Kwijtscheldingsbeleid van de gemeentelijke belastingen; gemeente Eindhoven

Kwijtscheldingsbeleid van de gemeentelijke belastingen; gemeente Eindhoven

Gemeentelijke belastingen

Naam: Chantal Nelemans Datum: 10 januari 2011 Plaats: Eindhoven

Kwijtscheldingsbeleid van de gemeentelijke belastingen; gemeente Eindhoven

Naam: Studentnr.: Datum: Plaats: Opleiding: Afstudeerperiode: Organisatie: Opdrachtgever: Classificatie: Afstudeermentoren: 1ste afstudeerdocent: 2de afstudeerdocent:

Chantal Nelemans 2007536 10 januari 2011 Eindhoven Juridische Hogeschool Avans- Fontys te Tilburg 6 september 2010 – 10 januari 2011 gemeente Eindhoven afdeling Invorderen intern de heer B. van Kempen en de heer J. Hijzelaar mevrouw S. van Breugel de heer W. Struilaart

Voorwoord De aanleiding voor deze scriptie is het afstudeeronderzoek dat ik heb gekregen van de afdeling Invorderen van de gemeente Eindhoven. De opdracht was om te onderzoeken wat de juridische mogelijkheden waren voor een viertal ‘knelpunten’ binnen het huidige kwijtscheldingsbeleid. Het onderzoek is niet van een leien dakje verlopen. De zoektocht naar de Memorie van toelichting (MvT) van de Uitvoeringsregeling Invorderingswet 1990 was een hele tocht. Uiteindelijk bood de MvT geen oplossing of uitsluitstel voor de onderzochte gedraging. De grootste valkuil tijdens mijn onderzoek was om alle gevonden informatie volledig en geordend op papier te krijgen. De mensen die mij geholpen hebben om ervoor te zorgen dat de scriptie eruit zoals deze nu voor u ligt, wil ik dan ook oprecht bedanken. Ten slotte wil ik de gemeente Eindhoven bedanken voor het beschikbaar stellen van de afstudeeropdracht. Tevens wil ik de medewerkers van de gemeente Eindhoven bedanken die mij hebben geholpen bij mijn onderzoek. In het bijzonder wil ik mw. Manders, dhr. Van Kempen en dhr. Hijzelaar bedanken voor de begeleiding tijdens mijn onderzoek. Ook wil ik mw. Van Breugel bedanken voor haar beoordeling vanuit de opleiding. Chantal Nelemans Eindhoven, december 2010

Chantal Nelemans | afstudeerscriptie 2010 - 2011 | Juridische Hogeschool Avans-Fontys

Inhoudsopgave

Samenvatting

6

H 1 1.1 1.2 1.3

Inleiding Onderzoeksformulering Onderzoeksopzet Leeswijzer

7 7 8 9

H 2

Welke weten regelgeving is relevant inzake kwijtschelding van gemeentelijke belastingen? Invorderingswet 1990 Uitvoeringsregeling Invorderingswet 1990 Leidraad invordering Huidige beleid van de gemeente Eindhoven

10

2.1 2.2 2.3 2.4

H 3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5

H4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5

Is het wettelijk mogelijk een fatale termijn te stellen voor het indienen van een kwijtscheldingsverzoek? Wat is de huidige stand van zaken in Eindhoven? Wat zijn de wettelijke mogelijkheden voor het stellen van een termijn? Wat hebben andere gemeenten geregeld met betrekking tot het stellen van een fatale termijn voor het indienen van een kwijtscheldingsverzoek? Welke mogelijkheden heeft de gemeente Eindhoven om een fatale termijn te stellen aan het indienen van een kwijtscheldingsverzoek? Conclusie

Welke beleidsvrijheid heeft de gemeente Eindhoven om de inkomensen vermogensnorm voor kwijtschelding vast te stellen? Wat is de huidige stand van zaken in Eindhoven? Wat zijn de wettelijke mogelijkheden voor het vaststellen van een inkomensen vermogensnorm voor kwijtschelding? Wat hebben andere gemeenten geregeld inzake de inkomensen vermogensnorm rekeninghoudende met de wetswijziging? Welke mogelijkheden heeft de gemeente Eindhoven om de inkomensen vermogensnorm vast te stellen? Conclusie


10 10 10 10

11 11 11 16 18 19

20 20 21 23 24 25

H5 5.1 5.2 5.3 5.4

5.5

H 6

Mag de gemeente Eindhoven onderscheid maken tussen burgers en zelfstandigen met betrekking tot het verlenen van kwijtschelding? Wat is de huidige stand van zaken in Eindhoven? Wat zijn de wettelijke mogelijkheden om onderscheid te maken tussen burgers en zelfstandigen met betrekking tot het verlenen van kwijtschelding? Wat hebben andere gemeente geregeld voor het verlenen van kwijtschelding aan zelfstandigen? Welke mogelijkheden heeft de gemeente Eindhoven om onderscheid te maken tussen burgers en zelfstandigen met betrekking tot het verlenen van kwijtschelding? Conclusie

26 26 26 29 30

31

6.5

Mag de gemeente Eindhoven de invorderingskosten op de belastingschuldige verhalen, als de burger in een later stadium van het invorderingstraject in aanmerking is gekomen voor een vorm van kwijtschelding? Wat is de huidige stand van zaken in Eindhoven? Wat zijn de wettelijke mogelijkheden om de reeds gemaakte invorderingskosten te verhalen op de belastingschuldige ondanks toekenning van een vorm van kwijtschelding? Wat hebben andere gemeenten geregeld met betrekking tot de reeds gemaakte invorderingskosten bij kwijtschelding? Welke mogelijkheden heeft de gemeente Eindhoven om de reeds gemaakte invorderingskosten te verhalen op de belastingschuldige ondanks dat deze in aanmerking is gekomen voor een vorm van kwijtschelding? Conclusie

7.1 7.2 7.3

Wat zijn de voor- en nadelen van het opnemen van het kwijtscheldingsbeleid in een beleidsregel of een verordening? Beleidsregel Verordening Conclusie

38 39 39

Conclusies en aanbevelingen Termijn Inkomens- en vermogensnorm Zelfstandigen Invorderingskosten Beleid Hoofdvraag

41 41 41 42 43 43 44

6.1 6.2

6.3 6.4

H7

H8 8.1 8.2 8.3 8.4 8.5 8.6

Bibliografie


32

32 32

34 35

36

38

45

Samenvatting Kwijtschelding van gemeentelijke belastingen is een vangnet voor mensen die een inkomen hebben onder of gelijk aan het bestaansminimum. Enerzijds is kwijtschelding van belang om burgers die op het bestaansminimum leven minder voor gemeentelijke belastingen te laten betalen door middel van gehele of gedeeltelijke kwijtschelding. Anderzijds kost het kwijtschelden van gemeentelijke belastingen de gemeente veel geld door verlies van inkomsten. Het doel van dit onderzoek is de mogelijkheden voor de gemeente Eindhoven in kaart te brengen zodat zij haar wenselijk kwijtscheldingsbeleid van de gemeentelijke belastingen op een humane en politiek verantwoorde manier vorm kan geven. Om het doel te kunnen realiseren is onderzoek gedaan aan de hand van een aantal deelvragen. Naar aanleiding van het onderzoek kan geconcludeerd worden dat na de inwerkingtreding van de wetswijziging1 de gemeente kan gehoor geven aan alle onderzochte wenselijke gedragingen. Dit geldt echter niet voor het stellen van een fatale termijn. Dit is niet houdbaar ten opzicht van de wet en wordt ook niet mogelijk na de inwerkingtreding van de wetswijziging. Voor deze wenselijke situatie zal volstaan moeten worden met een verzoektermijn. Totdat de wetswijziging in werking treedt kan de gemeente Eindhoven haar beleid aanpassen zodat de belastingplichtigen verzocht worden om binnen 3 maanden de kwijtscheldingsaanvraag in te dienen, om te voorkomen dat er invorderingskosten in rekening worden gebracht. Voor de kwijtschelding van zelfstandigen hoeft het beleid niet aangepast te worden. De raad kan ervoor kiezen om het wel mogelijk te maken, maar wanneer de raad ervoor kiest om dit niet mogelijk te maken, is dit niet in strijd met de wet. Er verandert niets met de huidige situatie. Vanaf het moment dat de wetswijziging in werking is getreden, rest nog een aanpassing van het wenselijke kwijtscheldingsbeleid, de verruiming van de vermogensnorm. Nu is de verruiming van de vermogensnorm nog niet houdbaar ten opzichte van de wet, na de wetswijziging is het wel houdbaar ten opzichte van de wet. Tot slot wordt de gemeente Eindhoven aanbevolen haar wenselijke kwijtscheldingsbeleid te verwezenlijken door de aangedragen aanbevelingen op te nemen in haar kwijtscheldingsbeleid. Het wordt de gemeente Eindhoven aanbevolen om het kwijtscheldingsbeleid te implementeren in de leidraad invordering, die wordt vastgesteld door de raad.

1

Wijziging van de Gemeentewet, de Provinciewet en de Waterschapswet in verband met de verruiming van de bevoegdheid van de raad, provinciale staten en het algemeen bestuur om kwijtschelding van belastingen te verlenen.


-6-

1. Inleiding De afdeling Invorderen van de gemeente Eindhoven heeft opdracht gegeven om deze scriptie te schrijven over het kwijtscheldingsbeleid. De afdeling Invorderen maakt deel uit van de sector Publiekszaken. Andere afdelingen die onder de sector Publiekszaken vallen zijn: de afdeling Documenten en Inlichtingen, afdeling Personen, afdeling Heffen en de afdeling Waardering Onroerende Zaken. Om te toetsen of het wenselijke kwijtscheldingsbeleid van de gemeente Eindhoven binnen de kaders van de huidige weten regelgeving past, geeft dit onderzoek een analyse weer over de problemen die zich voordoen met betrekking tot de kwijtschelding. Tevens wordt uitgewerkt op welke manier het onderzoek is aangepakt. 1.1 Onderzoeksformulering Om te toetsen of het wenselijke kwijtscheldingsbeleid van de gemeente Eindhoven past binnen de geldende weten regelgeving, zullen de minimum- en maximumopties in kaart worden gebracht. Door steeds te kijken naar de verschillende opties wordt een analyse van het probleem gemaakt. Tevens is een doelen vraagstelling vastgesteld. In de volgende subparagrafen wordt dit verder uitgewerkt. Aanleiding tot het onderzoek De gemeente Eindhoven voert over het algemeen een sociaal beleid. Op dit moment is er binnen de gemeente Eindhoven een proces gaande van enorme bezuinigingen. Ondanks deze grote bezuinigingen wil de gemeente Eindhoven niet bezuinigen op het armoedebeleid. De gemeente Eindhoven is van mening dat de inwoners die het financieel al moeilijk hebben, niet harder getroffen moeten worden door de bezuinigingen. Enerzijds is kwijtschelding van belang om burgers van de gemeente Eindhoven, die op het bestaansminimum leven, minder voor gemeentelijke belastingen te laten betalen door middel van gehele of gedeeltelijke kwijtschelding van de gemeentelijke belastingen. Anderzijds kost het kwijtschelden van gemeentelijke belastingen de gemeente veel geld door verlies van inkomsten. Hierdoor ontvangt de gemeente minder inkomsten waarmee zij de dienstverlening waarvoor de belasting geheven wordt kan bekostigen. Door het proces van enorme bezuinigingen binnen de gemeente Eindhoven is het van belang om na te gaan hoe de gemeente haar kwijtscheldingsproces zo kan vormgeven dat er minder kwijtscheldingen van de gemeentelijke belastingen verleend worden, terwijl er toch een humaan en politiek verantwoord kwijtscheldingsbeleid van de gemeentelijke belasting in Eindhoven plaatsvindt. Centraal onderwerp in deze scriptie is; op welke juridische wijze(n) het kwijtscheldingsbeleid van de gemeentelijke belastingen kan worden vormgegeven en wat de scenario’s en aanbevelingen zijn die op grond van dit onderzoek aan de gemeente Eindhoven kunnen worden gegeven met betrekking tot het kwijtscheldingsbeleid. Doelstelling Het doel van dit onderzoek is de mogelijkheden voor de gemeente Eindhoven in kaart te brengen, zodat zij haar wenselijk kwijtscheldingsbeleid van de gemeentelijke belastingen op een humane en politiek verantwoorde manier vorm kan geven. Naar aanleiding van de verschillende opties die naar voren komen uit het onderzoek kan de gemeente Eindhoven ervoor kiezen om het kwijtscheldingsbeleid te borgen door middel van een beleidsregel of een verordening.


-7-

De doelstelling is: Op 10 december 2010 moeten de verschillende mogelijkheden die er zijn om het wenselijke kwijtscheldingsbeleid van de gemeentelijke belastingen op een humane en politiek verantwoorde manier vorm te geven gereed zijn, zodat het kwijtscheldingsbeleid van de gemeentelijke belastingen kan worden geïmplementeerd in de vorm van beleidsregels of een verordening. Vraagstelling Om de doelstelling te kunnen bereiken wordt een aantal zaken onderzocht aan de hand van de volgende vragen: Hoofdvraag Welke juridische ruimte heeft de gemeente Eindhoven om haar kwijtscheldingsbeleid van gemeentelijke belastingen het beste vorm te geven en te ontwikkelen? Deelvragen Welke weten regelgeving is relevant inzake het kwijtscheldingsbeleid van gemeentelijke belastingen? Wat is het huidige kwijtscheldingsbeleid van de gemeente Eindhoven en welke minimale en maximale opties heeft de gemeente Eindhoven om haar kwijtscheldingsbeleid vorm te geven? Is het wettelijk mogelijk om een fatale termijn te stellen voor het indienen van een aanvraag tot kwijtschelding? Zo ja, welke termijn is juridisch houdbaar in relatie tot weten regelgeving en algemene beginselen van behoorlijk bestuur? Welke beleidsvrijheid heeft de gemeente Eindhoven om de inkomensen vermogensnorm voor kwijtschelding lager vast te stellen dan de objectieve normen zoals de Wet werk en bijstand norm? Mag de gemeente Eindhoven onderscheid maken tussen burgers en zelfstandigen met betrekking tot het verlenen van kwijtschelding? Zo ja, moet het dan aan bepaalde voorwaarden voldoen? Mag de gemeente Eindhoven de invorderingskosten op de belastingschuldige verhalen, als deze in een later stadium2 van het invorderingstraject in aanmerking is gekomen voor een vorm van kwijtschelding? Wat zijn de mogelijkheden voor de gemeente Eindhoven? 1.2 Onderzoeksopzet Deze paragraaf geeft inzicht in de opzet van het onderzoek, waarbij de onderzoekssoort en onderzoeksmethode en de betrouwbaarheid en validiteit nader worden toegelicht. Onderzoekssoort en onderzoeksmethode Bij het vaststellen van het kwijtscheldingsbeleid van de gemeentelijke belastingen wil de gemeente Eindhoven op sommige punten afwijken van de modelleidraad die is vastgesteld door de VNG in samenwerking met de gemeentelijke praktijk. Bij de punten waarop de 2

De gemeente heeft al invorderingskosten gemaakt op het moment dat de burger een verzoek tot kwijtschelding indient.


-8-

gemeente Eindhoven wil afwijken van het model van de VNG zal steeds worden gekeken naar; de stand van zaken bij de gemeente Eindhoven, de wettelijke mogelijkheden en naar wat andere gemeenten (Rotterdam, Zaandstad en Almere) geregeld hebben voor de desbetreffende bepaling. Voor deze gemeenten is gekozen omdat ze voor alle onderzochte gedragingen beleid hebben vastgesteld. Het onderzoek wordt gedaan aan de hand van een beschrijvend documenten onderzoek. Daarnaast zal een explorerend onderzoek plaatsvinden naar de mogelijkheden die er zijn binnen de weten regelgeving voor het invullen van het kwijtscheldingsbeleid. Betrouwbaarheid en validiteit Doordat onderzoek wordt gedaan naar de mogelijkheden binnen de geldende weten regelgeving, is er sprake van een betrouwbare juridische rechtsbron. Wanneer gebruik wordt gemaakt van andere bronnen wordt zoveel mogelijk gezocht op websites van officiële instanties. Bij het onderzoek naar het kwijtscheldingsbeleid van andere gemeenten zal steeds onderzocht worden op welke juridische basis de desbetreffende gemeente de bepaling heeft vastgesteld. Dit voorkomt dat een van de gegeven opties niet gebaseerd is op een juridische basis, maar gebaseerd is op iets wat andere gemeenten hebben vastgesteld, wat mogelijk in strijd is met de weten regelgeving. Validiteit heeft te maken met de juistheid van de onderzoeksbevindingen.3 Doordat gekeken wordt naar wat de minimale en maximale mogelijkheden zijn binnen de weten regelgeving, is een documentenonderzoek aan de hand van jurisprudentie en weten regelgeving de meest geschikte manier van onderzoeken. Hierdoor hebben de onderzoeksresultaten een grote mate van validiteit voor de gemeente Eindhoven. 1.3 Leeswijzer Het rapport is als volgt opgebouwd. In het eerstvolgende hoofdstuk wordt kort ingegaan op relevante weten regelgeving met betrekking tot kwijtschelding van gemeentelijke belastingen. De verschillende deelvragen zijn uitgewerkt in de hoofdstukken 3, 4, 5 en 6. Deze hoofdstukken hebben dezelfde indeling. Eerst wordt ingegaan op de huidige stand van zaken binnen de gemeente Eindhoven. Daarna wordt gekeken naar wat de mogelijkheden zijn binnen de geldende weten regelgeving. Vervolgens wordt gekeken naar wat andere gemeenten hebben geregeld. Naar aanleiding van deze bevindingen worden er in de laatste paragraaf steeds twee opties gegeven, die de kaders van beleidsvrijheid weergeven, waarbinnen de gemeente Eindhoven een beleidskeuze dient te maken. Tot slot wordt in hoofdstuk 7 onderzocht wat de voor- en nadelen zijn van het vaststellen van het kwijtscheldingsbeleid in de vorm van een beleidsregel of een verordening. Na beoordeling van de deelvragen volgen in hoofdstuk 8 de conclusies en aanbevelingen naar aanleiding van het onderzoek. Na behandeling van de conclusies en aanbevelingen uit dit onderzoek worden de literatuurlijst en bijlagen behandeld.

3

Baarda, De Goede en Teunissen 2005, p. 197.


-9-

2

Wet- en regelgeving inzake kwijtschelding van gemeentelijke belastingen

In dit hoofdstuk wordt het wettelijk kader geschetst inzake kwijtschelding van gemeentelijke belastingen. Wet- en regelgeving die aan bod komen zijn de Invorderingswet 1990, de Uitvoeringsregeling Invorderingswet 1990, de leidraad invordering en het huidige beleid van de gemeente Eindhoven. 2.1 Invorderingswet 1990 De Invorderingswet 1990 (hierna IW 1990) regelt de procedure bij de invordering van rijksbelastingen, andere dan invoerrechten en accijnzen. De IW 1990 is op grond van artikel 231 Gemeentewet (hierna Gemw) van toepassing verklaard voor de invordering van gemeentelijke belastingen. In artikel 26 IW 1990, waarin de kwijtschelding is geregeld, staat dat nadere uitvoering van de kwijtschelding wordt geregeld in een ministeriële regeling. De ministeriele regeling die hier verdere uitwerking aan geeft is de Uitvoeringsregeling Invorderingswet 1990. Om een kwijtscheldingsbeleid te kunnen realiseren wat overeenkomt met het gewenste kwijtscheldingsbeleid zal gekeken moeten worden naar de juridische kaders die gegeven zijn in de ministeriële regeling. 2.2 Uitvoeringsregeling Invorderingswet 1990 In de Uitvoeringsregeling Invorderingswet 1990 (hierna Uitvoeringsregeling) wordt nadere invulling gegeven aan een aantal artikelen uit de IW 1990, waaronder art. 26 IW 1990. In art. 255 lid 2 Gemw worden de regels met betrekking tot kwijtschelding uit de ministeriële regeling van toepassing verklaard. Op grond van art. 255 lid 3 Gemw kan de gemeenteraad bepalen dat in afwijking van de regels uit de ministeriële regeling, in het geheel geen, dan wel gedeeltelijk geen kwijtschelding wordt verleend. 2.3 Leidraad invordering De leidraad invordering geeft nadere regels met betrekking tot de IW 1990 en de Uitvoeringsregeling. De leidraad invordering 2008 is een beleidsregel die zijn grondslag vindt in de IW 1990. De raad is op grond van de gemeentewet bevoegd om nadere regels te stellen in afwijking van de Uitvoeringsregeling met betrekking tot de kwijtschelding.4 De onderzochte gedragingen vallen onder afwijkende regels, waardoor de raad bevoegd is om de leidraad vast te stellen. 2.4 Huidig beleid van de gemeente Eindhoven De gemeente Eindhoven heeft geen leidraad vastgesteld. Bij het beoordelen van de kwijtscheldingsverzoeken wordt aangesloten bij de wet, art. 26 IW 1990 en de nadere invulling uit de Uitvoeringsregeling.

4

Op grond van art. 255 lid 3 Gemw.


- 10 -

3

Is het wettelijk mogelijk een fatale termijn te stellen voor het indienen van een kwijtscheldingsverzoek?

Om het aantal kwijtscheldingen te reguleren dient te worden nagegaan in hoeverre er mogelijkheden zijn om de kwijtscheldingsaanvraag te koppelen aan een vooraf te stellen termijn. Voordelen van de termijnstelling zouden kunnen zijn dat het vaststellen van een fatale termijn voor het indienen van een aanvraag voor kwijtschelding leidt tot een daling van het aantal kwijtscheldingsverzoeken. Daarnaast zorgt het vaststellen van een indieningstermijn ervoor dat de verzoeken tijdiger en ordelijker kunnen worden afgehandeld, omdat een goede planning en verdeling gemaakt kan worden voor de afhandeling. Hierdoor kan worden gewaarborgd dat de aanvrager binnen een redelijke en voorzienbare termijn een uitspraak krijgt over zijn verzoek tot kwijtschelding van gemeentelijke belastingen. 3.1 Wat is de huidige stand van zaken in Eindhoven? Momenteel is er geen termijn gesteld voor het indienen van een aanvraag voor kwijtschelding. Dit heeft als gevolg dat mensen soms jaren na hun aanslag, indien ze de aanslag nog niet betaald hebben, nog een verzoek tot kwijtschelding kunnen indienen. Op het moment dat de deurwaarder aan de deur komt, voor het betekenen van het dwangbevel, kan de belastingplichtige alsnog een verzoek tot kwijtschelding indienen. Hierdoor valt het hele proces stil. 3.2 Wat zijn de wettelijke mogelijkheden voor het stellen van een termijn? Wet- en regelgeving met betrekking tot het stellen van een indieningstermijn Zowel de IW 1990 als de Uitvoeringsregeling regelen niets met betrekking tot een termijn voor het indienen van een verzoek tot kwijtschelding. De leidraad invordering 2008, die nadere invulling geeft aan de uitvoering van de IW 1990 en de Uitvoeringsregeling, regelt eveneens niets met betrekking tot het vaststellen van een termijn voor het indienen van een verzoek tot kwijtschelding. De gemeente Eindhoven heeft de rijksleidraad niet van toepassing verklaard en heeft geen eigen leidraad vastgesteld. Voor de gemeente Eindhoven is strikt genomen alleen de IW 1990 en de Uitvoeringsregeling van toepassing. In de wet in formele zin is geen bepaling te vinden die belastingschuldigen verplicht om binnen een bepaalde termijn de aanvraag tot kwijtschelding van gemeentelijke belastingen in te dienen. De wet heeft ook geen bepaling opgenomen die de ontvanger, de gemeente in dit geval, de mogelijkheid geeft een termijn te stellen voor het indienen van een verzoek tot kwijtschelding. Dit betekent dat het op grond van de IW 1990 niet is toegestaan om een wettelijke termijn vast te stellen voor het indienen van een aanvraag tot kwijtschelding. De Uitvoeringsregeling, waar nadere regels zijn gesteld voor onder andere art. 26 IW 1990 (de kwijtschelding) geeft ook geen mogelijkheid voor het stellen van een termijn voor het indienen van een verzoek tot kwijtschelding. De gemeente Eindhoven heeft op grond van het bestuursrechtelijke legaliteitsbeginsel een wettelijke grondslag nodig voor zijn handelen en dient overeenkomstig deze wettelijke regels te handelen.5 Doordat er geen wettelijke bepaling is die de mogelijkheid beidt om een termijn vast te stellen voor het indienen van een verzoek tot kwijtschelding, zal gekeken moeten worden of er andere mogelijkheden zijn waarop het vaststellen van een termijn voor het indienen van een verzoek tot kwijtschelding gebaseerd kan worden.

5

Goorden 2003, p. 55.


- 11 -

Een andere mogelijkheid waarnaar gekeken is, is art. 255 Gemw. Door het amendement6 Noorman – Den Uyl is er een 3de en 4de lid toegevoegd aan art. 255 Gemw. Dit amendement vereenvoudigt de regeling kwijtschelding, doordat de berekeningsgrondslag uniform de rijksregeling wordt voorgeschreven. Op grond van art. 255 lid 3 Gemw, art. 26 IW 1990 alsmede de Uitvoeringsregeling kan de gemeenteraad bepalen dat er in afwijking van de bepalingen uit de Uitvoeringsregeling in het geheel dan wel gedeeltelijk geen kwijtschelding wordt verleend. Uit het amendement blijkt, dat het vaststellen van een termijn voor het indienen van een verzoek tot kwijtschelding, niet valt onder de reikwijdte die de wetgever bedoeld heeft met het 3de lid van art. 255 Gemw. Voorbeelden die wel onder de reikwijdte van art. 255 lid 3 Gemw vallen zijn; om bijvoorbeeld maar voor één hond kwijtschelding te verlenen, of voor een gedeelte van afvalstoffenheffing kwijtschelding te verlenen. De gemeente kan op grond van art. 1b lid 1 Uitvoeringsregeling een verzoek tot kwijtschelding afwijzen indien de voor beoordeling nodige stukken niet, onjuist, onvolledig dan wel niet op de door de ontvanger aangegeven wijze aan de gemeente zijn verstrekt. Dit artikel veronderstelt dat de gemeenteraad bevoegd is om regels vast te stellen waaraan het indienen van een verzoek tot kwijtschelding moet voldoen. Dit artikel is echter bedoeld voor de situatie dat de gevraagde informatie niet (volledig) is verstrekt. De gemeenteambtenaar moet in dat geval altijd de mogelijkheid tot herstel bieden, voordat de aanvraag kan worden afgewezen. Niet op de door de ontvanger aangegeven wijze doelt op het aanvraagformulier waarmee de aanvrager een verzoek tot kwijtschelding moet indienen.7 Wanneer een verzoek tot kwijtschelding niet op het daarvoor bestemde aanvraagformulier wordt ingediend, krijgt de belastingschuldige alsnog de mogelijkheid om de aanvraag op het daarvoor bestemde formulier in te dienen binnen een door de gemeente vastgestelde termijn. Wanneer de gegevens dan nog niet of onvolledig ingevuld zijn, krijgt de belastingschuldige slechts eenmaal de mogelijkheid om de ontbrekende gegevens binnen een bepaalde termijn te verstrekken. Voor het bepalen van de hersteltermijn heeft de gemeente beleidsvrijheid. Echter zal bij het vaststellen van deze termijn rekening gehouden moeten worden met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Terzijde is het van belang om bij de invulling van de beleidsvrijheid, voor het vaststellen van de hersteltermijn, rekening te houden met de Algemene termijnenwet. Een termijn die op een zaterdag, zondag of algemeen erkende feestdag eindigt, wordt op basis van de Algemene termijnenwet verlengd tot en met de eerstvolgende dag die niet een zaterdag, zondag of algemeen erkende feestdag is. Dit voorkomt dat de termijn van 10 werkdagen onevenredig zou zijn in bepaalde situaties. Samengevat; Op basis van de huidige weten regelgeving kan de gemeente Eindhoven geen termijn stellen waarbinnen een aanvraag tot kwijtschelding dient te worden ingediend. De wet verbindt wel voorwaarden aan de aanvraag voor kwijtschelding. Deze voorwaarden zijn; het indienen van een verzoek tot kwijtschelding geschiedt door middel van een door de gemeente vastgesteld indieningsformulier met de daarbij behorende stukken en de gemeente dient de aanvrager de mogelijkheid te bieden om de aanvraag te herstellen indien deze niet volledig is, of niet op het daarvoor bestemde formulier is ingediend.

6 7

Kamerstukken || 1996/97, 24 771, nr. 9. Blijkt uit nader contact met mw. mr. N.H. Suerink werkzaam bij de Nationale Ombudsman.


- 12 -

Reikwijdte kwijtscheldingsregeling Ondanks dat het op basis van de wet niet mogelijk is om een termijn te stellen voor het indienen van een verzoek tot kwijtschelding, blijft het voor gemeenten wenselijk om een termijn vast te stellen. Dit blijkt uit het feit dat vele gemeenten verzoeken aan de belastingplichtige om het verzoek tot kwijtschelding binnen een bepaalde termijn in te dienen. Ook de Ombudsman is van mening dat het wenselijk is voor decentrale overheden om belastingplichten te verzoeken binnen een bepaalde termijn het verzoek tot kwijtschelding in te laten dienen om het aantal kwijtscheldingsverzoeken te kunnen stroomlijnen. Wel benadrukt de Ombudsman dat het overschrijden van deze termijn nooit kan leiden tot het niet meer in behandeling nemen van een verzoek tot kwijtschelding.8 De belastingplichtigen kunnen zolang de belastingaanslag niet is betaald, kwijtschelding aanvragen, zelfs 10 jaar naar dato. Dit recht van de belastingplichtigen is niet aan een termijn verbonden. Dat de reikwijdte van de kwijtscheldingsregeling niet reikt tot het stellen van een fatale termijn wordt nogmaals bevestigd door de komst van de nieuwe invorderingsmaatregel de overheidsvordering. De overheidsvordering houdt kort gezegd in dat de overheden een vereenvoudigd beslag kunnen leggen bij de bank, zonder dat de belastingplichtige daarvan op de hoogte gesteld hoeft te worden. Met dit nieuwe invorderingsmiddel is beoogd een efficiënt verhaalsinstrument te creëren dat zich ervoor leent massaal te worden toegepast bij de invordering van relatief kleine belastingbedragen die verschuldigd zijn door natuurlijke personen. De overheidsvordering is mogelijk na het versturen van een aanmaning en het betekenen van een dwangbevel. De reikwijdte van het verhalen van de belastingschulden en eventuele extra kosten, reiken niet alleen tot het positieve banksaldi op de betaalrekening(en), maar ook tot het bereik dat de belastingschuldige eventueel “in het rood” kan staan. Dit is een grote inbreuk op het recht van de belastingplichtigen. De rijksoverheid is begonnen met het handmatig uitvoeren van de overheidsvordering. Decentrale overheden zullen pas in een later stadium9 gebruik gaan maken van de overheidsvordering om een ordelijke en gefaseerde inbedding van de overheidsvordering in de verschillende werkprocessen te realiseren.10 Momenteel is er nog geen duidelijkheid over de inwerkingtreding van de overheidsvordering. De Tweede Kamer heeft bepaald dat de zwaarte van de overheidsvordering geoorloofd is, omdat als de belastingplichtige echt niet kan betalen, deze altijd nog kwijtschelding kan aanvragen.11 Doordat de wetgever de kwijtschelding als escape beschouwt voor de overheidsvordering, kan het niet de bedoeling zijn dat de decentrale overheden een termijn stellen voor het indienen voor een verzoek tot kwijtschelding. Namelijk op het moment waarop de overheidsvordering kan worden uitgevoerd, is de fatale termijn voor het indienen voor een verzoek tot kwijtschelding van gemeentelijke belastingen inmiddels verlopen. De vangnetfunctie die de Tweede Kamer aan de kwijtschelding verbindt, valt dan weg. Hieruit kan worden afgeleid dat het stellen van een fatale termijn onbehoorlijk is voor de belastingplichtigen.

8

Nationale Ombudsman, rapportnummer 2008/113 en Gemeentelijke Ombudsman, rapportnummer RA0935709.

9

In december wordt de pilot geëvalueerd en naar aanleiding daarvan zal besloten worden wanneer de decentrale overheden de overheidsvordering kunnen gaan toepassen, blijkt na contact met de heer Kloot (productmanager).

10

Staatscourant 2009, 15128.

11

Kamerstukken || 2009/10, 32 291, nr. 5.


- 13 -

Samengevat; Door het nieuwe invorderingsmiddel, wordt benadrukt dat de kwijtscheldingsregel als uiterst vangnet geldt voor mensen die moeten rondkomen met een inkomen op of onder het bestaansminimum. Door het vaststellen van een indieningstermijn voor een verzoek tot kwijtschelding, vervalt de vangnetfunctie die de Tweede Kamer aan de kwijtschelding verbonden heeft. Andere mogelijkheden om het aantal kwijtscheldingsverzoeken te reguleren Aangezien de gemeente Eindhoven op grond van de huidige weten regelgeving geen mogelijkheden heeft tot het vaststellen van een termijn, is gekeken naar andere mogelijkheden om het aantal kwijtscheldingsverzoeken te reguleren zonder het vaststellen van een fatale termijn. Het is niet mogelijk om het aantal kwijtscheldingsverzoeken te reguleren, door gemeentelijke belastingen te heffen gerelateerd aan het inkomen, winst of vermogen van de belastingplichtigen. Dit is op basis van art. 219 lid 2 Gemw niet toegestaan. Mogelijkheden om kwijtschelding te reguleren zonder wettelijke basis Vast staat dat het stellen van een fatale termijn op basis van de wet niet is toegestaan. Dit betekent echter niet dat er geen andere mogelijkheid is, om in het beleid op te nemen dat de belastingplichtige verzocht wordt om binnen een bepaalde termijn het kwijtscheldingsverzoek in te dienen. Deze mogelijkheid is het opnemen van een verzoektermijn in een beleidsregel. Beleidsregels zijn niet op een wettelijke basis gebaseerd, maar geven duidelijkheid naar de burger toe over de manier waarop het bestuursorgaan haar bevoegdheid uitvoert.12 Het opnemen van een verzoektermijn in een beleidsregel is mogelijk. Beleidsregels kunnen door de rechter worden getoetst aan strijdigheid met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Algemene beginselen van behoorlijk bestuur Voorop staat dat het stellen van een fatale indieningstermijn geen wettelijke grondslag heeft. Nu rest de vraag of het verzoeken om de kwijtscheldingsaanvraag binnen een bepaalde termijn in te dienen strijdigheid oplevert met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Niet voor al het handelen van de gemeente, is beleid vastgesteld. De vraag is nu: wat is de houdbaarheid van het hanteren van een termijn, zonder daarover iets op te nemen in het beleid? Wanneer de gemeente stelt dat een verzoek tot kwijtschelding binnen een bepaalde termijn moet zijn ingediend, maar deze termijn niet opneemt in haar beleid, is dit in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. De belastingplichtige dient de exacte rechtsgevolgen van een besluit te weten. Door de incorrecte informatieverstrekking worden belastingplichtigen op het verkeerde been gezet. Voorbeeld; de belastingplichtige is niet op de hoogte van het verschil tussen een verzoektermijn (om de burger te activeren) en een fatale termijn (om de burger te straffen). Het is voor de belastingplichtige niet duidelijk welk rechtsgevolg het heeft als de termijn overschreden wordt, omdat de betekenis van de termijn niet correct beschreven wordt. Gemeenten moeten ervoor zorgen dat er duidelijk gecommuniceerd wordt naar de burger toe. Door de schijn te wekken dat er sprake is van een fatale termijn, is er sprake van onbehoorlijk bestuur, omdat de exacte rechtsgevolgen van de genoemde termijn niet helder en ondubbelzinnig zijn geformuleerd. Dit is in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. 12

In paragraaf 7.1 wordt verder ingegaan op de voor- en nadelen van beleid vastgesteld in een beleidsregel.


- 14 -

Wanneer verzocht wordt om het verzoek tot kwijtschelding binnen een bepaalde tijd in te dienen en de belastingplichtige is op correcte wijze geïnformeerd dat de termijn geen fatale termijn is, dient te worden gekeken naar het evenredigheidsbeginsel (art 3:4 lid 2 Awb). Het evenredigheidsbeginsel houdt in dat de voor de belanghebbende nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. 13 Wanneer een verzoektermijn voor het indienen van een kwijtscheldingsverzoek wordt opgenomen in een beleidsregel, dient rekening gehouden te worden dat de nadelige gevolgen van een verzoektermijn niet onevenredig mogen zijn voor de aanvrager. Wanneer er gegarandeerd kan worden dat wanneer een verzoek tijdig wordt ingediend, de ontvanger ook tijdig de aanvrager uitsluitsel verschaft over de aanvraag, valt te bezien of het doel van het besluit onevenredig is voor de aanvrager. Voor het vaststellen van de hersteltermijn moet rekening worden gehouden met de verschoonbare termijnoverschrijding. Wanneer de belastingplichtige de ontbrekende gegevens niet binnen 10 werkdagen heeft opgestuurd leidt dit tot het niet meer in behandeling nemen van de aanvraag, tenzij de belastingplichtige redelijkerwijs kan aantonen dat de oorzaak van het te laat verstrekken van de informatie niet aan hem te verwijten is. Wanneer de termijnoverschrijding niet verschoonbaar is als er sprake is van een onvoorzienbare omstandigheid (de aanvrager krijgt niet de mogelijkheid om de aanvraag binnen 10 werkdagen te herstellen), is dit kennelijk onredelijk. Jurisprudentie en adviezen van de Ombudsman Over het vaststellen van een fatale termijn voor het indienen van een verzoek tot kwijtschelding is voor zover bekend geen jurisprudentie.14 De Ombudsman heeft echter wel meerdere onafhankelijke onderzoeken ingesteld naar het afwijzen van een kwijtscheldingsverzoek van gemeentelijke belastingen op grond van het te laat indienen van het kwijtscheldingsverzoek. Zowel uit het onderzoek naar het stellen van een fatale termijn voor het indienen van een kwijtscheldingsverzoek van het waterschap15 als van de gemeente Diemen16 heeft de Ombudsman geoordeeld dat het stellen van een fatale termijn voor het indienen van een kwijtscheldingsverzoek onbehoorlijk is. Uit beide rapporten komt naar voren dat zowel art. 255 lid 3 Gemw als art. 8 Uitvoeringsregeling géén grondslag zijn waarop het vaststellen van een fatale termijn zich kan vestigen. Ook art. 1b lid 1 Uitvoeringsregeling doelt niet op het kunnen vaststellen van een fatale termijn, maar op de mogelijkheid tot het bieden van herstel van de niet (volledig) verstrekte informatie. De Ombudsman oordeelt dat het stellen van een fatale termijn voor het indienen van een verzoek tot kwijtschelding strijdig is met het redelijkheidsvereiste. Echter beveelt de Ombudsman in beide rapporten aan om bij de aanslag te verzoeken om de aanvraag voor kwijtschelding binnen een bepaalde termijn in te dienen om te kunnen garanderen dat een verzoek tijdig en ordelijk wordt afgehandeld. Overschrijding van deze termijn kan er echter niet voor zorgen dat een verzoek tot kwijtschelding niet meer inhoudelijk in behandeling wordt genomen. De gestelde termijn kan niet worden gehanteerd als een fatale termijn. De Ombudsman motiveert het volgende: “Het stellen van een fatale indieningstermijn voor kwijtschelding is strijdig met de algemeen geldende belastingregels”. Het 13 14

Site van Stichting Adviesgroep Bestuursrecht <www.st-ab.nl/prak0106.htm>, site bezocht op 19 oktober 2010. Blijkt tevens uit nader contact met mw. mr. N.H. Suerink werkzaam bij de Nationale Ombudsman.

15

Nationale Ombudsman, rapportnummer 2008/113.

16

Gemeentelijke Ombudsman, rapportnummer RA0935709.


- 15 -

redelijkheidsvereiste brengt met zich mee dat een bestuursorgaan bij een verzoek om kwijtschelding van een heffing geen eisen stelt aan de termijn voor het indienen van een dergelijk verzoek, die verder gaan dan de bepaling hierover in de leidraad invordering 1990. In het rapport wordt verwezen naar de Leidraad invordering 1990, echter strikt gezien had hier verwezen moeten worden naar de Uitvoeringsregeling invorderingswet 1990 op basis van art. 255 Gemw. In het rapport van de Ombudsman had volgens mevrouw mr. Suerink verwezen moeten worden naar de Uitvoeringsregeling én de Leidraad Invordering 1990. De Ombudsman verwijst in zijn advies naar de leidraad invordering. De leidraad invordering is voor de decentrale overheden alleen van toepassing als zij deze rijksleidraad van toepassing hebben verklaard of een “eigen” leidraad invordering hebben vastgesteld. De aanbeveling van de Ombudsman voor gemeenten om hun beleid aan te passen omdat het stellen van een fatale termijn verder gaat dan de regels uit de leidraad invordering is slecht houdbaar omdat de leidraad invordering niet voor alle decentrale overheden van toepassing is. De opvatting van de Ombudsman dat het hanteren van een fatale termijn onbehoorlijk is, maar het wel aan te bevelen is om te verzoeken om het verzoek tot kwijtschelding binnen een bepaalde termijn in te dienen, is innerlijk tegenstrijdig. Wanneer gemeenten de aanbeveling van de Ombudsman naleven, verlenen zij verkeerde informatie aan de belastingplichtigen. De belastingplichtigen weten niet waar zij aan toe zijn, indien zij het verzoek tot kwijtschelding te laat indienen. Het verschil tussen een fatale termijn en een verzoektermijn is niet duidelijk. Deze onduidelijke informatieverlening naar de belastingplichtigen toe is in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. 3.3

Wat hebben andere gemeenten geregeld met betrekking tot het stellen van een fatale termijn voor het indienen van een kwijtscheldingsverzoek? De onderzochte gemeenten zijn, Rotterdam, Almere en Zaanstad. De genoemde gemeenten hebben allen beleid vastgesteld met betrekking tot de onderzochte gedragingen. De informatie uit de deelparagrafen is verkregen door middel van telefonische interviews. Uit Rotterdam is gesproken met de heer Schuurman (medewerker kwijtschelding), uit Almere is gesproken met de heer Groenenveld (medewerker kwijtschelding) en uit Zaanstad is contact geweest met de heer Tonkelaar (coördinator kwijtschelding). Rotterdam De informatie op de site van de gemeente Rotterdam laat het lijken alsof er in Rotterdam sprake is van een fatale indieningstermijn. De site vermeldt “Het verzoek om kwijtschelding moet binnen 8 weken na dagtekening van het aanslagbiljet bij Gemeentebelastingen Rotterdam zijn ingediend”. Bij navraag blijkt dit echter niet het geval, ook verzoeken ingediend na 8 weken worden in behandeling genomen. De gehanteerde indieningstermijn in Rotterdam is 8 weken, vanaf de dagtekening van de aanslag. Deze termijn voorkomt dat er eventuele invorderingkosten uit een later stadium van het invorderingstraject ontstaan. De termijn van 8 weken is gebaseerd op de betalingstermijn zoals deze geldt in Rotterdam. Er wordt een betalingstermijn van één maand gehanteerd, tenzij er sprake is van een automatisch incasso. Wanneer de belastingschuldigen niet binnen 8 weken kwijtschelding hebben aangevraagd en niet zijn overgegaan tot betalen, overschrijden ze de betalingstermijn en worden ze aangemaand, hieraan zijn extra kosten verbonden. De heer Schuurman benadrukt dat de indieningstermijn in Rotterdam dient om de extra kosten, die gebonden zijn aan een aanmaning en dwangbevel, te voorkomen. Voor deze kosten is het namelijk niet mogelijk om kwijtschelding te krijgen in de gemeente Rotterdam. Chantal Nelemans | afstudeerscriptie 2010 - 2011 | Juridische Hogeschool Avans-Fontys

- 16 -

Almere Op de site van de gemeente Almere staat dat een verzoek tot kwijtschelding van gemeentelijke belastingen binnen 3 maanden na dagtekening moet zijn ingediend. De heer Groenenveld benadrukt dat wanneer een verzoek later wordt ingediend dit geen gevolgen heeft voor de aanvraag. Gemeente Almere probeert de burger te activeren om het verzoek tot kwijtschelding binnen die 3 maanden na dagtekening in te dienen, om eventuele extra invorderingskosten te voorkomen. Dit is tevens uit veiligheid voor belastingplichtigen. “Wanneer de belastingplichtige denkt voor kwijtschelding in aanmerking te komen, en de kosten lopen op, maar na de toetsing blijkt hij niet in aanmerking te komen voor kwijtschelding, zal de belastingplichtige de aanslag vermeerderd met de invorderingskosten nog moeilijker kunnen voldoen”, zo legt de heer Groenenveld uit. Zaanstad De heer Tonkelaar moet bekennen dat de termijn van drie maanden die op de site van de gemeente Zaanstad staat, de schijn wekt van een fatale indieningstermijn. Net als de andere gemeenten, benadrukt hij dat een verzoek dat later binnen komt, altijd in behandeling wordt genomen. Met als uitzondering; bij een aanslag die 3 maanden (of langer) geleden betaald is, wordt het verzoek afgewezen op grond van de Uitvoeringsregeling. “De schijn te wekken dat er sprake is van een fatale termijn werkt efficiënt. Het werkt naar tevredenheid; het grootste gedeelte van de verzoeken komt “op tijd” binnen”, alsdus Tonkelaar. Wenselijke situatie voor de gemeente Eindhoven De gemeente Eindhoven vindt het wenselijk dat uiterlijk binnen 3 maanden na dagtekening van de belastingaanslag schriftelijk moet worden verzocht om kwijtschelding. De termijn is gebaseerd op de vervaldatum van de betalingstermijnen zoals deze gelden op basis van de belastingverordeningen in de gemeente Eindhoven. De aanslagen moeten in twee termijnen worden betaald, waarvan de eerste vervalt op de laatste dag van de maand volgend op de maand die in de dagtekening van het aanslagbiljet is vermeld en de tweede twee maanden later. Wanneer niet binnen de vervaldatum van de twee termijnen is betaald, wordt de belastingschuldige aangemaand en komen er extra kosten in rekening. Om deze extra kosten te voorkomen, is het wenselijk om deze indieningstermijn op 3 maanden vast te stellen. Kanttekening hierbij is dat de termijn van twee maal niet geldt voor belastingplichtigen die de gemeente hebben gemachtigd voor een automatisch incasso. Dan geschiedt de betaling in negen termijnen, echter ook deze belastingplichtigen dienen binnen drie maanden het verzoek tot kwijtschelding in te dienen. Wanneer de aanvraag niet goed is ingediend, bij het ontbreken van stukken of geen volledige informatie verstrekking, heeft de aanvrager 10 werkdagen de tijd om de stukken alsnog op te sturen. Wanneer dit niet gebeurt, wordt het kwijtscheldingsverzoek afgewezen. Wanneer er niet binnen 10 werkdagen is gereageerd moet er wel rekening worden gehouden met eventuele onvoorziene omstandigheden waardoor iemand niet in de gelegenheid is geweest17 om binnen 10 werkdagen te reageren (verschoonbare termijnoverschrijding). Dit beperkt het aantal aanvragen en toekenningen van kwijtschelding en zorgt ervoor dat vroegtijdig kan worden ingeschat hoeveel tijd nodig is om de kwijtscheldingsaanvragen tijdig en ordelijk te verwerken.

17

Op grond van art 6:11Awb.


- 17 -

3.4

Welke mogelijkheden heeft de gemeente Eindhoven om een fatale termijn te stellen aan het indienen van een kwijtscheldingsverzoek? Om ervoor te zorgen dat de kwijtscheldingsverzoeken zoveel mogelijk worden gestroomlijnd, zijn de verschillende mogelijkheden naar aanleiding van de voorgaande paragrafen in kaart gebracht. Deze mogelijkheden worden besproken aan de hand van een fatale termijn, een verzoektermijn en de hersteltermijn. Fatale termijn Op grond van de geldende weten regelgeving is het niet mogelijk om een fatale termijn te stellen voor het indienen van een verzoek tot kwijtschelding. In sommige gevallen worden art. 255 lid 3 Gemw, art. 8 Uitvoeringsregeling en art. 1b lid 3 Uitvoeringsregeling op een andere manier geïnterpreteerd, waardoor gemeenten op basis van deze artikelen een termijn vaststellen. De Ombudsman oordeelt dat de voorgaande artikelen geen mogelijkheid bieden voor het vaststellen van een fatale indieningstermijn. De wetgever heeft niet het doel de kwijtschelding aan banden te leggen door middel van het vaststellen van een indieningstermijn. Dit wordt nogmaals bevestigd door de komst van de overheidsvordering. De gemeente Eindhoven kan besluiten een fatale termijn vast te stellen voor het indienen van een verzoek tot kwijtschelding. Door een termijn vast te stellen, legt de gemeente Eindhoven onder andere het advies dat de Ombudsman in meerdere zaken heeft gedaan naast zich neer. Een termijn van 6 weken is binnen het bestuursrecht een redelijke indieningstermijn. De gemeente Eindhoven zou ervoor kunnen kiezen om aan te sluiten bij deze 6 weken termijn, omdat deze termijn in het bestuursrecht is aangewezen als “redelijke” termijn. In de 6 weken termijn wordt aansluiting gezocht bij de termijn voor bezwaar en beroep in de Awb. Echter binnen het wenselijke kwijtscheldingsbeleid van de gemeente Eindhoven is een termijn van 3 maanden wenselijk. Deze termijn sluit aan bij de betaaltermijnen van de gemeente Eindhoven. Het hanteren van een fatale termijn is echter in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Dit levert een onrechtmatige daad op jegens de belastingplichtigen. De onrechtmatige daad wordt aangetoond indien de rechter de beschikking vernietigd. Met als gevolg dat de gemeente aansprakelijk is voor de door de belastingplichtige geleden schade. De onrechtmatige daad wordt bewust niet verder uitgewerkt. Dit reikt niet tot de onderzoeksvraag. Het stellen van een fatale termijn is niet houdbaar ten opzichte van de wet. Verzoektermijn In de informatievoorziening naar de belastingplichtigen toe kan verzocht worden om het verzoek tot kwijtschelding binnen een bepaalde termijn in te dienen. Deze termijn kan echter niet leiden tot het niet meer in behandeling nemen van een verzoek tot kwijtschelding als het verzoek is ingediend na de termijn. Om ervoor te zorgen dat de verzoektermijn niet in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, is het belangrijk dat in de informatievoorziening naar de burger toe, duidelijk wordt gecommuniceerd dat het later indienen van een verzoek tot kwijtschelding nooit kan leiden tot het niet meer in behandeling nemen van het verzoek. De gemeente Eindhoven kan er voor kiezen om de belastingplichtigen te verzoeken het aanvraagformulier voor kwijtschelding binnen 3 maanden in te dienen. Bij de 3 maanden termijn wordt aansluiting gezocht bij de betaaltermijnen zoals deze gelden in de gemeente Eindhoven. Wanneer de verzoektermijn, opgenomen in het beleid, niet in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur is een verzoektermijn houdbaar ten opzichte van de wet. Chantal Nelemans | afstudeerscriptie 2010 - 2011 | Juridische Hogeschool Avans-Fontys

- 18 -

Hersteltermijn De termijn waarbinnen de aanvrager de kwijtscheldingsaanvraag kan herstellen zodat deze nog in behandeling wordt genomen kan op basis van art. 1b lid 1 Uitvoeringsregeling worden vastgesteld. De termijn valt onder niet op een door de ontvanger aangewezen wijze. De gemeente heeft beleidsvrijheid om deze termijn zelf vast te stellen, met in acht name van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Een termijn van 10 werkdagen om de ontbrekende informatie alsnog te verstrekken, daarbij rekeninghoudende met de Algemene termijnenwet, levert geen strijd op met het evenredigheidsbeginsel. De andere abbb’s zijn niet van toepassing voor de hersteltermijn. De termijn van 10 werkdagen is goed houdbaar ten opzichte van wet en regelgeving omdat deze termijn overeen komt met de termijn van twee weken die wordt aanbevolen door de VNG in de modelleidraad invordering 2008. 3.5 Conclusie Een fatale termijn stellen is niet houdbaar ten opzichte van weten regelgeving. Echter het opnemen van een verzoektermijn in een beleidsregel, om binnen een bepaalde termijn het verzoek tot kwijtschelding in te dienen, is wel houdbaar. Bij het vaststellen van een beleidsregel en bij het nemen van een beschikking op basis van de beleidsregel dient wel rekening gehouden te worden met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.


- 19 -

4

Welke beleidsvrijheid heeft de gemeente Eindhoven om de inkomensen vermogensnorm voor kwijtschelding vast te stellen?

Het verruimen van de inkomensen vermogensnorm zorgt ervoor dat de persoonlijke vermogensnorm niet steeds apart hoeft te worden berekend. Tevens zorgt het verruimen van de inkomensen vermogensnorm ervoor dat de belastingplichtigen in deze tijd van economische crisis een appeltje voor de dorst kunnen bewaren. Dit is belangrijk in het kader van het armoedebeleid. In dit hoofdstuk wordt gekeken naar wat de huidige stand van zaken is in de gemeente Eindhoven, wat de juridische mogelijkheden zijn voor het vaststellen van de inkomensen vermogensnorm voor kwijtschelding en wat andere gemeenten hebben geregeld met betrekking tot het vaststellen van de inkomensen vermogensnorm. Tot slot worden er twee mogelijkheden gegeven voor het vaststellen van de inkomensen vermogensnorm voor kwijtschelding. 4.1 Wat is de huidige stand van zaken in Eindhoven? Om te bepalen of een belastingplichtige in aanmerking komt voor kwijtschelding van gemeentelijke belastingen wordt aan twee criteria getoetst, namelijk de inkomensen vermogensnorm. Voor de inkomensnorm (betaalcapaciteit) wordt gekeken naar de totale inkomsten minus de totale uitgaven. Van het bedrag wordt nog eens het normbedrag (WWB norm) afgehaald dat voor de desbetreffende gezinssituatie van toepassing is. Het bedrag dat overblijft, is de betalingscapaciteit. Indien 80% van de betalingscapaciteit lager is dan het bedrag waarvoor de belastingplichtige een belastingaanslag heeft gehad, komt deze in aanmerking voor kwijtschelding wat betreft de betaalcapaciteit. Anders gezegd, 20% van de betalingscapaciteit wordt niet gebruikt om de gemeentelijke belastingen te betalen en is vrij te besteden. Het tweede criteria waarna gekeken wordt is de vermogensnorm. Het maximale vermogen wat een belastingschuldige mag hebben om nog in aanmerking te komen voor kwijtschelding is de vermogensnorm. Dit omvat voor een maand het normbedrag voor de desbetreffende gezinssituatie, de totale netto woonlasten en de totale netto ziektekosten bij elkaar opgeteld. Voor een alleenstaande is dit vaak nog geen €1000,-. Als vermogen worden aangemerkt:18 v Een hoger bedrag van financiële middelen dan de geldende norm voor de

v v v v

18

betreffende gezinssituatie, netto ziektekosten en netto woonlasten bij elkaar opgeteld Een auto met een hogere waarde dan €2269,Een totale inboedel met een hogere waarde dan € 2269,De eventuele overwaarde op een huis (de waarde van het huis minus de hypotheek) Meer dan € 2269,- extra financiële middelen voor personen die voor 1-1-1935 geboren zijn.

Op grond van art. 12 Uitvoeringsregeling


- 20 -

4.2

Wat zijn de wettelijke mogelijkheden voor het vaststellen van een inkomensen vermogensnorm voor kwijtschelding? Wet- en regelgeving De regels met betrekking tot het vaststellen van de inkomensen vermogensnorm zijn geregeld in hoofdstuk II van de Uitvoeringsregeling. Op dit moment is het voor decentrale overheden niet mogelijk om een andere vermogensnorm te hanteren dan in hoofdstuk II van de Uitvoeringsregeling is geregeld, omdat de wet dit niet toestaat.19 De huidige vermogensnorm is algemeen geldend en opgenomen in art. 12 Uitvoeringsregeling. De enige mogelijkheid die momenteel aanwezig is om een ruimere inkomensen vermogensnorm te voeren met betrekking tot het kwijtscheldingsbeleid dan in de Uitvoeringsregeling is geregeld, is opgenomen in de ‘Nadere regels kwijtschelding gemeentelijke en waterschapsbelastingen’. Hierin is de mogelijkheid opgenomen een hogere norm voor de kosten van bestaan te hanteren, voor het bepalen van de betalingscapaciteit. In de gemeente Eindhoven wordt niet de 90% uit de Uitvoeringsregeling gehanteerd, maar de 100% norm voor de kosten van bestaan, op basis van de Nadere regels kwijtschelding gemeentelijke en waterschapsbelastingen. De wet laat verder geen ruimte over om een andere inkomens- of vermogensnorm te hanteren. Wetswijziging Momenteel ligt er een voorstel tot wetwijziging bij de Tweede Kamer betreffende; wijziging van de Gemeentewet, de Provinciewet en de Waterschapswet in verband met de verruiming van de bevoegdheid van de raad, provinciale staten en het algemeen bestuur om kwijtschelding van belastingen te verlenen. Deze wetswijziging wordt hierna aangehaald als ‘wetswijziging’. Deze wetswijziging, zoals hij er nu ligt, maakt het mogelijk om de vermogensnorm die nu is vastgesteld in art. 12 Uitvoeringsregeling te verruimen tot maximaal de vermogensnormen zoals deze gelden in art. 34 WWB. Het verschil tussen de huidige vermogensnorm op basis van de Uitvoeringsregeling en de WWB liggen ver uit elkaar. Voor alleenstaanden kan dit een verschil van ruim € 4000,- zijn en voor gehuwden kan dit ruim € 9000,- zijn. Wanneer de norm gelijk wordt gesteld aan de WWB norm, zou volstaan kunnen worden met één toets om het inkomen en het vermogen vast te stellen.20 Dit zorgt voor een grotere derving van inkomsten voor de gemeente Eindhoven. Het is voordeliger voor de arbeidsintensiviteit, maar dit weegt niet op tegen de grote toename van het aantal kwijtscheldingsverzoeken. Een gevolg hiervan is dat hetzelfde bedrag aan gemeentelijke belastingen geheven moet worden, maar door de toenamen aan kwijtscheldingen moeten minder mensen zorgen voor dezelfde opbrengst. Hierdoor zal de hoogte van de belastingen voor de mensen die net boven de inkomensen vermogensnorm zitten stijgen. De gemeentelijke belastingen hebben namelijk geen apart ‘potje’ waaruit het verschil bekostigd kan worden. Op het moment dat de wetswijziging in werking treedt heeft de gemeente Eindhoven beleidsvrijheid om de vermogensnorm vast te stellen tussen de huidige vermogensnorm en de vermogensnorm uit de WWB. Dit is echter een politieke keuze. De keuze die de politiek in Eindhoven maakt mag niet in strijd zijn met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Algemene beginselen van behoorlijk bestuur Wanneer de vermogensnorm voor kwijtschelding gelijk wordt gesteld met de vermogensnorm uit de WWB betekent dat bijv. een alleenstaande met een vermogen van 19

20

Kamerstukken II 2009/10, 32 315, nr. 6. Kamerstukken II 2009/10, 32 315, nr. 6.


- 21 -

€ 4000,- maar met geen, althans geringe betalingscapaciteit in aanmerking komt voor (gedeeltelijke) kwijtschelding. Echter iemand die ervoor kiest om te gaan werken en hierdoor een grotere betalingscapaciteit heeft, maar geen of weinig vermogen heeft, komt niet in aanmerking voor (gedeeltelijke) kwijtschelding of op zijn minst voor een veel kleiner gedeelte. Hierdoor worden mensen die ervoor kiezen om te gaan werken “gestraft”. Dit is niet het beoogde doel van de verruiming van de vermogensnorm waardoor het overnemen van de WWB vermogensnorm in strijd is met het verbod van détournement de pouvoir. Gemeentelijke belastingen mogen niet worden gerelateerd aan het inkomen van de belastingplichtige en kunnen daardoor onevenredig drukken op het besteedbaar inkomen van de individuele burger. Wanneer iemand met geen, althans weinig betalingscapaciteit en een vermogen van maximaal € 5000,- wel kwijtschelding krijgt en iemand met ‘normale’ betalingscapaciteit maar zonder vermogen niet in aanmerking komt voor kwijtschelding, zorgt dit voor rechtsongelijkheid. Doordat de gehanteerde vermogensnormen worden opgenomen in de leidraad of in de verordening, wordt voorkomen dat het rechtszekerheidsbeginsel in het geding komt. Doordat het besluit duidelijk bekend wordt gemaakt aan de belastingplichtigen door middel van bekendmaking in een plaatselijke krant, weten de belastingplichtigen wat de exacte rechtsgevolgen zijn wanneer zij een vermogen hebben dat hoger is als de toegestane vermogensnormen. Met het vaststellen van de vermogensnorm in de leidraad wordt strijdigheid met het rechtszekerheidsbeginsel voorkomen. Het vaststellen van de hoogte van de vermogensnorm moet zorgvuldig worden voorbereid. Alle relevante feiten en de direct bij het besluit betrokken belangen dienen vergaard te worden. Wanneer dit is gebeurd, zal de gemeenteraad op basis van de zorgvuldige belangenafweging een keuze maken voor de hoogte van de vast te stellen vermogensnorm. De reden waarom voor de desbetreffende normbedragen gekozen is, moet deugdelijk worden gemotiveerd. Jurisprudentie en adviezen van de Ombudsman De huidige wetgeving laat voor het verruimen van de inkomensen vermogensnorm geen beleidsvrijheid over aan de gemeenten. De enige mogelijkheid die er momenteel is om een ruimer kwijtscheldingsbeleid te voeren dan in de Uitvoeringsregeling geregeld is, is opgenomen in de Nadere regels kwijtschelding gemeentelijke en waterschapsbelastingen. Het is mogelijk om een ruimere norm te hanteren voor de kosten van bestaan. Er zijn echter geen gemeenten die de kosten van bestaan anders hebben vastgesteld dan binnen de marges van de wet. Hierdoor is er nog geen jurisprudentie voorhanden waarin gemeenten een ruimer normbedrag hanteren dan de regels uit de Uitvoeringsregeling toestaan. Een ruimer normbedrag hanteren voor de kosten van bestaan dan in de wet is toegestaan is niet nadelig voor de belastingschuldige waardoor de belastingschuldige geen procedure zal starten voor het hanteren van een ruimere vermogensnorm, omdat dit ten gunste van de belastingplichtige is. Tevens heeft er nog geen belastingplichtige aangeklopt bij de Ombudsman voor het al dan niet onbehoorlijk zijn van de inkomensen/of vermogensnorm die een gemeente hanteert bij het verlenen van kwijtschelding van gemeentelijke belastingen. Het hanteren van een ruimer normbedrag voor de kosten van bestaan dan de wet toestaat is niet onbehoorlijk, omdat dit ten gunste komt van de belastingplichtigen. Chantal Nelemans | afstudeerscriptie 2010 - 2011 | Juridische Hogeschool Avans-Fontys

- 22 -

4.3

Wat hebben andere gemeenten geregeld inzake de inkomensen vermogensnorm rekeninghoudende met de wetswijziging? De onderzochte gemeenten zijn, Rotterdam, Almere en Zaanstad. De genoemde gemeenten hebben allen beleid vastgesteld met betrekking tot de onderzochte gedragingen. De informatie uit de deelparagrafen is verkregen door middel van telefonische interviews. Uit Rotterdam is gesproken met de heer Schuurman (medewerker kwijtschelding), uit Almere is gesproken met de heer Groenenveld (medewerker kwijtschelding) en uit Zaanstad is contact geweest met de heer Tonkelaar (coördinator kwijtschelding). Rotterdam Gezien het feit dat het om een wetswijziging gaat, heeft meneer Schuurman geen concreet antwoord op de vraag wat Rotterdam zal doen met de inkomensen vermogensnorm. Hij vindt het niet wenselijk voor de gemeente Rotterdam om de WWB norm over te nemen. Al jaren wordt kwijtschelding verleend aan de hand van de nu geldende normen, waardoor hij verbaasd was over dit voorstel van wetswijziging. Hij kan zich wel voorstellen dat er gemeenten zijn waarbij het aanpassen van de norm wel wenselijk is, echter bij de gemeente Rotterdam is hier geen sprake van. Gemeenten waar het wel wenselijk is (vaak kleine gemeenten), werken de afdeling sociale zaken en kwijtschelding nauw samen, of vallen deze twee werkzaamheden zelfs onder één afdeling. Verruiming van de norm zorgt ervoor dat voor een burger niet twee keer een norm berekend moet worden. Het uiteindelijke besluit van de gemeente Rotterdam, is een politieke keuze en hij kan nu nog geen inschatting van maken welke keuze gemaakt zal worden. Wel benadrukt hij dat wanneer de WWB norm niet gebruikt wordt, maar de norm wel verruimd wordt heel goed gemotiveerd dient te worden waarom ervoor de desbetreffende norm gekozen is. Almere De heer Groenenveld benadrukt dat het om een wetswijziging gaat waarin nog geen beslissing is genomen. Wel wordt in Almere momenteel in kaart gebracht welke impact het heeft op de kwijtschelding als de vermogensnorm wordt verruimd. Het verruimen van de norm zorgt ervoor dat het de gemeente Almere meer geld kost om de kwijtschelding te bekostigen. Op het moment dat alles voor de gemeente Almere in kaart is gebracht, zal het aan de politiek worden voorgelegd. Dan is het aan de politiek welk beleid Almere hiermee zal gaan voeren. De keuze die de politiek maakt wordt afgewogen in het kader van het armoedebeleid. Welke keuze er in de gemeente Almere gemaakt zal worden, kan de heer Groenenveld niet inschatten. Zaanstad Of Zaanstad de norm gaat verruimen kan de heer Tonkelaar nog niet zeggen. Zodra de wetswijziging in werking is getreden, dient de gemeenteraad nog te beslissen of en hoe het in Zaanstad toegepast gaat worden. De kans dat de norm verruimd wordt schat hij hoog in, aangezien iedereen in Zaanstad Kwijtschelding en Bijstand als één geheel ziet (de heer Tonkelaar werkt intensief samen met sociale zaken). Hij benadert dat de genoemde samenwerking niet geldt voor de mensen met een IOAW-uitkering. Mensen met een IOAW-uitkering hebben namelijk helemaal geen vermogenslimiet.


- 23 -

Wenselijke situatie voor de gemeente Eindhoven Het ministerie van financiën heeft voorgesteld om de vermogensnorm voor kwijtschelding van de gemeentelijke belasting gelijk te stellen aan de WWB norm (voorstel wordt verwacht voor 01-01-2011). De WWB norm voor het vrij te besteden vermogen is voor:21 v alleenstaanden: v alleenstaande ouder: v gehuwden/samenwonend:

€ 5.480,€10.960,€10.960,-

Wanneer iemand over een vermogen beschikt van bovengenoemde omvang, vindt de gemeente Eindhoven het niet wenselijk dat die mensen in aanmerking komen voor kwijtschelding. In het gewenste kwijtscheldingsbeleid wil de gemeente Eindhoven de bedragen vaststellen op:22 v galleenstaanden: v alleenstaande ouder: v ehuwden/samenwonend:

€ 2.269,€ 2.836,25 (1,25 x) € 3.403,50 (1,5 x)

Door de vrij te besteden vermogensnorm gelijk te stellen aan de WWB norm komt een grotere groep belastingplichtigen in aanmerking voor kwijtschelding van gemeentelijke belastingen. Doordat de norm gelijk wordt gesteld aan de WWB norm, kan in veel gevallen automatische kwijtschelding worden verleend naar aanleiding van de berekening voor de WWB. Dit verlaagt de arbeidsintensiviteit bij het verlenen van kwijtschelding voor gemeentelijke belastingen. Echter zal dit voor de gemeente Eindhoven voor een grotere kostenpost zorgen omdat een veel grotere groep belastingplichtigen in aanmerking komt voor kwijtschelding. Dit verschil zal bekostigd moeten worden. Dezelfde hoeveelheid belastinggelden zal moeten worden binnengebracht door een aanzienlijk kleinere groep belastingbetalers. Voor de hand ligt dat de tarieven van de belastingen zullen stijgen, omdat de hoogte van de geheven belastinggelden kostendekkend zijn voor de door de gemeente verleende diensten. Om deze reden is het niet wenselijk om de vrij te besteden vermogensnorm gelijk te stellen aan de WWB norm. Het bedrag voor de vrij te besteden vermogensnorm is gebaseerd op het bedrag dat nu wordt gehanteerd voor de waarde van een auto en inboedel. Door dit bedrag ook voor de financiële middelen vrij te stellen zorgt ervoor dat de vermogenstoets wordt vereenvoudigd voor zowel de medewerkers van de afdeling Invorderen als de belastingschuldigen. Door één bedrag te hanteren ontstaat er ook meer eenduidigheid voor de belastingplichtigen. 4.4

Wat zijn de mogelijkheden voor de gemeente Eindhoven om de inkomensen vermogensnorm voor kwijtschelding vast te stellen? Uit de voorgaande paragrafen blijkt dat het op basis van de huidige weten regelgeving niet mogelijk is om de inkomensen vermogensnorm anders vast te stellen en te hanteren dan geregeld is in de Uitvoeringsregeling en Nadere regels kwijtschelding gemeentelijke en waterschapsbelastingen. Daarom zullen de mogelijkheden voor de gemeente Eindhoven met betrekking tot het vaststellen en hanteren van een ruimere inkomensen vermogensnorm 21

Per 1 januari 2010 op grond van artikel 34 lid 3 WWB.

22

De genoemde normbedragen in het wenselijke kwijtscheldingsbeleid zijn richtlijnen. De precies vast te stellen normbedragen dienen grondig gemotiveerd te worden, dit is met de bovengenoemde bedragen niet gebeurd.


- 24 -

voor kwijtschelding worden weergegeven aan de hand van twee varianten waarin de beleidsvrijheid minimaal en maximaal wordt benut na inwerkingtreding van de wetswijziging. Minimale benutting beleidsvrijheid Door de wetswijziging krijgt de gemeente Eindhoven beleidsvrijheid bij het vaststellen van de vermogensnorm. De normen, waar de kosten van bestaan zijn vastgesteld op 100% van de WWB normen zoals deze vandaag de dag gehanteerd worden, worden al sinds 1 januari 1995 gebruikt. Dit is 15 jaar hanteerbaar geweest, waarom zou de gemeente Eindhoven nu kiezen voor een ruimere vermogensnorm? Een ruimere norm betekent op voorhand dat het aantal gevallen dat in aanmerking komt voor kwijtschelding van gemeentelijke belastingen zal toenemen. Ondanks de mogelijkheid om de vermogensnorm ruimer vast te stellen kan de gemeente Eindhoven ervoor kiezen om de huidige norm, zoals deze is vastgesteld in hoofdstuk II van de Uitvoeringsregeling, van toepassing te laten. Dit voorkomt dat meer mensen in aanmerking komen voor kwijtschelding en dat het aantal kwijtscheldingsverzoeken zal toenemen de komende jaren. Echter moet gekeken worden of het niet verruimen van de norm past binnen het armoedebeleid van de gemeente Eindhoven. Maximale benutting beleidsvrijheid Het overnemen van de vermogensnorm uit de WWB zorgt ervoor dat de arbeidsintensiviteit afneemt bij het berekenen van kwijtschelding omdat een groot gedeelte van de toetsing dan plaatsvindt bij het verlenen van een WWB-uitkering. Voor deze gevallen kan direct kwijtschelding worden verleend. Ondanks dat de arbeidsintensiviteit afneemt, zal het kostenplaatje toenemen bij het verlenen van kwijtschelding. Een kleinere groep betalende belastingplichtigen moet zorgen voor dezelfde hoeveelheid inkomsten uit belastinggelden. Dit betekent dat er minder opbrengsten uit belastinggelden binnenkomen (derving van inkomsten). Echter of het verruimen van de huidige vermogensnorm tot gelijke hoogte met de WWB-norm wenselijk is binnen het gevoerde armoedebeleid in de gemeente Eindhoven, zal nader bekeken moeten worden. Het blijft een politieke keuze. Wanneer voor deze optie gekozen wordt, is het belangrijk om goed in kaart te brengen hoe groot de kostenpost kwijtschelding wordt als de vermogensnorm gelijk wordt gesteld aan de WWB-norm en hoeveel er daadwerkelijk bespaard wordt op arbeidsintensiviteit, en dus op arbeidskrachten. 4.5 Conclusie Op basis van de huidige weten regelgeving is het niet mogelijk om een andere inkomensen vermogensnorm te hanteren dan de norm uit de Uitvoeringsregeling. De enige mogelijkheid die er momenteel is om een ruimer kwijtscheldingsbeleid te voeren, is om de norm van de kosten van bestaan op 100% te hanteren. Echter nadat de wetswijziging in werking is getreden is het voor gemeenten mogelijk om zelf de vermogensnorm vast te stellen tussen de vermogensnorm die nu geldt op basis van de Uitvoeringsregeling en de vermogensnorm uit de WWB. Na de inwerkingtreding van de wetswijziging kan de gemeente Eindhoven haar wenselijke vermogensnorm vaststellen, daarbij rekeninghoudende met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.


- 25 -

5

Mag de gemeente Eindhoven onderscheid maken tussen burgers en zelfstandigen met betrekking tot het verlenen van kwijtschelding?

Het mogelijk maken van kwijtschelding van gemeentelijke belastingen voor zelfstandige zal zorgen voor een toename van het aantal verzoeken om kwijtschelding. In dit hoofdstuk wordt gekeken naar wat de huidige stand van zaken is in Eindhoven, wat de mogelijkheden zijn binnen geldende weten regelgeving om zelfstandigen niet in aanmerking te laten komen voor kwijtschelding en wat andere gemeenten hebben geregeld met betrekking tot kwijtschelding voor zelfstandigen. Tot slot worden twee mogelijkheden gegeven voor het al dan niet mogelijk maken van kwijtschelding voor zelfstandigen. 5.1 Wat is de huidige stand van zaken in Eindhoven? Momenteel is het in de gemeente Eindhoven niet mogelijk voor een zelfstandig ondernemer om in aanmerking te komen voor kwijtschelding van gemeentelijke belastingen. Dit is ook niet mogelijk voor gemeentelijke belastingen in de privé sfeer. Op basis van de wet zou kwijtschelding voor zelfstandigen echter wel mogelijk moeten zijn wanneer sprake is van een algeheel saneerakkoord met alle schuldeisers. Dit is in de gemeente Eindhoven niet mogelijk. 5.2

Wat zijn de wettelijke mogelijkheden voor om onderscheid te maken tussen burgers en zelfstandigen met betrekking tot het verlenen van kwijtschelding? Wet- en regelgeving Afdeling 3 van hoofdstuk II Uitvoeringsregeling regelt de kaders voor kwijtschelding voor zelfstandigen. De belastingplichtige ondernemer moet voldoen aan een crediteurenakkoord met alle schuldeisers om in aanmerking te komen voor kwijtschelding. De ambtenaar belast met het invorderen van gemeentelijke belastingen, kan pas mee onderhandelen aan het akkoord als is voldaan aan de strenge voorwaarden uit art. 22 Uitvoeringsregeling. Zelfstandigen zijn in eerste instantie uitgesloten van kwijtschelding om verstoring van de concurrentieverhouding zoveel mogelijk te voorkomen.23 Buiten kwijtschelding van gemeentelijke belastingen voor zelfstandigen als sprake is van een crediteurenakkoord met alle schuldeisers, is kwijtschelding van gemeentelijke belastingen niet mogelijk binnen de kaders van de huidige wetgeving. Wetswijziging Door de wetswijziging, zoals eerder besproken in hoofdstuk 4, krijgt de gemeenteraad de bevoegdheid om kwijtschelding voor de kleine zelfstandige ondernemer mogelijk te maken, indien de betalingscapaciteit en het vermogen onder de daarvoor geldende norm blijven. De kwijtschelding van gemeentelijke belastingen waarvoor een zelfstandige in aanmerking kan komen, zijn de gemeentelijke belastingen die géén relatie hebben met de onderneming van de belastingschuldige of het beroep dat door hem wordt uitgeoefend. De reden hiervoor is dat wanneer kwijtschelding wordt verleend voor gemeentelijke belastingen in relatie tot de onderneming, dit de concurrentieverhoudingen van het bedrijf kan verstoren. De zelfstandige ondernemer dient in het kader van een verzoek om kwijtschelding in eerste instantie uitstel van betaling aan te vragen. Zelfstandigen hebben vaak geen actuele 23

Kamerstukken || 2009/10 32 315, nr 3. (MvT)


- 26 -

inkomensoverzichten, maar kunnen pas aan het eind van het boekjaar aangeven wat het vermogen en de inkomsten waren over het desbetreffende jaar. Over het bedrag waarvoor uitstel van betaling is verleend, is dan wel invorderingsrente verschuldigd. Als het inkomen over het afgelopen jaar via de aanslag inkomstenbelasting is vastgesteld, kan de ondernemer hiermee zijn verzoek om kwijtschelding motiveren. Tot hetzelfde bedrag als bij particulieren wordt het vermogen buiten beschouwing gelaten en wordt de betalingscapaciteit bepaald. Als is voldaan aan de voorwaarden voor kwijtschelding, kan het verzoek om kwijtschelding worden toegewezen. Daarmee vervalt de belastingschuld en de verschuldigde invorderingsrente. Indien aan de ondernemer geen kwijtschelding wordt verleend, is hij de invorderingsrente verschuldigd met ingang van de dag na afloop van de voor de belastingaanslag geldende laatste (of enige) betalingstermijn. Hiermee worden ondoordachte aanvragen en een onevenredige werklast voor de decentrale overheden voorkomen. Deze verruiming kan worden gerealiseerd door de Nadere regels kwijtschelding gemeentelijke en waterschapsbelastingen te wijzigen.24 Kanttekening hierbij is dat voor ondernemers dezelfde normbedragen worden gehanteerd als voor niet-ondernemers. Echter in Eindhoven is het niet mogelijk om uitstel van betaling te krijgen voor de gemeentelijke belastingen. Wanneer dit voor ondernemers wel mogelijk wordt, zal in het kader van rechtsongelijkheid, dit ook mogelijk moeten worden voor niet-ondernemers. Als de gemeente Eindhoven ervoor kiest om kwijtschelding voor zelfstandigen (met hun privéaanslag) mogelijk te maken, dan kan kwijtschelding worden aangevraagd voor de afvalstoffenheffing, de rioolheffing, de hondenbelasting, de begraafplaatsrechten en de onroerende-zaakbelasting voor de woning. Samengevat; Wanneer kwijtschelding voor zelfstandigen mogelijk wordt, moeten zij aan strenge eisen voldoen om voor de kwijtschelding in aanmerking te komen. Er moet rekening worden gehouden met de rechtsongelijkheid tussen ondernemers en niet-ondernemers met de mogelijkheid tot het verkrijgen van uitstel van betaling. Algemene beginselen van behoorlijk bestuur Op het moment dat de wetswijziging in werking treedt, zoals hij nu bij de Tweede Kamer ligt, heeft de gemeente de mogelijkheid om zelfstandigen in aanmerking te laten komen voor kwijtschelding van gemeentelijke belastingen in de privésfeer. Gezien het feit dat het voorheen niet mogelijk was om kwijtschelding aan te vragen als zelfstandige zijnde moet er, nu dit wel mogelijk is, rekening gehouden worden met het gelijkheidsbeginsel. Kan een zelfstandige gelijk worden gesteld aan een niet-zelfstandige? In de Uitvoeringsregeling is kwijtschelding voor zelfstandigen alleen mogelijk onder voorbehoud van strenge eisen. Hierdoor kan gesteld worden dat het niet mogelijk maken van kwijtschelding van gemeentelijke belastingen voor zelfstandigen niet in strijd is met het gelijkheidsbeginsel, gezien het verschil tussen de eisen voor kwijtschelding voor een niet-zelfstandige en een zelfstandige. Bij een zelfstandige kan door kwijtschelding van gemeentelijke belastingen sprake zijn van concurrentievervalsing, dit is bij een niet-zelfstandige nooit het geval25 waardoor er geen sprake is van een feitelijke gelijke situatie. Het niet mogelijk maken van kwijtschelding voor zelfstandige is niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Rechters 24

25

Kamerstukken || 2009/10 32 315, nr. 3 (MvT). Alleen bij zelfstandigen kan er sprake zijn van concurrentie. Bij niet-zelfstandigen kan hooguit sprake zijn van onredelijk bezwarend omdat een belastingplichtige die spaart benadeeld wordt t.o.v. een belastingplichtige die alles uitgeeft.


- 27 -

vernietigen zelden een besluit wegens het in strijd zijn met het gelijkheidsbeginsel. Dit komt onder andere doordat het voor de belastingplichtige moeilijk te bewijzen is, dat er sprake is van gelijke gevallen. Verder zijn de verschillen tussen twee gevallen voor de te nemen individuele, concrete beschikking vaak zo groot dat de beschikkingen niet gelijk uitvallen of hoeven uit te vallen.26 Bij het al dan niet mogelijk maken van kwijtschelding van gemeentelijke belastingen voor zelfstandigen met hun privéaanslag moet een zorgvuldige belangenafweging worden gemaakt voor de consequenties die het al dan niet mogelijk maken van kwijtschelding van de privéaanslag voor een (kleine) zelfstandige met financiële problemen met zich meebrengen. Om te voorkomen dat de belangenafweging kennelijk onredelijk is, zal goed gemotiveerd moeten worden waarom zelfstandigen met hun privéaanslag niet in aanmerking komen voor kwijtschelding van gemeentelijke belastingen. Juist voor een (kleine) zelfstandige kan kwijtschelding van gemeentelijke belastingen zorgen voor een gunstigere positie ten opzichte van een zelfstandige die wel aan zijn belastingverplichtingen voldoet. De gunstigere concurrentiepositie van (kleine) zelfstandigen moet voorkomen worden, waardoor het niet mogelijk maken van kwijtschelding voor zelfstandigen met hun privéaanslag niet onevenredig is met het te dienen doel. Doordat het niet mogelijk maken van kwijtschelding voor zelfstandigen met hun privéaanslag wordt opgenomen in de leidraad of in de verordening, wordt voorkomen dat het rechtszekerheidsbeginsel in het geding komt. Doordat het besluit duidelijk bekend wordt gemaakt aan de belastingplichtigen door middel van bekendmaking in een plaatselijke krant, weten de zelfstandigen exact wat de rechtsgevolgen zijn wanneer zij kwijtschelding aanvragen voor hun privéaanslag. Hierdoor is het niet mogelijk maken van kwijtschelding van zelfstandigen met hun privéaanslag van gemeentelijke belasting niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Jurisprudentie en adviezen van de Ombudsman Momenteel komen (kleine) zelfstandigen niet in aanmerking voor kwijtschelding van gemeentelijke belastingen. Dit is op basis van de wet niet mogelijk, in het kader van oneerlijke concurrentieverhoudingen. Hierdoor is er nog geen jurisprudentie voorhanden waarin het uitsluiten van (kleine) zelfstandigen van kwijtschelding van gemeentelijke belastingen strijdig is met de wet. De Ombudsman heeft zich echter wel uitgelaten over de beleidsvrijheid die de gemeenten hebben, maar die deze niet benutten. De Ombudsman oordeelde dat er wel degelijk mogelijkheden zijn om (gedeeltelijke) kwijtschelding toe te staan aan ondernemers in nader te bepalen omstandigheden. Wanneer door de raad beleid is vastgesteld waarin het niet mogelijk is om voor een (kleine) zelfstandige kwijtschelding te krijgen, en dit beleid wordt uitgevoerd door de medewerkers, is het afwijzen van een verzoek tot kwijtschelding voor een zelfstandige niet onbehoorlijk. Er is voor de gemeente echter wel vrijheid in de beleidsruimte om kwijtschelding van gemeentelijke belastingen voor zelfstandigen in nader te bepalen omstandigheden mogelijk te maken.27 De Ombudsman adviseert dan ook om het kwijtscheldingsbeleid te bevorderen voor zelfstandigen met financiële problemen binnen de bestaande wettelijke kaders, indien de zelfstandigen een belangrijke rol spelen voor de 26

Van Ballegooij, Barkhuysen 2008, p. 100.

27

Gemeentelijke Ombudsman, rapportnummer RA0611562.


- 28 -

gemeente. Uit de MvT28 van de wetswijziging blijkt echter dat op basis van de huidige wet het niet mogelijk is om kwijtschelding te verlenen voor zelfstandigen. Het oordeel van de Ombudsman is in strijd met de wet. 5.3

Wat hebben andere gemeenten geregeld voor het verlenen van kwijtschelding aan zelfstandigen? De onderzochte gemeenten zijn, Rotterdam, Almere en Zaanstad. De genoemde gemeenten hebben allen beleid vastgesteld met betrekking tot de onderzochte gedragingen. De informatie uit de deelparagrafen is verkregen door middel van telefonische interviews. Uit Rotterdam is gesproken met de heer Schuurman (medewerker kwijtschelding), uit Almere is gesproken met de heer Groenenveld (medewerker kwijtschelding) en uit Zaanstad is contact geweest met de heer Tonkelaar (coördinator kwijtschelding). Rotterdam De gemeente Rotterdam volgt in het kader van kwijtschelding voor zelfstandigen de wet. Op basis van de Uitvoeringsregeling is het toegestaan om kwijtschelding voor zelfstandigen te verlenen mist er sprake is van een algeheel saneerakkoord met alle schuldeisers. Dit is de enige manier die de wet geeft om kwijtschelding mogelijk te maken voor zelfstandigen. Of de gemeente Rotterdam iets gaat doen met de verruiming die mogelijk wordt gemaakt door middel van de wetswijziging, zal afhangen van hoe de wetswijziging er concreet uit komt te zien. Almere In de gemeente Almere is het niet mogelijk om kwijtschelding aan te vragen voor zelfstandigen volgens de website. De heer Groenenveld vertelde dat wanneer een zelfstandige in het saneringstraject zit en een akkoord heeft met al zijn schuldeisers, kwijtschelding wel mogelijk is in de gemeente Almere. Hieruit blijkt dat de gemeente Almere de wet volgt. Wat er na de wetswijziging zal gebeuren in Almere is op dit punt afhankelijk van de politieke keuze die gemaakt wordt in het kader van het armoedebeleid. Zaanstad Ook in Zaanstand kan onder voorwaarde van een algeheel saneringsakkoord een zelfstandige kwijtschelding krijgen. “Uiteraard onder voorwaarde dat wij inzage krijgen in alle benodigde gegevens zoals welke crediteuren, schulden etc”, voegt de heer Tonkelaar eraan toe. Zodra de wetswijziging er door is, zou voor dit punt de gemeenteraad moeten beslissen of kwijtschelding voor zelfstandigen mogelijk wordt in Zaanstad. Daar kan de heer Tonkelaar nog niets over zeggen. “In tegenstelling tot het punt over het verruimen van de vermogensnorm, lopen de meningen behoorlijk uiteen over dit punt. Niet alleen in Zaanstad maar ook bij andere gemeenten”, aldus Tonkelaar. Zelf is hij wel voorstaander om de kwijtschelding voor zelfstandigen mogelijk te maken. Om belastingen te gaan invorderen bij bedrijfjes waar “niets te halen valt” lijkt hem niet handig. Wenselijke situatie voor de gemeente Eindhoven Wanneer zelfstandigen met hun privéaanslag in aanmerking komen voor kwijtschelding moet rekening gehouden worden met de jaarcijfers van een bedrijf. De jaarcijfers worden altijd achteraf vastgesteld waardoor de kwijtscheldingen niet binnen het ‘lopende jaar’ kunnen worden afgehandeld. Tevens moet rekening worden gehouden dat er moet worden 28

Kamerstukken || 2009/10 32 315, nr. 3, paragraaf 2.2.


- 29 -

geïnvesteerd in medewerkers die de jaarcijfers kunnen lezen. Tot voorheen was het nooit mogelijk om kwijtschelding voor zelfstandigen aan te vragen, ook niet voor hun privéaanslag. Wanneer dit nu wel het geval zou worden, neemt de hoeveelheid kwijtscheldingsaanvragen toe, zonder dat vooraf nauwkeurig ingeschat kan worden hoeveel zelfstandigen kwijtschelding voor hun privéaanslag zullen aanvragen. Hierdoor is het niet wenselijk om zelfstandigen in aanmerking te laten komen voor kwijtschelding van gemeentelijke belastingen, ook niet voor hun privéaanslag. Een tijdige en ordelijke afhandeling van de kwijtscheldingsverzoeken kan dan niet gerealiseerd worden. 5.4

Wat zijn de mogelijkheden voor de gemeente Eindhoven om onderscheid te maken tussen burgers en zelfstandigen met betrekking tot het verlenen van kwijtschelding? Naar aanleiding van de voorgaande bevindingen zijn er voor de gemeente Eindhoven twee varianten opgesteld inzake de kwijtschelding voor zelfstandigen. Nadat de wetswijziging in werking is getreden, krijgen gemeenten beleidsvrijheid om kwijtschelding voor zelfstandigen mogelijk te maken. Hierdoor is zowel het mogelijk maken, als het niet mogelijk maken van kwijtschelding voor zelfstandigen houdbaar ten opzichte van de wet. In de minimum variant is de mogelijkheid weergegeven waar de verkregen beleidsvrijheid het minst wordt benut ten gunste van zelfstandigen. De maximum variant is de mogelijkheid waar de beleidsvrijheid het volledigst wordt benut ten gunste van de zelfstandigen. Kanttekening bij de keuze of kwijtschelding voor zelfstandigen wel of niet mogelijk wordt, is een politieke keuze. Bij deze keuze dient de gemeenteraad rekening te houden met een aantal factoren. v Zo is het vooraf moeilijk in te schatten hoeveel zelfstandigen in aanmerking komen voor kwijtschelding, omdat het tot op heden nooit mogelijk is geweest om kwijtschelding aan te vragen voor zelfstandigen. v Daarnaast kan gesteld worden dat het aantal kwijtscheldingsverzoeken toe zal nemen, zeker in de huidige economische situatie kampen veel kleine zelfstandigen met financiële problemen. v Daarnaast zal rekening gehouden moeten worden met het feit dat wanneer er kwijtschelding voor zelfstandigen mogelijk wordt gemaakt, dit ervoor zorgt dat de werkintensiviteit toeneemt. v Tevens moeten de medewerkers van de afdeling Invorderen bijgeschoold worden, omdat zij te maken krijgen met het lezen van jaarcijfers en balansen. Afhankelijk van de betekenis van kleine zelfstandige ondernemers voor de gemeente Eindhoven, zal bepaald moeten worden of zelfstandigen al dan niet in aanmerking komen voor kwijtschelding van de gemeentelijke belastingen in de privésfeer. Het controleren van de strijdigheid van het wenselijke beleid met de visie van de gemeente Eindhoven reikt niet tot de reikwijdte van de onderzoeksvraag. Minimale benutting beleidsvrijheid Wanneer in de gemeente Eindhoven wordt gekozen om een streng kwijtscheldingsbeleid te voeren, en dit niet strijdig is met enig ander gevoerd beleid binnen de gemeente Eindhoven, levert het niet mogelijk maken van kwijtschelding voor zelfstandigen voor gemeentelijke belastingen in de privésfeer geen onbehoorlijk gedrag op. De gemeenteraad verkrijgt na inwerkingtreding van de wetswijziging de bevoegdheid om kwijtschelding voor zelfstandigen voor privébelastingen mogelijk te maken, maar is hieraan niet gebonden.


- 30 -

Maximale benutting beleidsvrijheid De Tweede Kamer heeft herhaaldelijk aandacht gevraagd voor het feit dat kleine zelfstandigen geen aanspraak kunnen maken op kwijtschelding van decentrale belastingen als zij op of onder de bijstandsnorm dreigen te raken.29 De gemeenteraad van de gemeente Eindhoven kan ervoor kiezen om kwijtschelding van gemeentelijke belastingen voor zelfstandigen voor privébelastingen mogelijk te maken. Wel dient hierbij rekening gehouden te worden met de manier waarop de aanvragen zullen geschieden. Uit de MvT van de wetswijziging blijkt dat zelfstandigen eerst uitstel van betaling dienen aan te vragen. Dit is voor niet-zelfstandigen niet mogelijk, waardoor het mogelijk maken van kwijtschelding voor zelfstandigen ertoe leidt dat niet-zelfstandigen ook in aanmerking zouden moeten kunnen komen voor uitstel van betaling, in verband met strijdigheid met het gelijkheidsbeginsel. 5.5 Conclusie Op basis van de huidige weten regelgeving is het niet toegestaan om kwijtschelding te verlenen aan zelfstandigen. Alleen wanneer sprake is van een algeheel saneerakkoord is het, op basis van de huidige wet, mogelijk om kwijtschelding voor zelfstandigen te verlenen. In het huidige beleid van de gemeente Eindhoven is kwijtschelding voor zelfstandigen helemaal niet mogelijk, ook niet wanneer er sprake is van een algeheel saneerakkoord. Na inwerkingtreding van de wetswijziging, kan de raad bepalen dat kwijtschelding voor zelfstandigen in de privésfeer mogelijk wordt. De raad is hier echter niet aan gebonden. In de wenselijke situatie in de gemeente Eindhoven blijft kwijtschelding voor zelfstandigen niet mogelijk. Na de inwerkingtreding van de wetswijziging levert het niet mogelijk zijn van kwijtschelding voor zelfstandigen geen strijdigheid op met weten regelgeving. Wel dient rekening gehouden te worden dat het niet mogelijk maken van kwijtschelding voor zelfstandigen in strijd is met ander beleid waarin wordt aangegeven dat zelfstandigen een belangrijke rol vervullen voor de gemeente. Het niet mogelijk maken van kwijtschelding voor zelfstandigen zou in dat geval kennelijk onredelijk kunnen zijn. In beginsel is het niet mogelijk maken van kwijtschelding voor zelfstandigen niet in strijd met enig algemeen beginsel van behoorlijk bestuur.

29

Kamerstukken || 2009/10 32 315, nr.3, (MvT).


- 31 -

6

Mag de gemeente Eindhoven de invorderingskosten op de belastingschuldige verhalen, indien de burger in een later stadium van het invorderingstraject in aanmerking is gekomen voor een vorm van kwijtschelding?

In dit hoofdstuk wordt gekeken naar wat de huidige stand van zaken is in Eindhoven, wat de mogelijkheden zijn binnen weten regelgeving om de reeds gemaakte invorderingskosten in een later stadium van het invorderingstraject door te belasten aan de belastingschuldigen en wat andere gemeenten hebben geregeld met betrekking tot de reeds gemaakte invorderingskosten in een later stadium van het invorderingstraject. Tot slot worden er twee mogelijkheden gegeven voor het al dan niet kunnen verhalen van de reeds gemaakte invorderingskosten in een later stadium van het invorderingstraject. 6.1 Wat is de huidige stand van zaken in Eindhoven? Momenteel is het zo dat wanneer iemand in een later stadium van het invorderingstraject in aanmerking komt voor kwijtschelding, de reeds gemaakte invorderingskosten ook kwijtgescholden worden. Aan de aanmaning en het betekenen van het dwangbevel zijn kosten verbonden, de zogenoemde invorderingskosten.In sommige situaties is het bedrag dat aan invorderingskosten wordt kwijtgescholden aanzienlijk hoog. De hoogte van de invorderingskosten is afhankelijk van de hoogte van de belastingaanslag. Daarnaast is de verschuldigde rente afhankelijk van de hoogte van de belastingaanslag. De gemaakte kosten voor de verleende diensten moeten wel door de gemeente Eindhoven worden betaald, maar kunnen doordat er kwijtschelding wordt verleend niet doorbelast worden aan de belastingplichtigen. 6.2

Wat zijn de wettelijke mogelijkheden om de reeds gemaakte invorderingskosten te verhalen op de belastingschuldige ondanks toekenning van een vorm van kwijtschelding? Wet- en regelgeving Op grond van art. 231 lid 1 Gemw geldt de IW 1990 ook voor de gemeentelijke belastingen. In art. 6 lid 1 IW 1990 wordt bepaald dat de bepalingen uit de IW 1990 zich niet alleen strekken tot de rijksbelastingen, maar ook tot de daarmee samenhangende opcenten, de betalingskorting, de renten en de kosten. Hierdoor gelden de regels van kwijtschelding uit art. 26 IW 1990 ook voor de gemaakte invorderingskosten. In de Uitvoeringsregeling, van toepassing op grond van art. 255 lid 2 Gemw, zijn nadere regels gesteld voor het verlenen van kwijtschelding. Op grond van art. 6 lid 1 IW 1990 gelden de nadere regels over kwijtschelding uit de Uitvoeringsregeling ook voor de gemaakte invorderingskosten. Echter art. 8 lid 1 onder g Uitvoeringsregeling geeft de mogelijkheid om indien er niet aan de door de ontvanger gestelde voorwaarden is voldaan, geen kwijtschelding te verlenen. Op basis van deze bepaling kan de gemeenteraad voorwaarden stellen aan een kwijtscheldingsaanvraag. In dit artikel ligt de mogelijkheid om de reeds gemaakte invorderingkosten eerst te laten voldoen, voordat kan worden overgegaan tot het verlenen van kwijtschelding. De uitvoeringsregeling is een specifieke regeling, deze gaat voor de algemene wet, de IW 1990. Er is een kanttekening bij art. 8 lid 1 onder g Uitvoeringsregeling, namelijk welke handelingen kunnen worden aangehaald als ‘voorwaarden’ zoals bedoeld in dit artikel? Chantal Nelemans | afstudeerscriptie 2010 - 2011 | Juridische Hogeschool Avans-Fontys

- 32 -

Anders dan bij kwijtschelding zullen de schulden die overblijven na het beëindigen van de schuldsaneringsregeling, niet teniet gaan maar zullen blijven voortbestaan als een natuurlijke verbinding.30 Hieruit kan worden opgemaakt dat de reeds gemaakte invorderingskosten teniet gaan en dus niet zijn te verhalen op de belastingplichtigen. Uit de MvT IW 199031 blijkt dit eveneens. Kwijtschelding is een onherroepelijke maatregel die de schuldvordering i.c. de belastingaanslag tot het beloop van de kwijtschelding teniet doet gaan. Dit betekent dat de gemaakte invorderingskosten dus niet verhaald kunnen worden op de belastingplichtigen indien sprake is van een vorm van kwijtschelding. Echter indien een voorwaarde gesteld wordt alvorens over wordt gegaan tot het verlenen van kwijtschelding, vallen deze voorwaarden buiten de schuldvordering. Wanneer de belastingplichtige eerst de reeds gemaakte invorderingskosten volledig dient te voldoen, voordat wordt overgegaan op het verlenen van kwijtschelding, wordt voorkomen dat dit in strijd is met hetgeen bedoeld is in de wet. Er zijn immers geen openstaande invorderingskosten meer, op het moment dat kwijtschelding wordt verleend. Hierdoor kan geconcludeerd worden dat het eerst laten betalen van de reeds gemaakte invorderingskosten alvorens over te gaan tot het verlenen van kwijtschelding valt onder de voorwaarden bedoeld in art. 8 lid 1 onder g Uitvoeringsregeling. Algemene beginselen van behoorlijk bestuur Bij het verhalen van de reeds gemaakte invorderingskosten in een later stadium van het invorderingstraject dient rekening te worden gehouden met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Voordat er in de leidraad of een verordening de mogelijkheid wordt opgenomen om de reeds gemaakte invorderingskosten te verhalen op de belastingschuldigen dient er een belangenafweging plaats te vinden. De rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen dienen in redelijkheid te worden afgewogen. De voor de belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. De nadelige gevolgen, het ondanks dat er sprake is van een vorm van kwijtschelding, de reeds gemaakte invorderingskosten uit het later stadium van het invorderingstraject moeten betalen, is niet onevenredig met het besluit te dienen doel. De invorderingskosten die verhaald moeten worden, worden 3 maanden na de dagtekening van de aanslag in rekening gebracht bij de belastingplichtige doordat de belastingplichtige verzuimt te betalen. Dit gebeurt door middel van een aanmaning. De belastingplichtige heeft 3 maanden de tijd gehad om te betalen of een machtiging tot automatisch incasso af te geven. Wanneer de belastingplichtige dit al die tijd verzuimd heeft, is het verhalen van de reeds gemaakte invorderingskosten al vorens wordt overgegaan tot het verlenen van kwijtschelding, niet onevenredig. Door de voorwaarde, om de invorderingskosten door te belasten aan de belastingschuldigen alvorens wordt overgegaan tot het verlenen van kwijtschelding, op te nemen in de leidraad wordt voorkomen dat het rechtszekerheidsbeginsel in het geding komt. Doordat het besluit duidelijk bekend wordt gemaakt aan de belastingplichtigen door middel van bekendmaking in een plaatselijke krant, weten de belastingplichtigen wat de exacte rechtsgevolgen zijn wanneer zij niet voldoen aan de betalingsverplichting. De belastingplichtige is ervan op de hoogte dat voor de invorderingkosten geen kwijtschelding mogelijk is. Hierdoor is het

30 31

Van Sint Truiden, Verstijlen 2008, p. 371. Kamerstukken || 1989/90 20 588, nr. 3, p. 76.


- 33 -

opnemen van de voorwaarde om reeds gemaakte invorderingskosten te verhalen bij belastingschuldigen niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Bij het hanteren van dit besluit, is het van belang dat feitelijk gelijke gevallen gelijk behandeld dienen te worden. Wanneer dit namelijk niet gebeurt is dit in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Door het beleid vast te stellen in een beleidsregel of een verordening, zullen alle medewerkers van de afdeling Invorderen dit beleid hanteren, waardoor er geen sprake is van strijdigheid met het gelijkheidsbeginsel. Wel moet er rekening worden gehouden met eventueel bijzondere omstandigheden waardoor het noodzakelijk is om van de beleidsregel af te wijken omdat het anders onevenredig bezwarend zou zijn in de desbetreffende bijzondere situatie. Dit geldt alleen als er sprake is van een beleidsregel. Jurisprudentie en adviezen van de Ombudsman Het Hof oordeelt32 dat de gemeente wel degelijk kosten in rekening kan brengen voor de aanmaning en dwangbevel, echter omdat de gemeente op de hoogte was van het feit dat de belastingschuldige niet in staat was te betalen, was het herhaaldelijk versturen van aanmaningen en dwangbevelen niet gewenst. Het Hof vermindert dan ook het bedrag van de gemaakte invorderingkosten. Uit het oordeel van het Hof blijkt dat de gemeente Eindhoven rekening moet houden dat wanneer sprake is van een belastingplichtige die meerdere malen heeft aangegeven niet te kunnen betalen, het herhaaldelijk versturen van aanmaningen met de daaraan verbonden kosten leiden tot niet-ontvankelijkheid. Bij de Ombudscommissie33 heeft een klager zijn beklag gedaan over het kwijtscheldingsbeleid dat de gemeente Maastricht voert. Hierin is onder andere opgenomen dat de openstaande invorderingskosten voldaan moeten worden, voordat een verzoekt tot kwijtschelding gehonoreerd wordt. De ombudscommissie oordeelde hierover het volgende; Het is op basis van de Leidraad en de gemeentelijke beleidsregels mogelijk voorwaarden te stellen voor de behandeling van een kwijtscheldingsverzoek. Bijvoorbeeld de voorwaarde dat een deel van de aanslag betaald wordt voordat tot kwijtschelding wordt overgegaan. In deze systematiek past ook de voorwaarde dat kwijtschelding afhankelijk wordt gemaakt van het betalen van nog openstaande (invorderings)kosten. Bij het niet tijdig voldoen van deze kosten kan een kwijtscheldingsverzoek worden afgewezen, ook al voldoet het aan alle andere gestelde voorwaarden. Dat neemt niet weg dat op de gemeente de plicht rust om van geval tot geval te bezien of er wellicht bijzondere omstandigheden zijn die nopen tot afwijking van de beleidsregel. De door de gemeente gestelde voorwaarde dat eerst de openstaande (invorderings)kosten dienen te worden betaald voordat een kwijtscheldingsverzoek wordt gehonoreerd is naar de mening van de ombudsman passend en op zich niet onbehoorlijk. 6.3

Wat hebben andere gemeenten geregeld met betrekking tot de reeds gemaakte invorderingskosten bij kwijtschelding? De onderzochte gemeenten zijn, Rotterdam, Almere en Zaanstad. De genoemde gemeenten hebben allen beleid vastgesteld met betrekking tot de onderzochte gedragingen. De informatie uit de deelparagrafen is verkregen door middel van telefonische interviews. Uit 32

LJN: AR5033, Gerechtshof Amsterdam , 03/04042

33

Ombudscommissie Zuid–Limburg, dossier nr. 2009-009


- 34 -

Rotterdam is gesproken met de heer Schuurman (medewerker kwijtschelding), uit Almere is gesproken met de heer Groenenveld (medewerker kwijtschelding) en uit Zaanstad is contact geweest met de heer Tonkelaar (coördinator kwijtschelding). Rotterdam De gemeente Rotterdam heeft in de Verordening kwijtschelding gemeentelijke belastingen 2010 de voorwaarde opgenomen dat wanneer invorderingskosten zijn gemaakt, doordat de belastingplichtige niet op tijd was met het indienen van een kwijtscheldingsverzoek en verzuimde te betalen, deze openstaande invorderingskosten eerst betaald dienen te worden, alvorens overgegaan kan worden tot kwijtschelding. “Uit het amendement Noorman – Den Uyl is naar voren gekomen dat het kwijtscheldingsbeleid niet ruimer maar wel enger mag worden uitgevoerd. Het stellen van een termijn om verdere kosten te voorkomen en het eerst laten betalen van de reeds gemaakte invorderingskosten is een vorm van enger en niet ruimer”, aldus Schuurman. Almere Als in de gemeente Almere kwijtschelding wordt toegekend, gaat de gehele vordering teniet. Daarmee vervallen de reeds gemaakte invorderingskosten ook. Volgens de heer Groenenveld is het niet toegestaan binnen de kaders van de wet om de reeds gemaakte invorderingskosten te verhalen op de belastingplichtigen als sprake is van een vorm van kwijtschelding. Zaanstad Als een kwijtscheldingsverzoek wordt toegewezen dan vervallen ook de kosten. Deze kosten zijn niet echt aan te merken als “legeskosten” (verleende dienst) volgens Tonkelaar. Bij kwijtschelding gaat de aanslag teniet, er is geen aanslag meer, dan zijn er ook geen kosten meer. “Als iemand de aanslag niet kan betalen dan kan hij/zij ook de kosten niet betalen, zo simpel is dat. Collega’s zijn verkeerd bezig en niet zo klein beetje ook, als ze bij kwijtschelding toch de kosten gaan verhalen”, aldus Tonkelaar. Wenselijke situatie voor de gemeente Eindhoven De invorderingskosten die worden gemaakt, staan los van het feit of er wel of geen kwijtschelding wordt verleend aan een belastingplichtige. Indien de belastingplichtige niet tijdig betaalt, worden invorderingskosten in rekening gebracht voor het invorderen van de openstaande belastinggelden. Ondanks dat kwijtschelding wordt verleend, wil dit niet zeggen dat belastingplichtigen daarom “beloond” worden om niet tijdig te betalen, gezien het feit dit voor de afdeling Invorderen wel extra werk met zich meebrengt. In het vervolg wil de gemeente Eindhoven een voorwaarde stellen aan kwijtschelding van gemeentelijke belastingen waarvoor in een later stadium van het invorderingstraject al invorderingskosten zijn gemaakt. Deze reeds gemaakte invorderingskosten dienen eerst betaald te worden alvorens wordt overgegaan op het verder in behandeling nemen van het verzoek tot kwijtschelding. 6.4

Wat zijn de mogelijkheden voor de gemeente Eindhoven om de reeds gemaakte invorderingskosten te verhalen op de belastingschuldige ondanks dat deze in aanmerking is gekomen voor een vorm van kwijtschelding? Naar aanleiding van de voorgaande bevindingen is naar voren gekomen dat het eerst laten betalen van de openstaande invorderingskosten valt binnen de reikwijdte van Chantal Nelemans | afstudeerscriptie 2010 - 2011 | Juridische Hogeschool Avans-Fontys

- 35 -

art. 8 lid 1 onder g Uitvoeringsregeling. Of dat de gemeente Eindhoven ervoor kiest om de reeds gemaakte invorderingskosten wel of niet te verhalen op de belastingschuldigen is in beide gevallen houdbaar ten opzichte van de wet. Of dat er wel of geen kwijtschelding wordt verleend voor de reeds gemaakte invorderingskosten is een politieke keuze. Er zijn twee mogelijkheden weergegeven, een activerende variant en een behoudende variant. Activerend kwijtscheldingsbeleid Voordat de belastingplichtige terecht komt in het invorderingstraject, heeft hij 3 maanden verzuimd te betalen. De kwijtscheldingregeling heeft een vangnetfunctie. Dat neemt niet weg dat de belastingplichtige zelf geen verantwoordelijkheid heeft met betrekking tot het op tijd indienen van een kwijtscheldingsverzoek. Wanneer de belastingplichtige binnen 3 maanden na dagtekening van de belastingaanslag kwijtschelding aanvraagt, wordt voorkomen dat er invorderingskosten in rekening worden gebracht voor het versturen van een aanmaning en/of het betekenen van een dwangbevel. Door als voorwaarde te stellen dat de gemaakte invorderingskosten eerst voldaan dienen te worden, alvorens wordt overgegaan tot het verlenen van kwijtschelding, wordt de belastingplichtige geactiveerd om tijdig het verzoek tot kwijtschelding in te dienen. De verantwoordelijkheid om de invorderingskosten te voorkomen, door tijdig het kwijtscheldingsverzoek in te dienen, ligt bij de belastingplichtigen. Deze verantwoordelijkheid staat de vangnetfunctie van de kwijtscheldingsregeling niet in de weg. De gemeente Eindhoven kan ervoor kiezen om een activerend kwijtscheldingsbeleid te voeren, door de belastingplichtige meer verantwoordelijkheid te geven bij het indienen van een verzoek tot kwijtschelding. Dit kan verwezenlijkt door op grond van art. 8 lid 1 onder g Uitvoeringsregeling voorwaarden te stellen waaraan voldaan dient te worden, voordat kwijtschelding mogelijk is. De belastingplichtige zelf verantwoordelijk maken voor het tijdig indienen van een verzoek tot kwijtschelding is niet onbehoorlijk. Om te voorkomen dat het onbehoorlijk wordt dient rekening gehouden te worden met belastingschuldigen die door bijzondere omstandigheden niet in staat zijn geweest om binnen 3 maanden kwijtschelding aan te vragen. Deze gevallen moeten de mogelijkheid hebben om alsnog kwijtschelding te kunnen krijgen zonder de reeds gemaakte invorderingskosten eerst te moeten voldoen. Behoudend kwijtscheldingsbeleid De gemeente Eindhoven kan ervoor kiezen om in het kader van het armoedebeleid de belastingplichtige burgers niet harder te treffen, door kwijtschelding te verlenen voor de gemaakte invorderingskosten uit een later stadium van het invorderingstraject. Uit de MvT IW 1990 blijkt dat door kwijtschelding de gehele belastingaanslag teniet gaat en hiermee dus ook de gemaakte invorderingskosten. Belastingplichtigen die geen geld hebben om de gemeentelijke belastingen te betalen, komen in aanmerking voor kwijtschelding. Voor deze groep die in aanmerking komt voor kwijtschelding, is vastgesteld dat ze geen, althans weinig geld hebben. Hierdoor is het eerst verhalen van de invorderingskosten voor belastingplichtigen die in aanmerking komen voor kwijtschelding extra bezwarend. De gemeente Eindhoven kan ervoor kiezen om de situatie te laten voor wat het is. 6.5 Conclusie Op basis van de huidige weten regelgeving is het mogelijk om voorwaarden te stellen alvorens wordt overgegaan tot het verlenen van kwijtschelding. Het eerst verhalen van de gemaakte invorderingskosten, voordat wordt overgegaan tot het verlenen van kwijtschelding, valt onder de voorwaarden bedoeld in art. 8 lid 1 onder g Uitvoeringsregeling. De gemeente Eindhoven kan in het beleid opnemen aan welke voorwaarden voldaan dient te worden, Chantal Nelemans | afstudeerscriptie 2010 - 2011 | Juridische Hogeschool Avans-Fontys

- 36 -

alvorens wordt overgegaan tot het verlenen van kwijtschelding. Wanneer de voorwaarde in het beleid is opgenomen, zal de belastingplichtige eerst de gemaakte invorderingskosten moeten voldoen, voordat er kwijtschelding wordt verleent. De wenselijke situatie, om eerst de invorderingskosten te voldoen voordat kwijtschelding wordt verleend, kan worden verwezenlijkt door dit als voorwaarde op te nemen in het beleid.


- 37 -

7

Wat zijn de voor- en nadelen van het opnemen van het kwijtscheldingsbeleid in een beleidsregel of een verordening?

Dat het beleid wat de gemeente Eindhoven voert inzake de kwijtschelding van gemeentelijke belastingen moet worden vastgesteld indien ze afwijken van hetgeen is geregeld in de IW 1990 en Uitvoeringsregeling is duidelijk. Nu rest de vraag wat de voor- en nadelen zijn van het vaststellen van het beleid in de vorm van beleidsregel of een verordening. Hoe de uiteindelijke vaststelling en publicatie van het beleid geschiedt wordt niet weergegeven, daartoe reikt de onderzoeksvraag niet. 7.1 Beleidsregel Beleidsregels worden vastgesteld door een bestuursorgaan en zijn geen algemeen verbindende voorschriften. Een beleidsregel geeft aan hoe invulling wordt gegeven aan een bepaalde bevoegdheid van een bestuursorgaan. Beleidsregels zijn niet gebaseerd op een wettelijke basis maar, sinds 1990 kunnen burgers wel aanspraak ontlenen aan beleidsregels mits: v De beleidsregel door een bestuursorgaan is vastgesteld binnen zijn bestuursbevoegdheid omtrent de uitoefening van zijn eigen beleid. v De beleidsregel behoorlijk bekend gemaakt zijn (bijvoorbeeld in de Staatscourant of een ander vanwege de overheid algemeen verkrijgbaar gesteld publicatieblad). v De beleidsregel 'zich naar inhoud en strekking ertoe lenen jegens de desbetreffende regeling betrokkenen als rechtsregels te worden toegepast'. Dit komt voort uit een arrest van de Hoge Raad34. Dat burgers aanspraak kunnen maken op beleidsregels betekent niet dat beleidsregels gezien kunnen worden als algemeen verbindend voorschrift. Beleidsregels binden alleen het bestuursorgaan jegens de burger. Het college is in beginsel bevoegd om beleidsregels vast te stellen op basis van art. 4:81 Awb e.v., tenzij er een specifieke regel is in de wet. De bestuursbevoegdheid komt op basis van art. 255 Gemw specifiek toe aan de gemeenteraad indien het gaat om afwijkende regels van de Uitvoeringsregeling in het kader van kwijtschelding. De onderzochte gedragingen hebben hierop betrekking waardoor de beleidsregel, met daarin onder andere de afwijkende regels van de Uitvoeringsregeling, alleen kan worden vastgesteld door de raad. Voordelen van het kwijtscheldingsbeleid in de vorm van een Beleidsregel Het beleid vaststellen in de vorm van een beleidsregel heeft een aantal voordelen, namelijk: v Beleidsregels berusten niet op een wettelijke grondslag en zijn daardoor eenvoudig vast te stellen; v Beleidsregels zijn bindend, tenzij er bijzondere omstandigheden zijn waardoor het afwijken van de beleidregel noodzakelijk is voor de belanghebbende; v Doordat er in bijzondere gevallen kan worden afgeweken van de beleidsregel, zorgt dit ervoor dat de gemeente maatwerk kan leveren naar de belastingplichtigen toe; v De rechter kan zich niet uitspreken over rechtmatigheid van de beleidsregel. Nadelen van het kwijtscheldingsbeleid in de vorm van een beleidsregel Het beleid vaststellen in de vorm van een beleidsregel heeft een aantal nadelen, namelijk: v Beleidsregels kunnen geen sancties bevatten; 34

Hoge raad 28 maart 1990, AB 1990, 306. Leidraad Administratieve Boeten.


- 38 -

v Beleidsregels kunnen geen grondrechten beperken; v Beleidsregels zijn niet vastgesteld op een wettelijke grondslag, waardoor de binding

minder is dan van een verordening; v Naleving van beleidsregels kan niet krachtens de wet worden afgedwongen.

7.2 Verordening Een verordening is een overheidsbesluit van algemene strekking. Art. 147 Gemw regelt dat de verordening een algemeen verbindend voorschrift is. De verordening geldt voor iedereen binnen de gemeente. De bevoegdheid komt in beginsel toe aan de raad, indien de verordening in het belang van de gemeente is. De vraag die rest is, wat de voor- en nadelen zijn van het kwijtscheldingsbeleid vast te stellen in de vorm van een verordening. Voordelen van het kwijtscheldingsbeleid in de vorm van een verordening Het beleid vaststellen in de vorm van een verordening heeft een aantal voordelen, namelijk: v Een verordening is een algemeen verbindend voorschrift en geldt voor eenieder binnen de gemeente; v Een verordening heeft meer ‘rechtskracht’ dan een beleidsregel omdat een verordening zijn bevoegdheid ontleent aan de grondwet of een wet in formele zin; v Een verordening verbind onvoorwaardelijk (kan niet in bijzondere gevallen van worden afgeweken). 7.2.2 Nadelen van het kwijtscheldingsbeleid in de vorm van een verordening Het beleid vaststellen in de vorm van een verordening heeft een aantal nadelen, namelijk: v Doordat er geen inherente afwijkingsbevoegdheid is voor verordeningen, kan er minder goed maatwerk worden geleverd aan de belastingplichtigen; v Kan alleen worden vastgesteld op basis van een bepaling uit de grondwet of wet in formele zin. v De formele wetgever heeft de gemeente geen expliciete bevoegdheid gegeven om een kwijtscheldingsverordening of een invorderingsverordening op te stellen, waardoor de verordening zijn bevoegdheid ontleent aan art. 149 Gemw. 7.3 Conclusie Het kwijtscheldingsbeleid kan zowel opgenomen worden in de vorm van een beleidsregel als in de vorm van een verordening. Een verordening staat hoger in hiërarchie dan een beleidsregel. Een verordening is een algemeen verbindend voorschrift en hiervoor geldt niet de mogelijkheid om af te wijken van de regels, waardoor het leveren van maatwerk in bijzondere gevallen niet mogelijk is. Het leveren van maatwerk op decentraal niveau wordt juist door de regering wenselijk geacht.35 Om maatwerk te kunnen leveren moet het kwijtscheldingsbeleid worden opgenomen in een beleidsregel. In bijzondere omstandigheden, die bij de totstandkoming van de beleidsregel niet waren voorzien, kan worden afgeweken van de beleidsregel. Om aan de belastingplichtigen maatwerk te kunnen leveren, kan volstaan worden met het opnemen van het kwijtscheldingsbeleid in de vorm van een beleidsregel. De beleidsregel, met daarin de afwijkende regels van de Uitvoeringsregeling, kan worden vastgesteld door de raad. Kanttekening bij het vaststellen van het beleid is, dat gekeken moet worden of het wenselijke kwijtscheldingsbeleid niet tegenstrijdig is met enig ander gevoerd beleid binnen de gemeente 35

Kamerstukken || 2009/10 32 315, nr 6.


- 39 -

Eindhoven. Of enig gevoerd beleid van de gemeente Eindhoven tegenstrijdigheden vertoont met het onderzochte wenselijke kwijtscheldingsbeleid, vallen buiten de reikwijdte van het onderzoek. Echter het onderzoek naar deze tegenstrijdigheden is van essentieel belang voor het vaststellen van het kwijtscheldingsbeleid, omdat de gemeente anders onbehoorlijk handelt, en kan daarom niet onopgemerkt voorbij gaan. Beleid waar naar gekeken moet worden is: v Het armoedebeleid; worden burgers die op het bestaansminimum leven harder getroffen door het wenselijke kwijtscheldingsbeleid en levert het wenselijke kwijtscheldingsbeleid dus strijdigheid met het armoedebeleid? v De visie van de gemeente Eindhoven (m.b.t. tot zelfstandigen); zijn er regels die tegemoet komen aan zelfstandigen en levert het niet mogelijk maken van kwijtschelding voor zelfstandigen strijdigheid met de visie van de gemeente?


- 40 -

8

Conclusies en aanbevelingen

In dit hoofdstuk worden de conclusies behandeld door middel van beantwoording van de deelvragen en hoofdvraag. Tevens worden op basis van de conclusies aanbevelingen gedaan aan de gemeente Eindhoven. 8.1 Termijn Conclusie Een fatale termijn stellen is niet houdbaar ten opzichte van weten regelgeving. Echter het opnemen van een verzoektermijn in het beleid, om binnen een bepaalde termijn het verzoek tot kwijtschelding in te dienen, is wel houdbaar. De gemeente Eindhoven kan bij het verstrekken van informatie over kwijtschelding (op de website en via bijsluiter bij de aanslag) een indieningstermijn verzoeken. Dit betreft geen fatale termijn, maar een termijn om eventuele invorderingskosten te voorkomen. Het verzoek luidt dan als volgt: De aanvraag tot een verzoek om kwijtschelding dient binnen 3 maanden na de dagaanslag ingediend te zijn bij de afdeling Invorderen van de gemeente Eindhoven. Ook kan gekozen worden voor: Wij verzoeken u de aanvraag binnen 3 maanden na dagtekening in te dienen bij de afdeling Invorderen van de gemeente Eindhoven. In de leidraad moet worden opgenomen dat het niet indienen van een verzoek tot kwijtschelding binnen 3 maanden na de dagaanslag, niet leidt tot het niet meer in behandeling nemen van het verzoek. Hierdoor is het voor de belastingplichtigen duidelijk dat de genoemde termijn, geen fatale indieningstermijn is. Dit voorkomt dat de termijn in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Bij het vaststellen van de termijn voor het herstellen van het verzoek tot kwijtschelding heeft de gemeente beleidsvrijheid. Bij het vaststellen van de hersteltermijn moeten de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht worden genomen. Een termijn van 10 werkdagen om de ontbrekende informatie alsnog te verstrekken, daarbij rekeninghoudende met de verschoonbare termijnoverschreiding, is niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Aanbevelingen Naar aanleiding van de bovenstaande conclusie met betrekking tot een termijn wordt het volgende aanbevolen aan de gemeente Eindhoven: v In het kwijtscheldingsbeleid een verzoektermijn opnemen waarbinnen de aanvrager wordt verzocht om de kwijtscheldingsaanvraag in te dienen; v De verzoektermijn gelijk stellen aan de betalingstermijn, de termijn is 3 maanden; v Duidelijk naar de belastingplichtigen toe communiceren en informeren over de rechtsgevolgen van het ‘te laat’ indienen van een kwijtscheldingsverzoek; v In het kwijtscheldingsbeleid een hersteltermijn van 10 werkdagen opnemen; v Bij overschrijding van de hersteltermijn moet rekening gehouden worden met de verschoonbare termijnoverschrijding. 8.2 Inkomens- en vermogensnorm Conclusie Op basis van de huidige weten regelgeving is het niet mogelijk om een andere inkomensen vermogensnorm te hanteren dan de norm uit de Uitvoeringsregeling. De enige mogelijkheid die er momenteel is om een ruimer kwijtscheldingsbeleid te voeren is om de


- 41 -

kosten van bestaan op 100% te hanteren. Dit wordt in Eindhoven al gedaan, waardoor verruiming nu niet mogelijk is. Echter nadat de wetswijziging in werking is getreden is het voor gemeenten mogelijk om zelf de vermogensnorm vast te stellen tussen de vermogensnorm die nu geldt op basis van de Uitvoeringsregeling en de vermogensnorm uit de WWB. Na de inwerkingtreding van de wetswijziging kan de gemeente Eindhoven haar wenselijke vermogensnorm vaststellen. Bij het vaststellen van een ruimere vermogensnorm moet zorgvuldig gekeken worden naar alle relevante feiten en relevante belangen voordat tot een keuze wordt gekomen. De keuze waarom en hoe tot de bepaalde norm gekomen is, dient deugdelijk gemotiveerd te worden. Aanbevelingen Naar aanleiding van de bovenstaande conclusie met betrekking tot de inkomensen vermogensnorm wordt aan de gemeente Eindhoven aanbevolen om de onderstaande normen te hanteren in het kwijtscheldingsbeleid: Om meer eenvoud en eenduidigheid te creëren in de bedragen voor het vrij te stellen vermogen is gekozen om aan te sluiten bij de norm die nu vrijgelaten is voor de auto en de inboedel, namelijk; € 2269,-. Het hanteren van dezelfde normbedragen voor verschillende gezinssituaties zou kennelijk onevenredig zijn. Hierdoor moeten de normbedragen voor een eenoudergezin en gehuwden worden aangepast. Hierbij is aangesloten bij de procentuele toenamen zoals deze is vastgesteld op basis van de WWB normen, dit is weergegeven in het volgende schema. Gezinssituatie

Afgeronde norm36

Alleenstaande

Kosten van bestaan Procentueel op basis van WWB € 910,100 %

Nieuwe norm € 2269,-

€ 2269,-

Eenoudergezin Gehuwden

€ 1170,€ 1300,-

€ 2917,25 € 3241,26

€ 2918,€ 3242,-

128,57% 142,85 %

Daarnaast behouden personen die geboren zijn voor 1-1-1935 een extra vrijstelling van € 2269,- voor de financiële middelen. 8.3 Zelfstandigen Conclusie Op basis van de huidige weten regelgeving is het niet toegestaan om kwijtschelding te verlenen aan zelfstandigen. Alleen wanneer sprake is van een algeheel saneerakkoord is het, op basis van de huidige wet, mogelijk om kwijtschelding voor zelfstandigen te verlenen. In het huidige beleid van de gemeente Eindhoven is kwijtschelding voor zelfstandigen niet mogelijk, ook niet wanneer er sprake is van een algeheel saneerakkoord. Na inwerkingtreding van de wetswijziging, kan de raad bepalen dat kwijtschelding voor zelfstandigen in de privésfeer mogelijk wordt. In de onderzochte wenselijke situatie in de gemeente Eindhoven blijft kwijtschelding voor zelfstandigen niet mogelijk. Na de inwerkingtreding van de wetswijziging levert het niet mogelijk zijn van kwijtschelding voor zelfstandigen geen strijdigheid op met de wet. Wel dient rekening gehouden te worden met ander beleid (de visie) waarin wordt aangegeven dat zelfstandigen een belangrijke rol vervullen voor de gemeente. Het niet mogelijk maken van kwijtschelding voor zelfstandigen zou in dat geval kennelijk onredelijk kunnen zijn. In beginsel is het niet mogelijk maken van

36

Overeenkomstig de rijksregeling zijn de bedragen naar boven afgerond op hele euro’s.


- 42 -

kwijtschelding voor zelfstandigen niet in strijd met enig algemeen beginsel van behoorlijk bestuur. Aanbevelingen Naar aanleiding van de bovenstaande conclusie met betrekking tot kwijtschelding voor zelfstandigen wordt het volgende aanbevolen aan de gemeente Eindhoven: v Controleren of het niet mogelijk maken van kwijtschelding voor zelfstandigen in strijd is met enig ander gevoerd beleid (de visie) binnen de gemeente Eindhoven. Met andere woorden: Wat betekenen zelfstandigen voor de gemeente? En is dit opgenomen in het beleid? Met andere woorden: Indien in het beleid is opgenomen dat zelfstandigen een belangrijk aandeel hebben voor de gemeente Eindhoven, is het niet mogelijk maken van kwijtschelding voor zelfstandigen in strijd met het eigen beleid van de gemeente Eindhoven. 8.4 Invorderingskosten Conclusie Op basis van de huidige weten regelgeving is het mogelijk om voorwaarden te stellen alvorens wordt overgegaan tot het verlenen van kwijtschelding. Het eerst verhalen van de gemaakte invorderingskosten, voordat wordt overgegaan tot het verlenen van kwijtschelding, valt onder de voorwaarden bedoeld in art. 8 lid 1 onder g Uitvoeringsregeling. Uit het oordeel van de Ombudsman37 blijkt tevens dat het laten betalen van de openstaande invorderingskosten alvorens wordt overgegaan tot het verlenen van kwijtschelding niet onbehoorlijk is. Hierbij dient wel rekening gehouden te worden met bijzondere omstandigheden waardoor de belastingplichtige niet in staat is geweest om binnen 3 maanden een verzoek tot kwijtschelding in te dienen. Indien geen rekening wordt gehouden met de bijzondere omstandigheden is dit in strijd met de verschoonbare termijnoverschrijding. Aanbevelingen Naar aanleiding van de bovenstaande conclusie met betrekking tot de invorderingskosten wordt het volgende aanbevolen aan de gemeente Eindhoven: v In het kwijtscheldingsbeleid de voorwaarde opnemen dat de invorderingskosten voldaan dienen te worden alvorens wordt overgegaan tot het verlenen van kwijtschelding. 8.5 Beleid Conclusie Het kwijtscheldingsbeleid kan zowel in de vorm van een beleidsregel als in de vorm van een verordening worden opgenomen. Om maatwerk te kunnen leveren is het kwijtscheldingsbeleid opnemen in een beleidsregel de best passende vorm. Indien er bijzondere omstandigheden voordoen, die vooraf niet voorzien waren, kan van de beleidsregel worden afgeweken. De raad is bevoegd om de beleidsregel, met daarin de afwijkende regels van de Uitvoeringsregeling, vast te stellen. Aanbevelingen Naar aanleiding van de bovenstaande conclusie met betrekking tot de vorm van het beleid wordt het volgende aanbevolen aan de gemeente Eindhoven: 37

Ombudscommissie Zuid–Limburg, dossier nr. 2009-009


- 43 -

v De onderzochte gedragingen opnemen in een beleidsregel. v De modelleidraad invordering overnemen en de onderzochte afwijkende gedragingen

daarin implementeren. v De raad de leidraad vast te laten stellen.

8.6 Hoofdvraag Naar aanleiding van de voorgaande conclusies kan nu de hoofdvraag -Welke juridische ruimte heeft de gemeente Eindhoven om haar kwijtscheldingsbeleid van gemeentelijke belastingen het beste vorm te geven en te ontwikkelen?- worden beantwoord. Conclusie Na de inwerkingtreding van de wetswijziging kan de gemeente Eindhoven gehoor geven aan alle onderzochte wenselijke situaties. Met uitzondering van het stellen van een fatale termijn, dit is niet houdbaar ten opzichte van de wet en wordt ook niet mogelijk na de inwerkingtreding van de wetswijziging. Voor deze wenselijke situatie zal volstaan moeten worden met een verzoektermijn. Totdat de wetswijziging in werking treedt kan de gemeente Eindhoven haar beleid aanpassen zodat de belastingplichtigen verzocht worden om binnen 3 maanden de kwijtscheldingsaanvraag in te dienen, om te voorkomen dat er invorderingskosten in rekening worden gebracht. In het beleid dient tevens opgenomen te worden aan welke voorwaarden voldaan moet worden, voordat wordt overgegaan tot het verlenen van kwijtschelding. Het eerst laten betalen van de invorderingskosten alvorens wordt overgegaan tot het verlenen van kwijtschelding valt onder de reikwijdte van art. 8 lid 1 onder g Uitvoeringsregeling en is daarmee houdbaar ten opzichte van de wet. Anders gezegd, voor de invorderingskosten kan geen kwijtschelding worden verleend. Voor de kwijtschelding van zelfstandigen hoeft het beleid niet aangepast te worden. De raad kan ervoor kiezen om het wel mogelijk te maken, maar wanneer de raad ervoor kiest om dit niet mogelijk te maken, is dit niet in strijd met de wet. Om het niet mogelijk te maken hoeft de raad niet specifiek iets te regelen. Vanaf het moment dat de wetswijziging in werking is getreden, rest nog een aanpassing van het wenselijke kwijtscheldingsbeleid, de verruiming van de vermogensnorm. Nu is de verruiming van de vermogensnorm nog niet houdbaar ten opzichte van de wet, na de wetswijziging is het wel houdbaar ten opzichte van de wet. Voor de gehele vaststelling van het kwijtscheldingsbeleid geldt dat strijdigheid met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur voorkomen moet worden. Aanbevelingen De gemeente Eindhoven kan haar wenselijke kwijtscheldingsbeleid verwezenlijken door bovenstaande aanbevelingen op te nemen in haar kwijtscheldingsbeleid. Dit kwijtscheldingsbeleid dient geïmplementeerd te worden in de leidraad invordering die wordt vastgesteld door de raad. Verder zullen de aanpassingen van het beleid moeten worden uitgewerkt in de informatievoorziening (website en bijsluiter). Tevens zal het kwijtscheldingsaanvraagformulier aangepast moeten worden als een ruimere vermogensnorm wordt vestgesteld.


- 44 -

Bibliografie Literatuur Baarda, De Goede en Teunissen 2005 B. Baarda, M. De Goede en J. Teunissen, Basisboek kwalitatief onderzoek, Groningen: Wolters-Noordhoff 2005 Goorden 2003 C.P.J. Goorden, algemeen bestuursrecht compact,’s-Gravenhage: Elsevier juridisch 2003 Van Ballegooij, Barkhuysen 2008 G.A.C.M van Ballegooij, T. Barkhuysen, bestuursrecht in het Awb-tijdperk, Deventer: Kluwer juridisch 2008 Van Sint Truiden, Verstijlen 2008 M. Ph. van Sint Truiden, E.M.J. Verstijlen, Tekst en commentaar insolventierecht, Deventer: Kluwer 2008 Elektronische bronnen www.almere.nl www.centric.eu/NL www.minfin.nl www.nationaleombudsman.nl www.officielebekendmakingen.nl www.overheid.nl www.rechtspraak.nl www.rotterdam.nl www.statengeneraaldigitaal.nl www.st-ab.nl www.zaanstad.nl Jurisprudentie LJN: AR5033, Gerechtshof Amsterdam , 03/04042 kamerstukken Kamerstukken || 1989/90, 20 588, nr. 3 Kamerstukken || 1990/91, 21 591, nr. 7 Kamerstukken || 1996/97, 24 771, nr. 9 Kamerstukken || 2009/10, 32 291, nr. 5 Kamerstukken || 2009/10, 32 315, nr. 3 Kamerstukken || 2009/10, 32 315, nr. 6 Rapporten Ombudsman Nationale Ombudsman, rapportnummer 2008/113 Gemeentelijke Ombudsman, rapportnummer RA0935709 Gemeentelijke Ombudsman, rapportnummer RA0611562 Ombudscommissie Zuid–Limburg, dossier nr. 2009-009


- 45 -

Kwijtscheldingsbeleid van de gemeentelijke belastingen; gemeente Eindhoven

Recommend Documents