Deloitte Management & ICT Consultants B.V. Laan van Kronenburg 2 Amstelveen Postbus 300 1180 AH Amstelveen Tel: (020) 4547500 Fax: (020) 4547555 www.deloitte.nl
Onderzoek samenwerking sociale dienst voor de gemeenten Steenwijkerland en Westerveld
Auteur(s): Datum:
Artho Jansen, Geoffrey Bus en Niels Schallenberg 10 oktober 2004
2/39 10 oktober 2004
Inhoud
1. Inleiding 1.1 1.2 1.3 1.4
4
Aanleiding Vraagstelling Onderzoeksaanpak Leeswijzer
4 4 4 5
2. Beschrijving van de huidige situatie 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5
Management en ICT Beleid Bedrijfsvoering Cultuur Resultaten
6 6 6 7 7 Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
3. Financiële aspecten rond samenwerking 3.1 Toelichting kostensoorten 3.2 Structurele kostenvoordelen ten gevolge van samenwerkingFout! Bladwijzer niet gedefinieerd. 3.3 Projectkosten 3.4 Frictiekosten 3.5 Compensatie in de kosten 3.6 Huisvesting 3.7 Verdeelsleutel
4. Juridische vorm 4.1 4.2 4.3 4.4
Strategische keuzes Juridische vormen Beoordelingscriteria Bijpassend organigram
5. Voordelen en aandachtpunten bij samenwerking 5.1 Voordelen 5.2 Aandachtspunten
6. De transitie
12 12
14 15 16 17 17
19 19 20 21 23
24 24 24
26
3/39 10 oktober 2004
7. Advies en vervolgstappen 7.1 Advies 7.2 Principebesluitvorming
Bijlage 1: Achtergrond cijfers Bijlage 2: Criteria voor de beoordeling van juridische vormen
28 28 28
4/39 10 oktober 2004
1.
Inleiding
1.1
Aanleiding In 2003 hebben de gemeenten Westerveld (19.000 inwoners verspreid over 26 dorpskernen) en Steenwijkerland (42.000 inwoners en 25 kernen) een intentieverklaring getekend waarin overeengekomen is om gezamenlijke mogelijkheden tot samenwerking op het terrein van de Wet werk en bijstand (hierna: WWB) te onderzoeken. Hiertoe is aan een intergemeentelijke stuurgroep opdracht gegeven om het proces te starten en te begeleiden. In dit kader is een plan van aanpak opgesteld.
1.2
Vraagstelling Vervolgens is aan Deloitte gevraagd om een gebruiksgericht rapport op te leveren, waarin een situatieschets van de beide afdelingen wordt gegeven, opdat de activiteiten en producten van beide gemeenten vergeleken kunnen worden. Hiertoe is in juli 2004 een presentatie gegeven aan de intergemeentelijke stuurgroep. Deze presentatie is als bijlage bij dit rapport toegevoegd. Dit rapport vormt de bestuurlijke samenvatting van deze presentatie, waarbij tevens ingegaan wordt op een aantal vragen die uit het overleg in juli naar voren zijn gekomen.
1.3
Onderzoeksaanpak De onderzoeksaanpak is zodanig gekozen dat sleutelmedewerkers van de twee sociale diensten en vertegenwoordigers van de betrokken gemeenten nauw bij de informatieverzameling en analyse zijn betrokken: •
Contactpersonen uit de twee betrokken sociale diensten hebben ieder een zogenaamd “Prepare-by-client”-vragenlijst in hun eigen organisatie uitgezet.
•
Er zijn interviews gehouden met medewerkers van de betrokken sociale diensten, om informatie te krijgen over zowel financiële als organisatorische aspecten.
•
De twee portefeuillehouders zijn geïnterviewd, waarbij vooral politiek-bestuurlijke kwesties aan de orde werden gesteld.
•
Financiële contactpersonen bij de diverse gemeenten zijn nauw betrokken bij de aanlevering van basismateriaal voor de kosten-batenanalyse en hebben tevens de resultaten van de kostenanalyse gecontroleerd.
Het in dit onderzoek gebruikte onderzoeksmodel is mede gebaseerd op het rapport “Ramingsmodel kosten intergemeentelijke samenwerking sociale diensten” van Stichting
5/39 10 oktober 2004
StimulanSZ (juni 2002). In dit rapport worden de ervaringen met fusies tussen sociale diensten uitgewerkt in een aantal aanbevelingen. De aanbevelingen betreffen vooral de wijze van bepalen van en omgang met financiële kostenramingen in het kader van fusies.
1.4
Leeswijzer De volgende onderwerpen worden in dit rapport toegelicht: •
De huidige situatie
•
De financiële aspecten rond samenwerking
•
Juridische vormen
•
Voordelen en aandachtspunten bij samenwerking
•
Transitie
•
Advies en vervolgstappen
6/39 10 oktober 2004
2.
Beschrijving van de huidige situatie
2.1
Management en ICT Op basis van ons onderzoek stellen wij vast dat de randvoorwaarden voor de unit sociale zaken op het gebied van management, organisatie en ICT in beide gemeenten in orde lijken. Duidelijk is wel dat de financiële kaders in Westerveld in ieder geval zullen wijzigen. De volgende zaken vallen hierbij op:
2.2
•
De continuïteit in aansturing en werkwijze bij afdelingen sociale zaken in afgelopen periode zijn vergelijkbaar.
•
Beide organisaties zijn nu nog volledig ingebed in gemeentelijke structuur.
•
De ICT-ondersteuning is in Westerveld voldoende, maar lijkt in Steenwijkerland matig. Dit blijkt uit de lange implementatietijd van nieuwe systemen
•
De gemeente Westerveld heeft een aanzienlijke gemeentebrede kostenbesparing aangekondigd. Het plan is om de formatie te reduceren van 130 fte naar 100 fte (dit is circa 25%). Sociale zaken is nu buiten besparingsvoorstellen gehouden vanwege voorgenomen samenwerking met Steenwijkerland. De financiële kaders voor Sociale Zaken lijken dus in ieder geval te wijzigen, onafhankelijk van het voornemen om te gaan samenwerken.
•
De gemeente Steenwijkerland voert ook een “brede” bezuinigingsoperatie door. Bijna elke afdeling heeft een taakstelling opgelegd gekregen waaronder Sociale Zaken. De totale besparing op bedrijfsvoeringskosten ligt in orde van grootte van 5%.
Beleid De randvoorwaarden voor unit sociale zaken op het gebied van beleid lijken in beide gemeenten kleine verschillen te bevatten. De mate waarin wordt samengewerkt op het gebied van beleid neemt toe. Zo wordt het WWB-beleid door Steenwijkerland en Westerveld gezamenlijk voorbereid. Op het gebied van minimabeleid zijn er verschillen. De verwachting is dat gemeenten op dit gebied aan het eigen beleid hechten. Dit levert echter geen grote uitvoeringsproblemen op binnen samenwerkingsverband. De organisatie van de beleidsfunctie is in beide gemeenten verschillend. Westerveld heeft 0,5 fte beleid op afdeling Sociale Zaken. Steenwijkerland heeft beleid op gebied werk en inkomen (0,5 fte) geïntegreerd met beleid op gebied maatschappelijke zorg en ontwikkeling. Men is voornemens om deze beleidsfunctie op een aparte beleidsafdeling te organiseren.
7/39 10 oktober 2004
In Westerveld is er sprake van een zeer actief cliëntenpanel, dat betrokken wordt bij beleidsvorming. In Steenwijkerland lijkt betrokkenheid van het cliëntenpanel minder sterk.
2.3
Bedrijfsvoering De sturing van de productie is in beide gemeenten vergelijkbaar. De benutting van GWS-4-all is in Westerveld goed en moet in Steenwijkerland nog verder ontwikkeld worden. De werkprocessen zijn in beide gemeenten op vergelijkbare wijze georganiseerd, alleen de caseload in Westerveld is veel lager. Hierbij valt op dat zowel Westerveld als Steenwijkerland een “integrale” consulentenfunctie kent: consulenten doen zowel inkomensaanvragen (voor Rijks- en gemeentelijke wetgeving) als arbeidsmarkttoeleiding. De caseload in Steenwijkerland ligt rond de 80 cliënten per consulent, in Westerveld bedraagt de caseload 48. Een deel van dit verschil kan verklaard worden doordat de consulenten in Westerveld ook de WIN en vangnetregeling huursubsidie uitvoeren, in tegenstelling tot Steenwijkerland. Verder vallen de volgende specifieke punten op:
2.4
•
er is nog geen specialisatie georganiseerd voor arbeidsmarkttoeleiding;
•
beschikkingen voor inkomensaanvragen worden getoetst door specifieke toetsers. Er is nog geen sprake van intercollegiale toetsing;
•
beide gemeenten kennen een aparte uitkeringsadministratie, die zorgt voor financiële afhandeling van aanvragen en uitkeringen.
Cultuur Er zijn cultuurverschillen tussen de gemeenten, maar deze lijken geen belemmeringen op te leveren voor samenwerking. Steenwijkerland is een grotere gemeente met meer “stadse” klantproblematiek. De aanpak lijkt zakelijker, sneller en minder persoonlijk. Westerveld is kleinere gemeente, waarbij er meer persoonlijke betrokkenheid bij de klant lijkt te zijn. Het contact met de klant is ook informeel. Beide gemeenten hebben een herindeling achter de rug die achteraf – relatief – positief wordt beoordeeld. Ook hebben beide afdelingen een positief zelfbeeld: “we doen het goed”, waardoor het loslaten van de eigen “goede werkwijze” wel de nodige moeite kan kosten. De eerste globale indruk is dat medewerkers van Steenwijkerland de samenwerking meer als uitdaging zien en medewerkers van Westerveld er nog wat tegenaan hikken/cq hier nog niet direct de voordelen van inzien. Dit kan te maken hebben met verschil in omvang, maar ook met idee dat alles nu op orde is (“het gaat nu toch goed”).
8/39 10 oktober 2004
2.5
Resultaten In de onderstaande tabel zijn de resultaten op gebied van behandeling inkomensaanvragen en rechtmatigheid opgenomen, op basis van benchmarkonderzoek 2002. De resultaten zijn in beide gemeenten goed, maar op een andere manier. Steenwijkerland
Westerveld
Aantal aanvragen
312 (in 2003)
95 (in 2003)
Gemiddelde doorlooptijd aanvragen (Abw)
32 dagen (sneller dan benchmark)
50 dagen (langzamer dan benchmark)
Afgewezen aanvragen (Abw)
2,8% (lager dan benchmark)
8% (hoger dan benchmark)
Foutpercentage (Abw)
Zeer laag
Zeer laag
Terugvorderingsquote (Abw)
30% (beter dan benchmark)
43% (beter dan benchmark)
Conclusie (Deloitte)
Snel, maar minder streng
Langzaam maar consciëntieus
De resultaten op het gebied van doelmatigheid lijken in beide gemeenten matig. De resultaten zijn weergegeven in onderstaande tabel.
Steenwijkerland
Westerveld
Ontwikkeling klantbestand jan 2002-dec 20021
+ 2,4% (hoger dan benchmark)
+ 3,1% (hoger dan benchmark)
Ontwikkeling klantbestand jan 2003 – jun 20042
+ 13,2% (597 naar 676)
+ 4,2% (168 naar 175)
Aantal trajecten (2003)
154
60
Uitstroom naar arbeid in dienstbetrekking als 22 (uit: jaarverslag 2003) resultaat van traject/inzet reïntegratiebudget (2003)
1 Uit benchmark 2002 2 Op basis uitdraai per 01-01-2003 en 30-06-2004 in beide gemeenten
1 (mondelinge informaie D. Zijlstra over 2003)
9/39 10 oktober 2004
Conclusie (Deloitte)
2.6
Rendement van case-management en inzet W-budget lijkt voldoende (definitie uitstroom echter niet eenduidig)
Rendement van case-management en inzet W-budget is laag
Cliëntenbestand ontwikkelt zich ongunstig (groeit hard)
Cliëntenbestand groeit
Kosten en efficiency In 2003 hebben zowel Steenwijkerland als Westerveld deelgenomen aan de Benchmark Sociale Zaken. In deze benchmark worden de beide gemeenten vergeleken met meer dan 100 andere gemeenten op onder meer kosten en efficiency. De kosten- en efficiency-informatie uit de benchmark geeft echter geen goed beeld van werkelijke kosten en efficiency van de afdeling Sociale Zaken. In de benchmarkrapportage zelf wordt ook aangegeven dat cijfers ten aanzien van het kostenniveau niet betrouwbaar zijn (in tegenstelling tot veel andere cijfers in de benchmark die wel betrouwbaar zijn). De volgende redenen liggen hieraan ten grondslag. •
Een eenduidige definitie voor overhead ontbreekt. Daarnaast zijn ook definities voor de producten vaag. Ook de toepassing van definities verschilt per gemeente. De verschillen in kostenniveau per klant in de benchmark kunnen daardoor het gevolg zijn van meetfouten.
•
De overhead wordt in de benchmark gedefinieerd als “kosten binnen afdeling die niet direct op het primaire proces betrekking hebben”. De overheadkosten buiten de afdeling (alle ondersteunende diensten binnen de gemeente) worden buiten beschouwing gelaten. Dit leidt tot een grote onderschatting van de kosten van overhead omdat er geen volledige toerekening van indirecte kosten voor de producten van Sociale Zaken plaatsvindt.
Er is daarom geen gebruik gemaakt van de kostengegevens uit de benchmark voor dit onderzoek. In dit onderzoek worden kosten op een andere manier vastgesteld. •
Er vindt een complete toerekening van overheadkosten plaats
•
Er worden geen aparte producten onderscheiden. De kosten worden berekend voor het totale pakket aan producten dat ondergebracht wordt in de samenwerking.
Dit heeft als voordeel dat kosten in verschillende gemeenten op een eenduidige manier vastgesteld kunnen worden. Daarbij kunnen de resulterende kosten als basis worden gebruikt om frictiekosten (of achterblijvende kosten) te berekenen.
10/39 10 oktober 2004
Uit het onderstaande schema blijkt dat de salariskosten en overheadkosten als percentage van de totale kosten en per FTE zijn in Steenwijkerland en Westerveld vergelijkbaar zijn.
Apparaatskosten sociale zaken (begroting 2004)* Steenwijkerland
Westerveld
Overhead 40%
Salaris 55%
3% 145
2.000 5%
2000
125
1500 2%
1%
19
11
894
Totaal
0%
Extern
103 14
9%
84
Overig
74
2%
Directie
Huisvesting
494 20
Salarissen
Totaal
Extern
Overig
Directie
Bestuurszaken
Facilitaire zaken
Financien
0
Personeelszaken
0 Automatisering
500
Huisvesting
500
8%
73
12%
Bestuurszaken
55% 2 %
8%
Facilitaire zaken
1000
Financien
1.000
Personeelszaken
1.500 1.361
149
5% 5% 122 79
105
Automatisering
60%
7%
Overhead 45%
2500
Apparaatskosten (€ ‘000)
1% 1% 7% 24 2.278 6% 149 18
2.500
Salarissen
Apparaatskosten (€ ‘000)
Salaris 60%
Hier staat echter tegenover dat het aantal klanten per medewerker aanzienlijk lager is in Westerveld, waardoor de kosten per klant veel hoger zijn. Dit laatste punt wordt duidelijk aan de hand van het onderstaande schema.
11/39 10 oktober 2004
Westerveld Steenwijkerland
Kengetallen kosten en klanten (2004) Aantal klanten per medewerker
30
50
# Klanten
75
Apparaatskosten (€‘000)
40
Apparaatskosten per Klant 8
24
20
16
Apparaatskosten (€‘000)
Apparaatskosten per FTE 100
6
€ 5108
4
€ 3.370
25
10
2
0
0
0
De conclusies ten aanzien van het kosten/efficiencyniveau zijn als volgt: •
Steenwijkerland heeft qua apparaatskosten een gemiddeld kostenniveau.
•
Het kostenniveau van Westerveld is hoog. Het aantal ambtenaren is in relatie tot het aantal klanten hoog. Daarnaast zijn ook de overheadkosten relatief hoog voor een kleine gemeente.
12/39 10 oktober 2004
3.
Financiële aspecten rond samenwerking In dit hoofdstuk gaan wij in op de financiële aspecten rond samenwerking.
3.1
Toelichting kostensoorten Allereerst is het goed om naar de kosten te kijken. Bij realiseren van samenwerking maken wij onderscheid naar structurele en incidentele kosten (en opbrengsten). Structurele kosten (of opbrengsten) bestaan uit de exploitatiekosten van de nieuwe samenwerkingsorganisatie. Incidentele kosten bestaan uit: •
eenmalige kosten die gemaakt worden om samenwerking te realiseren (projectkosten)
•
eenmalige kosten die gemaakt worden om huisvesting te realiseren (project- en evt. verbouwings- en inrichtingkosten)
•
frictiekosten doordat sommige overheadkosten in de gemeenten zelf niet meer toegerekend kunnen worden aan afdeling Sociale Zaken (uitgangspunt is overigens dat deze kosten te managen zijn en na verloop van tijd weer tot 0 gereduceerd kunnen worden)
Onder incidentele opbrengsten verstaan wij rijkssubsidie voor realiseren samenwerking. Het algemene adagium “de kost gaat voor de baat uit” geldt ook hier: eerst is een (eenmalige) investering nodig om samenwerking te realiseren. Als de structurele kosten van samenwerking lager zijn dan in huidige situatie bestaat mogelijkheid dat op termijn een kostenvoordeel bereikt wordt
3.2
Structureel kostenvoordeel als gevolg van samenwerking De ervaring met herindelingen leert dat fusie tussen twee gemeentelijke organisaties in het algemeen geen/beperkte kostenbesparingen met zich meebrengt. Ook bij samenwerking tussen twee afdelingen Sociale Zaken is de algemene verwachting dat kostenverlagende factoren (personeelsreductie mogelijk door schaalvergroting op administratieve processen, beleids- en kwaliteits/controlefuncties) en kostenverhogende factoren (m.n. huisvesting, ICT) elkaar in evenwicht houden. Echter, door de relatief hoge exploitatiekosten van Westerveld in de huidige situatie zal bij samenwerking tussen Westerveld en Steenwijkerland wel besparing mogelijk zijn. Een niveau van apparaatskosten van € 3400 per klant (€ 2,9 mln totaal bij 850 klanten t.o.v. € 3,2 mln nu) lijkt een haalbaar niveau van exploitatiekosten voor de samenwerkingsorganisatie. Bij lagere kosten zal de organisatie onvoldoende in staat zijn
13/39 10 oktober 2004
om capaciteiten op te bouwen. Hogere kosten zijn echter niet noodzakelijk. Ter illustratie: Steenwijkerland levert met hetzelfde kostenniveau nu ook goede resultaten. Ook uit eerdere onderzoeken die Deloitte heeft uitgevoerd naar het kostenniveau van sociale diensten blijkt dat een niveau van apparaatskosten van € 3400 per klant voor genoemde producten een goed kostenniveau is. De wijze waarop de besparingen verdeeld zijn over beide gemeenten is afhankelijk van de verdeelsleutel. In paragraaf 3.7 wordt een voorstel gedaan voor een verdeelsleutel die zowel voor Westerveld als voor Steenwijkerland tot kostenvoordelen leidt ten opzichte van de huidige situatie. Hierbij is van belang om op te merken dat de hier genoemde besparing gebaseerd is op een “streefbegroting”: zij kan pas op termijn gerealiseerd worden. Het is mogelijk een indicatieve exploitatiebegroting op te bouwen die gebaseerd is op een totaal van € 2,9 miljoen (€ 3400 per klant) aan exploitatiekosten. In de indicatieve exploitatiebegroting is rekening gehouden met de volgende omstandigheden: •
Vermindering van het totaal aantal medewerkers van 39,5 fte (Steenwijkerland en Westerveld opgeteld in huidige situatie) naar 35,0 fte (streefformatie samenwerkingsverband). Daardoor ontstaat een forse besparing op personeelskosten (post “Salarissen” in onderstaande tabel). Personeelsreductie is mogelijk enerzijds omdat er schaalvoordelen bereikt worden op de functiegebieden uitkeringsadministratie, beleid en kwaliteit. Anderzijds zal, door de caseload per consulent van Steenwijkerland als basis te nemen voor de samenwerking, een lagere formatie voor consulenten nodig zijn. In Steenwijkerland wordt met de huidige caseload een goede kwaliteit geleverd. Ook in Westerveld wordt een hele goede kwaliteit geleverd, alleen de caseload is in verhouding erg laag.
•
Hogere huisvestingskosten doordat dienstverlening vanuit een andere locatie wordt geleverd. De verwachting is dat er hogere functionele eisen aan de locatie worden gesteld, zonder dat er overigens sprake zal zijn van een luxe-kantoor, omdat ook andere partijen zoals CWI vanuit dezelfde locatie diensten leveren.
Een indicatie van de toekomstige exploitatiebegroting is gegeven in de tabel op de volgende bladzijde. De indicatie is gebaseerd op de hierboven genoemde personeelsaantallen. Tevens is rekening gehouden met hogere huisvestingskosten (8% van totale indicatieve begroting). Verder is de indicatieve begroting afgeleid van de exploitatiebegroting van Steenwijkerland in 2004. Ter vergelijking zijn ook de huidige exploitatiebegrotingen (dat wil zeggen die van 2004) van de beide gemeenten toegevoegd.
14/39 10 oktober 2004
Steenwijkerland Kostenplaats
%
%
Begr. 2004
%
60%
€
493.588
55%
€
1.854.841
58%
€ 1.668.202
58%
€
186.639
Huisvesting
€
124.796
5%
€
20.445
2%
€
145.241
5%
€
223.647
8%
€
(78.406)
6% 3%
Automatisering
€
149.347
7%
€
73.294
8%
€
222.640
7%
€
190.130
7%
€
32.511
1%
Personeelszaken
€
104.530
5%
€
74.332
8%
€
178.862
6%
€
133.074
5%
€
45.788
2%
Financien
€
122.387
5%
€
103.269
12%
€
225.656
7%
€
155.808
5%
€
69.848
2%
Facilitaire zaken
€
78.869
3%
€
14.472
2%
€
93.341
3%
€
100.406
3%
€
(7.065)
0%
Bestuurszaken
€
145.379
6%
€
84.286
9%
€
229.665
7%
€
185.078
6%
€
44.586
Directie
€
149.192
7%
€
0%
€
149.192
5%
€
189.932
7%
€
(40.740)
2% 1%
Overig
€
17.710
1%
€
19.126
2%
€
36.836
1%
€
22.546
1%
€
14.290
0%
Externe
€
24.489
1%
€
11.150
1%
€
35.639
1%
€
31.176
1%
€
4.463
0%
Totaal
€
€
893.961 100%
€
3.171.914
100%
€
271.914
9%
Salaris Kosten per Fte
€
€
45.040
€
46.935
47.663 28,56
10,96
Begr. 2004
Verschil begroting t.o.v. som
1.361.253
-
%
Indicatieve begroting
€
2.277.952 100%
Begr. 2004
Som
Salarissen
Fte
Begr. 2004
Westerveld
100%
€ 2.900.000 €
Verschil
47.663
39,52
35,00
Let op: de begroting voor de samenwerkingsorganisatie is indicatief. Voor een meer definitieve begroting voor 2005 zal onder meer rekening moeten worden gehouden met indexatie van de kostenposten en veranderende klantenaantallen.
3.3
Projectkosten De projectkosten zijn afhankelijk van de gekozen samenwerkingsvorm en van vele andere factoren. Pas als keuzes worden gemaakt is verdere aanscherping van de onderstaande schatting van de kosten mogelijk.
Projectkosten realisatie samenwerkingsverband
Kosten in € (schatting)
Werving manager
20.000
Kosten projectleider vóór start samenwerking
60.000
Communicatie (aanpassing huisstijl, interne communicatie tijdens project, voorlichting klanten)
15.000
%
15/39 10 oktober 2004
Sociaal statuut (boventalligheid, ondersteuning personeel)3
220.000
Verhuiskosten
20.000
ICT-kosten
50.000
Tijdelijk extra personeel (bv secretariaat projectgroep)
10.000
Plaatsing (Inpassingscommissie)
20.000
Externe begeleiding (bv opzetten juridische vorm, procesbegeleiding, etc.)
35.000
BVG-verwervingskosten
P.M.
BVG-verbouwings, inrichtings en projectkosten
P.M.
Totaal
€ 450.000
Het sociaal statuut vormt de grootste post bij de projectkosten. Dit wordt veroorzaakt doordat kosten voor boventalligheid worden aangemerkt als incidentele kosten en daarom bij projectkosten worden gerekend. De hoogte van de kosten voor boventalligheid hangt samen met de structurele besparing op het aantal fte in de nieuwe versus de oude situatie. Geadviseerd wordt om een ruime marge aan te houden voor bovengenoemde projectkosten, omdat het hier om een voorlopige schatting gaat. De werkelijke projectkosten zullen zich in deze schatting tussen € 400.000 en € 500.000 bevinden. Let wel: dit bedrag is van toepassing voor de situatie dat er ook een structurele besparing gerealiseerd wordt van € 300.000 per jaar op het totaal van de apparaatskosten van de sociale diensten van beide gemeenten (gerealiseerd door formatiereductie van 4,5 fte).
3.4
Frictiekosten Frictiekosten zijn de “achterblijvende kosten” in de huidige gemeenten. Frictiekosten ontstaan vooral door tijdelijke overcapaciteit bij ondersteunende diensten en in huisvesting (overhead). Het gaat om “vaste” kosten die niet opnieuw ingezet kunnen worden ten behoeve van het samenwerkingsverband of de eigen gemeente. De hoogte van de frictiekosten is, als hier niet op gestuurd zou worden, gelijk aan hoogte overheadkosten voor producten die overgaan naar samenwerkingsverband. Het management van de beide gemeenten is doordrongen van de noodzaak tot strakke en tijdige sturing. Frictiekosten kunnen gestuurd worden. Bijvoorbeeld op de volgende manieren:
3 Deze kosten zijn geraamd voor herplaatsing van 4 fte. Uitgangspunt is dat deze medewerkers gemiddeld 1 jaar als boventallige medewerker op de loonlijst staan alvorens zij een andere functie hebben gevonden.
16/39 10 oktober 2004 •
Per direct de totale vaste formatie in de ondersteunende diensten verlagen (in Westerveld gebeurt dit al door de bezuinigingsoperatie, ook Steenwijkerland is met een vergelijkbare operatie bezig).
•
Geen nieuwe contracten (bijvoorbeeld lease computers) afsluiten voor personeel Sociale Zaken
•
Vrijkomende huisvesting opnieuw inzetten
•
Per direct nieuwe investeringen (huisvesting, systemen) aan te passen aan de verwachte kleinere omvang van de gemeente.
Frictiekosten kunnen ook vermeden worden als het samenwerkingsverband diensten inkoopt bij één van de gemeenten (bijv. salarisadministratie, communicatie, ICT), of als personeel uit ondersteunende afdelingen meegaat naar samenwerkingsverband (bijv. financiële administratie, archief). Een goede schatting van de frictiekosten is mogelijk als over bovenstaande punten duidelijkheid is. De boodschap is om direct op het laag houden van frictiekosten te gaan sturen zodra de beslissing tot samenwerking is genomen. Hierdoor kunnen frictiekosten laag blijven.
3.5
Compensatie in de kosten Eenmalige compensatie voor de kosten Ter compensatie voor incidentele projectkosten stelt het ministerie een subsidie beschikbaar. De subsidie bedraagt € 25.000 per deelnemende gemeente, daarbij wordt de subsidie verhoogd als klantenaantal tussen de 500 en 1.000 uitkomt (teldatum 31-12-2002) met € 50.000. Dit is voor Steenwijkerland en Westerveld het geval, waardoor de totale subsidie neerkomt op € 100.000. Als randvoorwaarde geldt dat de subsidie vóór 1 november 2005 aangevraagd moet worden bij ministerie SZW. Structurele aanpassing budget Samenwerkende gemeenten worden door het ministerie van SZW als één entiteit erkend als zij gezamenlijk een openbaar lichaam vormen. Als dit het geval is, en het aantal inwoners van de deelnemende gemeenten ligt boven de 60.000 inwoners, dan vallen deze gemeenten gedeeltelijk onder het regiem van het sinds de invoering van de WWB ingevoerde objectief verdeelmodel. Gemeenten kunnen een indicatieve berekening ontvangen van het rijk om zo een inschatting te kunnen maken wat de gevolgen voor hen zijn. Hiertoe is op 16 juni een verzoek ingediend bij het ministerie. Gebleken is dat sprake is op basis van de huidige gegevens het samenwerkingsverband circa 760.000 € meer zou ontvangen op het Inkomensbudget over 2005 (zie onderstaande tabel). Op termijn zal ook het Werk-budget objectief verdeeld worden: de implicaties daarvan kunnen nog niet
17/39 10 oktober 2004
ingeschat worden. Voor alle duidelijkheid wordt benadrukt dat het hier gaat om een indicatief budget: het definitieve budget wordt pas in september 2005 vastgesteld.
Gemeente Westerveld Steenwijkerland Som afzonderlijke gemeenten Indien samenwerkingsverband
3.6
Aantal inwoners 19.021 42.890 61.911 61.911
budget 2005 1.869.587 8.006.458 9.876.045 10.639.742
Huisvesting Huisvesting is een zeer belangrijke randvoorwaarde voor succesvolle samenwerking. Dit vormt een belangrijke randvoorwaarde voor (verregaande) samenwerking. Integratie van organisatie en processen is alleen mogelijk als één organisatie wordt gevormd die gezamenlijk op één centrale gehuisvest is. Om dit te bereiken zijn reeds stappen gezet. Er is een intentieverklaring ondertekend om per 1 januari 2006 een bedrijfsverzamelgebouw (hierna: BVG) te realiseren. Wij hebben begrepen dat het BVG op zijn vroegst op diezelfde datum gerealiseerd kan worden. Afhankelijk van het startmoment zal derhalve nagegaan moeten worden of er een overbrugging gevonden kan worden voor de huisvesting. De goedkoopste en eenvoudigste optie is om de huisvesting van het samenwerkingsverband te realiseren in het bestaande gemeentehuis van Steenwijkerland (bijna geen extra overhead voor beide gemeenten, geen verwervings- en projectkosten huisvesting, etc.). Verder kan nagegaan worden of huisvesting op andere huurlocatie vooruitlopend op vestiging in het BVG mogelijk is. Wij stellen voor om het project “huisvesting” als een tweede project te zien, naast het project samenwerking. De reden hiervoor is dat de voordelen voor samenwerking en voordelen voor het BVG zijn onafhankelijk van elkaar zijn:
3.7
•
(Beoogde) voordelen Samenwerking: kostenreductie, betere beleid- en productontwikkeling, sterker in inkoop reïntegratiediensten, ontwikkeling producten op gebied arbeidsmarkttoeleiding, etc.
•
(Beoogde) voordelen BVG: één loket voor klant, herkenbare plek voor alle W en I vragen in regio, basis voor verdere vereenvoudiging SZ-stelsel in toekomst
Verdeelsleutel Zowel de financiële voordelen als de nadelen zullen onderling verrekend moeten worden. Hiervoor is een verdeelsleutel nodig. Naar aanleiding onze uiteenzetting van de mogelijke
18/39 10 oktober 2004
verdeling van de kosten en de bijkomende consequenties hebben Westerveld en Steenwijkerland ieder voor zich een voorstel voor een kostenverdeling gemaakt. Zij komen daarbij op het zelfde principe uit: van een samenwerkingsverband dienen de kosten als volgt verdeeld te worden: •
50% op basis van het aantal inwoners
•
50% op basis van het aantal cliënten
Uitgewerkt betekent dit een kostenverdeling van 75% voor Steenwijkerland en 25% voor Westerveld. Mochten de kosten van een samenwerkingsverband hoger zijn dan de begroting vooraf, dan is het uitgangspunt dat de meerkosten worden verdeeld o.b.v. het aantal daadwerkelijke cliënten t.o.v. de prognose.
19/39 10 oktober 2004
4.
Juridische vorm
4.1
Strategische keuzes Voordat de juridische vorm gekozen wordt is het van belang om een aantal beleidsmatige/ strategische uitgangspunten geformuleerd te hebben (“structure follows strategy”). Op basis van de interviews met afdelingshoofden, medewerkers en portefeuillehouders hebben wij wel een indruk van de uitgangspunten die gehanteerd worden, maar hierover is nog geen concreet voorstel gedaan en evenmin heeft hierover besluitvorming plaatsgevonden. De volgende strategische (nog bestuurlijk te bekrachtigen) noties zijn naar boven gekomen: •
De sociale dienst is vooral een uitvoeringsorganisatie die zo efficiënt en bedrijfsmatig mogelijk ingericht moet worden, zonder dat dit ten koste gaan van de klant;
•
Meerwaarde wordt gezien in het kunnen optreden als één regionale aanbieder van werk en inkomen. Gestreefd wordt naar een hogere kwaliteit van de uitvoering en waar mogelijk naar besparingen in de uitvoering. Vooralsnog is het niet de bedoeling om extra te investeren in deze kwaliteit. Evenmin is er sprake van een forse aanscherping van de uitstroomtaakstelling.
•
Gemeenten willen een opdrachtgever/opdrachtnemer relatie en vanuit dien hoofde zo min mogelijk in bestuurlijke zin betrokken zijn bij de uitvoering. Of met dienstverleningsovereenkomsten zal worden gewerkt en hoe het management- of directiestatuut eruit komt te zien is nog niet besproken. Dit onderwerp kan niet los worden gezien van de afstand die men tussen de uitvoeringsorganisatie en de betrokken gemeenten wil laten ontstaan
•
Het beleid wordt voorbereid en vastgesteld door de (gezamenlijke) gemeenten. De uitwerking van dit beleid in uitvoering wordt bij de uitvoeringsorganisatie neergelegd.
•
Gekozen wordt voor een samenwerking, waarbij de aangesloten gemeenten de eigen autonomie behouden, maar men in de praktijk wel (zo veel mogelijk) willen komen tot een gezamenlijk beleid, mede omwille van een efficiënte uitvoering.
•
In eerste instantie heeft de samenwerking betrekking op de WWB en daaraan verwante activiteiten. Zorggerelateerde zaken als de WMO blijven (vooralsnog) buiten beeld.
•
Rechtspersoonlijkheid: de gemeenten vinden het belangrijk vinden dat de uitvoeringsorganisatie in staat is om zelf overeenkomsten met bijvoorbeeld toeleveranciers (denk aan reïntegratiebedrijven) of medewerkers te sluiten.
20/39 10 oktober 2004 •
4.2
Geschat wordt dat de gemeentebesturen wél bestuurlijke invloed willen hebben/houden op het te voeren beleid, maar niet/beperkt op de bedrijfsvoering. De zeggenschap ten aanzien van de bedrijfvoering kan derhalve (zeer) beperkt worden vormgegeven.
Juridische vormen Er zijn vier verschillende relevante juridische vormen ten aanzien van samenwerking op het gebied van sociale zaken. Elk van deze vormen heeft de Wet gemeenschappelijke regelingen (hierna: Wgr) als wettelijke basis. Terwijl in artikel 1 van de Wgr staat aangegeven dat twee of meer gemeenten een gemeenschappelijke regeling kunnen treffen ter behartiging van één of meer gemeentelijke belangen, geeft artikel 8 aan, dat: •
bij de regeling een Openbaar Lichaam kan worden ingesteld (lid 1);
•
bij de regeling een Gemeenschappelijk Orgaan kan worden ingesteld (lid 2);
•
bepaald kan worden dat bepaalde bevoegdheden van bestuursorganen of van ambtenaren van aan de regeling deelnemende gemeenten worden uitgeoefend door bestuursorganen onderscheidenlijk door ambtenaren van één der deelnemende gemeenten. Deze vorm wordt vaak, en ook in deze nota aangeduid met de “centrumgemeentenconstructie” (lid 3).
Wanneer overeenkomstig artikel 1 een regeling wordt getroffen, maar geen Openbaar Lichaam of Gemeenschappelijk Orgaan wordt ingesteld, noch voor een invulling met een centrumgemeentenconstructie wordt gekozen, wordt de regeling wel aangeduid met de “regeling zonder meer”, waarbij in een aanvullende bestuursovereenkomst de afspraken nader worden geconcretiseerd. Aldus dienen zich op basis van de Wgr vier mogelijkheden aan ten behoeve van de juridische vormgeving van een samenwerkingsorganisatie. In de bijlage zijn deze vormen verder uitgewerkt. Een denkbare vijfde vorm, te weten externe verzelfstandiging in de vorm van een B.V., een N.V. of een stichting, waarbij de taken aan een afzonderlijke rechtspersoon worden overgedragen waarin de samenwerkende gemeenten geen overwegende zeggenschap hebben, is hier als mogelijkheid uitgesloten. Dit houdt verband met het feit dat de samenwerkingsorganisatie zich met name richt op de uitvoering van de WWB en dat een aantal taken die essentieel zijn voor de integrale uitvoering van de WWB - zoals het nemen van besluiten over bijstandverlening, het beoordelen van individuele gevallen in datzelfde kader en het beheer van persoongegevens 4 - niet uitbesteed kunnen worden aan een private organisatie. Deze uitsluiting is desgevraagd recent opnieuw bevestigd door een medewerker van het ministerie van SZW.
4 Brief van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 27 december 2001 aan alle gemeenten.
21/39 10 oktober 2004
4.3
Beoordelingscriteria De beoordelingscriteria op basis waarvan de juridische vormen beoordeeld worden dienen door de gemeenten zelf vastgesteld te worden. In de GR-Navigator, hulpmiddel bij de keuze van een juridische vorm bij samenwerking die Deloitte in opdracht van samenwerkende gemeenten heeft opgesteld zijn basiscriteria opgesteld die als eerste verkenning gebruikt kunnen worden. Voor een nadere toelichting verwijzen wij naar deze publicatie die op de site van StimulanSZ beschikbaar is gesteld: www.samenwerkeninuitvoeringdownloads Hierin is eveneens een meer uitgebreide beschrijving gegeven van de juridische vormen. Het gaat op de volgende criteria: •
gemeentelijke zeggenschap;
•
slagvaardigheid uitvoeringsorganisatie;
•
personeel;
•
kosten.
Voor alle duidelijkheid: deze criteria zullen voor de finale toepassing door de deelnemende gemeenten moeten worden vastgesteld, toegepast en gewogen. Op basis van de interviews geven wij hieronder een impressie rond de genoemde criteria, om vervolgens een aanzet voor een gezamenlijke keuze voor de juridische vorm te beschrijven. In bijlage 2 is een meer uitgebreide toelichting op de criteria opgenomen. Gemeentelijke zeggenschap Naarmate de samenwerkingsorganisatie op grotere afstand wordt gezet -hetgeen in sterkste mate bij een openbaar lichaam het geval is- neemt de mogelijkheid tot sturing vanuit de gemeenten af. Doordat bij het openbaar lichaam sprake is van integrale overdracht van bevoegdheden en van verantwoordelijkheden en door het feit dat er meerdere bestuursorganen zijn (algemeen bestuur, dagelijks bestuur en voorzitter), is de afstand tot de gemeenten groter dan bij een gemeenschappelijk orgaan. Steenwijkerland en Westerveld zullen moeten bepalen of en in welke mate zij dit wenselijk vinden. Slagvaardigheid uitvoeringsorganisatie Hierbij gaat het om het gemak waarmee een uitvoeringsorganisatie zich binnen de bestuurlijk vastgestelde kaders kan aanpassen aan een veranderende omgeving, zonder hierbij te zeer gebonden te zijn aan de (soms tijdrovende) procedures van de politiek. Het gaat hierbij vooral om het “marktgericht” kunnen bewegen van de uitvoeringsorganisatie op het gebied van uitstroom en reïntegratie. Een onderscheid op basis van de vier juridische vormen is echter niet te maken. De verschillen ontbreken in feite, omdat door middel van mandateringsbesluiten,
22/39 10 oktober 2004
directiestatuut, budgetteringsafspraken e.d. de slagvaardigheid nader kan worden vorm gegeven en dat geldt voor elk van de regelingen. Anders gezegd: de gewenste voordelen kunnen naar behoefte worden geregeld en zijn niet vormafhankelijk. Desondanks hebben we dit criterium toch opgenomen, omdat veel gemeenten dit criterium relevant achten en er blijkbaar nogal wat misverstanden bestaan inzake de ruimte die aan de uitvoeringsorganisatie in de een of de andere vorm kan worden gegeven. Personeel Hierbij gelden twee invalshoeken: •
veranderingen voor medewerkers. Door de samenwerking treden er veranderingen op voor de betrokken medewerkers, bijvoorbeeld een nieuwe werkplek met langere reistijden, nieuwe werkwijzen of verandering van de rechtspositionele relatie. Gemeenten kunnen van mening zijn dat veranderingen tot een minimum beperkt moeten worden, maar kunnen ook het standpunt huldigen dat veranderingen wenselijk zijn, bijvoorbeeld in het kader van een breder ingezet veranderingstraject;
•
ontwikkeling van één (nieuwe) cultuur. Bij samenwerkingstrajecten doet zich vrijwel altijd de situatie voor dat medewerkers van verschillende gemeenten in een nieuwe omgeving komen te werken. Soms gebeurt dat door detachering. Medewerkers behouden dan hun oorspronkelijke rechtspositie en daar kunnen onderlinge verschillen tussen bestaan. Deze worden vaak door middel van (tijdelijke) maatregelen geharmoniseerd. Een dergelijke situatie is minder gewenst, wanneer gestreefd wordt naar één eigen organisatie, waarmee de medewerkers zich verbonden voelen en waarin wordt gewerkt naar één cultuur.
Indien Steenwijkerland en Westerveld er belang aan hechten om zo min mogelijk veranderingen voor personeel te genereren, dan scoren de regeling zonder meer, de centrumgemeente en het gemeenschappelijk orgaan zonder eigen uitvoeringsorganisatie het hoogst. Indien de gemeenten hechten aan het ontwikkelen van één gezamenlijke cultuur, dan scoort het openbaar lichaam met een eigen arbeidsovereenkomst het hoogst. Kosten Een belangrijke motivatie voor samenwerking is gelegen in kostenvoordeel. Een deel van dit voordeel denkt men te kunnen realiseren door het gunstige effect van de herberekening van de rijkssubsidie (indicatief ruim € 700.00). Om hiervoor in aanmerking te komen dient gekozen te worden voor het openbaar lichaam. Met deze juridische vorm lijkt ook de meeste kosten besparing gerealiseerd te kunnen worden doordat niet meer separaat richting het ministerie verantwoord behoeft te worden, maar als één entiteit. Tot slot biedt deze variant (samen met het gemeenschappelijk orgaan) een betere basis voor een optimale risicodeling tussen deelnemende gemeenten.
23/39 10 oktober 2004
4.4
Bijpassend organigram Op basis van de bovenstaande criteria kan met name het kostencriterium de doorslag geven om te opteren voor een openbaar lichaam. Indien hiervoor gekozen wordt impliceert dit dat de gemeenten te maken krijgen met de volgende bestuursorganen: algemeen bestuur, dagelijks bestuur en voorzitter. Schematisch ziet dit er als volgt uit: Organigram Samenwerking sociale dienst op basis van openbaar lichaam
Gemeente Westerveld
Gemeente Steenwijkerland
Bestuur (bestaande uit algemeen bestuur en dagelijks bestuur, conform de WGR)
Uitvoeringsorganisatie
Er wordt gestreefd naar een klein en slagvaardig bestuur. In het bestuur nemen plaats de beide portefeuillehouders en de beide gemeentesecretarissen.
24/39 10 oktober 2004
5.
Voordelen en aandachtpunten bij samenwerking
5.1
Voordelen Op basis van ons onderzoek stellen wij vast dat er voor zowel Steenwijkerland als Westerveld voordelen te behalen zijn met samenwerking. Voor beiden geldt dat samenwerking kansen biedt op slagvaardiger en zakelijker dienstverlening aan klanten door een scherpere focus op de uitvoering. Hiermee ontstaat de mogelijkheid om de effectiviteit op W-deel (arbeidsmarkttoeleiding) te vergroten door specialisatie, inkoopverbetering, aanpassing beleid en het ontwikkelen nieuwe producten, waarmee tevens de aanspraak op het I-deel beperkt kan worden. Eveneens is van belang dat de kwetsbaarheid van de beide organisaties op personeel vlak (ziekte/vakantie) vermindert, en daarmee de kosten ten gevolge van inhuur derden. Als de samenwerking gepaard gaat met de BVG-vorming (hetgeen nadrukkelijk de bedoeling is), biedt het samenwerkingsverband zo één duidelijk herkenbare plek voor alle vragen en behoeften op het gebied van Inkomen en Werk in de regio. Tot slot is het goed denkbaar dat de beide gemeenten op deze wijze een aantrekkelijker partner worden voor de gemeente Meppel. Afgezien van de gezamenlijke voordelen zijn er voordelen die meer specifiek voor Steenwijkerland gelden: men kan gebruik maken van instroom van goede medewerkers uit Westerveld, daarnaast kan gebruik gemaakt worden van de best practices van Westerveld, met name de benutting GWS-4-all en het vaststellen van de rechtmatigheid bij de ingediende aanvragen. Voor Westerveld geldt dat men door de samenwerking een kostenreductie kan realiseren zonder dat organisatie kwetsbaarder wordt. Verder ontstaan er meer mogelijkheden voor kennisuitwisseling en professionele ontwikkeling voor medewerkers.
5.2
Aandachtspunten Bij de samenwerking geldt ook een aantal aandachtspunten. Gezamenlijke aandachtspunten hierbij zijn dat men aandacht zal moeten hebben voor de communicatie met - en participatie van – medewerkers. Verder is het relevant om snel afspraken te maken over de verdeling van opbrengsten/kosten en risico’s. Ook zou men nu bij het maken van kosten vooruit kijken en daarmee een begin maken met het reduceren van de frictiekosten. Tot slot is het van belang om de beoogde gelijkwaardigheid van partners daadwerkelijk vorm te geven. Voor Steenwijkerland geldt dat investeringen wellicht niet via lagere structurele kosten terugverdiend zullen worden.
25/39 10 oktober 2004
Voor Westerveld geldt dat het klantcontact zakelijker kan worden door verhoging caseload, hetgeen impact kan hebben voor het personeel.
26/39 10 oktober 2004
6.
De transitie Het is van groot belang om een beoogde startdatum vast te stellen: deze vormt een belangrijk uitgangspunt in het transitieproces. De beoogde startdatum is voor meerdere onderwerpen van belang: •
De beoogde juridische vorm is van invloed op startdatum: een Openbaar Lichaam kan bijvoorbeeld niet per 01-01-2005 gerealiseerd worden (gegeven de procedures die hiervoor gevolgd moeten worden);
•
Gezamenlijke huisvesting kan wel/niet voor 01-01-2006 gerealiseerd worden (indien wel dan is samenwerking in “tussenvorm” haalbaar);
•
Samenvoeging van de beide organisaties lopende het jaar is onhandig in verband met de begroting en financiële rapportages;
•
Voor verregaande samenwerking in vorm Openbaar Lichaam lijkt 01-01-2006 eerste optie.
Voorafgaand aan de definitieve startdatum kan de tussenliggende tijd benut worden voor het starten van samenwerking in een minder zware vorm (vb gemeenschappelijk orgaan), de harmonisatie van werkprocessen en ICT en de kostenreductie in Westerveld. Op diverse onderdelen is samenwerking echter ook al per onmiddellijke ingang mogelijk. Gedacht kan worden aan beleidsvorming, inkoop en training en kennisontwikkeling. Transitie naar Gemeenschappelijk orgaan Het transitieproces naar gemeenschappelijk orgaan zal niet complex zijn en op korte termijn georganiseerd kunnen worden. Dit komt omdat sprake is van slechts twee partijen die betrokken zijn bij samenwerking. Uitgangspunt bij een gemeenschappelijk orgaan is dat het personeel in dienst blijft bij de eigen gemeente (bestaande rechten blijven van kracht), waardoor de positie personeel relatief eenvoudig is. Daarmee is een “eenvoudige” harmonisatie van arbeidsvoorwaarden mogelijk en kan volstaan worden met een eenvoudig sociaal statuut. Hierbij komt dat de geldstromen (I en W budgetten) via beide gemeenten blijven lopen. Transitie naar verdergaande vorm van samenwerking Het transitieproces naar een verdergaande vorm van samenwerking vraagt meer tijd en is complexer. Dit komt omdat er een nieuwe juridische structuur gecreëerd moet worden. Daarbij is de positie van het personeel complexer omdat personeel in dienst treedt bij nieuwe werkgever. Tevens zal sprake moeten zijn van een totale harmonisatie van
27/39 10 oktober 2004
arbeidsvoorwaarden, waarbij de rechten en plichten van de medewerkers geregeld worden in een sociaal statuut. Bijkomend gevolg is dat de geldstromen direct naar nieuwe organisatie gaan, waardoor de verantwoordingsrelatie naar het bestuur van de gemeenschappelijke regeling (GR) en de gemeenten meer aandacht vraagt. In deze constructie zal de organisatie zichzelf moeten kunnen ondersteunen, hetgeen impliceert dat in de structuur ook aandacht moet zijn voor financiële functies, control en inkoop. De beslispunten op gebied sociaal statuut en management blijven van kracht
28/39 10 oktober 2004
7.
Advies en vervolgstappen
7.1
Advies Deloitte is op basis van de uitkomsten van het business case onderzoek tot de overtuiging gekomen dat vorming van een gezamenlijke sociale dienst voor Steenwijkerland en Westerveld een goede zaak zou zijn. Wij hebben daarvoor de volgende argumenten:
7.2
•
De kwaliteit van de geboden dienstverlening zal in totaliteit gezien verbeteren, hetgeen directe voordelen voor de klanten op zal leveren.
•
Het is realistisch een (verdere) professionalisering, toename van deskundigheid, specialisatie en verbeterde kwaliteitsborging te verwachten, wanneer de samenwerking geëffectueerd wordt. Dit laat onverlet dat verdere investering op dit punt zinvol is.
•
De schaalvergroting zal er toe leiden dat men beter is opgewassen tegen de eisen die de toekomst stelt. Een verdergaande schaalvergroting op termijn kan dit effect echter versterken en dient derhalve niet uitgesloten te worden.
•
Beide kleine sociale diensten zullen de huidige kwetsbaarheid en afhankelijkheid van het beperkte aantal medewerkers (sterk) verminderen.
•
Er zullen meer mogelijkheden voor medewerkers ontstaan daar waar het carrièreontwikkeling, expertisegroei, specialisatie en scholing betreft.
•
Er zijn verschillende argumenten die pleiten voor de keuze van een openbaar lichaam. Gedacht kan worden aan een efficiencyslag in de verantwoording richting het rijk en de (indicatieve) verhoging van het Inkomensbudget.
•
En last but not least: er is sprake van gedegen onderbouwde financiële voordelen, die enerzijds te maken met een efficiencyslag en anderzijds met de indicatieve verhoging van de rijksmiddelen ten gevolge van de vorming van een openbaar lichaam. Deze voordelen in combinatie met de beschikbare subsidie sterken ons in onze inschatting dat de aan fusie verbonden kosten binnen redelijke tijd terug zijn te verdienen.
Principebesluitvorming Indien de gemeenten zich kunnen vinden in dit advies dient ten aanzien van de volgende punten een principebesluit genomen te worden, waarna verdere uitwerking van een detail plan van aanpak kan plaatsvinden.
29/39 10 oktober 2004
Organisatie vorm Wordt gekozen voor (gedetacheerd) personeel per gemeente, werkzaam in dezelfde eenheid? Of Wordt gekozen voor personeel dat volledig geïntegreerd is? Juridische vorm Wordt gekozen voor een ”lichte vorm”, waarbij de uitvoeringsorganisatie geen eigen mensen in dienst heeft en de gemeenten afzonderlijk verantwoording blijven afleggen richting SZW? Of Wordt gekozen voor een “zware vorm” met rechtspersoonlijkheid, waarbij bevoegdheden zijn overgedragen en de uitvoeringsorganisatie redelijk autonoom kan optreden ( en slagvaardig) en de gemeenten als één entiteit worden gezien? Huisvesting Wordt gekozen om alles (feitelijke samenwerking, juridische vorm, en huisvesting) op één moment in te laten gaan? Of Wordt gekozen om zo snel mogelijk te starten met pragmatische samenwerking (op onderdelen) en bijpassende (desnoods tijdelijke) huisvesting en wordt eea nadien definitief geformaliseerd in de juiste juridische vorm?
7.3
Planning Wij stellen de volgende planning voor:
Stap
Datum
Besluitvorming binnen de stuurgroep
December 2004
Bespreking in colleges van B&W
Januari 2005
Bespreking in gemeenteraden
Januari 2005
Uitwerken van het detailontwerp, inclusief detailplanning
December – maart
30/39 10 oktober 2004
Voorleggen aan stuurgroep, colleges en gemeenteraden
Februari/maart 2005
Start met samenwerking op onderdelen
April 2005
Implementatiefase (waaronder personele aangelegenheden)
Vanaf april 2005
Feitelijke start van de nieuwe organisatie, namens de beide Juli 2005/Januari 2006 gemeenten (zelfstandige verantwoording richting het rijk en raad_ Formele start van het nieuwe Openbaar Lichaam (gezamenlijke verantwoording richting rijk en raden, in verband met de start van het nieuwe boekjaar is het onwenselijk om eerder te starten)
1 januari 2006
Op basis van het huidige document kan overwogen worden om een “go-no go beslissing” aan college en raad te vragen, waarmee de planning versneld kan worden en besluitvorming in de colleges en raden naar december 2004/januari 2005 verplaatst kan worden. Dit is afhankelijk van de vraag of voor deze beslissing de gezamenlijke visie op samenwerking, het uitgewerkte organisatieontwerp en de detailplanning opgenomen dient te zijn. Wij hebben zowel goede ervaring met het in één keer aanbieden van de desbetreffende stukken, als het gesplitst aanbieden in delen. Hierbij dient een politieke inschatting gemaakt te worden.
31/39 10 oktober 2004
Bijlage 1: Achtergrondcijfers Detailoverzicht apparaatskosten per gemeente Apparaatskosten (begroting 2004) Steenwijkerland
Westerveld
Som
Begr. 2004
%
Begr. 2004
%
Begr. 2004
%
Salarissen
€ 1.361.253
60%
€ 493.588
55%
€ 1.854.841
58%
Huisvesting
€ 124.796
5%
€ 20.445
2%
€ 145.241
5%
Automatisering
€ 149.347
7%
€ 73.294
8%
€ 222.640
7%
Personeelszaken
€ 104.530
5%
€ 74.332
8%
€ 178.862
6%
Financien
€ 122.387
5%
€ 103.269
12%
€ 225.656
7%
Facilitaire zaken
€ 78.869
3%
€ 14.472
2%
€ 93.341
3%
Bestuurszaken (archief, communicatie)
€ 145.379
6%
€ 84.286
9%
€ 229.665
7%
Directie
€ 149.192
7%
€-
0%
€ 149.192
5%
Overig
€ 17.710
1%
€ 19.126
2%
€ 36.836
1%
Externe (medische kosten/ derden)
€ 24.489
1%
€ 11.150
1%
€ 35.639
1%
Totaal
€ 2.277.952
100%
€ 893.961
100%
€ 3.171.914
100%
Sociale recherche
€ 3.239
€ 26.500
€ 29.739
Schuldregeling
€ 88.177
€-
€ 88.177
Totaal generaal
€ 2.369.368
€ 920.461
€ 3.289.830
32/39 10 oktober 2004
Overzicht financiële kengetallen per gemeente Kengetallen (begroting 2004) Ratio's
Steenwijkerland
Westerveld
Aantal FTE sociale zaken
28,58
10,96
Gem. salariskosten per FTE
€ 47.630
€ 45.040
Gem. overheadkosten per FTE
€ 32.075
€ 36.534
Gem. totale kosten per FTE
€ 79.704
€ 81.573
Ratio's
Steenwijkerland
Westerveld
Aantal klanten*
676
175
Klant per FTE
23,6
16,0
Ratio's
Steenwijkerland
Westerveld
Aantal klanten*
676
175
Gem. kosten per klant
€ 3.370
€ 5.108
33/39 10 oktober 2004
Bijlage 2: Criteria voor de beoordeling van juridische vormen 1. Gemeentelijke zeggenschap Het criterium gemeentelijke zeggenschap bestaat uit drie deelcriteria, te weten sturing, beheersing en toezicht. ISD- varianten
Regeling zonder meer/ bestuursovereenkomst
Centrum Gemeente
Gemeenschappelijk orgaan
Openbaar lichaam
Sturing
++
+
-
--
Beheersing
+/-
+/-
+/-
+/-
toezicht
+/-
+/-
+/-
+/-
Verantwoording
+/-
+/-
+/-
+/-
Criterium
Toelichting Het overzicht toont verschillende scores bij het deelcriterium sturing en gelijke scores bij de drie deelcriteria beheersing, toezicht en verantwoording. De scores op het gebied van sturing laten zien dat naarmate de samenwerkingsorganisatie op grotere afstand wordt gezet -hetgeen in sterkste mate bij een openbaar lichaam het geval is- de mogelijkheid tot sturing vanuit de gemeenten afneemt; •
Met een gemeenschappelijk orgaan neemt de afstand van de uitvoeringsorganisatie tot de deelnemende gemeenten verder toe. Een gemeenschappelijke regeling waarbij een gemeenschappelijk orgaan in het leven wordt geroepen, heeft één bestuursorgaan. De gemeenten die aan deze regeling deelnemen dragen bepaalde bevoegdheden over aan het bestuursorgaan van de gemeenschappelijke regeling; er is sprake van delegatie van bevoegdheden. Het bestuur neemt de beslissingen op het gebied van de uitvoering van de wet, de bedrijfsvoering van de uitvoeringsorganisatie en stelt in dat kader de begroting en de jaarrekening van de organisatie vast. Ter voorbereiding hierop worden de gemeenteraden in de gelegenheid gesteld hun zienswijze hierop kenbaar te maken. Door de overdracht van bevoegdheden is er afstand gecreëerd tussen de gemeenten en het gemeenschappelijk orgaan. Wat betreft de uitvoeringsorganisatie kan ervoor worden gekozen een afzonderlijke organisatie op te richten, of om gebruik te maken van de diensten van één der deelnemende gemeenten. Dit heeft echter geen invloed op de bestuursconstructie.
34/39 10 oktober 2004 •
De gemeentelijke zeggenschap in de situatie van een openbaar lichaam scoort in relatieve zin het laagst van de vier juridische vormen op het deelcriterium sturing. Het openbaar lichaam kent namelijk verplicht de volgende bestuursorganen: algemeen bestuur, dagelijks bestuur en voorzitter. Ook bij een openbaar lichaam is sprake van delegatie van bestuurlijke bevoegdheden. Uit de gemeenschappelijke regeling moet ondubbelzinnig blijken welke taken en bevoegdheden aan het openbaar lichaam zijn overgedragen. Hierbij is de overdracht van de verordenende taken in het kader van de Wwb optioneel: gemeenten kunnen ervoor kiezen deze over te dragen, maar het hoeft niet. De begroting en de jaarrekening worden door het algemeen bestuur vastgesteld, waarbij net als bij het gemeenschappelijk orgaan de procedureafspraak geldt dat de gemeenteraden vooraf hun zienswijze op deze beleidsstukken kenbaar hebben gemaakt. Het dagelijks bestuur bereidt de besluitvorming voor, het algemeen bestuur stelt de desbetreffende beleidsstukken vast. Door de integrale overdracht van bevoegdheden en van verantwoordelijkheden en het feit dat er meerdere bestuursorganen zijn, is de afstand tot de gemeenten groter dan bij een gemeenschappelijk orgaan.
2. Slagvaardighe id van de uitvoeringsorganisatie Bij dit criterium gaat het om het gemak waarmee een uitvoeringsorganisatie zich binnen de bestuurlijk vastgestelde kaders kan aanpassen aan een veranderende omgeving, zonder hierbij te zeer gebonden te zijn aan de (soms tijdrovende) procedures van de politiek. Het gaat hierbij vooral om het “marktgericht” kunnen bewegen van de uitvoeringsorganisatie op het gebied van uitstroom en reïntegratie. Relatie slagvaardigheid en flexibiliteit en juridische vormen ISD- varianten
Uitwerking criterium Slagvaardigheid in handelen
Regeling zonder meer/ bestuursovereenkomst
Centrum Gemeente
Gemeenschappelijk orgaan
Openbaar lichaam
+/-
+/-
+/-
+/-
Toelichting De beoordeling van het criterium slagvaardigheid tegen de achtergrond van de vier juridische vormen is niet eenduidig te geven. De verschillen ontbreken in feite, omdat door middel van mandateringsbesluiten, directiestatuut, budgetteringsafspraken e.d. de slagvaardigheid nader kan worden vorm gegeven en dat geldt voor elk van de regelingen. Het criterium slagvaardigheid overlapt daardoor in zekere zin met de hiervoor genoemde aspecten van het criterium zeggenschap. Desondanks hebben we dit criterium toch opgenomen, omdat veel gemeenten dit criterium relevant achten en er blijkbaar nogal wat
35/39 10 oktober 2004
misverstanden bestaan inzake de ruimte die aan de uitvoeringsorganisatie in de een of de andere vorm kan worden gegeven. In theorie kan worden gesteld dat naarmate de afstand van de uitvoeringsorganisatie tot de gemeente toeneemt en de bestuurlijke structuren “waarder” worden, de slagvaardigheid afneemt. Beslissingen komen lastiger tot stand en de doorlooptijden die daarmee zijn gemoeid, nemen toe. De vergaderfrequentie van het algemeen bestuur van het openbaar lichaam en van het gemeenschappelijk orgaan is doorgaans laag. Dit kan de slagvaardigheid nadelig beïnvloeden. Bij een centrumgemeente - constructie of een bestuursovereenkomst is een tussentijds overleg met de portefeuillehouder gemakkelijker te regelen. Er kan daardoor sneller worden gereageerd. Door middel van mandateringen en directiestatuten kan dit nadeel echter gemakkelijk in positieve zin bijgesteld worden. Voor een openbaar lichaam geldt dan bovendien, dat aan het algemeen bestuur verordenende bevoegdheden kunnen zijn gedelegeerd en dat deze rechtspersoon zelf ook overeenkomsten kan afsluiten. En dàt kan een slagvaardig handelen weer gunstig beïnvloeden. Vanuit verschillende invalshoeken zijn derhalve verschillende waarderingen te geven op het criterium slagvaardigheid. Vanwege deze situatie hebben we in het overzicht een “neutrale” score weergegeven. De vraag of er uiteindelijk sprake zal zijn van een slagvaardige organisatie, zal dus afhankelijk zijn van de aard en de uitwerking van de aanvullende bestuurlijke afspraken. 3. Personeel Bij dit criterium onderscheiden wij twee deelcriteria: •
veranderingen voor medewerkers. Door de samenwerking treden er veranderingen op voor de betrokken medewerkers, bijvoorbeeld een nieuwe werkplek met langere reistijden, nieuwe werkwijzen of verandering van de rechtspositionele relatie. Gemeenten kunnen van mening zijn dat veranderingen tot een minimum beperkt moeten worden, maar kunnen ook het standpunt huldigen dat veranderingen wenselijk zijn, bijvoorbeeld in het kader van een breder ingezet veranderingstraject;
•
ontwikkeling van één (nieuwe) cultuur. Bij samenwerkingstrajecten doet zich vrijwel altijd de situatie voor dat medewerkers van verschillende gemeenten in een nieuwe omgeving komen te werken. Soms gebeurt dat door detachering. Medewerkers behouden dan hun oorspronkelijke rechtspositie en daar kunnen onderlinge verschillen tussen bestaan. Deze worden vaak door middel van (tijdelijke) maatregelen geharmoniseerd. Een dergelijke situatie is minder gewenst, wanneer gestreefd wordt naar één eigen organisatie, waarmee de medewerkers zich verbonden voelen en waarin wordt gewerkt naar één cultuur.
36/39 10 oktober 2004
Om te laten zien hoe deze criteria kunnen uitwerken naar de vier juridische vormen, is van belang hoe de uitvoeringsorganisatie in het geval van een gemeenschappelijk orgaan of een openbaar lichaam wordt vorm gegeven met betrekking tot de personele aspecten ervan. Bij een openbaar lichaam kan ervoor worden gekozen de betrokken medewerkers zelf in dienst te nemen, maar medewerkers kunnen ook vanuit de deelnemende gemeenten worden gedetacheerd. Bij een gemeenschappelijk orgaan kan worden gekozen voor het gebruik van de diensten van één van de deelnemende gemeenten of voor een eigen uitvoeringsorganisatie, waarbij het personeel ingeleend wordt van de deelnemende gemeenten. In onderstaand schema hebben we daarom dit onderscheid toegevoegd Relatie personeel en juridische vormen ISD- varianten
Uitwerking criterium
Regeling zonder meer/ bestuursovereenkomst
Centrum Gemeente
+ nvt
Minimale veranderingen voor medewerkers Ontwikkelmogelijkheid naar één cultuur
Gemeensch. orgaan
Openbaar lichaam
Geen eigen uitv. organ.
Wel eigen uitv. organ
Detachering
Eigen arbeid s overeenk.
+
+
+/-
+/-
-
-
-
+/-
+/-
+
Toelichting Veranderingen voor medewerkers: •
Bij de regeling zonder meer/bestuursovereenkomst en bij de centrumgemeenteconstructie zijn de veranderingen voor de medewerkers mede afhankelijk van de gekozen uitwerking, maar meestal betreft dit maar een klein aantal medewerkers. De verandering kan dan inhouden dat medewerkers “meegaan” naar de uitbestedende gemeente (in het geval van een bestuursovereenkomst) of naar de centrumgemeente door middel van detachering, of dat er veranderingen in het takenpakket optreden. Om deze reden, en omdat er in de rechtspositionele relatie niets verandert, is naar onze mening sprake van een minimale verandering.
•
Bij een gemeenschappelijk orgaan dat geen eigen uitvoeringsorganisatie op- richt, zijn de gevolgen voor de medewerkers niet verschillend van de hiervoor beschreven samenwerking middels een centrumgemeente-constructie. Wanneer wel een eigen uitvoeringsorganisatie wordt opgericht hebben meer medewerkers met de verandering te maken en daarnaast verandert de hiërarchische structuur waarin zij werken. De rechtspositionele relatie blijft ook hier ongewijzigd.
37/39 10 oktober 2004 •
Een openbaar lichaam heeft rechtspersoonlijkheid en kan zelf medewerkers in dienst nemen. De veranderingen voor de medewerkers zullen in dat geval groter zijn dan in de situaties dat medewerkers worden gedetacheerd in de samenwerkingsorganisatie. Het openbaar lichaam kan overigens de rechtspositieregelingen van één der deelnemers van overeenkomstige toepassing verklaren, waardoor er materieel niets verandert in dit opzicht. Maar ook in het geval besloten wordt een eigen rechtspositie vast te stellen, zal die doorgaans zeer nauw aanliggen tegen die van de deelnemende gemeenten. Zeker wanneer gekozen wordt voor een CAR/UWO “aansluiting”.
Cultuurontwikkeling: Bij samenwerking op grond van een bestuursovereenkomst is het thema ons inziens niet aan de orde. Bij de overige vormen zijn de onderlinge verschillen beperkt, met uitzondering van een openbaar lichaam dat ook de werkgeversrol vervult. In zo’n situatie zijn de mogelijkheden voor de uitvoeringsorganisatie om zich te ontwikkelen tot een zelfstandige eenheid met een eigen en een gedeelde cultuur groter dan bij de andere constructies. 4. Financiën Bij gemeenten kunnen kostenvoordelen een rol spelen bij de motivatie om te komen tot samenwerking. Het kostenniveau kan met name door organisatorische maatregelen worden beïnvloed, maar hangt maar heel beperkt samen met de gekozen juridische vorm. Op financieel vlak onderscheiden wij de drie volgende criteria, waarbij wel een relatie naar de juridische vorm is te onderkennen: •
de mate waarin de (financiële) risico’s worden gedeeld en verdeeld tussen de deelnemende gemeenten (risicodeling);
•
de daling/stijging van de rijkssubsidie ten gevolge van schaalvergroting (boven de 40.000 dan wel 60.000 inwoners 5 );
•
kostenbesparing ten gevolge van het één entiteit zijn volgens de definitie van SZW (daling van de overheadkosten ten gevolge het aanleveren van één verantwoording richting SZW, daling van accountantskosten door één controle).
5 In de brief aan de Tweede Kamer van 14 mei 2004 heeft de Staatssecretaris aangegeven het objectief verdeelmodel toe te passen bij gemeenten en samenwerkingsverbanden met meer dan 60.000 inwoners. Voor gemeenten tussen de 40.000 en 60.000 wordt dit model toegepast naar rato van het aantal inwoners. De staatsecretaris wil nagaan of en in welke mate het objectief verdeelmodel ook voor kleine gemeenten (< 40.000 inwoners) is toe te passen.
38/39 10 oktober 2004
Relatie financiën en juridische vormen: ISD- varianten
Uitwerking criterium Optimale risicodeling tussen de deelnemende gemeenten Maximale rijkssubsidie (afhankelijk van berekening SZW) Kostenbesparing activiteiten overhead
Regeling zonder meer/ bestuursovereenkomst
Centrum Gemeente
Gemeenschappelijk orgaan
Openbaar lichaam
-
-
+/-
+/-
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
+/-
+/-
+/-
+/-
+
Toelichting Risicodeling Op het punt van de verdeling van financiële risico’s verschillen de juridische vormen onderling in wezen niet veel van elkaar. Voorwaardelijk daarbij is dan wel dat in de regeling goede afspraken zijn gemaakt rondom de dekking van financiële risico’s. Weliswaar is het zo dat naarmate de uitvoeringsorganisatie op grotere afstand staat van de gemeenten, ook de risico’s op grotere afstand staan doordat ze voor rekening komen van de zelfstandige juridische entiteit, maar uiteindelijk zullen toch de betrokken gemeenten in het geval van financiële problemen de kosten als verplichte uitgaven moeten dragen. In het geval van een bestuursovereenkomst en een centrumgemeenteconstructie zijn de uitvoerende gemeenten in principe verantwoordelijk voor de bedrijfsvoering en de bedrijfsmiddelen. Eventuele tegenvallers komen daardoor voor rekening van die gemeenten. Dat geldt ook voor gebeurtenissen die het imago van de uitvoeringsorganisatie schaden; naarmate de uitvoering dichter bij een gemeente staat, neemt ook het imagorisico van die gemeente toe. Rijkssubsidie Bij het thans van kracht zijnde verdeelmodel kan onder voorwaarden het totale inkomensdeel voor de gemeenten hoger of lager uitvallen dan de som van de individuele budgetten bij de oude verdeelsystematiek. Het samenwerkingsverband dient dan wel als één entiteit aangemerkt te worden en uit de gemeenschappelijke regeling dient ondubbelzinnig te blijken dat er sprake is van een integrale overdracht van bevoegdheden en verantwoordelijkheden aan een openbaar lichaam. Dit deelcriterium speelt derhalve alleen bij het openbaar lichaam. Vanwege de gestelde voorwaarden van het Ministerie en vanwege de onzekerheid hoe het objectieve
39/39 10 oktober 2004
verdeelmodel in de komende jaren zal uitpakken, hebben we in het schema een neutrale score opgenomen. In sommige samenwerkingsverbanden blijkt het samenvoegen te leiden tot een hogere rijkssubsidie, bij andere tot een lagere. Het is afhankelijk van de wijze waarop de gezamenlijke gemeenten scoren op de factoren van het objectief verdeelmodel. Kostenbesparing activiteiten overhead In de situatie dat de samenwerkingsorganisatie als één entiteit is aangemerkt door het Ministerie van SZW kan de uitvoeringsorganisatie met één verantwoording richting ministerie volstaan. Tevens kan dan de jaarlijkse accountantscontrole binnen één uitvoeringsorganisatie worden uitgevoerd. In beide gevallen zullen de kosten die daarmee samenhangen verminderen. Om als één entiteit aangemerkt te kunnen worden, moet voldaan zijn aan een aantal voorwaarden die het Ministerie van SZW stelt.
