Van raad naar daad. Een onderzoek naar de mogelijkheden om de democratische legitimiteit van intergemeentelijke samenwerking te verbeteren

Van raad naar daad Een onderzoek naar de mogelijkheden om de democratische legitimiteit van intergemeentelijke samenwerking te verbeteren

Merel Ruiter s 4054385 Bachelorthesis Bestuurskunde R.U. Nijmegen Faculteit der Managementwetenschappen Opleiding Bestuurskunde Juli 2014 Dr. M.L. van Genugten

1

Voorwoord Ter afsluiting van mijn bacheloropleiding bestuurskunde heb ik onderzoek gedaan naar de democratische legitimiteit van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. Vanuit de universiteit was intergemeentelijke samenwerking als een scriptieonderwerp voorgesteld. Gemeenten krijgen meer taken en het budget voor deze taken is lager, omdat het kabinet verwacht dat zij deze taken efficiënter uit kunnen oefenen. Veel gemeenten zoeken voor de uitvoering van deze taken samenwerking met andere gemeenten. Ik verbaasde mij over de afschaffing van stadsregio’s, omdat dit juist een vorm van intergemeentelijke samenwerking is die erg succesvol lijkt. Ook de motivatie van het kabinet voor deze afschaffing vond ik vreemd. Stadsregio’s zouden over onvoldoende democratische legitimiteit beschikken, omdat er sprake is van indirecte democratische legitimatie. Dit geldt echter ook voor andere intergemeentelijke samenwerkingsverbanden.

Vanuit mijn interesse voor intergemeentelijke samenwerking en mijn verbazing over de afschaffing van de stadsregio’s, ben ik begonnen met een onderzoeksstage bij de Stadsregio Arnhem Nijmegen. Ik voelde mij meteen welkom in de organisatie, mede door de fantastische begeleiding van Gemma Vink. Zij heeft mij tijdens deze vijf maanden geholpen met het formuleren van de onderzoeksvraag, de zoektocht naar theorieën, het selecteren van respondenten en het gehele schrijfproces. Verder wil ik Bob Visser hartelijk bedanken voor zijn antwoorden op al mijn vragen over o.a. de organisatie en wet- en regelgevingen. Ook van de andere medewerkers heb ik veel geleerd, zij hebben allemaal zeer veel kennis over hun vakgebied en discussieerden graag met mij over mijn scriptie. Ik betreur het dan ook dat deze kennis misschien verloren gaat door het opheffen van de organisatie. Verder wil ik graag alle respondenten bedanken, die mij vaak met veel enthousiasme hun visie op de democratische legitimiteit van de stadsregio hebben gegeven.

Voor de begeleiding vanuit de universiteit wil ik ten eerste Marieke van Genugten bedanken voor haar uitstekende begeleiding. Dankzij haar verbeteringen en aanwijzingen heb ik deze scriptie steeds verder kunnen perfectioneren. Ook heeft zij mij bij elke stap erg goed begeleid en was zij altijd bereikbaar voor extra vragen. Tenslotte ben ik Stephanie Felix en Jolijn van de Steeg erg dankbaar voor de vele aanwijzingen en de feedback tijdens, maar ook buiten de scriptiebijeenkomsten.

Merel Ruiter Nijmegen, 3 Juli 2014

2

Samenvatting Stadsregio’s zullen worden afgeschaft, waardoor intergemeentelijke samenwerking niet langer verplicht is. De stadsregio’s beschikken volgens het kabinet niet over optimale democratische legitimiteit omdat het bestuur van de stadsregio’s indirect gekozen is. Democratische legitimiteit houdt echter meer in dan directe verkiezing. In dit onderzoek wordt duidelijk in hoeverre de Stadsregio Arnhem Nijmegen aan voorwaarden voor democratische legitimiteit voldoet. Vervolgens worden mogelijke verbeteringen voor de democratische legitimiteit aangegeven. Deze verbeteringen kunnen de democratische legitimiteit van (toekomstige) intergemeentelijke samenwerkingsverbanden in de regio Arnhem Nijmegen versterken. De voorwaarden voor democratische legitimiteit zijn gebaseerd op theorie over de democratische begrippen: legitimiteit, participatie, representatie, verantwoording, transparantie, en responsiviteit (Franzke, Boogers, Ruano & Schaap, 2007). Deze begrippen met bijbehorende voorwaarden zijn onderverdeeld bij verschillende vormen van legitimiteit: inputlegitimiteit, throughputlegitimiteit, outputlegitimiteit en feedbacklegitimiteit. In dit evaluatieve onderzoek is gekozen voor een casestudy van de Stadsregio Arnhem Nijmegen. De interviewmethode en een documentanalyse zijn hierbij gecombineerd. De interviews zijn gehouden onder raadsleden, burgemeesters en wethouders uit de regio Arnhem Nijmegen. Uit de interviews en documentanalyse blijkt dat bijna alle voorwaarden voor democratische legitimiteit grotendeels of volledig wordt voldaan. Aan de hand van de documentanalyse en de interviews kan geconcludeerd worden dat de voorwaarden voor democratische legitimiteit op papier voldoende zijn verankerd. Uit de interviews blijkt echter dat in de praktijk aan sommige voorwaarden niet volledig wordt voldaan. De stadsregio staat bijvoorbeeld ver van burgers en raadsleden af. Raadsleden beschikken vaak over onvoldoende informatie om invloed te kunnen uitoefenen op het beleid van de stadsregio en om hun afvaardiging te kunnen controleren, terwijl dit op papier wel goed geregeld is. Met betrekking tot de voorwaarden worden aanbevelingen gedaan om de democratische legitimiteit van intergemeentelijke samenwerking in de regio Arnhem Nijmegen te kunnen versterken. Zo kan de invloed en de controlefunctie van de gemeenteraad verbeterd worden door een vaste voorbespreking en terugkoppeling. Aan de hand van de aanbevelingen kan de democratische legitimiteit van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden in de regio, behalve op papier, ook in de praktijk beter geregeld worden.

3

Inhoudsopgave Voorwoord ............................................................................................................................. 2 Samenvatting ........................................................................................................................ 3 1.

2.

Inleiding ......................................................................................................................... 6 1.1.

Aanleiding ............................................................................................................... 6

1.2.

Probleemstelling ...................................................................................................... 6

1.3.

Relevantie ............................................................................................................... 8

1.4.

Leeswijzer ............................................................................................................... 8

Achtergrond van de Wgr-plus ........................................................................................ 9 2.1.

Samenwerkingsvormen ........................................................................................... 9

2.2.

Wet gemeenschappelijke regelingen plus (Wgr-plus) .............................................10

2.2.1.

Historische context ..........................................................................................10

2.2.2.

Geschiedenis Stadsregio Arnhem Nijmegen ...................................................10

2.2.3.

Taken en bevoegdheden .................................................................................11

2.2.4.

Bestuur............................................................................................................12

2.3.

2.3.1.

Motivatie kabinet afschaffing Wgr-plus ............................................................12

2.3.2.

Kritiek op afschaffing Wgr-plus ........................................................................13

2.4. 3.

Conclusie ...............................................................................................................14

Theoretisch kader .........................................................................................................15 3.1.

Definitie democratische legitimiteit .........................................................................15

3.2.

Voorwaarden voor democratische legitimiteit .........................................................17

3.2.1.

Inputlegitimiteit ................................................................................................18

3.2.2.

Throughputlegitimiteit ......................................................................................20

3.2.3.

Outputlegitimiteit .............................................................................................22

3.2.4.

Feedbacklegitimiteit.........................................................................................23

3.2.5.

Transparantie ..................................................................................................24

3.3. 4.

Afschaffing stadsregio’s .........................................................................................12

Conclusie ...............................................................................................................25

Methodologisch kader...................................................................................................26 4.1.

Onderzoeksstrategie ..............................................................................................26

4.2.

Onderzoeksmethoden ............................................................................................27

4.3.

Onderzoekseenheden ............................................................................................27

4.4.

Operationalisatie ....................................................................................................28

4.4.1.

Inputlegitimiteit: ...............................................................................................28

4.4.2.

Throughputlegitimiteit ......................................................................................30

4.4.3.

Outputlegitimiteit .............................................................................................31

4.4.4.

Feedbacklegitimiteit.........................................................................................31

4.4.5.

Transparantie ..................................................................................................32

4.5.

Analyse ..................................................................................................................33 4

5.

4.6.

Betrouwbaarheid en validiteit .................................................................................33

4.7.

Conclusie ...............................................................................................................34

Analyse .........................................................................................................................35 5.1.

Inputlegitimiteit .......................................................................................................35

5.1.1.

Participatie: mogelijkheden tot inspraak ..........................................................35

5.1.2.

Participatie: samenstellen algemeen bestuur ..................................................36

5.1.3.

Vertegenwoordiging: representatieve afspiegeling van belangen ....................37

5.1.4.

Representatie: behartiging van belangen ........................................................39

5.2.

Throughputlegitimiteit .............................................................................................40

5.2.1.

Participatie: invloed gemeenteraadsleden op de beleidsvorming ....................40

5.2.2.

Participatie: Politiek primaat algemeen bestuur ...............................................42

5.2.3.

Participatie: inspraak van burgers ...................................................................42

5.2.4.

Kwaliteit besluitvorming: balans tussen argumentatie en stemmen .................44

5.2.5.

Besluitvormingsregels: balans tussen meerderheid en minderheid .................45

5.3.

Outputlegitimiteit ....................................................................................................47

5.3.1. 5.4.

Feedbacklegitimiteit................................................................................................48

5.4.1.

Verantwoording: verkiezingen .........................................................................48

5.4.2.

Verantwoording: publieke controle ..................................................................48

5.4.3.

Verantwoording aan gemeenteraad ................................................................50

5.5.

Transparantie .........................................................................................................51

5.5.1.

Kenbare informatie ..........................................................................................51

5.5.2.

Actieve openbaarheid......................................................................................53

5.5.3.

Passieve openbaarheid ...................................................................................54

5.6. 6.

Responsiviteit ..................................................................................................47

Conclusie ...............................................................................................................55

Conclusie en reflectie ...................................................................................................60 6.1.

Conclusies .............................................................................................................60

6.2.

Reflectie .................................................................................................................62

6.2.1.

Theorie ............................................................................................................62

6.2.2.

Methoden ........................................................................................................63

6.2.3.

Resultaten .......................................................................................................63

6.3.

Onderzoeksaanbevelingen .....................................................................................64

Literatuurlijst .........................................................................................................................65 Bijlage 1: Herverdeling taken stadsregio’s ............................................................................68 Bijlage 3: Overzicht van voorwaarden ..................................................................................68 Bijlage 3: Interviewhandleiding .............................................................................................69 Bijlage 4: Overzicht respondenten ........................................................................................76 Bijlage 5: Politieke afspiegeling ............................................................................................77

5

1. Inleiding 1.1.

Aanleiding

Het kabinet Rutte II wil met het wetsvoorstel tot afschaffing van de Wgr-plus de verplichte samenwerking van gemeenten in stadsregio’s beëindigen. Hiermee wordt beoogd de directe democratische legitimatie en de bestuurlijke hoofdstructuur te versterken. Verder moet de afschaffing de bestuurlijke drukte verminderen (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties [BZK], 2013b). Hoewel de stadsregio’s niet over optimale democratische legitimiteit beschikken blijkt uit een aantal evaluatierapporten echter dat gemeenten positief zijn over de stadsregio’s. De stadsregio’s slagen erin om gemeenten op regionaal niveau te laten samenwerken voor de oplossing van regionale problemen (Raad van State 2012; VNG, 2009; BZK 2010). Het vermeende gebrek aan democratische legitimiteit is een terugkerend thema bij intergemeentelijke samenwerking. Waarom het deze samenwerkingsverbanden hieraan zou ontbreken wordt echter vaak niet duidelijk, behalve dan dat zij verlengd lokaal bestuur zijn, dat indirect gekozen wordt. Daarmee is de democratische legitimiteit van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden afhankelijk van de democratische controle van gemeenteraden op het bestuur van het samenwerkingsverband. De Stadsregio Arnhem Nijmegen zal waarschijnlijk worden opgeheven, waardoor te verwachten is dat de betrokken gemeenten nieuwe samenwerkingsverbanden zullen aangaan voor de taken die nu bij de stadsregio belegd zijn. Ook de drie decentralisaties (jeugdzorg, participatiewet en AWBZ-onderdelen naar Wmo) zullen naar verwachting leiden tot intergemeentelijke samenwerking (BZK, 2013a; BZK 2013b). De democratische legitimiteit deze samenwerkingsverbanden is een terugkerend vraagstuk, waar de Stadsregio Arnhem Nijmegen graag meer kennis over wil hebben. In dit onderzoek zijn vanuit wetenschappelijke theorie voorwaarden opgesteld voor democratische legitimiteit. Door te kijken of aan deze voorwaarden wordt voldaan, kunnen er verbeteringen voor de democratische legitimiteit van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden in de regio Arnhem Nijmegen worden aangegeven.

1.2.

Probleemstelling

In dit onderzoek wordt een beeld geschetst van de democratische legitimiteit de Stadsregio Arnhem Nijmegen. Vervolgens wordt ingegaan op mogelijkheden voor verbetering van de democratische legitimiteit van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden in deze regio. Ten tijde van dit onderzoek is nog onduidelijk hoe het regionale samenwerkingsverband eruit gaat zien na de afschaffing van de verplichte samenwerking. De democratische legitimiteit van dit (nieuwe) regionale samenwerkingsverband en ook andere samenwerkingsverbanden in de regio is van belang, de doelstelling luidt daarom als volgt: 6

Doelstelling: Inzicht verkrijgen in hoeverre democratische legitimiteit aanwezig is bij de Stadsregio Arnhem Nijmegen, teneinde aanbevelingen te kunnen doen voor nieuwe intergemeentelijke samenwerkingsverbanden in de regio Arnhem Nijmegen.

Uit deze doelstelling volgt de volgende hoofdvraag:

Hoe kan de democratische legitimiteit gewaarborgd worden binnen een nieuwe intergemeentelijke samenwerking in de regio Arnhem Nijmegen?

Voor de beantwoording van deze hoofdvraag zijn de volgende deelvragen opgesteld: 1. Hoe kan het begrip “democratische legitimiteit” worden gedefinieerd? 2. Welke voorwaarden kunnen worden gesteld aan de democratische legitimiteit van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden? 3. Hoe zijn de voorwaarden voor democratische legitimiteit verankerd in de gemeenschappelijke regeling van de stadsregio? 4. Welke percepties hebben raadsleden, burgemeesters en wethouders binnen de regio Arnhem Nijmegen van de democratische legitimiteit van de stadsregio? 5. Welke mogelijkheden bestaan er voor de verbetering van de democratische legitimiteit van intergemeentelijke samenwerking in de regio Arnhem Nijmegen? Om via deze deelvragen tot de beantwoording van de hoofdvraag te komen is gekozen voor de kwalitatieve onderzoeksmethode. Bij de eerste deelvraag worden definities van democratie en legitimiteit belicht om te komen tot een definitie van democratische legitimiteit. Vervolgens worden bij de tweede deelvraag vanuit de theorie over democratische legitimiteit voorwaarden voor democratische legitimiteit opgesteld. Bij de derde deelvraag wordt de verankering van deze voorwaarden in de gemeenschappelijke regeling bekeken. Vervolgens worden aan de hand van de vierde deelvraag raadsleden, burgemeesters en wethouders gevraagd naar hun perceptie van de democratische legitimiteit van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. Dit onderzoek is daarmee evaluatief van aard. Tot slot wordt bij de vijfde deelvraag een verkenning gegeven van mogelijkheden voor de verbetering van democratische legitimiteit in de regio Arnhem Nijmegen.

7

1.3.

Relevantie

In wetenschappelijke stukken wordt vaak kritiek geleverd op de democratische legitimiteit van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. Daarbij wordt echter niet precies duidelijk waarom de democratische legitimiteit gering is, behalve dat er sprake is van indirecte verkiezing. Verder wordt in twee rapporten duidelijk dat gemeenten, ondanks deze kritiek, tevreden zijn over de stadsregio’s (VNG, 2009; BZK, 2010). Dit onderzoek maakt duidelijk of er daadwerkelijk sprake is van een geringe democratische legitimiteit en kan waar nodig aanwijzingen geven voor de verbetering hiervan. Deze aanwijzingen kunnen ook voor andere intergemeentelijke samenwerkingsverbanden van belang zijn. In een bestaand onderzoek naar de democratische legitimiteit van intergemeentelijke samenwerking, zijn slechts enkele aspecten van democratische legitimiteit behandeld (Traag 1993). In dit onderzoek worden nog meer voorwaarden voor democratische legitimiteit onderzocht, waardoor een bredere kijk op de democratische legitimiteit wordt gegeven. Bovendien geeft het onderzoek van Traag (1993) inzicht in de democratische legitimiteit van intergemeentelijke samenwerking in het algemeen. Terwijl dit onderzoek zich specifiek richt op een bijzondere vorm van intergemeentelijke samenwerking, de samenwerking in een stadsregio. Tevens is de democratische legitimiteit van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden van maatschappelijk belang. Deze samenwerkingsverbanden proberen maatschappelijke problemen, die de gemeentegrenzen overstijgen, op te lossen. Hoewel de verwachting is dat er meer intergemeentelijke samenwerkingsverbanden zullen ontstaan, blijft er kritiek op de democratische legitimiteit hiervan. Burgers hebben geen directe invloed op het samenwerkingsverband, omdat zij het bestuur niet direct kiezen (BZK, 2005). De democratische legitimiteit is daarmee onder meer afhankelijk van de controle die gemeenteraden uitoefenen op het bestuur van het samenwerkingsverband. Door te onderzoeken of aan de voorwaarden voor democratische legitimiteit wordt voldaan, kunnen mogelijke verbeteringen worden aangeven.

1.4.

Leeswijzer

Na deze inleiding wordt in hoofdstuk 2 ingegaan op de Wgr-plus en de afschaffing van deze verplichte vorm van intergemeentelijke samenwerking. In het derde hoofdstuk komt de theorie van dit onderzoek aan bod. Vanuit de theorie worden voorwaarden opgesteld voor democratische legitimiteit. In hoofdstuk 4 worden de gebruikte onderzoeksmethoden verantwoord. In het vijfde hoofdstuk wordt de analyse van de interviews en documenten weergegeven. Deze analyse laat zien in hoeverre aan de voorwaarden voor democratische legitimiteit wordt voldaan. Het onderzoek wordt afgesloten met een conclusie en discussie in hoofdstuk 6. 8

2. Achtergrond van de Wgr-plus In dit hoofdstuk wordt de achtergrond van de intergemeentelijke samenwerking in stadsregio’s gegeven. In de eerste paragraaf wordt ingegaan op de verschillende vormen van samenwerking. Vervolgens wordt in de tweede paragraaf de Wet gemeenschappelijke regelingen plus (Wgr-plus) toegelicht. De historische context van de stadsregio’s wordt omschreven, met een specifieke omschrijving van het ontstaan van de Stadsregio Arnhem Nijmegen. Ook de taken en bevoegdheden en het bestuur van de stadsregio komen aan bod. Tot slot wordt ingegaan op het voornemen tot afschaffing van de stadsregio’s en de kritiek daarop.

2.1.

Samenwerkingsvormen

Onder intergemeentelijke samenwerking wordt een samenwerking van twee of meer bestuursorganen van gemeenten verstaan (Derksen & Schaap, 2010). Gemeenten kunnen op verschillende manieren intergemeentelijke samenwerking vorm geven (zie figuur 1). Hierbij is gemeentelijke herindeling de meest vergaande vorm. Bij intergemeentelijke samenwerking worden de ambtelijke krachten gebundeld terwijl de politiek-bestuurlijke zelfstandigheid van gemeenten wordt behouden (Nirov, BZK en Nicis Institute, 2010). Bij stadsregio’s, een vorm van verplichte samenwerking, is het samenwerkingsverband gebaseerd op de Wgr-plus. Intergemeentelijke samenwerking kan ook vrijwillig plaatsvinden vanuit het publiekrecht (Wgr) of vanuit het privaatrecht. Juridische vormen voor intergemeentelijke samenwerking

Figuur 1: Juridische vormen samenwerking (Nirov, Ministerie van BZK en Nicis Institute, 2010, p.17).

9

2.2.

Wet gemeenschappelijke regelingen plus (Wgr-plus)

2.2.1. Historische context De Wgr-plus is tot stand gekomen omdat de vrijwillige intergemeentelijke samenwerking op basis van de gewone Wgr als te vrijblijvend en niet voldoende adequaat werd ervaren. In 1994 verplichtte de kaderwet een aantal gemeenten om samen te werken. Ter motivatie werd genoemd dat stedelijke gebieden de motoren van de Nederlandse economie vormen, maar vaak te maken hebben met grote problemen: “congestie, vervuiling van het sociale en fysieke leefmilieu, grote werkloosheid en sociale spanningen” (Raad van State, 2012, p 4). Grote steden hebben vaak in sterkere mate te maken met deze grote problemen (Derksen & Schaap, 2010). De verschillen in bevolkingssamenstelling tussen centrumgemeenten en randgemeenten zorgen voor belangentegenstellingen en afstemmingsproblemen tussen gemeenten in eenzelfde stedelijk gebied. Verplichte samenwerking verdient daarom de voorkeur bij afstemmingsproblemen op het gebied van volkshuisvesting, bedrijfsvestiging, verkeer en vervoer, recreatie of stedelijk groen (BZK, 2004, p. 19). Ook was er sprake van maatschappelijke schaalvergroting en regionalisering waarbij de gemeentegrenzen vaak ver werden overstegen. De regering stelde destijds dan ook dat besluitvorming op basis van consensus (Wgr) niet langer voldoende was. De kaderwet was bedoeld als een tijdelijke wet, maar werd enkele keren verlengd. In 2005 werd de Kaderwet ingetrokken en ondergebracht in de Wgr, de kaderwetgebieden werden plusregio’s, ook wel stadsregio’s genoemd.

2.2.2. Geschiedenis Stadsregio Arnhem Nijmegen Ook het stedelijke gebied rondom Arnhem en Nijmegen werd aangewezen als kaderwetgebied. Vanwege historische, culturele en religieuze geschillen ontwikkelden de steden Arnhem en Nijmegen zich lange tijd onafhankelijk van elkaar. Nijmegen was de noordelijkste katholieke stad en Arnhem daartegenover de zuidelijkste protestantse stad. Bovendien zorgden de Rijn en de Waal voor een natuurlijke barrière tussen de twee steden. Eind jaren ’80 omschrijft de Provincie Gelderland de steden Arnhem en Nijmegen als de belangrijkste speerpunten voor de regionale, economische ontwikkeling van Gelderland (Stadsregio Arnhem Nijmegen, 2009). De vierde Nota Ruimtelijke Ordening van het Rijk zorgde ervoor dat de stuurgroep Knooppunt Arnhem Nijmegen in het leven werd geroepen. Vervolgens werden de gemeenten in de regio Arnhem Nijmegen door de Kaderwet verplicht om samen te werken. De kaderwet werd later ondergebracht in de Wgr, als Wgr-plus. Knooppunt Arnhem Nijmegen werd toen de Stadsregio Arnhem Nijmegen.

10

2.2.3. Taken en bevoegdheden De stadsregio’s zijn ingesteld door het Rijk, waarvan zij eigen financiële middelen ontvangen. Zij beschikken over doorzettingsmacht ten opzichte van gemeentebesturen en hebben bij wet toegekende taken en bevoegdheden (Raad van State, 2012). In de Wgr-plus zijn de volgende taken en bevoegdheden neergelegd: -

de economische ontwikkeling van de regio

-

het regionale grondbeleid

Verder zijn in bijzondere wetten taken toegekend aan de stadsregio’s: -

regionaal verkeer en vervoer (o.a. het verlenen van concessies voor regionaal openbaar vervoer), waarvoor zij rechtstreeks gelden van het Rijk ontvangen,

-

huisvestingsbeleid (o.a. het vaststellen van een huisvestingsverordening bedoeld voor de evenwichtige verdeling van woonruimte

-

regionaal milieubeleid

Nederland heeft acht Wgr-plus gebieden: Stadsregio Amsterdam, Bestuur Regio Utrecht, Stadsgewest Haaglanden, Stadsregio Rotterdam, Regio Twente, Stadsregio Arnhem Nijmegen en Samenwerkingsverband Regio Eindhoven die zijn ontstaan vanuit de Kaderwetgebieden en de later ontstane plusregio Parkstad Limburg (zie figuur 2).

Figuur 2: Kaart Stadsregio’s. Gebaseerd op: kaart plusregio’s van Nationale Atlas Volksgezondheid, 2009.

11

2.2.4. Bestuur Stadsregio’s zijn een vorm van verlengd lokaal bestuur, wat betekent dat de vertegenwoordigers in het algemeen bestuur niet rechtstreeks door burgers worden gekozen (BZK, 2010). De nadruk is daarbij gelegd op de behartiging van gemeentelijke taken die de gemeentegrenzen overstijgen. De vertegenwoordigers worden gekozen door de gemeenteraden van de betrokken gemeenten. Wanneer het bestuur rechtstreeks gekozen zou worden botst dat met de samenwerkingsgedachte en zou een nieuwe bestuurslaag gecreëerd worden. Iedere stadsregio heeft een algemeen bestuur (de regioraad) en een dagelijks bestuur (college van bestuur). Elke gemeente heeft tenminste één afgevaardigde in het algemeen bestuur. Aan de stem van deze vertegenwoordigers is een gewicht toegekend op basis van de omvang van de gemeente die wordt vertegenwoordigd. Deze gewichten zijn dusdanig bepaald dat de centrumgemeente(n) niet de meerderheid heeft of hebben (BZK,2010). Gemeenteraden bepalen wie hen vertegenwoordigt in het algemeen bestuur. Hierbij gaat het ook om de keuze of een burgemeester, wethouder of raadslid wordt afgevaardigd. Dit leidt in de praktijk veelal tot een afvaardiging van leden van het college van B en W vanuit kleine gemeenten, terwijl grote gemeenten relatief veel raadsleden afvaardigen naar het algemeen bestuur. Het dagelijks bestuur wordt nagenoeg uitsluitend ingevuld door wethouders en burgemeesters. De voorzitter van het dagelijks bestuur, eveneens de burgemeester van de centrumgemeente, is de voorzitter van de regioraad. Stadsregio Arnhem Nijmegen vormt hierop een uitzondering omdat zij een onafhankelijke voorzitter heeft.

2.3.

Afschaffing stadsregio’s

Bij het kabinet Rutte II bestaat de wens om stadsregio’s af te schaffen en intergemeentelijke samenwerking daarmee niet langer verplicht te stellen (BZK, 2013b). Het “voorstel van de wet tot wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) en enkele andere wetten in verband met de afschaffing van de plusregio’s” voorziet in de opheffing van de stadsregio’s.

2.3.1. Motivatie kabinet afschaffing Wgr-plus Kabinet Rutte II noemt twee redenen voor de afschaffing van de plusregio’s. Ten eerste meent het kabinet dat het zwaartepunt van de bestuurlijke taken bij de rechtstreeks democratisch gelegitimeerde bestuurlijke hoofdstructuur van: Rijk, provincies en gemeenten hoort te liggen. Ten tweede heeft het kabinet de opvatting dat de argumenten, die een verplichte samenwerking van gemeenten in grootstedelijke gebieden rechtvaardigden, niet langer gelden. In stedelijke gebieden is er sprake van een duurzame cultuur van samenwerking 12

tussen gemeenten. Volgens het kabinet kan daarom de ruimte aan gemeenten worden geboden om zelf, op vrijwillige basis, te kiezen voor de meest adequate vorm van samenwerking. De taken van voormalige stadsregio’s worden weer bij gemeenten en provincies neergelegd (zie voor de herverdeling van taken bijlage 1). Gemeenten kunnen voor de uitvoering van deze taken nog steeds samenwerken in een (nieuw) samenwerkingsverband, op basis van de gewone Wgr.

2.3.2. Kritiek op afschaffing Wgr-plus Aan de Raad van State is gevraagd om advies uit te brengen over het voorstel van de wet tot wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen en enkele andere wetten in verband met de afschaffing van de plusregio’s. De Raad van State (2012) oordeelt dat een draagkrachtige motivering van het voorstel ontbreekt, de positieve evaluaties “Plussen en minnen” en “Stille kracht” worden niet behandeld in het voorstel. Verder constateert de Raad van State dat niet duidelijk is of de afschaffing zal bijdragen aan de vermindering van de bestuurlijke drukte. Gemeenten mogen op vrijwillige basis met elkaar samenwerken, door de voortzetting van de stadsregio, of door deze taken opnieuw te organiseren. Daardoor ontstaat het gevaar dat de afschaffing leidt tot een lappendeken aan samenwerkingsverbanden, waarbij steeds andere gemeenten kunnen zijn aangesloten en geen eenduidige vorm wordt aangehouden. De afschaffing van stadsregio’s kan hierdoor mogelijk leiden tot een toename van de bestuurlijke drukte, aldus de Raad van State. Het rapport “Plussen en minnen” concludeert dat in alle stadsregio’s sprake is van kleine organisaties, die de nadruk leggen op specifieke en aanvullende deskundigheid voor hun gemeenten. De opbrengsten van de regio’s worden gewaardeerd, terwijl de organisaties beperkte kosten met zich mee brengen voor de betrokken gemeenten. De regio’s geven invulling aan wettelijke taken waarbij het accent ligt op regionaal- specifieke kenmerken. De lijnen binnen de organisaties zijn kort, wat de samenhang van regionale beleidsonderwerpen ten goede komt. Ook maatschappelijke organisaties ervaren de stadsregio’s als betrouwbare partner (BZK, 2010). Verder wordt in het rapport geconstateerd dat de bestuursvorm van de stadsregio’s voor de betrokken bestuurders geen abstractie is. De stadsregio wordt in de praktijk ervaren als een organisatie van en voor de gemeenten. De gezamenlijke verantwoordelijkheid van gemeenten voor regionaal bestuur wordt gezien als een vermindering van eventuele bestuurlijke drukte. Stadsregio’s kunnen mogelijke tegenstellingen tussen centrumgemeenten en omliggende gemeenten overbruggen. Het rapport sluit af met de conclusie dat de stadsregio’s na optelling van de plussen en minnen, ruim in de plus staan. Zij slagen erin regionale verschillen te overbruggen en worden door gemeenten ervaren als een bestuur dat dicht bij henzelf staat en bovendien maatschappelijke resultaten realiseert (BZK, 2010). 13

De Commissie Toekomst Stadsregionale Samenwerking (VNG, 2009) concludeert dat in Nederland behoefte bestaat aan regionale agendavorming en –uitvoering. De nietvrijblijvende en wettelijk verankerde samenwerking in de stadsregio’s, die gebaseerd is op meerderheidsbesluiten, wordt van groot belang geacht. Verder onderschrijven alle betrokken maatschappelijke organisaties de toegevoegde waarde van de stadsregionale samenwerking op het gebied van vervoer, woningbouw, regionale economie, ruimtelijke planning en zorg. Ruimtelijke- en economische vraagstukken raken vaak de belangen van het lokaal bestuur en moeten daarom liggen bij een vorm van verlengd lokaal bestuur. De commissie pleit voor ruime flexibiliteit en pluriformiteit in de samenwerking, waarbij provincies een belangrijke bondgenoot kunnen zijn. Verder keert zij zich tegen de discussie over het gebrek aan democratische legitimiteit van stadsregio’s door te stellen dat de gemeenteraden beschikken over voldoende mogelijkheden tot beïnvloeding en er sprake is van verantwoordingsplicht. “Zeker de wetgever dient zich op dit terrein wat oordeelsvorming betreft bescheiden op te stellen. Die wetgever heeft immers andere vormen van regionale samenwerking met een wettelijke basis afgewezen” aldus de commissie (VNG, 2009, pp. 8-9). Tot slot bereiken stadsregio’s duidelijke maatschappelijke successen, die in de toekomst kunnen worden versterkt en uitgebouwd.

2.4.

Conclusie

Stadsregio’s zijn ooit in het leven geroepen als verplichte regionale samenwerking voor het oplossen van grootstedelijke problemen en problemen die de gemeentegrenzen overstijgen. Het kabinet schaft de stadsregio’s af omdat deze verplichte samenwerking niet langer noodzakelijk wordt geacht. Verder zijn de stadsregio’s verlengd lokaal bestuur, dat indirect is gekozen. Het kabinet vindt dit niet wenselijk en wil terug naar de bestuurlijke hoofdstructuur van Rijk, provincies en gemeenten, die rechtstreeks door de burger zijn gekozen. Hoewel stadsregio’s niet direct democratisch gelegitimeerd zijn door verkiezingen, zijn betrokkenen tevreden over de resultaten die zij de afgelopen jaren hebben geboekt. Bovendien lijken gemeenteraden te beschikken over voldoende beïnvloedingsmogelijkheden en is er een verantwoordingsplicht, wat zorgt voor democratische legitimiteit. Het is van belang om een beeld te krijgen van de democratische legitimiteit van stadsregio’s, omdat hier nog veel discussie over bestaat. In het volgende hoofdstuk wordt daarom in gegaan op de definitie van democratische legitimiteit en voorwaarden die hieraan gesteld kunnen worden.

14

3. Theoretisch kader Het theoretische kader biedt de theoretische basis voor het onderzoek. Dit hoofdstuk begint met de beantwoording van de eerste deelvraag: hoe kan het begrip “democratische legitimiteit” worden gedefinieerd? Hier wordt beschreven wat de betekenis is van de begrippen democratie en legitimiteit, om het concept democratische legitimiteit te verhelderen. Daaropvolgend wordt de tweede deelvraag besproken: welke voorwaarden kunnen worden gesteld aan de democratische legitimiteit van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden? Daarbij wordt een beschrijving gegeven van de voorwaarden die in de literatuur worden gesteld aan democratische legitimiteit.

3.1.

Definitie democratische legitimiteit

Om het concept democratische legitimiteit te kunnen definiëren worden de begrippen democratie en legitimiteit eerst afzonderlijk beschreven. Deze begrippen worden vervolgens gecombineerd om te komen tot een definitie van democratische legitimiteit. Democratie: de responsieve overheid Bekkers, Dijkstra, Edwards & Fenger (2007) duiden democratie als een politiek systeem waarin politieke vrijheid is gegarandeerd en waarin burgers gelijke en effectieve input heeft bij het maken van bindende collectieve beslissingen. Effectieve input wil zeggen dat het de uitkomst bepaalt. Samenvattend beschrijven Bekkers et al. (2007, p. 42) drie basiswaarden van democratie: politieke vrijheid, politieke gelijkheid en responsiviteit. Responsiviteit houdt daarbij in dat wordt voldaan aan de wensen van de burger. Deze drie basiswaarden combineren “government by the people” en “government for the people”. Volgens Rosenthal, Ringeling, Bovens, t’ Hart & van Twist (1996) is democratie gebaseerd op volkssoevereiniteit, waarbij politici, bestuurders en overheidsorganen regeren in naam van het volk. Via verkiezingen ontlenen zij hun macht aan de burgers. Indien hun beleid geen steun vindt bij de meerderheid van de bevolking worden zij daarvoor bij de volgende verkiezingen gestraft. Om dit te voorkomen zullen zij proberen hun voornemens en beslissingen in overeenstemming te brengen met de waarden, normen en wensen die in de maatschappij leven. Zodoende bevordert het systeem van verkiezingen de responsiviteit van het openbaar bestuur, aldus Rosenthal et al. (1996). Bij een bredere kijk op democratie is responsiviteit alleen niet voldoende. Besluitvormingsprocessen moeten toegankelijk en transparant zijn, zodat de burger mogelijkheden tot participatie en inspraak heeft.

15

Legitimiteit: de geaccepteerde overheid Het is lastig om legitimiteit te definiëren. Volgens Stone (in Bekkers et al., 2007, p.6) zou legitimiteit gezien kunnen worden als het politiekwetenschappelijke equivalent van de onzichtbare hand in de economische wetenschap.

We know it exists as a force that holds societies together, but we cannot give very satisfactory explanations of how to create it or why it is sometimes very strong and sometimes seems to disappear. (Stone in Bekkers et al., 2007, p.6)

Het concept legitimiteit is nauw verbonden met autoriteit (Bekkers et al., 2007). Een legitieme autoriteit wordt als geldig erkend door degenen waarvoor de autoriteit geldt. Wanneer autoriteit als legitiem wordt gezien, wordt gesproken van gezag. Indien dit het geval is worden beslissingen als bindend en gezaghebbend ervaren. Verder is legitimiteit verwant aan rechtvaardigheid. Een politiek systeem is legitiem in zoverre het gerechtvaardigd is. Overheidsbesluiten kunnen volgens Bekkers en Edwards (in Bekkers et al., 2007) op twee manieren legitiem zijn. Ten eerste als het besluit in overeenstemming is met de wet, daarmee is het besluit legaal. Ten tweede is een besluit legitiem als het door de maatschappij als een goed besluit wordt gezien. Hierbij gaat het om de juistheid van het besluit, gebaseerd op gedeelde normen en waarden in de maatschappij. Deze twee elementen van legitimiteit kunnen ook gevonden worden in Morris’ definitie van legitimiteit: “het erkend worden als wettelijk, rechtvaardig en rechtmatig” (Morris, 1998, p. 102). Volgens Rosenthal et al. (1996) wordt goed bestuur aanvaard door degenen die bestuurd worden, daarmee is het legitiem te noemen. Legitimiteit komt op drie niveaus tot stand. Ten eerste het vertrouwen van de burger in de constitutionele fundamenten van de politieke gemeenschap, dat wil zeggen: de rechtstaat, de politieke democratie en de loyaliteit van het ambtelijk apparaat. Ten tweede op het niveau van de spelregels voor collectieve besluitvorming. Dit heeft betrekking op het vertrouwen van burgers in: de manier waarop politieke beslissingen worden genomen en de voorbereiding en uitvoering van het beleid. Ten derde op het niveau van bestuurders en hun daden. In dat geval achten burgers de personen, doelstellingen en daden van politieke en bestuurlijke machthebbers legitiem. Legitimatie is het proces dat tot legitimiteit leidt (Wecke, 2008). Het gaat daarbij om het proces dat zich in het hoofd van de burgers afspeelt. Het te beoordelen object wordt gewogen op grond van de mate van congruentie met de eigen waarden, normen, belangen en verwachtingen van de burgers.

Samengevat verlangt democratie responsiviteit van de overheid, dat wil zeggen dat het aan de wensen van de burger tegemoet komt (Rosenthal et al., 1996). Een bredere kijk op 16

democratie verlangt eveneens toegankelijkheid en transparantie van besluitvormingsprocessen (in dit onderzoek wordt transparantie als aparte voorwaarde voor democratische legitimiteit meegenomen). Beleid is legitiem wanneer sprake is van acceptatie en rechtvaardiging. Bekkers en Edwards (in Bekkers et al., 2007) noemen legaliteit (het in overeenstemming zijn met de wet) en juistheid (gebaseerd op gedeelde normen en waarden in de maatschappij) als voorwaarden voor legitimiteit. In het kort is de legitieme overheid de geaccepteerde en gerechtvaardigde overheid. In beantwoording op de eerste deelvraag kan daarmee worden gesteld dat de overheid, of overheidsbeleid democratisch legitiem is wanneer zij gebaseerd is op: acceptatie, rechtvaardiging en responsiviteit. In dit onderzoek wordt daarom deze definitie van democratische legitimiteit gehanteerd.

3.2.

Voorwaarden voor democratische legitimiteit

In deze paragraaf wordt een antwoord gegeven op de tweede deelvraag: welke voorwaarden kunnen worden gesteld aan de democratische legitimiteit van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden? In de literatuur worden verschillende voorwaarden gesteld aan democratische legitimiteit. Deze voorwaarden kunnen worden gebruikt om inzicht te krijgen in de democratische legitimiteit van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. Het begrip legitimiteit maakt deel uit van democratische legitimiteit, zoals in de vorige paragraaf beschreven, maar wordt tevens gezien als een aparte voorwaarde voor democratische legitimiteit. Franzke, Boogers, Ruano & Schaap (2007, p. 20) leiden een aantal begrippen af vanuit terugkerende thema’s in de literatuur over democratische legitimiteit. Deze begrippen die democratie waarborgen zijn: legitimiteit, participatie, representatie, verantwoording, transparantie, en responsiviteit. Traag (1993) onderzoekt drie voorwaarden in de context van intergemeentelijke samenwerking: participatie, representatie en politiek primaat. Legitimiteit kan worden gezien als overkoepelende voorwaarde en kan worden opgedeeld in inputlegitimiteit, throughputlegitimiteit, outputlegitimiteit en feedbacklegitimiteit (Bekkers et al., 2007; Van Tatenhove, 2009; Engelen & Sie Dhian Ho, 2004). Deze verschillende vormen van legitimiteit geven richting aan dit onderzoek. De begrippen die Franzke et al. (2007) en Traag (1993) hanteren, zijn in dit onderzoek onderverdeeld bij deze vormen van legitimiteit. Bij de invulling van deze vormen van legitimiteit bestaan enkele verschillen tussen de auteurs. Bekkers et al., (2007) betrekken ook de effectiviteit en efficiëntie van beslissingen bij outputlegitimiteit, waar Engelen & Sie Dhian Ho en Van Tatenhove, dit buiten beschouwing laten. Veder maakt feedbacklegitimiteit bij Bekkers et al. deel uit van de outputlegitimiteit. In dit onderzoek is de indeling van Engelen & Sie Dhian Ho aangehouden, waarbij vier vormen van legitimiteit worden onderscheiden en effectiviteit en 17

efficiëntie buiten beschouwing worden gelaten. De effectiviteit en efficiëntie zijn afhankelijk van in hoeverre de uitkomsten van de beslissingen van de stadsregio aan de wensen van de burger voldoen en in hoeverre de doelstellingen van de stadsregio zijn bereikt. De aard van dit onderzoek leent zich echter niet om hiervan een volledig beeld te krijgen, aangezien er geen enquête bij de inwoners is gehouden over de effectiviteit en efficiëntie en er geen cijfermatige analyse is gedaan van de resultaten van de stadsregio. Het onderzoek richt zich op de percepties van raadsleden, burgemeesters en wethouders. Tot slot wordt Transparantie in dit onderzoek apart behandeld, omdat transparantie invloed heeft op alle andere vormen van legitimiteit.

3.2.1. Inputlegitimiteit Inputlegitimiteit heeft betrekking op government by the people. Politieke keuzes zijn legitiem wanneer zij de wil en de wensen van de burgers uitdrukken (Van Tatenhove, 2009). Het gaat hierbij om de steun van de burgers voor politieke gezagsdragers en de spelregels van het systeem. Dit heeft betrekking op de participatie van de burgers die worden geraakt door een beslissing en op de vertegenwoordiging van hun belangen en voorkeuren. Van Tatenhove (2009) legt met betrekking tot regionale samenwerking de nadruk op de vertegenwoordiging van de burger in de regioraad. Deze vertegenwoordiging dient een representatieve afspiegeling te zijn van de betrokken belangen. Traag (1993) betrekt echter ook het belang van participatie bij de input- legitimiteit, in de vorm van inspraak. Participatie bij inputlegitimiteit Participatie heeft bij de input betrekking op de steun van degenen die worden geraakt door een beslissing voor de spelregels van het systeem (Van Tatenhove, 2009). Het algemeen kiesrecht vormt de kern van participatie, waarmee burgers hun vertegenwoordiging kiezen. Algemeen kiesrecht vormt een van deze spelregels en biedt burgers gelijke toegang tot de besluitvorming omdat elke stem even zwaar weegt (Hartman, 2008). Verder bestaan er vormen van directe participatie, ook wel interactieve besluitvorming genoemd. De stadsregio is verlengd lokaal bestuur, daarom vindt er (nog) geen interactieve besluitvorming plaats. Dit onderzoek richt zich daarom op de voorzieningen die aan burgers worden geboden om de beleidsvorming te beïnvloeden, anders dan via verkiezingen. Ten aanzien van intergemeentelijke samenwerking kan worden gekeken of burgers participatiemogelijkheden, zoals inspraak, hebben om de beleidsvorming te beïnvloeden. Inspraak stelt burgers in staat om opvattingen over het beleid aan de orde te stellen tijdens de beleidsvorming (Traag, 1993). Verder wordt het bestuur van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden niet direct door burgers gekozen, maar samengesteld uit afgevaardigden van gemeenteraden van de betrokken gemeenten. Dit proces bepaalt 18

daarom wie participeren in naam van een gemeente en daarmee indirect in de naam van de burgers van die gemeente. Volgens Traag (1993) dient het algemeen bestuur van het intergemeentelijk samenwerkingsverband te worden samengesteld door en uit het midden van de raden van de deelnemende gemeenten. De volgende voorwaarden voor participatie bij inputlegitimiteit kunnen worden afgeleid: Voorwaarde 1: De burger dient mogelijkheden te hebben tot inspraak. Voorwaarde 2: Het algemeen bestuur van de stadsregio dient te worden samengesteld door en uit het midden van de raden van de deelnemende gemeenten.

Representatie Een representatieve democratie is gebaseerd op volksvertegenwoordiging, dit is een van de spelregels van het democratische systeem. Bij inputlegitimiteit gaat het om de steun van burgers voor hun vertegenwoordigers. Deze representatie speelt een grote rol bij intergemeentelijke samenwerkingsverbanden, omdat bij verlengd lokaal bestuur enkele afgevaardigden de hele gemeenteraad vertegenwoordigen en daarmee indirect de burger vertegenwoordigen. Denters, De Groot & Klok (2010) maken een onderscheid tussen politieke representatie als gaan voor en staan voor. Staan voor vergt een representatieve afspiegeling van de betrokken belangen. Gaan voor heeft betrekking op de inzet van volksvertegenwoordigers voor een bepaald maatschappelijk doel of belang. Dit onderscheid draagt bij aan de beoordeling van de kwaliteit van de lokale representatieve democratie.

Staan voor: legt de nadruk op representativiteit van de volksvertegenwoordiging. Deze afspiegeling van de samenleving kan zich richten op de persoonlijke achtergrond (geslacht, leeftijd, opleiding en etniciteit) en de politieke opvatting van afgevaardigden in de regioraad. De politieke opvatting van raadsleden is van belang voor de inhoudelijke overeenstemming van opvattingen van vertegenwoordigers en de vertegenwoordigden (Denters, et al., 2010). Traag (1993) noemt dit het Afspiegelingsmodel. Er kan worden beschouwd of de zetelverdeling in het algemeen bestuur een afspiegeling vormt van de bevolking van het samenwerkingsverband (Traag, 1993, p.101). Politieke gelijkheid vereist een afspiegeling naar inwoneraantal, zodat burgers in dezelfde mate invloed hebben op de besluitvorming. Hoe groter de gemeente hoe meer zetels de gemeente dus zou moeten hebben in het algemeen bestuur. Dit mag bij een intergemeentelijk samenwerkingsverband echter niet leiden tot een absolute meerderheid van de centrumgemeente, waardoor sprake is van een zekere tegenstrijdigheid tussen verlengd lokaal bestuur en democratische legitimiteit. Bovendien kan gekeken worden naar de partijpolitieke samenstelling van het algemeen bestuur, als afspiegeling van de politieke voorkeuren van de bevolking in de regio. 19

Gaan voor: legt de nadruk op het handelen van de volksvertegenwoordiging. De steun voor een volksvertegenwoordiger wordt bepaald door zijn of haar inzet voor de realisatie van een bepaald doel of maatschappelijk belang. Volksvertegenwoordigers moeten daarom trachten de spanning tussen hun eigen opvatting en de mening van kiezers te minimaliseren door zich open te stellen voor wat onder de burgers leeft. Politieke representatie als gaan voor komt overeen met het Rolmodel van Traag (1993). Vanuit dit model kan worden gekeken naar de inspanning van afgevaardigde raadsleden voor een bepaald maatschappelijk doel en de verschillen tussen eigen opvatting en de opvatting van kiezers. Wat hierbij mee kan spelen is de vraag of zij het gevoel hebben de vertegenwoordiger te zijn van alle burgers van de bij het samenwerkingsverband aangesloten gemeenten of van de burgers uit de eigen gemeente. Traag (1993) beschrijft de gespannen verhouding tussen democratische legitimiteit en verlengd lokaal bestuur; waarbij democratische legitimiteit vereist dat leden van het algemeen bestuur het regionale belang horen te behartigen, terwijl verlengd lokaal bestuur vereist dat zij het gemeentelijk belang voorop stellen.

Aan de hand van wat is besproken onder representatie bij inputlegitimiteit kunnen de volgende twee voorwaarden worden opgesteld: Voorwaarde 3: de vertegenwoordigers in de regioraad dienen een representatieve afspiegeling te zijn van de betrokken belangen uit de regio. Voorwaarde 4: de vertegenwoordigers in de regioraad stellen het belang van alle inwoners voorop (het regionale belang).

3.2.2. Throughputlegitimiteit Throughputlegitimiteit benadrukt de kwaliteit van de regels en de procedures van het beleidsvormingsproces (Van Tatenhove, 2009 ; Bekkers et al., 2007). Deze vorm van legitimiteit heeft betrekking op de participatie tijdens het beleidsvormingsproces , de kwaliteit van de collectieve besluitvorming en de besluitvormingsregels. Volgens Van Tatenhove (2009, p.32) wordt bij throughputlegitimiteit bekeken “hoe een besluit is genomen, wie verantwoordelijk is, wie hebben mogen meedoen, welke onderwerpen aan de orde waren en hoe de besluitvorming is verlopen (via stemmen dan wel argumenteren)”. Participatie tijdens het beleidsvormingsproces Volgens Bekkers et al. (2007) is ten eerste de kwaliteit van participatie van belang voor throughputlegitimiteit. Hierbij gaat het, anders dan bij participatie onder inputlegitimiteit, niet om de mogelijkheden (spelregels) voor participatie maar om de participatie die plaatsvindt tijdens de beleidsvorming. Deze participatie kan bij intergemeentelijke samenwerkingsverbanden plaatsvinden op verschillende niveaus. Ten eerste de participatie 20

van gekozen volksvertegenwoordigers (gemeenteraadsleden) uit de regio in het beleidsvormingsproces. Het gaat daarbij om de invloed die zij uitoefenen op dit proces. De politieke gezagsdragers dragen verantwoordelijkheid voor het beleid. Zij dienen het handelen van het bestuur van de stadsregio te kunnen beïnvloeden. Ten tweede is het van belang dat de leden van het algemeen bestuur de uiteindelijke besluitvorming bepalen. Zij behoren over het politiek primaat te beschikken, zodat de beleidsuitkomsten zoveel mogelijk overeenstemmen met de opvattingen van de bevolking (Traag, 1993). Traag (1993, p.81) wijst er bovendien op dat het voor effectieve participatie van belang is dat informatie wordt verschaft over het voorgenomen beleid. De toegankelijkheid is mede afhankelijk van: openbaarheid en voorlichting. Deze voorwaarden voor democratische legitimiteit komen in de paragraaf (3.2.5) over Transparantie aan bod. Tot slot speelt de deelname van burgers aan de besluitvorming een rol. Engelen & Sie Dhian Ho (2004) beperken zich bij participatie bij throughputlegitimiteit tot deze vorm van participatie. Intergemeentelijke samenwerkingsverbanden zijn een vorm van verlengd lokaal bestuur, waarbij de gemeente de primaire partner is voor de belangenbehartiging van de burger. (Traag, 1993, p. 15). Hierdoor zijn voor burgers de mogelijkheden voor deelname aan de besluitvorming gering. Deze inspraakmogelijkheden voor burgers zijn al besproken onder inputlegitimiteit, maar bij throughputlegitimiteit gaat het erom of hun standpunten worden meegenomen in de beleidsvorming.

Samenvattend kunnen hier de volgende voorwaarden uit worden afgeleid: Voorwaarde 5: Gemeenteraadsleden hebben invloed op het handelen van het bestuur van de stadsregio en daarmee op de beleidsvorming. Voorwaarde 6: De uiteindelijke besluitvorming wordt bepaald door het algemeen bestuur. Voorwaarde 7: Burgers maken gebruik van inspraakmogelijkheden en vervolgens worden deze standpunten betrokken bij de beleidsvorming.

Collectieve besluitvorming De kwaliteit van collectieve besluitvorming vormt volgens Bekkers et al. (2007) het volgende aspect van throughputlegitimiteit. Hierbij worden twee vormen van besluitvorming onderscheiden. Ten eerste het via verkiezingen aggregeren van individuele belangen. Ten tweede het integreren van mechanismen van overleg en debat. Aggregatie houdt het komen tot een besluit via een stemming in. Integratie is het komen tot een besluit via argumenten tijdens overleg en debat. Het is van belang dat zowel sprake is van stemmen (aggregatie) als argumentatie (integratie), omdat de minderheid wordt beschermd door argumentatie en omdat stemmen het besluitvormingsproces versnelt. Democratie vereist namelijk dat ieders belang gelijk wordt meegewogen (Engelen & Sie Dhian Ho, 2004; Bekkers, et al., 2007). 21

De volgende voorwaarde kan hiervoor worden opgesteld: Voorwaarde 8: De besluitvorming vindt plaats middels zowel stemmen (aggregatie) als argumentatie (integratie). Besluitvormingsregels Tot slot zijn de besluitvormingsregels van belang bij throughputlegitimiteit. Een besluitvormingsregel is een afspraak tussen besluitvormers over welke stemverhouding doorslaggevend is voor een besluit (Traag, 1993). De inrichting van deze besluitvormingsregels zorgt ervoor dat de minderheid wordt beschermd (Engelen & Sie Dhian Ho, 2004). Deze regels bepalen op basis waarvan besluiten worden genomen, dit kan bijvoorbeeld bij enkelvoudige meerderheid of unanimiteit. Het is hierbij van belang dat een evenwicht gevonden wordt tussen het inperken van de macht van de meerderheid, waarbij het ook van belang is dat de tirannie van de minderheid besluitvorming niet langdurig frustreert.

Met betrekking tot besluitvormingsregels kan de volgende voorwaarde worden opgesteld: Voorwaarde 9: De besluitvormingsregels zijn zodanig ingericht dat er een balans ontstaat tussen de invloed van de meerderheid en minderheid.

3.2.3. Outputlegitimiteit Outputlegitimiteit is gericht op government for the people (Van Tatenhove, 2009) Het gaat hierbij om de uitkomsten van het collectieve besluitvormingsproces. Dit legitimiteitaspect accentueert de capaciteit van de overheid om een output of uitkomst te realiseren die daadwerkelijk bijdraagt aan de oplossing van collectieve problemen (Bekkers et al., 2007). Een democratische voorwaarde voor outputlegitimiteit is de responsiviteit van het beleid. Met betrekking tot regionale samenwerking is het van belang dat het samenwerkingsverband oplossingen biedt voor problemen. Ook dienen de resultaten door de betrokkenen te worden geaccepteerd. Responsiviteit Wanneer het resultaat van de besluitvorming overeenkomt met de wensen en voorkeuren van burgers, is sprake van responsiviteit (Van Tatenhove,2009). Volgens Bekkers (2001) verdiept een responsieve overheid zich in de wensen van de burger, faciliteert een open overleg, geeft heldere reacties (zie transparantie: begrijpelijkheid ) en legt verantwoording af. Responsief beleid wil zeggen dat het beleid voldoet aan de wensen van de burger. Het gaat hierbij om de informatierelatie tussen overheid en burger. Transparantie speelt daarbij een 22

ondersteunende rol. Vertegenwoordiging kan worden opgevat als middel tot de realisatie van responsiviteit, aldus Traag (1993). Wanneer het stemgedrag en de argumentatie van de politieke gezagsdragers en de beleidsuitkomsten overeenstemmen met de opvattingen en wensen van inwoners, is er sprake van responsiviteit. De volgende voorwaarde kan worden opgesteld voor outputlegitimiteit: Voorwaarde 10: Het stemgedrag en de argumentatie van de politieke gezagsdragers en de besluiten komen overeen met de opvattingen en wensen van de inwoners.

3.2.4. Feedbacklegitimiteit Feedbacklegitimiteit heeft betrekking op de mate waarin politici verantwoording afleggen, zowel aan elkaar als aan de burgers. Dit heeft vooral te maken met de manier van verantwoording over het besluitvormingsproces en met de kwaliteit van deze feedback. De stadsregioraad dient verantwoording af te leggen aan gemeenteraden en burgers over de resultaten van hun beleid. Verantwoording Volgens Smith (2007) kunnen verschillende eisen worden gesteld aan politieke verantwoording. Ten eerste politieke verantwoording, door middel van electorale keuze kunnen burgers slechte leiders wegsturen. De tweede eis is publieke controle, waarbij de burgers de vrijheid en institutionele middelen hebben om ook tussen verkiezingen in het gedrag en de beleidskeuzes van bestuurders na te gaan. Om deze verantwoording te kunnen waarborgen moeten burgers in staat zijn informatie te kunnen krijgen over het beleidsproces, hierbij zijn openheid en transparantie van belang. Verder dient volgens Smith een gekozen parlement in staat te zijn de uitvoerende macht te controleren. Ten aanzien van intergemeentelijke samenwerking heeft electorale keuze betrekking op de gemeenteraadsverkiezingen. Publieke controle gaat over de openheid en transparantie van het beleid van het samenwerkingsverband. Tot slot is het van belang dat een gekozen parlement (in dit geval de gemeenteraad) in staat moet zijn de uitvoerende macht (in dit geval het intergemeentelijke samenwerkingsverband) te controleren. De relatie tussen het gemeentebestuur en hun vertegenwoordigers in het algemeen bestuur is hierbij van belang (Traag, 1993). Feedbacklegitimiteit stelt de volgende voorwaarden aan verantwoording: Voorwaarde 11: Er vinden periodiek algemene verkiezingen plaats onder de bevolking van de regio, ten behoeve van de samenstelling van het algemeen bestuur.

23

Voorwaarde 12: Burgers hebben de vrijheid en middelen om het gedrag en de beleidskeuzes van bestuurders na te gaan. Voorwaarde 13: De gemeenteraad is in staat de uitvoerende macht te controleren, waarbij er een goede relatie is tussen het gemeentebestuur en hun vertegenwoordigers in het algemeen bestuur.

3.2.5. Transparantie Transparantie wordt veel gebruikt als een vanzelfsprekend begrip, wat vaak als synoniem voor openheid en openbaarheid wordt gebruikt (Scholtes, 2005). Er bestaat echter een klein verschil: met openheid en openbaarheid wordt meestal een handelswijze aangeduid, terwijl transparantie betrekking heeft op een permanente eigenschap. De basis voor transparantie is terug te vinden in de grondwet (artikel 110), in de Awb (artikel 3:40, 3:41 en 3:42) en als algemeen beginsel van behoorlijk bestuur. Informatie is transparant wanneer er kennis van kan worden genomen. Het is daarbij noodzakelijk dat de informatie beschikbaar is, dat wil zeggen openbaar en toegankelijk. Verder dient de informatie bereikbaar te zijn. Informatie is bereikbaar wanneer deze toegankelijk, vindbaar en betaalbaar is. Tot slot verlangt transparantie dat de informatie begrijpelijk is qua vorm en inhoud. Samenvattend vereist de kenbaarheid van informatie dat deze beschikbaar, bereikbaar en begrijpelijk is. Openbaarheid is vastgelegd in de Wet Openbaarheid van Bestuur (WOB) en in het Besluit Openbaarheid van Bestuur (WOB). Deze bepalingen hebben betrekking op de controleerbaarheid en kenbaarheid van het handelen van het bestuur (Traag, 1993). Hierbij kan een onderscheid worden gemaakt tussen: passieve openbaarheid (het verschaffen van informatie wanneer burgers daarom verzoeken) en actieve openbaarheid (het op eigen initiatief verschaffen van informatie over beleid, beleidsvoorbereiding en uitvoering). Met betrekking tot intergemeentelijke samenwerking wordt hierbij gekeken naar de beschikbaarheid, bereikbaarheid en begrijpelijkheid van informatie. De transparantie voor de burger wordt onderzocht, maar ook de transparantie voor de gemeenteraadsleden, waarbij transparantie de democratische controle ondersteunt.

De volgende voorwaarden kunnen worden opgesteld voor transparantie: Voorwaarde 14: De informatie is kenbaar doordat deze: beschikbaar, bereikbaar en begrijpelijk is. Voorwaarde 15: De stadsregio verschaft informatie wanneer burgers of raadsleden daar om vragen. Voorwaarde 16: Er wordt op eigen initiatief informatie verschaft over beleid, beleidsvoorbereiding en uitvoering.

24

3.3.

Conclusie

In dit hoofdstuk is antwoord gegeven op de eerste deelvraag. Met betrekking tot democratische legitimiteit kan worden geconcludeerd dat de overheid of overheidsbeleid democratische legitiem is wanneer zij gebaseerd is op acceptatie, rechtvaardiging en responsiviteit. Aangaande de tweede deelvraag zijn voorwaarden voor democratische legitimiteit besproken. Vanuit de literatuur zijn zestien voorwaarden opgesteld, die zijn onderverdeeld bij inputlegitimiteit, throughputlegitimiteit, outputlegitimiteit en feedbacklegitimiteit. Een overzicht van de voorwaarden is te vinden in bijlage 2. De begrippen van Franzke et al. (2007): legitimiteit, participatie, representatie, verantwoording, transparantie, en responsiviteit hebben betrekking op deze voorwaarden. Transparantie wordt in dit onderzoek gezien als een voorwaarde die de andere voorwaarden ondersteunt en is daarmee van belang bij zowel input-, throughput-, output-, als feedbacklegitimiteit. In het volgende hoofdstuk komen de methoden aan bod die worden gebruikt om deze voorwaarden te onderzoeken.

25

4. Methodologisch kader In dit hoofdstuk wordt een verantwoording gegeven voor de methodologische keuzes die zijn gemaakt. In de eerste paragraaf wordt de onderzoeksstrategie behandeld. In de tweede wordt de onderzoeksmethode toegelicht en in de derde paragraaf wordt de keuze voor de onderzoekseenheden duidelijk gemaakt. Vervolgens worden de variabelen uit het theoretisch kader geoperationaliseerd. Daarna wordt er kort ingegaan op de wijze waarop de analyse wordt uitgevoerd. Tot slot wordt een toelichting gegeven op de betrouwbaarheid en validiteit van dit onderzoek.

4.1.

Onderzoeksstrategie

Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van de Stadsregio Arnhem Nijmegen en richt zich daarom op de casus van intergemeentelijke samenwerking binnen deze stadsregio. Door de keuze voor een kwalitatieve onderzoeksmethode kan rekening gehouden worden met de context van deze casus. De Stadsregio Arnhem Nijmegen zal waarschijnlijk worden opgeheven, waardoor te verwachten is dat de betrokken gemeenten nieuwe samenwerkingsverbanden zullen aangaan voor de taken die nu bij de stadsregio belegd zijn. Aan de hand van voorwaarden wordt de democratische legitimiteit van de Stadsregio Arnhem Nijmegen onderzocht en worden waar mogelijk verbeteringen hiervoor aangegeven. Boeije (2008) acht kwalitatief onderzoek geschikt voor situaties die men niet alleen wil bestuderen maar ook wil veranderen. Verder wijst Boeije (2008) op de voorkeur voor een open onderzoeksmethode bij situaties die complex en veranderlijk zijn. Aangezien democratische legitimiteit een complex begrip is, dat moeilijk is te definiëren en uit vele aspecten bestaat, lijkt de kwalitatieve onderzoeksmethode gepast. De kwalitatieve onderzoeksmethode gaat dieper in op de materie, waardoor percepties op de democratische legitimiteit onderzocht kunnen worden. Vervolgens is gekozen voor de casestudy, hierin worden één of meer casussen onderzocht in hun natuurlijke omgeving (Van Thiel, 2007, p. 66). Volgens Yin (in Vennix, 2010, p.103) is een casestudy de meest geschikte onderzoeksmethode bij vraagstellingen over waarom iets zo is en over hoe het precies is. Bij het bestuderen van democratische legitimiteit van intergemeentelijke samenwerking gaat het om de vraag waarom de samenwerking democratisch legitiem is of waarom dit juist niet het geval is. Bij een casestudy wordt een groot aantal kenmerken onderzocht, meestal bij een beperkt aantal onderzoekseenheden. In deze casestudy van de Stadsregio Arnhem Nijmegen, gaat het om een groot aantal kenmerken, de voorwaarden voor democratische legitimiteit, die worden onderzocht bij een beperkt aantal onderzoekseenheden.

26

4.2.

Onderzoeksmethoden

Binnen een onderzoeksstrategie kunnen meerdere methoden of technieken worden gebruikt. Een methode is een manier om gegevens te verzamelen en/of te analyseren (Van Thiel, 2007, pp. 110-119). Ten eerste is gekozen voor de interviewmethode. Interviews kunnen variëren van open, semigestructureerd tot gestructureerd. In dit onderzoek is gekozen voor een semigestructureerde interviewmethode. In de interviewhandleiding (zie bijlage 3) worden de onderwerpen beschreven waarover vragen worden gesteld. Dit zorgt ervoor dat deze onderwerpen bij elk interview aan bod komen. Het voordeel van de interviewmethode is dat tijdens het gesprek doorgevraagd kan worden om tot een precies antwoord op de vragen te komen. Deze flexibiliteit kan nadelig zijn voor de betrouwbaarheid, daarom is gebruik gemaakt van een interviewhandleiding die de interviewvragen structureert. Bovendien zijn de interviewvragen zoveel mogelijk gerelateerd zijn aan het theoretische kader. Ten tweede wordt gebruikgemaakt van bestaand materiaal over democratische legitimiteit. Dit betreft een analyse van primair materiaal in schriftelijke bronnen, zoals rapporten van organisaties, krantenberichten en verordeningen. Ook wordt gebruik gemaakt van secundair materiaal dat verwijst naar conclusies uit eerder onderzoek naar democratische legitimiteit van intergemeentelijke samenwerking. De kennis uit dit bestaande materiaal is ook gebruikt bij het opstellen van de interviewvragen.

4.3.

Onderzoekseenheden

In totaal worden dertien interviews afgenomen. De keuze voor respondenten is een representatieve selectie van raadsleden, burgemeesters en wethouders. Velen zitten in het algemeen of dagelijks bestuur van de stadsregio. Vervolgens zijn respondenten gekozen uit zowel grote als kleinere gemeenten binnen het samenwerkingsverband, omdat schaalverschillen en eventuele dominantie van de centrumgemeenten een rol kunnen spelen. Ook wordt hiermee voorkomen dat de visie van één gemeente gaat overheersen, wat de validiteit van dit onderzoek vergroot. Verder worden niet alleen raadsleden uit de regioraad geïnterviewd, maar ook raadsleden aan wie verantwoording afgelegd moet worden binnen de eigen gemeenteraden. Zo kan een beeld worden gegeven van de controlefunctie van de gemeenteraad en de informatieverstrekking van de stadsregio aan de raadsleden. Behalve met raadsleden die niet betrokken zijn bij de stadsregio is ook gesproken met raadsleden die deel uitmaken van een Commissie van Advies. Deze commissieleden staan buiten het bestuur van de stadsregio maar hebben waarschijnlijk meer zicht op de besluitvorming van de stadsregio dan andere gemeenteraadsleden. De verwachting is dat zij daarom een duidelijk beeld kunnen geven van de relatie tussen de gemeenteraad en het bestuur van de stadsregio. Ook binnen het bestuur bestaat een interne verantwoordingsrelatie. Het dagelijks bestuur legt verantwoording af aan het algemeen 27

bestuur. Het is daarom van belang zowel leden van het dagelijks bestuur als van het algemeen bestuur te interviewen. Verder loopt het onderzoek ten tijde van de gemeenteraadsverkiezingen van 2014. Daardoor verandert de samenstelling van de gemeenteraden en de stadsregioraad. Om die reden is zoveel mogelijk geprobeerd personen te interviewen die ook voor de verkiezingen al in de gemeenteraad of in de stadsregioraad zaten (stadsregioraad 2010-2014). Sommigen van hen keren niet terug in de gemeenteraad en in de stadsregioraad. Zij kunnen belangeloos reflecteren op de democratische legitimiteit van de stadsregio. Tijdens de interviews werd vaak de naam genoemd van een vaste inspreker, om een beter beeld te krijgen van de inspraak is ervoor gekozen hem ook te interviewen. Tot slot is de voorzitter van de stadsregio geïnterviewd, hij kan een beeld geven van de gang van zaken tijdens de vergaderingen. Een lijst van respondenten is te vinden in bijlage 4. De selectie van deze dertien respondenten houdt rekening met veel verschillende criteria, waardoor een breed en valide beeld van de democratische legitimiteit wordt verkregen. Door mensen te interviewen uit verschillende gemeenten en in verschillende functies wordt eveneens de betrouwbaarheid van dit onderzoek vergroot.

4.4.

Operationalisatie

In het theoretisch kader zijn de vier vormen van democratische legitimiteit, inputlegitimiteit, throughputlegitimiteit, outputlegitimiteit en feedbacklegitimiteit, aan bod gekomen. Hier zijn zestien voorwaarden voor democratische legitimiteit uit afgeleid. Om deze voorwaarden te kunnen toepassen op de Stadsregio Arnhem Nijmegen dienen zij te worden geoperationaliseerd.

4.4.1. Inputlegitimiteit: Participatie bij inputlegitimiteit 1. De burger dient mogelijkheden te hebben tot inspraak. Dit onderzoek richt zich op de voorzieningen die aan de burgers worden geboden om beleidsvorming te beïnvloeden, anders dan via verkiezingen. De vragen hierbij zijn: -

Welke inspraakmogelijkheden zijn er voor burgers?

-

Hoe is inspraak vastgelegd in de gemeenschappelijke regeling?

2. Het algemeen bestuur van de stadsregio dient te worden samengesteld door en uit het midden van de raden van de deelnemende gemeenten. Bij stadsregio’s is er sprake van verlengd lokaal bestuur waarbij burgers de mogelijkheid hebben vertegenwoordigers te kiezen die kunnen participeren in de besluitvorming van de stadsregio. Daarbij gaat het om welke mogelijkheden gemeenteraadsleden hebben om te participeren in de beleidsvorming 28

van de stadsregio. Alleen gemeenteraadsleden die zitting nemen in het bestuur van de stadsregio participeren direct in de beleidsvorming. Het is daarom van belang hoe dit bestuur wordt samengesteld, namelijk dat de afvaardiging door de gemeenteraad wordt bepaald. Verder is het van belang uit wie de afvaardiging bestaat, namelijk uit het midden van de raden van deelnemende gemeenten. Deze voorwaarde is afkomstig van Traag (1993), hierbij dient te worden opgemerkt dat in 1993 nog geen sprake was van dualisme. Hoewel wethouders worden voorgedragen door de gemeenteraadsleden en vaak zijn gekozen bij de verkiezingen, maken zij sinds het dualisme geen onderdeel meer uit van de gemeenteraad. In dit onderzoek is ervoor gekozen om alleen gemeenteraadsleden te beschouwen als afkomstig uit het midden van de raad, omdat de voorwaarde voortkomt uit de gedachte dat gekozen vertegenwoordigers moeten worden afgevaardigd. De vragen hierbij zijn: -

Hoe wordt binnen de gemeenteraad bepaald wie worden afgevaardigd naar de stadsregio?

Daarbij gaat het om hoe die afvaardiging plaatsvindt, namelijk door de gemeenteraad en om wie wordt afgevaardigd, namelijk de gekozen volksvertegenwoordigers uit de gemeenteraad.

Representatie 3. De vertegenwoordigers in de regioraad dienen een representatieve afspiegeling te zijn van de betrokken belangen uit de regio (staan voor). Dit bestaat uit de volgende aspecten: 

Persoonlijke achtergrond van het afgevaardigde raadslid. Daarbij gaat het erom of het algemeen bestuur een afspiegeling vormt van de bevolking qua geslacht, etniciteit, opleiding en leeftijd.



Partijpolitieke achtergrond van het afgevaardigde raadslid. Daarbij gaat het erom of de partijpolitieke achtergronden van de leden van het algemeen bestuur een goede afspiegeling van de politieke verhoudingen in de regio vormen.

De vragen hierbij zijn: -

In hoeverre zijn de verschillende groepen in de maatschappij vertegenwoordigd in het bestuur van de stadsregio?

-

Wordt bij de samenstelling van het bestuur rekening gehouden met iemands achtergrond?

-

Hoe liggen de verhoudingen qua politieke partijen in de regio?

-

Hoe liggen de verhoudingen qua politieke partijen in de stadsregioraad?

4. Vertegenwoordigers in de regioraad stellen het belang van alle inwoners voorop (gaan voor). Dat wil zeggen dat zij handelen om een maatschappelijk belang te verwezenlijken. Door dit maatschappelijk belang te verwezenlijken is te verwachten dat burgers hun vertegenwoordigers steunen. De vragen hierbij zijn: 29

-

Wiens belang behartigt de afgevaardigde de stadsregio?

-

Welk onderwerp van de stadsregio vond de afgevaardigde het belangrijkst?

4.4.2. Throughputlegitimiteit Participatie tijdens het beleidsvormingsproces 5. Gemeenteraadsleden hebben invloed op het handelen van het bestuur van de stadsregio en daarmee op de besluitvorming. Daarbij gaat het om de invloed van de gemeentelijke volksvertegenwoordigers op de beleidsvorming. Zij dienen het handelen van het stadsregiobestuur te kunnen beïnvloeden. De vragen hierbij zijn: -

Worden gemeenteraadsleden vooraf aan de besluitvorming op de hoogte gesteld van de op handen zijnde besluitvorming, door hun afgevaardigden?

-

Vindt voorafgaand aan de besluitvorming in de regioraad een voorbespreking plaats, waarbij raadsleden hun visie kunnen geven?

-

(In hoeverre) heeft de gemeenteraad invloed op de beleidsvorming in de stadsregio?

-

Is de gemeenteraad betrokken bij de stadsregio?

6. De uiteindelijke besluitvorming wordt bepaald door het algemeen bestuur (politiek primaat). De leden van het algemeen bestuur behoren over het politiek primaat te beschikken, omdat zij de bevolking vertegenwoordigen. De vraag hierbij is: -

In hoeverre bepalen de leden van het algemeen bestuur de besluitvorming?

7. Burgers maken gebruik van inspraakmogelijkheden en vervolgens worden deze standpunten betrokken tijdens de besluitvorming. Daarbij gaat het erom of burgers, via inspraak, invloed op de beleidsvorming hebben. De vragen hierbij zijn: -

Zijn er burgers die inspreken tijdens vergaderingen van de commissies van de stadsregio?

-

Zijn er burgers die inspreken op regionale onderwerpen in de gemeenteraad?

-

Wordt deze inspraak ook meegenomen in de beleidsvorming van de stadsregio?

Collectieve besluitvorming 8. De besluitvorming vindt plaats middels zowel stemmen als argumentatie. Argumentatie beschermt de minderheid en stemmen bevorderd snelheid van de besluitvorming. De vraag hierbij is: -

Is er een goede balans tussen besluiten op basis van argumentatie en op basis van stemmen?

30

Besluitvormingsregels 9. De besluitvormingsregels zijn zodanig ingericht dat er een balans ontstaat tussen de invloed van de meerderheid en minderheid. De vraag hierbij is: -

Zorgt het aantal stemmen van de gemeenten ervoor dat kleinere gemeenten tegen de macht van de grootste gemeenten worden beschermd?

Of een besluit wordt genomen op basis van consensus, unanimiteit of op basis van enkelvoudige meerderheid bepaalt of een enkel belang ondergeschikt is aan het gemeenschappelijk belang. De vraag hierbij is: -

Welke verhouding bepaalt de vaststelling van een besluit?

4.4.3. Outputlegitimiteit Responsiviteit 10. Het stemgedrag en de argumentatie van de politieke gezagsdragers en de besluiten komen overeen met de opvattingen en wensen van de inwoners. Deze voorwaarde voor responsiviteit verlangt dat het beleid van de stadsregio tegemoet komt aan de wensen van de burger. De vragen hierbij zijn: -

Komen het stemgedrag en de argumentatie van de afgevaardigden overeen met de opvattingen en wensen de inwoners?

-

Komen de besluiten van de stadsregio overeen met de wensen van de burgers?

4.4.4. Feedbacklegitimiteit Verantwoording 11. Er vinden periodieke verkiezingen plaats onder de bevolking van de regio, ten behoeve van de samenstelling van het algemeen bestuur. Bij deze verkiezingen kunnen burgers slecht presterende raadsleden weg kunnen sturen. De vraag hierbij is: -

Vinden er periodieke verkiezingen plaats onder de inwoners van de stadsregio?

12. Burgers hebben de vrijheid en middelen om het gedrag en de beleidskeuze van bestuurders na te gaan. De vraag hierbij is: -

Beschikken burgers over voldoende vrijheid en middelen om de beleidskeuzes en het gedrag van de bestuurders van de regio na te gaan?

13. De gemeenteraad is in staat de uitvoerende macht te controleren, waarbij er een goede relatie is tussen het gemeente bestuur en hun vertegenwoordigers in het algemeen bestuur. De vragen hierbij zijn: -

Vindt een terugkoppeling plaats over de besluiten die zijn genomen door de stadsregioraad? 31

-

Bestaat er een goede relatie tussen het gemeentebestuur en haar vertegenwoordigers?

-

Zijn in de gemeenschappelijke regeling van de stadsregio regels opgesteld die deze controle mogelijk maken?

4.4.5. Transparantie Transparantie 14. De informatie is kenbaar doordat deze: beschikbaar, bereikbaar en begrijpelijk is. De begrippen bereikbaarheid, beschikbaarheid en begrijpelijkheid, zijn subjectief en worden in dit onderzoek gemeten aan de hand van de percepties van de respondenten. Deze begrippen worden als volgt verder geoperationaliseerd: . 

Bereikbaarheid; heeft betrekking op de vindbaarheid en betaalbaarheid van informatie.



Beschikbaarheid: betreft de openbaarheid en toegankelijkheid van informatie.



Begrijpelijkheid: gaat om de duidelijkheid en helderheid van de informatie.

De vragen hierbij zijn: -

Waar kunnen burgers en raadsleden informatie over het beleid van de stadsregio vinden?

-

Is deze informatie toegankelijk voor burgers en raadsleden?

-

Is deze informatie begrijpelijk voor burgers en raadsleden?

Openbaarheid 15. De stadsregio verschaft informatie wanneer burgers of raadsleden daar om vragen. Deze voorwaarde houdt het verschaffen van informatie op verzoek van anderen in, ook wel passieve openbaarheid genoemd. -

Kunnen burgers informatie in handen krijgen van de stadsregio, indien zij daarom verzoeken?

-

Kunnen raadsleden en afgevaardigden de stadsregio om informatie verzoeken?

-

Met welke frequentie worden stukken in de krant gepubliceerd?

16. Er wordt op eigen initiatief informatie verschaft over beleid, beleidsvoorbereiding en uitvoering. Deze voorwaarde gaat om het op eigen initiatief verstrekken van informatie door de stadsregio, ook wel actieve openbaarheid genoemd. De vragen hierbij zijn: -

Stuurt de organisatie wel eens stukken naar de plaatselijke krant?

-

Hoe worden gemeenteraadsleden en afgevaardigden op de hoogte gehouden van de beleidsvorming in de stadsregio?

32

-

Beschikt de organisatie over voorlichtingsmateriaal, zoals een website, nieuwsbrieven en brochures?

-

Worden voorlichtingsavonden georganiseerd?

4.5.

Analyse

Voorafgaand aan de analyse worden de interviews getranscribeerd. Deze tekst wordt vervolgens geordend aan de hand van coderingen. De analyse van de interviews vindt plaats door de interviewtranscripten te coderen. De codes die aan de tekst worden gekoppeld hebben betrekking op de voorwaarden van democratische legitimiteit. Deze voorwaarden vormen de indicatoren van de verschillende dimensies van democratische legitimiteit. Verder wordt in dit onderzoek gebruik gemaakt van een documentanalyse. Aan deze documenten worden eveneens codes toegekend die betrekking hebben op de voorwaarden. Op basis van deze codes wordt duidelijk in hoeverre de voorwaarden zijn vastgelegd in documenten en of dit overeenkomt met de praktijk, die uit de interviews blijkt.

4.6.

Betrouwbaarheid en validiteit

De betrouwbaarheid van een onderzoek wordt vergroot door nauwkeurigheid en consistentie, wat ervoor zorgt dat onderzoeksbevindingen niet toevallig gevonden zijn. De gebruikte meetinstrumenten moeten zo nauwkeurig mogelijk de beoogde variabelen meten (Van Thiel, 2007, p.55). Hiermee wordt rekening gehouden door de keuze voor de semigestructureerde interviewmethode, waarbij doorgevraagd kan worden wanneer het antwoord onvoldoende duidelijk is. Consistentie gaat om herhaalbaarheid. Bij een onderzoek onder dezelfde omstandigheden zullen dezelfde uitkomsten gevonden worden. Dit maakt een onderzoek betrouwbaarder omdat de herhaalbaarheid de juistheid van de bevindingen ondersteunt. Herhaalbaarheid is echter lastig bij sociaalwetenschappelijk onderzoek omdat mensen veranderen. Een manier waarop herhaalbaarheid toch kan worden nagestreefd is door onderzoek op dezelfde manier uit te voeren bij meerdere mensen, wat in dit onderzoek ook wordt gedaan. Daarnaast zijn de onderzoeksstappen nauwkeurig vastgelegd, wat de betrouwbaarheid vergroot. Het onderzoek kan dan makkelijker herhaald worden door andere onderzoekers, ook het gebruik van een interviewhandleiding draagt hieraan bij. Verder is de validiteit van dit onderzoek van belang. Interne validiteit heeft betrekking op de geldigheid van het onderzoek, waarbij het gaat om of de onderzoeker heeft gemeten wat hij wilde meten. In de operationalisatie van dit onderzoek is dit zo specifiek mogelijk gemaakt. De democratische legitimiteit wordt in dit onderzoek geoperationaliseerd aan de hand van zestien voorwaarden voor democratische legitimiteit, wat een breed beeld geeft van het begrip. De validiteit wordt verder versterkt door het gebruik van twee verschillende onderzoeksmethoden, de interviewmethode en een documentanalyse. Bij een casestudy 33

zoals deze is de interne validiteit vaak hoog, door de rijke informatie die over de casus wordt verkregen. Externe validiteit heeft betrekking op de generaliseerbaarheid van het onderzoek. Bij een casestudy is het mogelijk om tot een verklaring te komen van het onderzochte onderwerp. Het is echter haast onmogelijk om de uitkomsten van het onderzoek te generaliseren naar andere situaties, omdat de onderzochte situatie vaak uniek is en niet los kan worden gezien van zijn context. Ook bij de casus van de Stadsregio Arnhem Nijmegen is sprake van een specifieke context die lastig gegeneraliseerd kan worden naar intergemeentelijke samenwerkingsverbanden in het algemeen. Het gaat bij deze casus om een specifieke intergemeentelijke samenwerking, namelijk regionale samenwerking. Generaliseren naar intergemeentelijke samenwerking op regionaal niveau is daarmee eerder voor de hand liggend. Het is echter mogelijk dat de Stadsregio Arnhem Nijmegen juist door regionale context veel overeenkomsten heeft met intergemeentelijke samenwerkingsverbanden in dezelfde regio. Tot slot zorgt de grote variatie aan respondenten, wat betreft gemeente en functie, voor een breed beeld van de Stadsregio Arnhem Nijmegen.

4.7.

Conclusie

In dit hoofdstuk zijn de methodologische keuzes van dit onderzoek verantwoord. In dit onderzoek is gekozen voor een casestudy van de Stadsregio Arnhem Nijmegen, waarbij interviews worden gehouden en een documentanalyse wordt gedaan. De gekozen respondenten zijn leden van het bestuur van de stadsregio, gemeenteraadsleden daarbuiten, een inspreker en de voorzitter van de stadsregio. Vervolgens zijn de belangrijkste begrippen in de voorwaarden geoperationaliseerd en is duidelijk geworden hoe het onderzoeksmateriaal geanalyseerd wordt. Door middel van deze analyse, die in het volgende hoofdstuk aan bod komt, wordt duidelijk of aan de voorwaarden van democratische legitimiteit wordt voldaan. Tevens worden in het volgende hoofdstuk verbeteringen voor de democratische legitimiteit aangegeven, die uit de interviews en documentanalyse blijken. Tot slot zijn de betrouwbaarheid en de validiteit van dit onderzoek toegelicht, met betrekking tot de methodologische keuzes die zijn gemaakt.

34

5. Analyse In dit hoofdstuk worden aan de hand van de theorie uit hoofdstuk 3 de resultaten uit de interviews en documentanalyse geanalyseerd. De derde deelvraag komt aan bod: hoe zijn de voorwaarden voor democratische legitimiteit verankerd in de gemeenschappelijke regeling van de stadsregio? Ook de vierde deelvraag wordt behandeld: welke percepties hebben raadsleden, burgemeesters en wethouders binnen de regio Arnhem Nijmegen op de democratische legitimiteit van de stadsregio?1 Tot slot komt de vijfde deelvraag aan bod: welke mogelijkheden bestaan er voor de verbetering van de democratische legitimiteit van intergemeentelijke samenwerking in de regio Arnhem Nijmegen? Deze deelvragen worden in dit hoofdstuk per voorwaarde voor democratische legitimiteit behandeld.

5.1.

Inputlegitimiteit

5.1.1.

Participatie: mogelijkheden tot inspraak

De burger dient mogelijkheden te hebben tot inspraak. In de inspraakverordening (Stadsregio Arnhem Nijmegen, 1997) van de stadsregio is de inspraak geregeld. In de verordening wordt inspraak omschreven als een methode om (groepen van) burgers te betrekken bij de beleidsvorming en de nodige belangenafwegingen te maken. Een beleidsvoornemen dient via een dag- of nieuwsblad bekend te worden gemaakt, waarbij wordt aangegeven dat er de mogelijkheid is tot inspraak en wanneer het beleidsvoornemen ter inzage ligt. De stadsregio maakt de beleidsvoornemens ook op deze manier kenbaar (AB1).1 Uit alle interviews blijkt dat burgers formeel de mogelijkheid hebben om in te spreken tijdens de vergaderingen van de commissies van de stadsregio. In de praktijk staat de stadsregio ver van de burger af. Burgers moeten weten dat de stadsregio bestaat om in te kunnen spreken, wat nu vaak niet het geval is (RA & RNA). Tevens hebben burgers de mogelijkheid om via een brief hun opvattingen duidelijk te maken. Deze brieven worden besproken in de commissies van de stadsregio (WW). Een wethouder wijst verder op het feit dat bij de organisaties waar de stadsregio beleid voor maakt ook inspraakmogelijkheden zijn. De stadsregio heeft bijvoorbeeld overleg met vervoersorganisaties, die hun eigen cliëntenraden hebben (WO, 8 mei 2014). Door een aantal respondenten wordt aangegeven dat voor burgers deze mogelijkheid om de beleidsvorming te beïnvloeden te laat kan zijn. Op het moment van de inspraak zijn de posities vaak al ingenomen en liggen standpunten min of meer vast, waardoor de invloed vaak nog maar gering is (WH, I, V, WW & RNC).

1

Een lijst van respondenten, de bijbehorende afkortingen en de datum van het interview zijn te vinden in bijlage 4

35

Een mogelijke verbetering voor toekomstige samenwerkingsverbanden is het eerder betrekken van burgers en belangengroepen bij de beleidsvorming die hen raakt, zodat de inspraak op tijd kan plaatsvinden (WH & RNC). Verder benadrukt een wethouder dat de stadsregio verlengd lokaal bestuur is en daarmee de uitvoerder van de kaders die op gemeentelijk niveau zijn vastgesteld (WW). Burgers kunnen daarom beter inspreken op gemeentelijk niveau dan bij de stadsregio (WW & V). Een andere verbetering voor de inspraakmogelijkheden komt van een burgemeester. Zij is in haar gemeente bezig met het organiseren van politieke avonden, waar per onderwerp gekeken wordt welke mensen willen aanschuiven (BL). Ook het instellen van een regionaal panel zou ervoor kunnen zorgen dat de burger meer mogelijkheden heeft om zijn standpunten (op tijd) duidelijk te maken (RA). 5.1.2.

Participatie: samenstellen algemeen bestuur

Het algemeen bestuur van de stadsregio dient te worden samengesteld door en uit het midden van de raden van de deelnemende gemeenten. De gemeenschappelijke regeling van de stadsregio (2007) geeft aan dat de raden van de deelnemende gemeenten, de leden van het algemeen bestuur aanwijzen. Degenen die kunnen worden aangewezen zijn: burgemeesters, wethouders en raadsleden. De gemeenten: Doesburg, Groesbeek, Heumen, Millingen aan de Rijn, Mook en Middelaar, Rozendaal, Rijnwaarden, Ubbergen en Westervoort wijzen één lid aan. De raden van: Beuningen, Duiven, Lingewaard, Montferland, Overbetuwe, Renkum, Rheden, Wijchen en Zevenaar wijzen twee leden aan. De raden van Arnhem en Nijmegen wijzen elk vijf leden aan, zij beschikken over twee stemmen. De overige leden hebben één stem. Uit de interviews blijkt dat het algemeen bestuur van de stadsregio wordt samengesteld door de gemeenteraad. In de meeste gemeenten speelt het college van B en W een grote rol, doordat zij een voorstel doen voor de afvaardiging door hun portefeuilles te verdelen. De gemeenteraad stemt vervolgens over deze portefeuilleverdeling (WH, BM, WO, RD, WW & BL). Het komt ook voor dat raadsleden zich kandidaat stellen, vervolgens beslist de raad wie wordt afgevaardigd (RD). Verder wordt het algemeen bestuur in de meeste gemeenten niet samengesteld uit het midden van de gemeenteraad. De afgevaardigden zijn voornamelijk wethouders en burgemeesters. Arnhem en Nijmegen sturen wel een afvaardiging uit het midden van de raad, zij vaardigen vaak vier raadsleden en één wethouder af (RNA, BM, WO, RA & RNC). Volgens een gemeenteraadslid gaat het in Nijmegen dan vooral om welk raadslid deze taak graag op zich neemt en wie daar extra energie in wil steken (RNC). In veel gemeenten hebben raadsleden onvoldoende tijd voor de extra functie, daarom wordt vaak voor een afvaardiging uit het college van B en W gekozen (RNA, BM & RA).

36

Bij de afvaardiging door de gemeenteraad kan een verbetering worden genoemd. Door meer rekening te houden met de ervaring die de afgevaardigden hebben in de stadsregio, zijn de afgevaardigden niet allemaal nieuw en gaat er geen ervaringskennis verloren (RA). Om te zorgen voor een afvaardiging uit het midden van de gemeenteraad, zouden ook andere gemeenten raadsleden af kunnen vaardigen. Raadsleden staan midden in de raad waardoor zij de raad goed kunnen betrekken bij de stadsregio (RD). Sommige respondenten hebben kritiek op de afvaardiging van gemeenteraadsleden omdat zij niet boven de partijen zouden staan en/of geen verantwoording zouden kunnen afleggen aan hun gemeenteraad (BL & BM). Toch wordt ook ingezien dat zij in de praktijk altijd het belang van de gemeenteraad behartigen en niet van hun politieke partij en dat zij zich kunnen verantwoorden (RNA, RD & RNC). Een aantal respondenten ziet voordelen in het afvaardigen van wethouders en burgemeesters, omdat zij beter op de hoogte zijn van het dagelijks bestuur en beleid van hun gemeente en veel contact hebben met de ambtelijke organisatie (RNA, BM, WO, WN & RA). Wanneer raadsleden worden afgevaardigd is het belangrijk dat het contact met de ambtelijke organisatie van hun gemeente goed geregeld is, zodat zij op de hoogte zijn van het gemeentelijk beleid (RA).

5.1.3. Vertegenwoordiging: representatieve afspiegeling van belangen De vertegenwoordigers in de regioraad dienen een representatieve afspiegeling te zijn van de betrokken belangen uit de regio. In dit onderzoek is gekeken naar een representatieve afspiegeling wat betreft geslacht, leeftijd, etniciteit en politieke partij. Ten eerste zijn de vertegenwoordigers in de stadsregioraad 2010-2014 een redelijk representatieve afspiegeling van de politieke partijen uit de regio. Een overzicht hiervan is opgenomen in bijlage 5. In ongeveer de helft van de gemeenten komen de afgevaardigden van een van de drie grootste partijen (bij de verkiezingen van 2010) van de gemeente. Opvallend is dat in veel gemeenten (veertien van de twintig) lokale partijen bij de drie grootste partijen behoren. Dit is echter niet terug te zien in de stadsregioraad, waarin slechts drie afgevaardigden van een lokale partij zitten. Veel afgevaardigden zijn burgemeesters, die meestal niet afkomstig zijn van een lokale partij, dit zou hierop van invloed kunnen zijn. Ook zou het kunnen dat de interesse van lokale partijen meer bij lokale- dan bij regionale politiek ligt. Ten tweede vormt de verhouding tussen het aantal mannen en vrouwen in de stadsregioraad geen representatieve afspiegeling van deze verhouding in de regio (zie tabel 1).

37

Tabel 1: Geslacht, op basis van het CBS (2010). COROP-gebied Arnhem-

Stadsregioraad 2010-2014

Nijmegen* 2010 Mannen

Vrouwen

Mannen

Vrouwen

49%

51%

75%

25%

* Mook en Middelaar valt buiten dit gebied. Druten is geen onderdeel van de stadsregio maar wel van het COROP-gebied Arnhem-Nijmegen.

Ook leeftijd en etniciteit zijn van belang voor een representatieve afspiegeling, hierover zijn echter geen gegevens bekend van de stadsregioraadsleden. Bij deze aspecten is daarom geen statistische vergelijking gemaakt, door de respondenten wordt hier echter wel een beeld van gegeven. Uit de interviews blijkt dat de stadsregioraad geen afspiegeling vormt van de inwoners uit de regio. Veel respondenten geven aan dat in de stadsregioraad meer mannen zitten dan vrouwen en dat de gemiddelde leeftijd redelijk hoog is (WH, BM, RD, RNC, WW & BL). Ook wordt gesproken van een hoger opleidingsniveau dan de gemiddelde burger en weinig tot geen etnische diversiteit. Vaak wordt verwezen naar de gemeenteraad die ook geen afspiegeling vormt van de inwoners van de gemeente en daardoor de afvaardiging ook niet. (BL, RW, WH & RNC ). Bovendien wordt geen rekening gehouden met dit afspiegelingsprincipe wanneer de afvaardiging wordt gekozen, hierdoor komen de betrokken belangen uit de regio niet duidelijk terug in de stadsregioraad. Toch kiest de burger tijdens de verkiezingen wie zijn belang mag vertegenwoordigen, dat is de representatieve democratie (RNA, BL, WO & WW). Vier respondenten geven aan dat een goede vertegenwoordiging niet afhangt van de afspiegeling van de bevolking. Politici behoren de belangen te behartigen van iedereen die zij vertegenwoordigen (WW, BL, RNA & WO).

Enkele verbeteringen zijn mogelijk voor de afspiegeling van de bevolking in het bestuur van een (toekomstige) gemeenschappelijke regeling. Veel respondenten vinden het belangrijk dat gestreefd wordt naar een betere afspiegeling, vooral wat betreft het aantal vrouwen en jongeren (RNC, WH, RD, WN). Geen van hen lijkt voorstander te zijn van een quotum. Zij zien hier vooral een taak voor de politieke partijen, die meer jongeren en vrouwen zouden kunnen werven. Anderen wijzen erop dat wij een representatieve democratie hebben (RNA, BL, WW & WO) Dat politici geen afspiegeling vormen van de bevolking, wil niet zeggen dat zij de bevolking niet goed kunnen vertegenwoordigen. Een burgemeester geeft hierbij als verbetering aan dat je als politicus steeds kunt kijken of je mensen wel goed vertegenwoordigt.

38

Ik zit nu al drie maanden in een rolstoel, ik heb ontdekt dat alles waarvan wij zeggen dat het rolstoelvriendelijk is, absoluut niet rolstoelvriendelijk is [...] Dit heeft mij nog bewuster gemaakt [...] dat wij niet moeten denken wat er speelt, maar dat wij dat aan hen moeten vragen. Volksvertegenwoordigers en bestuurders moeten nog vaker naar die groepen gaan en zeggen: vertegenwoordig ik jou goed? (BL).

5.1.4.

Representatie: behartiging van belangen

Vertegenwoordigers in de regioraad stellen het belang van alle inwoners voorop. Bijna alle respondenten die zelf betrokken zijn bij de besluitvorming van de stadsregio geven aan dat zij primair het belang van hun eigen gemeente behartigen (WH, RNA, BM, RD, BL, RNC & RA). Zij zien de stadsregio als verlengd lokaal bestuur, waarbij de afgevaardigden van de gemeenten de belangen van de inwoners van de gemeente behartigt in de stadsregio. Verder wordt gezegd dat wanneer iets goed is voor de regio dat uiteindelijk ook vaak goed is voor de gemeente. In de samenwerking wordt duidelijk voordeel gezien, omdat sommige dingen beter op regionaal niveau dan op lokaal niveau geregeld kunnen worden en dat je samen meer kunt bereiken dan alleen (BM, WW, WH, RNA, WO, RD, WN, BL, RW & RNC). “Samen werken doe je niet alleen, de ene keer heb je voordeel de andere keer heb je nadeel” (WW). Een lid van het dagelijks bestuur van de stadsregio, vormt een uitzondering, hij geeft aan vooral het belang van de regio te behartigen “[...] dan is niet mijn eerste inzet: hoe ga ik dat voor mijn gemeente zo goed mogelijk regelen […], wat goed is voor het geheel, voor de regio, is ook goed voor de samenstellende delen” (WO). Een ander lid van het dagelijks bestuur, geeft aan dat hij het belang van de regio hoort te behartigen, maar hij is tevens gemandateerd door de gemeente Nijmegen. Dit noemt hij een schizofrene situatie, die veroorzaakt wordt doordat de stadsregio nog monistisch is (WN). Beide DBleden geven aan dat het monisme soms lastige situaties kan opleveren wanneer zij vanuit hun gemeente tegen hun eigen voorstel zouden moeten stemmen. Zij lossen deze lastige positie soms op door de vergaderzaal te verlaten (WO & WN). Verder wordt duidelijk dat afgevaardigden het belang van hun gemeenteraad behartigen, ook als dat tegen hun eigen opvattingen ingaat. Zo geeft een raadslid het voorbeeld dat een collega vanuit de gemeente Nijmegen voorstander moest zijn van de doortrekking van de A15, terwijl hij daar zelf vanuit zijn politieke partij tegenstander van was (RNA). Om een beeld te krijgen van de inzet van afgevaardigden voor een bepaald doel of maatschappelijk belang (gaan voor), is tijdens de interviews gevraagd naar een onderwerp dat zij heel belangrijk vonden in de stadsregio. Het woonbeleid en de infrastructuur (zoals het verdwijnen van een vierbaansweg, de aanleg van een nieuw treinstation en de aanleg van een snelfietsroute) worden als belangrijke onderwerpen genoemd (RW, WW, RNC & BM). Onderwerpen die de burger direct raken en onderwerpen die ook bij burgers wat meer leven, worden vooral genoemd. De 39

vertegenwoordigers in de regioraad laten daarmee zien dat zij het belang van burgers voorop stellen, onderwerpen die zij belangrijk vinden zijn de dingen die burgers echt raken.

Het instellen van een dualistisch stelsel bij (nieuwe) intergemeentelijke samenwerkingsverbanden zorgt voor een verbetering. Het monisme zorgt nu voor lastige situaties, doordat leden van het dagelijks bestuur het belang van de gehele regio horen te behartigen, terwijl zij ook verantwoording verschuldigd zijn aan hun eigen gemeente. Verder geven twee respondenten als verbetering aan dat, wanneer het gaat om beleidsbepaling op regionaal niveau, het bestuur van de stadsregio rechtstreeks door burgers gekozen zou moeten worden (BL & RA). Ook zou de beleidsbepaling volgens hen overgeheveld kunnen worden naar direct gekozen organen zoals de gemeente of de provincie. Een wethouder is echter van mening dat de stadsregio vooral bezig is met uitvoering en het daarom geen probleem is dat er sprake is van een indirecte vertegenwoordiging (WW).

5.2.

Throughputlegitimiteit

5.2.1. Participatie: invloed gemeenteraadsleden op de beleidsvorming Gemeenteraadsleden hebben invloed op het handelen van het bestuur van de stadsregio en daarmee op de beleidsvorming. In artikel 14, lid 1 van de gemeenschappelijke regeling van de Stadsregio Arnhem Nijmegen (2007) staat dat de stadsregioraad gevraagd en ongevraagd inlichtingen dient te geven aan de deelnemende gemeenteraden. Zij behoren alle inlichtingen te geven die “nodig zijn voor een juiste beoordeling van het door het bestuur gevoerde en te voeren beleid”. Inlichtingen dienen dus te worden verschaft over het te voeren beleid, bijvoorbeeld via een voorbespreking, zodat de gemeenteraad deze beleidsvoornemens kan beoordelen. Deze inlichtingen horen zij te verschaffen op de in hun gemeente gebruikelijke wijze. Dit artikel zorgt ervoor dat gemeenteraadsleden formeel gezien invloed hebben op het handelen van het bestuur. In de praktijk is de voorbespreking in bijna alle gemeenten matig te noemen (BL, WH, BM, WO, RD, RA &RW). In sommige gemeenten wordt voornamelijk in collegeverband voorbesproken (BM, WH, BL, WW & WO). In kleine gemeenten komt de raad meestal maar een keer in de zes weken samen, waardoor de agenda van de gemeenteraad lastig is af te stemmen op de agenda van de stadsregio en het standpunt van de raad niet meegenomen kan worden naar de regio (WH). In veel gemeenten wordt de raad alleen bij de beleidsvorming betrokken bij onderwerpen waarvan het college vindt dat de raad daar een standpunt over moet innemen (WO, RA, WW, WH en BL). Wanneer een onderwerp niet voorbesproken is, gaan afgevaardigden vaak af op hun ervaring en gevoel om in te schatten wat het standpunt van hun gemeenteraad is. Ook volgen zij vaak het advies van hun 40

ambtenaren of laten zich door hen informeren (RD, BL, WN & RA). Veel respondenten geven aan dat de voorbespreking in Nijmegen erg goed geregeld is. De Nijmeegse raad is nauw betrokken bij de stadsregio (RA, WO, RNC, WN, RNA & BL). In de twee grote steden vinden meer gemeenteraadsvergaderingen plaats. Dit zorgt voor een betere afstemming van de agenda’s en dit vergemakkelijkt de voorbespreking. De Nijmeegse delegatie vindt het erg belangrijk dat de raad goed betrokken wordt en dit doen zij al een aantal jaren zo, vanwege de discussie over de democratische legitimiteit van de stadsregio (RNA & V). De voorzitter van de stadsregio geeft aan dat Nijmegen het belangrijk vindt dat ook raadsleden afgevaardigd worden, omdat dit volgens hen de democratische legitimatie versterkt (V). “Wij zitten daar namens de Nijmeegse gemeenteraad, dus we kunnen niet zelf gaan bedenken wat we leuk vinden of wat we goed vinden om te doen”, aldus een afgevaardigde (RNA). Een gemeenteraadslid uit Nijmegen geeft aan dat hij niet alleen betrokken wordt bij de stadsregio, maar ook nog zijn mening mag geven bij de voorbespreking (RNC). Behalve dat de raad weinig betrokken wordt door de afgevaardigden, tonen raadsleden ook weinig interesse in de regio. Vooral niet wanneer de regionale onderwerpen voor hun gemeente niet van belang zijn, zoals de bouw van een station in een andere gemeente (RA). Verder is er vaak sprake van verschillende deelbelangen in het noordelijke, midden en zuidelijke deel van de regio (WW, RD, BL & WH). De gemeenten uit dit deelgebied zoeken elkaar dan op, omdat zij alleen geen invloed kunnen uitoefenen in de regio en samen sterker staan. Verder hebben gemeenteraadsleden vaak het idee dat hun invloed gering is, omdat het bij de stadsregio meestal gaat om beleid voor de langere termijn. Een wethouder noemt het voorbeeld van een kwartiersverbinding voor station Wijchen, die aan de raad is toegezegd, maar pas acht jaar later kan worden gerealiseerd (WW).

Er zijn een aantal mogelijke verbeteringen om de invloed van de gemeenteraad op de besluitvorming van de intergemeentelijke samenwerking te vergroten. Afgevaardigden zouden de voorbespreking met hun gemeenteraad kunnen versterken, door actiever om input te vragen aan de raad. Dit vormt een uitdaging doordat de agenda’s niet altijd op elkaar aansluiten. Vanuit de organisatie van de stadsregio dienen de stukken zoveel mogelijk op tijd aangeleverd te worden, de afspraak hiervoor is acht weken van te voren. Wanneer dit niet het geval is kunnen afgevaardigden de dynamische agenda raadplegen om te zien welke onderwerpen behandeld zullen worden in de vergaderingen van de stadsregio (AB1). Een raadslid wijst op een andere oplossing wanneer de afstemming van agenda’s een probleem vormt. Hij geeft aan dat de voorbespreking ook via de mail kan, in de vorm van een soort enquête (RW). Ten tweede zouden gemeenteraadsleden meer interesse kunnen tonen in de stadsregio. Wanneer zij meer bij de regio betrokken zijn, kunnen ze ervoor zorgen dat zij de afgevaardigde(n) een standpunt vanuit de gemeenteraad meegeven. Zo kan op twee 41

manieren de invloed van raadsleden op de beleidsvorming in de stadsregio worden vergroot. Nijmegen zou als voorbeeld kunnen dienen voor een goede voorbespreking. De afgevaardigden van Nijmegen vragen actief om input uit de gemeenteraad en de raadsleden zijn betrokken bij de beleidsvorming in de stadsregio.

5.2.2. Participatie: Politiek primaat algemeen bestuur De uiteindelijke besluitvorming wordt bepaald door het algemeen bestuur.. Aan de Stadsregioraad (algemeen bestuur) behoren alle bevoegdheden die niet zijn opgedragen aan het college van bestuur (dagelijks bestuur), de voorzitter of een commissie (artikel 15, gemeenschappelijke regeling Stadsregio Arnhem Nijmegen, 2007). Aan het college van bestuur behoren de volgende taken toe: de voorbereiding van onderwerpen die in de vergadering worden beraadslaagd en besloten, het uitvoeren van besluiten en het beheer van inkomsten en uitgaven. De taken die aan de Stadsregioraad zijn toebedeeld hebben betrekking op: Ruimtelijke ordening en grondbeleid, Volkshuisvesting, Verkeer en vervoer en Economie. Besluiten worden in de Stadsregioraad genomen bij een gewone meerderheid van stemmen (artikel 12, gemeenschappelijke regeling Stadsregio Arnhem Nijmegen, 2007) Uit de interviews blijkt dat het dagelijks bestuur van de stadsregio de besluiten voorbereidt en dit vervolgens voorlegt aan het algemeen bestuur (WH, RA, BM, WO, RD, WN & BL ). In bijna alle gevallen neemt het algemeen bestuur het voorstel van het dagelijks bestuur over. Heel af en toe wordt een motie of een amendement ingediend of wordt gediscussieerd over een onderwerp (WN). Het dagelijks bestuur bepaalt dus in grote mate de besluitvorming (WO). De leden van het DB beschikken over een kennisvoorsprong, waardoor zij ook meer invloed op de besluitvorming hebben (BM). Uiteindelijk bepaalt het algemeen bestuur of een voorstel van het dagelijks bestuur wordt aangenomen. Wanneer AB-leden het niet eens zijn met een voorstel kunnen zij dit aan de orde stellen (WH, WO, BM, RD, WN & BL ). Een wethouder geeft aan dat het AB toch een grote invloed heeft op strategische stukken, door de portefeuillehoudersoverleggen, waar veel leden van het algemeen bestuur in zitten. Het beleidsvormingsproces bestaat uit drie stappen: beeldvorming (in de portefeuillehoudersoverleggen), meningsvorming (in de commissies) en besluitvorming (in de stadsregioraad) (WW).

5.2.3. Participatie: inspraak van burgers Burgers maken gebruik van inspraakmogelijkheden en vervolgens worden deze standpunten betrokken tijdens de besluitvorming. Het bestuur van de stadsregio dient een verslag te maken van de, tijdens inspraak gegeven, zienswijzen. Vervolgens geven zij bij het besluit aan in hoeverre met deze 42

zienswijzen rekening is gehouden. Beide documenten dienen te worden toegezonden aan degene die van de inspraakmogelijkheid gebruikt heeft gemaakt (Artikel 5, Inspraakverordening Stadsregio Arnhem Nijmegen, 1997). Door aan te geven in hoeverre rekening is gehouden met de inspraak, kunnen de standpunten van de burger meegenomen worden bij de besluitvorming. Uit de interviews blijkt dat er voldoende inspraakmogelijkheden zijn (paragraaf 5.1.1). Alle respondenten wijzen echter op het feit dat daar in de praktijk weinig gebruik van wordt gemaakt. Door velen wordt de naam van een vaste inspreker genoemd (WO, RD, WW & RNC). Verder wordt meestal alleen ingesproken tijdens onderwerpen die echt bij de burger leven, een voorbeeld hiervan is de afschaffing van het goedkope buskaartje (RNC, RA & BL). De meeste onderwerpen die door de stadsregio behandeld worden zijn echter erg abstract en staan ver af van burgers, waardoor hierbij weinig wordt ingesproken (RNA, BL & WO). Wanneer wel wordt ingesproken gebeurt dat vaker door belangenorganisaties dan door individuele burgers, zoals door de reizigersorganisatie Rover over het ontbreken van toiletten in de sprinters (WO & WW). Ook op gemeentelijk niveau wordt weinig ingesproken op regionale onderwerpen. Toch lijken mensen eerder bij de gemeente aan te kloppen dan bij de stadsregio, ook als het om regionale onderwerpen gaat (WW, WH, RNA, BM, RD, RW & RNC). Ze benaderen daarvoor mensen uit de gemeenteraad of politieke fracties (RNA & RA). Eveneens wordt op gemeentelijk niveau alleen ingesproken bij regionale onderwerpen die de burger direct raken, bijvoorbeeld de buskaartjes en de woningbouwverdeling. Burgers kunnen ook hun standpunt duidelijk maken door een brief te sturen (WW, WH & BM). Deze brieven worden besproken tijdens de commissievergaderingen van de stadsregio, waar wordt geprobeerd deze inspraak mee te nemen in de afweging tijdens de besluitvorming. Wanneer burgers inspreken tijdens vergaderingen van de stadsregio lijkt het vaak al te laat om de beleidsvorming nog echt te beïnvloeden (WH & RNC).

Een aantal respondenten geeft aan dat er toch verbeteringen mogelijk zijn voor de inspraak van burgers bij intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. Burgers kunnen meer worden betrokken bij regionale onderwerpen (WH, RA, RNA & RNC). Zo stelt een wethouder voor om te zorgen voor een mix tussen representatieve democratie en participatiedemocratie. Burgers zouden kunnen meepraten over regionale zaken, bijvoorbeeld over wonen. Met zulke bijeenkomsten kun je draagvlak onder de burgers creëren (WH). Volgens een raadslid zou de stadsregio ervoor kunnen zorgen dat de burger meer betrokken is door te laten zien: “wat hebben wij nou besloten en wat betekent dat voor mensen” (RNC). Verder zou de stadsregio belangengroepen al eerder in het beleidsvormingsproces kunnen betrekken (WH & RNC). Wanneer een burger of belangengroep bij de gemeente inspreekt, dient dit te worden meegenomen in de besluitvorming van de stadsregio. Daarvoor is de aansluiting van 43

de agenda’s van belang (WH). Om te zorgen dat het standpunt van burgers meegenomen kan worden in de beleidsvorming, zou de burger al eerder in het beleidsvormingsproces, bijvoorbeeld in de gemeenteraad of in de commissies kunnen inspreken (WH, RNA & BL) . Verder heeft de inspraak van belangengroepen vaak meer effect dan de inspraak van individuele burgers (RA, V & WO). Om de kans te vergroten dat de inspraak wordt meegenomen in de besluitvorming zouden burgers zouden zich vaker kunnen verenigen in belangengroepen.

5.2.4. Kwaliteit besluitvorming: balans tussen argumentatie en stemmen De besluitvorming vindt plaats middels zowel stemmen (aggregatie) als argumentatie (integratie). In het reglement van orde van de stadsregio (1995) wordt onder artikel 6 vermeld dat stukken door commissies op de hamerstukkenlijst geplaatst kunnen worden, wanneer de betreffende commissie oordeelt dat de discussie al heeft plaatsgevonden. Indien een stadsregioraadslid het wenst, kan dit stuk toch nog voor discussie op de agenda van de stadsregioraadsvergadering worden geplaatst. Verder wordt onder artikel 16 aangegeven dat de beraadslaging over een voorstel in maximaal twee termijnen plaatsvindt, waarbij elk lid één keer per termijn het woord mag voeren. In artikel 23 staat dat pas wordt gestemd over een voorstel wanneer deze beraadslaging is gesloten, of wanneer niemand het woord verlangt. Leden van het bestuur hebben dus altijd de mogelijkheid om te argumenteren. Wanneer niemand een stemming verlangt wordt het voorstel aangenomen. In de stadsregio vindt de besluitvorming voornamelijk plaats via argumentatie. Heel af en toe wordt gestemd. Tijdens het besluitvormingsproces wordt zoveel mogelijk gezocht naar consensus, zodat het besluit een groot draagvlak krijgt (RNA, BL,WW, WN, BM, WH). Sommige stukken worden als hamerstukken op de agenda geplaatst (BM). Bij deze stukken heeft de argumentatie al eerder plaatsgevonden in de commissies. In de aanloop naar een formele stemming wordt veel geargumenteerd en gekeken of alle belangen voldoende zijn geborgd (WO & WH). Volgens een wethouder kan dit onduidelijk zijn voor burgers, omdat in de stadsregioraadsvergadering bijna geen discussie meer plaatsvindt (WH). Een andere wethouder geeft aan dat aan de stemming altijd een uitvoerige discussie voorafgaat. Zelfs de kleinste gemeenten worden gehoord, omdat iedere gemeente tien minuten spreekrecht heeft (WN). De leden van de stadsregioraad geven aan dat het zelden op stemmen aankomt, omdat al een grote mate van overeenstemming is bereikt door de discussies die al in de commissies hebben plaatsgevonden. De argumentatie, die veelal in de commissies plaatsvindt, wordt door alle betrokken respondenten als positief ervaren. Het argumenteren zorgt ervoor dat alle belangen voldoende zijn gewaarborgd, zelfs die van de kleinste

44

gemeenten. De balans tussen argumentatie en stemmen hoeft volgens hen dan ook niet te worden veranderd (WN, WO, V, RNA, BL, BM, WW & WH).

5.2.5. Besluitvormingsregels: balans tussen meerderheid en minderheid De besluitvormingsregels zijn zodanig ingericht dat er een balans ontstaat tussen de invloed van de meerderheid en minderheid. In de gemeenschappelijke regeling van de stadsregio (2007) wordt onder artikel 8 het aantal stemmen per gemeente bepaald. De gemeenten: Doesburg, Groesbeek, Heumen, Millingen aan de Rijn, Mook en Middelaar, Rozendaal, Rijnwaarden, Ubbergen en Westervoort hebben elk één stem. De gemeenten: Beuningen, Duiven, Lingewaard, Montferland, Overbetuwe, Renkum, Rheden, Wijchen en Zevenaar hebben elk twee leden en daarmee twee stemmen. De gemeenten Arnhem en Nijmegen wijzen ieder vijf leden aan die twee stemmen hebben, waarmee zij beide tien stemmen hebben. Zoals door één van de respondenten is aangegeven is het inderdaad zo dat een kleine gemeente zoals Rozendaal (1.500 inwoners) één stem heeft, net zoals een veel grotere gemeente zoals Groesbeek (19.000 inwoners) of Heumen (16.000) inwoners (WW, 15 mei 2014). Deze grotere gemeenten hebben meer dan tien keer zoveel inwoners in vergelijking met andere gemeenten en toch maar één stem. De kleinste gemeenten hebben daarmee in verhouding met hun inwoneraantal relatief veel te zeggen. Toch is het noodzakelijk dat iedere gemeente een stem heeft, omdat de stadsregio verlengd lokaal bestuur is. Verder komt uit één van de interviews het gevoel naar voren dat het aantal stemmen van de twee grote steden geen goede afspiegeling is van het aantal inwoners in de regio (WW). Deze stemverhoudingen kloppen echter wel in vergelijking met het aantal inwoners. In tabel 2 is weergegeven dat het aantal stemmen in de twee grote steden en het ommeland, het aantal inwoners (het CBS, 2010) weerspiegelt. Tabel 2. Overzicht aantal stemmen per gemeente in relatie tot aantal inwoners Aantal stemmen

% stemmen

Inwoneraantal

% inwoners

Arnhem en Nijmegen

10 x 2 = 20

42,5%

319.300

43,2%

Gemeenten < 20.000

1x 9 gemeenten= 9

57,5%

419.400

56,8%

Gemeenten > 20.000

2x 9 gemeenten= 18

Regio totaal:

47

100%

738.700

100%

Een burgemeester zegt over de invloed van een kleine gemeente het volgende: “Ik denk dat als je goede argumenten hebt, in de stadsregioraad, wordt er toch ook wel geluisterd. We worden als kleine gemeente echt serieus genomen en die ruimte hebben we ook” (BM). Een gemeenteraadslid zegt over de invloed van de grote steden het volgende: “Dus ik denk dat wij als gemeente Nijmegen de rol hebben die ook bij ons past, dat betekent dat we relatief 45

veel invloed hebben. Maar dat we [...] ons daarbinnen bescheiden opstellen, omdat we [...] het samen met de regio moeten doen. Het is zo georganiseerd dat de twee steden niet over alle andere gemeenten heen kunnen lopen” (RNA). Een wethouder geeft aan dat naast de formele invloed met gewogen stemmen ook een informele invloed is, die hij veel belangrijker vindt: “Wat is je bijdrage, hoe zit je in de discussies en hoe is je betrokkenheid. Daarvoor heb je dus een portefeuillehoudersoverleg, waar je praat op grond van gelijkwaardigheid en waar het gaat om de inhoud” (WO). Een aantal respondenten wijst ook op de grote invloed van de twee steden. Veel initiatieven komen namelijk van de steden. Het belang van de twee steden is voor hen duidelijk. De steden en de omliggende gebieden hebben elkaar nodig. Zij vinden de invloed van de steden niet uit verhouding, omdat de steden nou eenmaal veel inwoners hebben. Tot slot vinden zij het belangrijk dat de grote steden samen geen meerderheid kunnen vormen, wat zorgt voor een goede balans tussen stad en ommeland (BM, RNC, RD, BL, RNA, RA & WH). Behalve naar minderheden qua inwoneraantal van de gemeente is ook gekeken of besluitvormingsregels de belangen van minderheden voldoende waarborgen. Een raadslid geeft aan dat de gemeente Duiven alleen niet sterk genoeg staat om te zorgen voor een betere oplossing voor de A15. De inwoners van de buurtschappen, die een minderheid vormen binnen de gemeente, kunnen hier nadeel van ondervinden (RD). In de stadsregio gaat het vooral om de belangen van de gemeenten en niet om belangen van (minderheids)groepen in de samenleving. Het is dus belangrijk dat afgevaardigden het belang van minderheden binnen hun gemeente voldoende naar voren kunnen brengen in de stadsregio.

Om de positie van minderheden binnen een gemeente te verbeteren zouden gemeenten in de toekomst meer met elkaar kunnen gaan samenwerken. Zo hoopt een gemeenteraadslid, dat Duiven aansluiting kan vinden bij andere gemeenten uit het gebied de Liemers, bijvoorbeeld bij de beleidsvorming rondom de A15 (RD). Samen kunnen deze gemeenten ervoor zorgen dat het belang van de mensen die benadeeld worden door de A15 beter behartigd wordt. Zij is net zoals een ander gemeenteraadslid voorstander van gemeentelijke herindeling (RD & RW). Wanneer de omliggende gemeenten fuseren of intensief samenwerken staan zij samen sterker tegenover de twee grote steden, zodat je op een gelijkwaardigere manier kunt samenwerken binnen de regio (RW, WW & RD). Een wethouder zegt hierover het volgende: “Ik denk ook dat het goed is dat omliggende gemeenten met ongeveer dezelfde belangen en ongeveer dezelfde maatschappelijke structuur en cultuur, intensiever gaan samenwerken. Dat je iets verzint, waardoor je dat kunt institutionaliseren” (WW). Volgens een gemeenteraadslid zouden minderheden ook geïnformeerd kunnen worden door de stadsregio of het toekomstig intergemeentelijk samenwerkingsverband. De stadsregio zou kunnen aangeven: “[…]wij gaan hier nu iets 46

besluiten over een vervoersstructuurplan, dat betekent dus beste mensen, dat hier wel iets gaat veranderen”. Mensen die geraakt worden door de nieuwe plannen kunnen dan op tijd bij hun eigen gemeente aan de bel trekken (RNC).

5.3.

Outputlegitimiteit

5.3.1. Responsiviteit Het stemgedrag en de argumentatie van de politieke gezagsdragers en de besluiten komen overeen met de opvattingen en wensen van de inwoners. Meerdere respondenten geven aan dat de inwoners van de regio tevreden lijken met de besluitvorming in de regio (BL, RA, WO, RNA & BM). Vooral het openbaar vervoer wordt genoemd als iet dat “goed geregeld is voor de burger” (BL, WO, RA & WN). “Zolang ze hier tevreden over zijn hoor je ze ook niet”, aldus een burgemeester (BL). Wanneer er toch plannen zijn waar burgers het niet mee eens zijn, laten zij duidelijk van zich horen en gaat het plan vervolgens vaak niet door. Een voorbeeld hiervan is het verzet tegen een plan van Arnhem en Lingewaard voor een trolleybuslijn (BL). Verder wordt aangegeven dat het moeilijk is te zeggen of burgers tevreden zijn (RD, RNA, WW, WH & BM). Zij hebben altijd de mogelijkheid om hun onvrede te uiten, door bij de volgende verkiezingen op een andere partij te stemmen, dat is het kenmerk van een vertegenwoordigende democratie. Vertegenwoordiging is het middel tot realisatie van responsiviteit (WN, WW, WH & RNA). Een wethouder zegt hierover het volgende: “Af en toe moet je ook besluiten nemen die niet populair zijn, maar wel in het algemeen belang. Wij hebben deze vorm van democratie omdat een indirecte democratie ook een groot aantal nadelen heeft”. Het gaat daarbij niet om deelbelangen van burgers maar om de totaalafweging die bestuurders horen te maken (WW). Een andere wethouder geeft aan dat je niet alle burgers tevreden kunt stellen, ongenoegen zal er altijd zijn, dat hoort bij een democratie (WH).

De aansluiting van besluiten op de wensen van de burgers kan worden verbeterd door burgers ook bij de stadsregio of de intergemeentelijke samenwerking meer te laten meepraten en ervoor te zorgen dat zij voldoende geïnformeerd zijn (WH, RNC, RNA & WO). “Je kunt dat als gemeente en ook als stadsregio heel erg goed organiseren, draagvlak creëren. Als er draagvlak is dan moet uiteindelijk nog ergens een besluit genomen worden”, aldus een wethouder (WH). Respondenten hebben verschillende visies op democratie. Een aantal van hen geeft aan dat zij voordelen zien in een combinatie van participatiedemocratie en de representatieve democratie (WO, WH, RNA & RNC). Anderen leggen vooral de nadruk op de representatieve democratie (WN & WW). Wanneer burgers hun wensen en opvattingen niet terug zien in het beleid kunnen zij de volgende keer een andere stem uitbrengen. Veel respondenten geven aan dat niet tegemoet kan worden gekomen aan de 47

wensen van alle burgers. Of hier nog plaats is voor verbetering hangt af van hun democratieopvatting.

5.4.

Feedbacklegitimiteit

5.4.1. Verantwoording: verkiezingen Er vinden periodieke verkiezingen plaats onder de bevolking van de regio, ten behoeve van de samenstelling van het algemeen bestuur. Het stemrecht is geregeld in artikel 59 van de grondwet. De kieswet regelt de uitvoering van deze wet, waaronder de verkiezing van de leden van gemeenteraden. Artikel B 3 van de kieswet bepaalt dat de leden van de gemeenteraden worden gekozen door degenen die op de dag van de verkiezingen inwoners zijn van de gemeente en op die dag de leeftijd van 18 jaar hebben bereikt. Artikel C 4 van de kieswet regelt dat de leden van de gemeenteraad gekozen worden voor vier jaar. Er vinden dus periodieke verkiezingen plaats onder de bevolking van de regio. Na de gemeenteraadsverkiezingen bepaalt elke gemeenteraad uit de regio wie zij afvaardigen naar de stadsregioraad. De gemeenten onder 20.000 inwoners wijzen ieder één lid aan en één plaatsvervangend lid, de gemeenten boven de 20.000 inwoners wijzen twee leden aan en twee plaatsvervangend leden. De raden van Arnhem en Nijmegen wijzen elk vijf leden en vijf plaatsvervangend leden aan (Artikel 8, gemeenschappelijke regeling Stadsregio Arnhem Nijmegen, 2007).

5.4.2. Verantwoording: publieke controle Burgers hebben de vrijheid en middelen om het gedrag en de beleidskeuzes van bestuurders na te gaan. In de regionale krant, de Gelderlander, wordt vrijwel elke dag bericht over regionale onderwerpen. Een bestuursadviseur maakt elke dag een document met daarin voor de stadsregio relevant nieuws, genaamd “Regiogeluiden”, dat wordt doorgestuurd naar alle medewerkers en de leden van het dagelijks bestuur (AB2). Een andere bestuursadviseur geeft aan dat de stadsregio soms ook actief contact zoekt met de krant (AB1). Op de website van de stadsregio (www.destadsregio.nl) is ook een nieuwsrubriek te vinden, bijvoorbeeld met nieuws over de lage CO2 uitstoot van de aanbesteding van het openbaar vervoer. Verder wordt uitleg gegeven over de projecten, kunnen mensen zich abonneren op de nieuwsbrief, is de vergaderagenda te zien, kunnen de publicaties van de stadsregio worden bekeken en is de samenstelling van het bestuur te vinden. Vrijwel alle respondenten geven aan dat de meeste burgers niet goed weten wat de stadsregio doet (RNC, BL, WW, WN, RD, BM, RNA, WH, RA, WO & I). Zij weten vaak niet wie verantwoordelijk is voor bijvoorbeeld het openbaar vervoer of de woonagenda. Volgens veel respondenten komt dit door een gebrek aan interesse bij mensen voor regionale 48

onderwerpen en een algemeen gebrek aan politieke interesse. Burgers weten vaak al niet wat hun eigen gemeente doet (WO, RD, RA, WH & BM). De respondenten verschillen van mening bij de vraag of het belangrijk is dat mensen weten wat de stadsregio doet. Volgens een aantal respondenten is het belangrijk dat burgers over mogelijkheden beschikken om te weten wat de stadsregio doet, de burger moet daarom van informatie worden voorzien (WO, RNC & WH). “We zijn een heel transparante organisatie, dat moet je willen zijn. Maar wel naar behoefte, als de behoefte niet zo heel erg groot is dan is dat ook een feit” (WO). Volgens andere respondenten is het niet belangrijk dat burgers weten wat de stadsregio doet, de stadsregio bestaat voor de gemeenten. De burger moet bij zijn eigen gemeente aankloppen, dat is het duidelijkst (WW, BL & WN). Een burgemeester verwoordt dat als volgt: “Zorg dat gemeenten de plannen in hun gemeenten uitdragen, met het gemeentelogo. Je moet er toch niet aan denken dat je als inwoner moet kijken van bij wie moet ik nou zijn, dat moet gewoon altijd hier beneden zijn”. Een wethouder wijst erop dat de stadsregio zich voornamelijk bezig houdt met uitvoering: “Ik zie de stadsregio niet als een extra bestuurslaag. Ik zie het als verlengd lokaal bestuur met voornamelijk uitvoeringstaken van gemeenten”. Burgers moeten volgens hem dan ook aankloppen bij de gemeente, de provincie of het Rijk, die de besluiten hebben genomen. Burgers beschikken wel over voldoende mogelijkheden om informatie over de beleidskeuzes van de stadsregio na te gaan, bijvoorbeeld via de website. Van die mogelijkheden om informatie te krijgen wordt alleen niet veel gebruikgemaakt (RNC, RW, BM, WW, WN, RNA, RA, WH & WO). Een burgemeester zegt hierover het volgende: “ Mensen lezen ook minder kranten, mensen hebben allerlei andere manieren om aan hun informatie te komen, zoals social media [...] In je huiskamer kan je alles oproepen, op zich is het wel heel erg toegankelijk, als je wil” (BM).

Er zijn een aantal verbeteringen mogelijk voor de publieke controle op intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. Hoewel de krant wel bericht over regionale onderwerpen, geven sommige respondenten aan dat zij vinden dat de krant meer over de regio of de stadsregio zou kunnen schrijven (RNC, RNA, RA & WH). Een raadslid geeft daarbij aan dat de krant burgers ook kan helpen door aan te geven hoe zij bezwaar tegen beleid kunnen maken en bij welke bestuurslaag zij voor informatie moeten zijn (RA). Burgers beschikken wel over de middelen om beleidskeuzes na te gaan, maar er zou volgens sommigen gerichter communicatie kunnen plaatsvinden, door echt te kijken welke groepen burgers worden geraakt door een bepaald beleid en deze burgers van informatie te voorzien (RNC & WH). Een respondent vindt dat de verantwoordelijkheid hiervoor bij de stadsregio ligt (RNC). Een andere respondent vindt dat de verantwoordelijkheid hiervoor primair bij de burger ligt, al zou de stadsregio, en dan vooral de gemeenten die de stadsregio vormen, ook meer initiatief kunnen tonen (WH). 49

5.4.3. Verantwoording aan gemeenteraad De gemeenteraad is in staat de uitvoerende macht te controleren, waarbij er een goede relatie is tussen het gemeente bestuur en hun vertegenwoordigers in het algemeen bestuur”. In de gemeenschappelijke regeling van de stadsregio (2007) is onder artikel 14 de verantwoording geregeld. Dit verplicht de stadsregioraad om aan de gemeenteraden, gevraagd of ongevraagd, alle inlichtingen te verschaffen die nodig zijn voor een juiste beoordeling van het door het bestuur gevoerde en te voeren beleid (lid 1). Een lid van de stadsregioraad is verantwoording verschuldigd aan zijn of haar gemeenteraad (lid 4). Wanneer een gemeenteraad het vertrouwen in een afgevaardigde heeft verloren, kan de gemeenteraad besluiten ontslag te verlenen aan het afgevaardigde lid (Artikel 9, lid 6, gemeenschappelijke regeling Stadsregio Arnhem Nijmegen, 2007). In veel gemeenten is sprake van enige vorm van terugkoppeling aan de gemeenteraad, maar de manier waarop dit wordt gedaan verschilt per gemeente. In Nijmegen verschilt het per onderwerp hoe de terugkoppeling aan de raad vorm krijgt. “Soms door een brief, soms door een mondelinge terugkoppeling, het hangt een beetje van het onderwerp en de situatie af” (RNA). Ook kan de terugkoppeling van alle gemeenschappelijke regelingen een vast agendapunt zijn bij de gemeenteraadsvergaderingen. Een burgemeester zegt daarover het volgende: “[…]de verantwoording leg je uiteraard af, gevraagd en ongevraagd […]. Dat wil zeggen dat portefeuillehouders ook altijd de gelegenheid krijgen om even een mondelinge terugkoppeling te doen en het biedt de gelegenheid om daar vragen over te stellen” (BM). Een wethouder en een raadslid geven aan dat een raadsperiode vaak begint met een goede terugkoppeling maar dat dit later weer verwatert (WO & RA). In een aantal gemeenten is de terugkoppeling geen vast agendapunt, maar wordt teruggekoppeld in de commissies, meestal alleen op punten waarbij afgeweken is van het afgesproken standpunt (WW). Een burgemeester vindt dat de terugkoppeling in veel gemeenten nog slecht is geregeld. Zij geeft ook aan waarom de terugkoppeling vaak niet goed verloopt: “Wat terug te koppelen is zijn vaak hele complexe zaken…vaak over meerdere vergaderingen verspreid”. Bestuurders vinden het moeilijk om de raad mee te nemen in dat proces, waardoor zij niet altijd terugkoppelen aan de raad. “Raadsleden willen heel graag een hapklare brok hebben van dit is het issue, dit is de besluitvorming en wat moeten wij daarover zeggen” (BL). De relatie tussen de gemeenteraad en hun afgevaardigden kan vaak beter (RW, BL, WN, RD, WH & WO). Nijmegen vormt hierop een uitzondering, zij komen heel duidelijk met een verhaal vanuit de raad naar de stadsregio (RNC, RNA, V & WN). De gemeenteraadsleden zijn meestal te weinig betrokken bij de stadsregio. Een gemeenteraadslid en tevens commissielid van de stadsregio, geeft een voorbeeld: “Ik roep 50

iedere raadsvergadering: hebben jullie de agenda gelezen, hebben jullie de stukken gelezen, moet ik nog iets…? Nooit hoor ik iets! Het voelt echt als trekken aan een dood paard”. Zij geeft aan dat ze haar inbreng in de commissie daarom vooral baseert op het ambtelijk advies dat zij krijgt. De afvaardiging van raadsleden zorgt er volgens haar voor dat de raad nauwer betrokken is bij de stadsregio “Ik heb me ook kandidaat gesteld om in de stadsregioraad te gaan zitten, omdat wij toch vinden als raad zijnde, dat je er wat minder betrokken bij bent” (RD). Op het afvaardigen van raadsleden naar het algemeen bestuur van de stadsregio klinkt ook kritiek, omdat zij niet wettelijk ter verantwoording geroepen kunnen worden (BL). Volgens een raadslid kunnen raadsleden juist prima verantwoording afleggen, het gaat volgens hem niet om afrekenen maar om het geven van uitleg (RNA). Toch gaat de voorkeur meestal uit naar een afvaardiging van wethouders, omdat zij wettelijk ter verantwoording geroepen kunnen worden en bezig zijn met het dagelijks bestuur van de gemeente (WO, RA, RNA & WN).

De terugkoppeling van de stadsregio naar de gemeenteraad zou verbeterd kunnen worden door hiervan een vast agendapunt bij de gemeenteraadsvergaderingen te maken. Dit geldt ook voor andere intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. De afgevaardigden zouden kunnen proberen hun gemeenteraad meer te betrekken bij het proces van de besluitvorming in de stadsregio of een ander intergemeentelijk samenwerkingsverband. Volgens de gemeenschappelijke regeling, zij zijn hiertoe zelfs verplicht. Deze inlichtingen zijn van belang voor de gemeenteraad om hun controletaak te kunnen uitoefenen, indien nodig kunnen zij afgevaardigden ter verantwoording roepen. Gemeenteraadsleden zouden zich hierin actiever kunnen opstellen. Ook kunnen gemeenteraadsleden worden afgevaardigd, om deze relatie met de raad te verbeteren, al is hier ook kritiek op. Over het belang van de wettelijke verankering van deze verantwoording (wat alleen het geval is bij wethouders), verschillen de meningen van de respondenten te veel om hiervoor een verbetering aan te kunnen geven.

5.5.

Transparantie

5.5.1. Kenbare informatie De informatie is kenbaar doordat deze: beschikbaar, bereikbaar en begrijpelijk is. Burgers kunnen op verschillende plekken informatie vinden over de stadsregio en het beleid van de stadsregio. In de krant staat bijvoorbeeld nieuws over projecten die door de stadsregio worden uitgevoerd. Ook is op de website van de stadsregio (www.destadsregio.nl) veel informatie te vinden, zoals: uitleg over projecten, verordeningen (zoals de gemeenschappelijke regeling van de stadsregio), de vergaderagenda, publicaties van de stadsregio en de samenstelling van de commissies en de regioraad (Stadsregio 51

Arnhem Nijmegen, 2014). Ook kunnen geïnteresseerden zich abonneren op een nieuwsbrief. Tot slot is informatie beschikbaar op het kantoor van de stadsregio en bij de aangesloten gemeenten (G. Vink, persoonlijke communicatie, 23 juni 2014). In het reglement van orde (1997) staan de regels omtrent de openbaarheid van de vergaderingen, het ter inzage leggen van stukken en regels voor toehoorders van de vergaderingen. Dit zorgt ervoor dat de informatie over de stadsregio beschikbaar en bereikbaar is. Alle respondenten geven aan dat er voldoende informatie beschikbaar is voor burgers. Zo kunnen zowel gemeenteraadsleden als burgers alle stukken van de stadsregio vinden op de website van de stadsregio. De stadsregio stelt eveneens informatie beschikbaar op voorlichtingsavonden (BM, WO, WN, WH & RNA). De voorlichtingsavonden zijn voor iedereen toegankelijk en dus bereikbaar voor burgers. De informatie op de website van de stadsregio zorgt ervoor dat de informatie bereikbaar is voor mensen met internet. De stadsregio is ook te bereiken via de telefoon of op het kantoor. Een raadslid geeft aan dat de openbaarheid in formele zin goed is geregeld, mensen kunnen naar de vergaderingen luisteren. Voor openbaarheid is het echter ook van belang dat burgers die door het beleid worden geraakt op de hoogte gesteld worden en dat burgers weten wat de stadsregio is (RNC). Wat betreft de begrijpelijkheid geeft een burgemeester aan dat de hoeveelheid informatie voor burgers te veel is “we hebben ook zo’n compleetheidsmanie. Ik denk dat als je als burger iets wil opzoeken dan kan je volledig verzuipen. Nota’s van honderd bladzijden, wie gaat dat nou allemaal lezen?”. Dit geldt eveneens voor de hoeveelheid informatie die bestuurders krijgen, de grote hoeveelheid komt de begrijpelijkheid niet ten goede: “…dat zijn een soort telefoonboeken die je dan moet doorlezen”,aldus de burgemeester (BM). “Een samenvatting is heel belangrijk, soms heb je daar voldoende aan” (RD). Verder verwachten de respondenten dat de informatie wel begrijpelijk is voor de meeste burgers (WN, WO, WH, WW, RW & BL). Een raadslid verwoordt dat als volgt: “Ja de informatie is zeker begrijpelijk, misschien niet voor iedereen. Degenen die het moeten weten en die het willen lezen die kunnen dat wel, maar er is bijna geen interesse”. Een wethouder en een raadslid geven ook aan dat voor sommige stukken juridisch taalgebruik noodzakelijk is (WN & RD). Het raadslid vindt dat daar best een uitvoering in gewone mensentaal naast mag liggen, zij stoort zich ook aan sommige woorden, zoals: “gremia en triple helix” (RD).

Voor de kenbaarheid van informatie zijn een aantal verbeteringen mogelijk. De informatie is soms niet goed bereikbaar. Om de informatie van de stadsregio te bereiken moet je eerst weten wat de stadsregio is. Een raadslid ziet de mogelijkheid om op de websites van de gemeenten en link te plaatsen naar de website van de stadsregio (RD). Een aantal respondenten geeft aan dat de communicatie doelgerichter en meer aanbodgericht zou kunnen. Zo kun je de burgers, waar het beleid invloed op heeft, beter bereiken (WO, RNC & 52

WH). Ook hier verschillen de respondenten van mening of de verantwoordelijkheid om de burgers te bereiken bij de gemeenten of bij de stadsregio ligt. Duidelijke en beknopte (samenvattingen van) stukken zouden de begrijpelijkheid van informatie ten goede komen (RNC, RD & BM). De besluiten van de stadsregio zijn al in beknopte versies aanwezig op de website. Voor grote beleidstukken en rapporten zou de stadsregio bijvoorbeeld nog meer aandacht kunnen besteden aan korte samenvattingen of conclusies van deze stukken. De respondenten geven aan dat zij zelf ook graag korte samenvattingen van de stukken zouden willen krijgen (RNC, BM & RD). Met name voor gemeenteraadsleden zou het daardoor makkelijker zijn om zich te verdiepen in de informatie van de stadsregio en op de hoogte te blijven van het beleid.

5.5.2. Actieve openbaarheid De stadsregio verschaft informatie wanneer burgers of raadsleden daarom vragen. Burgers kunnen de stadsregio telefonisch bereiken of een e-mail sturen. Op de website van de stadsregio (www.destadsregio.nl) staat een algemeen e-mailadres vermeld. Tevens staan hier de telefoonnummers van de afdelingen van de stadsregio. Tot slot is aangegeven hoe burgers de stadsregio kunnen bereiken met het openbaar vervoer en met de auto. Wanneer aan de stadsregio om informatie wordt gevraagd wordt die informatie door hen gegeven (BM, WO, RNC, WN, WH, WW & RNA). De gemeente Mook en Middelaar verzocht de stadsregio bijvoorbeeld om meer informatie over de stand van zaken rondom de opheffing van de stadsregio: “Iemand van de stadsregio heeft toen een presentatie gehouden. We doen echt een beroep op die ambtelijke organisatie en daar zijn ze toe bereid. De deskundigheid van de medewerkers, daar heb ik wel een hoge pet van op” (BM). Verder geven afgevaardigden aan dat ze informatie vooral bij hun eigen ambtelijke organisatie vragen en niet, of minder, bij de stadsregio (RD, BL & WN). Een DB-lid geeft aan dat hij vooral laat informeren door de organisatie van de stadsregio (WO), hij vindt het cruciaal dat DB-leden vanuit deze organisatie gevoed worden. Een ander DB-lid vraagt juist vooral informatie uit zijn eigen gemeente (WN).

Het is voor DB-leden op dit moment onduidelijk of zij hun informatie van de stadsregio moeten ontvangen of van hun eigen gemeente. Het instellen van een dualistisch systeem zou voor een verbetering hiervan kunnen zorgen. Beide geïnterviewde DB-leden geven aan dat dit voor hen duidelijker zou zijn, bij situaties waar het belang van hun gemeente een conflict vormt met het belang van de regio (WO & WN).

53

5.5.3.

Passieve openbaarheid

Er wordt op eigen initiatief informatie verschaft over beleid, beleidsvoorbereiding en uitvoering. Een bestuursadviseur van de stadsregio geeft aan dat de organisatie ook wel eens op eigen initiatief de krant benadert (AB1). De stadsregio stuurt de beleidstukken naar de griffie van de aangesloten gemeenten. De griffie legt de stukken in de leeszaal van het gemeentehuis of stadhuis, waar de raadsleden deze stukken kunnen inzien. Verder zijn de stukken beschikbaar via het programma “over the air”. De stadsregio heeft ook een nieuwsbrief waar raadsleden zich op kunnen abonneren. Mediawetgeving maakt het, volgens een bestuursadviseur, onmogelijk om alle raadsleden van de aangesloten gemeenten hier automatisch op te abonneren. Verder ontvangen alle afgevaardigden bij de instelling van de stadsregioraad een brochure en een informatiepakket (AB1). Respondenten geven aan dat de stadsregio op eigen initiatief voorlichtingsavonden organiseert, bijvoorbeeld rondom de aanbesteding van de nieuwe bussen (WN, BM, WO, WH & RNA). Volgens een wethouder worden hele reeksen voorlichtingsavonden georganiseerd, met name bij de grondgebonden gemeenten, van bijvoorbeeld de A15 (WN). De informatie aan burgers wordt meestal gegeven via deze voorlichtingsavonden of andere informatiebijeenkomsten, die openbaar toegankelijk zijn. Aan afgevaardigden en gemeenteraadsleden wordt ook actief informatie verschaft. Een wethouder zegt hierover het volgende: “Die informatie, dat is heel breed hè? Stukken voor commissies van de stadsregioraad, je wil niet weten hoeveel, maar ook brochures, stukken op de website en nieuwsbrieven”. Twee raadsleden geven aan dat zij geabonneerd zijn op de nieuwsbrief van de stadsregio (RNC & RD).

Een raadslid zou graag zien dat de stadsregio de burger actiever van informatie zou voorzien: “Wat hebben wij nou besloten en wat betekent dat voor mensen, aandacht geven aan de besluitvorming, zou daar wel een slag in gemaakt kunnen worden”. Verder zou de stadsregio volgens hem moeten kijken of de gemeenten het verschaffen van informatie over een onderwerp al actief oppakken. Wanneer dat niet het geval is moet de stadsregio zorgen dat zij of de gemeenten alsnog informatie bieden voor de burger (RNC). Enkele andere respondenten zien liever niet dat de stadsregio direct informatie verschaft aan de burger en vinden dit een taak van de gemeente (WW & BL). De gemeente is de eerste bestuurslaag “[…] we moeten geen nieuwe bestuurslaag creëren met reclame campagnes […] Want de stadsregio gaat in principe over niets, want ze zijn de uitvoerder van dingen die de anderen vinden. Het is verlengd lokaal bestuur” (WW). Verder is het niet mogelijk om alle gemeenteraadsleden ongevraagd te abonneren op de nieuwsbrief. Alle gemeenteraadsleden voorzien van informatie over de stadsregio, zou de kennis over de 54

beleidsvorming van de stadsregio verbeteren. Wanneer raadsleden meer op de hoogte zijn van de regio, is de verwachting dat zij ook meer betrokken zullen zijn en hun afgevaardigden kunnen vragen om een voorbespreking of terugkoppeling. Drie raadsleden zouden bijvoorbeeld graag een beknopte e-mail ontvangen met daarin de besluiten van de stadsregio (RD, RW, RNC). De stadsregio zou actief kunnen vragen om toestemming van gemeenteraadsleden om deze informatie toe te mogen zenden.

5.6.

Conclusie

In dit hoofdstuk zijn de voorwaarden van democratische legitimiteit geanalyseerd aan de hand van een documentanalyse en interviews. Een samenvatting van de resultaten per voorwaarde is weergegeven in tabel 3. Alleen aan de voorwaarde voor een representatieve afspiegeling van de betrokken belangen in de regio wordt niet voldaan. Aan negen van de zestien voorwaarden wordt volledig voldaan. Aan de vorige zes voorwaarden wordt deels voldaan. Hierbij blijkt vaak dat op papier aan de voorwaarde wordt voldaan, terwijl dit in de praktijk minder het geval is. Over het algemeen is de stadsregio democratisch legitiem te noemen omdat aan bijna alle voorwaarden grotendeels wordt voldaan. Er zijn echter een aantal verbeteringen mogelijk, die ervoor kunnen zorgen dat ook in de praktijk aan de voorwaarden voor democratische legitimiteit wordt voldaan. De verbeteringen voor de democratische legitimiteit zijn cursief weergegeven in het onderstaande schema (tabel 3):

55

Tabel 3: Samenvatting voorwaarden Voorwaarde: Voldaan? Toelichting De burger dient mogelijkheden te hebben tot inspraak.

Ja

Het algemeen bestuur van de stadsregio dient te worden samengesteld door en uit het midden van de raden van de deelnemende gemeenten.

Deels

De vertegenwoordigers in de regioraad dienen een representatieve afspiegeling te zijn van de betrokken belangen uit de regio.

Nee

De vertegenwoordigers in de regioraad stellen het belang van alle inwoners voorop.

Deels

De mogelijkheid tot inspraak is formeel duidelijk aanwezig. De inspraak is wettelijk geregeld in de inspraakverordening van de stadsregio. Als nadeel wordt genoemd dat sommige vormen van inspraak te laat in het besluitvormingsproces zijn. De burger zou daarom eerder betrokken kunnen worden, of op gemeentelijk niveau zijn standpunt duidelijk kunnen maken. De afvaardiging naar het algemeen bestuur wordt formeel door de raad bepaald, op voordracht van het college van B en W. Ook de gemeenschappelijke regeling geeft aan dat de gemeenteraden bepalen wie zij afvaardigen. Verder wordt de afvaardiging, behalve in Arnhem en Nijmegen, niet samengesteld uit het midden van de gemeenteraad, omdat raadsleden meestal niet worden afgevaardigd. Wanneer raadsleden worden afgevaardigd moet gelet worden op het verschaffen van informatie vanuit de ambtelijke organisatie van de gemeente. De stadsregioraad is een redelijk representatieve afspiegeling van de grootste partijen uit de regio, qua geslacht is er geen goede afspiegeling. Voor afvaardiging wordt geen rekening gehouden met een representatieve afspiegeling van de betrokken belangen uit de regio. Toch wordt in Arnhem en Nijmegen wel rekening gehouden met de politieke partij van afgevaardigden, wat enigszins een afspiegeling kan geven van de betrokken belangen. Met andere aspecten zoal leeftijd, geslacht en etniciteit wordt geen rekening gehouden. Politieke partijen hebben een taak om meer vrouwen en jongeren bij hun partij te krijgen. Politici kunnen burgers nog beter vertegenwoordigen door hen te benaderen en te vragen wat zij willen. Bij de stadsregio ligt duidelijk de nadruk op verlengd lokaal bestuur, waarbij de afgevaardigden het belang van hun eigen gemeenteraad behartigen en niet van alle inwoners van de regio. De opvatting van de gemeenteraad gaat boven hun eigen opvatting. Afgevaardigden vinden vooral onderwerpen die bij burgers leven en die burgers raken belangrijk. Zij stellen het belang van burgers voorop, met name het belang van de burgers uit hun eigen gemeente. Voor DB-leden levert dit een lastige situatie op, wanneer zij vanuit hun gemeenten zouden moeten stemmen tegen hun eigen voorstel. Deze situatie zou kunnen worden verbeterd door de stadsregio dualistisch te maken. Verder zou bij beleidsbepaling het belang van alle inwoners beter gediend zijn bij een directe vertegenwoordiging, bij uitvoeringstaken kan dit wel indirect.

56

Gemeenteraadsleden hebben invloed op het handelen van het bestuur van de stadsregio en daarmee op de beleidsvorming.

Deels

De uiteindelijke besluitvorming wordt bepaald door het algemeen bestuur.

Ja

Burgers maken gebruik van inspraakmogelijkheden en vervolgens worden deze standpunten betrokken tijdens de besluitvorming.

Deels

De besluitvorming vindt plaats middels zowel stemmen als argumentatie.

Ja

In de gemeenschappelijke regeling staat dat de stadsregioraad behalve gevraagd ook ongevraagd inlichtingen aan de gemeenteraden dient te verschaffen. Deze inlichtingen moeten ervoor zorgen dat de gemeenteraden het beleid en het te voeren beleid van de stadsregio kunnen beoordelen. In de praktijk worden deze inlichtingen vaak maar in geringe mate gegeven, alleen bij onderwerpen die van belang worden geacht wordt er voorbesproken. De invloed van gemeenteraadsleden op de beleidsvorming in de stadsregio is sterk afhankelijk van hun betrokkenheid bij de stadsregio, die in veel gemeenten nog gering is. Afgevaardigden zouden kunnen zorgen voor een betere voorbespreking, zodat zij hun raad meer betrekken bij de besluitvorming. De juiste afstemming van de agenda’s van de stadsregio en gemeenteraad is daarvoor belangrijk. Ook kunnen gemeenteraadsleden meer interesse tonen in de stadsregio en om informatie over de beleidsvorming vragen. Nijmegen kan hier als een voorbeeld dienen. Formeel gezien ligt het uiteindelijke besluit, het politiek primaat, bij het algemeen bestuur. Verder heeft het algemeen bestuur via de portefeuillehoudersoverleggen veel invloed op de besluitvorming. In de praktijk heeft het dagelijks bestuur echter veel invloed op de inhoud van het besluit, omdat zij het beleidsvoorstel voorbereiden en over een kennisvoorsprong beschikken. De meeste voorstellen van het dagelijks bestuur worden door het algemeen bestuur overgenomen. Het beleid van de stadsregio staat ver van burgers af waardoor in de praktijk weinig inspraak is. Alleen bij onderwerpen die de burger echt raken wordt wel eens ingesproken, voornamelijk door belangenorganisaties. Deze inspraak wordt vervolgens meegenomen tijdens de besluitvorming. Inspraak in de stadsregioraad lijkt echter vaak te laat in het proces om nog iets aan de beleidsvorming te veranderen. Om de standpunten beter te kunnen betrekken in de besluitvorming kunnen burgers beter inspreken bij de gemeenteraad of in de commissievergaderingen. Ook burgerparticipatie kan ervoor zorgen dat de standpunten van burgers worden betrokken bij de besluitvorming. Tot slot kunnen burgers meer bereiken als zij zich verenigen in een belangengroep. De besluitvorming in de stadsregio vindt vooral plaats via argumentatie, zodat de belangen van alle gemeenten worden gewaarborgd. Vooral in de commissies wordt gezocht naar consensus, voordat een besluit wordt genomen in de stadsregioraad, waar op nieuw de mogelijkheid is voor argumentatie. Heel zelden wordt gestemd om tot een besluit te komen. De besluitvorming via argumentatie beschermt de belangen van minderheden, zoals kleine gemeenten, zij worden daardoor niet overstemd door de meerderheid. 57

De besluitvormingsregels zijn zodanig ingericht dat er een balans ontstaat tussen de invloed van de meerderheid en minderheid.

Ja

Het stemgedrag en de argumentatie van de politieke gezagsdragers en de besluiten komen overeen met de opvattingen en wensen van de inwoners.

Deels

Er vinden periodieke verkiezingen plaats onder de bevolking van de regio, ten behoeve van de samenstelling van het AB. Burgers hebben de vrijheid en middelen om het gedrag en de beleidskeuzes van bestuurders na te gaan. De gemeenteraad is in staat de uitvoerende macht te controleren, waarbij er een goede relatie is tussen het gemeentebestuur en hun vertegenwoordigers in het algemeen bestuur.

Ja

Ja

Deels

Kleine gemeenten worden wel degelijk serieus genomen in het besluitvormingsproces, informeel gezien hebben zij ook veel invloed. De kleinste gemeenten hebben evenveel stemmen als de gemeenten net onder de 20.000 inwoners, wat uit verhouding lijkt met het aantal personen dat zij representeren. Toch dient elke gemeente tenminste een stem te hebben. Grote gemeenten hebben wel degelijk veel invloed, maar dit lijkt niet uit verhouding te zijn, omdat zij ook veel inwoners hebben. Belangen van minderheden dienen te worden behartigd via de afgevaardigden van de gemeenten, waarvoor zij aansluiting kunnen zoeken met buurgemeenten. Kleine en middelgrote gemeenten zouden meer kunnen gaan samenwerken of fuseren, daarmee kunnen zij de belangen van minderheden waarborgen en wordt hun invloed tezamen gelijkwaardiger aan de grote steden. Minderheden kunnen ook eerder geïnformeerd worden over de beleidsvorming. Het is moeilijk te zeggen of burgers tevreden zijn met de genomen besluiten. Bij een representatieve democratie gaat het om het behartigen van het algemeen belang, daarvoor moeten deelbelangen soms wijken. Wanneer burgers niet tevreden zijn hebben zij allerlei mogelijkheden om hun onvrede te kenbaar te maken, waaronder de mogelijkheid om andere vertegenwoordigers te kiezen bij verkiezingen. De vertegenwoordigende democratie zou aangevuld kunnen worden met participatie van burgers. De grondwet en de kieswet bepalen dat er periodiek gemeenteraadsverkiezingen plaatsvinden. In de gemeenschappelijke regeling van de stadsregio is vervolgens geregeld dat deze gemeenteraden afgevaardigden sturen naar de stadsregioraad, daarmee is aan deze voorwaarde voldaan. De site van de stadsregio biedt voldoende informatie over de beleidskeuzes en ook in de krant wordt hierover bericht. Toch is de stadsregio vaak onbekend bij burgers. De meningen verschillen over, of de stadsregio zelf de burger zou moeten bereiken met informatie, of dat dit juist een taak is van de gemeenten. De krant zou ook meer kunnen schrijven over regionaal beleid. Formeel gezien dienen de afgevaardigden gevraagd of ongevraagd, alle inlichtingen aan de gemeenteraad te geven, die nodig zijn voor een juiste beoordeling van het gevoerde en te voeren beleid. In de praktijk wordt vaak alleen informatie gegeven over onderwerpen die door de afgevaardigden van belang worden geacht voor de gemeente. Bij veel gemeenten is de terugkoppeling geen vast punt op de agenda, door hier een vast agendapunt van te maken kan de controle van de gemeenteraad verbeterd worden. Verder zijn raadsleden in veel gemeenten

58

De informatie is kenbaar doordat deze: beschikbaar, bereikbaar en begrijpelijk is.

Ja

De stadsregio verschaft informatie wanneer burgers of raadsleden daar om vragen.

Ja

Er wordt op eigen initiatief informatie verschaft over beleid, beleidsvoorbereiding en uitvoering.

Ja

nog onvoldoende bij het beleidsvormingsproces betrokken. Afgevaardigden kunnen proberen hen meer bij de stadsregio te betrekken en raadsleden zouden zelf ook meer betrokkenheid kunnen tonen. Het afvaardigen van gemeenteraadsleden zou de relatie tussen de raad en afgevaardigden kunnen verbeteren, al verschillen de meningen hierover. De informatie is beschikbaar voor burgers via voorlichtingsavonden, het internet, via het kantoor van de stadsregio of via de eigen gemeente. Ook is de informatie bereikbaar voor burgers, via de site, email, telefoon of op het kantoor. Verder zijn de voorlichtingsavonden en vergaderingen van de stadsregioraad en commissies openbaar toegankelijk. Eveneens is de informatie begrijpelijk voor de meeste burgers. De hoeveelheid aan informatie is vaak te groot. Beknopte samenvattingen van stukken zouden de begrijpelijkheid ten goede komen. Informatie kan beter worden bereikt wanneer de communicatie meer gericht wordt op de doelgroepen van het beleid. Om de informatie te bereiken moeten burgers ook weten wat de stadsregio is, of voor deze informatie juist bij hun gemeenten aan kunnen kloppen, de meningen verschillen hierover. Burgers kunnen aan de stadsregio informatie vragen, op het kantoor van de stadsregio, via de telefoon of door een email te sturen. De stadsregio geeft ook op verzoek informatie aan gemeenteraden, zoals het voorbeeld van de gemeente Mook en Middelaar illustreert. Raadsleden en afgevaardigden van de stadsregio vragen voornamelijk informatie over de stadsregio via de ambtelijke organisatie van hun eigen gemeente. DB-leden zijn eerder geneigd informatie aan de ambtelijke organisatie van de stadsregio te vragen, maar zij zijn ook afgevaardigden van hun gemeente. Het instellen van dualisme zou deze situatie minder tegenstrijdig maken voor DB-leden. De stadsregio verschaft op eigen initiatief informatie via voorlichtingsavonden, die met name gericht zijn op specifieke doelgroepen. Verder worden brochures, nieuwsbrieven en e-mails verstuurd naar afgevaardigden en gemeenteraadsleden. Aan raadsleden zou via een beknopte samenvatting actiever duidelijk gemaakt kunnen worden wat besloten is in de stadsregio. Er is sprake van verlengd lokaal bestuur, daarom zou de stadsregio het verschaffen van informatie over uitvoering moeten overlaten aan de gemeenten. Echter over de mate waarin de stadsregio zelf informatie over beleid en beleidsvoorbereiding moet verschaffen verschillen de meningen.

59

6. Conclusie en reflectie In dit hoofdstuk wordt de hoofdvraag beantwoord: Hoe kan de democratische legitimiteit gewaarborgd worden binnen een nieuwe intergemeentelijke samenwerking in de regio Arnhem Nijmegen? Om de hoofdvraag te beantwoorden volgt een samenvatting van de antwoorden op de deelvragen die in de voorgaande hoofdstukken zijn behandeld. Vervolgens wordt er een reflectie gegeven op de theorie, methoden en resultaten. Het hoofdstuk sluit af met aanbevelingen voor vervolgonderzoek.

6.1.

Conclusies

1. Hoe kan het begrip “democratische legitimiteit” worden gedefinieerd? De begrippen democratie en legitimiteit zijn voor deze definitie eerst afzonderlijk behandeld. Voor een democratie is het noodzakelijk dat aan de wensen van de burgers tegemoet wordt gekomen, dit wordt responsiviteit genoemd. Ook is het belangrijk dat de besluitvormingsprocessen toegankelijk en transparant zijn. Legitimiteit van beleid vraagt acceptatie en rechtvaardiging. Democratische legitimiteit kan daarmee worden gedefinieerd als: de responsiviteit, acceptatie en rechtvaardiging van de overheid of overheidsbeleid (Bekkers et al., 2008).

2. Welke voorwaarden kunnen worden gesteld aan de democratische legitimiteit van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden? Vanuit de literatuur zijn zestien voorwaarden opgesteld die de democratische legitimiteit van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden kunnen bevorderen (zie bijlage 2). Deze voorwaarden zijn onderverdeeld bij de vormen van legitimiteit: inputlegitimiteit, throughputlegitimiteit, outputlegitimiteit en feedbacklegitimiteit. De voorwaarden hebben een verband met de democratische begrippen: legitimiteit, participatie, representatie, verantwoording, transparantie, en responsiviteit (Franzke et al., 2007) die aan bod zijn gekomen onder de verschillende vormen van legitimiteit.

3. Hoe zijn de voorwaarden voor democratische legitimiteit verankerd in de gemeenschappelijke regeling van de stadsregio? In de gemeenschappelijke regeling van de stadsregio (2007) zijn veel voorwaarden voor democratische legitimiteit verankerd. Zoals de voorwaarde dat het algemeen bestuur dient te worden samengesteld door en uit het midden van de gemeenteraad. De regeling bepaalt bijvoorbeeld ook dat afgevaardigden gevraagd en ongevraagd inlichtingen dienen te verschaffen over het gevoerde en te voeren beleid. Wat ervoor zorgt dat gemeenteraadsleden invloed hebben op de besluitvorming, dat zij de afvaardiging kunnen 60

controleren en er sprake is van verantwoordingsplicht. Verder regelt de inspraakverordening van de stadsregio (1997) de inspraak van burgers. Het reglement van orde (1995) voor de vergaderingen stelt de procedures rondom stemmen en argumentatie vast. De grondwet, de kieswet en de gemeenschappelijke regeling bepalen dat er periodiek verkiezingen plaatsvinden ten behoeve van de samenstelling van het algemeen bestuur. Tot slot wordt ook in andere documenten de verankering van democratische legitimiteit duidelijk. Zoals in nieuwsbrieven, krantenberichten en de website van de stadsregio. Geconcludeerd kan worden dat de voorwaarden voor democratische legitimiteit zijn verankerd in de gemeenschappelijke regeling en andere documenten. Op papier is er voldoende basis voor de democratische legitimiteit van de stadsregio.

Aan de hand van de vierde deelvraag zijn de percepties van raadsleden, burgemeesters en wethouders duidelijk geworden. De beantwoording van de vijfde deelvraag wordt hier ook meegenomen, zodat de mogelijke verbeteringen (cursief) van de democratische legitimiteit duidelijk worden, wanneer niet (volledig) aan de voorwaarde wordt voldaan. 4. Welke percepties hebben raadsleden, burgemeesters en wethouders binnen de regio Arnhem Nijmegen van de democratische legitimiteit van de stadsregio? 5. Welke mogelijkheden bestaan er voor de verbetering van de democratische legitimiteit van intergemeentelijke samenwerking in de regio Arnhem Nijmegen? Veel voorwaarden zijn volgens de respondenten formeel goed geregeld. Zo zijn er voldoende inspraakmogelijkheden voor burgers. Verder hebben gemeenteraadsleden formeel gezien invloed op de besluitvorming in de stadsregio en kunnen zij hun afvaardiging controleren en ter verantwoording roepen. Ook hebben burgers voldoende mogelijkheden om informatie over de stadsregio te krijgen. Aan veel van deze voorwaarden wordt, volgens de respondenten, in de praktijk echter niet altijd voldaan. Zij geven bijvoorbeeld aan dat de stadsregio vaak ver af staat van burgers en raadsleden. Raadsleden krijgen en vragen onvoldoende informatie, om invloed te kunnen uitoefenen op de besluitvorming van de stadsregio en om hun afvaardiging te controleren of eventueel ter verantwoording te roepen. Dit zou kunnen worden verbeterd door de voorbespreking en terugkoppeling over de stadsregio een vast agendapunt bij de gemeenteraadsvergaderingen te maken. Een betere afstemming van de agenda’s van gemeenten en stadsregio zou dit kunnen vergemakkelijken. Verder staat de stadsregio in de praktijk ver van burgers af, waardoor zij niet weten waar zij informatie over beleid vandaan kunnen halen, of waar zij hun standpunt duidelijk kunnen maken. Door actiever doelgroepen te benaderen, waar de besluitvorming invloed op heeft, kunnen burgers beter worden betrokken bij de besluitvorming. De vraag is echter of het verschaffen van informatie aan

61

burgers en het betrekken van burgers een taak is van de gemeenten of van de stadsregio. Dit zou bij een nieuw samenwerkingsverband duidelijker moeten worden. Deze deelvragen geven een antwoord op de hoofdvraag: hoe kan de democratische legitimiteit gewaarborgd worden binnen een nieuwe intergemeentelijke samenwerking in de regio Arnhem Nijmegen? De verplichte samenwerking van gemeenten in de stadsregio’s zal worden afgeschaft. Voor een nieuwe samenwerkingsvorm in de regio Arnhem Nijmegen is het van belang dat de democratische legitimiteit gewaarborgd is. Duidelijk is geworden dat er formeel gezien voldoende basis is voor de democratische legitimatie van de stadsregio. De percepties van raadsleden, burgemeesters en wethouders maken duidelijk dat de praktijk van de democratische legitimiteit weerbarstiger is. De formele basis voor democratische legitimiteit zal, bij sommige voorwaarden, nog omgezet moeten worden naar de praktijk. In dit onderzoek zijn hiervoor aanbevelingen gedaan. Het nieuwe regionale samenwerkingsverband heeft de schone taak deze raad om te zetten in daden.

6.2.

Reflectie

In deze paragraaf wordt gereflecteerd op de gebruikte theorie en methoden. Tot slot wordt er een reflectie gegeven op de resultaten van dit onderzoek.

6.2.1. Theorie De gebruikte theorieën hebben meer inzicht gegeven in de democratische legitimiteit van intergemeentelijke samenwerking. Aan de hand van de voorwaarden is te zien waar verbeteringen mogelijk zijn voor de democratische legitimatie. De begrippen van Franzke et al., 2007: legitimiteit, participatie, representatie, verantwoording, transparantie, en responsiviteit, hebben een duidelijke sturing gegeven aan dit onderzoek. Deze begrippen konden worden onderverdeeld bij de verschillende vormen van legitimiteit: inputlegitimiteit, throughputlegitimiteit, outputlegitimiteit en feedbacklegitimiteit. Tijdens de interviews en documentanalyse is deze indeling aangehouden. Vanuit de theorie over deze begrippen zijn vervolgens voorwaarden opgesteld, die leidend waren in dit onderzoek. Door al deze begrippen te betrekken bij het onderzoek is een breed beeld verkregen van de democratische legitimiteit van de stadsregio. Dit beeld is breder dan bij eerder onderzoek van Traag (1993) naar de democratische legitimiteit van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. Zij hanteert in dat onderzoek alleen de voorwaarden participatie, representatie en politiek primaat. Door de indeling van Engelen & Si Dhian Ho te hanteren en daarmee effectiviteit en efficiëntie buiten beschouwing te laten bij de outputlegitimiteit, geeft dit onderzoek een minder compleet beeld van de responsiviteit van het beleid van de stadsregio. De voorwaarden van effectiviteit en efficiëntie zijn echter niet meegenomen in dit 62

onderzoek omdat zij lastig te meten zijn aan de hand van de percepties van de respondenten. Ook wordt in de theorie niet volledig helder wanneer beleid effectief en efficiënt is: wanneer wordt voldaan aan de wensen van de burger, of wanneer de gestelde beleidsdoelen worden behaald. Tot slot heeft de keuze voor het grote aantal voorwaarden een breed beeld opgeleverd. Wanneer echter gekozen was voor minder voorwaarden, bijvoorbeeld de drie begrippen van Traag (1993) had dieper ingegaan kunnen worden op deze voorwaarden. Sommige aspecten, zoals participatie, verantwoording en representatie zouden een onderzoeksonderwerp op zich kunnen vormen.

6.2.2. Methoden De keuze van respondenten zorgt ervoor dat de percepties van de democratische legitimiteit zijn gebaseerd op de ervaringen van betrokkenen uit verschillende gemeenten, in verschillende functies, met verschillende politieke achtergronden. Dit zorgt ervoor dat de bevindingen niet op toeval gebaseerd zijn, maar dat er sprake is van betrouwbare resultaten op basis van de interviews. De inspraakmogelijkheden van burgers blijken achteraf groter dan alleen via de overheid. Daarom hadden ook leden van belangengroepen of medewerkers van uitvoeringsorganisaties, zoals vervoersbedrijf Breng, geïnterviewd kunnen worden. Bij de voorwaarden die betrekking hadden op burgers, is gevraagd naar de percepties van de respondenten hierop. Dit geeft slechts een indicatie van de percepties die burgers daarop hebben, anders dan wanneer gekozen was voor een grote enquête onder de inwoners de stadsregio. De keuze voor kwalitatief onderzoek geeft wel een sterk inhoudelijk beeld van de relatie tussen de gemeenteraad en de afvaardiging en alle procedures van de stadsregio die bij de andere voorwaarden van belang zijn. Tot slot is door het gebruik van twee verschillende onderzoeksmethoden, interviews en documentanalyse, is het verschil tussen de formele verankering van de voorwaarden en de praktijk duidelijk geworden.

6.2.3. Resultaten Tussen de antwoorden van respondenten waren veel overeenkomsten te vinden. De percepties van de respondenten bleken niet veel verband te hebben met hun functie of gemeente, maar veel meer met hun opvattingen over democratie. Waar voor sommigen de representatieve democratie voldoende is om de belangen van burgers te waarborgen, wijzen anderen op het belang van het betrekken van burgers. De meningen verschillen ook over hoe zichtbaar de stadsregio zou moeten zijn, of de stadsregio de burger moet betrekken en actief van informatie moet voorzien, of dat deze taak bij de gemeenten hoort te liggen. Er wordt gepleit voor de afschaffing van de stadsregio omdat sprake is van beleidsbepaling en burgers hier niet direct invloed op hebben. Anderen vinden juist dat de stadsregio voornamelijk een uitvoeringsorgaan is. Wanneer het om uitvoering gaat lijkt deze indirecte 63

vorm van democratie weer geen probleem. Formeel gezien is er voldoende basis voor de democratische legitimiteit van de stadsregio, in de praktijk wordt echter niet aan alle voorwaarden voldaan. De respondenten zijn zich er bijvoorbeeld ook van bewust dat de voorbespreking en terugkoppeling beter geregeld zouden moeten worden. De belangrijkste uitdaging voor de toekomstige samenwerking is het omzetten van aangereikte aanbevelingen naar de praktijk.

6.3.

Onderzoeksaanbevelingen

Het is onduidelijk of de resultaten van dit onderzoek te veralgemeniseren zijn naar andere intergemeentelijke samenwerkingsverbanden in de regio Arnhem Nijmegen en/ of naar andere (stads)regionale samenwerkingsverbanden. Vervolgonderzoek naar de democratische legitimiteit van deze samenwerkingsverbanden kan aantonen wat de overeenkomsten zijn. Vervolgonderzoek zou zich ook kunnen richten op een of enkele van de in dit onderzoek gehanteerde voorwaarden. Bij veel voorwaarden is het mogelijk om nog meer gedetailleerde kennis te verkrijgen. Zo kan er onderzoek gedaan worden naar de afspiegeling van de bevolking in de gemeenteraad en bij samenwerkingsverbanden, waarbij ook leeftijd en etniciteit meegenomen zouden kunnen worden. Ook de relatie tussen de gemeenteraad en hun afvaardiging en de controletaak van de raad zou verder onderzocht kunnen worden. Zo kan nog duidelijker worden hoe dit het beste verbeterd kan worden. Tot slot zou vervolgonderzoek zich kunnen verdiepen in de effectiviteit en efficiëntie van stadsregio’s, wanneer de onderzoeksmethode daarvoor geschikt is en duidelijker is wat wordt verstaan onder effectief en efficiënt.

64

Literatuurlijst Bekkers, V.J.J.M. (2001). De mythen van de elektronische overheid. Over retoriek en realiteit. Bestuurswetenschappen, 65(4), 277–295.

Bekkers, V.J.J.M., Dijkstra, A. G., Edwards, A.R., & Fenger, H.J.M. (2007). Governance and the democratic deficit: Assesing the democratic legitimacy of governance practices. Alderschot: Ashgate.

Boeije, H. (2008). Analyseren in kwalitatief onderzoek. Amsterdam: Boom Onderwijs.

Centraal Bureau voor de Statistiek. (2010). Regionale kerncijfers Nederland. Geraadpleegd op 30 juni 2014, op http://statline.cbs.nl/StatWeb. Denters, B., Groot, M. de. & Klok, P.J. (2010). “Staan voor” en “Gaan voor”… Vertegenwoordiging in de lokale democratie.

Derksen, W. & Schaap, L. (2010). Lokaal bestuur. Dordrecht: Convoy Uitgevers B.V.

Engelen, E.R. & Sie Dhian Ho, M. (2004). De staat van de democratie. Democratie voorbij de staat. Amsterdam: Amsterdam University Press.

Franzke, J., Boogers, M., Ruano, J.M. & Schaap, L. (2007). Tentions between local governance and local democracy. Den Haag: Reed Business. Hartman, I. (2008). Burgerschap en patronen van politieke participatie. Amsterdam: Aksant Uitgeverij.

Kiesraad. (2010).Statistische gegevens gemeenteraadsverkiezingen 2010. Geraadpleegd op 12 juni 2014, op https://www.kiesraad.nl/advies_publicatie/statistische-gegevensgemeenteraadsverkiezingen-2010.

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. (2004). Wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen en enkele andere wetten met het oog op de instelling van plusregio’s (Wijzigingswet Wgr-plus). Kamerstukken II 2003/04, 29 532, nr. 3. Den Haag: SDU. 65

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. (2005). Democratische legitimatie intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. Bijlage bij Kamerstuk 30300-VII, nr.4. Den Haag: SDU.

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. (2010). Plussen en minnen, evaluatie van de Wgr-plus. Den Haag: Zenc.

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. (2013a). Gemeenten van de Toekomst. Geraadpleegd op 14 november 2013, op http://gemeentenvandetoekomst.nl/item/Gemeenten-van-de-Toekomst-101501. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. (2013b). Wijziging van de wet gemeenschappelijke regelingen en enkele andere wetten in verband met de afschaffing van de plusregio’s. Kamerstukken I 2013/14, 33659, nr. 7. Den Haag: SDU. Morris, C.W. (1998). An essay on the modern state. Cambridge: Cambridge University Press. Nationale Atlas Volksgezondheid. (2009). Plusregio’s 2009, op basis van de Wet Gemeenschappelijke Regelingen. Geraadpleegd op 25 februari 2014, op http://www.zorgatlas.nl/thema-s/gebiedsindelingen-entopografie/gebiedsindelingen/plusregio-s-2009.

Nirov, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Nicis Institute. (2010). Reader Wetenschappelijk Congres Intergemeentelijke Samenwerking. Den Haag: SDU.

Raad van State. (2012). Advies Raad van State bij wetsvoorstel afschaffing Wgr-plus. Kamerstukken II 2012/13 33659, nr. 4. Den Haag: SDU. Rosenthal, U., Ringeling, A.B., Bovens, M.A.P., ’t Hart, P. & Van Twist, M.J.W. (1996). Openbaar bestuur: Beleid, organisatie en politiek. Amersfoort: Uitgeverij Wilco.

Scholtes, E. (2005). Toezichthouders en transparantie. Handhaving–het spel tussen inspecteur en inspectee. Den Haag: Van Stockum.

Smith, B.C. (2007). Good governance and development. New York: Palgrave Macmillan. 66

Stadsregio Arnhem Nijmegen (1995). Reglement van orde voor vergaderingen van de Stadsregioraad. Nijmegen: Stadsregio Arnhem Nijmegen.

Stadsregio Arnhem Nijmegen (1997). Inspraakverordening. Nijmegen: Stadsregio Arnhem Nijmegen.

Stadsregio Arnhem Nijmegen (2007). Gemeenschappelijke regeling. Nijmegen: Stadsregio Arnhem Nijmegen.

Stadsregio Arnhem Nijmegen. (2009). Korte terugblik op ontstaan stadsregio. Nijmegen: Stadsregio Arnhem Nijmegen.

Tatenhove, J.P.M. van. (2009). Politieke legitimiteit van regionale samenwerking. Essay in opdracht van het NIROV, Den Haag: NIROV.

Thiel, S. van. (2007). Bestuurskundig onderzoek: een methodologische inleiding. Bussum: Uitgeverij Coutinho.

Traag, J.M.E. (1993). Intergemeentelijke samenwerking: democratie of verlengd lokaal bestuur? Enschede: Febodruk b.v.

Vennix, J.A.M. (2010). Theorie en praktijk van empirisch onderzoek. Essex: Pearson Education Limited.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten [VNG]. (2009). De stille kracht, over de noodzaak van stadsregio’s. Den Haag: Drukkerij Excelsior.

Wecke, L. (2008). Legitimation of military operations. Den Haag: The Hague Academic coalition.

67

Bijlage 1: Herverdeling taken stadsregio’s Het kabinet heeft besloten de taken van de stadsregio’s als volgt te verdelen: -

De verkeer en vervoerstaken van de stadsregio’s (het verlenen van openbaar vervoer-concessies, uitgaven op basis van de Wet BDU verkeer en vervoer en het vaststellen van een regionaal verkeer- en vervoerplan) zullen worden overgeheveld naar de provincies (Plasterk, 2013). De stadsregio’s in de randstad vormen hierop een uitzondering, daar zullen twee vervoersregio’s worden ingesteld, een voor Amsterdam en een voor Den Haag en Rotterdam.

-

Economische ontwikkeling (artikel 118 Wgr) en grondbeleid (artikel 119 Wgr) zijn taken die aan plusregio’s zijn toegekend (Plasterk, 2013). Deze taken zullen worden overgeheveld naar de gemeenten. Een voorbeeld van deze kaderstellende taken is het opstellen van een regionaal-economische ontwikkelingsstrategie.

-

De bevoegdheid tot het vaststellen van een huisvestingsverordening zal weer bij gemeenten worden neergelegd, echter het kabinet vindt het van belang dat in sommige woningmarkt regio’s intergemeentelijke samenwerking blijft. De provincie kan daarom woningmarktregio’s aanwijzen, indien één of meer gemeenten daarom verzoeken (Plasterk, 2013). Hiermee blijft de mogelijkheid bestaan om samenwerking verplicht te stellen indien dat noodzakelijk wordt geacht.

Bijlage 3: Overzicht van voorwaarden Inputlegitimiteit Participatie bij inputlegitimiteit: steun voor de spelregels van het systeem  

Voorwaarde 1: De burger dient mogelijkheden te hebben tot inspraak. Voorwaarde 2: Het algemeen bestuur van de stadsregio dient te worden samengesteld door en uit het midden van de raden van de deelnemende gemeenten.

Representatie: steun voor politieke gezagsdragers  Voorwaarde 3: de vertegenwoordigers in de regioraad dienen een representatieve afspiegeling te zijn van de betrokken belangen uit de regio.  Voorwaarde 4: de vertegenwoordigers in de regioraad stellen het belang van alle inwoners voorop (het regionale belang). Throughputlegitimiteit: Participatie tijdens de besluitvorming:  Voorwaarde 5: Gemeenteraadsleden hebben invloed op het handelen van het bestuur van de stadsregio en daarmee op de beleidsvorming.  Voorwaarde 6: De uiteindelijke besluitvorming wordt bepaald door het algemeen bestuur.

68



Voorwaarde 7: Burgers maken gebruik van inspraakmogelijkheden en vervolgens worden deze standpunten betrokken tijdens de besluitvorming.

Collectieve besluitvorming:  Voorwaarde 8: De besluitvorming vindt plaats middels zowel stemmen (aggregatie) als argumentatie (integratie). Besluitvormingsregels:  Voorwaarde 9: De besluitvormingsregels zijn zodanig ingericht dat er een balans ontstaat tussen de invloed van de meerderheid en minderheid. Outputlegitimiteit: Responsiviteit:  Voorwaarde 10: Het stemgedrag en de argumentatie van de politieke gezagsdragers en de besluiten komen overeen met de opvattingen en wensen van de inwoners. Feedbacklegitimiteit Verantwoording:  Voorwaarde 11: Er vinden periodiek algemene verkiezingen plaats onder de bevolking van de regio, ten behoeve van de samenstelling van het algemeen bestuur.  Voorwaarde 12: Burgers hebben de vrijheid en middelen om het gedrag en de beleidskeuzes van bestuurders na te gaan.  Voorwaarde 13: De gemeenteraad is in staat de uitvoerende macht te controleren, waarbij er een goede relatie is tussen het gemeentebestuur en hun vertegenwoordigers in het algemeen bestuur. Transparantie: (ondersteunend bij andere voorwaarden)   

Voorwaarde 14: De informatie is kenbaar doordat deze: beschikbaar, bereikbaar en begrijpelijk is. Voorwaarde 15: De stadsregio verschaft informatie wanneer burgers of raadsleden daar om vragen. Voorwaarde 16: Er wordt op eigen initiatief informatie verschaft over beleid, beleidsvoorbereiding en uitvoering.

Bijlage 3: Interviewhandleiding Introductie Aanleiding Het bestuur de stadsregio wordt niet direct gekozen, maar is een vorm van verlengd lokaal bestuur. Er wordt daarom wel gesproken over een gebrek aan democratische legitimiteit van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. Dit is ook een van de redenen van Kabinet Rutte II om de stadsregio’s af te schaffen. Maar vaak wordt niet duidelijk waarom er sprake zou zijn van een gebrek aan democratische legitimatie, behalve dan de indirecte verkiezing.

69

Doel van het onderzoek: Om een beeld te krijgen van de democratische legitimiteit van de Stadsregio Arnhem Nijmegen ga ik kijken naar een aantal voorwaarden voor democratische legitimiteit. Het gaat dan bijvoorbeeld om transparantie en het afleggen van verantwoording en nog enkele andere voorwaarden. De bedoeling van dit onderzoek is om een beeld te krijgen van de democratische legitimatie van de stadsregio en hoe dit eventueel verbeterd kan worden. Gemeenten krijgen steeds meer te maken met samenwerkingsverbanden het is van belang de democratische legitimatie hiervan te kunnen waarborgen, dit onderzoek hoopt daaraan te kunnen bijdragen.

Vragen Input-legitimiteit: Participatie: Voorwaarde 1: De burger dient mogelijkheden te hebben tot inspraak. -

Hebben burgers inspraakrecht? (in welke vergaderingen/ commissies? )

-

Vindt u dat burgers voldoende mogelijkheden hebben tot inspraak?

Voorwaarde 2: Het algemeen bestuur van de stadsregio dient te worden samengesteld door en uit het midden van de raden van de deelnemende gemeenten. -

Hoe wordt bepaald wie worden afgevaardigd uit de gemeenteraad naar het Algemeen bestuur van de stadsregio?

-

Hoe wordt de samenstelling van het dagelijks bestuur bepaald?

-

Bent u het eens met dat proces?

Representatie: Voorwaarde 3: de vertegenwoordigers in de regioraad dienen een representatieve afspiegeling te zijn van de betrokken belangen uit de regio. -

Zijn de verschillende groepen in de maatschappij voldoende vertegenwoordigd in het bestuur van de stadsregio? (Geslacht, etniciteit, opleiding, leeftijd en politieke voorkeur)

-

Zou dit volgens u verbeterd moeten of kunnen worden?

Voorwaarde 4: de vertegenwoordigers in de regioraad stellen het belang van de kiezers voorop (het regionale belang). Echter verlengd lokaal bestuur vereist het voorop stellen van het gemeentelijk belang. -

Van wie behartigd u het belang in de stadsregio? (gemeente, inwoners van gemeente, partij, stemmers partij, inwoners gehele regio)

-

Is het belang van de regio voor u belangrijker dan het belang van uw gemeente? 70

-

Waar maakt u zich sterk voor in de stadsregio? Waarom? (eigen belang/idee of van burgers?)

-

Vindt u dat het belang van de inwoners van de regio belangrijker zou moeten zijn dan het belang van uw gemeente?

Throughput-legitimiteit: Participatie tijdens de besluitvorming: Voorwaarde 5: Gemeenteraadsleden hebben invloed op het handelen van het dagelijks bestuur en daarmee op de besluitvorming. A) Buiten stadsregio -

Wordt u vooraf aan de besluitvorming op de hoogte gesteld van de op handen zijnde besluitvorming? o

Zo ja, door wie?

-

Hoe ervaart u de betrokkenheid van uw gemeenteraad bij de stadsregio?

-

Heeft uw gemeenteraad invloed op de besluitvorming van de stadsregio? o

Stelt u wel eens vragen aan/ geeft u advies aan de afgevaardigde uit uw gemeente?

-

Vindt u dat gemeenteraadsleden voldoende invloed hebben op de besluitvorming?

B) Leden bestuur -

Hoe ervaart u de betrokkenheid van uw gemeenteraad bij de stadsregio? o

Stellen gemeenteraadsleden vragen aan u over het beleid van de stadsregio? (voorbeeld?)

-

Vindt er een voorbespreking plaats voorafgaand aan de besluitvorming in de regioraad?

-

Hoe ervaart u de mate van invloed van uw gemeenteraad op de stadsregio? o

Wat doet u met de inbreng van gemeenteraadsleden?

o

Vraagt u de gemeenteraadsleden van uw regio wel eens om advies/ een visie op beleid van de stadsregio?

-

Vindt u dat gemeenteraadsleden voldoende invloed hebben op de besluitvorming?

Voorwaarde 6: De uiteindelijke besluitvorming wordt bepaald door het Algemeen Bestuur. -

Hoe worden besluiten genomen in de regioraad?

-

Speelt het AB of het DB hierin een doorslaggevende rol? o

-

Heeft u een voorbeeld?

Vindt u dat het Algemeen Bestuur (als vertegenwoordiger van de burger) de besluitvorming voldoende bepaalt? (politiek primaat)

71

Voorwaarde 7: Burgers maken gebruik van inspraakmogelijkheden en vervolgens worden deze standpunten betrokken tijdens de besluitvorming. A) Buiten stadsregio: -

Zijn er burgers die inspreken op regionale onderwerpen in de gemeenteraad?

-

Heeft u het idee dat deze standpunten ook in overweging worden genomen tijdens de besluitvorming van de stadsregioraad?

-

Kunt u daar een voorbeeld van geven?

-

Vindt u dat deze inspraak beter geregeld kan worden?

B) Leden van bestuur stadsregio: -

Zijn er burgers die inspreken tijdens vergaderingen van de regioraad?

-

Heeft u het idee dat deze standpunten ook in overweging worden genomen tijdens de besluitvorming van de stadsregioraad?

-

Kunt u daar een voorbeeld van geven?

-

Vindt u dat deze inspraak beter geregeld kan worden?

Collectieve besluitvorming: Voorwaarde 8: De besluitvorming vindt plaats middels zowel stemmen (aggregatie) als argumentatie (integratie). -

-

Kunt u uitleggen hoe de besluitvorming in de regioraad meestal plaats vindt? o

Zijn er besluiten genomen die de uitkomst zijn van argumentatie?

o

Zijn er besluiten genomen op basis van stemmen?

Wat vindt u van de verhouding tussen argumenteren en stemmen? o

Worden alle standpunten voldoende gehoord? Of juist te veel argumentatie terwijl stemmen ook zou kunnen volstaan?

Besluitvormingsregels: Voorwaarde 9: De besluitvormingsregels zijn zodanig ingericht dat er een balans ontstaat tussen de invloed van de meerderheid en minderheid. A) Kleinere gemeente: -

Hoe zwaar weegt de stem van uw gemeente? (wegingsfactor)

-

Zorgt dit volgens u voor een goede verhouding tussen de grote en kleinere gemeenten? o

Heeft u het idee dat uw gemeente voldoende invloed heeft op de besluitvorming? Zo nee, voorbeeld? Verbetering?

-

Ervaart u de centrumgemeenten als te machtig? o

Voorbeeld, waarom wel/ niet? 72

B) Grote gemeente: -

Hoe zwaar weegt de stem van uw gemeente? (wegingsfactor)

-

Heeft u het idee dat kleinere gemeenten voldoende invloed hebben op de besluitvorming?

-

Ervaart u de centrumgemeenten als te machtig? o

Voorbeeld, waarom wel/ niet?

Algemeen: -

Kunt u een voorbeeld geven van een situatie waarbij uw gemeente het niet eens was met het genomen besluit?

-

Komen zulke situaties vaak voor?

Output-legitimiteit: Responsiviteit Voorwaarde 10: Het stemgedrag en de argumentatie van de politieke gezagsdragers en de besluiten komen overeen met de opvattingen en wensen van de burgers van het samenwerkingsverband. -

Levert de regionale samenwerking volgens u voordelen op voor de burger? (vb: regionale ontwikkeling en grootstedelijke problematiek)

-

Is het voor de burger duidelijk wat de stadsregio doet, denkt u?

-

Is het volgens u belangrijk dat de burger dat weet? Of dient de stadsregio vooral het belang van de gemeenten en indirect van de burger?

-

Zou de stadsregio zich meer moeten richten op de wensen van de burgers?

Feedback-legitimiteit Verantwoording Voorwaarde 12: Burgers hebben de vrijheid en middelen om het gedrag en de beleidskeuzes van bestuurders na te gaan. -

Bent u van mening dat de media voldoende bericht over de besluitvorming van de stadsregio?

Voorwaarde 13: De gemeenteraad is in staat de uitvoerende macht te controleren, waarbij er een goede relatie is tussen het gemeentebestuur en hun vertegenwoordigers in het AB. A) Buiten stadsregio: -

Vindt er een terugkoppeling aan de gemeenteraad plaats over de genomen besluiten in de regioraad?

73

-

Zou dit verbeterd moeten worden?

B) Leden bestuur: -

Koppelt u de besluiten van de stadsregio terug aan uw gemeenteraad?

-

Zou u dit kunnen verbeteren?

Algemeen: -

Wat vindt u van de relatie tussen het gemeente bestuur en de vertegenwoordiging in de stadsregio?

-

Heeft u het idee dat er daarmee voldoende verantwoording wordt afgelegd aan de gemeenteraad?

Transparantie Voorwaarde 14: De informatie is kenbaar doordat deze: beschikbaar, bereikbaar en begrijpelijk is. Bereikbaar: -

Waar kunt u informatie kunt vinden over het beleid van de stadsregio?

Beschikbaar: -

Wat vindt u van de (niet) openbaarheid van de vergaderingen van het bestuur van de stadsregio? (commissies, regioraad, college overleg etc.)

-

Zou dit veranderd moeten worden?

Begrijpelijk: -

Denkt u dat de informatie (documenten) begrijpelijk is voor burgers?

-

(Denkt u dat) Is deze informatie begrijpelijk voor raadsleden?

-

Vindt u dat de informatie begrijpelijker zou moeten worden?

Voorwaarde 15: De stadsregio verschaft informatie wanneer burgers of raadsleden daar om vragen. -

Wordt u door de stadsregio van informatie voorzien over beleid?

-

Worden er voorlichtingsavonden georganiseerd?

-

Hoe wordt u op de hoogte gehouden van de besluitvorming in de stadsregio (ontvangt u e-mails, nieuwsbrieven of brochures?)

-

Vindt u dat de stadsregio u van voldoende informatie voorziet?

Voorwaarde 16: Er wordt op eigen initiatief informatie verschaft over beleid, beleidsvoorbereiding en uitvoering. 74

-

Vraagt u de stadsregio (de ambtelijke organisatie) wel eens om bepaalde informatie?

-

Kunnen zij deze informatie aan u verstrekken? (bijvoorbeeld over beleid of beleidsvoornemens)

Afsluiting Hartelijk dank voor uw tijd. Heeft u verder nog opmerkingen die u graag kwijt wil? Zou ik nog contact met u kunnen opnemen wanneer ik nog een vraag ben vergeten? Kan ik uw e-mail adres noteren zodat ik u de scriptie kan opsturen zodra hij af is? (waarschijnlijk in juli)

75

Bijlage 4: Overzicht respondenten 2010-2014 Gemeente grootte Dagelijks bestuur Wethouders Groot Middel Voorzitter Algemeen bestuur Raadslid Groot Burgemeesters

Naam

Partij

Gemeente

Afkorting

Datum interview

Bert Jeene Frank van Rooijen Wim Dijkstra

D66 PvdA

Nijmegen Overbetuwe

WN WO V

08-05-2014 08-05-2014 16-06-2014

Hayke Veldman

VVD

Nijmegen

RNA

15-05-2014 21-05-2014

Middel

Marianne Schuurmans

VVD

Lingewaard

BL

Klein Middel

Willem Gradisen Marcel Thijsen

PvdA Kernachtig Wijchen

Mook en Middelaar Wijchen

BM WW

15-05-2014

Groot Middel

Pepijn Boekhorst Marjoleine Snaas

GL GL

Nijmegen Duiven

RNC RD WH

14-05-2014 12-05-2014 15-05-2014

Klein

Henk van den Berg

GL/PvdA

Heumen

Groot Klein

Lea Manders* Eef van Baarsen

Zuid Centraal SP

Arnhem Westervoort

RA RW

18-06-2014 08-05-2014

(Nijmegen)

I AB1 AB2

05-06-2014 23-06-2014 n.d.

07-05-2014 Wethouder Commissieleden Raadsleden

Wethouder Raadsleden

Overig “beroepsinspreker” en politicus Adviseur bestuur Adviseur bestuur

Ramon Barends Gemma Vink Bob Visser

(ONP/PSP’92)

* Lea Manders is sinds 5 juni 2014 lid van de stadsregioraad, daarvoor was zij alleen als raadslid van de gemeente Arnhem bij de stadsregio betrokken.

76

Bijlage 5: Politieke afspiegeling Gemeente

Arnhem

Beuningen Doesburg Duiven Groesbeek Heumen Lingewaard Millingen aan de Rijn Montferland Mook en Middelaar Nijmegen Overbetuwe Renkum Rheden Rijnwaarden Rozendaal

Ubbergen Westervoort Wijchen Zevenaar

Drie grootste partijen (gemeenteraadverkiezingen 2010) PvdA, SP, VVD

Beuningen nu en morgen, VVD, PvdA SP, Stadspartij, VVD Lokaal Alternatief, VVD, PvdA CDA, Groesbeekse Volkspartij, V.O.L.G PvdA/GL, Democraten gemeente Heumen, CDA B06-L200, Lokaal Belang Lingewaard, CDA PvdA, Gemeente-, Jeugd- en Sportbelangen, CDA CDA, Lokaal Belang Montferland, PvdA DGP, PvdA, CDA GL, PvdA, D66 CDA, Gemeente Belangen Overbetuwe, VVD VVD, PvdA, CDA VVD, PvdA, CDA Belangen Gelders Eiland, CDA, Lijst Lobith-Tolkamer Belangengemeenschap Rozendaal, Rosendeal ’74, PAK Rozendaal PvdA/GL, Combinatie ’90, Ubbergen Anders PvdA, CDA, VVD Kernachtig Wijchen, CDA, PvdA Lokaal Belang, CDA, PvdA

Afvaardiging stadsregioraad 2010-2014 VVD Trots Op Nederland GroenLinks CDA VVD VVD Beuningen Nu & Morgen Groenlinks VVD, PvdA PvdA VVD VVD, D66 PvdA VVD PvdA D66, GroenLinks, PvdA, VVD, CDA VVD, PvdA PvdA, VVD VVD, PvdA CDA VVD

PvdA GroenLinks CDA, Kernachtig Wijchen Lokaal Belang, CDA

Deze tabel is gebaseerd op de uitslagen van de gemeenteraadsverkiezingen van 2010 (Kiesraad, 2010) de samenstelling van de stadsregioraad (2010-2014) is te vinden op de website van de stadsregio (www.destadsregio.nl).

77