commissie jeugdzorg en sociaal beleid vergadering 7 februari 2008 agendapunt 7
Onderwerp: ambtelijke en bestuurlijke organisatie jeugdzorg. Gevraagde beslissing: 1. kennisnemen van het concentreren van de ambtelijke capaciteit jeugdzorg en IKW bij de Rotterdamse dienst GGD per 1 januari 2009, onder gelijktijdige overdracht van de daarbij behorende formatieplaatsen en de daaraan verbonden financiële middelen; 2. kennisnemen van de voorbereiding van een mandaat van het dagelijks bestuur aan de directeur van de Rotterdamse dienst GGD; 3. kennisnemen van de voornemens tot gefaseerde verandering in de bestuurlijke context; na uitwerking worden deze om advies voorgelegd. Portefeuillehouder: Geluk. Samenvatting: het stadsregionale programma ‘Ieder Kind Wint’ beoogt onder meer het tot stand brengen van een geïntegreerd, doelmatig en doeltreffend zorgaanbod, alsmede het versterken van de sturing op en samenhang binnen de jeugdketen. De bestuurlijke en ambtelijke context waarin dit moet worden bereikt is daarop niet goed toegesneden. De stadsregio houdt zich bezig met de (curatieve) jeugdzorg; de gemeenten met het (preventieve) jeugdbeleid en andere taken die daaraan nauw verwant zijn, zoals gezondheid, onderwijs en veiligheid. De Wet op de jeugdzorg (Wjz) bevat geen delegatieartikel; de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) evenmin. Er moet een structuur worden gevonden waarin desondanks de gemeenten binnen de stadsregio in materiële zin (gezamenlijk) de bevoegdheden uit de Wjz uitoefenen en aldus samenhang kunnen aanbrengen in de jeugdketen. In de toelichting wordt in drie fasen de overgang naar een dergelijke structuur beschreven. In de eerste fase wordt alleen de ambtelijke organisatie aangepast (concentratie bij de Rotterdamse dienst GGD); in de tweede fase (instellen van een commissie ex artikel 25 Wgr) en de derde fase (oprichten van een aparte gemeenschappelijke regeling) wordt ook de bestuurlijke structuur zó aangepast dat de gemeenten c.q. de wethouders jeugd meer mogelijkheden krijgen om samenhang in de jeugdketen aan te brengen. De eerste fase vereist uitsluitend de instemming van het dagelijks bestuur (en burgemeester en wethouders van Rotterdam), de tweede fase vereist de instemming van de regioraad en de passieve medewerking van de gemeenten en voor de derde fase is actieve medewerking van de gemeenten en van het ministerie (in de vorm van ruimte voor een experiment) noodzakelijk. Op langere termijn kan worden gedacht aan één gemeenschappelijke regeling waarin de taken uit de toekomstige Wet publieke gezondheidszorg en de Wet op de jeugdzorg gezamenlijk worden uitgevoerd. Financiële consequenties: er zijn in principe in geen enkele fase financiële consequenties verbonden aan het voorstel. Wel verdwijnen vanaf de eerste fase de formatieplaatsen jeugdzorg en daarbij behorende financiële middelen uit de begroting van de stadsregio. In de derde fase verdwijnt ook de doeluitkering jeugdzorg uit de begroting van de stadsregio. Communicatie: via regiojournaal.
ambtelijke en bestuurlijke organisatie jeugdzorg / dir / mcj / #19667
Pagina 1
Verdere procedure: • de aanpassing van de ambtelijke organisatie is tevens aan de commissie middelen ter kennisneming voorgelegd; • de gefaseerde aanpassing van de bestuurlijke structuur met betrekking tot de jeugdzorg is tevens aan de commissie bestuurlijke organisatie en communicatie ter kennisneming voorgelegd; • aan de OR is advies gevraagd met betrekking tot de aanpassing van de ambtelijke organisatie; • na verdere uitwerking worden voorstellen tot aanpassing van de bestuurlijke structuur voorgelegd aan de commissie jeugdzorg en sociaal beleid op 16 april 2008 en aan de commissie bestuurlijke organisatie en communicatie op 15 mei 2008; • afronding op stadsregionaal niveau vindt plaats in de regioraad op 21 mei 2008. Toelichting: Historie Vóór 1995 voerde de gemeente Rotterdam voor zichzelf en een aantal randgemeenten de taken met betrekking tot jeugdhulpverlening uit; de ambtelijke verantwoordelijkheid was ondergebracht bij de Rotterdamse dienst GGD. De in 1995 in werking getreden Wet op de jeugdhulpverlening maakte deze constructie onmogelijk: de jeugdhulpverleningstaken werden toebedeeld aan de provincies, die de mogelijkheid kregen deze te delegeren aan de zogenoemde kaderwetgebieden. Op verzoek van de gemeente Rotterdam heeft de stadsregio Rotterdam delegatie verzocht en vanaf 1995 gekregen van de provincie ZuidHolland. Van 1995 tot 2005 heeft de Rotterdamse dienst GGD in mandaat van de stadsregio jeugdzorgtaken uitgevoerd. Vanaf 2004 heeft de stadsregio het financiële beheer en de subsidieadministratie uit het mandaat gehaald en vanaf 2005 is het gehele mandaat teruggenomen. Inmiddels was in 2005 de nieuwe Wet op de jeugdzorg (Wjz)in werking getreden; daarin werden aan drie grootstedelijke gebieden, waaronder de stadsregio Rotterdam, de jeugdzorgtaken bij attributie toegekend en sindsdien is er dus geen sprake meer van delegatie door de provincie. Het dagelijks bestuur heeft eind 2004 besloten de taken ambtelijk tenminste twee jaar ‘in eigen beheer’ uit te voeren en daarna, mede op basis van een externe evaluatie, te bezien of en zo ja met welke instantie opnieuw een mandaatrelatie zou worden aangegaan. Medio 2007 heeft het dagelijks bestuur op basis van de evaluatie vastgesteld dat er op dat moment geen aanleiding was om af te stappen van het ‘eigen beheer’, maar dat ontwikkelingen in het kader van het stadsregionale programma ‘Ieder Kind Wint’ (IKW) daar in een later stadium wellicht een ander licht op zouden werpen. Deze ontwikkelingen zetten nu met kracht door en dwingen tot een herbezinning. Wat willen we bereiken Het stadsregionale programma IKW beoogt onder meer het tot stand brengen van een geïntegreerd, doelmatig en doeltreffend zorgaanbod, alsmede het versterken van de sturing op en samenhang binnen de jeugdketen. De bestuurlijke en ambtelijke context waarin dit moet worden bereikt is daarop echter nu niet toegesneden. De stadsregio houdt zich bezig met de (curatieve) jeugdzorg; de gemeenten met het (preventieve) jeugdbeleid en andere taken die daaraan nauw verwant zijn, zoals gezondheid, onderwijs en veiligheid. De Wjz bevat geen delegatieartikel; de Wgr evenmin. Er moet een structuur worden gevonden waarin desondanks de gemeenten binnen de stadsregio in materiële zin (gezamenlijk) de bevoegdheden uit de Wjz uitoefenen en aldus samenhang kunnen aanbrengen in de jeugdketen. Op langere termijn lijkt het beste perspectief voor een ‘sluitende keten’ één gemeenschappelijke regeling waarin de taken uit de toekomstige Wet publieke gezondheidszorg en de Wet op de jeugdzorg gezamenlijk worden uitgevoerd. Huidige situatie De bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de jeugdzorg ligt bij de stadsregio. Zij beheert de doeluitkering die door het ministerie wordt verstrekt en stuurt via meerjarenprogramma’s, jaarlijkse uitvoeringsprogramma’s en subsidieverstrekking bureau jeugdzorg en de zorgaanbieders aan. Zij zorgt voorts voor de aansluiting met het gemeentelijk jeugdbeleid, de jeugdgezondheidszorg, de zorg voor licht verstandelijk gehandicapten en de
ambtelijke en bestuurlijke organisatie jeugdzorg / dir / mcj / #19667
Pagina 2
justitieketen. Tenslotte legt zij in beleidsinhoudelijke en financiële zin verantwoording af aan het ministerie. De stadsregio Rotterdam is in formele zin een vorm van verlengd lokaal bestuur. Strikt genomen oefenen daarin dus de gezamenlijke gemeenten nu al de Wjz bevoegdheden uit. Dit wordt echter geenszins zo gevoeld. Jeugdzorg is binnen het bestuur van de stadsregio een vreemde eend in de bijt; er is geen relatie met de kerntaken. Sinds 2006 is het dagelijks bestuurslid dat de portefeuille jeugdzorg beheert de wethouder jeugd en gezin van de centrumgemeente, die ook het meest indringend met de jeugdproblematiek te maken heeft. Deze constructie is echter niet vastgelegd; de portefeuillehouder jeugdzorg kan theoretisch in een volgende periode ook de wethouder verkeer en vervoer van de kleinste gemeente zijn. Er is een regioraadscommissie jeugdzorg en sociaal beleid (ex artikel 24 Wgr), waarin naast regioraadsleden ook de wethouders jeugd uit de gemeenten kunnen deelnemen. De commissie neemt geen besluiten, maar adviseert het dagelijks bestuur. Ambtelijk wordt de portefeuillehouder ondersteund door het sectorhoofd ontwikkeling met het team jeugdzorg (4.9 fte). De secretaris is ambtelijk eindverantwoordelijk. Voorts wordt de portefeuillehouder tijdelijk ondersteund door de programmamanager IKW en zijn team (3.6 fte). De programmamanager is formeel opgehangen aan de secretaris, maar opereert in feite onder rechtstreekse aansturing van de portefeuillehouder. Daarnaast wordt de portefeuillehouder voor zaken die niet onder ‘jeugdzorg’ in enge zin vallen, maar daar wel sterk mee verweven zijn (en formeel gemeentelijke bevoegdheden betreffen) ondersteund door de directeur van de Rotterdamse dienst GGD en de Rotterdamse jeugdconsul. Dit leidt tot gefragmenteerde beleidsvoorbereiding en onduidelijkheden bij calamiteiten. Binnen de eigen gemeente is de portefeuillehouder daarom begonnen met het concentreren van taken met betrekking tot jeugd en gezin binnen de dienst GGD. Hij acht het een logische vervolgstap om daar ook het team jeugdzorg van de stadsregio onder te brengen, alsmede de tijdelijke werkorganisatie van het stadsregionale programma IKW. Zwakke punten in de huidige structuur zijn resumerend: • gemeenten/wethouders jeugd hebben onvoldoende sturingsmogelijkheden en onvoldoende mogelijkheden om preventief jeugdbeleid en curatieve jeugdzorg te verbinden en om samenhang aan te brengen tussen jeugdbeleid en jeugdzorg enerzijds en andere gemeentelijke verantwoordelijkheden (gezondheid, onderwijs, veiligheid, etc.) anderzijds; • de portefeuillehouder jeugdzorg in de stadsregio is niet per definitie afkomstig uit de centrumgemeente en in zijn eigen gemeente verantwoordelijk voor jeugdbeleid; • de ambtelijke ondersteuning is teveel versnipperd en ook op ambtelijk niveau zijn jeugdzorg en jeugdbeleid onvoldoende gekoppeld en is de samenhang met andere (gemeentelijke) beleidsterreinen die de jeugd betreffen onvoldoende. Gefaseerde verbetering bestuurlijke en ambtelijke organisatie jeugdzorg Het is zeer wel denkbaar om tot een structuur te komen die meer uitzicht geeft op het halen van de doelstellingen van IKW. Hieronder wordt deze in verschillende fasen beschreven. Voor de eerste fase (aanpassen ambtelijke organisatie) volstaat een besluit van het dagelijks bestuur, terwijl in de tweede fase voor een andere inrichting van de bestuurlijke context ook de instemming van de regioraad en de passieve medewerking van de gemeenten nodig is; in de derde fase is tevens de actieve medewerking van de gemeenten en het ministerie vereist. De in de onderstaande fasering aangegeven termijnen zijn slechts een indicatie. Wellicht is het mogelijk het proces sneller te doorlopen, bijvoorbeeld als het mogelijk blijkt van fase 1 direct door te pakken naar fase 3. Ook kan het onmogelijk blijken fase 3 te bereiken. De doorlooptijden kunnen dan ook in de loop van het proces aangepast worden en zijn steeds afhankelijk van de snelheid waarmee en de mate waarin draagvlak kan worden verworven bij de betrokken partijen. Fase 1 – bestuurlijke organisatie handhaven; ambtelijke organisatie concentreren Bestuurlijk blijft vooralsnog alles bij het oude; de onvolkomen bestuurlijke structuur wordt voorlopig zo veel mogelijk gecompenseerd door de ambtelijke capaciteit per 1 januari 2009 te concentreren bij de Rotterdamse dienst GGD. Anders dan in de periode 1995 - 2005 het geval is geweest, lijkt het aanbevelenswaardig om dan wel de volledige ambtelijke verantwoordelijkheid bij de GGD neer te leggen, zonder bij de stadsregio ambtelijke capaciteit aan te houden ten behoeve van de jeugdzorg. Dit zou kunnen in de vorm van een mandaat van het dagelijks bestuur rechtstreeks aan de directeur van de dienst GGD (uiteraard moet de gemeente Rotterdam hiervoor toestemming geven). Binnen de stadsregio is dat een uitzonderlijke situatie: alle andere Rotterdamse diensten die voor de ambtelijke en bestuurlijke organisatie jeugdzorg / dir / mcj / #19667
Pagina 3
stadsregio werken doen dat in een mandaat van de secretaris, en de stadsregio heeft op die beleidsterreinen ook altijd ambtenaren in eigen huis die als opdrachtgever fungeren. Ten opzichte van het dagelijks bestuur blijft de secretaris steeds ambtelijk eindverantwoordelijk. Argumenten om voor de jeugdzorg een andere werkwijze te hanteren zijn vooral te ontlenen aan de ‘eilandpositie’ van het beleidsterrein binnen de stadsregio. De directeur van de dienst GGD wordt in deze constructie de hoogste ambtelijk adviseur van het dagelijks bestuur van de stadsregio en woont – als de agenda daar aanleiding toe geeft – de dagelijks bestuursvergaderingen bij alsmede de vergaderingen van de stadsregionale commissie jeugdzorg en sociaal beleid en de regioraad. De enige ambtelijke bemoeienis die bij de stadsregio blijft is de financiële eindverantwoordelijkheid ten opzichte van het ministerie; financieel beheer en subsidieadministratie worden door de dienst GGD uitgevoerd. Fase 1 gaat in op 1 januari 2009 en levert samenvattend op: • eenheid in de ambtelijke ondersteuning. Zwakke punten blijven in deze fase: • gemeenten/wethouders jeugd hebben nog steeds onvoldoende sturingsmogelijkheden en onvoldoende mogelijkheden om preventief jeugdbeleid en curatieve jeugdzorg te verbinden en om samenhang aan te brengen tussen jeugdbeleid en jeugdzorg enerzijds en andere gemeentelijke verantwoordelijkheden (onderwijs, veiligheid, etc) anderzijds; • de portefeuillehouder jeugdzorg in de stadsregio is niet per definitie afkomstig uit de centrumgemeente en in zijn eigen gemeente verantwoordelijk voor jeugdbeleid; • de verbetering van de ambtelijke organisatie kan nooit een volledige compensatie vormen voor de zwakke bestuurlijke structuur. Fase 2 – een commissie ex artikel 25 Wet gemeenschappelijke regelingen De gemeenschappelijke regeling stadsregio Rotterdam opent in artikel 40 de mogelijkheid voor de regioraad om bij verordening commissies ex artikel 25 Wgr in te stellen (indien de gemeenten daartegen geen bezwaar hebben). Aan een commissie ex artikel 25 Wgr kunnen alle bevoegdheden van regioraad en dagelijks bestuur worden overgedragen, behalve het vaststellen van begroting en jaarrekening, het opleggen van heffingen en het vaststellen van verordeningen die door strafbepalingen of politiedwang worden gehandhaafd. De regioraad regelt de samenstelling van de commissie, en kan dus bepalen dat de commissie bestaat uit de wethouders jeugd van de binnen de stadsregio gelegen gemeenten en dat de wethouder jeugd van de centrumgemeente voorzitter is. De directeur van de Rotterdamse dienst GGD wordt secretaris van de commissie ex artikel 25 Wgr. Dagelijks bestuur en regioraad houden uitsluitend de taak de begroting en jaarrekening vast te stellen en hebben geen inhoudelijke bemoeienis; het dagelijks bestuur kent geen portefeuillehouder jeugdzorg meer en de regioraad heeft geen commissie jeugdzorg (ex artikel 24 Wgr) meer. Ten opzichte van het ministerie blijft het bestuur van de stadsregio verantwoordelijk. Fase 2 gaat in de loop van 2009 in en levert samenvattend op: • vergroting van de mogelijkheden voor gemeenten/wethouders jeugd om te sturen en samenhang aan te brengen; • geen inhoudelijke bemoeienis van dagelijks bestuur en regioraad. Een zwak punt blijft in deze fase: • de regioraad stelt begroting en jaarrekening vast (daarbij moet overigens wel worden bedacht dat de jeugdzorg bijna geheel wordt bekostigd uit doeluitkeringen van het rijk) en blijft ten opzichte van het ministerie verantwoordelijk. Fase 3 – (tijdelijk) een aparte gemeenschappelijke regeling voor de jeugdzorg De gemeenten binnen de stadsregio richten een aparte ‘gemeenschappelijke regeling jeugdzorg’ op, die volledig los staat van de stadsregio Rotterdam. In de regeling wordt onder meer het voorzitterschap, de bestuurssamenstelling en het secretariaat geregeld. Secretaris wordt de directeur van de Rotterdamse dienst GGD. Alle gemeenten krijgen tenminste één zetel in het algemeen bestuur; desgewenst kan met gewogen stemrecht worden gewerkt. Het dagelijks bestuur kan beperkt in omvang zijn. Het ministerie keert de doeluitkering uit aan de ‘gemeenschappelijke regeling jeugdzorg’; deze legt verantwoording af aan het ministerie. Het minimumpakket omvat de taken uit de Wjz, maar gemeenten kunnen desgewenst lokale taken met betrekking tot jeugd en gezin (alsmede de daaraan verbonden financiële middelen) in de gemeenschappelijke regeling inbrengen. De stadsregio Rotterdam heeft bestuurlijk en ambtelijk geen enkele bemoeienis meer met de jeugdzorg. Fase 3 gaat in de loop van 2010 in (liefst direct na de gemeenteraadsverkiezingen) en levert samenvattend op : ambtelijke en bestuurlijke organisatie jeugdzorg / dir / mcj / #19667
Pagina 4
optimalisering van de mogelijkheden voor gemeenten/wethouders jeugd om te sturen en samenhang aan te brengen; • mogelijkheid om de gemeenten op Goeree-Overflakkee te laten deelnemen aan de gemeenschappelijke regeling; daarmee zou qua deelnemende gemeenten worden aangesloten bij de schaal van de veiligheidsregio. Knelpunten zijn: • het wettelijk kader biedt hiervoor (nog) geen ruimte. Het ministerie zou – bijvoorbeeld in de vorm van een experiment – deze ruimte moeten scheppen. Het convenant met de minister dat de portefeuillehouder momenteel voorbereidt kan daarvoor wellicht de basis bieden; • er komt een gemeenschappelijke regeling bij. Dit bezwaar zou kunnen worden opgelost als te zijner tijd één gemeenschappelijke regeling voor openbare gezondheidszorg ontstaat en de jeugdzorgregeling hieraan toegevoegd kan worden. •
Relaties met andere gemeenschappelijk regelingen Momenteel bestaan er in de regio twee gemeenschappelijke regelingen met betrekking tot gezondheidszorg: de ‘gemeenschappelijke regeling openbare gezondheidszorg RotterdamRijnmond’ (die als ambtelijke dienst de Rotterdamse dienst GGD benut) en de ‘gemeenschappelijke regeling GGD Zuidhollandse Eilanden’ die een eigen dienst GGD heeft. Er vindt overleg plaats over samenvoeging van deze beide gemeenschappelijke regelingen; het is echter niet duidelijk of ze op afzienbare termijn tot één regeling worden omgevormd. Deelnemers zouden dan alle gemeenten binnen de stadsregio zijn, maar ook die op Goeree-Overflakkee en in de Hoeksche Waard. De veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond omvat dezelfde gemeenten, echter met uitzondering van de Hoeksche Waard. Over de positie van de Hoeksche Waard loopt nog overleg.
ambtelijke en bestuurlijke organisatie jeugdzorg / dir / mcj / #19667
Pagina 5
