopende periode van het afgesproken samenwerkingsakkoord is niet mogelijk. Dienstverlenende en opdracht houdende verenigingen dienen minstens te beschikken over een algemene vergadering en een raad van bestuur. De algemene vergadering bestaat uit vertegenwoordigers van de deelnemende gemeenten. De kapitaalinbreng en het bevolkingscijfer bepalen hoeveel vertegenwoordigers ieder deelnemende gemeente mag afvaardigen. De algemene vergadering is bevoegd om de leden van de raad van bestuur voor te dragen. De raad van bestuur kan zowel bestaan uit vertegenwoordigers uit de gemeenteraden als uit externe experts. Dit waren enkele algemene bepalingen die van toepassing zijn op dienstverlenende en opdracht houdende gemeenten (Decreet intergemeentelijke samenwerking, 2001). Meer specifiek kan men stellen dat een dienstverlenende 39

vereniging een samenwerkingsvorm is met rechtspersoonlijkheid, maar waar geen overdracht van beheer plaats vindt. Alles wordt opgenomen in de statuten die door alle partners worden goedgekeurd. De dienstverlenende vereniging heeft voor ogen om de aangesloten gemeenten in de mogelijk te stellen activiteiten te ontwikkelen binnen beleidsdomeinen waar de aangesloten gemeenten niet wensen of kunnen overgaan tot een overdracht van hun beheersbevoegdheid (decreet intergemeentelijke samenwerking, 2001). Vooral de dienstverlenende vereniging lijkt een goed juridisch vehikel om een shared service in onder te brengen. Ze is een rechtspersoon met statuten en functioneert dus als een onafhankelijke entiteit met een eigen bestuur. Ze heeft als taak (een) ondersteunende dienst te verlenen in beleidsdomeinen waar de gemeenten zelf hun beheersbevoegdheid behouden. Ze heeft een lange termijn karakter want ze wordt afgesloten voor hernieuwbare periodes van 18 jaar. Een voorbeeld van een dienstverlenende vereniging is SOLVA, SOLVA is het Intergemeentelijk

Samenwerkingsverband

voor

ruimtelijke

ordening

en

socio-

economische expansie voor heel wat Oost-Vlaamse gemeenten (Aalst, Brakel, Denderleeuw, Erpe-Mere, Geraardsbergen, Haaltert, Herzele, Horebeke, Kluisbergen, Kruishoutem, Lede, Lierde, Maarkedal, Ninove, Oosterzele, Oudenaarde, Ronse, SintLievens-Houtem, Wortegem-Petegem, Zingem, Zottegem en Zwalm). SOLVA zet zich in om kleine en grote bedrijven binnen deze streek (nieuwe) bedrijfsvestigingen aan te bieden. Dit gaat van het verkopen van beschikbare bedrijfsgebouwen tot het realiseren van nieuwe tewerkstellingsterreinen. Verder slaagt SOLVA er in om in samenspraak met de deelnemende gemeenten jaarlijks een aantal nieuwe woongelegenheden te ontwikkelen. Er worden nieuwe bouwpercelen aangeboden, en leegstaande gebouwen worden vervangen door woningen en appartementen (website ILVA). Solva heeft een eigen juridische entiteit, stelt eigen personeel te werk en helpt de aangesloten gemeenten bij het vervullen van belangrijke beleidstaken, bv. de economische expansie en de huisvesting. In zekere zin zouden we haar activiteiten dus als beleidsondersteunend kunnen beschouwen, maar het betreft wel activiteiten die zich al in het front office bevinden en het beleid zelf concreet gestalte geven. Daarom kan Solva mijns inziens niet beschouwd worden als een echte beleidsondersteunende shared service omdat er al door haar opgetreden wordt in de functionele beleidsdomeinen zelf. 40

Een tweede voorbeeld van een dienstverlenende vereniging is het ICT bedrijf CIPAL. CIPAL omvat heel wat gemeenten uit de Provincies Antwerpen en Limburg (Rumst, Maasmechelen, Herentals, Landen, Brasschaat, Dessel, Hamont-Achel, Borgloon, Peer, Lommel, Sint-Katelijne-Waver, Herselt, Mechelen, Zoersel, Diest, Bonheiden, Vosselaar, Brakel, Nijlen, Sint-Pieters-Leeuw) en haar opdracht bestaat erin om lokale en provinciale overheden in Vlaanderen te helpen om hun dienstverleningsopdracht efficiënt en klantvriendelijk uit te voeren door hen beleids- en procesondersteunende, innovatieve en betrouwbare informatie managementdiensten en e-government oplossingen aan te bieden (website CIPAL). Dit is mijns inziens een zuiver voorbeeld van een shared service. Cipal heeft een eigen identiteit. Ze stelt personeel te werk, biedt zuiver beleidsondersteunende diensten aan de aangesloten lokale overheden ( waaronder gemeenten), zonder in beleidsdomeinen zelf op te treden naar de burger toe. De gemeenten en de andere aangesloten lokale overheden blijven de aansturende eenheden via hun lidmaatschap van de Raad van Bestuur. CIPAl omvat eigenlijk twee entiteiten CIPAL DV die een zuivere beleidsondersteunende shared service is en CIPAL NV, die de commerciële activiteiten naar de niet partners groepeert. Men zou kunnen argumenteren dat het hier om nieuw aangesteld personeel gaat en het daarom geen zuiver voorbeeld is van SSC maar of het personeel al dan niet nieuw aangesteld is lijkt mij niet van wezenlijk belang te zijn. Als er al personeel in de oprichtende gemeenten voor een beleidsondersteunende taak beschikbaar is, kan het naar het SSC worden overgedragen. Moet het personeel later vervangen worden of moet het personeelsbestand worden aangevuld dan kan het direct door het shared service center worden aangeworven of eventueel door een van de gemeenten, die het dan naar het SSC detacheert. Dit zijn elementen die voorwerp zullen moeten uitmaken van bestuurlijk overleg waarbij allicht ook de vakbonden zullen moeten worden betrokken. Een vierde en laatste vorm van intergemeentelijke samenwerking, opgenomen binnen het decreet van 6 juli 2001, is de opdrachthoudende vereniging. Het gaat hier om een samenwerkingsvorm met rechtspersoonlijkheid en zoals de naam al doet vermoeden met beheersoverdracht, die statutair is vastgelegd. Met andere woorden, gemeenten doen afstand van het recht om op zelfstandige basis de opdrachten uit te voeren omdat ze deze dus toevertrouwen aan het gecreëerde samenwerkingsverband. Deze opdrachthoudende vereniging is niet echt geschikt om beleidsondersteunende shared services in onder te 41

brengen omdat de gemeenten hun bevoegdheden zelf overdragen in functionele beleidsdomeinen. IVOO is een voorbeeld van een opdrachthoudende vereniging. Ze staat in voor de verwerking en de verwijdering van het huisvuil van de particuliere bewoner en doet dit op een wijze die zowel economisch als ecologisch verantwoord is (website IVOO). Dit voor de gemeenten Bredene, Gistel, Ichtegem, Middelkerke, Oostende en Oudenburg. Een ander voorbeeld is IMEWO. Deze staat in voor het beheer van de distributienetten voor elektriciteit en aardgas voor heel wat gemeenten uit Oost- en WestVlaanderen. Binnen het Vlaamse gewest zijn de dienstverlenende en de opdrachthoudende vereniging de bekendste vormen van intergemeentelijke samenwerking. Binnen die groep van verenigingen vindt men onder meer de vroegere intercommunales die zich in 2003 hebben aangepast aan het decreet van 6 juli 2001, met uitzondering van enkele gewest overschrijdende intercommunales. Momenteel zijn er 27 dienstverlenende verenigen actief in Vlaanderen, voornamelijk in de sectoren financiering, streekontwikkeling en sport en recreatie. Verder zijn er binnen Vlaanderen 64 opdrachthoudende verenigingen die vooral actief zijn in de sectoren energie, water en afval. De oprichting en of statutenwijzigingen van zowel de opdrachthoudende als de dienstverlenende verenigingen dienen te worden goedgekeurd door de Vlaamse Regering. Sinds de inwerkingtreding van het decreet op de intergemeentelijke samenwerking van 6 juli 2001 werden al heel wat interlokale en projectverenigingen opgericht. Zij zijn voornamelijk actief in sectoren zoals cultuur, sport en onderwijs. De gemeenten in de provincies Antwerpen, Oost-Vlaanderen en Vlaams-Brabant maken het meest gebruik van deze vormen van verenigen (Agentschap voor Binnenlands Bestuur, 2007).

42

Ter verduidelijking van dit alles worden alle vormen van intergemeentelijke samenwerking en hun kenmerken nog eens weergegeven in volgende tabel. Interlokale

Projectvereniging Dienstverlenende Opdracht

vereniging

Vereniging

houdende Vereniging

Geen

Rechtspersoon met statuten

Rechtspersoonlijkheid Verwezenlijken project

Duidelijk van omschreven

gemeentelijk belang

project

Duidelijk

Uitvoering van één

omschreven

of meer duidelijk

plannen, ondersteunende

uitvoeren

omschreven

en dienst ev. Voor bevoegdheden

controleren

verschillende

m.b.t. één of meer

beleidsdomeinen

functioneel samenhangende beleidsdomeinen

Geen beheersoverdracht

Beheersoverdracht

Duur tijd contractueel Hernieuwbare te bepalen

Hernieuwbare periodes van max. 18 jaar

periodes van max. 6 jaar

Eén beheersorgaan

Algemeen

vergadering,

raad

van

bestuur, directiecomité Deelname

privé

is Participatie door privé is uitgesloten

mogelijk Bron: VVSG, 2009

43

4.4 WAAROM WEL/ NIET INTERGEMEENTELIJKE SAMENWERKING? Binnen

Vlaanderen

mag

het

duidelijk

zijn

dat

er

aan

intergemeentelijke

samenwerkingsverbanden geen gebrek is. Men kan zelfs spreken van een heel scala aan diverse toepassingen. Maar waarom kiezen lokale besturen om een samenwerkingsverband aan te gaan met elkaar? Op deze vraag worden heel wat antwoorden gegeven. Ik zal trachten om de voornaamste beweegredenen van lokale besturen weer te geven. Heel wat van deze algemene argumenten ten voordele van samenwerking tussen gemeenten zijn immers ook van toepassing op shared services. Zo stappen lokale besturen vaak in een intergemeentelijk samenwerkingsverband omwille van mogelijke besparingseffecten. Met intergemeentelijke samenwerking hopen de lokale besturen onder meer dat ze de hoge kostprijs van bepaalde dienstverlening kunnen gaan delen onder de leden van het samenwerkingsverband en zo tegen een lagere kostprijs per gemeente toch dezelfde dienstverlening zullen kunnen bieden aan de bevolking (De Ceuninck, 2009). Door samenwerking creëert men in bepaalde gevallen een grotere schaal waardoor men kan genieten van schaalvoordelen. Denken we dan vooral aan bijvoorbeeld het gezamenlijk aankopen van bepaalde goederen en/of diensten waardoor men grotere kortingen kan bedingen. Ook is er een besparingseffect mogelijk op de personeelskosten. Doordat personeelsleden binnen een groter gebied werken kan er vaak op uitvoerend en leidinggevend personeel bespaard worden (Van Kraaij & Becker, 2006). Verder kunnen lokale besturen door te gaan samenwerken soms genieten van extra subsidies. Daarnaast kan er ook een beroep gedaan worden op subsidies die zonder samenwerking als afzonderlijke gemeente niet gegenereerd konden worden. Zo is het mogelijk dat gebieden die gezamenlijk laag scoren op bepaalde economische criteria worden afgebakend als een groter gebied dat in aanmerking komt voor een economisch stimuleringsprogramma en kan voorgedragen worden voor erkenning door de Europese Unie (De Rynck, 1994). Naast mogelijke financiële meevallers zijn er nog andere mogelijke winsten op te tekenen binnen intergemeentelijke samenwerking. Zo kan men door te gaan samenwerken de 44

professionalisering en specialisatie van het personeel verhogen. Indien men medewerkers uit dezelfde bestuursdomeinen samenbrengt binnen één entiteit creëert men een één plus één is drie situatie, waar het personeel beter gekwalificeerd is om bepaalde uitdagingen en specifieke problemen te baas te kunnen (Van Kraaij & Becker, 2006). Door te gaan werken met meer gespecialiseerde entiteiten en te werken op een grotere schaal wordt het binnen deze samenwerkingsverbanden mogelijk om over meer hoger geschoold personeel te beschikken (De Ceuninck, 2009). Door samen te werken kan men voorts ook de continuïteit van de dienstverlening verhogen. In kleine gemeenten kent men vaak onderbezetting in bepaalde cruciale functies, en bij afwezigheid van bepaalde mensen beschikken kleine gemeenten vaak niet over voldoende alternatieven om het tijdelijk wegvallen van personeelsleden op te vangen. Door te gaan samenwerken, kan men dit probleem dan ook verhelpen (Van Kraaij & Becker, 2006). Al deze argumenten kunnen ook van toepassing zijn op shared services. Kent

intergemeentelijke

samenwerking

dan

enkel

pluspunten?

Zeker

niet,

intergemeentelijke samenwerking stuit ook op kritiek. Een terugkerende klacht bij de intergemeentelijke samenwerking is het verlies aan democratische legitimiteit (Voets, 2008). De terugkoppeling naar de gemeenteraden is vaak onvoldoende gegarandeerd waardoor de oppositieleden binnen de lokale entiteiten zich slecht geïnformeerd voelen over de intergemeentelijke bestuursorganen. De reden hiervoor hoeft men dan ook niet ver te zoeken, namelijk het systeem van aanduiding van de gemeentelijke vertegenwoordigers in deze samenwerkingsverbanden. Leden van de oppositie blijven te vaak verstoken van een mandaat in een dergelijk bestuursorgaan. Hierdoor kunnen zij hun democratische controle op de intergemeentelijke samenwerkingsvormen niet naar behoren uitvoeren. Ook voor de uitvoerende mandatarissen stellen er zich problemen. Zo zijn hun agenda’s vaak volgeboekt en passen de vergaderingen van de bestuursorganen niet in hun agenda. Vele mandatarissen hebben ook niet altijd de nodige voeling met dergelijke interlokale besturen (De Ceuninck, 2009). Verder merkt men ook op dat men de globale efficiëntie van al deze bovenlokale arrangementen in vraag kan stellen. Vaak is er sprake van overlapping van bevoegdheden/taken en van onderlinge concurrentie, die de efficiëntie natuurlijk niet ten goede komen (De Ceuninck, 2009). Verder is het invoeren van een nieuwe structuur natuurlijk niet kosteloos. Bij het oprichten en sturen van een vorm van intergemeentelijke 45

samenwerking moet men zien te komen tot een consensus tussen de verschillende partners. Hierdoor kan er tijd en dus geld verloren gaan. Wat voor de één de efficiëntste keuze is, is dat niet altijd voor de ander. Naast pluspunten kent intergemeentelijke samenwerking dus ook minpunten. Toch stellen auteurs zoals De Ceuninck (2009) dat nog niet alle mogelijkheden worden benut als het op intergemeentelijke samenwerking aankomt. Intergemeentelijke samenwerking in Vlaanderen wordt vooral gebruikt binnen de eerder traditionele beleidsdomeinen waar lokale besturen zelfstandig weinig kunnen verrichten. Lokale besturen werken veel minder

samen

op

het

vlak

van

informatica,

technische

diensten,

personeelsmanagement,… Dit zijn in het buitenland typische voorbeelden van ‘shared services’. Binnen deze domeinen vallen er dus nog veel schaalvoordelen te behalen voor de lokale besturen (De Ceuninck, 2009). Verder wordt het zaak voor lokale besturen om in de toekomst het overzicht, de controle en het toezicht te bewaken over hun intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. Uiteindelijk zullen de gemeentelijke verantwoordelijken een inschatting moeten maken van de voordelen en nadelen die aan intergemeentelijke samenwerking, en dus ook aan shared services verbonden zijn. Die evaluatie is niet altijd volledig objectief te maken en heeft dan gedeeltelijk een subjectief karakter. De afweging wordt soms beïnvloed door de algemene framing die in een gemeente heerst met betrekking tot intergemeentelijke samenwerking in het algemeen. Zien de gemeenten zich bv. eerder als concurrenten (waarbij meer beleidsvermogen toelaat om bv. meer industrie aan te trekken of meer vermogende burgers ten koste van de omliggende gemeenten waardoor men de fiscale capaciteit kan verhogen) of staan zij open voor samenwerking? Zijn de gemeentelijke beleidsverantwoordelijken vooral gefocust op het eigenbelang of hebben zij oog voor een breder algemeen belang? Ook de voorbije ervaringen met intergemeentelijke samenwerking

spelen

een

rol.

Zijn

er

reeds

voorbeelden

van

succesvolle

samenwerkingsverbanden, dan zal men a priori positiever staan tegenover mogelijke nieuwe vormen van samenwerkingsverbanden of zelfs actief op zoek gaan daarnaar. Die afweging van voor- en nadelen gebeurt zowel op het niveau van de politieke beleidsverantwoordelijken als op dat van de ambtenaren. Die kunnen in hun inschatting vooral het gemeentelijk belang voor ogen hebben (wat wint de gemeente bij intergemeentelijke samenwerking) als het eigen belang ( geeft intergemeentelijke 46

samenwerking mij als politicus of ambtenaar meer of minder macht?, vergemakkelijkt zij al dan niet mijn baan?, is ze electoraal lonend? Ambtenaren en politici zitten daarbij niet noodzakelijk op de zelfde golflengte. Om draagvlak te creëren zijn quick-wins van belang: eerste snelle positieve ervaringen in een niet-bedreigende setting kunnen de basis leggen om door te groeien naar een meer diepgaande samenwerking (Onderzoek naar de voor het Vlaams ruimtelijk beleid relevante vormen van samenwerking, 2012). Binnen Vlaanderen kent men dus zoals reeds eerder gesteld een hele resem aan mogelijkheden om aan intergemeentelijke samenwerking te doen. Om een evaluatie te kunnen maken van alle vormen van intergemeentelijke samenwerking en hoe de besturen daar tegenover staan werden per provincie regioscreenings uitgevoerd. Het vertrekpunt van de regioscreenings gedachte is de problematiek van de bestuurskracht van de lokale besturen en de bestuurlijke drukte op het intermediaire niveau. In het Witboek Interne Staatshervorming van 2011 neemt de Vlaamse Regering dit voorstel op. Aanleiding hiervoor waren de diverse weinig overzichtelijke constructies op het intermediaire niveau. De Vlaamse bestuurlijke organisatie bestaat in principe uit drie democratisch verkozen bestuursniveaus (Vlaams, provinciaal en lokaal) maar in de praktijk stelt men vast dat er talloze tussenstructuren ontstaan zijn. Deze zijn, om uiteenlopende redenen, gegroeid op initiatief van de Vlaamse Regering, de provincies en de lokale besturen. Samenwerking versterkt de bestuurskracht, maar de huidige situatie zorgt ook voor problemen op diverse vlakken: tekort aan democratische controle, verkokering, gebrek aan transparantie, gebrek aan efficiëntie en een onduidelijke bevoegdheidsverdeling (Agentschap voor Binnenlands Bestuur, 2014). Uit de regioscreening kwam onder meer naar voor, op basis van de zelfevaluaties en verkennende debatten, dat de lokale besturen een sterke behoefte tot samenwerking hebben. Voorts zijn lokale besturen het er over eens dat de samenwerkingsverbanden de bestuurskracht verhogen. De meeste besturen zijn ervan overtuigd dat samenwerking zowel de effectiviteit als de efficiëntie van hun bestuur ten goede komt. De nood aan samenwerking beslaat zowel de beleidsvoorbereidende als de beheersmatige aspecten (Agentschap voor Binnenlands Bestuur, 2014). Wanneer men de lokale besturen bij de regioscreening ging bevragen bleek dat veel gemeenten opgaven dat er een gebrek aan structuur is over de opvulling van de aangegane samenwerkingsverbanden. Voorts beklaagde men ook over de slechts beperkte doorstroming van informatie over het samenwerkingverband naar het gemeentebestuur 47

toe en al zeker naar leden uit de oppositie. De mandaten in samenwerkingsverbanden worden immers (te) vaak toegewezen in functie van het bereiken van een politiek evenwicht en niet op basis van de motivatie, interesse of kennis van de vertegenwoordiger. De besturen zijn van mening dat de bestaande ICT-mogelijkheden volop benut dienen te worden om de informatie-uitwisseling tussen de lokale besturen en de samenwerkingsverbanden te optimaliseren. Vele besturen zien ook heil in een centrale databank, waarin alle verslagen van de vergaderingen van de samenwerkingsverbanden gebundeld worden, ter optimalisering van de terugkoppeling. Een voorbeeld van deze praktijk is het samenwerkingsverband Gaselwest, een distributienetbeheerder die 60 gemeenten in Oost- en West-Vlaanderen en Henegouwen verenigt. Dit verband koppelt al op eigen initiatief en op regelmatige tijdstippen terug naar haar leden. Deze werking wordt als positief ervaren door de besturen (Agentschap Binnenlands Bestuur, 2014). Vele lokale besturen zien ook problemen over de complexiteit van de materie van sommige samenwerkingsverbanden. Vele besturen zijn er dan ook voorstander van om naast een mandataris ook een ambtenaar uit het werkveld af te vaardigen in de bestuursorganen zodat een deskundig oordeel gevormd kan worden. De besturen geven aan dat het uitgangspunt voor samenwerking moet blijven dat men enkel voor de doelstellingen die men zelf niet kan realiseren een beroep doet op intergemeentelijke samenwerking. De lokale besturen geven in deze aan veel belang te hechten aan de lokale autonomie. De vrijheid van keuze om tot een samenwerkingsverband toe te treden moet behouden blijven. Veel besturen geven aan dat samenwerkingsverbanden vaak een eigen leven gaan leiden waar zij geen controle of impact op hebben. Onze vaststellingen gaan tevens in de richting van een beperkte greep als gevolg van de complexiteit, autonomie en democratisch deficit (Agentschap Binnenlands Bestuur, 2014). De lokale besturen in Oost-Vlaanderen pleiten ook voor meer eenvoud en efficiëntie in de samenwerkingsverbanden. Wanneer deze te groot worden dreigt er volgens hen een verlies

aan

controle.

Sommige

besturen

menen

ook

dat

er

een

betere

bevoegdheidsafbakening nodig is tussen de gemeentelijke administraties en de samenwerkingsverbanden. In de bevraging naar aanleiding van de regioscreening bleek er geen eensgezindheid over optimale grootte van de territoriale omschrijving. Wel werd er gewezen op een aantal factoren die de optimale schaal bepalen: het grensoverschrijdend karakter van de problematiek die ten grondslag ligt aan het oprichten van het 48

samenwerkingsverband, de fysieke afstand tussen de gemeentes (op basis van hun ervaringen worden de politiezones als schaal naar voren geschoven), de mogelijkheid van thematische clustering. In ieder geval zijn de Oost-Vlaamse gemeentebesturen het er over eens dat de huidige territoriale indelingen (arrondissement, kanton, regio, provincie) te artificieel zijn. Bij de huidige samenwerkingsverbanden valt bovendien een zeker pragmatisme waar te nemen. Men wil vooral met ‘gelijkaardige partners’ samen werken. Ook historische, sociaaleconomische, culturele …factoren blijken in de praktijk een rol te spelen in de uitbouw van samenwerkingsverbanden. (Agentschap Binnenlands Bestuur, Regioscreening, Synthesenota voor de gouverneur van de provincie Oost-Vlaanderen, 2014).

49

5. SHARED SERVICES IN VLAANDEREN? In het eerste deel van deze scriptie heb ik het begrip shared services geanalyseerd op basis van de literatuur: wat houdt het precies in?, welke vormen zijn er?, wat zijn de mogelijke voordelen? Welke obstakels zijn er om die te realiseren We kunnen hier toch al enkele conclusies trekken over het concept shared services. Het vertoont een nauwe verwantschap met outsourcing. Men tracht door het oprichten van shared services de voordelen van zowel centralisatie en decentralisatie te koppelen en men heeft als voornaamste doelstelling het creëren van meer effectief en efficiënt (kostenbesparend) lokaal bestuur. Doch slechte implementatie, communicatie en management staan deze mogelijke winsten in de weg. Shared Services kunnen onder diverse vormen worden verleend gaande van losse samenwerkingsverbanden tot echte shared service centers afhankelijk van de concrete situatie en de preferenties van de deelnemende besturen. Hoe dan ook blijft de centrale en uiteindelijke doelstelling van lokale besturen de dienstverlening naar de burgers toe zo kwalitatief mogelijk te verzorgen en shared services kunnen dan ook gezien worden als een mogelijk (hulp) middel om dit doel te bereiken (Strikwerda, 2005). Ook in België (Vlaanderen) begint er langzamerhand interesse te komen binnen zowel het centrale als het lokale bestuur voor het oprichten van shared service centers als een oplossing om tegemoet te komen aan de problematiek van de te lage bestuurskracht van de lokale besturen. Zo stelt minister Bourgeois in zijn Witboek Interne Staatshervorming (2011) dat schaalvergroting voor lokale besturen kan gerealiseerd worden door onder meer shared services. Ook het Vlaamse Agentschap voor Binnenlands Bestuur neemt shared services op als een oplossing voor de problematiek over de problemen qua schaal en bestuurskracht van onze lokale besturen in Vlaanderen (Vlabest, 2011). Voorbeelden van dergelijke verbanden bestaan al. Zo kent men bijvoorbeeld CIPAL. Zij zijn voorzieners van beleids- en procesondersteunende, innovatieve en betrouwbare informatie managementdiensten en e-government oplossingen. Verder gaan bijvoorbeeld Begijnendijk, Boortmeerbeek, Haacht, Keerbergen, Rotselaar en Tremelo samenwerken op het vlak van ICT en elektronische dienstverlening. Het doel van de samenwerking is schaalvergroting. Waar de 65 gemeenten van de provincie Vlaams-Brabant nu nog elk 50

apart ICT-oplossingen uitwerken voor identieke problemen, kan er via samenwerking op een kostenefficiënte manier worden gestreefd naar een kwaliteitsvolle oplossing, die voor een individueel bestuur niet haalbaar is (VERA, 2011). De Vlaamse overheid ziet als mogelijke oplossing voor het lokale bestuurskracht probleem ondermeer de schaalgrootte van de gemeenten te vergroten door bijvoorbeeld voor sommige gemeente te pleiten voor fusies. (Bourgeois, 2010). Het gaat hier dus over vrijwillige fusies gezien het feit dat lokale besturen uit het verleden niet enthousiast waren over de manier waarop fusies destijds door de federale overheid werden doorgedrukt. Vandaag voorziet de overheid wel in financiële stimuli: “De Vlaamse overheid moedigt vrijwillige fusie van gemeenten aan en verleent ondersteuning onder meer via een eenmalige subsidiebonus” (regeerakkoord, 2010). “Gefusioneerde gemeenten kunnen gedurende een beperkte tijd extra middelen ontvangen uit het Gemeentefonds, zodat het aandeel van de nieuw opgerichte gemeente hoger zal liggen dan de som van de aandelen van de afzonderlijke gemeenten. Daarnaast kan de ondersteuning ook betrekking hebben op technische en juridische begeleiding” (Bourgeois, 2009). Toch ontkomt men niet aan de vaststelling dat deze maatregel weinig tot geen succes kende. Niettemin blijft het een feit dat fusies een oplossing kunnen bieden in een aantal specifieke gevallen. Ook de experts van VLABEST (Vlaamse Adviesraad Bestuurszaken) vinden dat men moet doorgaan op de ingeslagen weg van schaalvergroting. Zij zien dit nochtans niet als enige oplossing en verwachten dan ook niet dat er voor 2019 verplichte fusies zullen komen (De Standaard, 18/07/2013). Net zoals VLABEST ziet minister Bourgeois samen met de Vlaamse overheid dan ook nog andere oplossingen om de bestuurskracht van gemeenten in de toekomst te vrijwaren/verhogen. Zo valt daar in de beleidsnota en in het Groenboek Interne Staatshervorming van minister Bourgeois het volgende over te lezen: “Schaalvergroting kan gerealiseerd worden via verschillende instrumenten, bijvoorbeeld via fusies van gemeenten maar evenzeer door het opzetten van samenwerking (bv. tussen gemeente en OCMW) en shared services. Gemeenten kunnen schaalvoordelen genereren door een sterkere samenwerking op het vlak van, bijvoorbeeld, ondersteunende diensten. Binnen de regio screening van de lokale overheden kwam dan naar voren dat voor sommige besturen de optimale schaalgrootte afhankelijk is van de doelstellingen of het beleidsdomein waarbinnen wordt 51

samengewerkt. Zij zien dus de beleidsdomeinen als basis voor de keuze van deschaal. Zodoende heeft elke schaal een optimum en is ze flexibel naargelang beleidsthema en samenwerkingsverband Andere lokale besturen pleiten eerder voor een territoriale schaal, bijvoorbeeld op basis van de huidige politie zones (Agentschap Binnenlands Bestuur, 2014).

52

6. EMPIRISCH ONDERZOEK 6.1 OPZET Diverse boven vermelde bronnen wijzen erop dat lokale besturen in Vlaanderen kampen met het probleem hoe hun bestuurkracht behouden en indien mogelijk vergroten in een steeds veranderende en complexe omgeving, zonder dat zij zelf veel aan autonomie willen inboeten. Zoals ze ook zelf aangeven in de regioscreening kan intergemeentelijke samenwerking hierbij zeker nuttig zijn. Mijn these is dan ook dat het gebruik van shared services lokale besturen diensten kan bewijzen bij hun problemen van bestuurskracht. De shared services beschikken over een zekere autonomie, doch die is beperkt tot ondersteunende diensten en geeft niet vorm en inhoud aan de functionele beleidsdomeinen zelf. Die blijven het actiedomein van de gemeenten zelf, die dus niet echt aan autonomie inboeten om hun beleid gestalte te geven. Shared services moeten voornamelijk worden gezien als ondersteunende organisatievormen die contractueel diensten

verlenen

aan

de

moederorganisatie(s)

tegen

een

verrekenkost.

De

moederorganisaties blijven bepalen welke diensten zij nodig hebben, hoe die eruit moeten zien en hoe zij in de eigenlijke beleidsdomeinen moeten worden ingezet aangezien zij bevoegd blijven voor de eigenlijke beleidsdomeinen. In het vervolg van deze masterproef wil ik in een concrete regio (politiezone Rhode & Schelde) nagaan in hoeverre de lokale bestuurders open staan voor het concept shared services als mogelijke oplossing voor problemen in verband met hun bestuurskracht bij de sociaaleconomische en maatschappelijke uitdagingen waarvoor zij zich geplaatst zien. Waarom deze keuze voor een politiezone? Binnen de regioscreening van lokale besturen kwamen

een

aantal

bezorgdheden

naar

voren

wat

intergemeentelijke

samenwerkingsverbanden betreft, in het bijzonder de vraag naar vereenvoudiging. Men sluit

voor

nieuwe

samenwerkingsverbanden

dus

best

aan

bij

bestaande

samenwerkingsverbanden om het bestuurlijk landschap niet nog meer complex te maken. Voorts wordt door de keuze van de politiezone als dimensie voor shared services ingespeeld op het – zeker bij deze gemeenten uitgesproken verlangen van de gemeentebesturen om onder ‘gelijken’ samen te werken en hun uitdrukkelijke wens om 53

ook oog te hebben voor een bottom-up benadering. Al moet men voor de volledigheid wel opmerken dat de politiezones zelf geen voorbeeld zijn van vrijwillige samenwerking, toch onderzoeken wij of het mogelijk is op deze onder impuls van de hogere overheid gecreëerde samenwerkingsverbanden meer vrijwillige samenwerking onder de vorm van shared services te enten. In een aparte bijlage aan het document van de regioscreening suggereerde de heer Adriaens, gemeentesecretaris van Herzele trouwens dat men de geografische gebiedsomschrijving van de politiezones zou kunnen gaan gebruiken als vast kader voor een gestructureerde samenwerking tussen de gemeenten en de OCMW ‘s van die zone. ‘Het voordeel is dat een aantal keuzes al gemaakt zijn: hoeveel zones, wie met wie samenwerkt. Veiligheid is een ruim beleidsdomein en voor veel beleidsaspecten een kapstok van waaruit men verder kan bouwen. De burgemeesters van een politiezone ontmoeten elkaar nu al in het politiecollege, ook voor de ambtelijke top zijn er decretale mogelijkheden om functies te 'delen'. Hij stelt zich de vraag ‘ Zijn trouwens de motieven die gehanteerd werden bij het oprichten van de politiezones ook niet van toepassing op de andere aspecten van het gemeentebeleid,’ (Daniël Adriaens, publicatie in eigen naam in Agentschap Binnenlands Bestuur, Regioscreening, synthesenota voor de gouverneur van de provincie Oost-Vlaanderen, 2014). Welke gemeenten bevinden zich nu in deze politiezone Rhode & Schelde? Dit zijn de gemeenten Melle, Merelbeke, Oosterzele en Destelbergen. Deze zone telt ongeveer 65.000 inwoners (Melle: 11.000, Merelbeke: 23.650, Oosterzele: 13.450, Destelbergen: 17.000) en is om en bij de 12.000 vierkante kilometer groot. Men neemt aan dat men pas van grote lokale besturen spreekt vanaf 55.000 inwoners en men zou dus kunnen stellen dat om echt van positieve schaaleffecten te kunnen genieten men dus eerder in de beurt van dit cijfer dient te komen (De Ceuninck & Steyvers, 2012, pp.21). Qua inwoneraantal voldoet de zone dus aan deze vereiste. Het politieke landschap is in deze zone divers. Oosterzele wordt bestuurd door een kartel CD&V-NVA (waarbij CD&V eigenlijk een absolute meerderheid bezit), Melle eveneens, Merelbeke door een coalitie van CD&V, SPA en VLD en Destelbergen door een coalitie van VLD en CD&V (met VLD als dominante partner). CD&V levert de burgemeester in alle gemeenten behalve Destelbergen (VLD). Belangrijk is wel dat bij de jongste gemeenteraadsverkiezingen

in

geen

enkele

van

de

gemeenten

het

zittende

gemeentebestuur zijn meerderheid verloor. de coalities werden voortgezet en alle 54

burgemeesters konden dus aanblijven. Het unieke aan deze regio is de nabijheid van een grootstad, Gent en het contrast daarvan met het eerder landelijke karakter van de gemeenten zelf. Het is mijn betrachting om binnen deze regio op basis van diepte interviews met burgemeesters en gemeentesecretarissen meer te weten te komen over de samenwerking die reeds bestaat tussen deze gemeenten en andere gemeenten. Of ze een gebrek aan (toekomstige) bestuurskracht ervaren?Hoe ze staan ten opzichte van shared services om die te verbeteren? En of ze shared services als een mogelijk alternatief beschouwen voor sommige andere vormen van samenwerking en/of fusies. Zo ja, voor welke domeinen. Ik ondervroeg burgemeesters én gemeentesecretarissen (of hun plaatsvervanger) apart omdat ik een goed zicht wilde krijgen op zowel de politieke als de ambtelijke kijk op de zaak. Binnen het empirisch onderzoek peil ik vooreerst naar de bestuurkracht van de betrokken gemeenten. Verder ga ik in op intergemeentelijke samenwerking en shared services. Het onderzoek peilt daarnaast binnen elk van deze drie thema’s - bestuurskracht, intergemeentelijke samenwerking, shared services- naar de stand van zaken en de mogelijkheden voor de deeldomeinen ICT, personeelsbeheer en technische dienst.

55

6.2 EIGENLIJK ONDERZOEK EN RESULTATEN 6.2.1 BESTUURSKRACHT Vooreerst ging ik binnen de domeinen ICT, Personeelsbeheer en Technische dienst op zoek naar de stand van zaken en probeerde ik te weten te komen hoe burgemeesters en secretarissen de bestuurskracht binnen deze domeinen evalueren. Ten eerste valt binnen het domein ICT alsook binnen de andere domeinen op dat er een grote verscheidenheid bestaat in de manier waarop men in iedere gemeente werkt en wat voor bestuurskracht problemen men er ervaart. Zo stelde de staffunctionaris, plaatsvervangend gemeentesecretaris (de secretaris is geschorst) van de gemeente Merelbeke dat zijn gemeente op het vlak van ICT geen probleem kent wat bestuurskracht betreft. De gemeente Merelbeke is volgens hem zowel op het vlak van kwantiteit en kwaliteit voorzien van de nodige kennis. Zo beschikt ze over een persoon van het niveau A en één van niveau B en heeft ze met het OCMW nog iemand van het niveau C, waarvoor er een samenwerkingsakkoord is tussen OCMW en gemeente. Merelbeke maakt geen gebruik van overkoepelende diensten (vb. CEVI), die bijvoorbeeld door de provincie worden voorzien, wel maakt de gemeente voor het aanschaffen van het nodige materiaal gebruik van raamcontracten met de provincie. Gezien de schaal van de gemeente Merelbeke hoeft deze stelling ook niet geheel te verwonderen. Merelbeke heeft binnen de politiezone Schelde en Rhode veruit de grootste omvang, wat professionalisering uiteraard in de hand werkt. Binnen de gemeente Destelbergen beschikt men op dit vlak volgens de ondervraagden over juist voldoende bestuurskwaliteit, waarbij men in het verleden de voorkeur heeft gegeven aan kwaliteit boven kwantiteit en momenteel volstaat die personeelsbezetting volgens de ondervraagden voor de invulling van de ICT noden binnen de gemeentelijke organisatie. Toch werkt men er voor bepaalde zaken samen met CEVI (CEVI NV is gespecialiseerd in het bouwen van moderne en betrouwbare informaticasystemen, bij voorkeur voor overheidsinstellingen, website CEVI). Niettemin is men niet steeds overtuigd van de snelheid van dienstverlening en de kostprijs van deze dienst. Globaal zijn de ondervraagde bestuurders de mening toegedaan dat de gemeente Destelbergen op het gebied van ICT weliswaar krap zit qua bestuurskracht maar nog wel kan voorzien in 56

de behoeften van de gemeente. Ook hier is er een samenwerkingsakkoord met het OCMW. Er is één persoon specifiek aangeworven voor de ICT noden van gemeenten en OCMW en deze is van A1 niveau. Gezien de aanzienlijk kleinere schaal van de gemeente in vergelijking met die van Merelbeke hoeft die uitspraak alvast niet te verwonderen. Met een 7000 inwoners minder zijn de schaal en de daarmee samenhangende noden minder groot. De burgemeester denkt niet dat er op het vlak van ICT schaaleffecten te realiseren vallen via intergemeentelijke samenwerking. De gemeenten Melle en Oosterzele vormen de kleinere broertjes van de politiezone Schelde en Rhode met respectievelijk 13.000 en 11.000 inwoners. Concreet wat betreft de bestuurskracht in het domein ICT gaven de ondervraagden aan dat zij op dat domein wel problemen ondervinden, maar stelden zij toch te kunnen voorzien in een dagelijkse werking door op een creatieve manier voor bepaalde oplossingen te zorgen en anderzijds gebruik te maken van de diensten van CEVI en de aangeboden diensten van de provincie. Binnen de gemeente Melle heeft men momenteel geen volwaardige dienst ICT. Men heeft momenteel iemand in dienst van niveau D die binnenkort een niveau C zal worden, wat volgens hen als een kwaliteitstekort zou kunnen worden gezien. Toch is men blijkbaar zeer tevreden over deze persoon en het werk dat hij levert. Voor alle hardware en software doet men een beroep op de diensten van CEVI en men is daar ook heel tevreden over. Daarnaast zal men binnenkort instappen in een initiatief van de provincie omtrent beveiliging en privacy binnen ICT (informatieveiligheidsconsulent) waar men met een twintigtal gemeenten van gebruik zal maken. Binnen de gemeente Oosterzele heeft men momenteel niet echt een specifiek persoon die zich bezig houdt met alles wat met ICT samenhangt. Wel zijn er binnen de organisatie mensen die bij hun normale dagtaak proberen in te staan voor ICT. Binnenkort hoopt men dit tekort aan bestuurskracht omtrent ICT op te kunnen vangen door te gaan samenwerken met de gemeente Zwalm. Die samenwerking met Zwalm is een ad hoc oplossing waarbij de provincie faciliteerde en een stuk tussenkomt in de kosten. Het gaat dan in het bijzonder om een personeelslid van de gemeente Zwalm dat ook voor ICT problemen in Oosterzele zou ingezet worden. Er zou een contract komen tussen beide gemeenten waarin men op basis van het aantal gepresteerde uren per gemeente wil komen tot een verdeelsleutel voor het berekenen van de kostprijs per gemeente. Verdere uitwerking in detail moet nog worden onderhandeld. Maar het zal dus eerder uit een gewone 57

overeenkomst bestaan dan een specifieke vorm van intergemeentelijke samenwerking zoals voorzien in het gemeentedecreet. De mogelijke samenwerking wordt ook gefaciliteerd doordat de betrokken gemeentesecretarissen elkaar kennen en vertrouwen. Binnen het thema ICT kan men opmerken dat zodra de schaal van de gemeente kleiner wordt, de beschikbare middelen ook drastisch dalen. Toch kan men stellen dat de ondervraagden in het algemeen de mening toegedaan waren dat dit voor de dagelijkse werkingen van deze lokale besturen geen direct probleem vormt en zij zelf – elk op hun manier - op zoek gaan naar oplossingen voor het tekort aan bestuurskracht, zowel binnen de eigen organisatie, door samenwerking met het OCMW als daar buiten. Een tweede domein waarop ik bij mijn onderzoek naar de mogelijkheden voor shared services heb gepolst naar de bestuurskracht zijn de technische diensten. Binnen de vier onderzochte gemeenten evalueren de ondervraagden de huidige stand van aanwezige capaciteit als goed. Men stelt in iedere gemeente dat men de nodige fysieke middelen bezit om te voldoen aan de behoeften van de gemeenten. Toch geven de ondervraagden in sommige gevallen een tekort aan specifieke zaken aan. Zo is de gemeente Merelbeke al sinds geruime tijd op zoek naar een hoofd voor de technische dienst, maar kan die niet de juiste persoon op de arbeidsmarkt vinden. Wat de technische diensten betreft is er een deel uitbesteed aan de privé sector, een deel is sociale tewerkstelling en een deel doet men nog met eigen personeel. Binnen de gemeente Melle gaf men mij aan dat men soms wat krap zit qua personeel op bepaalde piekmomenten. Men kan in dit geval echter niet spreken van een structureel tekort. Vele bovenlokale structuren staan reeds in voor grote delen van technische dienstverlening bij lokale besturen (bv. de aanleg van rioleringen). Gezien de nog resterende nood aan bestuurskracht zich vooral binnen bepaalde piekmomenten situeert en deze piekmomenten vaak bij de vier lokale besturen samen vallen, zoals bijvoorbeeld het inzetten van strooiwagens bij vorst en sneeuwval, is het weinig opportuun om materiaal te delen of samen aan te kopen. Waar in het vorige thema de gemeenteschaal duidelijk haar gevolgen had op de inrichting van de dienst is dit binnen deze materie volgens de ondervraagden weinig of niet het geval. Zo goed als alle gemeenten koppelen het luik van de technische dienst voorts ook aan een sociaal objectief.

De

technische

dienst

biedt

mogelijkheden

voor

sociale

tewerkstellingsprojecten, waardoor de nadruk niet steeds ligt op de kwaliteit van het aangeworven personeel. 58

In Melle stellen de ondervraagden dat ze qua technische dienst krap zitten wat personeel betreft in de piekmomenten van de zomer en dat zij ook hier in hun technische dienst aan sociale tewerkstelling doen. Dat laatste is ook het geval voor de gemeente Destelbergen waar de technische dienst recentelijk werd geherlocaliseerd en meteen ook het sociaal tewerkstellingsproject ‘Het Rak’ er een plaats kreeg. In Oosterzele detecteert de betrokken secretaris vooral een management probleem. De technische dienst en de milieudienst zijn er niet geïntegreerd omdat zij tot verschillende schepenen behoren. De efficiëntie zou door een meer planmatige aanpak kunnen worden verhoogd, maar dat botst op het verlangen van de schepenen om in de dagelijkse werking voortdurend te interfereren in functie van hun contacten met de burgers. Ook hier fungeren die diensten ook als sociale tewerkstelling. Er is dus wat bestuurskracht betreft niet zozeer een probleem van kwantiteit van personeel; wel van competentie. De burgemeester gaf trouwens als voorbeeld dat men best bereid zou zijn in de winter personeel voor grotere werken uit te lenen omdat er dan eigenlijk een teveel aan personeel is. Alle ondervraagde politieke verantwoordelijken wijzen op het belang van laagdrempelige toegang voor technische diensten. De burger wil er vlot kunnen binnenlopen en wil dat zijn concrete ‘kleine’ noden (een put vullen, een stuk straat verharden …) snel een oplossing krijgen. Zij vrezen dat wanneer men deze diensten op een hoger niveau dan de gemeente zou tillen, dit de laagdrempelige toegang in gevaar zou brengen. De gemeentesecretaris van Oosterzele legde er in het interview sterk de nadruk op dat vooral in kleinere gemeenten de verantwoordelijke schepenen voortdurend willen interveniëren in de dagdagelijkse werking van deze diensten wanneer zij vanuit hun dagelijks contact met de burgers bepaalde noden of verzuchtingen opvangen. Zij beperken zich niet tot het vastleggen van de doelstellingen (wat te doen tegen wanneer), maar willen ook het hoe controleren. Dat verhindert soms een planmatige aanpak, die efficiënter zou uitkomen. Wanneer de diensten zouden overgeheveld worden naar een hoger niveau, bv. onder de vorm van een shared service zouden de lokale politici veel minder in de dagdagelijkse werking kunnen interveniëren wat zij als een verlies van politieke slagkracht zouden ervaren en allicht –zeker op korte termijn- vele burgers met hen. Een derde deelaspect waarop ik wilde peilen naar de mogelijkheden van samenwerking in de vorm van shared services is personeelsbeheer en -administratie. Hier blijkt uit de interviews dat het aspect schaal dan weer veel meer een rol speelt. Gezien de grotere 59

schaal bij de gemeente Merelbeke beschikt zij over een uitgebreide administratie met verschillende departementen en specialisaties, beschikt men over personeel op verschillende niveaus,… Zo heeft men in Merelbeke voor de meeste functies zoals milieu, stedenbouw, duurzaamheid de nodige voltijdse equivalenten aan personeel ter beschikking en is de overlapping van functies ook veel minder sterk dan binnen de drie andere lokale besturen. Binnen de gemeente Destelbergen is er als contrast dan weer slechts één iemand verantwoordelijk voor personeelsbeheer. Zo ook bij de andere twee eerder kleinere gemeenten. Binnen dit luik valt het vooral op hoe de kleinere lokale besturen uit de politiezone op zoek zijn gegaan naar concrete oplossingen voor het ontbreken van middelen voor het uitbouwen van een volwaardige administratie door bijvoorbeeld bepaalde personen binnen de eigen administratie verantwoordelijk te maken voor meerdere bevoegdheden en zo dus geld en middelen uit te sparen, deels uit noodzaak natuurlijk. Voorts maakt men ook hier gebruik van organisaties buiten de eigenlijke gemeentelijke organisatie voor het ondersteunen van de diensten, zoals bijvoorbeeld een sociaal secretariaat, een advocatenbureau. Daarnaast wees men mij erop dat de toegenomen druk op de bestuurskracht binnen de verscheidene taken van de administratie voornamelijk voortkomt uit het aantal taken dat de hogere overheid toevoegt aan de lokale besturen en dit vaak door het hen voorhouden van een wortel onder de vorm van het toekennen van subsidies om hen over de brug te trekken. Dikwijls zijn die subsidies evenwel maar tijdelijk en blijven de gemeenten naderhand met de volledige financiële last van de bijkomende taak zitten. Alle politieke verantwoordelijken, maar ook de ambtenaren wezen erop dat zij dit als een betutteling ervaren en dat zij van oordeel zijn dat zij al die ambtenaren (vb. duurzaamheidambtenaar, Noord-Zuid ambtenaar) niet echt nodig hebben. De prioriteiten van de hogere politieke overheid zijn bovendien maar tijdelijk. Nadat de ambtenaren zijn aangeworven verschuift de prioriteit en de gemeente blijft met de kosten zitten. Voor hen is het gebrek aan bestuurskracht op dit vlak dan ook nogal kunstmatig. Het komt voort uit taken die hen van hogerhand worden opgedrongen en die zij als niet zo belangrijk ervaren. In ieder geval wezen verscheidene ondervraagden erop dat de betrokken objectieven vaak via andere wegen dan extra personeel volgens hen met minder kosten kunnen worden gerealiseerd (vb. typecontracten voor duurzame aankopen ter beschikking stellen).

60

Voorts evolueert het personeelsbestand van alle lokale besturen naar meer contractuelen en minder statutairen. Dat heeft volgens de gemeentesecretaris van Oosterzele alvast het voordeel dat bij ziekte deze medewerkers na verloop van tijd ten laste van de mutualiteit vallen en de middelen dus vrij komen om ze te vervangen. Binnen de zuivere administratieve taken zitten er volgens de ondervraagdenog heel wat statutairen die soms niet meer nodig zijn. Voorts kan ik ook concluderen dat ondanks het feit dat de ene gemeente een grotere administratie heeft dan de andere dit het professioneel werken en de evolutie van hun taken volgens de ondervraagden niet in de weg staat. Waar men binnen de gemeente Merelbeke werkt met clusters en clustervergaderingen gaat het bij andere gemeenten over management teams, werkgroepen, doet men bijvoorbeeld bij de gemeente Destelbergen aan financiële benchmarking en voert men jaarlijks een zerobased budgettering uit. Iedere gemeente probeert volgens haar eigen kracht en kunnen de professionaliteit te verhogen en door te gaan nadenken over haar eigen werking te komen tot resultaatsverbeteringen en optimalisaties. In het geheel kan men stellen dat schaal wel degelijk invloed heeft op hoe een lokaal bestuur actief is in bepaalde domeinen. Toch gaat ieder lokaal bestuur creatief om met de omstandigheden waarin men zich bevindt en zoekt het naar eigen oplossingen op bepaalde vraagstukken.

61

Samenvatting bestuurskracht Melle ICT

Probleem op kwantitatief en kwalitatief niveau

Oplossing ICT

Personeelslid niveau D laten bijscholen. Oplossingen zoeken bovenlokaal: CEVI en Provincie

Technische diensten

Voldoende middelen enkel op bepaalde piekmomenten mogelijks tekort aan personeel

Oplossing technische Geen nood aan extra oplossingen reeds veel uithanden gegeven aan diensten

private partners, personeelsbezetting is ook vorm van sociale tewerkstelling

Personeelsbeheer en

Niet voor iedere (van hogerhand opgelegde) functie een specifiek

administratie

personeelslid. Niet al het personeel is van het juiste niveau. Maakt ook gebruik van insourcing, aankoop externe kennis indoen nodig. Vb. advocaten,…

Oplossing

Eigen personeel meerdere functies laten bekleden. Opzoek gaan naar

personeelsbeheer en

externe partners waar mogelijk, vb. sociaal secretariaat,…

administratie

62

Merelbeke ICT

Voldoende personeel en dit op ieder niveau

Oplossing ICT

Geen problemen wel samenwerking met OCMW

Technische diensten

Op zoek naar diensthoofd, voldoende middelen kwalitatief en kwantitatief

Oplossing technische Geen nood aan extra oplossingen reeds veel uithanden gegeven aan diensten

private partners, personeelsbezetting is ook vorm van sociale tewerkstelling

Personeelsbeheer en

Voldoende personeel, specifieke clusters per deel domein. Goed

administratie

uitgebouwde administratie. Soms nog te veel aan statutairen voor kleine administratieve taken.

Oplossing

Probeert via clusters en andere groepenstructuur te

personeelsbeheer en

professionaliseren. Afbouw statutairen in lagere administratieve

administratie

functies. Naar de toekomst toe minder specifiek personeel maar combinatie van functies per persoon

63

Destelbergen ICT

De nodige kwaliteit maar naar de toekomst toe mogelijk kwantiteit tekort

Oplossing ICT

Samenwerking met CEVI ter ondersteuning en in sommige zaken Provincie, samenwerking OCMW

Technische diensten

Voldoende middelen kwalitatief en kwantitatief Personeelskader is ook sociale tewerkstelling

Oplossing technische Geen nood aan extra oplossingen reeds veel uithanden gegeven aan diensten

private partners, personeelsbezetting is ook vorm van sociale tewerkstelling

Personeelsbeheer en

Probeert steeds te kiezen voor kwalitatief personeel. Verwacht grote

administratie

mate van verantwoordelijkheid. Ontbrekende kennis wordt geïnsourced aangekocht. Bijvoorbeeld advocaten,…

Oplossing

Gaat voor hoger kwalitatief personeel die meerdere functies

personeelsbeheer en

bekleden. Professionalisering door benchmarking. Insourcing waar

administratie

nodig, probeert bovenlokale structuren te mijden indien geen goede kosten/baten verhouding

64

Oosterzele ICT

Tekort kwaliteit en kwantiteit

Oplossing ICT

Momenteel geen echte samenwerking. CEVI en Provincie Denkt aan samenwerking met Zwalm

Technische diensten

Voldoende kwantiteit middelen (zelfs overschot in de winter) Management probleem en probleem van competenties Personeelskader is ook sociale tewerkstelling

Oplossing technische Geen nood aan extra oplossingen reeds veel uithanden gegeven aan diensten

private partners, personeelsbezetting is ook vorm van sociale tewerkstelling

Personeelsbeheer en

Probeert met eigen middelen en personeel te voldoen aan de vraag

administratie

van hogere overheid. Beschikt niet over voldoende kwaliteit in bepaalde domeinen.

Oplossing

Personeel inzetten voor meerdere functies. Gebruikt samenwerking

personeelsbeheer en

waar mogelijk. Gaat voor contractuelen i.p.v. statutairen. staat nog

administratie

aan het begin van haar professionalisering

65

6.2.2 EVALUATIE BESTAANDE SAMENWERKING Binnen het volgende deel van mijn onderzoek ging ik met een aantal vragen in op de vraag hoe de gemeentelijke organisaties nu al samen werken met andere partners binnen deze drie domeinen. En waarom sommige samenwerkingsverbanden goed werken en waarom andere minder goed presteren of waarom men niet toetreedt tot bepaalde samenwerkingsverbanden. Welke voorkeuren men heeft in het proces dat tot samenwerken leidt, van waaruit zijn die verbanden concreet gegroeid, wie moet er betrokken worden bij het aangaan van samenwerking en dergelijke. Staat men open voor meer samenwerking en zo ja hoe? Vooreerst valt op te merken dat binnen alle lokale besturen die ik opnam in mijn analyse men vooreerst binnen de eigen gemeentegrenzen gaat integreren. Zo werken gemeente en OCMW steeds meer samen en tracht men steeds meer diensten te integreren. Veel heeft te maken met de financiële context van gemeenten. Door het feit dat de financiële marges jaar na jaar dunner worden, wordt steeds meer op zoek gegaan naar andere manieren om met minder geld dezelfde dienstverlening te verrichten. Zo werkt men in vele gemeenten toe naar een bestuursvorm waarbij men voor het OCMW en de gemeente slechts één secretaris heeft en slechts één financieel beheerder. Toch staan nog heel wat barrières verdere integratie tussen gemeente en OCMW in de weg. Zo zijn het twee aparte rechtspersoonlijkheden en kan men dus niet zomaar overgaan tot een gehele fusie tussen beide. Ook het bestaande personeelskader kan remmend werken. Zo wees de secretaris van Oosterzele er in het interview bv. op dat er in Oosterzele in de beide organisaties jonge secretarissen in dienst wat bij een eventuele fusie een probleem zou geven. Voorts zijn er sommige initiatieven van de provincie, bijvoorbeeld omtrent ICT veiligheid, waar het niet zomaar mogelijk is om dit voor gemeente en OCMW samen te doen. Naast deze vaststelling kunnen we ook nog een tweede doen. Zo is het voor geen enkele gemeente van de onderzochte politiezone nog mogelijk om op zichzelf alleen in te staan voor alle dienstverlening en maakt iedere gemeente gebruik van intergemeentelijke verbanden en bovenlokale structuren ter ondersteuning van haar organisatie bij de uitvoering van haar takenpakket. De gemeentelijke verantwoordelijken kijken daar met gemengde gevoelens tegen aan. Enerzijds beseffen zij de noodzaak ervan. Anderzijds wezen zij op een aantal nadelige effecten. Zo stelde de burgemeester van Destelbergen 66

onder meer dat ‘vandaag de dag het geld van de gemeenten meer en meer naar toelagen gaat aan verzelfstandigende organisaties zoals intercommunales, politiezone,…’ Deze slorpen al een groot deel van het budget op. Maar de lokale besturen kunnen niet zonder om te voorzien in hun bevoegdheden. Zo staan de meeste lokale besturen al enige tijd niet meer in voor bijvoorbeeld huisvuilophaling, openhouden van containerparken, grote onderhoud- en herstellingswerken,… Ook de gemeentesecretaris van Oosterzele wijst erop dat de betalingen aan die instellingen aanzienlijke financiële middelen en dus eigen lokale beleidsruimte wegnemen van de gemeenten. Vaak is men wel tevreden over dergelijke structuren (bv. ILVA, Solva), toch erkent men ook dat dit voor een deel afstand doen is van gemeentelijke autonomie en dat men niet steeds veel zeggenschap heeft over de werking en kostprijs van dergelijke verzelfstandigde organisaties. Alle ondervraagden wezen op de veelheid van die intermediaire structuren en op de noodzaak deze bestuurslaag te saneren alvorens aan nieuwe structuren te denken. Zo stelde de burgemeester van Oosterzele dat zijn gemeente reeds aan een enorm aantal bovengemeentelijke structuren en samenwerkingsverbanden participeert. Vaak ziet men door de bomen het bos niet meer. De gemeentesecretaris van die gemeente wees er dan weer op dat de afgevaardigden van de gemeente vaak niet de nodige kennis en interesse voor dergelijke verbanden betonen, wat de band met de gemeente dan weer verzwakt. Voor deze verbanden kan men dan ook samenvattend stellen dat ze zowel winst als verlies opleveren aan lokale bestuurskracht. Zo wezen de burgemeester van Melle en de burgemeester van Destelbergen er mij ook op dat bepaalde structuren en waarom ze bestaan een politieke dimensie hebben en dat de politieke wil ontbreekt om deze bestuurslaag te saneren. Sommige structuren blijven bestaan door de politieke afgevaardigden die erin zetelen. Zo stelde burgemeester De Pauw “Het zijn namelijk meestal niet de gemeenten die deze organisaties bemannen en bevrouwen.”De burgemeester van Melle gaf als voorbeeld het lidmaatschap van RESOC, waar de gemeente slechts twee keer in al die jaren een beroep op gedaan had voor een studie voor het stationsgebouw maar zonder dat dit ooit tot concrete uitwerkingen leidde. Op de vraag hoe intergemeentelijke samenwerking het best tot stand komt is men het unaniem eens: bottom-up, organisch, vaak vanuit een concreet probleem. Volgens Hilde 67

Verwaeren, adjunct van de directie – staffunctionaris en tevens plaatsvervangend gemeentesecretaris te Merelbeke bijvoorbeeld komt men tot intergemeentelijke samenwerking door “eerst af te tasten bij collega’s uit de buurt” over de graad van realisme van een mogelijk samenwerkingsverband. Zo stelt ze ook dat wanneer men gaat samenwerken dit meestal voortkomt uit een concreet probleem. Zo ook bijvoorbeeld rond de GIS coördinatoren (Geografische Informatie Systemen). Die functie werd van hoger hand opgelegd aan de gemeenten. Deze functie werd binnen de gemeente Merelbeke nog niet ingevuld en dus hadden de diensten stedenbouw en ruimtelijke ordening een bepaalde achterstand maar door in contact te komen met andere gemeenten is men te weten gekomen dat men hiervoor ook kan aankloppen bij de provincie. Ook de burgemeester van Destelbergen is dezelfde mening toegedaan. Zo stelt hij dat het initiatiefrecht nog meer vanuit het ambtelijke mag komen inzake intergemeentelijke samenwerking en samenwerking in zijn geheel en werkt men bij samenwerking in de gemeente Destelbergen ook vaak vanuit een concreet probleem. Zo zitten binnen de gemeente Destelbergen momenteel de OCMW secretaris en de secretaris van de gemeente samen om wat op gemeentelijk vlak nog wordt gedaan rond sociale dienstverlening onder te brengen binnen het OCMW. Maar zo wijst burgemeester De Pauw er ook op dat op gebied van samenwerking veel afhangt van de betrokken personen. Als zij een bepaalde samenwerking niet zien zitten, wordt alles moeilijker. Burgemeester Van Durme van de gemeente Oosterzele is die zelfde mening toegedaan. Zo stelt hij: “dat alles dient steeds te worden gedragen door het personeel betrokken bij de samenwerking”. Verder stelt hij ook nog dat : “het politieke moet dan ook vertrouwen durven geven aan het ambtelijke op het gebied van samenwerking en de uitwerking ervan”. De algemene vraag van de gemeenten bij het aangaan van samenwerkingsverbanden is het

behoud

van

de

gemeentelijke

autonomie.

De

ondervraagde

politieke

verantwoordelijken wijzen allen een top-down benadering waarbij van bovenaf bepaalde samenwerkingsverbanden worden opgelegd, volledig af. Deze stelling wordt omkleed met de volgende reden: de laagdrempeligheid naar de burger toe behouden. Zowel binnen het ambtelijke als binnen het politieke luik van lokale besturen wees men mij erop dat die laagdrempeligheid één van de voornaamste redenen is om bepaalde functies en bevoegdheden zo dicht mogelijk bij de burger te houden. Zo gelooft burgemeester De 68

Pauw niet dat alles onderbrengen onder één dak zal werken. Hij zegt daar het volgende over: “Ik geloof niet dat men zo maar allerlei diensten van verschillende gemeenten kan gaan samen zetten. Iedere gemeente heeft haar eigenheid, de nabijheid van de mensen en hun kennis over het lokale bestuur zijn van belang”. Verder zegt hij nog dat “de burger verwacht ook die nabijheid en de mogelijkheid om vlug in te spelen op bepaalde noden. De burger verwacht toegang tot het bestuur. Bij overkoepelende verbanden of samenwerkingsverbanden is dit niet langer het geval. Nabijheid, snelheid en accuraatheid zijn eisen van de burger. Samenwerking dient rekening te houden met deze laagdrempeligheid en het behoud hiervan. Men is tenslotte bezig met het geld van de burger”. Hilde Verwaeren adjunct van de directie en staffunctionaris en plaatsvervangend gemeentesecretaris van de gemeente Merelbeke zegt dat “sommige diensten dienen dicht bij de bevolking te worden gehouden. De ingangspoort voor de burger moet lokaal blijven en laagdrempelig”. Toch stelt er zich een probleem van welke laagdrempelige toegang? Laagdrempelige toegang tot het lokaal politiek bestuur of toegang tot de lokale ambtenarij? Het antwoord is beide. Mevrouw De Smaele gemeentesecretaris van Melle zegt dat het voor de burger moeilijk is om af te stappen van de informele weg richting bestuur. De burger stapt vaker naar de lokale politieker dan naar de lokale ambtenarij om bepaalde problemen aan te kaarten. Eigenlijk zou het omgekeerd moeten gebeuren. Toch kan men zeggen dat deze vorm van laagdrempeligheid die gewenst wordt door de burger samenhangt met de ambtelijke laagdrempeligheid en nabijheid en snelheid. Zo is het aanwezig zijn van een eigen technische dienst een vaak gebruikt middel om kleine reparaties te doen die ongemakken veroorzaken bij de burgers. Indien men dit zou wegnemen en naar een groter geheel zou brengen zou de snelheid dan ook drastisch dalen en zou de burger dan ook aan het klagen slaan. Wat men als lokaal bestuur en ambtenarij vooral niet wenst is een grote mate van topdown doorgeduwd beleid naar onder toe. Voor dergelijke vormen is men niets steeds overtuigd van de nodige lokale draagkracht en heeft men vaak vele bedenkingen. Zo stelt Frank Vanhove financieel beheerder van de gemeente Merelbeke dat het probleem is dat achter top down invoegingen van bepaalde structuren vaak politieke beweegreden schuilgaan. Ook burgemeester van Destelbergen De Pauw is het hier over eens zo stelt hij dat: “indien men de Vlaamse structuren en verbanden wil afslanken en efficiënter wil maken, dan zullen het niet de gemeenten zijn die dit blokkeren. Het zijn namelijk meestal 69

niet de gemeenten die deze organisaties bemannen en bevrouwen”. Over dergelijke eerder bovenlokale organisaties heeft ook Burgemeester Dirk De Maeseneer zijn bedenkingen. Zo stelt hij dat bij zijn weten men de RESOC waar men lid van is slechts nog maar twee keer heeft gebruikt om bepaalde studies uit te voeren maar dat deze nooit verdere uitvoering hebben gevonden ondanks de vraag hiervoor van de gemeente Melle. Voorts stelt men ook vast dat top-down geïnspireerde veranderingen of het toekennen van extra bevoegdheden aan lokale besturen volgens hen te weinig diversificatie kennen die meer op maat passen van ons erg divers lokaal landschap, dit zowel op basis van de verschillende schaalgroottes als het eigen karakter van de verschillende lokale besturen. Al te dikwijls wordt volgens de ondervraagde personen de zelfde regelgeving die van toepassing is op grote gemeenten en steden ook op landelijke gemeenten toegepast, zonder dat die op hun noden inspeelt. De gemeenten geven er de voorkeur aan samen te werken met een beperkt aantal gemeenten van een gelijkaardige omvang waardoor men een evenwichtig partnership heeft. Indien niet zo, geeft dit in hun ogen problemen. Zo wees de financieel beheerder van de gemeente Merelbeke er in het gesprek op dat omwille van de grotere schaal Merelbeke bij samenwerking met de omliggende gemeenten vaak de facilitator zou zijn, dus vooral zou moeten geven en niet altijd daarvoor iets terug zou krijgen. Samenwerking zou dus autonomie weg trekken van de gemeente. Er werden al wel denkoefeningen gemaakt voor communicatie, maar die stoten op het probleem hoe men de diensten concreet zou verrekenen. De algemene teneur van de interviews laat zich aldus samenvatten. De gemeenten zijn niet tegen samenwerking. Zij geven er evenwel de voorkeur aan om eerst binnen de eigen gemeente de mogelijkheden met het OCMW te verkennen. Wanneer zij toch over de gemeentegrenzen moeten gaan samenwerken, dan geven zij uitdrukkelijk de voorkeur aan een organisch gegroeide bottom-up benadering, die qua samenstelling geval per geval kan verschillen en zeker in de aanvang een informeel karakter heeft. Liefst met een niet te groot aantal partners. De burgemeester van Destelbergen haalde de politiezone uitdrukkelijk aan als voorbeeld van een optimale omvang aan en wees erop dat men de samenwerking daar ging proberen uit te breiden met bv. een eerder informele samenwerking op het vlak van de noodplanning gezien veiligheid reeds op deze schaal 70

wordt georganiseerd. Momenteel is daar in de gemeente slechts één ambtenaar van de milieudienst zijdelings mee bezig, wat problemen geeft van continuïteit en van kennis, gelet op de diversiteit van de mogelijke problemen. De brandweerzone (17 gemeenten) vond hij daarvoor eerder te groot. De secretaris van Oosterzele nam bij de door ons ondervraagde personen eerder een uitzonderingspositie in. Hij denkt dat bij grotere entiteiten men de dienstverlening veel rationeler zou kunnen organiseren – hij is daarom als enige van de ondervraagden zelfs voorstander van grotere gemeenten al geeft hij toe dat er dan wel nog lokale aanspreekpunten moeten zijn of dat buurtcomités enige autonomie kunnen krijgen (vb. financiële verantwoordelijkheid voor het onderhoud van buurtparkjes).

71

Samenvatting evaluatie bestaande samenwerking: Evaluatie huidige samenwerking

Verwachtingen toekomstige samenwerking

Melle

Veelheid aan samenwerking. vele

Eerst evaluatie bestaande vormen en

vormen enkel nog politiek bestaan.

deze zoveel als mogelijk saneren indien

Niet aangepast aan identiteit

niet functioneel.

gemeente. Druk overheid te groot. Altijd eerst vanuit concreet probleem oplossing zoeken. Eerst binnen eigen organisatie of schaal. Bijvoorbeeld gemeente –OCMW.

Politieke verankering in bepaalde samenwerkingsvormen evalueren. Regelgeving die gediversifieerd is naar het bestaande lokale landschap. Verschil tussen steden en landelijke gemeenten

Maken graag gebruik van de

vaak niet weer te vinden in beleid

diensten van de provincie, CEVI. Is

opgedrongen door hogere overheid

men heel tevreden over.

Belang van samenwerking met gelijke partners. Behoudt lokale verankering

Merelbeke

Veelheid aan vormen. Politiek voortbestaan. Afslanking gewenst. Vooral binnen de eigen organisatie naar oplossingen zoeken dan pas naar buiten toe. Nauwe samenwerking gemeenteOCMW. Vaak voortrekkersrol binnen de politiezone.

72

Politieke verankering wegwerken. Bestaande samenwerkingsvormen evalueren en landschap vereenvoudigen. Ruimere samenwerking mogelijk maken tussen gemeente en OCMW. Behoudt lokale verankering.

Evaluatie huidige samenwerking

Verwachtingen toekomstige samenwerking

Destelberg

Voor samenwerking indien nuttig.

en

Vele samenwerkingsvormen vandaag niet nuttig, enkel bestaan door politieke lading. Schaal politiezones goede schaal. Graag uitgebreide betrokkenheid ambtelijke niveau. Vragen bij kosten/baten bij samenwerking met provincie. Samenwerking gemeente-OCMW

Vraag naar ruime mate van autonomie. Evalueren van bestaande vormen en afschaffen van onnodige vormen. Samenwerking op basis van organische processen op een informele manier. Politieke verankering in sommige structuren afschaffen. Ambtelijke meer vrijheid geven om te gaan samenwerken. Meer inspraak in bepaalde vormen van samenwerking zoals ILVA. Behoudt lokale verankering

73

Evaluatie huidige samenwerking

Verwachtingen toekomstige samenwerking

Oosterzele

Samenwerking om bestuurskracht

Samenwerking geformaliseerd zien in

te verhogen in bepaalde domeinen.

contractuele vorm.

Werken samen met de provincie

Meer inspraak en mogelijkheden voor

omtrent bepaalde zaken.

het ambtelijk niveau.

Samenwerking gemeente en

Behoudt lokale verankering

OCMW.

(Burgemeester).

Samenwerking vanuit concreet

Vraag naar meer uniformisering om

probleem.

samenwerking tussen verschillende

Bos niet meer door de bomen zien door hoeveelheid

Grotere structuren samenbrengen lokale

samenwerkingsverbanden waarin

bevoegdheden (secretaris).

men betrokken is. Algemene tevredenheid over samenwerking met ILVA en SOLVA

74

besturen te bevorderen.

6.2.3 SHARED SERVICES Ziet men shared services dan als een mogelijke oplossing tussen enerzijds behoud van gemeentelijke autonomie en het bereiken van meer bestuurskracht? De gesprekken met de beleidsverantwoordelijken leverden geen duidelijk en eenvormig beeld op. Wel bleek dat ze die piste nog niet echt in overweging hadden genomen en daar dus nog niet grondig over nagedacht hadden. Uit de gesprekken kan ik wel een aantal bekommernissen distilleren. Bij de politieke verantwoordelijken in de eerste plaats, maar ook bij de gemeentesecretarissen is er vooral de bekommernis om de diensten laagdrempelig te houden en de burger vooral toegang tot die diensten te geven via de politieke mandatarissen. Ten tweede is er een alom gedeelde afschuw voor politieke beïnvloeding van hogerhand. De politieke verantwoordelijken zijn sterk gehecht aan de gemeentelijke autonomie. Zij wensen die te behouden en ervaren de politieke objectieven die hen van hogerhand worden opgelegd soms als wereldvreemd, niet aangepast aan de lokale noden en nogal volatiel. Voorbeelden werden er bij de vleet gegeven: duurzaamheidambtenaren, Noord-Zuid ambtenaren, plannen allerhande … Ten derde geven zij de voorkeur aan vrijwilligheid; zij verzetten zich tegen een van hogerhand opgedrongen samenwerking. Zij wensen overwegend zelf hun partners te kiezen op een ad hoc basis in functie van gerezen opportuniteit en willen niet in een vast stramien gedwongen worden. Ten vierde geven zij zeker in de aanvangsfase de voorkeur aan een soepele informatieve samenwerking eerder dan aan een geformaliseerd akkoord op lange termijn. Ten vijfde zijn shared services voor hen maar één van de mogelijke oplossingen waaruit zij willen kiezen. Een samenwerking of zelfs fusie tussen de gemeentelijke administratie en het OCMW draagt duidelijk hun voorkeur omdat die binnen de gemeentegrenzen blijft en het zelfde politieke bestuur de verantwoordelijkheid heeft. De hogere overheid kan wel een coördinerende en faciliterende rol vervullen, maar mag de samenwerking niet opleggen. Zo gaf de burgemeester van Oosterzele in het interview te kennen dat hij er wel iets in zag dat de hogere overheid een kader voor het oprichten van shared services zou kunnen creëren, waarop de gemeenten dan al dan niet en vrijblijvend konden intekenen. Dergelijke vormen van samenwerking zouden moeten 75

gebeuren via een proefperiode zodat er nog mogelijkheden zijn om de zaken aan te passen en eventueel terug uit te treden. De structuren moeten licht en soepel worden gehouden want de prioriteiten kunnen –dikwijls onder invloed van de hogere overheid – wijzigen. Dit houdt ook in dat wat het personeel betreft er niet, of toch veel minder met vastbenoemden wordt gewerkt. Hij loopt in tegenstelling tot zijn collega van Destelbergen niet warm voor een shared service op basis van de politiezone, omdat hij de samenstelling ervan toch gedeeltelijk als kunstmatig ervaart. Als mogelijke domeinen van samenwerking noemde hij duurzaamheid, stedenbouw, veiligheid. In de winter is er minder werk voor de technische dienst; hij zou dan personeel kunnen ter beschikking stellen voor grotere werken buiten de gemeente. In een eventueel shared service center vind hij het belangrijk dat de kostenverdeling via duidelijke afspraken wordt geregeld. Hij is zelfs voorstander van wat hij een kloksysteem noemde: een betaling per gepresteerd uur en dus niet een forfaitaire vergoeding per dossier. Als de samenwerking ergens mis gaat is het door meningsverschillen over de verdeling van de kosten. Bovendien moet de methode van werken voor de ambtenaren duidelijk zijn, zodat zij ook nog gemotiveerd blijven en beseffen dat zij voor meerdere besturen moeten werken. Hij vindt ook het uitbesteden van taken aan de privé sector het overwegen waard. De samenwerking moet zeker uit de politieke sfeer blijven; hij vindt dat de gemeentesecretarissen in deze een belangrijke regierol te vervullen hebben. Hij wees er ook op hoe belangrijk het is dat een eventuele samenwerking gedragen wordt door het personeel. De gemeentesecretaris van Oosterzele ziet in de eerste plaats een tegenstelling tussen de filosofie van een shared service center en de politieke cultuur in vele kleine gemeenten, waaronder Oosterzele. Een groot deel van het schepencollege staat niet achter het uitgangspunt van het gemeentedecreet waarbij de politiek de prioriteiten bepaalt en de ambtenaren onder leiding van de gemeentesecretaris autonoom instaan voor de uitvoering ervan, maar wil ook – met goede bedoelingen, om de burgers ter wille te zijn voortdurend in de dagdagelijkse werking van de gemeentediensten interfereren. Die attitude staat haaks op de uitgangsfilosofie van een shared service center en zal een voorname struikelblok zijn voor de oprichting ervan. In een kleine gemeente zijn de politici ook in de ogen van de burgers nauw verweven met de ambtenaren. De politici zijn in de ogen van de burgers de direct aanspreekbare verantwoordelijken voor de dienstverlening van de gemeente en worden daar ook politiek op afgerekend. Wie als lokale politicus zich inschrijft in de management gedachte, vervat in het gemeentedecreet 76

wordt daar niet altijd politiek voor beloond. De gemeentesecretaris denkt dat principieel – los van politieke overwegingen en bekommernissen -shared services een antwoord zouden kunnen zijn op gebrek aan bestuurskracht onder een aantal voorwaarden. Ten eerste moet het aantal schepenen worden verminderd. Het uitgespaarde geld kan beter worden geïnvesteerd in meer kwalitatief, professioneel personeel dat bv. met de beleidsvoorbereiding kan worden belast. Hij gelooft niet in het feit dat één personeelslid meerdere functies tegelijkertijd kan vervullen. Het te groot aantal schepenen is nu een rem op de rationele werking van de administratie. Iedere schepen houdt vast aan zijn diensten, waardoor nuttige fusies van diensten (bv. de groendienst en de technische dienst) niet gebeuren. Hij denkt ook niet dat omwille van de onderkwalificatie van personeelsleden het louter samen zetten van personeel uit verschillende gemeenten in een shared service center tot een betere service zal leiden; er is vooral beter gekwalificeerd personeel nodig. De vaste benoeming is een rem daarvoor. Hij is er voorstander van om personeel in een hogere functie onder de vorm van een mandaatsysteem ter beschikking te stellen, ook aan het service center. Iemand van C-niveau zou bv. voor een aantal jaren een B-niveau krijgen om een bepaalde taak te vervullen. Na afloop kan dan worden geëvalueerd of het verder zin heeft voor de organisatie en voor de persoon in kwestie om hem op dat niveau te houden (eventueel met een andere taak) dan wel of een teruggang naar C, met minder verantwoordelijkheden meer aangewezen/door de persoon gewenst is. Shared service centers zouden volgens hem eventueel een opstap kunnen zijn naar de creatie van grotere gemeenten, waar hij principieel voorstander van is. Hij denkt dat de hogere overheid eerder dwingend shared services zou moeten opleggen en bv. op basis van de meerderheid van de samenwerkingsverbanden die uit de regioscreening naar voor komen een structuur moet creëren, omdat anders de lokale politiek daar weinig gebruik zal van maken. Hij is er zich wel van bewust dat er een spanningsveld is tussen autonomie en laagdrempeligheid aan de ene kant en efficiency aan de andere kant. Het gesprek met de staffunctionaris/financieel beheerder in Merelbeke leverde toch een wat andere ambtelijke kijk op, al vielen er ook veel punten van gelijkenis te noteren. Uitgangspunt hier was de stelling dat Merelbeke door de grotere schaal genoeg middelen en de juiste middelen heeft om de taken naar behoren te vervullen, die van de gemeente verwacht worden. Voor de meeste functies heeft men fulltime personen in dienst, die evenwel voor een gedeelte van hun tijd onderbenut zijn en die men dus in intergemeentelijke samenwerking zou kunnen aanbieden. Merelbeke zou dan in shared 77

service samenwerkingsverbanden eerder de trekker en facilitator zijn, zoals dat nu bv. al het geval is in de politiezone. Zij stellen zich daarbij wel de vraag wat zij daarvoor in de plaats zouden krijgen. Tezelfdertijd werkt men met de ambtenaren een samenwerking Gemeente-OCMW uit om schaalvoordelen te bekomen, bv. in zake de werking van stafdiensten. Daarover is evenwel nog geen politieke beslissing genomen. Mijn gesprekpartners wezen ook hier op het belang van de administratie als stimulator van samenwerking vertrekkende van een concreet probleem. Men tast eens af met collega’s van de (buurt)gemeenten of samenwerking wel realistisch is, eventueel klopt men aan bij de provincie of er daar een oplossing te vinden is. Ook de VVSG is een goede bron van informatie. Een rol voor de hogere overheid zou kunnen zijn om deze mogelijkheden beter te communiceren; de hogere overheid dus als goed gestructureerd en goed georganiseerd informatiepunt. Daarbij zijn zij bereid alle opties in overweging te nemen; shared services is daar één van. Veranderingen of verzoeken tot verandering van de organisatie komen in Merelbeke vooral uit de ambtenarij. De politiek wordt ingeschakeld als er budgetten moeten worden goedgekeurd. Een bottom-up, organische aanpak heeft ook volgens hen meer kans op slagen dan een top-down approach. Ook zij zien een spanningsveld tussen schaalmaximalisatie en schaaloptimalisatie, tussen de effciency voordelen en de laagdrempeligheid. Sommige diensten dienen dicht bij de burger gehouden te worden; lokale verankering (minimaal een soort lokaal infopunt) is nodig. Omdat shared services eerder gericht zijn op ondersteunende diensten en als dusdanig weinig direct contact met de burger vereisen, zouden die dus misschien kunnen gecentraliseerd worden, al wijzen zij ook op het belang van een nabije technische dienst. In de concrete uitbouw van shared services zien zij wel enkele grote problemen opduiken. Eén ervan is dat de rechtspositieregeling van de verschillende werknemers in de verschillende gemeenten sterk verschillen met een verschillende kostprijs als gevolg. Dat zal de doorrekening van de kosten aanzienlijk bemoeilijken. Een aantal concrete beheersproblemen voor het shared service center zullen moeten opgelost worden. Naar hun ervaring worden potentiële efficiency winsten die zouden kunnen ontstaan bv. door de samenwerking OCMW-Gemeentediensten nu reeds gehypothekeerd door jarenlange twisten over relatief onbelangrijke zaken als openingsuren, inlogprocedures, wanneer men wel en wanneer men niet een beroep kan doen op mensen bij hoogdringendheid…. Bij het samenwerken van ambtenaren uit verschillende gemeenten zal men nog meer geconfronteerd worden met verschillende werkculturen en verschillende statuten, allemaal het gevolg van gemeentelijke autonomie. De schaalvoordelen zullen dus 78

aanzienlijk moeten zijn om de gemeenten er op vrijwillige basis toe te brengen om naar shared services over te gaan. De hogere overheid zou wel de gemeenten kunnen faciliteren in hun zoektocht naar mogelijke partners. Shared services zullen op zich de mismatch tussen de kwaliteit van het ter beschikking staande personeel en de vereisten van een moderne administratie niet oplossen. Veel gemeenten hebben personeel op C en D niveau te veel, maar er zitten daar heel veel vast benoemde statutaire personeelsleden bij. Het oprichten van shared services zal specifieke knowhow vergen die wellicht van consultants zal moeten komen. Zullen de ambtenaren van de politieke overheid de nodige tijd krijgen om dit veranderingstraject in goede banen te leiden? Politiek is denken op korte termijn in tegenstelling tot de ambtenaren die op lange termijn willen denken. Zullen de schepenen bereid zijn hun ambtenaren te lossen? Ook in de bestaande gemeentelijke administratie stellen zij vast dat iedere schepen zijn personeel voor zich wil houden. Diensten laten samenwerken die tot de zelfde schepen behoren, is gemakkelijker dan wanneer de diensten tot verschillende schepenen behoren of mensen taken moeten combineren die tot de bevoegdheid van verschillende schepenen behoren. Hoe meer politieke partijen er in de coalitie zitten hoe moeilijker! Shared services is eigenlijk een concept dat vertrekt van het marktprincipe en dat concept past niet goed bij een administratie. Belangrijke voorwaarde om met een shared service te beginnen is dat een gemeente binnen de eigen administratie weet wie met wat bezig is en daar een kostprijs kan op kleven. Dat is momenteel niet het geval. Wat hebben we als personeel juist in huis, waar hebben we overschot en wat kan dus ‘geshared’ worden? Het zijn voor de eventuele oprichting van een shared service kernvragen die voorafgaandelijk moeten een antwoord krijgen en waar de gemeentelijke administraties niet onmiddellijk zicht op hebben. De doelstellingen, die men met de shared service hoopt te bereiken zullen van meet af aan zeer duidelijk moeten gesteld worden. Het is bijna zoals een contract afsluiten met een aannemer. De rol van het shared service center in de beleidsvoorbereiding kan ook voor problemen zorgen. Nu kennen de gemeentelijke ambtenaren de eigenheid van de werking van de colleges, maar met een shared service zullen de betrokken ambtenaren de werking van meerdere colleges van burgemeester en schepenen moeten leren kennen. Processen, procedures, reglementen zijn zeer lokaal bestuur specifiek. De ondervraagden uit Merelbeke zijn voorstander van een stapsgewijze opbouw, dus vertrekkende van een informele samenwerking en niet onmiddellijk een structuur creëren. Gecreëerde structuren hebben trouwens de neiging om zichzelf te bestendigen. De privé belangen van de betrokkenen (zitpenningen, subsidies …) stroken niet altijd met het algemeen belang. 79

Om een shared service uit te werken zal er tijdelijk extra personeel nodig zijn, bv. onder de vorm van consultancy opdrachten. Men moet daar evenwel niet mee overdrijven. Bovendien is de bijdrage van een consultant dikwijls erg theoretisch en weinig bruikbaar. Bij een shared service zullen transparantie en communicatie heel belangrijk zijn. De ervaring met de autonome gemeentebedrijven, dikwijls opgericht om van een BTW voordeel te kunnen genieten, leert dat als dingen worden weggetrokken van de gemeente zelf die daar na verloop van tijd nog weinig controle over heeft. Tenslotte wezen zij erop dat sommige domeinen mogelijks niet geschikt zijn voor een shared service omdat de belangen van de deelnemende gemeenten verschillend kunnen zijn. Men zou bv. een ambtenaar kunnen belasten met het stimuleren van de lokale economie, maar als die ook voor andere gemeenten werkt zullen de lokale middenstanders daar niet mee opgezet zijn. In tegenstelling tot zijn collega in Oosterzele ziet de burgemeester van Destelbergen de politiezone wel als een goede vertrekbasis om verdere samenwerkingsverbanden rond te creëren. Hij wil meer initiatiefrecht voor ambtenaren om op basis van concrete voorbeelden voorstellen van samenwerking te doen. Ook hij zou intergemeentelijke samenwerking onder de vorm van shared services afwegen tegen outsourcing naar de privé sector. Shared services zijn enkel nuttig als men in de eigen gemeente kwaliteit of kwantiteit aan middelen te kort heeft. Dan wil hij alle opties overwegen en niet automatisch in de richting van een shared service center werken. Hij geeft het voorbeeld van de stedenbouwkundige dienst, die erg onder druk stond door nieuwe verplichtingen van hogerhand opgelegd. Eerst dachten zij door samenwerking met andere gemeenten hun capaciteitsprobleem op te lossen en zo competenties bijeen te leggen, uiteindelijk gaven zij de voorkeur aan een privé bureau om hen bij te staan. Geval per geval kan de afweging verschillen. Hij gelooft niet dat men zo maar allerlei diensten van verschillende gemeenten kan samen zetten. Iedere gemeente heeft haar eigenheid, er is de nabijheid van de mensen en de kennis van lokale omstandigheden. Intergemeentelijke samenwerking onder de vorm van shared services is dus geen mirakeloplossing, maar zou wel voor eerder

projectmatige

zaken

een

oplossing

kunnen

zijn.

Men

moet

het

verwachtingspatroon van de burgers in het verhaal betrekken. De burger wil als klant direct en laagdrempelig geholpen worden. Zelfs in een kleinere gemeente ligt het tussen de verschillende deelgemeenten al moeilijk. Hij wil zeker niet dat de hogere overheid de participatie aan shared services zou opleggen. In tegendeel de hogere overheid moet zich 80

meer terughoudend opstellen. Van vele initiatieven van de hogere overheid (duurzaamheid, beheers- en beleidscyclus, …) betwijfelt hij of in het licht van de extra inspanningen die dit van de gemeente vraagt er van een duidelijke meerwaarde kan gesproken worden. Wat zin heeft, zal volgens hem organisch groeien, dat is ook voor shared services zo. Ongeveer de zelfde bekommernissen bleken naar voor te komen uit het gesprek met de burgemeester en de secretaris van Melle: sterke nadruk op laagdrempeligheid en op de noodzaak op het vooraf opkuisen van de huidige rommelige tussenstructuren, ongenoegen over de sterke betutteling van de hogere overheid op basis van steeds wisselende politieke prioriteiten. De gemeente deelt op dit ogenblik met geen enkele andere gemeente ambtenaren. Zij dacht er op een bepaald ogenblik wel aan binnen de technische dienst samen te werken met andere gemeenten en bv. samen een strooiwagen aan te kopen of samen kanten te maaien. Maar dit bleek niet praktisch. Alle gemeenten hebben op hetzelfde moment nood aan deze zaken en de bevolking zou niet aanvaarden dat zij in een bepaalde gemeente later aan bod zou komen doordat andere gemeenten prioriteit zouden krijgen.

Wel

zitten

de

ambtenaren

in

bepaalde

domeinen

(erfgoedcel,

gemeentesecretarissen, communicatieambtenaren, …) reeds samen om ervaring en kennis te delen, vaak onder impuls van de provincie. Dat vindt hij goed. Ook hij is sterk gekant tegen formeel opgelegde samenwerkingsverbanden. Hij gelooft in organisch bottom-up gegroeide samenwerking. Iedere gemeente heeft haar eigenheid en cultuur en dat leent zich niet gemakkelijk tot het creëren van gemeenschappelijke oplossingen. In ieder geval geeft hij de voorkeur aan soepele vormen van samenwerking met contractuele tewerkstelling. Voor het eventueel uitbouwen van shared services denkt hij in de eerste plaats aan de intercommunales of politiezones, die op vele gebieden al min of meer werken als shared services, liever dan daarnaast nog eens parallelle structuren op te richten. Hij is in ieder geval sterk gekant tegen nieuwe fusies van gemeenten. De fusie van 1976 is nog altijd niet 100% verteerd gezien de verschillende deelgemeenten nog altijd op hun eigenheid staan! Grote gemeenten staan haaks op het verlangen van de burger naar laagdrempeligheid en directe toegang tot het bestuur. Ook hier noteerden we een sterk pleidooi voor gemeentelijke autonomie en een argwaan tegen wat van bovenuit wordt opgedrongen (bv. BBC, planlasten en motiveringen allerhande) vaak onder invloed van allerlei consultancy firma’s. Eventuele samenwerkingsmogelijkheden ziet ook hij vooral tussen gemeenten van ongeveer de zelfde omvang. Zelfs binnen de politiezone is 81

het verschil tussen de omvang van Merelbeke en die van de andere gemeenten reeds tamelijk groot. Het gebrek aan continuïteit in de werking bij kleine gemeenten zou hij oplossen door de provincie een soort pool van reservepersoneel te laten aanstellen, dat bij het onbeschikbaar zijn van het eigen personeel kan invallen. Shared services zouden in principe goed moeten zijn voor kleinere gemeenten, maar net deze staan op hun eigen identiteit. Ook de geografische vestiging van het shared service center zal een politiek probleem stellen.

82

Onderstaande tabel vat de voornaamste elementen uit de bevraging omtrent de mogelijkheden voor shared services samen. Algemene

Ziet men opportuniteit?

Politiezone als schaal?

Houding

Melle

ICT

Technische dienst

Personeelsdienst

Weinig geloof

Geen concrete

Neen,

Geen concrete ideeën

in concept

ideeën

laagdrempeligheid

geen

primeert

exclusiviteit

Bespreekbaar,

Eerst verrommeling opkuisen Geen verplichting

Merelbeke

Weinig nood

Geen, voorkeur

Neen,

Eventueel, na grondige

Eventueel,

eraan;

voor OCMW

laagdrempeligheid

studie van

geen

primeert

personeelsoverschotten

exclusiviteit

Neen,

Mogelijkheid valt te

Ja, geen

laagdrempeligheid

exploreren

exclusiviteit

eventueel om overtollig personeel ‘uit te lenen’ Geen verplichting

Destelbergen

Terughoudend Eerst

Neen

primeert

verrommeling opkuisen Voorkeur voor OCMW Geen verplichting

83

Oosterzele

Terughoudend Eerst

Ja, cf. akkoord

Burgemeester neen

met Zwalm in de

(laagdrempeligheid)

maak Gemeentesecretaris,:mo

opkuisen

gelijkheid valt te exploreren

voor OCMW /Geen verplichting

84

Geen voorkeur, geen

verrommeling

Voorkeur

Eventueel

exclusiviteit

7. SAMENVATTING EN ALGEMEEN BESLUIT Achterliggend in deze scriptie stond de vraag hoe de gemeenten in het licht van de vele uitdagingen waarvoor zij zich geplaatst zien en rekening houdend met de krappe budgettaire situatie over voldoende bestuurskracht kunnen (blijven) beschikken. Eén van de mogelijkheden daartoe is al dan niet verplichte fusies van gemeenten, maar het enthousiasme daarvoor is in Vlaanderen bij de lokale overheden bijzonder laag. Daarom wilden we de mogelijkheden onderzoeken van een andere oplossing, shared services. Dit is een vorm van intergemeentelijke samenwerking die louter betrekking heeft op diensten die de eigenlijke beleidsdomeinen ondersteunen, niet op de beleidsdomeinen zelf. Ze heeft dus als voordeel dat de gemeenten zelf hun volledige bevoegdheid voor deze beleidsdomeinen behouden en als opdrachtgevers/vragers voor deze shared services zelf de door hen gevraagde kwantiteit en kwaliteit blijven bepalen. Het concept shared services bestaat al sinds het begin van de jaren negentig in de privé sector maar werd later ook in de publieke sector geïntroduceerd. Een shared service heeft vier belangrijke kenmerken: het samenbrengen en consolideren van binnen organisaties, ondernemingen aanwezige middelen/processen, het louter gericht zijn op ondersteunende diensten, een zekere onafhankelijkheid wat management betreft ten aanzien van de moederorganisaties, het leveren van diensten tegen een kwaliteit en aan een prijs gewenst door/ aanvaardbaar voor de afnemende moederorganisaties. De literatuur vermeldt verscheidene potentiële tastbare en niet tastbare voordelen. De voornaamste voordelen zijn: kostenbesparing, verbetering van het aanwezige menselijke kapitaal, verhoging van de productiviteit, stijging van de corporate governance en de professional service van de moederorganisaties, verbetering van de bedrijfsvoering, schaalvoordelen, sterkere motivatie

van

het

team,

betere

omgang

met

transformatieprocessen,

beter

kennismanagement. Of die voordelen ook daadwerkelijk gerealiseerd worden hangt onder andere af van het change management, de bedrijfscultuur, de kwaliteit van de band met de moederorganisatie(s), de methode van kostenaanrekening. De theoretische literatuur zowel als de ervaringen in de private en in de publieke sector wijzen erop dat shared services niet per sé succesvol zijn; veel hangt af van de manier waarop zij worden geconcipieerd en de weg langs waar zij worden doorgevoerd.

85

In Nederland bestaat er reeds heel wat belangstelling voor intergemeentelijke shared services. Ze kunnen er vier vormen aannemen: een netwerkconcept (een lichte vorm van samenwerking waar de ambtenaren binnen de eigen organisatie blijven werken maar op structurele manier gaan samen werken), het centrumconcept (waar men de shared service onder brengt bij één van de aangesloten besturen, die als centrumgemeente functioneert), het matrix concept (waarbij elk van de partners één of meerdere taken voor zijn rekening neemt) en het shared service centrum (waar de lokale besturen bepaalde afdelingen in een afzonderlijke organisatie onderbrengen). Shared services zijn een vorm van intergemeentelijke samenwerking met als bedoeling dat de gemeenten hun krachten bundelen om beleidsondersteunende diensten te realiseren teneinde de voorbereiding en/of de uitvoering van het beleid te verbeteren, terwijl het beleid zelf in hun handen blijft. Intergemeentelijke samenwerking kan in Vlaanderen louter informeel zijn, uitgaande van de gemeentelijke autonomie zoals vastgelegd in de grondwet, dan wel een meer formeel karakter hebben. In dat laatste geval dient zij één van de vier vormen aan te nemen die daarvoor zijn voorzien in het Vlaamse decreet over intergemeentelijke samenwerking: Wanneer men de shared service een permanent karakter wil geven lijkt vooral de dienstverlenende vereniging een geschikte vorm. In een beginfase als men eerder de mogelijkheden wil exploreren komen eerder de interlokale vereniging

(zonder

rechtspersoonlijkheid))

en

de

projectvereniging

(met

rechtspersoonlijkheid) in beeld. In Vlaanderen bestaan er vele vormen van intergemeentelijke samenwerking allerhande. Bij zoverre dat men de globale efficiëntie van al die bovenlokale arrangementen in toenemende mate in vraag stelt onder andere omdat er sprake is van overlapping van bevoegdheden/taken en van onderliggende concurrentie, de democratische controle op hun werking soms zoek is. Is er desalniettemin nog ruimte voor intergemeentelijke samenwerking om shared services te realiseren en op die manier de bestuurscapaciteit van kleine gemeenten te verhogen? Dat wilden we te weten komen door een bevraging van burgemeesters en gemeentesecretarissen van de politiezone Rhode & Schelde. Waarom deze keuze voor een politiezone? Binnen de regioscreening van lokale besturen kwamen 86

een

aantal

bezorgdheden

naar

voren

wat

intergemeentelijke

samenwerkingsverbanden betreft, in het bijzonder de vraag naar vereenvoudiging. Men sluit

voor

nieuwe

samenwerkingsverbanden

dus

best

aan

bij

bestaande

samenwerkingsverbanden om het bestuurlijk landschap niet nog meer complex te maken. Voorts wordt door de keuze van de politiezone als dimensie voor shared services ingespeeld op het – zeker bij kleinere gemeenten uitgesproken verlangen van de gemeentebesturen om onder ‘gelijken’ samen te werken en hun uitdrukkelijke wens om ook oog te hebben voor een bottom-up benadering. Al moet men voor de volledigheid wel opmerken dat de politiezones zelf geen voorbeeld zijn van vrijwillige samenwerking, toch wilden wij in het empirische deel onderzoeken of het mogelijk is op deze onder impuls van de hogere overheid gecreëerde samenwerkingsverbanden meer vrijwillige samenwerking onder de vorm van shared services te enten. We kwamen op het idee door de opmerking van de heer Adriaens, gemeentesecretaris van Herzele in een bijlage aan het document van de regioscreening. Hij stelde daarin dat men de geografische gebiedsomschrijving van de politiezones zou kunnen gaan gebruiken als vast kader voor een gestructureerde samenwerking tussen de gemeenten en de OCMW ‘s van die zone. ‘Het voordeel is dat een aantal keuzes al gemaakt zijn: hoeveel zones, wie met wie samenwerkt. Veiligheid is een ruim beleidsdomein en voor veel beleidsaspecten een kapstok van waaruit men verder kan bouwen. De burgemeesters van een politiezone ontmoeten elkaar nu al in het politiecollege, ook voor de ambtelijke top zijn er decretale mogelijkheden om functies te 'delen'. Hij stelt zich de vraag ‘ Zijn trouwens de motieven die gehanteerd werden bij het oprichten van de politiezones ook niet van toepassing op de andere aspecten van het gemeentebeleid,’ (Daniël Adriaens, publicatie in eigen naam in Agentschap Binnenlands Bestuur, Regioscreening, synthesenota voor de gouverneur van de provincie Oost-Vlaanderen, 2014). Uit de bevraging van burgemeesters en gemeentesecretarissen bleek dat de meningen over de rol die shared services kunnen vervullen bij het verhogen van de bestuurskracht van de kleinere gemeenten uit de politiezone Rhode & Schelde duidelijk nog niet uitgekristalliseerd zijn. Het politieke en bestuurlijke debat ten gronde daarover moet duidelijke nog worden gevoerd. De politieke beleidsverantwoordelijken van die kleinere gemeenten zijn om te beginnen niet overtuigd dat er zich een belangrijk en structureel probleem van bestuurskracht in hun gemeente stelt. Dat is in zekere zin ook te begrijpen: zij werden allen door de jongste gemeenteraadsverkiezingen bevestigd in hun ambt. Zij mogen er dus van uitgaan dat de kiezer die finaal oordeelt over het gevoerde beleid er 87

tevreden over is. Bovendien staan zij allen zonder uitzondering erg kritisch tegenover de betuttelende houding van de hogere overheid en de werklast en financiële last die hen van bovenaf wordt opgedrongen en zijn zij helemaal niet overtuigd van het nut van een aantal van bovenaf opgedrongen verplichtingen. Ook is duidelijk dat de gemeentelijke autonomie een zeer belangrijke factor is in de hele problematiek. Zeker de politieke mandatarissen, maar met enige nuance ook de ambtenaren wensen geen keuze opgedrongen te worden door de hogere overheden; Zij hechten bijzonder veel belang aan de laagdrempelige contacten met de burgers met de gemeentelijke administratie en willen daar zelf een stevige rol in spelen, ook in de dagelijkse werking. Dat kan men de burgemeesters ook niet kwalijk nemen. Ze zijn ten slotte door de kiezer verkozen en moeten die proberen te behagen om hun herverkiezing veilig te stellen. Ze willen ook zo veel mogelijk oplossingen voor hun bestuurlijke problemen binnen de eigen gemeente zoeken in de eerste plaats met het OCMW en voor zover dat niet kan een ad hoc keuze kunnen maken uit verschillende mogelijkheden. Zij wijzen het concept van shared services daarbij niet a priori af, maar hebben er toch heel wat vragen bij of de theorie zo maar gemakkelijk in de praktijk kan worden gebracht. Vaste patronen van intergemeentelijke samenwerking met steeds de zelfde partners genieten duidelijk niet hun voorkeur. Zij wensen geval per geval te beslissen of en met wie zij gebeurlijk samenwerken. Zij zien voor de hogere overheid alleen een bemiddelende en informatieve rol weggelegd. Zeker in de aanvangsfase wijzen zij de creatie van echte nieuwe structuren af en geven zij de voorkeur aan een soepele min of meer informele regeling. Allen vinden zij dat er eerst werk moet worden gemaakt van de opkuis van de interbestuurlijke verrommeling alvorens men het echt over nieuwe samenwerkingsverbanden kan hebben. Dat geldt ook voor hun opvattingen over de politiezone als uitgangspunt voor het creëren van bestuurlijke samenwerking onder de vorm van shared services. Ofschoon zij de indertijd van bovenaf opgelegde samenwerking binnen de politiezone eerder positief bekijken, is het voor hen geen evidentie daarop automatisch verdere vrijwillige samenwerking zoals shared services te enten. Zij wensen alle opties open te houden. Hier en daar zijn er wel informele vormen van shared services te vinden, bv. tussen OCMW en gemeentediensten of op een beperkt domein (bv. de plannen om inzake ICT samen te werken tussen Oosterzeke en Zwalm), maar van een grondig nadenken over de modaliteiten van een eventuele shared service is duidelijk nog geen sprake. Vandaar dat vele van de in de theorie aangekaarte aspecten van de problematiek, bv. hoe omgaan met de succes- en de faalfactoren, in de bevraging niet grondig konden worden uitgediept. 88

Toen we peilden naar de concrete mogelijkheden op het vlak van ICT, technische dienst en personeelsdienst. Viel het op dat er een quasi unanimiteit was om de technische diensten niet samen te voegen als shared service. Voornaamste redenen daarvoor bleken de door de burger gewenste laagdrempelige toegang en het feit dat die dienst ook een vorm van sociale tewerkstelling is. Voor ICT en voor personeelsdienst waren er hier en daar wel kleine openingen te bespeuren. Verscheidene ondervraagden wezen er op dat de verschillende personeelstatuten en de onderkwalificatie van het ter beschikking staande, vaak vast benoemd personeel een belangrijke te nemen barrière zullen vormen bij de uitwerking van een shared service. De bestuurlijke acties van de gemeenten zijn het resultaat van een soms moeilijk evenwicht tussen visies en belangen van politieke mandatarissen en van gemeentelijke ambtenaren, tussen door hogere besturen opgelegde verplichtingen en gemeentelijke autonomie. Dat zal ook voor het al dan niet oprichten van shared services het geval zijn. Die zullen dus – als het van de gemeentelijke verantwoordelijken van de politiezone Rhode & Schelde afhangt- organisch (moeten) groeien, vanuit het bottom-up aanvoelen eerder dan dat ze ontstaan op de tekentafel van beleidsadviseurs. Tenzij de ‘hogere ‘politiek de machtsverhoudingen tussen de verschillende politieke niveaus in Vlaanderen drastisch wijzigt en de gemeentelijke autonomie inperkt. Dat is natuurlijk een veel ruimer debat dan het onderwerp van mijn scriptie…..

89

8. BIBLIOGRAFIE VAN GERAADPLEEGDE BRONNEN •

Agentschap Binnenlands bestuur (in samenwerking met Deloitte), 2014, Regioscreening: Synthesenota voor de gouverneur van de provincie OostVlaanderen

•

Agentschap Binnenlands bestuur (in samenwerking met Deloitte), 2014, Regioscreening: Synthesenota voor de gouverneur van de provincie West-Vlaanderen

•

Agentschap voor Binnenlands Bestuur (2007). Lokaal besturen in Vlaanderen. Lokale Besturen en Provincies in cijfers uitgedrukt. Geraadpleegd 30 juni 2013 op http://www.vlaanderen.be/nl/publicaties/detail/jaarbeeld-van-het-agentschapvoor-binnenlands-bestuur-2007-lokaal-besturen-in-vlaanderen-lokale-besturen-enprovincies-in Agentschap voor Binnenlands Bestuur (2008). Lokaal besturen in Vlaanderen. Lokale Besturen en Provincies in cijfers uitgedrukt. Geraadpleegd 30 juni 2013 op http://binnenland.vlaanderen.be/sites/default/files/jaarbeeld2008_0.pdf

•

Agentschap voor Binnenlands Bestuur (2013). Intergemeentelijke Samenwerking. Geraadpleegd

03

augustus

2013

op

http://binnenland.vlaanderen.be/verzelfstandiging-ensamenwerking/intergemeentelijke-samenwerking •

Belfius, (2012). Fiche 1 Macro-economische context. Brussel: Belfius Bank.

•

Belfius, (2012). Fiche 7 Gemeentefonds en toelagen. Brussel: Belfius Bank.

•

Belfius, (2012). Fiche 9 De pensioenen van lokale ambtenaren. Brussel: Belfius Bank.

•

Belfius, (2012). Lokale financiën, gemeenten en provincies. Brussel: Belfius Bank.

•

Block, T., & De Ceuninck, K. Et al. (2007). De lokale macht in Vlaanderen ontbloot. In Devos, C. & Vos, H., Over de dynamiek van de politiek. Een kwarteeuw politieke machtsverschuivingen (pp. 21-30). Gent: Academia Press

•

Bourgeois G., (2010), Nota aan de Vlaamse Regering Betreft: Uitvoering Vlaams regeerakkoord-Vastelling van een kader ter ondersteuning van vrijwillige fusies van gemeenten- Financiële en organisatorische ondersteuning, Kabinet Geert Bourgeois.

90

•

Bourgeois, G. (2009). Beleidsnota Binnenlands Bestuur 2009 - 2004. Geraadpleegd

op

30

Juni

2013

op

http://www.vlaanderen.be/sites/default/files/documents/9_binnenland_2009_2014. pdf •

Bourgeois, G. (2010). Groenboek Interne Staatshervorming. Geraadpleegd op 30 Juni

2013

op

http://www.vvsg.be/VVSG%20en%20Vlaams%20beleid/Documents/Groenboek %20Interne%20Staatshervorming.pdf •

Bourgeois, G. (2011). Witboek Interne Staatshervorming. Geraadpleegd 30 Juni 2013

op

http://www.vvsg.be/VVSG%20en%20Vlaams%20beleid/Documents/Witboek_8a pril2011.pdf •

Clarke, P. (2009) Stop, start, save Shared service delivery in local government. Londen: Deloitte Local and Regional Government UK

•

De Ceuninck, K. (2009). Over de bestuurlijke schaal van de Vlaamse lokale overheden. In VLABEST: Memorandum 2009 – 2014 ( pp. 77-128). Geraadpleegd

op

25

Januari

2013

op

http://vlabest.be/sites/default/files/VLABEST_memorandum_deel4.pdf. •

De Ceuninck, K. (2010) Opgeruimd staat netjes? Fusies en alternatieven voor de bestuurlijke verrommeling. Burger, Bestuur en Beleid. 6(4). p.332-346

•

De Ceuninck, K. (2013). Fusies van gemeenten, spielerei of noodzaak? EEN KORTE

BLIK

OVER

DE

GRENZEN.

Vlaams

Tijdschrift

voor

Overheidsmanagement, nr1 2013, 31-44 •

De Ceuninck, K. & Steyvers, K. (2012) Steunpunt B-project: Doet de grootte ertoe. Een vergelijkend onderzoek naar de factoren voor succes en/of falen van hervormingen aan de lokale schaal. Geraadpleegd 20 Juni 2013 op http://steunpuntbov.be/ned/publicaties/index.php

•

De Peuter, B., Voets, J., Janssens, L. & Van Dooren W. (2012) Bestuurskrachtmeting plattelandsgemeenten. Leuven: Instituut voor de Overheid, KU

Leuven.

Geraadpleegd

30

JULI

2013

op

http://www.ipo-

online.be/SiteCollectionDocuments/Projecten/het%20eindrapport%20van%20de %20testeditie.pdf •

De Rynck, F. (1994). Streekontwikkeling in Vlaanderen: bestuurskundig bekeken. 91

Leuven: Katholieke universiteit te Leuven. •

De Rynck, F. en Steur,B. (2009). Inleiding: Samenwerking voor een grotere bestuurskracht. In: Res Publica,3, pp. 293-303.

•

De Rynck, F., Voets, J., Wayenberg, E. (2001). Schalen in België , De Kleine Staatshervorming. BESTUURSKUNDE. 4. p.29-37

•

Deloitte debates (2009), Which is Better: Outsourcing or Shared Services?, geraadpleegd 23 april 2014 op http://www.deloitte.com/view/en_PT/pt/a5694bd9ff924210VgnVCM200000bb42f0 0aRCRD.htm

•

Dexia, (2011). Lokale financiën, gemeenten en provincies. Brussel: Dexia Bank

•

Goethals, M. (20/21 Juli 2013). Onderhoud riolen kost lokale besturen handenvol geld. ‘Gemeenten wentelen kosten afvalwater af op consument’. De Standaard, p. 10.

•

Janssen, M. , Joha, A. (2004). De onzekere belofte van shared service center. Delft: Utility computing

•

Janssen, M. & Joha, A. (2006). Motives for establishing shared service centers in public administrations. International journal of Information Management

•

Korsten, A.F.A., Abma, K & Schutgens, J.M.L.R. (2007), Bestuurskracht van gemeenten. Meten, vergelijken en beoordelen. Delft: Eburon

•

Korsten, A.F.A., Schaepkens, L. & Sonneschein, L.J.M.J. (2004). Shared services, nieuwe vormen van krachtenbundeling bij gemeenten. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken, in Axis

•

Kortsten, A.F.A. (2004) De gemeentelijke bestuurskracht. De veranderende inhoud van een oud concept. Saluut aan een fenomeen – Liber amicorum ter ere van het afscheid van Ton Tichelaar, Den Haag, 2004, pp. 17-28.

•

Kroll K. (2007), Avoiding Shared Services Pitfalls, Along the path to lower costs and greater liquidity, more copanies are considering shared services options. , Cash management.

•

Leroy, J. ( 17 Juli 2013). Al sluit je het gemeentehuis, dan nog moet je pensioenen betalen. De Tijd.

•

Luysterman, P. (13 Augustus 2013). Kelderende aanbestedingen van gemeenten nekken kleinere wegenbouwers. De Tijd.

92

•

Neuman, L.W. (2007). Basiscs of Social Research qualitative and quantitative approaches. Boston: Jeff Lasser.

•

Redactie, (6 Juli 2013). Elke gemeente krijgt loket kinderopvang. De Morgen

•

Schulz, V., Hochstein, A., Uebernickel, F. And Brenner, (2009) W., A classification of shared service centers: insights from the IT services industry. PACIS 2009 Proceedings.

•

Strikwerda, J. (2005). Shared service centers en gemeenten. Openbaar bestuur, 15(4): 28-31

•

Strikwerda, J. (2006) The Challenge of shared service centers. London: The Conference Board European Council on Corporate Strategy Roles, Structure and Challenges of the Corporate Office

•

Suykens, M (2013). Bestuurskracht in landelijke gemeenten. Brussel: Lokaal.

•

Tegenbos, G. (18 Juli 2013). Geen verplichte fusies voor 2019. De Standaard p. 7.

•

Van De Velde, W. (27 Juni 2013). Gemeenten schrappen kwart investeringen. De Tijd p. 7.

•

Van Der Linde, TN., Boessenkool, AL., Joost, CL. (2006) Understanding shared services. University of Johannesburg

•

Van

Kraaij,

T.,

Becker,

T.L.

(2006).

Succes

met

intergemeentelijke

samenwerking. In: Overheidsmanagement, nr. 2, p. 30-34. •

Verhoest, K.& De Meu, R. (2008). Bestuurskundige en Juridische evaluatie decreet intergemeentelijke samenwerking, deelrapport bestuurlijk kundig luik. Geraadpleegd

1

Augustus

op

http://www.comeet.be/images/filelib/igs_bestuurskundigeindrapport_1281.pdf verwacht in al die bovenlokale samenwerking? Lezing Plattelandsacademie, 4 november 2008, Geel •

VESTA (2011) Zes gemeenten bereiden zich voor op samenwerken aan ICT geraadpleegd

10

Augustus

2011

op

http://www.vera.be/Zes_gemeenten_bereiden_zich_voor_op_samenwerken_aan_I CT •

Vlaamse advies raad voor bestuurszaken (2013). INITIATIEFADVIES lokale bestuurskracht verhogen door schaaloptimalisaties. Geraadpleegd 30 juli 2013 op http://www.vlabest.be/sites/default/files/13.07.16_VLABEST_advies_schaalopti malisatie_1.pdf 93

•

Vlaamse regering, (2009). De Vlaamse regering 2009-2014 Een daadkrachtig Vlaanderen in beslissende tijden. Voor een vernieuwende, duurzame en warme samenleving.

Geraadpleegd

30

Juni

op

http://www.vlaanderen.be/nl/publicaties/detail/de-vlaamse-regering-2009-2014een-daadkrachtig-vlaanderen-in-beslissende-tijden-voor-een-vernieuwendeduurzame-en-warme •

Vlabest, (2011). Een band tussen binnenlands bestuur en de lokale besturen. Brussel: Binnenband, jaargang 16 nr. 71

•

Voets, J. (2008). Lokale bestuurders in gebiedsgerichte projecten zoals Leader: wat wordt van mij verwacht in al die bovenlokale samenwerking?

•

Voets, J., De Rynck, F. (2004). Het “Project Gentse Kanaalzone”. Naar een onderzoekskader voor gebiedsgerichte beleidsvorming. Leuven: SBOV.

•

VVSG. (2009). Samenwerkingsmogelijkheden tussen gemeenten. Samen sterk!? Brussel: VVSG.

•

Instituut voor de overheid, KU Leuven, HABE, Hogeschool Gent, IDEA Consult, Omgeving, Onderzoek naar de voor het Vlaams ruimtelijk beleid relevante vormen van intergemeentelijke samenwerking. Eindrapport, 2012

94

9. BIJLAGEN 9.1 BIJLAGE 1: ENQUÊTE Deze enquête peilt naar de mogelijkheid om via shared services in het algemeen en shared service centers in het bijzonder de bestuurskracht van de gemeenten te verhogen met betrekking tot ondersteunende diensten , specifiek binnen de deeldomeinen ICT, personeelsbeheer en technische dienst. Dit als alternatief voor andere vormen van samenwerking of fusies. Shared services ontstaan omdat gemeenten hun krachten willen bundelen omdat zij vinden dat zij elk op zich over onvoldoende bestuurskracht beschikken op deze domeinen (ICT, personeelsbeheer en technische diensten). Het zijn allerlei vormen van organisatorische samenwerkingsverbanden tussen gemeenten met de bedoeling vanuit dit samenwerkingsverband beleidsondersteunende diensten aan ieder van de gemeenten te verlenen dit op basis van de reeds aanwezige middelen om zo tot meer efficiëntie en effectiviteit te komen en zo bij te dragen aan de versterking van de bestuurskracht van de betrokken gemeenten. De gemeenten fungeren voorts dus als ‘aankoper’ van deze diensten en betalen daarvoor volgens één of andere afgesproken formule. Shared services centers zijn een organisatorisch meer zichtbare en geformaliseerde vorm van samenwerking en hebben volgende kenmerken: -

Er wordt via intergemeentelijke samenwerking een resultaat verantwoordelijke eenheid (RVE) aangeduid/opgericht;

-

Deze RVE levert aan de deelnemende gemeenten en eventueel aan derden gespecialiseerde

diensten

op

basis

van

een

schriftelijke

dienstverleningsovereenkomst; -

Het SSC ontvangt van de afnemende gemeenten een eigen financiering om zijn werkingskosten te betalen in functie van de aan hen geleverde diensten;

-

Het SSC heeft eigen personeel en productiemiddelen (gebouwen, computers) om deze diensten te leveren. Bij de creatie van het SSC worden daartoe middelen vanuit de deelnemende gemeenten aan de RVE overgedragen; deze kunnen later eventueel via directe aanschaf van eigen middelen worden aangevuld.

95

Bestuurskracht kan omschreven worden als ‘de capaciteit om als bestuur de eigen organisatie zodanig uit te bouwen dat een beleid kan gevoerd worden dat aan de verwachtingen van de burgers tegemoet kan komen en dat het bestuur de mogelijkheid geeft om een zelfstandige rol te spelen ten aanzien van de gemeenschap waardoor het bestuur wordt verkozen’ (De Ceuninck, 2009). 1. Ondervindt uw gemeente problemen op het vlak van bestuurskracht op één van de volgende domeinen? A. ICT, Waar specifiek (hard ware, soft ware, technische kennis B. Personeelsbeheer (waar specifiek? a. Loopbaanbeleid b. administratie C. Technische dienst (waar specifiek? Zo ja, specificeer op welke problemen (gebrek aan financiële middelen, gebrek aan personeel (kwantitatief of kwalitatief), gebrek aan infrastructuur, gebrek aan know how…). Hoe is zijn deze diensten op het ogenblik binnen uw gemeente geregeld? -

De gemeentediensten staan er volledig zelf voor in;

-

De gemeentediensten en het OCMW werken samen;

-

De gemeente werkt daarvoor samen met private partners;

-

De gemeente doet daarvoor een beroep op andere publieke organisaties;

-

De gemeente werkt daarvoor samen met andere gemeenten

Kunt u kort toelichten hoeveel en welk niveau van personeel de gemeente voor deze taken inzet? Hoe evalueert u de huidige aanwezige middelen binnen deze deeldomeinen? Voldoen deze volgens u voldoende aan de huidige noden van uw gemeente? Indien niet, identificeer welke lacunes er zijn? Stellen er zich op dit vlak problemen? Wat is de aard van deze problemen? 96

-

Er is gebrek aan personeel

-

Het personeel heeft onvoldoende kwalificaties

-

Het personeel moet te veel taken tegelijk doen

-

Er is gebrek aan werkingsmiddelen

-

Er is te weinig infrastructuur (gebouwen, machines, etc),

Hoe is het huidige personeelsbestand samengesteld binnen elk van deze drie domeinen binnen uw gemeente? Hoe bent u gekomen tot de huidige situatie? Heeft uw gemeente nood aan extra middelen binnen één van deze deeldomeinen. Zo ja welke (financieel, gebrek mankracht, gebrek aan juist gekwalificeerd personeel, …)? Welke oplossingen ziet U voor een eventueel gebrek aan bestuurskracht op elk van de hierboven aangehaalde domeinen? Waarom wel/waarom niet? a. Het probleem kan door de gemeente zelf worden verholpen (Hoe?); Is er op dit gebied reeds een aanzet gegeven? Zo ja, dewelke? b. We willen de betrokken diensten aankopen via outsourcing ? Zijn er op dit gebied reeds initiatieven genomen? Zo ja, dewelke c. We staan op dit vlak open voor intergemeentelijke samenwerking met het oog op het aanbieden van shared services. Zijn er op dit gebied reeds initiatieven genomen, zo ja dewelke? Vindt u in het algemeen dat de intergemeentelijke samenwerking van uw gemeente succesvol is of niet? Waarom? Pluspunten en minpunten? Draagt de intergemeentelijke samenwerking waarbij u nu betrokken bent volgens u bij tot het verhogen van de bestuurskracht van uw specifieke gemeente? In welke specifieke domeinen en waarom? Is het ambtelijk niveau volgens u voldoende betrokken bij de intergemeentelijke samenwerkingsvormen waarin uw gemeente participeert? Ervaart u de intergemeentelijke samenwerking als een pluspunt voor de dagelijkse werking of compliceert zij de werking van de gemeentelijke administratie? Waarom?

97

Ziet u nog ruimte voor nog meer vormen van intergemeentelijke samenwerking? Zo ja in welke domeinen? Indien u binnen domeinen zo beslissen om over te gaan tot de uitwerking van het shared service concept. Welke problemen, uitdagingen, mogelijkheden ziet u binnen elk van deze domeinen? Indien u intergemeentelijke samenwerking op deze domeinen nuttig zou vinden, geeft u dan een voorkeur aan een informele of een meer geformaliseerde vorm van samenwerking? Waarom?

98

Formele intergemeentelijke samenwerking kan verscheidene vormen aannemen.

Interlokale vereniging

Geen

Projectvereniging

Dienstverlenende

Opdracht

Vereniging

Vereniging

houdende

Rechtspersoon met statuten

Rechtspersoonlijkheid Verwezenlijken project van

Duidelijk

Duidelijk

Uitvoering van één of

gemeentelijk belang

omschreven

omschreven

meer

plannen, uitvoeren en

ondersteunende

omschreven

controleren

dienst

project

ev.

Voor

duidelijk

bevoegdheden

m.b.t.

verschillende

één of meer functioneel

beleidsdomeinen

samenhangende beleidsdomeinen

Geen beheersoverdracht

Beheersoverdracht

Duur tijd contractueel te

Hernieuwbare

bepalen

periodes van max. 6

Hernieuwbare periodes van max. 18 jaar

jaar Eén beheersorgaan

Algemeen vergadering, raad van bestuur, directiecomité

Deelname privé is mogelijk

Participatie door privé is uitgesloten

Aan welke geeft u de voorkeur om shared services aan te bieden en waarom? Of denkt u dat men eerder in de vorm van een overeenkomst dient te werken? In de genoemde domeinen (ICT, personeelsbeheer, technische diensten) welke activiteiten zou u als SS concreet via intergemeentelijke samenwerking willen organiseren? Shared services kunnen volgens de Nederlandse auteurs Korsten, Schaepkens & Sonnenschein 2004 worden opgezet via

99

•

een netwerkconcept , waarbij iedere gemeente haar eigen diensten behoudt, maar die gemeentelijke diensten gaan samenwerken, bv. iedere gemeente heeft één speciale vorm van expertise en deelt die dan met de andere

•

het centrumconcept waarbij de SS in een bepaalde gemeente wordt ondergebracht

•

een matrixconcept waarbij iedere deelnemende gemeente een andere SS voor haar rekening neemt

•

of een systeem waarbij een SSC in een afzonderlijke organisatie wordt ondergebracht Welk systeem geniet in het algemeen uw voorkeur en waarom? Is er een verschil qua domeinen?

Voor hoelang moet het SS worden opgericht? Tijdelijk, Tijdelijk, maar met mogelijkheid tot verlenging definitief Hoe meent u dat de activiteiten van shared services het best dienen te worden gefinancierd? -

Via jaarlijkse budgettaire bijdragen van de gemeenten

-

Via onmiddellijke prijszetting gerelateerd aan het gebruik?

-

Andere?

Ziet u in één van de drie domeinen mogelijkheden om efficiënter te kunnen werken met de huidige middelen indien u zou gebruik maken van shared services? Zo ja, geef voorbeelden? Ziet u in één van de drie domeinen mogelijkheden om door SS de kwaliteit van de dienstverlening te verhogen? Zo ja, geef voorbeelden. Ziet u mogelijke problemen bij de wijze waarop shared services gefinancierd worden (tegen een verrekenprijs)?

100

Stel dat een shared service center wordt opgericht is het dan volgens U wenselijk/mogelijk dat het SSC ook voor derden tegen betaling diensten kan verrichten? Stel dat de onderhandelingen voor het organiseren van SS worden opgestart, wie zou dan het best namens de gemeente de onderhandelingen voeren? Als er personeel zou worden overgeheveld, hoe zou u dat regelen? (ter beschikking stelling, aanwerving van eigen personeel, definitieve overheveling) Moet de gemeentesecretaris daarbij een belangrijke rol spelen ? Andere ambtenaren? Hoe zou in dat geval teruggekoppeld worden naar het gemeentebestuur? (schepencollege, beleidscommissie, voltallige gemeenteraad, …)? Hoe zou u vanuit de gemeente het toezicht op dergelijke SS willen organiseren? Welke uitdagingen/problemen ziet U om met andere gemeenten een shared service center op te richten? -

Te grote politieke gehechtheid aan de lokale autonomie;

-

Gebrek aan kennis ter zake

-

Ambtelijke tegenstand

-

Gebrek aan politieke consensus binnen de deelnemende gemeenten

-

Te grote verschillen in beleidsvisie tussen de potentieel deelnemende gemeenten;

-

Vrees dat dergelijke vorm van samenwerking gezien wordt als voorbode voor fusie,

-

Andere ….

Vanaf welke schaal denkt u dat shared services efficiëntie winsten kunnen veroorzaken en toename van bestuurskracht zullen met zich mee brengen? Zou men kunnen stellen dat samenwerking in de vorm van shared services zou kunnen gebeuren binnen bijvoorbeeld de huidige schaal van de politiezone waarvan uw gemeente lid is? Waarom wel, waarom niet? Zijn er andere en betere combinaties van gemeenten denkbaar? Welke kenmerken van een politiezone zouden volgens u een goede basis vormen voor schared services, en welke zouden opstakels vormen indien men deze schaal zou hanteren? 101

-

Regionale Schaal (aantal gemeenten, grootte);

-

Samenstelling (zijn de juiste gemeenten bij elkaar gebracht, karakter van de gemeenten past bij elkaar ?)

-

Vertrouwen tussen de politiek verantwoordelijken;

-

Concrete uitwerking

-

….

Bestaan er thans al andere vormen van intergemeentelijke samenwerking tussen de gemeenten van de politiezone Rhode en Schelde? Wie dient er volgens u initiatief te nemen omtrent dergelijke vorm van samenwerking? -

De betrokken gemeenten zelf,

-

De provincie

-

De regionale overheid

Welke problemen ziet u mogelijks bij de initiatiefnemers van dergelijke vorm van samenwerking? Indien u een termijn zou moeten plakken om dit te concretiseren, hoe lang denkt u dat u hiervoor zou nodige hebben? Denkt u dat de hogere overheid beter zou overgaan tot het verplichten van samenwerking voor SS? In welk domein? Is het nuttig dat de hogere overheid een rol speelt bij het oprichten van SS? Zo ja, in welk domein? Hoe? •

Info verspreiding

•

Juridische en technische begeleiding

•

Financiële stimulansen

•

Verplichting opleggen

Hoe zou u vanuit de gemeente het toezicht op dergelijke SSC organiseren? Over welke sanctioneringsmogelijkheden moet een gemeente beschikken om het SS systeem goed te doen werken?

102

Moeten gemeenten nog kunnen uittreden eens de SS is opgericht? Denkt u dat de samenbundeling van de personeelsleden die zich op dit ogenblik binnen de organisatie van iedere gemeente met deze activiteit bezig houden zal volstaan of moet er daarentegen bijkomend personeel aangeworven worden? Zou er doublure vaneen specifiek type van personeel zijn (eventueel naast tekorten)? In hoeverre denkt u dat er binnen de eigen gemeente een besparing met betrekking tot de personele samenstelling van de administratie afdeling(en) wordt bereikt door de administratieve taken te organiseren volgens het principe van shared services? Naast verwachtingen ten aanzien van kostenbesparingen zijn er bij het oprichten van shared services ook verwachtingen ten aanzien van kwaliteitsverbeteringen. Ziet u deze mogelijk, voor welk van de drie domeinen en hoe zou die tot uiting komen? Indien u die kwaliteitsverbetering zou moeten weergeven in een percentage, hoeveel percent verwacht u dat het organiseren van shared services kan toevoegen aan de kwaliteit van de administratieve werking van uw gemeente? Denkt U dat het gemeentepersoneel positief of eerder negatief zou staan tegenover SSC? Is er een verschil tussen de verschillende personeelscategorieën?

103

9.2 BIJLAGE 2: LIJST GEÏNTERVIEWDE PERSONEN Oosterzele: Burgemeester Johan Van Durme, interview afgenomen op 25/06/2014 Gemeentesecretaris Borchert Belien, interview afgenomen op 01/07/2014

Destelbergen: Burgemeester Marc De Pauw, interview afgenomen op 25/06/2014

Melle: Burgemeester Dirk De Maeseneer, interview afgenomen op 02/07/2014 Gemeentesecretaris Lena De Smaele, interview afgenomen op 02/07/2014

Merelbeke: Waarnemend gemeentesecretaris Hilde Verwaeren, interview afgenomen op 25/06/2014 Financieel beheerder Frank Vanhove, interview afgenomen op 25/05/2014

104