DE BESTUURLIJKE EN FINANCIËLE ASPECTEN VAN HET VORMEN VAN EEN INTERGEMEENTELIJKE SOCIALE DIENST VOOR DE GEMEENTEN DORDRECHT, PAPENDRECHT, ZWIJNDRECHT

DE BESTUURLIJKE EN FINANCIËLE ASPECTEN VAN HET VORMEN VAN EEN INTERGEMEENTELIJKE SOCIALE DIENST VOOR DE GEMEENTEN DORDRECHT, PAPENDRECHT, ZWIJNDRECHT D EELRAPPORT 1: B ESTUURSPLAN

Utrecht, 25 augustus 2005

Uitgebracht door de stuurgroep ISD-vorming

Deelrapport 1, Bestuursplan versie gemeenteraden 25 augustus 2005

DE BESTUURLIJKE EN FINANCIËLE ASPECTEN VAN HET VORMEN VAN EEN INTERGEMEENTELIJKE SOCIALE DIENST VOOR DE GEMEENTEN DORDRECHT, PAPENDRECHT, ZWIJNDRECHT D EELRAPPORT 1: B ESTUURSPLAN

INHOUD

Blz.

SAMENVATTING ................................................................................... 1 1.

INLEIDING .................................................................................. 11

2.

BELANG, DOELSTELLINGEN EN MISSIE VAN DE ISD .............. 13 2.1 2.2 2.3

3.

BESTUURLIJKE VORMGEVING EN INRICHTING VAN DE ISD ............................................................................................... 19 3.1 3.2 3.3 3.4

4.

H ET BELANG VAN HET VORMEN VAN EEN INTERGEMEENTELIJKE SOCIALE DIENST ................................... 13 D OOR SAMENWERKING IN EEN ISD TE REALISEREN DOELSTELLINGEN ................................................................... 13 D E MISSIE VAN DE TE VORMEN ISD .......................................... 17

R ELEVANTE OVERWEGINGEN VOOR DE TE KIEZEN RECHTSVORM .......................................................................... E INDPERSPECTIEF EN DE WEG DAAR NAAR TOE ......................... P OSITIE ANDERE GEMEENTEN .................................................. O PLOSSING VOOR DE ONDERSTEUNENDE TAKEN ........................

19 21 24 27

DE ISD BINNEN DE GEMEENSCHAPPELIJKE REGELING DRECHTSTEDEN ......................................................................... 29 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8

I NLEIDING ............................................................................. U NIEKE KENMERKEN EN TAKEN ............................................... R OLLEN EN VERANTWOORDELIJKHEDEN ................................... B ESTUURLIJKE BETROKKENHEID EN POSITIE GEMEENTERADEN ................................................................... B ESTUURSVORM EN BESTUURSSAMENSTELLING ........................ V ERDELING ZEGGENSCHAP ...................................................... V ERANTWOORDELIJKHEID VO OR DE FINANCIERING , CONTINUÏTEIT EN RISICO ’ S ...................................................... V ERANTWOORDINGSRELATIES IN DE BESTUURLIJKE LIJN ...........


29 29 31 34 35 36 39 40

4.9 S TURINGSRELATIE IN DE AMBTELIJKE LIJN ............................... 42 4.10 O RGANISATORISCHE VERBINDING UITVOERINGSORGANISATIE EN GEMEENTEN .............................. 44 5.

DE FINANCIËLE ASPECTEN VOOR DE ISD EN DE GEMEENTEN ............................................................................... 45 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5

V ERDEELSLEUTELS VAN KOSTEN EN RISICO ’ S ............................ O PZET EXPLOITATIEBEGROTING ISD ........................................ O PZET PROGRAMMABEGROTING ISD ......................................... V ERDEELSLEUTEL EN FINANCIËLE EFFECTEN PER GEMEENTE ............................................................................. F INANCIERING EN OPENINGSBALANS ........................................

Bijlagen: 1.

Samenstelling stuurgroep ISD-vorming.

2.

Overzicht taken en verantwoordelijkheden ISD.

3.

Risicoanalyse.

4.

Secundaire kosten gemeenten.

5.

Samenvatting organisatieplan.


45 49 51 54 57

SAMENVATTING In dit eerste deelrapport, het zogenaamde Bestuursplan, worden de belangrijkste bestuurlijke vraagstukken rondom het vormen van een Intergemeentelijke Sociale Dienst (ISD) voor de gemeenten Dordrecht, Papendrecht en Zwijndrecht behandeld, inclusief de begroting en het financieringsplan. In het tweede deelrapport, het zogenaamde Organisatieplan, worden de inhoudelijke en organisatorische aspecten van de te vormen Intergemeentelijke Sociale Dienst uitgewerkt. Daartoe behoren het dienstverleningsconcept met bijbehorende producten en diensten en de inrichting van de uitvoeringsorganisatie. Een samenvatting van het Organisatieplan is als bijlage bij dit Bestuursplan opgenomen. De twee rapporten vormen samen het integrale businessplan voor de vorming van een ISD. Hierna treft u een beknopte samenvatting van de hoofdlijnen van het Bestuursplan aan. Voor de overwegingen en achtergronden van de keuzes die wij gemaakt en uitgewerkt hebben en de alternatieven die daarbij overwogen zijn, verwijzen we u naar de respectievelijke hoofdstukken van dit Bestuursplan. I.

B ELANG , DOELSTELLINGEN EN MISSIE

Het belang van een Intergemeentelijke Sociale Dienst 1.

Een Intergemeentelijke Sociale Dienst biedt de gemeenten belangrijke kansen en voordelen voor de toekomst. Daarin is meteen het belang gelegen om een ISD tot stand te brengen. We kunnen onze positie in de keten van de uitvoering en in discussie in Den Haag over belangrijke ontwikkelingen en veranderingen op het beleidsterrein van de sociale zekerheid versterken. Kwaliteitsverbetering wordt mogelijk door meer professionaliteit, betere bereikbaarheid en mogelijkheden tot participatie van de klant, betere samenwerking met de ketenpartners in het Bedrijfsverzamelgebouw en meer invloed op de reïntegratie van klanten. Deze kwaliteitsverbetering zal zichtbaar worden in een verminderde instroom en verhoogde uitstroom van klanten. Een grotere schaal heeft verder een positieve invloed op de uitvoeringskosten en inkoopcondities. Tenslotte heeft een krachtenbundeling als voordeel, dat er een aantrekkelijkere werkgever ontstaat, waar medewerkers zich verder kunnen specialiseren en hun kennis en ervaring kunnen ontwikkelen.

Door samenwerking te realiseren doels t ellingen 2.

We hebben de volgende doelstellingen geformuleerd, die we met samenwerking in een Intergemeentelijke Sociale Dienst willen realiseren. De ISD speelt een proactieve rol bij nieuwe taken, oefent invloed uit op regionale arbeidsmarktontwikkelingen, heeft een duidelijke positie in de ketensamenwerking en is een professioneel opdrachtgever. De ISD voert een eenduidig beleid,


1

heeft een eigen, herkenbaar profiel en draagt bij een instandhouding van het draagvlak voor de voorzieningen. De ISD stimuleert een actieve cliëntenparticipatie, is een kundige, betrouwbare, effectieve en efficiënt werkende organisatie en toont zich een goed werkgever.

De missie van de te vormen ISD 3.

Om duidelijkheid te creëren over de vraag waar de ISD voor staat, hebben we de volgende missie voor de ISD ontwikkeld.

‘Wij stimuleren onze klanten bij het (kunnen) nemen van eigen verantwoordelijkheid met als doel zelfstandigheid en zelfredzaamheid te bevorderen. Werkzoekenden bieden wij ondersteuning bij het vinden van werk. Dát staat in ons werk voorop! Indien nodig zorgen wij tijdelijk voor inkomen. Daarnaast bieden wij ondersteuning in de vorm van schuldhulpverlening, bijzondere bijstand en voorzieningen. Wij doen dit met betrokken en professionele medewerkers en samen met onze ketenpartners. Daarop mag u ons aanspreken!’ II.

B ESTUURLIJK - JURIDISCHE VORMGEVING

Gemeenschappelijke regeling als best bruikbare rechtsvorm 4.

De gemeenschappelijke regeling met rechtspersoonlijkheid (openbaar lichaam) voldoet qua rechtsvorm het beste. Deze rechtsvorm brengt de gezamenlijke verantwoordelijkheid van de deelnemende gemeenten voor de ISD en de instandhouding ervan tot uitdrukking en de uitvoeringsorganisatie kan hierin ondergebracht worden.

Eindperspectief en voorkeursoptie voor de eerste periode na totstand koming van de ISD 5.

Qua varianten van de gemeenschappelijke regeling komen er twee in aanmerking om te fungeren als juridische voertuig voor de ISD. Dat zijn de binnenkort op andere gronden al totstandkomende GR Drechtsteden of een zelfstandige GR, die specifiek voor de ISD wordt opgericht. Beide varianten kennen een andere uitwerking en hebben voor de deelnemende gemeenten andere consequenties

6.

Het eindperspectief is, dat de ISD onderdeel vormt van de Gemeenschappelijke Regeling Drechtsteden, waaraan ook andere taken zijn opgedragen, onder andere op het terrein van economie, arbeidsmarkt, onderwijs en welzijn. Hiermee wordt het mogelijk om op Drechtsteden-niveau tot samenhang in beleid en uitvoering en een evenwichtige afweging van alle daarbij in het geding zijnde belangen te komen. Onderbrenging van de ISD in de GR Drechtsteden zorgt bovendien voor een organisatorische inbedding, die voorkomt dat de uitvoeringsorganisatie van de ISD autonoom, zonder enige aanhaking bij een hoger managementniveau, functioneert.


2

7.

Dit eindperspectief is nu en ook in de eerste jaren na de totstandkoming van de ISD politiek nog niet haalbaar. Om dit te bereiken, is nodig dat er vertrouwen ontstaat in het nut en het belang van zo’n aanpak en dat vertrouwen moet gaandeweg groeien. Daarnaast is het zo, dat niet alle zeven aan de GR Drechtsteden deelnemende gemeenten meteen zullen participeren in de ISD. Er lopen verkenningen met de gemeenten Alblasserdam, Hendrik-IdoAmbacht en Sliedrecht, maar niet duidelijk is nog, wat de conclusies daarvan zullen zijn en wanneer deze getrokken zullen worden. Het bereiken van de op zich wenselijke situatie, waarin alle Drechtsteden-gemeenten in de ISD participeren, zal dus nog enige tijd kosten.

8.

Voor de tussenliggende periode moet een keuze gemaakt worden. Ofwel de ISD toch alvast onderbrengen in de gemeenschappelijke regeling Drechtsteden en dan te voorzien in een specifiek bestuurlijk arrangement, dan wel de ISD voorlopig onderbrengen in een zelfstandige gemeenschappelijke regeling. Het eerste is de voorkeursoptie. Op die manier kan politiek vertrouwen groeien tussen de deelnemende gemeenten op het punt van de regionale samenwerking. Hiermee wordt het beoogde eindperspectief - een Drechtsteden-GR waar de ISD integraal onderdeel van uit maakt - uiterlijk in 2010 haalbaar. Bovendien kan het een belangrijke katalysator zijn voor de ontwikkeling van de GR Drechtsteden zelf.

Participatie door andere gemeen t en 9.

Andere Drechtsteden-gemeenten, die tevens vallen binnen het bereik van het in Dordrecht gevestigde CWI, wordt de gelegenheid geboden om in te stappen in het proces van ISD-vorming. Zij krijgen de gelegenheid hierover vóór 31 december 2005 op het niveau van de gemeenteraad te beslissen en doen dan op dezelfde condities mee. Op basis van een positief collegebesluit vóór 30 september 2005 kunnen zij reeds vanaf het finale go-besluit van Dordrecht, Papendrecht en Zwijndrecht in het proces participeren met de status van waarnemer. Als volgende instapmogelijkheid, in de situatie waarin de ISD functioneert, geldt telkens 1 januari van enig jaar met inachtneming van een voorbereidingstermijn van zes maanden. Aan het instappen op een later moment worden (andere) condities verbonden.

Oplossing voor de ondersteunende taken 10.

Wat betreft de ondersteunende (PIOFA-)taken van de ISD, wordt het perspectief op participatie in het in ontwikkeling zijnde Shared Service-concept nadrukkelijk opengehouden. Dat betekent dat deze taken, voorzover deze niet van vitaal belang zijn voor de primaire bedrijfsprocessen van de ISD, vooralsnog afgenomen worden van de gemeente Dordrecht en te zijner tijd worden afgenomen van het Shared Service. Een flexibel dienstverleningsconcept en een zakelijke klantrelatie vormen daarvoor nu en straks de basis. Taken die wel van vitaal belang zijn voor het primaire proces worden binnen de ISD ondergebracht.


3

III. U ITWERKING VAN DE ISD BINNEN DE GEMEENSCHAPPELIJKE REGELING D RECHTSTEDEN

Unieke kenmerken, taken en ophanging uitvoeringsorganisatie 11.

De ISD wordt bestuurlijk en qua uitvoeringsorganisatie ondergebracht in de gemeenschappelijke regeling Drechtsteden (hierna DGR) die een openbaar lichaam instandhoudt. De DGR is hiermee eindverantwoordelijk voor de ISD, zowel in bestuurlijke, financiële, personele als organisatorische zin. Er zijn aanvullende maatregelen en afspraken nodig om te bereiken dat de ISDgemeenten deze verantwoordelijkheden voor de ISD feitelijk dragen. Dit vereist het instellen van een Bestuurscommissie zoals bedoeld in artikel 25 van de WGR, het opnemen van additionele bepalingen in de gemeenschappelijke regeling en het sluiten van een bestuursconvenant tussen de Drechtraad en de ISD-gemeenten. Aan deze bepalingen en dit convenant moet door de betrokken zeven Drechtsteden-gemeenten de zekerheid kunnen worden ontleend, dat de zeggenschap en verantwoordelijkheid over de ISD feitelijk berust bij de gemeenten die daar ook daadwerkelijk in participeren.

12.

De ISD krijgt van de drie (of meer) gemeenten de integrale taak opgedragen op het terrein van de Wet werk en bijstand (WWB), IOAW, IOAZ en aanverwante regelingen op het terrein van Werk, Inkomen en Zorg, waaronder de bijzondere bijstand, de schuldhulpverlening en de Wet voorziening gehandicapten. Tot de taak van de ISD behoort ook het ontwikkelen en vaststellen van het beleid dat noodzakelijk is voor de uitvoering van deze wetten en regelingen.

13.

De drie (of meer) gemeenten blijven in de startfase van de ISD ieder de eigen programmabudgetten (W- en I-budget) van het Ministerie van SZW ontvangen en leiden deze budgetten integraal door naar de ISD. Voor latere jaren kan voor een andere werkwijze gekozen worden, maar dat is aan de besturen van de DGR en de ISD-gemeenten. Voor deze werkwijze voor de startfase van de ISD is gekozen om (extra) onzekerheden te elimineren, die er zijn over het rechtstreeks kunnen toeleiden van deze middelen aan de GR Drechtsteden. Over deze werkwijze worden afspraken vastgelegd in het bestuursconvenant. Deze afspraken moeten de ISD de zekerheid opleveren, dat de voor de taakuitvoering noodzakelijke budgetten ook daadwerkelijk beschikbaar komen en blijven.

Rollen en veran t woordelijkheden 14.

Als opdrachtgever van de ISD treden de gemeenten op die participeren in de ISD. De gemeenschappelijke regeling Drechtsteden is eigenaar van de ISD. Daarmee is de Drechtraad eindverantwoordelijk voor de ISD en treedt zij op als toezichthouder. De Drechtraad mandateert de Bestuurscommissie ISD om, namens haar, leiding en sturing te geven aan de uitvoering van de door de gemeenten aan de ISD opgedragen taken. De Bestuurscommissie is daarmee integraal verantwoordelijk voor - het functioneren van - de ISD (beleid,


4

uitvoering, budgetten, organisatie en bedrijfsvoering). Daarbij richt de Bestuurscommissie zich naar de kaders die voortvloeien uit weten regelgeving op het terrein van sociale zaken, de kaders die voortvloeien uit eerder door de afzonderlijke gemeenten gevoerd beleid en de kaders die op het terrein van de organisatie en de bedrijfsvoering voor de GR Drechtsteden gesteld worden door de Drechtraad respectievelijk het Drechtsteden-bestuur. 15.

Bestuurcommissie ISD en Drechtsteden-bestuur zijn nevengeschikte bestuursorganen met eigenstandige taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Er bestaat tussen het Drechtsteden-bestuur en de Bestuurscommissie ISD een functionele relatie. Deze relatie wordt zo ingericht, dat én de eigen verantwoordelijkheid van beide organen wordt gerespecteerd én de voorwaarden worden gecreëerd om de noodzakelijke samenhang te bewaken en afstemming te waarborgen rondom de ISD-activiteiten. Om dit te bewerkstelligen, wordt een bestuurstandem ingesteld met de voorzitter van de Bestuurscommissie en de portefeuillehouder Sociale Zaken uit het Drechtsteden-bestuur. De voorzitter van de Bestuurscommissie woont de vergaderingen van het Drechtsteden-bestuur bij als er voorstellen over de ISD aan de orde zijn. De portefeuillehouder Sociale Zaken uit het Drechtsteden-bestuur woont standaard de Bestuurscommissievergaderingen bij. Bij verschillen van inzicht tussen het Drechtsteden-bestuur en de Bestuurscommissie hebben beide organen de mogelijkheid zich te wenden tot de Drechtraad, die beslist. Deze werkwijze kan werkendeweg worden getoetst en zich verder in de gewenste richting ontwikkelen.

Bestuurlijke betrokkenheid en positie gemeenteraden 16.

In de Drechtraad zitten vertegenwoordigers uit de raden van de deelnemende gemeenten. Op die manier is bestuurlijke en politieke betrokkenheid bij het werk van de ISD geborgd. Aanvullend geldt dat de Drechtraad een adviescommissie instelt, die een consulterende en adviserende rol krijgt, zowel in de fase waarin het door de ISD te voeren beleid wordt ontwikkeld, als in de fase waarin het wordt vastgesteld. Zo kan de betrokkenheid vanuit de Drechtraad en de gemeenteraden bij de ISD extra worden gewaarborgd. Zeker in de eerste jaren van functioneren van de ISD wordt hier groot belang aan gehecht. Het instellen van de adviescommissie gebeurt op basis van artikel 24 van de WGR.

17.

Daarnaast valt in het kader van het bevorderen van de betrokkenheid vanuit de gemeenteraden te overwegen om raadscommissieconferenties te organiseren en/of de resp. leden van de Bestuurscommissie, samen met de ISDdirecteur, op verzoek de Raadscommissie Sociale Zaken uit hun gemeente te laten informeren over de ISD-ontwikkelingen. Dat moet wel afgewogen worden tegen de extra bestuurlijke drukte, die hiermee ontstaat.


5

Bes t uursvorm en bestuurssamenstelling 18.

De samenstelling van de Drechtraad en het Drechtsteden-bestuur wordt in het kader van het oprichten van de GR Drechtsteden bepaald en ligt daarmee ook vast voor het ISD-proces. Voor de specifieke ISD-organen zijn er eigen invullingen gekozen. 18.1 De Bestuurscommissie is samengesteld uit de wethouders Sociale Zaken van de gemeenten die participeren in de ISD, aangevuld met twee externe leden. De twee externe leden bezetten een kwaliteitszetel; het profiel wordt vastgesteld door de Bestuurscommissie. 18.2 De door de Drechtraad in te stellen adviescommissie Sociale Zaken bestaat bij voorkeur uit leden die afkomstig zijn uit de raadscommissies Sociale Zaken van de gemeenten die participeren in de ISD. Er moet daarbij sprake zijn van een voldoende representatieve samenstelling. Dit lijkt de beste oplossing, zeker de eerste jaren, waarin de geldstromen voor de programmauitgaven via de gemeenten naar de ISD worden geleid. Het biedt de gemeenteraden namelijk de mogelijkheid om invloed uit te oefenen op de aanwending ervan binnen de ISD.

Verdeling zeggenschap 19.

Ook de zeggenschapsverhouding in de Drechtraad en het Drechtstedenbestuur wordt in het kader van de vorming van de GR Drechtsteden bepaald. Voor de Drechtraad geldt daarvoor een nader te bepalen grondslag, voor het Drechtsteden-bestuur geldt één stem voor ieder bestuurslid. Deze stemverhouding geldt straks op dat niveau ook voor ISD-zaken. Voor de Bestuurscommissie gelden specifieke zeggenschapsverhoudingen. 19.1 Ieder lid van de Bestuurscommissie heeft meervoudig stemrecht, gerelateerd aan het klantenaantal van de gemeente door wie het Bestuurscommissielid is aangewezen. 19.2 Besluitvorming gebeurt op basis van consensus; ingeval consensus ontbreekt, kunnen besluiten in tweede instantie genomen worden bij gewone meerderheid en onder de voorwaarde dat ten minste twee gemeenten instemmen. 19.3 Besluiten over principiële zaken worden genomen met een gekwalificeerde meerderheid van 2/3e van het aantal uitgebrachte stemmen en behoeven eveneens de instemming van ten minste twee deelnemende gemeenten.

Verantwoordelijkheid voor financiering, continuïteit en risico’s 20.

De zeven Drechtsteden-gemeenten zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor de financiering en continuïteit van de gemeenschappelijke regeling Drechtsteden. De verantwoordelijkheid voor de financiering en continuïteit voor de programma- en organisatiekosten van de ISD berust bij de gemeenten, die in de ISD participeren. Zij dragen ook gezamenlijk de organisatiekosten en de


6

risico’s in de bedrijfsvoering. Voor deze beperking bieden de gemeenschappelijke regeling en het bestuursconvenant de basis.

Verantwoordingsrelaties in de bestuurlijke lijn 21.

De bestuurlijke verantwoordingslijnen worden geheel conform de Wet gemeenschappelijke regelingen ingericht. Het Drechtsteden-bestuur legt verantwoording af aan de Drechtraad. De Drechtraad heeft een inlichtingenplicht jegens de deelnemende gemeenten, geen verantwoordingsplicht. Individuele leden van de Drechtraad hebben naast een inlichtingenplicht ook een verantwoordingsplicht jegens de raad die hem/haar heeft aangewezen.

22.

Er gelden voor wat betreft de ISD aanvullende afspraken voor het verkeer tussen de Bestuurscommissie en de Drechtraad. Deze afspraken worden vastgelegd in het instellingsbesluit Bestuurscommissie ISD en in het bestuursconvenant. 22.1 De Bestuurscommissie legt verantwoording af aan de Drechtraad over het functioneren van de ISD; hiertoe is de voorzitter van de Bestuurscommissie aanwezig in vergaderingen van de Drechtraad, waarin ISDvoorstellen aan de orde zijn. 22.2 Individuele leden van de Bestuurscommissie hebben een informatie- en verantwoordingsplicht aan de raad, die hem/haar heeft aangewezen en worden ook geacht hun colleges periodiek op de hoogte te houden van de politiek-bestuurlijk gevoelige zaken die spelen binnen de ISD.

Sturingsrelatie in de ambtelijke lijn 23.

De gemeenschappelijke regeling Drechtsteden krijgt de beschikking over een eigen ambtelijke uitvoeringsorganisatie met een ambtelijk hoofd, te noemen: secretaris. Deze Drechtsteden-secretaris is ambtelijk eindverantwoordelijk. De Drechtraad is bevoegd gezag. Tot de Drechtsteden-organisatie behoort ook de uitvoeringsorganisatie ISD. De directeur van de ISD wordt aangesteld door de Drechtsteden-secretaris op bindende voordracht van de Bestuurscommissie ISD.

24.

Ten aanzien van de ISD gelden er, gelet op de eigenstandige verantwoordelijkheden van het Drechtsteden-bestuur en de Bestuurscommissie, aanvullend specifieke relatielijnen. 24.1 De Bestuurscommissie stuurt, onder eindverantwoordelijkheid van de Drechtraad, de ISD-organisatie inhoudelijk en organisatorisch aan, waarbij de directeur ISD op basis van mandaat integraal verantwoordelijk is. 24.2 Het Drechtsteden-bestuur c.q. de Drechtsteden-secretaris bewaakt de door de door de Drechtraad gestelde Drechtsteden-brede algemene kaders en richtlijnen. Het Drechtsteden-bestuur, of namens dit bestuur de Drechtsteden-secretaris, houdt toezicht op de directie van de ISD.


7

24.3 De directeur ISD stuurt, onder hiërarchische verantwoordelijkheid van de Drechtsteden-secretaris en binnen de door diverse bestuursorganen gestelde algemene kaders en richtlijnen, de uitvoeringsorganisatie ISD aan. De directeur ISD heeft hiervoor de integrale bevoegdheid en bijbehorende verantwoordelijkheden. Hij ontleent deze enerzijds aan het door de Bestuurscommissie verleende mandaat, anderzijds aan de door de Drechtsteden-secretaris aan directeuren van organisatieonderdelen verleende ondermandaten. De directeur ISD legt verantwoording af aan de Bestuurscommissie over de prestaties van de ISD en aan de Drechtsteden-secretaris over de bedrijfsvoering van de uitvoeringsorganisatie. Deze taakafbakening wordt in een managementcontract uitgewerkt. 24.4 De Bestuurscommissie kan de Drechtsteden-secretaris rechtstreeks aanspreken als ambtelijk eindverantwoordelijke. Het aanspreken van de Drechtsteden-secretaris door het Drechtsteden-bestuur beperkt zich waar het de ISD betreft, tot het door de ISD-uitvoeringsorganisatie voldoen aan de gestelde Drechtsteden-brede algemene kaders en richtlijnen.

Organ i sator i sche verb i nd i ng uitvoeringsorganisatie en gemeenten 25.

De verbinding tussen de uitvoeringsorganisatie ISD en de deelnemende gemeenten wordt tot stand gebracht op het niveau van de directeur ISD enerzijds en het verantwoordelijk management binnen de ISD-gemeenten anderzijds. Dat kan in praktische zin door de directeur ISD op gezette tijden bijeenkomsten van MT’s van gemeenten te laten bijwonen of, wat zwaarder, hiervoor een periodiek afstemmingsoverleg te creëren.

26.

De transitiefase, waarin taken en middelen van de deelnemende gemeenten worden overgedragen aan de DGR, is complex en stelt hoge eisen aan de procesregie. Een aanpak, waarbij het AGS (overlegplatform gemeentesecretarissen), zeker in de startfase, een richtinggevende, regisserende en coördinerende rol heeft, lijkt gewenst.

IV.

F INANCIËLE ASPECTEN

Programmabegrot i ng 27.

De programmabegroting van de ISD, waarin de budgetten voor de uit te voeren taken als de WWB, de Wvg, de bijzondere bijstand, de WIN en de BBZ zijn opgenomen, beloopt naar huidige maatstaven circa 125 mln.; hiervan wordt 14 mln. gefinancierd uit bijdragen van de drie gemeenten; de rest wordt gefinancierd uit rijksbijdragen. Eventuele binnen de ISD ontstane tekorten worden ten laste van een bufferreserve gebracht en, als deze ontoereikend blijkt, door de drie gemeenten aangevuld op basis van de verdeelsleutel van de gemiddelde klantaantallen van de verstreken vijf jaar (2000 - 2004).


8

Exploitatiebegroting 28.

De exploitatiebegroting van de ISD, waarin de kosten van de uitvoeringsorganisatie zijn opgenomen, kent een totaal van ruim 19 mln.; dit is een besparing ten opzichte van het totaal van de huidige begrotingen van circa 3 mln. Dit budget wordt opgebracht door de drie gemeenten op basis van de verdeelsleutel van de gemiddelde klantaantallen van de verstreken vijf jaar (2000 - 2004).

Transitiekosten 29.

Voor de transitiekosten (frictiekosten en desintegratiekosten) en voor de per gemeente te realiseren kostenvoordelen als pendant, geldt als basisafspraak dat iedere gemeente deze zelf draagt c.q. geniet. Dit omdat deze in belangrijke mate te maken hebben met eerder in de respectievelijke gemeenten gemaakte keuzes voor de uitvoering van de taken op het terrein van sociale zaken en werkgelegenheid. Uitzondering hierop vormt de afspraak om Papendrecht eenmalig te compenseren voor het als kennelijk onredelijk aan te merken gegeven, dat deze gemeente in het eerste ISD-jaar geconfronteerd wordt met transitiekosten die boven de te realiseren besparing op de organisatiekosten liggen. In aanvulling op de basisafspraak geldt, dat onevenwichtige uitkomsten in de genormeerde personele plaatsing vanuit de drie afdelingen naar de ISD worden aangemerkt als een gezamenlijke opdracht aan de drie gemeenten om tot adequate oplossingen in de sfeer van herplaatsing te komen. Daarbij wordt het over en weer compenseren van personele kosten, in de plus en de min, die het gevolg zijn van boven- of ondertalligheid ten opzichte van de genormeerde plaatsing, als sluitstuk gehanteerd, indien herplaatsing zelf niet slaagt.

Proceskosten 30.

Voor de proceskosten die verband houden met de voorbereidingsfase van de ISD geldt de reeds eerder vastgestelde sleutel. Deze luidt: Dordrecht 50%, Papendrecht 25% en Zwijndrecht 25%. Uitgaande van een totaalbedrag van 750.000, wordt de bijdrage van Papendrecht, mede in het licht van de onder 29 bedoelde kennelijk onredelijke uitkomst, gemaximeerd op 100.000. Dordrecht en Zwijndrecht nemen tot genoemd bedrag ieder de helft voor hun rekening van het eventuele nadelige verschil tussen het aandeel van 25% in de totale proceskosten van Papendrecht en de gemaximeerde bijdrage van 100.000.

Financiering en openingsbalans 31.

Op basis van de gekozen normering zal de ISD bij de start beschikken over een exploitatiereserve van 1 mln. voor de financiering van de kosten van de uitvoeringsorganisatie. Deze wordt beschouwd als voorfinanciering vanuit de gemeenten voor lopende uitgaven. Verder wordt er bij de start een programmareserve gevormd van 3 mln. Deze bedragen wordt opgebracht door de drie gemeenten op basis van de verdeelsleutel van de gemiddelde klantaan-


9

tallen van de verstreken vijf jaar (2000 - 2004). Wanneer deze reserves onder de 1 mln. respectievelijk 3 mln. zakken, worden deze vanuit de gemeenten aangevuld tot het minimumniveau van 1 respectievelijk 3 mln. Voor deze programmareserve wordt bovendien een groeidoelstelling geformuleerd voor latere jaren tot een beredeneerd plafond. Deze reserve wordt tot het niveau van de groeidoelstelling gevoed uit overschotten op de I-budgetten die ontstaan. Overschotten boven het afgesproken plafond gaan in verhouding van dezelfde verdeelsleutel van het klantenaantal terug naar de drie gemeenten.


10

1.

INLEIDING

In 2004 is een haalbaarheidsonderzoek uitgevoerd naar de wenselijkheid en haalbaarheid van samenwerking op het terrein van sociale zaken tussen de gemeenten Dordrecht, Papendrecht en Zwijndrecht. Belangrijke doelstellingen om dit haalbaarheidsonderzoek uit te voeren waren: vermindering kwetsbaarheid, borgen continuïteit, verbeteren efficiency van beleid en uitvoering, verhogen van de kwaliteit van de dienstverlening en versterken van de positie in de keten, vooral op de aanbiedersmarkt van activeringsactiviteiten. Op basis van de uitkomsten uit dit haalbaarheidsonderzoek is in oktober 2004 door de drie colleges een intentieverklaring ondertekend. In deze intentieverklaring wordt uitgesproken, [citaat] “…dat het voornemen bestaat om alle taken en bijbehorende activiteiten rondom de uitvoering van de Wet werk en bijstand (WWB) en aanpalende regelingen op streefdatum 1 juli 2006 uit te voeren vanuit een door de drie gemeenten gezamenlijk in stand te houden Intergemeentelijke Sociale Dienst (ISD)...”. Tevens bevat deze intentieverklaring de opdracht om [citaat] “…de stuurgroep ‘samenwerking sociale zaken”, waarin de wethouders Sociale Zaken en de gemeentesecretarissen participeren, op te dragen de voor de definitieve besluitvorming in de Colleges en Raden benodigde voorstellen voor te bereiden….” Door ondertekening van deze intentieverklaring op 8 oktober 2005 gaf u ons als stuurgroep1 de opdracht om een businessplan te maken voor het vormen van een Intergemeentelijke Sociale Dienst voor onze drie gemeenten. Dit businessplan bestaat uit twee Deelrapporten. In het voorliggende Deelrapport 1, bestuursplan, worden de belangrijkste bestuurlijke en financiële vraagstukken rondom de vorming van een intergemeentelijke sociale dienst voor de gemeenten Dordrecht, Papendrecht en Zwijndrecht behandeld. In Deelrapport 2 komen de inhoudelijke en organisatorische aspecten rondom de vorming van een ISD aan de orde. In opdracht van de stuurgroep is door een extern bureau een review uitgevoerd op de financiële aspecten van het vormen van een ISD, zoals deze in deze deelrapportage zijn uitgewerkt. In deze review worden algemene risico's beschreven die gelopen worden met betrekking tot de uitvoering van de (wettelijke) taken in het domein van de locale sociale zekerheid. Deze risico's worden onderkend en beschreven, zijn ook nu aanwezig en veranderen niet met de komst van de ISD. Belangrijke conclusie van deze review is, dat het gekozen uitgangspunt om de begroting van de sociale dienst Dordrecht als vertrekpunt te nemen voor het ontwerp van de ISDorganisatie, formatie en begroting reëel is. Verder bevat de review enkele aanvullende aandachtspunten rondom de transitiekosten. Wij zijn ons daar van bewust en binnen de betrokken gemeenten wordt reeds aan een oplossing gewerkt. Ook overigens zijn er geen bevindingen die aanleiding geven om tot wijziging van de voorstellen te komen. Diverse suggesties en opmerkingen zullen meegenomen worden

1

Voor de samenstelling van de stuurgroep zie bijlage 1.


11

in het verdere proces van ISD-vorming. De uitgebrachte rapportage ligt ter inzage bij de griffies.

Leeswijzer In hoofdstuk 2 gaan we in op het belang voor de drie gemeenten om een intergemeentelijke sociale dienst te vormen, geven aan welke doelstellingen we met de ISD willen realiseren en wat de missie van de ISD is. In hoofdstuk 3 beschrijven we de uitgangspunten voor de bestuurlijke vormgeving en inrichting van de ISD. Daarbij gaan we ook in op de positie van de andere Drechtsteden-gemeenten en op de oplossing voor de ondersteunende taken. In dit derde hoofdstuk concluderen we dat er qua bestuurlijke vormgeving verschillende varianten denkbaar zijn. Vervolgens beschrijven we het eindperspectief dat ons qua bestuurlijke vormgeving voor ogen staat. Omdat dit eindperspectief de eerste jaren niet bereikt zal worden, beschrijven we in dit hoofdstuk ook twee varianten voor de weg er naar toe en geven we aan dat die van het onderbrengen van de ISD in de GR Drechtsteden de best passende is. In hoofdstuk 4 werken we deze variant uit. In hoofdstuk 5 gaan we vervolgens in op de financiële aspecten, zoals de verdeelsleutels, opzet exploitatieen programmabegroting en de financiering en openingsbalans.


12

2.

BELANG, DOELSTELLINGEN EN MISSIE VAN DE ISD

2.1

H ET BELANG VAN HET VORMEN VAN EEN INTERGEMEENTELIJKE SOCIALE DIENST

Een ISD biedt voor de deelnemende gemeenten belangrijke voordelen en kansen voor de toekomst. Daarin is ook hun belang gelegen. Deze voordelen liggen zowel op het strategische vlak als op het terrein van de kwaliteit van de uitvoering en een efficiënte bedrijfsvoering. Bij het strategische belang valt te denken aan kansen om onze positie in de keten van de uitvoering en in discussie in Den Haag over belangrijke ontwikkelingen en veranderingen op het beleidsterrein van de sociale zekerheid te versterken. Kwaliteitsverbetering heeft vooral betrekking op de dienstverlening, onder andere door meer professionaliteit en betere bereikbaarheid, en mogelijkheden tot participatie van de klant. Maar kwaliteitsverbetering heeft ook te maken met de samenwerking met de ketenpartners in het Bedrijfsverzamelgebouw en de inkoop van reïntegratietrajecten. Deze kwaliteitsverbetering zal zich ook kunnen uiten in een verminderde instroom en verhoogde uitstroom van klanten. Een grotere schaal heeft verder een positieve invloed op de uitvoeringskosten en inkoopcondities. Tenslotte heeft een krachtenbundeling als voordeel dat we een aantrekkelijkere werkgever worden, waar medewerkers zich verder kunnen specialiseren en hun kennis en ervaring kunnen ontwikkelen. Wij onderkennen hierbij, dat niet ieder voordeel of iedere kans in gelijke mate voor alle drie de gemeenten speelt. Maar er valt ontegenzeggelijk een duidelijke rode draad in te onderkennen die het aantrekkelijk maakt om de handen ineen te slaan en samen aan de slag te gaan met de uitvoering van de lokale sociale zekerheid en alles wat daarmee annex is in onze regio. Dat juist Dordrecht, Papendrecht en Zwijndrecht samen één ISD willen realiseren, is een logische keus in het licht van de voordelen en belangen die met samenwerking zijn gemoeid. Wij vormen niet alleen geografisch, maar ook historisch, cultureel, sociaal en economisch één regio. We kennen één arbeidsmarkt en vallen onder het bereik van één CWI. Daarbij hoort één ISD. Andere gemeenten die passen op dit profiel, zijn overigens als samenwerkingspartner welkom. 2.2

D OOR SAMENWERKING IN EEN ISD TE REALISEREN DOELSTELLINGEN

In de vorige paragraaf hebben we de voordelen en het belang geschetst van een krachtenbundeling in een ISD. Deze voordelen ontstaan niet vanzelf. Daar moeten we gericht aan werken. In dat kader hebben we de volgende doelstellingen geformuleerd die we met de samenwerking in een ISD willen realiseren. Anders gezegd; dit zijn voor ons de speerpunten van beleid.


13

1.

De ISD speelt een proactieve rol bij nieuwe taken

Er gebeurt veel in sociale zekerheidsland. Soms gaat het om autonome ontwikkelingen rondom de Wet werk en bijstand (WWB) en andere wetten en taken die de gemeenten uitvoeren. Maar steeds vaker gaat het ook om ontwikkelingen in aanpalende sociale-zekerheidsgebieden, die repercussies hebben voor gemeenten, omdat die verantwoordelijk zijn voor het laatste sociale vangnet in de vorm van de WWB. Wijzigingen van de WW en WAO bijvoorbeeld zijn vaak direct van invloed op de instroom in de WWB. En ook de komst van een wet als de Wet maatschappelijke ondersteuning (WMO) zal zijn effecten hebben op de taakuitvoering van gemeentelijke diensten of afdelingen Sociale Zaken. Door samen te werken in ISD-verband, moet onze invloed in externe landelijke gremia op dit soort ontwikkelingen versterkt worden. Intern stelt het ons in staat een ondernemende dienst te zijn, die veranderingen als uitdaging ziet en er adequaat op weet in te spelen. 2. De ISD oefent invloed uit op regionale arbeidsmarktontwikkelingen Werken vormt de motor van onze economie. Dat geldt zowel op macroniveau als op individueel niveau. Werk genereert inkomen en dat maakt een zelfstandig functioneren in de samenleving mogelijk. Maar werk moet er wel zijn! Onze ambitie is goede, op concrete resultaten gerichte relaties te onderhouden met organisaties en bedrijven die onze regio werkgelegenheid bieden of kunnen creëren. Op die manier kunnen risico’s van verlies en kansen voor uitbreiding tijdig worden onderkend en kunnen er adequate afspraken over de gevolgen gemaakt worden. 3.

De ISD heeft een duidelijke positie in de ketensamenwerking

Binnen de wettelijke kaders van SUWI staan wij voor een sterkere rol van de gemeenten in de ketendienstverlening aan de klant. Dit met als doel de dienstverlening aan de klant te verbeteren. De ISD-vorming willen we daarom benutten om onze regierol in de ketensamenwerking te versterken. Wij werken al actief samen met het CWI en het UWV, primair door beleidsafstemming op managementniveau en concrete, op resultaatgerichte afspraken over de klantafhandeling en klantoverdracht op uitvoerend niveau. Onze gezamenlijke huisvesting in de vorm van een bedrijfsverzamelgebouw levert hieraan een positieve bijdrage. Maar we willen die samenwerking verbeteren en daarin agendabepalend gaan acteren. Dat kan onder andere door nieuwe werkvormen te introduceren die bijdragen aan begrip voor wederzijdse taken en opgaven voor de komende periode. Door een betere samenwerking willen we de stap naar het invoeren van een geïntegreerde vorm van dienstverlening voor onze gezamenlijke klanten vergemakkelijken. Op het moment dat de ISD zelf van start is, nemen wij daarvoor het initiatief. 4.

De ISD is een professioneel opdrachtgever

Het succes van het activeringsbeleid wordt in belangrijke mate bepaald door de prestaties van de reïntegratiemarkt. Professioneel opdrachtgeverschap wordt


14

daarmee een sleutel voor succes. Hetzelfde geldt op andere terreinen, zoals de inkoop van zorg. De ISD zorgt voor een duidelijk bestek en scherpe aanbestedingsvoorwaarden die transparant zijn voor potentiële opdrachtnemers en een adequate beoordeling van prijs en prestaties mogelijk maken. Daarnaast investeren we in het monitoren en evalueren van de ‘outcome’ en schromen we niet om opdrachtnemers aan te spreken op hun prestaties als dat nodig is. 5.

De ISD voert een eenduidig beleid

De handelingsvrijheid van gemeenten is met de komst van de Wet werk en bijstand behoorlijk toegenomen; dit creëert kansen, maar brengt ook risico’s met zich mee. Beide effecten zien wij als een stimulans om samen te werken. Tegelijkertijd wordt de lokale beleidsruimte door externe factoren en de behoefte aan beleidsconsistentie ook weer behoorlijk ingeperkt. Bovendien is de problematiek waarvoor de drie afdelingen/diensten staan in belangrijke mate gelijk. Dat komt ook doordat de sociaal-economische omstandigheden van de drie gemeenten sterk verdicht zijn en in belangrijke mate een eenheid vormen. Dat maakt het voeren van een eenduidig beleid voor inwoners in dit gebied op z’n minst wenselijk zo niet noodzakelijk, ook om ‘sociaal toerisme’ te voorkomen. Dit beleid wordt gekenmerkt door het adagium ‘sociaal en resoluut’. We activeren waar dat maar enigszins kan, onder andere door het instrument ‘Work-first’ consequent toe te passen, en te helpen waar dat echt nodig is. 6.

De ISD heeft een eigen, herkenbaar profiel

Wij zijn een dienst met een publieke taak van en voor de drie gemeenten, ook al vormen we geen onderdeel van hun organisatiestructuur. Van de kant van de gemeenten rekenen wij op heldere opdrachten, voldoende bestuurlijke betrokkenheid en het nemen van verantwoordelijkheid voor het voortbestaan van de dienst. Van de kant van de dienst wordt publieke sturing en het publiek afleggen van verantwoording over de geleverde prestaties als een vanzelfsprekendheid ervaren. We hebben een duidelijk en helder profiel. We vormen een unieke dienst, niet alleen vanwege de omvang en complexiteit van ons klantenbestand, maar ook vanwege de voorbeeldfunctie die we vervullen door onze missie en vooruitstrevende manier van werken. Naar onze omgeving zijn wij herkenbaar en transparant. De politiek, klanten, cliëntenraden, ketenpartners en anderen weten wat men van ons kan verwachten. Wij zijn via verschillende loketten goed bereikbaar en zichtbaar aanwezig in onze gemeenten. Onze klanten weten ons te vinden en krijgen de dienstverlening die ze verwachten mogen. 7.

De ISD draagt bij aan instandhouding van het draagvlak voor de voorzieningen

De samenleving mag van ons verwachten, dat wij alleen die klanten helpen die onze ondersteuning ook echt nodig hebben. Daarom hanteren wij een instroombeperkende en uitstroombevorderende werkwijze en een streng maar rechtvaardig handhavingregime. Zo willen we ook een bijdrage leveren aan de instandhouding


15

van het draagvlak onder de sociale voorzieningen, die voor groepen in onze samenleving nog steeds onmisbaar zijn. Tegelijkertijd willen we zo bereiken dat de samenleving inziet dat onze klanten terecht een beroep op ons doen. 8.

De ISD stimuleert een actieve cliëntenparticipatie

Ons werk staat in het teken van het belang van de cliënten van onze gemeenten. Daarbij helpt het ons enorm als we weten wat onze cliënten bezighoudt. Waar hebben zij behoefte aan en wat verwachten zijn van de ISD? Voor ons is een actieve cliëntenparticipatie daarom een belangrijke zaak. We zullen daarom initiatieven nemen om een intergemeentelijke cliëntenraad tot stand te brengen. Daarmee zullen we vanaf de start intensief overleg hebben. Vanzelfsprekend zullen we deze raad waar mogelijk ook ondersteunen en faciliteren. 9.

De ISD is een kundige en betrouwbare organisatie

Zowel in de dienstverlening aan de klant als qua interne organisatie willen we ons werk op een hoog niveau uitvoeren. Bovendien staan we voor wat we beloven: naar de omgeving, naar de klant en naar elkaar, van hoog tot laag in de organisatie. De noodzakelijke kwaliteitsslag in ons werk willen we realiseren langs verschillende sporen. Door duidelijke afspraken te maken met onze politieke opdrachtgevers, door vanuit het management leiderschap en betrokkenheid te tonen, door bij de inrichting van de organisatie cohesie en samenhang in de taken van de verschillende organisatieonderdelen aan te brengen en door een gestroomlijnde manier van werken. Betrouwbare en loyale medewerkers zijn daarbij een belangrijke sleutel voor succes. Daarom hechten wij ook aan actieve participatie in het reilen en zeilen van de dienst, vanuit de medewerker en vanuit de medezeggenschap. 10.

De ISD is een effectieve en efficiënt werkende organisatie

We zijn een organisatie die bezig is met de dingen die er toe doen. Effectiviteit (‘de goede dingen doen’) en efficiency (‘de dingen goed doen’) staan daarbij voorop. Onze organisatie is gericht op het bevorderen van de zelfstandigheid en zelfredzaamheid van onze klanten. Door de klant te ondersteunen bij het vinden van werk, door tijdelijk in zijn of haar inkomen te voorzien en door aanvullende voorzieningen te regelen als dat noodzakelijk is. De werkprocessen zijn daarom primair gericht op het voorkomen van instroom en het bevorderen van uitstroom. Tijdelijk en kortdurend verblijf in de WWB is hét uitgangspunt bij de inkomensverstrekking. Handhaving, fraudebestrijding en sanctioneren vormen daarom een wezenlijk onderdeel van ons werk. We werken bedrijfsmatig, met korte wacht- en doorlooptijden en laten de contacten met de klant efficiënt verlopen. Zo weinig mogelijk bureaucratie en een transparante, klantvriendelijke en laagdrempelige manier van werken, dat is wat we nastreven. 11.

De ISD toont zich een goed werkgever

Sociale zekerheidswerk is mensenwerk, daar zijn we ons zeer van bewust. Daarom verwachten we veel van onze medewerkers, maar zij krijgen daar ook veel voor te-


16

rug. Ten eerste: zelfstandigheid, omdat we hen aanspreken op hun taakvolwassenheid en verantwoordelijkheid, ook collegiaal. Ten tweede: keuzemogelijkheden, doordat we in de taakverdelingen een goede balans creëren tussen generieke kennis enerzijds en specialismen anderzijds. Ten derde: persoonlijke ontwikkelkansen, onder andere door hen te stimuleren in hun eigen ontwikkeling en een daarop gericht functionerings-, belonings-, en loopbaaninstrumentarium te gebruiken. Het is onze ambitie om zo ook te bereiken, dat medewerkers trots zijn op hun organisatie en daar graag bij willen werken. 2.3

D E MISSIE VAN DE TE VORMEN ISD

Deze paragraaf bevat de missie die wij ontwikkeld hebben voor de ISD. Deze is gebaseerd op de ambities en doelen die we hiervoor hebben beschreven en moet de realisatie ervan ook dichterbij brengen. Kernachtig samengevat luidt de missie als volgt: Wij stimuleren onze klanten bij het (kunnen) nemen van eigen verantwoordelijkheid met als doel zelfstandigheid en zelfredzaamheid te bevorderen. Werkzoekenden bieden wij ondersteuning bij het vinden van werk. Dát staat in ons werk voorop! Indien nodig zorgen wij tijdelijk voor inkomen. Daarnaast bieden wij ondersteuning in de vorm van schuldhulpverlening, bijzondere bijstand en voorzieningen. Wij doen dit met betrokken en professionele medewerkers en samen met onze ketenpartners. Daarop mag u ons aanspreken! Wij willen dat onze klanten zelf de regie nemen over hun leven. Essentieel hierbij is het hebben van werk, omdat dat in inkomen voorziet. Maar niet iedereen vindt op eigen kracht werk. Daarom zorgen wij primair voor ondersteuning bij het vinden van werk voor iedereen die dat nodig heeft. Juist dát beschouwen wij als onze belangrijkste opdracht. Door te werken verwerven en versterken mensen namelijk hun positie op de arbeidsmarkt. Tegelijkertijd investeren wij in werkzoekenden door hun startkwalificaties te verhogen, bijvoorbeeld door sollicitatie- of sociale vaardigheidstrainingen. Op deze manier kwalificeren zij zich (eenvoudiger) voor regulier werk. Waar mogelijk bevorderen we ook de maatschappelijke participatie van cliënten, omdat daarmee de kansen op het verkrijgen van regulier werk toenemen. Kortom: we maken werk van (weer) aan het werk! Wij realiseren ons dat niet iedereen (direct) in aanmerking komt voor werk, bijvoorbeeld door fysieke of psychische belemmeringen. Daarom bieden wij ook andere vormen van ondersteuning aan klanten die dat nodig hebben. Waar mogelijk nemen wij belemmeringen weg die het hebben van een baan in de weg staan, zoals schulden, kinderopvang, etc. Voor veel van onze klanten is het niet-hebben van een inkomen de reden om zich bij ons te melden. Wij garanderen een tijdelijke inkomensondersteuning voor iedere klant die daar recht op heeft. Door een zorgvuldige en tijdige afhandeling van de uitkeringsaanvraag, nemen wij de zorgen van het niet-hebben van een inkomen weg. Ten slotte nemen wij drempels weg die een volwaardige deelname aan de samenleving in de weg staan. Wij nemen onze rol in het opbouwen van een goede zorginfra-


17

structuur en verwijzen naar de juiste hulp- en zorginstellingen. Daarnaast beheren wij een bureau Schuldhulpverlening, waar alle inwoners met schulden zich kunnen aanmelden voor informatie, advies, hulp en begeleiding bij het oplossen van die schulden. Ook zorgen wij voor kinderopvang voor bijstandsgerechtigde, alleenstaande ouders. Gehandicapte inwoners kunnen voor de geëigende voorzieningen, onder andere op grond van de WVG, bij ons terecht. Onze dienstverlening is laagdrempelig en zo dicht mogelijk bij onze klanten. Om dit te waarborgen, hebben wij loketten in de verschillende gemeenten, maar gebruiken wij ook vormen van elektronische dienstverlening. Bij onze dienst werken betrokken en professionele medewerkers die trots zijn op hun organisatie. Wij stellen hoge eisen aan onze medewerkers. Daar staat een goed ontwikkeld HRM-beleid tegenover. Dat betekent: doorgroeimogelijkheden intern en extern, opleidingsmogelijkheden, eigen verantwoordelijkheid voor medewerkers en een toegankelijk management. Wij doen ons werk niet alleen; we werken samen met onze ketenpartners: CWI en UWV, Drechtwerk en reïntegratiebedrijven en zorgverleners. Ook gemeentelijke diensten die actief zijn op aangrenzende beleidsterreinen zijn voor ons partner in de keten. Daarmee worden heldere afspraken gemaakt over samenwerking. Daarnaast geven wij samen met anderen het regionale arbeidsmarktbeleid van de Drechtsteden-vorm.


18

3.

BESTUURLIJKE VORMGEVING EN INRICHTING VAN DE ISD

3.1

R ELEVANTE OVERWEGINGEN VOOR DE TE KIEZEN RECHTSVORM

Samen werken in gemeenteland kent vele verschijningsvormen, zowel publiekrechtelijke als privaatrechtelijke. Keuzes die gemaakt worden, zijn afhankelijk van het karakter van het taakgebied waarop samenwerking gewenst wordt en de mate waarin de consequenties van de gekozen samenwerkingsvorm aantrekkelijk worden gevonden. Deze consequenties hebben een politiek-bestuurlijke dimensie en raken aan de sturings- en verantwoordingsrelatie. We hebben mogelijke vormen en consequenties in beeld gebracht en vanuit de invalshoek van samenwerking op het beleidsterrein ‘sociale zaken en werkgelegenheid’ een ordening en afweging gemaakt om te komen tot de best bruikbare vorm voor een tot stand te brengen ISD. Al vroeg in de discussie hebben we vastgesteld, dat samenwerkingsvormen met een privaatrechtelijk karakter niet bruikbaar zijn voor een ISD. De wetgever verbiedt het uitvoeren van de kerntaken van de WWB in een private organisatie. Om deze formele reden vallen deze vormen al af. Er zijn ook belangrijke inhoudelijke bezwaren tegen deze vorm. Taken van een sociale dienst hebben bij uitstek een publiek karakter. Daarbij hoort een democratische controle en een publiek verantwoordingsproces, zowel door en aan de raden van de deelnemende gemeenten als aan het Ministerie van SZW. Private samenwerkingsvormen vallen daarmee dus ook om inhoudelijke redenen af. We zoeken de oplossing derhalve binnen het publieke domein. Vervolgens hebben we vastgesteld en in de intentieverklaring vermeld dat de drie colleges ernaar streven om gezamenlijk een ISD in stand te houden. Het besef is aanwezig dat samenwerken het opgeven van een belangrijk deel van de gemeentelijke vrijheid betekent, maar juist daarom is het gezamenlijk (kunnen) bepalen van het vanuit de ISD te voeren beleid en de kaders voor uitvoeringspraktijk zo belangrijk. Op grond hiervan liggen vormen van samenwerking, waarbij één gemeente - op contractsbasis of anderszins - de taken uitvoert voor de beide andere gemeenten, niet voor de hand. Deze vormen maken het beginsel van ‘samen werken’ onvoldoende expliciet. De bestuurlijke betrokkenheid van de twee ‘inkopende’ gemeenten bij de beleidsbepaling zal niet groot (kunnen) zijn, aangezien er geen directe relatie bestaat - anders dan door middel van een convenant of contract - met de uitvoerende dienst. Het afleggen van verantwoording van college naar de raad wordt in zo’n vorm voor de ‘inkopende’ gemeente ook ingewikkeld omdat deze op afstand van de uitvoering staat en daar niet de dagelijkse zeggenschap over heeft. De verantwoordelijkheid voor de exploitatierisico’s van de uitvoerende dienst zijn primair én ultiem voor de gemeente tot welke hiërarchie deze dienst behoort. Dat is noch voor de dienstverlenende gemeente nog voor de inkopende gemeente aantrekkelijk. Ten slotte zullen de verwachte efficiencyvoordelen van de samenwerking veel moeilijker te realiseren zijn. Kortom, deze vormen van samenwerking vallen naar ons oordeel af omdat deze niet voldoen aan enkele belangrijke, in de intentieverklaring geformuleerde uitgangspunten.


19

Een rechtsvorm die wel aan deze eisen voldoet, is die van een gemeenschappelijke regeling met rechtspersoonlijkheid (een openbaar lichaam). Wanneer voor deze rechtsvorm gekozen wordt, wordt er expliciet uitdrukking gegeven aan het samenwerkingskarakter. De drie gemeenten houden immers samen een dergelijke regeling in stand en hun gedeelde verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de overgedragen taken komt tot uitdrukking doordat zij samen het bestuur vormen, eigen personeel in dienst hebben en zorg dragen voor de exploitatie, financiering en de continuïteit. Het is goed mogelijk om de gemeenteraden in deze samenwerkingsvorm bij de beleidsbepaling en beleidsvaststelling te betrekken door belangrijke beleidsstukken (beleidsprogramma’s, programmabegroting, e.d.) ter voorbereiding van de finale besluitvorming in de bestuurlijke gremia van de GR in de raden te behandelen. Bovendien is men via een bestuurlijke vertegenwoordiging vanuit de gemeente rechtstreeks betrokken bij de beleidsvaststelling in het bestuur van de GR. Tenslotte speelt, dat in een gemeenschappelijke regeling andere gemeenten relatief eenvoudig kunnen aanschuiven. Het is dus een constructie met ‘de deur open’ naar toekomstige gemeentelijke partners. Op grond van deze overwegingen kiezen wij voor de gemeenschappelijke regeling met een openbaar lichaam als voorkeursvariant voor de rechtsvorm van een te vormen ISD. Direct in het verlengde het vraagstuk van de bestuurlijk-juridische vormgeving ligt de vraag waar de (ambtelijke) uitvoeringsorganisatie van de ISD het best ondergebracht kan worden. Het antwoord op deze vraag heeft gevolgen voor de rolen taakverdeling tussen het bestuur en de directeur van de ISD. De afdelingen/Dienst Sociale Zaken vormen nu onderdeel van de gemeentelijke organisatie en hebben in ieder van de drie gemeenten een andere positie. In Dordrecht is het een zelfstandige dienst en in Zwijndrecht en Papendrecht een afdeling van een sector. Dat kan niet zo blijven, want dat belemmert een integrale manier van werken en leidt tot onduidelijke aansturingsmodellen. Er moet dus een andere oplossing komen. Naast het inbedden van de uitvoeringsorganisatie in de GR die de ISD instandhoudt, zijn daarvoor ook varianten, als het onderbrengen bij één van de drie gemeenten, bij de regio Zuid-Holland Zuid, bij Drechtwerk of het creëren van een aparte GR, dan wel een integratie met het shared-service-concept, aan de orde geweest. Successievelijk zijn deze varianten als niet realistisch afgevallen. Het onderbrengen van de uitvoeringsorganisatie van de ISD bij een ander orgaan dan de gemeenschappelijke regeling die bestuurlijk verantwoordelijk is voor de ISD, leidt tot een onevenwichtigheid in de verantwoordelijkheidsverdeling. Het bestuur van de GR ISD is verantwoordelijk voor de prestaties en wordt daar politiek ook op afgerekend, terwijl de uitvoering dan gebeurt door een organisatie waar men als bestuur van de ISD geen grip op, noch zeggenschap over heeft. We hebben daarom gekozen voor inbedding van de uitvoeringsorganisatie van de ISD in de GR die in bestuurlijke zin verantwoordelijk is voor de ISD. Dit is naar ons oordeel de enige reële oplossing, die bovendien prima past bij het karakter van onze samenwerkingsgedachte.


20

3.2

E INDPERSPECTIEF EN DE WEG DAAR NAAR TOE

In onze beoordeling van de mogelijke opties voor de bestuurlijk-juridische vormgeving van de ISD zijn er twee varianten als reëel aangemerkt. De ene is die van het tot stand brengen van een zelfstandige gemeenschappelijke regeling voor de ISD, de andere is die van onderbrenging van de ISD in de gemeenschappelijke regeling Drechtsteden. 3.2.1 Eindperspectief In het eindperspectief zien wij de ISD als integraal onderdeel van de gemeenschappelijke regeling Drechtsteden, die voor alle deelnemende gemeenten meer taken uitvoert. Er ontstaat dan op dat niveau samenhang in beleid en uitvoering, waarbij een evenwichtige afweging van alle daarbij in het geding zijnde belangen kan plaatsvinden. De ISD c.q. het sociaal beleid vormt daarvan een wezenlijk onderdeel. De algemeen geldende zeggenschapsverhouding binnen de GR Drechtsteden geldt ook voor de besluitvorming over ISD-zaken. Schematisch ziet dit eindperspectief er als volgt uit. Drechtraad

Drechtstedenbestuur

S Z

Portefeuillehoudersoverleg

Drechtsteden secretaris

Taak A

Taak B

Taak X

ISD Directie Uitvoeringsorganisatie

De rolverdeling is in dit eindperspectief als volgt: •

2

Als eigenaar treden de deelnemende2 gemeenten op; zij waarborgen de continuïteit van de GR en daarmee van de ISD.

De gemeente ‘s-Gravendeel voert haar sociale dienst uit in een ander samenwerkingsverband, waardoor niet alle zeven deelnemende gemeenten zullen opgaan in de ISD Drechtsteden.


21

•

Als opdrachtgever van de ISD treden de deelnemende gemeenten op: de colleges op eigen initiatief of op verzoek van de raden.

•

Als opdrachtnemer treedt de Drechtraad op.

•

Als beleidsbepaler (met regelgevende en beslissingsbevoegdheid) treedt de Drechtraad op; in het voortraject krijgt het Drechtsteden-bestuur en in het verlengde daarvan het portefeuillehoudersoverleg Sociale Zaken een rol.

•

Als uitvoerder treedt het Drechtsteden-bestuur op en onder haar leiding en door tussenkomst van de Drechtsteden-secretaris, de ISD-organisatie.

•

Als eindverantwoordelijk toezichthouder treedt de Drechtraad op.

De bestuurlijke betrokkenheid vanuit de gemeenten krijgt vorm op collegeniveau door het instellen van een portefeuillehoudersoverleg en op raadsniveau via de Drechtraad, die samengesteld is uit leden van de zeven gemeenteraden. In het Drechtsteden-bestuur beheert een van de leden de portefeuille Sociale Zaken. Dit bestuurslid treedt op als voorzitter van het portefeuillehoudersoverleg Sociale Zaken, waarin de portefeuillehouders uit de colleges van B&W zitting hebben. Voor wat betreft het direct doorsluizen van de programmabudgetten (W- en I-budget) en het opbrengen van de organisatiekosten worden aanvullende afspraken gemaakt in het bestuursconvenant. De aansturing in de ambtelijke lijn is eenduidig geregeld, omdat de Drechtraad, het Drechtsteden-bestuur en de Drechtsteden-secretaris (bij mandaat) de integrale verantwoordelijkheid dragen voor de ISD. De verantwoordingslijn van de ISDdirecteur is op beide terreinen dus congruent. 3.2.2 Tussenstap Op dit moment is dit eindperspectief echter politiek nog niet haalbaar. Tussen de deelnemende gemeenten moet vertrouwen groeien om de GR Drechtsteden op een breed terrein te laten functioneren zoals in het eindperspectief is beschreven. Daarnaast participeren nog niet alle Drechtsteden-gemeenten in de ISD en vormt Sociale Zaken de eerste jaren nog geen integraal onderdeel van de beleidsafwegingen in het bestuur van de GR Drechtsteden. Wij gaan ervan uit dat het eindperspectief uiterlijk in 2010 gerealiseerd kan worden. Tot die tijd zal daarom een tussenoplossing gevonden moeten worden. Deze tussenoplossing is de ISD al wel binnen de GR Drechtsteden onder te brengen, maar daarbij bestuurlijke hulpconstructies te gebruiken om de positie van de gemeenten die wel in de ISD participeren te markeren ten opzichte van de gemeenten die dat (nog) niet doen. Voor de keus om de ISD meteen binnen de ISD Drechtsteden te positioneren zijn meerdere redenen aan te voeren. Allereerst een politieke reden. Door de ISD onder te brengen in de GRDrechtsteden kan politiek vertrouwen groeien tussen de deelnemende gemeenten. Hiermee wordt het beoogde eindperspectief - een Drechtsteden-GR waar de ISD integraal onderdeel van uit maakt - uiterlijk in 2010 haalbaar. Ten tweede een inhoudelijk reden. In deze variant kan regionaal samenhang tussen de verschillende beleidsvelden worden aangebracht, sociale zaken met econo-


22

mie en onderwijs. Dat maakt een evenwichtige afweging van alle in het geding zijnde belangen mogelijk. Deze afweging kan regionaal beter worden gewaarborgd dan op lokale schaal. Onderbrengen in de GR-Drechtsteden geeft meer kans op synergie in beleid en uitvoering op regionaal niveau, omdat beide binnen hetzelfde bestuurlijk construct worden besproken, besloten en uitgevoerd. Het onderbrengen van de ISD in de GR-Drechtsteden kan verder een belangrijke bijdrage leveren aan het verder ontwikkelen van deze benadering. Ten derde een bestuurlijke reden. Op dit moment is er sprake van een momentum, waarin werkelijke stappen gezet kunnen worden richting een GR Drechtsteden. Hiermee geeft de GR Drechtsteden vorm aan de bestuurlijke ambitie in de regio, waarbij de verschillende beleidsvelden in onderlinge samenhang worden opgepakt. Een ISD als onderdeel van de GR Drechtsteden past in deze ambitie. Ten vierde een organisatorische reden. Onderbrenging van de ISD in de GR Drechtsteden zorgt voor een organisatorische inbedding, die voorkomt dat de ISDdirectie autonoom en zonder enige aanhaking bij een hoger managementniveau functioneert. Het brengt daarmee ook samenhang en verbinding tussen de ambtelijke organisaties op regionaal en op lokaal niveau tot stand. De laatste reden is dat deze oplossing het de andere Drechtsteden-gemeenten gemakkelijker maakt om aan te haken. Voor het voorlopig onderbrengen van de ISD in een zelfstandige GR gelden eveneens argumenten, zij het andere. Ten eerste is er in deze variant geen afhankelijkheid meer van het verloop van het traject van totstandkoming van de GR Drechtsteden en daarmee een ander tijdpad. Deze variant kan autonoom ontwikkeld worden en ingaan op het moment dat dit om eigen ISD-overwegingen wenselijk is. Ten tweede hoeven er binnen de GR geen aanvullende bestuurlijke constructies of arrangementen te worden ingericht, omdat alleen de aan de ISD deelnemende gemeenten in de gemeenschappelijke regeling participeren. Hiermee is de zelfstandige GR eenvoudiger en eenduidiger in te richten. Ten derde speelt, dat het bestuur van deze GR zich volledig kan richten op beleid en uitvoering op het terrein van de opgedragen sociale zekerheidstaken. Er is geen sprake van een scala van te besturen beleidsvelden, wat de aandacht voor één beleidsveld kan doen verslappen. ten slotte is een belangrijke reden, dat de verhouding met de deelnemende gemeenten volledig één-op-één kan worden ingericht en op het niveau van het algemeen bestuur (raadsleden uit de Commissie Sociale Zaken) en het dagelijks bestuur (wethouders Sociale Zaken) kan worden verankerd, hetgeen de bestuurlijke betrokkenheid vanuit de deelnemende gemeenten bij de ISD zal bevorderen. 3.2.3 Voorkeursoptie Alle voors en tegens afwegend hebben wij, in het licht van het eindperspectief, als voorkeursoptie uitgesproken om de ISD meteen al te positioneren binnen de op te richten GR Drechtsteden. Daarbij gaan we ervan uit dat in de volgende zaken tijdig kan worden voorzien.


23

Uiteraard moeten de andere Drechtsteden-gemeenten en het Drechtsteden-bestuur instemmen met het onderbrengen van de ISD binnen de GR Drechtsteden en de daarvoor te creëren specifieke bestuurlijke vormgeving. Met de andere Drechtsteden-gemeenten loopt het gesprek hierover reeds en aan het Drechtsteden-bestuur is een verzoek van deze strekking gedaan. De specifieke positie voor de ISD binnen de GR Drechtsteden moet zekergesteld kunnen worden, met borging van zeggenschap voor de wethouders Sociale Zaken en raadsleden van de gemeenten die deelnemen in de ISD. Verder moet er het perspectief zijn, dat aan de GR Drechtsteden ook daadwerkelijk taken op het gebied van onder andere economie, arbeidsmarktbeleid en onderwijs opgedragen gaan worden, zodat de beoogde meerwaarde van een evenwichtige belangenafweging op de verschillende beleidsvelden binnen de GR Drechtsteden nagestreefd kan worden. Een ISD binnen de GR-Drechtsteden kan een dergelijke bredere taakoverdracht stimuleren. Tenslotte moet de GR Drechtsteden geruime tijd vóór het moment dat de ISD van start gaat, operationeel zijn. Wanneer blijkt, dat deze zaken niet of niet tijdig of afdoende kunnen worden ingevuld, is de zelfstandige GR voor ons een goed bruikbaar alternatief als juridisch voertuig voor de eerste jaren na de totstandkoming van de ISD. 3.3

P OSITIE ANDERE GEMEENTEN

Belangrijk argument voor het onderbrengen in de gemeenschappelijke regeling Drechtsteden is de mogelijkheid voor de andere Drechtsteden-gemeenten om relatief eenvoudig te kunnen aansluiten. Alle Drechtsteden-gemeenten die vallen binnen het CWI-bereik Dordrecht, moeten wat ons betreft dan ook onderdeel kunnen uitmaken van de ISD als zij dat willen. Aan deze begrenzing tot de Drechtsteden-gemeenten liggen bestuurlijke en inhoudelijke overwegingen ten grondslag. Feitelijk betekent dit het volgende. De gemeente ‘s-Gravendeel wordt op deze manier uitgezonderd, omdat deze niet onder het CWI Dordrecht valt. Deze gemeente participeert overigens reeds in de ISD Hoeksche Waard dus ook om die reden ligt participatie in dit proces van ISDvorming niet voor de hand. De gemeente Graafstroom valt wel onder het CWI Dordrecht, maar behoort niet tot de Drechtsteden-gemeenten; deze zou op die grond niet voor participatie in aanmerking komen. Deze gemeente hoort wel tot hetzelfde verzorgingsgebied (CWI), maar de wens om op Drechtsteden-niveau tot een eenduidige en transparante bestuurlijke vorm te komen, verhindert participatie van deze gemeente in de te vormen ISD. Nieuw Lekkerland valt wel onder het CWI Dordrecht, maar behoort niet tot de Drechtsteden-gemeenten. Gezien het feit, dat Dordrecht reeds een dienstverleningsafspraak met Nieuw Lekkerland heeft en deze afspraak op grond van de intentieverklaring gerespecteerd wordt, moet voor Nieuw Lekkerland een uitzondering gemaakt worden. Gezien de vormgeving van de samenwerking (een contract) doet dit overigens geen afbreuk aan het gekozen bestuurlijke uitgangspunt van eenduidigheid en transparantie. De ISD kan het contract dat Dordrecht met deze gemeente heeft voortzetten, zonder dat sprake is van participatie in de GR.


24

De vraag is dan vervolgens of, en zo ja, in welke vorm, de andere Drechtstedengemeenten de komende maanden al aan ons proces kunnen aanhaken. Enerzijds denken wij dat de mogelijkheden hiervoor in dit stadium beperkt zijn, wil ons proces geen vertraging oplopen. Dat laatste is om inhoudelijke en procesmatige redenen ongewenst. Anderzijds staan we open voor de mogelijkheid om uiteindelijk een integrale ISD Drechtsteden tot stand te brengen en realiseren wij ons terdege, dat het vragen van medewerking aan deze vier gemeenten voor het onderbrengen van ‘onze’ ISD in de DGR, bestuurlijk gezien ook verplichtingen schept op het moment, dat een of meer van die andere vier gemeenten vragen om te kunnen participeren in de ISD. Dit afwegende kiezen wij voor de volgende, pragmatische benadering. Dat lijkt ons gezien de klantenaantallen waarom het gaat ook verantwoord. Met de colleges van Alblasserdam, Hendrik Ido Ambacht en Sliedrecht wordt de afspraak gemaakt dat zij op een parallel spoor aan het traject van de drie gemeenten het businessplan en het gezamenlijk voorstel, dat de drie colleges aan de drie gemeenteraden aanbieden, ontvangen. Zij kunnen in hun gemeente zo ‘meeademen’ met de besluitvorming binnen onze drie gemeenten, waarbij het ons reëel lijkt hen daarvoor enkele maanden meer de tijd te geven. Concreet betekent dit, dat wij van gemeenten, die vanaf de start van de ISD willen participeren, een collegebesluit vragen voor 30 september 2005 en een raadsbesluit voor 31 december 2005. Daarbij kan geen amendering van de voorstellen op wezenlijke onderdelen meer plaatsvinden. Dat zou namelijk betekenen, dat de besluitvorming in de raden van onze drie gemeenten moet worden overgedaan en dat is onwenselijk. Om wel de mogelijkheid te houden om wensen op niet wezenlijke onderdelen te honoreren, vragen wij in het uiteindelijke raadsvoorstel mandaat voor de drie colleges om over eventuele wensen van een andere Drechtsteden-gemeente, binnen de gestelde bestuurlijke en financiële kaders, met hen tot afspraken te komen. Door voor 30 september een collegebesluit van een andere Drechtsteden-gemeente te vragen, kan er bij de finale go-beslissing voor onze drie gemeenten rekening worden gehouden met deze college-uitspraken. Vertegenwoordigers van de gemeente(n), waarvan het college zich in positieve zin heeft uitgesproken, kunnen dan vanaf het moment dat er een go-besluit ligt gaan participeren in de projectorganisatie ISD, die de opdracht krijgt de ISD tot stand te brengen. Overigens tot op het moment dat er in die gemeente een raadsbesluit ligt met de status van waarnemer. Op die manier is betrokkenheid vanaf de start van de implementatiefase geborgd en dat is in beider belang. Deze aanpak betekent ook, dat medewerkers van de andere gemeenten, op basis van een definitief raadsbesluit tot participatie, volwaardig mee kunnen doen in het plaatsingsproces voor de ISD-organisatie, dat medio 2006 zal starten. De in paragraaf 5.1.3 uitgewerkte contingenteringsafspraak, die geldt voor de drie gemeenten, is daarbij wat ons betreft op gelijke wijze van toepassing. Feitelijk betekent dit, aannemende dat de geprognosticeerde formatieomvang niet proportioneel behoeft te stijgen als er een gemeente extra mee doet, dat het aandeel van onze drie gemeenten in de totaal te vullen ISD-formatie enigszins daalt. Wij gaan er verder van uit, dat een gemeente die gaat participeren in het proces bereid is een evenredig deel van de projectkosten op te brengen. De vermoedelijk van SZW te verwerven startsubsidie stijgt namelijk niet.


25

Voor Drechtsteden-gemeenten die op een later moment instappen, als de ISD reeds functioneert, willen wij nadere condities aan participatie in de ISD stellen. Als volgende instapmogelijkheid geldt telkens 1 januari van enig kalenderjaar met inachtneming van een voorbereidingstermijn van zes maanden. Deze periode van zes maanden is nodig om de ‘invlechting’ te kunnen voorbereiden. Bovendien is instappen op het begin van het kalenderjaar logisch gezien het feit, dat I- en W-budgetten op jaarbasis worden toegekend en de financiële verantwoording per jaar moet plaatsvinden. In onderstaand overzicht werken wij de te hanteren strategie van instappen op een later moment uit, waarbij wij tevens aangeven wat het effect ervan voor de drie gemeenten is. Deze strategie is wat ons betreft geldig ongeacht het moment van latere toetreding. Door deze te volgen is toetreding van een andere gemeente op een later moment ons inziens haalbaar en beheersbaar.


26

ASPECT

STRATEGIE

EFFECT GEMEENTEN/ISD

Visie, missie en beleid

Moet onderschreven worden

Geen

Producten/dienstverleningsconcept

Moeten aanvaard worden

Geen

Rechtsvorm en besturingsconcept

Moet onderschreven worden en bestuursconvenant moet mee ondertekend worden

Geen

Zeggenschapsverhouding

Gemaakte keuzes moeten geaccepteerd worden

Machtsbalans ondergaat materieel geen wijziging

Programmabudgetten

Worden integraal doorgesluisd naar de ISD

Geen (nadeel)

Verdeelsleutels programma- en organisatiekosten en risico’s

Moeten aanvaard worden

Leidt tot (partiële)daling aandeel per gemeente

Buffervermogen

Er moet de bereidheid zijn evenredig deel op te brengen

Verstevigd dit vermogen (enigszins)

Op basis van ISD-begroting vastgestelde bijdrage per gemeente

Moet aanvaard worden

Vergroot de inkomsten en leidt tot betere dekking op de overhead

Organisatiestructuur

Moet geaccepteerd worden

Geen

Formatieomvang

Normstelling moet geaccepteerd worden

Formatie en daarmee de kosten stijgen (partieel)

Personele plaatsing

Worden separaat afspraken over gemaakt

Hangen af van de te maken afspraken

Transitiekosten (materieel/personeel)

Komen voor rekening van de toetredende gemeente

Geen

Projectkosten

Komen voor rekening van de toetredende gemeente

Geen

3.4

O PLOSSING VOOR DE ONDERSTEUNENDE TAKEN

Bij het uitwerken van het takenpakket van de ISD hebben we vastgesteld dat de kernactiviteiten zich richten op de terreinen Werk, Zorg en Inkomen. Om daar alle aandacht en energie op te richten, stellen we voor om ondersteunende taken die niet vitaal zijn voor het primaire proces elders in te kopen. De vraag is dan vervolgens: waar? We hebben in dat kader overwogen, dat de drie gemeenten, samen met de vier andere Drechtsteden-gemeenten op weg zijn naar een Shared Service Center (SSC) op het terrein van staf- en ondersteunende taken. Hiervoor is inmiddels in de zeven colleges een bestuursopdracht vastgesteld. Het ligt voor de hand, dat de ISD daarbij diensten gaat afnemen. Dit zal dan moeten gebeuren op basis van een zakelijke klantrelatie en een meerjarig contract met prijs- en prestatieafspraken. Zolang het SSC nog niet operationeel is, wordt een zakelijk dienstverleningscontract met de gemeente Dordrecht afgesloten omtrent het leveren van ondersteunende taken aan de ISD. De keuze voor Dordrecht als contractpartij is gelet op de schaal van de drie gemeenten de enige reële. De omvang van de ISD (bijna 260


27

f.t.e.) is voor Papendrecht en Zwijndrecht te groot om daarvoor de ondersteunende werkzaamheden uit te voeren. Er zou een onbalans komen in het takenpakket van beide gemeenten voor de eigen organisatie en de ISD. De variant van het verdelen van de PIOFAH-taken over de drie gemeenten, waarbij elke gemeente een deel van de taken uitvoert is wel overwogen, maar verworpen vanwege de complexiteit die dan voor de ISD ontstaat. In de nieuwe situatie ontstaat, anders dan nu, een zuivere opdrachtgever-opdrachtnemerrelatie tussen twee zelfstandige partijen, de ISD en de gemeente. De aanname is dat de ISD dezelfde ondersteunende taken inkoopt bij de gemeente Dordrecht als nu door de stafdiensten van de gemeente worden geleverd aan de Sociale Dienst Dordrecht. We gaan er vooralsnog van uit, dat bij uitbesteding aan Dordrecht er geen problemen ontstaan rond de BTW-problematiek, de comptabiliteitsvoorschriften, etc. Bij de voorgestelde oplossing van inkoop van Dordrecht hoort als uitgangspunt, dat daar waar Dordrecht op grond van deze taakuitbreiding tot formatie-uitbreiding moet besluiten, medewerkers van Papendrecht en Zwijndrecht die in het betreffende functiedomein van de PIOFA-taken werkzaam zijn, in het kader van het zo veel mogelijk reduceren van transitiekosten, als eerste in aanmerking komen voor deze functies. De vorm die daarbij gekozen wordt, detachering of indiensttreding bijvoorbeeld, wordt te zijner tijd bepaald, mede in het perspectief van de ontwikkeling van een SSC.


28

4.

DE ISD BINNEN DE GEMEENSCHAPPELIJKE REGELING DRECHTSTEDEN

In dit hoofdstuk werken we de variant uit, waarin de ISD wordt ondergebracht in de binnenkort op te richten gemeenschappelijke regeling Drechtsteden (hierna DGR) met rechtspersoonlijkheid (openbaar lichaam). Daarbij gaan we achtereenvolgens in op de volgende aspecten: •

Inleiding (4.1)

•

Unieke kenmerken en taken (4.2)

•

Rollen en verantwoordelijkheden (4.3)

•

Bestuurlijke betrokkenheid en positie gemeenteraden (4.4)

•

Bestuursvorm en bestuurssamenstelling (4.5)

•

Verdeling zeggenschap (4.6)

•

Verantwoordelijkheid voor de financiering, continuïteit en risico’s (4.7)

•

Verantwoordelingsrelaties in de bestuurlijke lijn (4.8)

•

Sturingsrelatie in de ambtelijke lijn (4.9)

•

Organisatorische verbinding uitvoeringsorganisatie en gemeenten (4.10).

4.1

I NLEIDING

De gemeenschappelijke regeling Drechtsteden wordt op dit moment op een ander spoor ontwikkeld. Dat betekent, dat nog niet alle ins en outs ervan bekend zijn. We hebben zo veel mogelijk aansluiting gezocht bij de beschikbare stukken, maar er kunnen de komende maanden in het proces van totstandkoming van deze GR nog andere keuzes gemaakt worden. Dat kan leiden tot bijstelling van onderstaande uitwerking. We kiezen voor een open strategie als het gaat om deelname van andere Drechtsteden-gemeenten aan de ISD. Dat betekent dat we de komende periode te maken kunnen krijgen met de situatie, dat meer dan drie gemeenten in de ISD gaan participeren. Wij maken niet telkens een onderscheid in het exacte aantal deelnemende gemeenten; de principes van onze uitwerking beschouwen we als een constante. Ten slotte de opmerking, dat we ervan uitgaan dat bestaande contractuele verplichtingen van gemeenten (Dordrecht bijvoorbeeld aan Nieuw Lekkerland) binnen deze constructie gecontinueerd worden. 4.2

U NIEKE KENMERKEN EN TAKEN

De drie (of meer) gemeenten dragen de taken op het terrein van de WWB, IOAW, IOAZ, WVG, schuldhulpverlening en daarmee verband houdende regelingen in formele zin integraal over c.q. op aan de DGR, die optreedt als zelfstandige rechtspersoon. De regelgevende bevoegdheden (vaststellen verordeningen bijvoorbeeld)


29

en de bevoegdheden om beslissingen te nemen (uitkering verstrekken bijvoorbeeld) gaan bij taakoverdracht van de deelnemende gemeenten ‘automatisch’ mee over naar de DGR. Afzonderlijke delegatie of mandatering is daarvoor niet nodig. Daarnaast voert de ISD werkzaamheden uit die voortvloeien uit andere gemeentelijke taken, maar die ondersteunend zijn aan het workfirst-principe ‘weer aan het werk’ of passen bij de zorgtaak voor de sociaal zwakkeren. Een overzicht van de taken van de ISD met de bijbehorende verantwoordelijkheden is opgenomen in bijlage 2. Dit wordt verder uitgewerkt in het Organisatieplan. De zeven Drechtsteden-gemeenten zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor het beleid, de bedrijfsvoering en de continuïteit van deze GR; de kosten en eventuele tekorten moeten gezamenlijk worden opgebracht; overschotten zullen tot een nader te bepalen hoogte als buffervermogen bij de DGR achterblijven of daarboven worden verdeeld onder de zeven deelnemende gemeenten. De geldstromen voor de programmakosten blijven via de gemeenten lopen, in ieder geval totdat er meer duidelijkheid bestaat over de wijze waarop het Ministerie van SZW omgaat met erkenning van een samenwerkingverband. We gaan er in elk geval van uit dat in 2007 op deze wijze wordt gewerkt. De verantwoordingsplicht jegens het ministerie blijft daarmee in handen van de afzonderlijke gemeenten. Wat de ISD betreft, liggen de verantwoordelijkheden bij de gemeenten die de ISD instandhouden. Er wordt een bestuurlijke commissie ex. artikel 25 WGR ingesteld, waarin de wethouders Sociale Zaken zitten hebben. Het instellen van een Bestuurscommissie is een besluit van het algemeen bestuur van een GR en behoeft volgens de WGR de toestemming van de raden van de deelnemende gemeenten. De taken en bevoegdheden die te maken hebben met de ISD-organisatie en uitvoering worden in de DGR-variant door de Drechtraad aan deze Bestuurscommissie overgedragen. Een aantal verordeningen die toezien op de taakuitvoering van de ISD, zullen op grond artikel 25, lid 3 WGR door de Drechtraad vastgesteld moeten worden. Dat geldt overigens ook voor de (financiële) jaarstukken van de ISD; deze worden geconsolideerd in de jaarstukken van de DGR die vastgesteld worden door de Drechtraad. Over hoe dat in de praktijk gaat, zullen in een bestuurlijk convenant afspraken gemaakt worden. Dit enerzijds om zeker te stellen dat de programmabudgetten en organisatiebudgetten die nodig zijn om als ISD de opgedragen taken te kunnen uitvoeren, ook daadwerkelijk beschikbaar komen. Anderzijds om te voorkomen dat niet-ISD-participanten daadwerkelijk invloed uitoefenen op de taken, taakuitvoering en budgetten van de ISD waarin zij niet participeren, maar evenmin aansprakelijk kunnen worden gehouden voor de exploitatieen programmakosten en tekorten daarin, van de ISD. Het eerste kan vorm krijgen door de afspraak te maken, dat alleen de vertegenwoordigers van de ISD-gemeenten in de Drechtraad hun stemrecht uitoefenen als het gaat om besluiten in ISDkwesties3, het tweede zal geregeld worden in een tussen de Drechtraad en de betrokken ISD-gemeenten af te sluiten bestuursconvenant.

3

Gezien de voorgestelde stemverhouding hebben de vertegenwoordigers van de drie gemeenten overigens samen altijd een meerderheid in de Drechtraad, ervan uitgaande, dat er sprake is van ‘fractiediscipline per gemeente’.


30

De betrokkenheid van de raden van de drie gemeenten in het proces van beleidsontwikkeling en beleidsbepaling krijgt vorm door de Drechtraad een adviescommissie te laten instellen en hierin raadsleden uit de aan de ISD deelnemende gemeenten te laten participeren. De uitvoeringsorganisatie ISD maakt integraal onderdeel uit van de Drechtstedenorganisatie en valt onder de hiërarchie van het hoofd van de ambtelijke organisatie, hierna te noemen Drechtsteden-secretaris. Deze constructie ziet er dan als volgt uit. Drechtraad Adviescie

Drechtsteden bestuur

Bestuurscommissie

Drechtsteden secretaris

Taak A

Taak B

Taak X

ISD Directie Uitvoeringsorganisatie

4.3

R OLLEN EN VERANTWOORDELIJKHEDEN

Hierbij gaat het om de invulling van de rol van en relatie tussen de verschillende te identificeren actoren: de eigenaar, de opdrachtgever, de opdrachtnemer, de beleidsbepaler, de uitvoerder en de toezichthouder. Belangrijk om hierbij in ogenschouw te nemen is, dat volgens onze plannen naast de uitvoering, ook de beleidsbepaling onderdeel wordt van de taakstelling van de ISD. Wij vinden dit om inhoudelijke en organisatorische redenen wenselijk. Het belang hiervan is gelegen in het feit, dat we één regionaal beleid voeren zodat ‘sociaal toerisme’ binnen de regio wordt voorkomen en dat de uitvoering effectief kan worden ingericht. Daartegenover staat dat deze benadering extra eisen stelt aan de manier waarop de gemeenteraden invloed houden op het beleidsproces en aan de check en balances in de toezichtsfeer. We komen daar in de volgende paragraaf op terug.


31

We maken een onderscheid in de verschillende rollen van de (organen van de) GR enerzijds en de (drie) ISD-gemeenten anderzijds. Dat is enerzijds om te voldoen aan de wettelijke vereisten op grond van de WGR, anderzijds om tot uitdrukking te brengen dat de (drie) gemeenten die participeren in de ISD, daar zelf ook voluit de inhoudelijke en financiële verantwoordelijkheid voor dragen. Dit leidt tot de volgende rolverdeling: •

De DGR is eigenaar van de ISD. Daarmee is de Drechtraad eindverantwoordelijk bestuur, beleidsbepaler (met regelgevende en beslissingsbevoegdheden) en toezichthouder van de ISD.

•

Als opdrachtgever van de ISD treden de gemeenten op die participeren in de ISD. De grondslag hiervoor wordt gelegd in de tekst van de gemeenschappelijke regeling (‘overgedragen taken en bevoegdheden’)4. In een bestuursconvenant wordt vastgelegd, dat de (drie) in de ISD participerende gemeenten de continuïteit van de uitvoeringsorganisatie ISD garanderen, onder andere door de taken daar te laten uitvoeren en borg te staan voor de financiering van de organisatiekosten en de niet uit rijksbijdragen gedekte programmakosten. Dit wordt zo vormgegeven, dat enerzijds de ISD zekerheid heeft over de beschikbaarheid van de voor de taakuitvoering noodzakelijke budgetten en anderzijds de andere (vier) Drechtsteden-gemeenten nimmer aansprakelijk zijn voor tekorten op de ISD-begroting.

Er wordt een Bestuurscommissie ISD ingesteld. De bevoegdheden, werkwijze en samenstelling van de Bestuurscommissie worden geregeld in het door de Drechtraad vast te stellen instellingsbesluit. De Drechtraad mandateert de Bestuurscommissie ISD om, namens haar, leiding en sturing te geven aan de uitvoering van de door de gemeenten aan de ISD opgedragen taken. De Bestuurscommissie is daarmee integraal verantwoordelijk voor - het functioneren van - de ISD (beleid, uitvoering, budgetten, organisatie en bedrijfsvoering). Daarbij richt de Bestuurscommissie zich naar de kaders die voortvloeien uit weten regelgeving op het terrein van sociale zaken, de kaders die voortvloeien uit eerder door de afzonderlijke gemeenten gevoerd beleid en de kaders die op het terrein van de organisatie en de bedrijfsvoering voor de gehele GR gesteld worden door de Drechtraad respectievelijk het Drechtsteden-bestuur. •

Als toezichthouder op naleving door de ISD van de Drechtsteden-breed geformuleerde kaders treden op het Drechtsteden-bestuur c.q. de Drechtstedensecretaris. Zij zijn verantwoordelijk voor de toetsing op de algemene kaders ten aanzien van de organisatie, de bedrijfsvoering en de begroting, zoals deze uniform gelden voor alle onderdelen van de DGR.

Twee aspecten behoeven in dit kader nog de aandacht. Ten eerste de kwestie van de kaderstelling en ten tweede de verhouding tussen de Bestuurscommissie en het Drechtsteden-bestuur. Onderbrenging van de ISD in de GR Drechtsteden betekent, dat de door de Drechtraad en/of het Drechtsteden-bestuur voor de bedrijfsvoering en organisatie gestelde 4

Naar analogie van afdeling 2a van de tekst van de GR Zuid-Holland Zuid.


32

algemene kaders en richtlijnen ook gelden voor de ISD. Dat leidt ertoe, dat de Bestuurscommissie ISD zich dient te bewegen binnen meerdere kaders. Sowieso de kaders die voortvloeien uit weten regelgeving op het terrein van sociale zaken en uit eerder door de afzonderlijke gemeenten gevoerd beleid, maar dus ook de algemene kaders en richtlijnen die op het terrein van de organisatie, de bedrijfsvoering en de begroting voor de GR Drechtsteden gesteld worden. Het Drechtsteden-bestuur bewaakt en toetst deze kaders en richtlijnen, ook waar het betreft de activiteiten van de ISD. De facto vormt de ISD een gefixeerd ‘lumpsum-bedrag’ in de begroting van de DGR, waarmee de Drechtraad het uitgavenplafond voor de programma- en organisatiekosten van de ISD bepaalt. Hiermee corresponderend worden, als inkomsten, de bijdragen van de drie gemeenten in de vorm van de rijks-, gemeentelijke en overige bijdragen voor de programmauitgaven en de gemeentelijke bijdragen ter dekking van de organisatiekosten geraamd. Binnen het in de DGR-begroting opgenomen budgettaire plafond kan de Bestuurscommissie opereren, ook schuiven bijvoorbeeld met budgetten, mits zij zich beweegt binnen de Drechtsteden-breed gestelde algemene kaders en richtlijnen. Voor nader te definiëren besluiten van organisatorische en/of personele aard is instemming van de Drechtsteden-secretaris vereist, namelijk op die terreinen waarop hij vanuit het Drechtsteden-bestuur als hoogste ambtelijke functionaris gemandateerd is. Qua routing van stukken en voor het besluitvormingstraject betekent dit dat voorstellen van de Bestuurscommissie worden behandeld in het Drechtsteden-bestuur voordat deze ter formele vaststelling worden aangeboden aan de Drechtraad. Het Drechtsteden-bestuur toetst deze voorstellen aan de Drechtsteden-brede kaders en geeft de uitkomsten van deze toetsing mee aan de Drechtraad. Bestuurcommissie ISD en Drechtsteden-bestuur zijn nevengeschikte bestuursorganen met eigenstandige taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Er bestaat tussen het Drechtsteden-bestuur en de Bestuurscommissie ISD een functionele relatie. Onze opvatting is dat deze relatie zo wordt ingericht dat én de eigen verantwoordelijkheid van beide organen wordt gerespecteerd én de voorwaarden worden gecreëerd om de noodzakelijke continue betrokkenheid, samenhang en afstemming rondom de ISD-activiteiten te waarborgen. Bovendien geldt er een escalatieafspraak. In die gevallen waarin er een verschil van inzicht bestaat tussen Bestuurscommissie en Drechtsteden-bestuur worden beide visies voorgelegd aan de Drechtraad, die een beslissing neemt. Voor de concrete inrichting van deze functionele relatie kiezen wij voor de variant van een bestuurderstandem. De voorzitter van de Bestuurscommissie en de portefeuillehouder Sociale Zaken uit het Drechtsteden-bestuur vormen dit tandem. De voorzitter van de Bestuurscommissie woont de vergaderingen van het Drechtsteden-bestuur bij als er voorstellen over de ISD aan de orde zijn. De portefeuillehouder SZ woont standaard de Bestuurscommissievergaderingen bij. Deze werkwijze kan werkendeweg worden getoetst en zich verder in de gewenste richting ontwikkelen. Andere mogelijkheden die verkend zijn, hebben als belangrijkste bezwaar dat deze of te vrijblijvend zijn, of ertoe leiden dat verantwoordelijkheden van bestuursleden door elkaar gaan lopen.


33

4.4

B ESTUURLIJKE BETROKKENHEID EN POSITIE GEMEENTERADEN

Hierbij gaat het om zaken zoals: de bestuurscultuur, de attitude die van bestuursleden van de ISD én deelnemers verwacht wordt, de vraag welke zaken vooraf (‘horen’) en welke achteraf (‘bekrachtigen’) aan de in de ISD participerende drie gemeenten worden voorgelegd, en de vraag hoe de colleges en raden van die gemeenten geïnformeerd en betrokken kunnen worden bij - het werk van - de ISD. Op zich is een gemeenschappelijke regeling voor een uitvoeringsinstelling een gebruikelijke constructie. Ook bijvoorbeeld in de Gemeenschappelijke Regeling Drechtwerk en in de Gemeenschappelijke Regeling Zuid-Holland Zuid is geregeld dat de bevoegdheden van de deelnemende gemeenten aan het bestuur van die regelingen is overgedragen. Hiermee is evenwel nog geen uitspraak gedaan over de rol van de raden van de deelnemende gemeenten als het gaat om de beleidsbepaling door de Drechtraad c.q. de Bestuurscommissie ISD. Deze rol kan beperkt en breed worden ingevuld. Veelal wordt voor het eerste gekozen; de rol van de gemeenteraden beperkt zich dan tot het ‘kenbaar kunnen maken van hun zienswijze’ in de fase, dat er een beleidsvoorstel van het dagelijks bestuur naar het algemeen bestuur gaat. Zo is dat onder andere in de regeling Zuid-Holland Zuid voorzien. In de regeling Drechtwerk beperkt de ‘hoorprocedure’ zich tot de begrotingsvaststelling; voor beleidsbesluiten is deze niet voorzien. Wij kiezen in het kader van de ISD voor het uitgangspunt, dat de Drechtraad uiteindelijk het beslissingsbevoegde orgaan is en de leden van de niet-ISD-gemeenten zich bij besluitvorming over ISD-zaken van stemming onthouden. Maar dat alleen lijkt ons de noodzakelijke betrokkenheid vanuit de bij ISD-zaken raden onvoldoende te waarborgen. De Drechtraad staat daarvoor te veel op afstand en is niet samengesteld uit enkel raadsleden SZ uit de drie gemeenten. Aanvullend stellen we daarom voor om in het instellingsbesluit van de Bestuurscommissie inhoudelijke en procesmatige afspraken vast te leggen omtrent de totstandkoming van majeure beleidsbeslissingen. Deze afspraken geven de raden van de in de ISD participerende (drie) gemeenten invloed, zowel in de fase, waarin nieuw beleid ontwikkeld wordt als in de fase waarin dat nieuwe beleid wordt vastgesteld. Betrokkenheid ‘aan de voorkant’ krijgt vorm via een interactief beleidsproces; de raden worden in een vroegtijdig stadium betrokken bij het nadenken over en het ontwikkelen van nieuw beleid. Dit kan op verschillende manieren ingevuld worden. Bijvoorbeeld door werkconferenties voor raadscommissies sociale zaken te beleggen, waar het debat plaats vindt over beleidswensen. Daarnaast zal uit de Drechtraad een formele adviescommissie sociale zaken ex art. 24 WGR worden ingesteld, die de Drechtraad adviseert over het te voeren beleid. Betrokkenheid aan ‘de achterkant’ kan vorm krijgen door vast te leggen dat de Bestuurscommissie ISD verplicht is het beleidsprogramma en financieel meerjarenperspectief van de programmakosten van de ISD ter consultering aan de adviescommissie voor te leggen, voordat het ter formele vaststelling aan de Drechtraad wordt aangeboden. Ingeval gekozen wordt voor het instellen van een adviescommissie, treedt de voorzitter van de Bestuurscommissie in overleg met de adviescommissie. Daarnaast is


34

hij bij behandeling van voorstellen rondom de ISD in de vergaderingen van de Drechtraad aanwezig. Een soortgelijke constructie kan gekozen worden voor de jaarlijkse programmabegroting en andere beleidsbeslissingen die rechtstreeks te maken hebben met de primaire zorgtaak van de drie gemeenten voor de sociaal zwakkeren in de samenleving. Te denken valt aan het vaststellen van het uitvoeringsbeleid rondom de bijzondere bijstand en de inhoudelijke kant van het minimabeleid. Hier geldt als referentiekader het in bijlage 2 opgenomen overzicht van taken, waarvoor de ISD ook de beleidsverantwoordelijkheid heeft. De betrokkenheid vanuit de adviescommissie zou zich wel moeten richten op de kaders en de hoofdlijnen van het beleid en niet om het meer operationele uitvoeringsbeleid. Dat laatste zal aan de Bestuurscommissie ISD worden overgelaten om het werkbaar te houden. De verschillen op deze terreinen lijken op basis van een eerste analyse, overigens marginaal. We veronderstellen daarom dat de drie gemeenten elkaar ook relatief eenvoudig zullen weten te vinden op het te voeren beleid op deze terreinen. Wat verder in het kader van het bevorderen van de betrokkenheid vanuit de gemeenteraden afgesproken kan worden is, dat de resp. leden van de Bestuurscommissie, samen met de ISD-directeur, op gezette tijden de raadscommissie sociale zaken uit hun gemeente informeren over de ISD-ontwikkelingen. Dat organiseert wel extra bestuurlijke drukte. 4.5

B ESTUURSVORM EN BESTUURSSAMENSTELLING

Hierbij gaat het om zaken als: de samenstelling en omvang van de bestuursorganen van de gemeenschappelijke regeling Drechtsteden, inclusief het beginsel van dualisme, en de vraag of er advies-, Bestuurscommissies en/of portefeuillehoudersoverleg worden ingesteld. Uit de beschikbare documentatie uit het project vorming GR Drechtsteden blijkt het volgende: •

Duale rolneming als leidend beginsel.

•

Een Drechtraad, bestaande uit raadsleden, per fractie uit iedere gemeente één.

•

Een Drechtsteden-bestuur, bestaande uit de portefeuillehouders regiozaken uit de zeven colleges.

Er kunnen adviescommissies ex artikel 24 WGR en Bestuurscommissies ex artikel 25 WGR worden ingesteld. De keuzes die omtrent de bestuursvorm en -samenstelling van de DGR uiteindelijk in het separate traject ‘vorming GR Drechtsteden’ gemaakt worden, zijn straks leidend voor het functioneren van de ISD binnen de bestuurlijke structuur van de DGR. Materieel zal dat er op neer komen, dat niet alle of misschien zelfs geen van de portefeuillehouders sociale zaken uit de drie ‘ISD-gemeenten’ in het Drechtstedenbestuur zitting zullen hebben. Daarom stellen wij voor deze portefeuillehouders samen de Bestuurscommissie ISD te laten vormen, aangevuld met twee kwaliteitszetels om externe deskundigheid in de Bestuurscommissie te kunnen laten partici-


35

peren. De profielschets voor deze twee functies wordt te zijner tijd door de Bestuurscommissie vastgesteld. Aanvankelijk participeren dus in de Bestuurscommissie de portefeuillehouders sociale zaken van Papendrecht, Zwijndrecht en Dordrecht, aangevuld met twee deskundigen, totaal derhalve vijf, maar later, als andere gemeenten in de ISD gaan participeren, ook die portefeuillehouders sociale zaken. Het aantal in de ISD participerende gemeenten is daarmee bepalend voor de omvang van de Bestuurscommissie. Door deze samenstelling van de Bestuurscommissie ISD te kiezen, in combinatie met de rollen van de Bestuurscommissie, zoals deze in de vorige paragraaf beschreven zijn, blijven de wethouders sociale zaken nauw betrokken bij, verantwoordelijk voor en aanspreekbaar op de prestaties van de ISD. In de vorige paragraaf hebben wij het belang benadrukt van blijvende betrokkenheid van de raden bij de beleidsbepaling en de publieke controle op de uitvoering van de WWB en aanverwante weten regelgeving door de ISD, door het instellen van een adviescommissie. Wij pleiten ervoor de samenstelling van de adviescommissie te laten bestaan uit leden van de raadscommissies sociale zaken van de ISDgemeenten, zolang de geldstromen van het ministerie voor de I- en W-budgetten nog via de gemeenten naar de ISD worden geleid. Verder vinden wij de volgende criteria bij het maken van de keus qua samenstelling van belang. De leden die in de adviescommissie plaatsnemen, moeten affiniteit hebben met het werkterrein van de ISD en in staat zijn, zo nodig met terzijdelegging van het eigen gemeentelijk belang, het regionale ISD-belang voorop te stellen. Verder lijkt ons voldoende spreiding over de aan de ISD deelnemende gemeenten, in combinatie met een spreiding over de representatieve politieke stromingen in de regio, van belang. 4.6

V ERDELING ZEGGENSCHAP

Hierbij gaat het om zaken zoals: de verdeling van de beschikbare bestuurszetels over de deelnemers, het al dan niet werken met besluitvorming bij gekwalificeerde meerderheid of gewogen stemverhoudingen en het hanteren van instrumenten als consensus, uniformiteit en veto. We maken in deze paragraaf een onderscheid tussen het bestuurlijke niveau van de DGR als zodanig en de specifieke ISD-gremia. Wat het eerste niveau betreft, volstaan we met een korte beschrijving van hetgeen in dit kader binnen het project ‘totstandkoming DGR’ in discussie is. We zijn hierin volgend. Wat betreft het tweede, ISD-niveau, kiezen we voor een eigenstandige uitwerking.

DGR als zodanig Voor de Drechtraad geldt voor de stemverhouding een nog nader te bepalen grondslag. Voorzover op dit moment bekend, wordt er voor de stemverhouding in de Drechtraad gedacht aan een formule, waarbij het aantal stemmen van het betreffende fractielid bepaald wordt in verhouding tot het aantal stemmen dat zijn partij bij de laatste gemeenteraadsverkiezingen in de eigen gemeente gekregen heeft. Besluitvorming in de Drechtraad inzake de ISD zal ook onder dat regime vallen. Het is op grond van artikel 13, lid 4 WGR namelijk niet mogelijk de stemverhouding


36

voor specifieke besluiten te verbijzonderen. Des te belangrijker wordt het om in het eerder voorgestelde convenant, dat tussen de Drechtraad en de drie ‘ISDgemeenten’ gesloten wordt, te verankeren en dat in de Drechtraad bij besluitvorming over ISD-zaken de vertegenwoordigers van niet aan de ISD deelnemende gemeenten zich van stemming onthouden. Voor het Drechtsteden-bestuur wordt gekoerst op een constructie, waarin ieder bestuurslid één stem heeft, dit met uitzondering van de voorzitter.

Bes t uurscommissie ISD Bij de verdeling van de zeggenschap binnen de in te stellen Bestuurscommissie is er aanleiding rekening te houden met de schaalverschillen tussen de drie gemeenten. Maar tegelijkertijd willen we voorkomen dat de grootste gemeente per definitie de absolute meerderheid heeft in de Bestuurscommissie. Zo’n situatie past niet bij de samenwerkingsgedachte die ten grondslag ligt aan het vormen van een ISD en die de aanleiding is voor de keuze van de GR als rechtsvorm. Er zijn twee adequate mogelijkheden om de schaalverschillen tussen de drie gemeenten in de zeggenschapverhouding tot uitdrukking te brengen. De eerste is in de verdeling van zetels in de Bestuurscommissie, de tweede is door te werken met een systeem van meervoudig stemrecht. Een mogelijkheid om ‘alleenvertoningsrecht’ van de grootste deelnemer te voorkomen, is het invoeren van de constructie van een gekwalificeerde meerderheid voor nader aan te duiden besluiten. Dat kan in de vorm van een gekwalificeerde meerderheid qua aantal uit te brengen stemmen (bijvoorbeeld tweederde) of in de vorm van het vereiste aantal instemmende deelnemers (bijvoorbeeld twee van de drie gemeenten moeten instemmen met….). Ons lijkt het reëel en evenwichtig om uit te gaan van een combinatie van: een gelijk aantal zetels in de Bestuurscommissie per deelnemer (één) •

het voorzitterschap vervult door de wethouder van de grootste deelnemer

•

meervoudig stemrecht per Bestuurscommissielid, gerelateerd aan het vijfjaargemiddelde klantenaantal van de gemeente door wie het Bestuurscommissielid is aangewezen

•

besluitvorming op basis van consensus

•

de aanvullende clausule dat, ingeval consensus ontbreekt: −

besluiten in tweede instantie genomen kunnen worden bij gewone meerderheid, maar wel de instemming behoeven van ten minste twee deelnemende gemeenten

−

besluiten over principiële zaken (wijziging taakstelling, deelname andere gemeenten) genomen worden met een gekwalificeerde meerderheid van tweederde van het aantal uitgebrachte stemmen en bovendien de instemming behoeven van ten minste twee deelnemende gemeenten.

Een dergelijke constructie doet recht aan de samenwerkingsgedachte, respecteert de identiteit van de kleinere gemeenten en houdt tegelijkertijd rekening met de po-


37

sitie van de grootste gemeente. Daarnaast is de hiervoor uitgewerkte constructie behoorlijk toekomstvast; bij participatie van de andere vier Drechtstedengemeenten behoeft deze niet aangepast te worden om het beoogde doel qua zeggenschapsverhouding te bereiken. We hebben stilgestaan bij de vraag of voor de zeggenschapsverhoudingen het inwonertal dan wel het klantenaantal grondslag zou moeten zijn. Voor de keuze van het inwonertal pleit dat dit een gebruikelijke sleutel is voor intergemeentelijke samenwerking. Wat ertegen pleit is dat er straks binnen de DGR-variant drie sleutels gelden; één voor de stemverhouding in de Drechtraad, één voor de stemverhouding in de Bestuurscommissie en één voor de verdeelsleutel van de kosten van de ISD en de contingentering voor de personele plaatsing. Voor de keuze van het klantaantal pleit dat dit leidt tot een consistente verhouding binnen het ISDverband; de zeggenschapsverhouding in de Bestuurscommissie en de verantwoordelijkheidsverdeling voor de exploitatie en financiering zijn congruent aan elkaar. Dat maakt de verhoudingen in deze oplossing meer transparant. Dat deze verdeling van zeggenschap en verantwoordelijkheid voor de ISD-taken afwijkt van hetgeen op het niveau van de Drechtraad in het algemeen wordt gekozen, lijkt ons geen bezwaar. Wij hebben de argumenten voor een stemmenweging op klantaantallen de doorslag laten geven. Materieel maakt het overigens geen verschil zolang het tweede vereiste, inhoudende dat ten minste twee gemeenten moeten instemmen, geldt, en gekozen wordt voor de meerderheidsformule van tweederde. De stemverhouding die gebaseerd wordt op het aantal klanten Abw/WWB, IOAZ en IOAW van 2004, ziet er als volgt uit. Gegevens klantaantallen WWB, IOAW, IOZW in 2004; Bron: Gemeentefonds. Gemeente Alblasserdam Dordrecht 's-Gravendeel Hendrik-IdoAmbacht Papendrecht Sliedrecht Zwijndrecht Totaal

klantaantal 264 4.483 76 155 378 343 734 6.433

% van het totaal klantaantal % van het totaal 4,10% 69,69% 4.483 80,13% 1,18% 2,41% 5,88% 5,33% 11,41%

378

6,76%

734 5.595

13,12%

Uitgaande van de hiervoor beschreven principes rondom de besluitvorming in de Bestuurscommissie ISD5, leidt het hanteren van het klantenaantal de facto tot de volgende zeggenschapsverhouding. In een situatie waarin drie gemeenten in de ISD c.q. de Bestuurscommissie ISD participeren, geldt voor besluiten die genomen kunnen worden bij gewone meerderheid, dat: •

5

de vertegenwoordiger van Dordrecht weliswaar zelfstandig de gewone meerderheid heeft, maar er altijd een tweede gemeente nodig is voor een besluit

De clausule ‘de helft + 1’ en ten minste twee gemeenten.


38

•

de vertegenwoordigers van Papendrecht en Zwijndrecht samen niet de gewone meerderheid hebben, ergo altijd één van beide de medewerking van de vertegenwoordiger van Dordrecht nodig heeft om tot een besluit te komen.

In een situatie, waarin de zeven Drechtsteden-gemeenten in de Bestuurscommissie ISD participeren geldt, dat: •

de vertegenwoordiger van geen van de zeven gemeenten zelfstandig de gewone meerderheid heeft, ergo er altijd meer gemeenten nodig zijn voor een meerderheidsbesluit (aantal afhankelijk van de gemeenten die het betreft)

•

voor een gewoon meerderheidsbesluit zonder Dordrecht een ‘coalitie’ van ten minste vijf (en soms zes) andere gemeenten nodig is.

In situaties, waarin een gekwalificeerde meerderheid van tweederde vereist is, heeft de vertegenwoordiger van Dordrecht weliswaar alleen tweederde van het vereiste aantal stemmen, maar ook nu is de corrigerende factor dat er ten minste twee gemeenten moeten instemmen. Juist gezien de zwaarte van de beslissingen die onderworpen zijn aan besluitvorming bij gekwalificeerde meerderheid, is dit naar ons oordeel ook een juiste benadering. Op het moment dat zeven gemeenten in de ISD participeren, verandert deze situatie feitelijk niet door de ‘veiligheidsklem’ van de formule dat er altijd een tweede gemeente vóór moet zijn wil een voorstel aanvaard kunnen worden. Zowel in geval van besluitvorming bij gewone meerderheid als ingeval er een tweederde meerderheid vereist is. Overigens kan de hiervoor beoogde zeggenschapsverhouding ook tot stand gebracht worden door het aantal zetels in de Bestuurscommissie per gemeente af te leiden van de inwonertallen. Maar dan zou de omvang van de Bestuurscommissie aanzienlijk moeten toenemen, namelijk tot 9 leden. De verhouding zou dan zijn: 4 zetels voor Dordrecht, 3 voor Zwijndrecht en 2 voor Papendrecht. Nadeel hiervan is een onnodig omvangrijke Bestuurscommissie en het gegeven, dat deze verhouding telkens herzien moet worden op het moment dat een andere gemeente in de GR gaat participeren. Daarom heeft deze constructie niet onze voorkeur. 4.7

V ERANTWOORDELIJKHEID VOOR DE FINANCIERING , CONTINUÏTEIT EN RISICO ’ S

Hierbij gaat het om zaken zoals: ‘wie betaalt welk deel van de organisatiekosten?’ en ‘aan wie vallen de lusten (overschotten) toe en wie draagt de lasten?’. Ingeval van een ISD komt daar de vraag bij wie verantwoordelijk is voor tekorten en risico’s op de budgetten van het Rijk voor de programmakosten. We richten ons hierbij op de vraag welke organisatie of welk bestuurlijk orgaan deze verantwoordelijkheid draagt, nog niet op de vraag via welke sleutel deze verantwoordelijkheid tussen deze organisaties of organen onderling wordt verdeeld. Deze laatste vraag werken we uit in hoofdstuk 5. Op voorhand merken wij hieromtrent al wel het volgende op. De (drie) in de ISD participerende gemeenten kunnen onderling tot afspraken komen over verdeelmaatstaven van kosten, risico’s en opbrengsten, die afwijken van de verdeling ieder eenderde. Dat lijkt ons ook logisch gezien de verschillen in schaalgrootte en belang. Wij bevelen hierbij aan de verdeelmaatstaven zo te kiezen


39

dat strategisch gedrag binnen de ISD voorkomen wordt. Deze verdeelsleutels moeten niet leiden tot een prioritaire behandeling van de klanten van een bepaalde gemeente op grond van de financiële effecten ervan voor die gemeente. Dat spoort niet met de samenwerkingsgedachte, kan belemmerend zijn voor een effectieve en efficiënte uitvoering van de ISD-taken en past niet goed bij het principe dat de lusten en lasten van de ISD gezamenlijk gedragen worden. Er is, aan de andere kant, niets tegen een prioritaire behandeling van bepaalde klantgroepen, ook niet als daarin een bepaalde gemeente oververtegenwoordigd is, als daar goede inhoudelijke motieven voor zijn en er sprake is van bewust door het bestuur gekozen beleid. De aan de DGR deelnemende gemeenten zijn in juridische zin verantwoordelijk voor de financiering en de continuïteit van de DGR. In het project ‘vorming DGR’ worden hiervoor oplossingen aangedragen. Daartoe behoort ook een afspraak over de verplichte inwonerbijdrage. Wij zijn hierin volgend. Door de ISD in de DGR onder te brengen, is het bestuur van de DGR ook eindverantwoordelijk voor de financiering en continuïteit van de ISD. De opstelling van het Ministerie van SZW leidt ertoe, dat er vooralsnog (in elk geval voor 2007) voor gekozen is om de geldstromen (W- en I-budgetten) via de afzonderlijke gemeenten naar de ISD te leiden. Dit betekent dat de verantwoording van deze gelden ook via de afzonderlijke gemeenten verloopt. Daarmee blijft het vaststellen van het I-budget per gemeente gebeuren en wel op basis van de huidige verdeelmodel van SZW. Er treedt voor Papendrecht en Zwijndrecht dan ook geen overgang op van het historische naar het objectieve verdeelmodel en in die zin heeft ISD-vorming dus ook geen financiële gevolgen voor de I-budgetten. De hiervoor beschreven eindverantwoordelijkheid van de Drechtraad neemt niet weg dat wij beogen de verantwoordelijkheid voor de financiering en continuïteit van de in de DGR ondergebrachte ISD en de verantwoording aan het Ministerie feitelijk volledig bij de gemeenten te leggen die participeren in de ISD. Deze gemeenten nemen gezamenlijk de verantwoordelijkheid voor de instandhouding en bedrijfsvoering van de ISD, dragen ook samen de risico’s die eventueel ontstaan op het terrein van tekorten op het programmabudget en de organisatiekosten en beslissen samen over wat te doen met eventuele overschotten. Daartegenover staat dat de Drechtraad het onverkort door geven aan de ISD van de via de gemeenten ontvangen rijksmiddelen en gemeentelijke budgetten ten behoeve van ISD-taken garandeert. De ISD beschikt daartoe over een eigen bankrekening en tekeningsbevoegdheid. Ook in deze constructie blijft het vaststellen van de begroting van de ISD een verantwoordelijkheid van de Drechtraad. Het onderdeel ‘ISD’ maakt immers integraal onderdeel uit van de DGR-begroting. De hiervoor beschreven wijze van handelen vindt zijn grondslag in de gemeenschappelijke regeling en een bestuursconvenant, dat de drie gemeenten met de Drechtraad sluiten. Ge meenten die op een later moment willen participeren in de ISD zullen dit bestuursconvenant ook moeten ondertekenen. 4.8

V ERANTWOORDINGSRELATIES IN DE BESTUURLIJKE LIJN

Er worden op basis van de Wet Gemeenschappelijke Regelingen in de bestuurlijke lijn drie verantwoordingsrelaties onderscheiden; die tussen de bestuursorganen


40

van de GR (1), die tussen de bestuursorganen van de GR en de bestuursorganen van de deelnemers (2) en die tussen de bestuursorganen van de deelnemers zelf (3). Daarbinnen kunnen drie aspecten van politieke verantwoordelijkheid worden onderkend: het geven van inlichtingen, het afleggen van verantwoording en het geven van ontslag (in het kader van intergemeentelijke samenwerking aangeduid als het terugroepen van een vertegenwoordiger). We richten ons hierbij op de eerste twee relaties; de derde is een binnengemeentelijke aangelegenheid. Er moet ook aandacht zijn voor de verhouding tussen de Bestuurscommissie ISD en de (drie) gemeenten die participeren in de ISD. Hiervoor hebben we gezien, dat er geen gezags- of verantwoordingsrelatie is tussen de Bestuurscommissie en het Drechtstedenbestuur. De relatie tussen beide organen laten we daarom in deze paragraaf buiten beschouwing. Dat laatste geldt ook voor de relatie tussen de Bestuurscommissie ISD en de adviescommissie, omdat hier evenmin sprake is van een gezagsrelatie. In algemene zin geldt in een GR-constructie, dat het dagelijks bestuur op grond van de wet een inlichtingen- en verantwoordingsplicht heeft jegens het algemeen bestuur van de GR. Het algemeen bestuur van de GR heeft een inlichtingenplicht jegens de besturen van de deelnemende gemeenten, geen verantwoordingsplicht. Op zich is dat ook logisch. De GR is immers een zelfstandige juridische entiteit die is ingesteld om een bovengemeentelijk belang te dienen. Het bestuur daarvan moet dan ook zelfstandig handelingsbevoegd zijn. Individuele AB-leden van de GR hebben naast een inlichtingenplicht daarentegen wel een verantwoordingsplicht jegens de raad die hem/haar heeft aangewezen. Hier zit dus een correctiemechanisme ingebakken in de vorm van het recht van een raad de aangewezen vertegenwoordiger terug te roepen, maar ook dan blijven door het GR-bestuur genomen besluiten in stand. Als de ISD wordt ondergebracht in de DGR en er een Bestuurscommissie ISD wordt ingesteld, ontstaan er extra verantwoordingslijnen. Wij zien de volgende: De Bestuurscommissie legt verantwoording af aan de Drechtraad over het functioneren van de ISD; hiertoe is de voorzitter van de Bestuurscommissie aanwezig in vergaderingen van de Drechtraad, waarin ISD-voorstellen aan de orde zijn. De Bestuurscommissie heeft een informatieplicht jegens de in de ISD participerende gemeenten als het gaat om de bedrijfsvoering en de prestaties van de ISD. Individuele leden van de Bestuurscommissie hebben een informatie- en verantwoordingsplicht aan de raad, die hem/haar heeft aangewezen en worden ook geacht hun colleges periodiek op de hoogte te houden van de politiek-bestuurlijk gevoelige zaken die spelen binnen de ISD. Wanneer we het geheel van onze voorstellen kort samenvatten, zijn in juridische zin de volgende documenten nodig om de GR en de ISD op de beoogde wijze te laten functioneren. DOCUMENT

INHOUD VAN DE REGELING

Tekst gemeenschappelijke regeling

• Kapstokartikel voor uitvoeren ‘opgedragen taken’ voor een beperkt aantal DGR-gemeenten • Kapstokartikel voor instellen Bestuurscommissie en


41

adviescommissie Instellingsbesluit Bestuurscommissie

Bevoegdheden, samenstelling, werkwijze

Bestuursconvenant tussen Drechtraad en ISD-gemeenten

• Afschermen van de niet-ISD-gemeenten voor – financiële - bijdragen en risico’s rondom de ISD • Voorkomen van invloed op de besluitvorming over ISD-zaken van niet-ISD-gemeenten • Zekerstelling van budgetten voor de taakuitvoering door de ISD • Wijze van verantwoording door Bestuurscommissie ISD aan Drechtraad • Relatie tussen Drechtsteden-bestuur en Bestuurscommissie ISD • Functioneren van de adviescommissie

4.9

S TURINGSRELATIE IN DE AMBTELIJKE LIJN

De inrichting van deze sturingsrelatie moet in juridische zin aansluiten bij de rolen verantwoordelijkheidsverdeling tussen de bestuursorganen van de DGR. Bovendien is relevant hoe de ambtelijke organisatie van de DGR wordt ingericht. Deze elementen bepalen mede de sturingsrelatie in de ambtelijke lijn. Ten slotte dient rekening gehouden te worden met hetgeen er te zijner tijd aan kaderstelling plaatsvindt binnen het verband van de DGR. Voor de ambtelijke organisatie van de DGR ligt er nog geen ontwerp. In de nu beschikbare stukken is alleen de positie van de Drechtsteden-secretaris als ‘hoogste ambtelijke baas’ beschreven. Ons uitgangspunt is dat de ISD een onderdeel van die ambtelijke organisatie wordt en onder leiding staat van een integraal verantwoordelijke directeur, die onder de hiërarchische leiding valt van de Drechtstedensecretaris. De directeur van de ISD wordt aangesteld door de Drechtstedensecretaris op bindende voordracht van de Bestuurscommissie ISD. Het ligt voor de hand dat er straks meer zelfstandige organisatieonderdelen binnen de DGR zullen participeren. Te denken valt aan een beleidsonderdeel, maar ook aan uitvoerende diensten. Als dat het geval is, zal er vermoedelijk een directieraad of managementteam op DGR-niveau gevormd worden. Daarvan maakt de directeur ISD in ons denken dan deel uit. Uit de stukken omtrent de totstandkoming van de DGR blijkt nog niet welke vormgeving er gekozen wordt voor de sturingsrelatie in de ambtelijke lijn. Wij formuleren in deze paragraaf de vormgeving die naar onze wijze van zien ontstaat als de DGR het juridisch voertuig wordt voor de ISD. Hiervoor hebben we gezien dat er vanuit de Drechtraad twee relatielijnen te onderscheiden zijn. Eén loopt er naar de Bestuurscommissie; deze heeft betrekking op de inhoudelijke taken en bijbehorende programmabudgetten en de prestaties van de ISD. De andere loopt naar het Drechtsteden-bestuur; deze heeft betrekking op de inrichting en bedrijfsvoering van de uitvoeringsorganisatie van de DGR.


42

U i tvoering van de aan de ISD overgedragen taken De Drechtraad delegeert in dit model de integrale bevoegdheden met betrekking tot de uitvoering van de door de gemeenten aan de ISD overgedragen taken aan de Bestuurscommissie ISD. De Bestuurscommissie ISD mandateert een nader te bepalen deel van deze bevoegdheden vervolgens aan de directeur ISD. Vanaf dat moment berust de verantwoordelijkheid voor de inhoudelijke kwaliteit van de beleidsvoorbereiding ten behoeve van de Bestuurscommissie, voor de uitvoering van de aan de ISD opgedragen taken en voor het realiseren van de hieromtrent gestelde doelen, bij de directeur ISD. De te leveren prestaties worden geoperationaliseerd in het jaarplan en de begroting. Beide documenten gelden in die zin als een contract tussen de Bestuurscommissie en de directeur ISD. De directeur ISD legt door middel van rapportages verantwoording af aan de Bestuurscommissie over de gerealiseerde prestaties.

Inrichting en bedrijfsvoering van de uitvoeringsorganisatie De Drechtraad treedt op als bevoegd gezag c.q. werkgever voor alle in dienst zijnde medewerkers, ook voor degenen die werkzaam zijn bij de ISD. De Bestuurscommissie kan als zodanig niet optreden. Hierna gaan wij ervan uit dat Drechtraad, conform de gedualiseerde gemeentewet, de taken met betrekking tot de inrichting, de bedrijfsvoering en de aansturing van de ambtelijke organisatie en het personeel, inclusief die van de ISD, delegeert aan het Drechtsteden-bestuur. Het Drechtsteden-bestuur stelt algemene kaders en richtlijnen op en houdt toezicht op het functioneren van de ambtelijke organisatie. Het Drechtsteden-bestuur kan bevoegdheden mandateren aan de Drechtsteden-secretaris. De Drechtsteden-secretaris krijgt in dat geval de integrale verantwoordelijkheid voor het functioneren van de ambtelijke organisatie van de DGR en voor de inzet en het beheer van de bijbehorende middelen en vervult uit dien hoofde de werkgeversrol. Deze verantwoordelijkheid geldt zowel voor het ambtelijk apparaat van de Drechtsteden als zodanig, als voor het ambtelijke apparaat van de ISD. De Bestuurscommissie kan de Drechtstedensecretaris rechtstreeks aanspreken als ambtelijk eindverantwoordelijke. Het aanspreken van de Drechtsteden-secretaris door het Drechtsteden-bestuur waar het de ISD betreft, beperkt zich tot het door de ISD-uitvoeringsorganisatie voldoen aan de gestelde Drechtsteden-brede algemene kaders en richtlijnen. Het is gewenst dat de mogelijkheid van ondermandatering door de Drechtstedensecretaris aan ‘sectordirecteuren’, in casu de directeur ISD, wordt gecreëerd. Van de mogelijkheid van ondermandatering wordt vervolgens gebruikgemaakt om de directeur ISD in staat te stellen als integraal manager van de ISDuitvoeringsorganisatie te functioneren. De directeur ISD kan dan onder andere optreden als materieel werkgever en bestuurder in de zin van de WOR, als er een eigen ondernemingsraad voor de ISD komt. De directeur ISD stuurt dan, onder hiërarchische verantwoordelijkheid van de Drechtsteden-secretaris en binnen de door diverse bestuursorganen gestelde kaders, de uitvoeringsorganisatie ISD aan. De directeur ISD heeft hiervoor de integrale bevoegdheid en bijbehorende verantwoordelijkheden. Hij ontleent deze enerzijds aan het door de Bestuurscommissie verleende mandaat, anderzijds aan


43

de door de Drechtsteden-secretaris aan directeuren van organisatieonderdelen verleende ondermandaten. De directeur ISD legt verantwoording af aan de Bestuurscommissie over de prestaties van de ISD en aan de Drechtsteden-secretaris over de bedrijfsvoering van de uitvoeringsorganisatie. De afspraken die op dit terrein gaan gelden, worden vastgelegd in het bestuursconvenant. 4.10 O RGANISATORISCHE VERBINDING UITVOERINGSORGANISATIE EN GEMEENTEN Wanneer de ISD binnen de DGR functioneert, blijft beleidsafstemming met gemeentelijke afdelingen zoals Welzijn, Cultuur, Onderwijs en Economische Zaken van groot belang om tot een klantvriendelijke en effectieve uitvoering te komen. We stellen voor deze verbinding tot stand te brengen op het niveau van de directeur ISD enerzijds en het verantwoordelijk management binnen de ISD-gemeenten anderzijds. Dat kan praktisch door de directeur ISD op gezette tijden bijeenkomsten van MT’s van gemeenten te laten bijwonen of, wat zwaarder, hiervoor een periodiek afstemmingsoverleg te creëren. Hierover kan het verantwoordelijk management te zijner tijd onderling afspraken maken. Er is ook aanleiding reeds nu aandacht te besteden aan de manier waarop de verbinding tussen de uitvoeringsorganisatie en de moederorganisaties in de transitiefase vorm krijgt. Het ‘vullen’ van de DGR met taken en medewerkers, die nu nog in dienst zijn van de subregio Drechtsteden en de zeven gemeenten, zal langs verschillende sporen met ieder een eigen tempo verlopen. Dat wordt een proces van jaren en daarvoor is krachtige regie nodig. Ontvlechten en inrichten zullen telkens parallel én in samenhang met elkaar moeten verlopen. Dat geldt ook voor de vorming van de ISD. Ons lijkt een aanpak gewenst, waarbij de AGS (Algemeen gemeentesecretarissenoverleg) hierin, zeker in de startfase, een richtinggevende, regisserende en coördinerende rol heeft.


44

5.

DE FINANCIËLE ASPECTEN VOOR DE ISD EN DE GEMEENTEN

5.1

V ERDEELSLEUTELS VAN KOSTEN EN RISICO ’ S

In deze paragraaf werken we de verdeelsleutels uit die we willen hanteren als het gaat om het dekken van kosten en het afdekken van risico’s. De risicoanalyse zelf is opgenomen als bijlage 3. 5.1.1 Programmakosten De programmakosten worden in belangrijke mate extern gefinancierd. Hiervoor zijn bijvoorbeeld de zogenaamde I- en W-budgetten uit de WWB die afkomstig zijn van het Rijk en de budgetten voor de uitvoering van de WVG beschikbaar. Dit zijn dus geen kostenposten voor de gemeenten zolang de rijksbijdragen voldoende zijn om de programma-uitgaven te dekken. Ons uitgangspunt is dat dat ook bij de ISD het geval zal zijn, maar niettemin is het wenselijk op voorhand een afspraak te hebben voor het geval zich in enig jaar toch een tekort voordoet. Bovendien zijn er ook niet door het Rijk gefinancierde programma-uitgaven. Daarom wordt voorgesteld een verdeelsleutel af te spreken voor de programmakosten en eventuele tekorten daarin. Wij vinden het van belang, dat deze verdeelsleutel zo wordt gekozen, dat er voor ieder van de drie gemeenten sprake is van een adequaat evenwicht in de mate waarin er sprake is van belang bij het werk van de ISD en de mate waarin risico’s gelopen worden. Verder is belangrijk dat de verdeelsleutel zo wordt gekozen, dat ‘strategisch gedrag’, waarbij de belangen van de eigen gemeente boven die van een andere gemeente of de ISD als collectief worden gesteld, wordt voorkomen. Het integraal werken en het werken aan de beste resultaten kunnen daardoor namelijk onder druk komen te staan. Daarom stellen wij voor om de verdeelsleutel voor de programmakosten telkens voor vijf jaar vast te stellen op basis van het historisch gewogen gemiddelde van de klantaantallen Abw/WWB, IOAW en IOAZ over de verstreken vijf jaar. Voor de eerste maal gaat het dan om de jaren 2000 t/m 2004, waarbij elk volgend jaar het eerste jaar vervalt en het meest recente, afgesloten jaar eraan wordt toegevoegd. Deze verdeelsleutel is onderdeel van de eerste evaluatie van de ISD die te zijner tijd zal worden uitgevoerd. Overigens is in de systematiek van de uitkering uit het gemeentefonds aan de gemeenten een andere verdeelsleutel van toepassing, die recentelijk ook weer is aangepast. Het hiermee door de gemeente uit het gemeentefonds ontvangen ‘geoormerkte’ bedrag zou ook door de gemeente naar de ISD toegeleid kunnen worden (zodat de geoormerkte inkomsten en uitgaven van elke gemeente in balans zouden zijn), maar het is dan de vraag of het totaal van de drie gemeentelijke bijdragen (on)voldoende of juist te veel zou zijn voor de ISD. Omdat dit effect nog niet bekend is, de consequenties van de nieuwe verdeelsleutel in het gemeentefonds zijn voor de gemeenten pas op z’n vroegst in de voorjaarscirculaire van 2006 zichtbaar, houden we voor de eerste jaren de sleutel van de klantaantallen aan.


45

Wanneer we deze sleutel hanteren is het relatieve aandeel per gemeente in deze kosten als volgt: Gegevens gemiddelde klantaantallen WWB, IOAW, IOAZ in periode 2000-2004; Bron: Gemeenten.

Gemeente

Klantaantal

% van totaal

Dordrecht

4.686

79,1

Papendrecht

419

7,1

Zwijndrecht

818

13,8

5.923

100

Totaal

Voor de niet door het Rijk gefinancierde programma’s, bijvoorbeeld voor de bijzondere bijstand, worden de programmakosten door de gemeenten zelf opgebracht. Soms is daarvoor een doeluitkering in het Gemeentefonds beschikbaar, soms ook niet en moet het uit de algemene middelen gefinancierd worden. Wij achten het wenselijk dat ook de programmakosten die door de gemeenten zelf moeten worden opgebracht, onder de werkingssfeer van de hiervoor weergegeven verdeelsleutel vallen. Dat betekent dus bijvoorbeeld dat de kosten voor de bijzondere bijstand niet op declaratiebasis per gemeente worden afgerekend, maar versleuteld worden in de geldelijke bijdrage van de gemeenten voor de totale programmakosten. Voorwaarde daarvoor is dat er geen grote verschillen zijn in de mate waarin er door de potentiële doelgroep per gemeente een beroep op de betreffende voorziening wordt gedaan en dat er binnen de ISD sprake is van eenduidig beleid voor de drie gemeenten op het betreffende programma. Uniformiteit is het streven, maar zo’n beleid is er op dit moment nog niet, ook al zijn de verschillen tussen de drie gemeenten niet groot. Mocht er ook in de startfase van de ISD nog verschillend beleid zijn, dan stellen we voor op dit onderdeel een overgangsmaatregel te treffen. We werken deze uit in paragraaf 5.4. 5.1.2 Organisatiekosten De organisatiekosten worden opgebracht uit de gemeentelijke middelen. Deze kosten zitten in de respectievelijke gemeenten nu in verschillende begrotingsposten. Zowel onder de begrotingspost afdeling/Dienst Sociale Zaken als in andere begrotingsposten, zoals staf en ondersteuning. Uitgangspunt is dat deze budgetten beschikbaar komen voor de dekking van de organisatiekosten van de ISD. Om evenwicht te houden met de manier waarop de programmakosten gefinancierd worden en vanwege het feit dat de organisatiekosten in belangrijke mate klantafhankelijk zijn, stellen wij voor de verdeelsleutel van de organisatiekosten dezelfde te laten zijn als die van de programmakosten. Dat betekent dus een sleutel op basis van een vijfjaarsvoortschrijdend klantgemiddelde WWB, IOAW en IOAZ. 5.1.3 Transitiekosten Onder transitiekosten verstaan we de kosten die in de respectievelijke gemeenten ontstaan op het moment dat er taken en medewerkers worden overgeheveld naar de ISD. Transitiekosten vallen uiteen in desintegratiekosten en frictiekosten. Desintegratiekosten worden onder andere gevormd door doorlopende overhead, waarvoor geen of minder dekking beschikbaar is c.q. komt.


46

Frictiekosten zijn uitgaven die doorlopen, bijvoorbeeld verschuldigde huur voor een pand dat verlaten wordt of contracten die doorlopen. Ook de kosten van bij een gemeente achterblijvend boventallig personeel rekenen we tot de frictiekosten. Laatstgenoemd onderdeel van de frictiekosten behoeft enige toelichting. De tot stand te brengen ISD zal straks minder arbeidsplaatsen hebben dan de optelsom van de drie huidige afdelingen. Juist op het punt van de personeelsomvang zal de efficiency van de schaalvergroting zichtbaar worden, zeker in de sfeer van de overhead en de ondersteuning. De kosten van de afdelingen sociale zaken bestaan immers voor ruim 80% uit personeelskosten. Inmiddels is de garantie afgegeven dat er geen gedwongen ontslagen zullen vallen. Hiermee wordt bedoeld dat geen enkele medewerker ten gevolge van de organisatieverandering gedwongen wordt ontslagen. Daartegenover staat wel de eis dat men moet meewerken aan herplaatsing binnen of buiten de eigen organisatie. Materieel betekent dit dat artikel 8, lid 4 van de CAR (reorganisatieontslag) buiten werking wordt gesteld. Daarmee staat vast dat alle nu bij één van de drie afdelingen/diensten werkzame medewerkers in dienst blijven. Op basis van de nu lopende sociale statuten is een dergelijke garantie er al voor de medewerkers van Zwijndrecht en Dordrecht, maar niet voor die van Papendrecht. Dat betekent voor deze operatie dus een beleidswijziging voor Papendrecht, zonder dat hier overigens een precedentwerking naar andere trajecten uit afgeleid mag worden. Uitgaande van het veel gehanteerde en ook in de sociale statuten van de drie gemeenten voorkomende beginsel ‘mens volgt werk’ ligt het voor de hand dat medewerkers primair overgaan naar de ISD. Daar waar de formatieomvang van de ISD op een lager niveau wordt vastgesteld dan de optelsom van de formatie van de drie afdelingen/diensten, betekent dit dat niet alle medewerkers mee over kunnen naar de ISD. Ergo, er voor het niet over te dragen deel (vaak aangeduid als bovenformatief) een passende of geschikte functie binnen de respectievelijke gemeenten moet worden gevonden, dan wel via het flankerende beleid tot een oplossing elders moet worden gekomen. Zo’n situatie betekent overigens ook dat er afspraken moeten worden gemaakt over de manier waarop de volgorde in de overgang van medewerkers van de bestaande drie organisaties naar de ISD wordt bepaald. Dat gebeurt in het kader van de plaatsingsprocedure, die te zijner tijd met de vakorganisaties wordt overeengekomen. Reeds eerder, na het gobesluit over ISD-vorming, willen we al afspraken maken over afgestemde vacaturevervulling, in een streven personele fricties op een later moment zo veel mogelijk te voorkomen. Ten aanzien van de desintegratiekosten en de frictiekosten zoals hiervoor bedoeld, stellen we als oplossing voor dat iedere gemeente de eigen kosten draagt en, als pendant daarvan, de te behalen structurele kostenvoordelen van de opschaling naar ISD-niveau (in termen van een lagere kosten van de uitvoering van de WWB en aanverwante regelingen) ook zelf incasseert. Hierop wordt één uitzondering gemaakt gezien het feit dat er voor de gemeente Papendrecht in het ISD-jaar 1 per saldo een nadeel ontstaat, omdat de te realiseren besparing lager ligt dan de transitiekosten. Dit beschouwen we als een kennelijk onredelijke uitkomst. Reden om dit nadelig verschil eenmalig te compenseren uit het structurele voordeel op de organisatiekosten dat Zwijndrecht geniet, en dat hoger ligt dan het voordeel dat Dordrecht heeft.


47

De reden voor deze aanpak is vooral een bestuurlijke, maar heeft ook een praktische achtergrond. De bestuurlijke overweging is dat deze kosten en voordelen veelal een relatie hebben met in het verleden door de betreffende gemeente zelfstandig genomen beleids- of investeringsbeslissingen. Het is niet zo logisch de beide andere gemeenten, die part noch deel hebben gehad aan die besluitvorming en de daar nu uit voortvloeiende consequenties, daarin een aandeel te laten nemen. De praktische overweging, dat het goed vergelijkbaar maken van de kosten tussen de drie gemeenten behoorlijk ingewikkeld is vanwege hun afwijkende boekings- en doorbelastingsystematiek. Daarbij willen we wel nu reeds een aanvulling voorstellen en die heeft betrekking op de personele component. Een deel van de frictiekosten kan namelijk ook veroorzaakt worden door een onbedoelde, onevenwichtige uitkomst van het personele plaatsingsproces voor de ISD. Dat heeft dan niets te maken met verschillen in de huidige formatieve bezetting ten opzichte van de voor de ISD genormeerde bezetting (deze verschillen ‘aan de voorkant’ vallen onder de basisregel en zijn dus voor rekening van de respectievelijke gemeenten zelf), maar met een mismatch tussen het per gemeente vooraf vastgestelde aantal te plaatsen medewerkers en het daadwerkelijke aantal geplaatste medewerkers. Het kan immers gebeuren dat de uitkomst van een plaatsingsproces een andere is als de vooraf qua aantallen te plaatsen medewerkers vastgelegde afspraak. Dat is dan een gevolg van het streven om tot een zo optimaal mogelijk plaatsingsresultaat op ISD-niveau te komen en dat is uiteindelijk ook in het belang van alle betrokkenen. Het stringent vasthouden aan de toegedeelde contingenten kan er namelijk toe leiden dat daar waar een gemeente niet in staat is, kwantitatief en/of kwalitatief het toegewezen contingent te vullen, er vacatures resteren in de ISD of er een teveel aan medewerkers bij die gemeente achterblijft. Zo’n situatie leidt tot dubbele personeelslasten en dat kan voorkomen worden. Wij vinden het redelijk om als drie gemeenten gezamenlijk verantwoordelijkheid te nemen voor dit soort, door min of meer toevallige omstandigheden uit het plaatsingsproces, ontstane verschillen. Wij stellen daarom voor dat een dergelijke onevenwichtigheid ‘aan de achterkant’ wordt aangemerkt als een gezamenlijke opdracht aan de drie gemeenten om tot adequate oplossingen te komen. Waar dat niet lukt in de vorm van herplaatsing, geldt als sluitstuk het over en weer compenseren, in de plus en de min, van de aan boven- of ondertalligheid verbonden personele kosten volgens de verdeelsleutel van de organisatiekosten. In geval eventuele onevenwichtigheden zich voordoen bij plaatsing op de ondersteunende functies en die niet al opgelost kunnen worden door plaatsing van medewerkers uit Papendrecht en Zwijndrecht op vacatures die er bij de stafdiensten Dordrecht ontstaan vanwege taakuitbreiding, stellen wij voor dat bekeken wordt of deze medewerkers in aanmerking kunnen komen voor plaatsing in een Shared Service Center. Wanneer dat niet mogelijk is, geldt weer het sluitstuk van het over en weer compenseren van de personele kosten. Zo’n werkwijze betekent dat vastgesteld moet worden wanneer sprake is van een onevenwichtige uitkomst van het plaatsingsproces. Wij stellen hiervoor het volgende voor: •

De voor de ISD ontwikkelde formatieomvang wordt op basis van de verdeelsleutel van de klantaantallen toegedeeld aan de drie gemeenten.


48

•

De aldus bepaalde onderlinge verhouding geldt als sleutel voor de beoordeling en afwikkeling van de mogelijk uit de plaatsingsprocedure voortvloeiende onevenwichtigheden.

5.1.4 Proceskosten Voor de proceskosten die verband houden met de voorbereidingsfase van de ISD en tot de startdatum door lopen, geldt de reeds eerder vastgestelde sleutel. Deze luidt: Dordrecht 50%, Papendrecht 25% en Zwijndrecht 25%. Uitgaande van een totaalbedrag van 750.000 wordt de maximumbijdrage van Papendrecht gesteld op 100.000. Indien het aandeel van 25% in de proceskosten tot een hogere bijdrage van Papendrecht zou moeten leiden, nemen Dordrecht en Zwijndrecht tot genoemd bedrag ieder de helft van het meerdere voor hun rekening. Dit is het tweede element om te voorzien in compensatie van de negatieve startpositie, die zonder aanvullende afspraken in het eerste jaar voor Papendrecht ontstaat. Dekking van de proceskosten kan deels gevonden worden uit een van SZW te verwerven subsidie van 200.000. Belangrijke voorwaarde hiervoor is dat er vóór 1 november 2005 een onomkeerbaar besluit tot samenwerking ligt en de tekst van de gekozen rechtsvorm kan worden overlegd. Het restant moet per gemeente worden opgebracht. 5.2

O PZET EXPLOITATIEBEGROTING ISD

In deze paragraaf is de opzet opgenomen van de exploitatiebegroting voor de ISD DPZ. Deze is gebaseerd op de exploitatiebegroting van de GSD Dordrecht. In de exploitatiebegroting worden alle kosten opgenomen die voortvloeien uit de uitvoering van de aan de ISD opgedragen taken. Er worden twee kostensoorten onderscheiden: personeelskosten en organisatiekosten.

De personeelskosten Onder deze categorie zijn de kosten opgenomen die voortvloeien uit het in dienst hebben van eigen personeel. Na het doorlopen van de stappen van de formatienormering6 is geraamd dat de totale formatie van de ISD 259 f.t.e. zal zijn. Deze totale formatie wordt vermenigvuldigd met een normbedrag dat op basis van de huidige situatie in Dordrecht op 50.625 gesteld is.

De organ i sat i ekos t en Onder deze categorie zijn de kosten van uitbesteding van ondersteunende taken en de kosten voor ingekochte faciliteiten en producten opgenomen. Voor de ISD wordt ervan uitgegaan dat zij min of meer dezelfde keuze over zelfdoen/uitbesteden van ondersteunende functies maakt als nu geldt in Dordrecht. Dat uitgangspunt is ook meegenomen bij het uitwerken van de beide stafeenheden die er binnen de ISD ge-

6

Zie hiervoor hoofdstuk 4 van deelrapport 2.


49

creëerd worden en werkt daarmee door in de formatieberekening. Op die manier ontstaat er een consistent geheel. Er is hetzij formatie berekend, hetzij budget berekend dat aangewend kan worden ter dekking van de kosten van uitbesteding. Het resultaat van een op basis van de gegevens van Dordrecht uitgevoerde analyse van de secundaire kosten is als uitgangspunt genomen om voor de ISD een bedrag per f.t.e. te berekenen per ‘kostenbron’ (bijvoorbeeld: personeelsadvies, post & archief, inventaris, telefonie, huisvesting, etc.). Naarmate de formatie uitbreidt of afneemt, is het bedrag dat voor het inkopen van deze functies beschikbaar is hoger of juist lager.

De cijfermatige uitwerking In de tabel hierna is de opzet voor de exploitatiebegroting uitgewerkt. De personeels- en de organisatiekosten zijn als hoofdposten opgenomen. De organisatiekosten geven weer welke kosten per f.t.e. per PIOFA-functie gemaakt worden. Dat normbedrag wordt weer vermenigvuldigd met het aantal f.t.e. in de ISD om het totaalbedrag per functie te bepalen. De opzet leert dat, met de begroting van Dordrecht voor 2005 als uitgangspunt, de ISD een exploitatiebegroting met een totaalbudget van circa 19,2 mln. nodig zal hebben. Indien de formatie stijgt, zal dit bedrag uiteraard toenemen en bij een vermindering van de formatie zal dit bedrag afnemen. In de hier gepresenteerde opzet is per formatieplaats 50.625 als normbedrag voor salariskosten per f.t.e. opgenomen en 23.500 als normbedrag voor overige personeelskosten en organisatiekosten berekend. Een formatieplaats in de ISD zal dus circa 74.100 kosten. Bij deze opzet gelden nog twee aandachtspunten: 1.

De gepresenteerde cijfers zijn cijfers voor 2005; in 2006 dan wel 2007 zullen de cijfers gecorrigeerd moeten worden voor de inflatie.

2.

In de opzet is nog geen rekening gehouden met kosten anders dan die van formatie, van nieuwe activiteiten die ontstaan als gevolg van het opereren als een zelfstandige organisatie. Die kosten (bijvoorbeeld bestuurskosten, kosten cliëntenraad, kosten voor huisstijl/PR) zullen echter naar verwachting niet zeer hoog zijn en gecompenseerd worden door enige schaalvoordelen ten opzichte van de huidige situatie in Dordrecht. Derhalve zijn ‘nieuwe’ kostenposten vooralsnog buiten beschouwing gelaten.

Opzet exploitatiebegroting ISD (apparaatskosten)

Normbedrag/fte o.b.v. begroting Dordrecht 2005

Personeelskosten Salariskosten op basis van formatie (incl. reiskosten., toeslagen, overwerk, kinderopv., … ) Overige personeelskosten opleidingskosten verplaatsingskosten afdelingsuitjes Organisatiekosten Personeel P-advies salarisadministratie en beheer regeling kinderopvang (uitvoering) functiebeheer (-boek, waard, bmw, etc.) bedrijfsgezondheidszorg


Berekening: begroting ISD (fte:) 259,00

50.625

13.111.875

923 46 52

238.938 12.040 13.566

357 1.486 228 63 133

92.339 384.828 58.928 16.417 34.421

50

Opzet exploitatiebegroting ISD (apparaatskosten)

Normbedrag/fte o.b.v. begroting Dordrecht 2005

Informatievoorziening communicatie/voorlichting post en archief Organisatie juridische ondersteuning juridische ondersteuning (inhuur) drukwerk, kopier, etc. frankeerkosten abonnementen verzekeringen inventaris (meubilair, inrichting) advertenties / vacatures representatie Financiën financiële administratie accountantskosten (algemeen) betalingsverkeer Automatisering algemeen: beheer standaardwerkplek Pc / hardware verbinding / telefonie internet / E-loket etc informatiemanagement bestandsuitw (GBA, IB, CWI, etc.) bedrijfsapplicaties: GWS, systeembeheer (incl. hardw, servers) GWS, rente en afschr. GWS, beheer (onderhoud, ontw.kstn, drukkerij) overige applicaties Huisvesting incl. huur/gebruik gebouw, schoonmaak, faciliteiten, … Diversen (nader uit te splitsen) Totaal

5.3

Berekening: begroting ISD (fte:) 259,00

385 1.052

99.646 272.583

279 57 440 651 176 88 440 189 176

72.367 14.830 113.881 168.544 45.552 22.776 113.881 48.926 45.552

1.858 73 183

481.164 18.913 47.452

1.420 915 1.160 142 174 220

367.812 236.928 300.551 36.683 45.104 56.941

1.143 882 999 98 4.185

295.960 228.542 258.678 25.455 1.084.004

2.858

740.228 19.206.305

O PZET PROGRAMMABEGROTING ISD

De programmabegroting voor de ISD is gebaseerd op de door de gemeenten over te dragen klanten en taken (die tot uitgaven leiden) en de van de drie gemeenten en het Rijk verkregen inkomsten. Belangrijkste inkomstenbron is het WWB-budget, en dan met name het I-deel daarvan. Dit budget wordt verkregen van het Rijk op basis van een verdeelmodel. Het verdeelmodel is aan wijziging onderhevig; de uitkomsten van dit verdeelmodel voor de ISD zijn thans nog niet bekend. Hoewel het mogelijk is een overzicht te geven van de begroting 2005 van de drie gemeenten voor de programmalasten en -baten (volgende pagina), is er dus nog geen zekerheid over het werkelijk te ontvangen I-budget als we in 2005 als ISD gefunctioneerd zouden hebben. Deze onzekerheid geldt temeer voor toekomstige jaren. Over de hoogte daarvan kan op zo’n termijn nog niets met zekerheid gezegd worden. Om toch een vergelijk te hebben, is vooralsnog gekozen voor het opstellen van de programmabegroting voor de situatie 2005 (zoals op de volgende pagina), zo veel mogelijk vergelijkbaar per taak/activiteit en met een koppeling naar oorsprong, grondslag en omvang van de bijbehorende baten of vergoedingen. De programmabegrotingopzet met de realisatiecijfers 2004 is hier niet opgenomen aangezien de financiële variabelen (bijvoorbeeld in het verdeelmodel) toen anders waren. Hoewel in 2005 zeker in de WWB-verdeling veranderingen blijven optreden, geven de ge-


51

raamde cijfers voor 2005 vooralsnog het beste inzicht in hoe budgetten in de praktijk uitgeput worden. In het overzicht is een onderscheid gemaakt per budget/geldstroom. De begrotingsposten die vanuit het Rijk direct bestemd zijn voor een bepaald doel (bijvoorbeeld de WWB-budgetten), zijn ‘neutraal’ begroot en als eerste in de tabel aangegeven (onder A.). Uitgangspunt is dus dat de inkomsten zullen opwegen tegen de uitgaven. De budgetposten die onder B. aangegeven zijn, zijn posten die via de gemeentebegroting gefinancierd moeten worden. De omvang van die posten wordt beïnvloed door de inhoud van het geldende beleid en de manier waarop het beleid uitgevoerd wordt. Er wordt in de ISD naar gestreefd het beleid op die punten te harmoniseren, dus per gemeente zou elke burger hetzelfde recht moeten krijgen bijvoorbeeld op een WVG-voorziening. De posten die via de gemeente gefinancierd worden zijn niet budgettair neutraal en resulteren in een nettobijdrage per gemeente vanuit eigen middelen.


52

Opzet programmabegroting ISD op basis van begroting 2005, exclusief apparaatskosten A. Direct/Rijksbudget 1 Werk

Papendrecht Lasten 1.176.220

a WWB-Werkbudget doeluitkering SZW verstrekkingen b Inburgering W.E.B. BDU / SIV oudkomers BDU / SIV nieuwkomers

1.122.123

a WWB-bijstandsbudgetten doeluitkering SZW (budget) **) doeluitkering SZW (75% decl) verstrekkingen debiteurenopbrengsten

1 Werk

2.778.402 233.000

21.302.263 21.302.263

Totaal Lasten 27.811.685

Baten 27.811.685 25.202.788 25.202.788 2.608.897 1.386.500 1.100.800 1.508.097

2.321.800 1.386.500 1.100.800 1.221.000

25.202.788 25.202.788 2.608.897 1.386.500 1.100.800 1.508.097

54.097

54.097

233.000

233.000

5.998.057

5.998.057

11.257.900

11.257.900

65.122.000

65.122.000

82.377.957

82.377.957

5.998.057

5.998.057 5.471.222 395.020

11.257.900

11.257.900 10.266.000 741.900

65.122.000

65.122.000 60.728.000 1.978.000

82.377.957 82.377.957 -

82.377.957 76.465.222 3.114.920 2.797.815

110.189.642 Totaal Lasten 614.500

110.189.642

54.097

233.000

11.257.900

7.174.277 Baten -

52.000 52.000

65.122.000 250.000

14.269.302 Zwijdrecht Lasten 161.000

-

14.269.302 Baten -

161.000 161.000

2.416.000

88.746.063 Dordrecht Lasten 401.500

-

401.500 401.500

88.746.063 Baten -

Baten -

614.500 614.500

-

335.519

69.000

665.000

148.350

2.939.000

757.500

3.939.519

974.850

335.519 219.075

69.000

665.000 622.400

148.350

2.939.000 2.554.000 78.000 187.000 88.000 32.000

757.500

757.500

3.939.519 3.395.475 78.000 346.044 88.000 32.000 -

974.850 974.850

6.995.304

199.590

9.333.089

199.590

6.859.000 3.313.000 1.181.000 2.365.000

82.000 82.000

9.154.371 3.704.407 2.023.795 3.426.169

82.000 82.000 -

136.304 136.304

117.590

178.718 178.718 -

117.590 117.590

13.887.108 12.712.668

1.174.440

116.444

42.600

69.000

3 Zorg

21.302.263

Baten 23.624.063

21.302.263 2.321.800 1.386.500 1.100.800 1.221.000

7.174.277 Papendrecht Lasten 52.000

b Bijzondere bijstand / armoede individuele verstrekkingen G-pakket Maaltijdendienst Peuterwerk Overig (oa voorlichting) Debiteurenopbrengsten

Dordrecht Lasten 23.624.063

2.778.402 2.778.402

131.815

2 Inkomen

984.015

Totaal budgetten via gemeente Saldo (bijdrage gemeente)

Baten 3.011.402

2.778.402

5.998.057

c Kinderopvangregeling kosten opvang

a WVG vervoer rolstoelen wonen PM: Medische adviezen, Drechtwerk b Schuldhulpverlening materiële budgetten vergoeding voor dienstverlening

Zwijdrecht Lasten 3.011.402

1.122.123 1.122.123

1.122.123 54.097

2 Inkomen

Totaal direct budget B. Indirect/gemeentebudget

Baten 1.176.220

148.350

-

1.353.770

963.371 299.407 177.795 486.169

-

20.644 20.644

-

pm

-

1.332.000 92.000 665.000 575.000

-

21.770 21.770

-

pm

pm

117.590

1.371.534 1.302.534

69.000


2.179.770 2.031.420

148.350

10.335.804 9.378.714

957.090

53

5.4

V ERDEELSLEUTEL EN FINANCIËLE EFFECTEN PER GEMEENTE

In paragraaf 5.1 is een uiteenzetting gegeven van de te hanteren verdeelsleutel voor het budget van de organisatie- en programmakosten. Op basis van de voortschrijdende vijfjaarsklantaantallen WWB is de volgende verdeelsleutel vastgesteld: Gemeente

Klantaantal

Dordrecht

% van totaal

4.686

79,1

Papendrecht

419

7,1

Zwijndrecht

818

13,8

5.923

100

Totaal

Wanneer we bovenstaande verdeelsleutel toepassen op de hiervoor berekende exploitatiebegroting van de ISD en relateren aan de huidige begrotingen van de drie diensten ontstaat het volgende beeld: Raming exploitatiekosten ISD Budgettaire gevolgen per deelnemende gemeente

19.206.305 Verdeelsleu- Bijdrage exploi- Geraamde exploi- Verschil (bespatel tatiekosten ISD tatiekosten 2005 ring) excl. transitiekosten

Dordrecht

79,1%

15.192.187

15.566.055

373.868

Papendrecht

7,1%

1.363.648

1.831.438

467.791

Zwijndrecht

13,8%

2.650.470

4.828.947

2.178.477

Totaal

100%

19.206.305

22.226.440

3.020.136

5.4.1 Organisatiekosten In de meest rechtse kolom is een becijfering van de mogelijke besparing per gemeente op de structurele uitvoeringskosten weergegeven op basis van de huidige begroting 2005. Die besparing zal zeker in de eerste jaren feitelijk lager zijn omdat er de eerste jaren transitiekosten (desintegratiekosten, frictiekosten) ontstaan. Bijvoorbeeld omdat medewerkers nog in dienst zijn en de kosten hiervan doorlopen en dus (nog) niet tot een besparing leiden. Opvallend is het verschil in mogelijke besparing tussen Zwijndrecht enerzijds en Papendrecht en Dordrecht anderzijds. Dit heeft verschillende oorzaken. De meest belangrijke oorzaak is dat het hier een rekenkundige bepaling van het besparingspotentieel betreft op basis van de gekozen verdeelsleutel. Een andere oorzaak is verschillen tussen de gemeenten in bevolkingsopbouw, sociaal beleid, economische ontwikkeling en eerder genomen beslissingen over de organisatievorm en intensiteit van de uitvoering van de lokale sociale zekerheid. Deze aspecten kunnen grote weerslag hebben op de inrichting van een afdeling of dienst Sociale Zaken. Zoals in paragraaf 1 aangegeven verstaan we onder transitiekosten de kosten die in de respectievelijke gemeenten ontstaan als er taken en medewerkers worden overgeheveld naar de ISD.


54

Voor het belangrijkste deel zullen de transitiekosten ontstaan in de kosten die buiten de begroting van de drie afzonderlijke GSD’s vallen. In het overzicht van de berekening ‘kosten secundaire functies’ zijn die kosten aangegeven. Het gaat vooral om de gemeenten Papendrecht en Zwijndrecht7 omdat zij in hun eigen begroting vrijwel alleen de kosten voor het eigen personeel opgenomen hebben. Kosten van ICT-hardware, huisvesting, e.d. vallen in die twee gemeenten buiten de eigen begroting. In Dordrecht zijn de meeste kosten wel in de eigen begroting opgenomen, maar ook daar zijn kosten voor bijvoorbeeld systeembeheer werkplekken ICT en personeelsadvies niet in de eigen begroting opgenomen. In het volgende overzicht is de begrotingsopbouw van de drie diensten nog eens weergegeven. Begrotingsjaar 2005

Begroting exploitatiekosten

Totale kosten Dordrecht

Waarvan salariskos- Waarvan ‘overige’ kosten binnen begroting ten (diensten + salaGSD (o.b.v. situatie rissen en middelen febr. 2005) buiten begroting)

15.566.055

11.970.756

3.700.559

Totale kosten Papendrecht

1.831.438

865.540

965.898

Totale kosten Zwijndrecht

4.828.947

2.349.112

2.479.835

De transitiekosten zullen deels gecompenseerd kunnen worden door de besteding van de ISD aan in te kopen ondersteunende diensten (secundaire activiteiten). In paragraaf 3.4 hebben we beargumenteerd voorgesteld om deze diensten in te kopen bij de gemeente Dordrecht, zo lang een Shared Service Center nog niet functioneert. In de opzet exploitatiebegroting houden wij daar rekening mee. De gemeente Dordrecht heeft op dit punt voordeel van het instellen van de ISD doordat transitiekosten voorkomen worden, daar waar deze in Papendrecht en Zwijndrecht op het niveau van de ondersteunende taken wel ontstaan. Dat is er onder andere ook de reden van dat wij voorstellen, ingeval Dordrecht in het kader van de dienstverlening aan de ISD tot formatie-uitbreiding bij de stafdiensten moet overgaan, daar ondersteunend personeel van Papendracht en Zwijndrecht als eerste voor in aanmerking te brengen. 5.4.2 Programmakosten Voor de programmakosten is dezelfde verdeelsleutel afgesproken als voor de organisatiekosten. Voor het belangrijkste deel van de programmakosten zal die sleutel echter nauwelijks van belang zijn omdat de van de rijksoverheid door de gemeenten integraal worden doorgeleid naar de ISD. De sleutel is wel interessant zodra er een tekort ontstaat op (één van de) programmabudgetten. Als het gaat over de WVG, Bijzondere bijstand en overige via de gemeente (indirect) gefinancierde regelingen is de verdeelsleutel wel van belang. In het overzicht

7

Zie bijlage 3 voor de berekening secundaire kosten 2005 van de drie gemeenten.


55

van de opzet programmabegroting is aangegeven wat de begrote budgetten per gemeente in 2005 zijn. Zodra er in de procentuele verdeling tussen de gemeenten verschillen ontstaan ten opzichte van de verdeelsleutel, zullen gemeenten meer of minder gaan bijdragen aan het betreffende budget voor de ISD. In het volgende overzicht is dit bij wijze van indicatie voor de Bijzondere Bijstand en de WVG als belangrijkste programma’s uit deze categorie weergegeven. Papendrecht Verdeelsleutel

Zwijndrecht

Dordrecht

Totaal

7,1%

13,8%

79,1%

100%

266.519

516.650

2.181.500

2.964.669

9,0%

17,4%

73,6%

210.491

409.124

2.345.053

56.028

107.526

163.553-

963.371

1.332.000

6.777.000

10,6%

14,7%

74,7%

Te betalen volgens verdeelsleutel

644.138

1.251.987

7.176.245

Verschil t.o.v. huidige situatie

319.233

80.013

399.245-

Situatie bijzondere bijstand te financieren Budget huidige situatie Procentuele verdeling huidige budgetten Te betalen volgens verdeelsleutel Verschil t.o.v. huidige situatie

2.964.669

Situatie WVG totaal te financieren Budget huidige situatie Procentuele verdeling huidige budgetten

9.072.371

9.072.371

Uit dit overzicht blijkt dat het toepassen van de verdeelsleutel op basis van klantaantallen WWB, IOAW en IOAZ ten opzichte van de huidige situatie leidt tot verschuivingen. Papendrecht en Zwijndrecht hoeven dan minder te betalen, terwijl Dordrecht meer gaat betalen. De oorzaak hiervan is meerledig en heeft te maken met de bevolkingsopbouw, de economische situatie en de beleidsverschillen tussen de drie gemeente. Dordrecht heeft bijvoorbeeld een bijstandsdichtheid8 van 3,9%, terwijl dit in Zwijndrecht 1,8% en het relatief welvarende Papendrecht maar 1,4% is. Dit soort verschillen vertaalt zich naar de aanvragen bijzondere bijstand en WVG-voorzieningen. Conclusie derhalve is dat het hanteren van deze verdeelsleutel bij ongewijzigd beleid niet tot een bevredigende uitkomst leidt. Eerst is beleidsharmonisatie en een nadere analyse van de bruikbaarheid van deze sleutel nodig. Eerder is ook uitgesproken dat het uitgangspunt is, dat er binnen de ISD sprake is van één beleid voor alle klanten, ongeacht hun gemeentelijke kom-af. Mocht die situatie bij de start van de ISD nog niet gerealiseerd zijn, dan stellen we voor ten aanzien van de financiering van de programmakosten Wvg, Bijzondere Bijstand en Schuldhulpverlening een overgangsmaatregel te treffen. Deze bestaat hieruit, dat zolang het beleid voor de drie gemeenten op de niet-WWB-programma’s nog niet uniform is, de systematiek van voor- en nacalculatie van de werkelijke uitgaven wordt gehanteerd in plaats van de in paragraaf 5.1 weergegeven sleutel op basis

8

Aantal klanten, uitgedrukt in een percentage van het inwonertal.


56

van klantaantallen. Op die manier betaalt elke gemeente voorlopig haar werkelijke kosten die voortvloeien uit het door die gemeente gehanteerde beleid. Om het streven naar beleidsharmonisatie goed te kunnen inzetten, dient een gedetailleerde uitwerking van het voorzieningenniveau per gemeente (het geldende beleid) gemaakt te worden, met name voor de WVG en bijzondere bijstand. In het verlengde daarvan kan een hanteerbare verdeelsleutel gekozen worden. Dit kan uitgevoerd worden na de go-beslissing over ISD-vorming. 5.5

F INANCIERING EN OPENINGSBALANS

De ISD wordt gefinancierd door de drie gemeenten, zowel wat betreft de organisatiekosten als de programmakosten. De budgetten voor de organisatiekosten worden in het algemeen aan de individuele gemeenten via een bijdrage uit het gemeentefonds uitgekeerd. Wanneer de ISD officieel van start gaat, zal zij direct de nodige geldstromen moeten verzorgen. De gehele financiële administratie en de financiering zal uiteraard ruim daarvoor geregeld moeten zijn. Voor de financiering zijn globaal twee opties mogelijk: a.

De gemeenten maken hun totale geraamde jaarbijdrage voor de exploitatie en voor de programmakosten aan het begin van het boekjaar over aan de ISD. De ISD zal niet dat gehele bedrag ineens nodig hebben en kan dus rentebaten boeken door gelden weg te zetten op deposito. Die rente en de aanwezige financiële middelen maken het mogelijk zelfstandig te opereren. Continu wordt gevolgd of de ISD voldoende middelen in kas heeft en houdt om aan haar verplichtingen te voldoen. Voor de gemeenten kan deze manier van financieren nadelig zijn omdat zij niet het hele budget direct beschikbaar hebben en eigenlijk (al dan niet intern) geld moeten lenen.

b.

De gemeenten maken hun geraamde bijdrage maandelijks aan het begin van de maand over. Voor de gemeenten is deze manier van werken voordelig omdat zij flexibeler kunnen omgaan met hun middelen. Dit betekent dat de ISD óf een kredietfaciliteit bij een bank en/of bij een of meer gemeente(n) zal moeten aangaan omdat er schommelingen kunnen zitten in de verplichtingen, of de gemeenten geven bij aanvang van de ISD een bijdrage voor een exploitatiereserve en een programmareserve (conform de verdeelsleutel en voor een totaal van 5% van de exploitatiebegroting (apparaatskosten) en 2% van de programmabegroting). Die reserve levert rente op en maakt het voor de ISD mogelijk zichzelf te financieren indien er zich schommelingen in het uitgavenpatroon voordoen.

Indien de gemeenten instemmen met het aanleggen van de reserve, kan deze op de openingsbalans van de ISD vermeld worden. We stellen voor optie b. te volgen. De nodige bijdragen per gemeente aan de exploitatiereserve en de programmareserve worden definitief vastgesteld zodra de omvang van de exploitatiebegroting en de programmabegroting bekend zijn. Op basis van de begrotingscijfers 2005 gaat het indicatief om het volgende. De 5% van de exploitatiebegroting beloopt € 1 mln. en is voldoende om de kosten voor één maandsalaris te dekken. De 2% programmareserve is op grond van de geraamde programmabegroting 2005 voor de – fictieve – ISD, rekening houdend met kostenstijgingen in de jaren 2005-2007, geraamd op een bedrag van afgerond 3 mln. Bij uitputting in enig jaar van deze reserves worden


57

deze voor het volgend begrotingsjaar weer aangevuld tot het minimumniveau van respectievelijk 1 mln. en 3 mln. Om de onzekerheden rond vooral het I-budget als onderdeel van de programmakosten te beheersen en niet (te) snel bij de gemeenten te hoeven aankloppen bij tegenvallers, wordt voor de programmareserve bovendien een groeidoelstelling geformuleerd, die vanaf 2007 in werking treedt. Het plafond van deze reserve wordt in dat kader bepaald op 5,3% van het totale I-bugdet 2005, derhalve op 4,5 mln. Dit plafond is beredeneerd bepaald, waarbij is uitgegaan van het procentuele verschil tussen het hoogste klantaantal binnen de verstreken vijf jaren en het gemiddelde klantaantal over de verstreken vijf jaren, uitgedrukt in een percentage van het gemiddelde klantaantal. Zo wordt de maximale afwijking naar boven in beeld gebracht; een afwijking naar beneden is geen risico. Een percentage van 5,3% van totale I-budget 2005 is 4.366.000, afgerond tot 4,5 mln., waarmee er ook een geringe buffer ontstaat voor de niet I-uitgaven. Voeding vindt plaats uit overschotten op de I-budgetten, die er de komende jaren binnen de ISD mogelijk ontstaan. Komt de stand van deze reserve in enig jaar boven dit plafond uit, dan wordt het meerdere aan de deelnemende gemeenten teruggegeven naar rato van de sleutel van de klantaantallen.


58

BIJLAGE 1

SAMENSTELLING STUURGROEP ISD-VORMING

Namens de gemeente Dordrecht Hans Spigt, wethouder cultuur, sociale zaken en welzijn. Henk Wesseling, gemeentesecretaris (voorzitter). José Manshanden, directeur sociale dienst.

Namens de gemeente Papendrecht André Vogel, wethouder economische zaken, onderwijs en sociale zaken & werkgelegenheid. Jan van de Zedde, gemeentesecretaris. Jurgen Bueving , directeur sector Burger en Samenleving.

Namens de gemeente Zwijndrecht An van der Hoek-Kaaijk, wethouder financiën, grondbeleid, sociale zaken, wonen en wijkbeheer. Nico van de Poel, gemeentesecretaris. Helmi Ottenheim, hoofd afdeling sociale zaken.


59

BIJLAGE 2

OVERZICHT TAKEN EN VERANTWOORDELIJKHEDEN ISD Dit betreft een overzicht op hoofdlijnen. Nadere uitwerking volgt in Deelrapport 2. TAAK

WETTELIJKE BASIS

BELEIDSVERANT-

UITVOERINGS-

WOORDELIJK

VERANTWOORDELIJK

Toeleiden naar werk

WWB

Ja

ja

Verstrekken uitkering

WWB/IOAW/IOAZ

Ja

Ja

Uitvoeren bijzondere bijstand

WWB

Ja

Ja

Landurigheidstoeslag

WWB

Ja

Ja

Terugvordering en verhaal

WWB e.a.

Ja

Ja

Sociale recherche

WWB e.a.

ja

Ja

Schuldhulpverlening

Wet schuldsanering natuurlijke personen

Ja

Ja

Uitvoeren zelfstandigenregeling

BBZ

Ja

ja

Voorzieningen en verstrekkingen

Wvg

Ja

Ja

Kinderopvang

WKO

Ja

Ja

Inburgering

WIN

Ja, voor klanten

Ja

Uitvoeren vangnetregeling

Regelingen huursubsidie

Nee

Nee

Afbouw gesubsidieerde arbeid

ID-WIW

Ja

Ja

Uitvoeren regeling kunstenaars*)

WWIK

Nee

Nee

*) De uitvoering wordt voor de drie gemeenten verzorgd door de Sociale Dienst Rotterdam.


60

BIJLAGE 3

RISICOANALYSE We hebben de risico’s die gelopen worden als we als drie gemeenten een ISD tot stand willen brengen, in beeld gebracht. Dat leek ons belangrijk in het kader van de besluitvorming over het vormen van een ISD. Het maakt het bovendien mogelijk in de aanloopfase naar de ISD daarop gericht beleid in te zetten in een streven deze risico’s te minimaliseren en maximaal te beheersen. De risico’s zijn in kaart gebracht aan de hand van vier categorieën kosten die relevant zijn om te onderscheiden vanwege het verschillend karakter ervan. Het gaat om de volgende vier categorieën: •

programmakosten; dit zijn de kosten voor het als ISD uitvoeren van de primaire taken op het terrein van werk, inkomen en zorg

•

de organisatiekosten; dit zijn de kosten van het ambtelijk apparaat van de ISD

•

de transitiekosten; dit zijn de kosten die voortvloeien uit het transformeren van de huidige drie afdelingen/diensten naar één ISD; hiertoe behoren de frictiekosten en de desintegratiekosten

•

de proceskosten; dit zijn de kosten die gemaakt moeten worden om het proces van ISD-vorming te doorlopen.

In het volgende overzicht zijn de belangrijkste risico’s die we onderkennen in kaart gebracht en voorzien van een beleidsreactie. Bij het beoordelen van deze tabel is het goed om in gedachten te houden dat we de risico’s gescoord hebben op basis van de formule: Risico is Kans maal Effect (R=K*E). Door de risicovolle gebeurtenissen te benoemen en de bijbehorende kans en mogelijk effect in te schatten, ontstaat een beeld van de belangrijkste risico’s en de importantie ervan. Nadat we deze risico’s zo geïnventariseerd hadden, hebben we ook een beleidsreactie geformuleerd. Daarin geven we aan op welke wijze aan deze risico’s het hoofd kan worden geboden. Deze beleidsreactie is ook opgenomen in dit overzicht. Daarbij past overigens nog wel de kanttekening dat het bij ISD-vorming gaat om een nieuwe organisatie in een sterk bewegend beleidsveld met diverse onbeïnvloedbare variabelen, waar meerdere partijen bij betrokken zijn die een verschillende kijk op de zaak kunnen hebben en ook allerlei andere beïnvloedbare én onbeinvloedbare risico’s (uiteindelijk) financiële gevolgen kunnen hebben (inhoudelijkbeleidsmatig, economisch, volkshuisvestelijk, ICT, …..). In die zin gaat het hier in dit stadium toch om een indicatief overzicht. Daarnaast is er nog onzekerheid over de hoogte van het I-budget dat de ISD van het Rijk zal ontvangen. Het verdeelmodel is nog in discussie en ook als er tijdig voor de start van de ISD een (aangepast) model vastgesteld is, hangt de hoogte van de bijdrage nog af van de prestaties van de drie gemeenten tot dat moment in relatie tot de prestaties van alle andere Nederlandse gemeenten. In die zin blijft de daadwerkelijke hoogte van het I-budget dus nu en straks een jaarlijks terugkerende onzekerheid, ook al zou het nieuwe model er wel tijdig zijn.


61

BIJLAGE 3

Risico

Beleidsreactie

Categorie: I. Programmakosten Negatief effect samenwerking als één invoeringsinstelling op I-deel WWB-budget

Afzien van de werkwijze waarin de SZW-budgetten rechtstreeks aan de ISD worden uitgekeerd.

Budget WWB-inkomensdeel is ontoereikend. Hiervoor kunnen verschillende oorzaken zijn: het rijksbeleid wijzigt; het landelijk beschikbare budget daalt en/of de lokale ontwikkelingen zijn (relatief) nadelig

1. Egalisatiereserve in de vorm van een programmareserve vormen bij aanvang voor opvang risico’s.

Er ontstaat onenigheid over de verdeelsleutel voor de programmakosten en –opbrengsten en de risico’s

Vaststellen verdeelsleutel vóór de start van de ISD. Voorstel is uitgewerkt.

Programmakosten WVG (en mogelijk ook bijzondere bijstand) stijgen onafhankelijk van en sterker dan de inflatie dan wel de prijsindex terwijl de gemeenten/de ISD verantwoordelijk blijft voor de kosten

Garantie op volledige dekking programmakosten WVG door de drie gemeenten. Tekst hierover in formele documenten gemeenschappelijke regeling of bestuursconvenant. Risico wordt hoe dan ook meegenomen in bepaling verdeelsleutel.

Beleidswijzigingen Rijk kunnen leiden tot veranderingen in uitkeringen gemeentefonds of andere budgetuitkeringen

Huidige en nieuw beschikbaar komende budgetten voor ISD-taken oormerken in gemeentebegroting en garanderen, los van eventuele wijzigingen in doeluitkeringen.

Rechtmatigheid en juiste planning (spreiding, plafond) bij besteding W-deel WWB-budget

In ISD goede bedrijfsvoering en scherp contractmanagement organiseren.

2. Achtervangfunctie formaliseren met verdeelsleutel.

Categorie: II. Organisatiekosten Openingsbalans biedt onvoldoende middelen voor investeringen en opvang financiële risico’s

1. Exploitatiereserve vormen bij aanvang

Er ontstaat onenigheid over de verdeelsleutel voor de organisatiekosten en –opbrengsten en de risico’s.

Vaststellen verdeelsleutel vóór de start van de ISD. Voorstel is uitgewerkt.

Geen uitspraken of onvoldoende duidelijkheid over normering formatie (aantal f.t.e./100 klanten; aantal f.t.e. secundair/totale organisatie)

Commitment aan de in het businessplan ISD vastgelegde formatienormen en daarmee het duidelijk maken van de formatieve efficiencywinst.

2. Achtervangfunctie formaliseren met verdeelsleutel.

Categorie: III. Transitiekosten Hoge kosten achterblijvende organisaties als gevolg van plaatsing, personele problemen, mogelijke leegstand of onderbenutting faciliteiten

Vaststellen verdeelsleutel voor de start van de ISD; voorstel uitgewerkt.

Categorie: IV. Proceskosten Nieuwe organisatie is niet op tijd klaar; uitvoering komt in gevaar met kans op achterstanden, ontevredenheid klanten, oplopende tekorten, inzet extern personeel (is ook risico voor frictie- en organisatiekosten)

Zo spoedig mogelijk duidelijkheid creëren over formele startdatum ISD.


62

BIJLAGE 4

SECUNDAIRE KOSTEN GEMEENTEN Berekening secundaire kosten Dordrecht Kostencategorie; uitsplitsing

Dienstverlening

Verdeel sleutel

Personeel en Organisatie Advies en beheer Bijdrage kinderopvang Overige kosten P&O

Basispakket Basispakket DVO

f.t.e. f.t.e. uur

419.005 51.785 14.416

ICT/Automatisering Hardware: PC-lease Verbindingen & telefonie

DVO Basispakket

pc-s pc-s

263.916

Basispakket

pc-s

322.979

Systeembeheer: Beheer standaardwerkplek (Novell), helpdesk Applicatiebeheer: Producten specifiek voor intranet, internet: IPS beheer E-producten Webformulieren Informatieadvies/management Beheer GWS4All: Beheer Unix

DVO/variabel gebruikers DVO/variabel product DVO/variabel formulier f.t.e.

DVO

Niet in beWel in begroting GSD groting GSD

208.048

3.791 24.308 4.113 39.606

per applicatie

259.885

Rente en afschrijving Beheer GWS4all (onderh., ontwikkelkn., drukkerij, ..) Huisvesting & Faciliteiten Huur/gebruik gebouw/m2 Diensten: beveiliging, schoonmaak, restaurant, … Overige facilitaire kosten Communicatie Communicatieadvies Gemeenteinfo, internet, …(zie ICT) Overige communicatiekosten Financiën Financiële administratie AO/IC Overige kosten financiën/control Juridisch Juridisch advies Overige kosten juridische zaken

31.084

200.685 227.147

basispakket

m2

951.873

DVO

uur

29.901

Basispakket

f.t.e.

422.514

DVO

uur

57.599

63.546

Overige kosten Overhead bestuur Overig; te specificeren:


63

BIJLAGE 4

Bureau DIV (post en archief)

basispakket

Totaal wel/niet in begroting sociale dienst Totaal staftaken AF: opbrengsten werkzaamheden voor derden Totale kosten GSD Dordrecht Verhouding kosten buiten begroting: totale kosten GSD


f.t.e. speciaal

239.357 2.723.651

1.111.908 3.835.559 -135.000 15.566.055 17%

64

BIJLAGE 4

Berekening secundaire kosten Papendrecht Toerekening overhead t.b.v. afdeling sociale zaken en werkgelegenheid op grond van begroting 2005 Grootboeknummer Bedrag Facilitaire ondersteuning 799.113.20 Gegevensbeheer 314.300 799.113.01 Catering 123.160 799.113.31 Bedrijfshulpverlening 13.295 799.113.40 t/m 44 373.700 799.111.30 Huisvesting gemeentehuis 396.455 Loonkosten all-in faza 357680 Loonkosten all-in I & A-functionaris 60.707 Loonkosten all-in systeembeheer 161.015 Totaal facilitaire zaken/huisvesting en automatisering 1.800.312 Op basis begroting 2005 heeft sozawe 19,4 f.t.e. T.o.v. 172,5 f.t.e. Bin202.470 nendienst. Personeelszaken 799.111.00 Diverse kosten 29.179 799.111.01 Organisatie ontwikkeling en beheer 30.300 799.111.02 Personeels- en salarisadministratie 51.800 799.111.03 Personele bel./zorg 146.500 799.111.04 Arbeidsvoorwaarden 45.900 799.111.05 Stelpost salariskosten 81.300 799.111.09 Arbo-diensten 78.000 Loonkosten all-in 350.921 Totaal P & O 813.900 Op basis begroting 2005 heeft sozawe 19,4 f.t.e. T.o.v. 256,9 f.t.e. Bin61.460 nen-buitendienst. Communicatie / Juristen 799.100.00 Communicatie extern 48.800 799.100.01 Communicatie intern 12.400 799.100.04 Juridische aangelegenheden 19.000 Loonkosten all-in communicatie 182.627 Loonkosten all-in juristen 212.858 Loonkosten all-in overigen bestuur en bedrijfsvoering 216.618 Totaal 692.303 Op basis begroting 2005 heeft sozawe 19,4 f.t.e. T.o.v. 172,5 f.t.e. Bin77.860 nendienst. Financiën centrale administratie 799.120.00 Kosten op de kostenplaats (630.183 - 539.465) 90.715 Loonkosten all-in m.u.z. Woz-medewerkers 437.061 Totaal 527.776 Op basis begroting 2005 heeft sozawe 19,4 f.t.e. T.o.v. 256,9 f.t.e. Bin39.855 nen-buitendienst. Overige medewerkers voor werkzaamheden t.b.v. Sozawe Sectordirecteur Burger en Samenleving 20.695 Sectorcontroller Burger en Samenleving 15.950 Interne controlefunctionaris 50.681 Beleidsmedewerker 62.493 4 medewerkers van de frontoffice publiekszaken, herleid tot de taken 50.600 voor sozawe Overheadkosten overige medewerkers 40.084 Totaal 240.503 Overige kosten sozawe op de producten, niet zijnde budgetten 311.330 Totale kosten secundaire functies en overige kosten GSD Papendrecht 933.478 Loonkosten afdeling sociale zaken op basis begroting 2005 19,4 f.t.e. loonkosten all-in 865.540 Inhuur sociale recherche bij de gemeente Dordrecht 32.420


65

BIJLAGE 4

Totale kosten GSD Papendrecht Verhouding kosten buiten begroting: totale kosten GSD (=0,93 mln./ 1,83 mln.)

1.831.438 51%


66

BIJLAGE 4

Berekening secundaire kosten Zwijndrecht SOORT KOSTEN EN VERDEELSLEUTEL 1. Huisvesting 2. Informatisering en automatisering (I&A) 3. Personeel en Organisatie (P&O) 4. Communicatie 5. Advies en Concerncontrol 6. Facilitaire Zaken 7. Financiën (Beleid, Advies en Control) 8. Financieel Beheer 9. Heffingen DOORBELASTING SECUNDAIRE FUNCTIES

Fte’s intern Fte’s intern Fte’s totaal Fte’s totaal Fte’s totaal Fte’s intern Uren (Jaarplan 2005) Fte’s totaal Uren

Soort kosten

Bedrag

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.

Huisvesting 213.600 Informatisering en automatisering (I&A) 224.500 Personeel en Organisatie (P&O) 301.000 Communicatie 95.300 Advies en Concerncontrol 97.300 Facilitaire Zaken 428.200 Financiën (Beleid, Advies en Control) 193.100 Financieel Beheer 172.200 Heffingen 0 Totaal 1.725.200 DOORBELASTING MANAGEMENT EN BELEID SECTOR WELZIJN Soort kosten Doorberekening Directeur 78.213 Stafbureau 421.152 Totaal 499.365 OVERIGE KOSTEN (advies SHV, advies WVG, …)

18 19 14 16 16 22 22 19 0 18

182.430

Totale doorbelasting aan GSD Zwijndrecht 2.406.995 Salariskosten in begroting sociale dienst 2.349.112 Inhuur sociale recherche bij de gemeente Dordrecht 72.840 Totale kosten GSD Zwijndrecht 4.828.947 Verhouding kosten buiten begroting: totale kosten GSD (=2,4 mln./ 4,8 mln.)


% totale kosten

50%

67

BIJLAGE 5

SAMENVATTING ORGANISATIEPLAN In het Organisatieplan worden de inhoudelijke en organisatorische aspecten van de te vormen Intergemeentelijke Sociale Dienst behandeld. Daartoe behoren het dienstverleningsconcept met bijbehorende producten en diensten en de inrichting van de uitvoeringsorganisatie. In het Bestuursplan zijn de belangrijkste bestuurlijke en financiële vraagstukken rondom het vormen van een Intergemeentelijke Sociale Dienst (ISD) voor de gemeenten Dordrecht, Papendrecht en Zwijndrecht behandeld. Het Bestuursplan en het Organisatieplan vormen samen het integrale businessplan voor de vorming van een ISD en daarmee de basis voor de definitieve besluitvorming in de drie gemeenten.

Relevante ontwikkelingen 1.

Diverse landelijke en regionale ontwikkelingen zijn van invloed op het takenpakket en/of het dienstverleningsconcept van de ISD. Wij gaan daarom kort in op deze ontwikkelingen. 1.1

1.2

1.3

De belangrijkste landelijke ontwikkelingen zijn: ♦

daling van het werkgelegenheidsvolume door groei werkloosheid

♦

veranderingen in WW

♦

veranderingen in WAO

♦

modernisering sociale werkvoorziening

♦

komst Wet maatschappelijke ondersteuning

♦

nieuwe Wet inburgering

♦

Wet op de kinderopvang

♦

evaluatie SUWI en de evaluatie van de reïntegratiemarkt

♦

komst van het nieuwe verdeelmodel Inkomensdeel.

Daarnaast zijn er regionale ontwikkelingen die van invloed zijn op de ISD: ♦

de regionale economische vooruitzichten

♦

de afbouw van de huidige ID en Wiw

♦

de komst van het bedrijfsverzamelgebouw.

Tevens zien wij ontwikkelingen die niet direct liggen op het inhoudelijke terrein van de sociale zaken, maar die wel een van invloed zijn op de manier waarop de dienstverlening wordt ingericht. Dat betreft: ♦

toenemend aantal beschikbare informatiebronnen


68

BIJLAGE 5

♦ 2.

technologische ontwikkelingen.

Sommige van bovenstaande ontwikkelingen, zoals het werkgelegenheidsvolume of veranderingen in WAO en WW, hebben directe invloed op de omvang en samenstelling van het klantenbestand van de ISD. Deze zijn daarom medebepalend voor het dienstverleningsconcept en de inrichting van de organisatie. Daarnaast betekenen sommige van deze ontwikkelingen ook een verandering in de wijze waarop de ketenpartners met elkaar omgaan. Het dienstverleningsconcept van de ISD staat immers niet op zich, maar is onderdeel van de dienstverlening in de keten. Tenslotte hebben ontwikkelingen rondom technologische en wettelijke mogelijkheden als het gaat om uitwisseling van gegevens, invloed op de inrichting van het uitvoeringsproces.

Aanbod voor de klant 3.

Het uitgangspunt van de ISD in het dienstverleningsaanbod is het workfirstprincipe. Dit betekent een integrale en uniforme aanpak voor iedereen die zich bij ons meldt. Het toeleiden naar werk staat daarbij centraal. We richten ons in eerste instantie op de nieuwe instroom, waarbij ons beleid erop is gericht mensen zo veel mogelijk uit de uitkering en aan het werk te houden. Degenen die wel een beroep doen op een uitkering proberen we zo snel mogelijk weer naar werk te begeleiden. Wanneer we erin slagen de nieuwe instroom onder controle te krijgen, richten we ons op het zittend bestand, om ook hier zo veel mogelijk klanten weer aan het werk te krijgen. We leggen daarbij een grotere verantwoordelijkheid bij de klant en gaan ervan uit dat de klant zo veel mogelijk zelfredzaam is. Bij de workfirst-aanpak hoort een strenge poortwachtersrol. Deze rol kan alleen waargemaakt worden als we effectief handhaven. Er is dan ook gekozen voor het model van hoogwaardige handhaving.

4.

In onze aanpak onderscheiden we de volgende producten op het terrein van werk:

5.

−

de Werkplaats waar activering en diagnose van de klanten plaatsvindt

−

de arbeidsmarkt gerelateerde uitstroomtrajecten (AGU), dit zijn leerwerkplekken die toeleiden naar regulier werk

−

de springplank om werkzoekenden op het niveau van de AGU te krijgen

−

het project sociale activering voor klanten met een zeer grote afstand tot de arbeidsmarkt

−

uitvoeren van de Wet inburgering nieuwkomers

−

aanvullende instrumenten, zoals het premiebeleid

−

overige instrumenten, projecten en pilots, zoals Route 23 voor jongeren, een Uitzendbureauproject en een baangarantietraject.

Naast activiteiten gericht op werk, voeren we ook activiteiten uit op het terrein van zorg: −

schuldhulpverleningstrajecten


69

BIJLAGE 5

−

afhandeling aanvragen Wet voorzieningen gehandicapten.

6.

Ten slotte zijn we ook verantwoordelijk voor activiteiten rond Inkomen:

−

verstrekken van uitkeringen WWB, Ioaz/w en het Bijstandsbesluit zelfstandigen −

informatie- en adviesfunctie

−

uitvoeren bijzondere bijstand

−

terugvordering en verhaal

−

dak- en thuislozen

Organisatie en personeel 7.

De ISD is een zelfstandige uitvoeringsorganisatie, ingebed in de structuur van de gemeenschappelijke regeling Drechtsteden, staat op grond van een mandaatsbesluit van de Drechtraad onder aansturing en toezicht van de Bestuurscommissie en wordt geleid door een directie. 7.1

De Bestuurscommissiebepaalt -binnen de door het Drechtstedenbestuur gestelde algemene kaders- de hoofdlijnen van het integrale beleid en de kaders voor de corporate communicatie. De beleidsvorming krijgt gestalte via een interactief proces tussen de Bestuurscommissie, de adviescommissie sociale zaken uit de Drechtraad en de organisatie . De directie is verantwoordelijk voor de beleidsvoorstellen aan de Bestuurscommissie; in het voortraject wordt de betrokkenheid van leden van de Bestuurscommissie en de adviescommissie bij de totstandkoming van die beleidsvoorstellen gewaarborgd.

7.2

De Drechtsteden-secretaris stuurt ambtelijk de directie aan. De directie is, binnen de gestelde algemene kaders, integraal verantwoordelijkheid voor de uitvoeringsorganisatie. De directie werkt op basis van een organisatieregeling en daarop gebaseerde delegatie- en mandaatregelingen en een directiestatuut.

8.

De organisatie is opgedeeld in de sectoren Werk, Inkomen en Zorg. Deze sectoren worden geleid door sectorhoofden die verantwoordelijk zijn voor hun sector. Daarnaast kent de organisatie twee stafeenheden: Kwaliteit, en Middelen. De sectorhoofden vormen samen met de directeur het managementteam, de controller heeft een adviserende rol en het recht in voorkomende gevallen rechtstreeks aan de Bestuurscommissie te rapporteren.

9.

In Papendrecht en Zwijndrecht en in het Bedrijfsverzamelgebouw in Dordrecht komen loketten waar informatie kan worden verkregen en aanvragen schuldhulpverlening, bijzondere bijstand en kinderopvang en Wvgvoorzieningen ingediend kunnen worden. De afhandeling van deze aanvragen vindt in de backoffice.

10.

De totale formatie van de ISD wordt ca. 260 f.t.e. Er wordt een taakstelling meegegeven, die na de startjaren gerealiseerd zal worden. Daarbij geldt het voorbehoud, dat realisatie van deze taakstelling verantwoord moet zijn. Dit


70

BIJLAGE 5

wordt te zijner tijd beoordeeld, mede in het perspectief van de effecten ervan op de uitvoering en uitkeringskosten c.q. het I-budget. 11.

De vorming van de ISD zal gepaard gaan met een reductie van het aantal arbeidsplaatsen. Dit zal evenwel niet leiden tot gedwongen ontslag. Voor de medewerkers die niet mee over gaan naar de ISD worden binnen de gemeenten of elders andere plaatsingsmogelijkheden gezocht. Deze afspraken en daarmee verband houdende flankerende maatregelen worden vastgelegd in een na definitieve besluitvorming over het tot stand brengen van een ISD met de vakorganisaties af te sluiten sociaal plan ISD-vorming. Door na het gobesluit over ISD-vorming onderling afspraken te maken over afgestemde vacaturevervulling, wordt getracht personele fricties op een later moment zo veel mogelijk te voorkomen.

12.

De ISD volgt de gemeentelijke rechtspositie in de vorm van de basis CAR en UWO en kent een eigen Ondernemingsraad.


71

DE BESTUURLIJKE EN FINANCIËLE ASPECTEN VAN HET VORMEN VAN EEN INTERGEMEENTELIJKE SOCIALE DIENST VOOR DE GEMEENTEN DORDRECHT, PAPENDRECHT, ZWIJNDRECHT

Recommend Documents