BIJLAGEN Bij het rapport Omgaan met veiligheid Naar een (extern) veiligheidsbeleid binnen de risicodomeinen van Verkeer en Waterstaat
~.--
-
• .....•.........................•..........
.
Overeenkomsten/Verschillen
Analyse
Bovenlokale maten, I.
Hoe denkt de dienst over volumebeinvloeding per beleidsveld/modaliteit op basis van risico's? (d.w.z. stromen sturen en/of beperken vanwege lokale of bovenlokale. interne of externe risico's)
DGV Voorgellaarlijke stoffen wordt ervan uitgegaan dat elke lokatie die voor gewoon vrachtverkeer berei~ar is, vanwege de uitgebreide spedfieke ·.regelgeving, ook· voor gevaarlijke stoffen bereikbaar moet zijn. Dal· wil zeggen dathet·middel volumebeperking ..met word,.gekanteerd, mede ook vanwege het maatschappelijk en economisch belang van gevaarlijke stoffen. Het kan evenwel wel zo zijn dat op basis van de gedelegeerde bevoegdheid aan gemeenten, zoals. verwoord in de WVGS,op gemeentegrond een route gevaarlijke stoffen dient te worden gevolgd, afwijken hiervan is alleen mogelijk met behulp van een ontheffing. Bij routering gaat het om relatief lange routes en wordt vaak alleen gekeken naar de externe veiligheids risico's. Voortll/J1lels,leesoeververbindingen. worden omrijroutes gehanteerd vanwege de mogelijkheid van enerzijds onherstelbare schade aan deze dure en economisch vitale· infrastructUur en arulerzijds de veiligheid van weggebruikers en hulpverlening in het geval er zich een ongeval zou voordoen. Het be1.eidvoor .overkappingen op rijkswegen .is dat ·uitgegaan wordt ··van onbelemmerd vervoer van gevaarliJke stoffen. Slechts bij uitzondering kan, als aan een aantal voorwaarden wordt Voldaan, hier in overleg van worden afgeweken. RLD Dit zalinde luchtvaart ..(waarbij de risico 'smaar een deel van de nadelige effecten vormen) .naar verwOf~!i1JgnooitPlaats.vinden .. Volumesluring zal eerder. op grond van geluid gebeuren.· (Inde PKBSchiphpJis de sanctie op het nietvo/dQen aanderisictHioelstelling:aanvullend amoveren huken, terwijl de geluidszones bepalend zijn voor de omvang van het luchtverkeer). DGSM Dit is een reële optie, zij het niet de eerste optie waaraan gedacht wordt. RWS Risico's is een van de aspecten, waarop onder andere volumebeinvloeding per beleidsterrein of modaliteit kan worden beoordeelden/of gestuurd. Ook het begrip "risico-cumulatie" mag hierbij een rol spelen (evenredige verdeling van de risico's) AW
Als onderdeel van besluitvorming (projecten, PKB's, ee.), waarbijookarulere aspecten betrokken worden. Dat neemt niet weg dat voor risico 's overzichten op bovenlokaal niveau nodig zijn om ook over clusters. yan projecten eenaordee; te kunnen geven HWIV
HWIV is voorstander van het sturen van vetkeers- en vervoersstromen. mede op basis van expliciete veiligheidsoverwegingen. De verkeersveiligheid is ermee gediend als veiliger verplaatsingen de voorkeur krijgen boven risicovolle mobiliteit. Openbaar vervoer is een stuk veiliger dan individueel personJm.v~rkeer en verdient vanuit verkeersveiligheidsopriekook daarom steun. Vervoer van vracht over water o[perrails is minderrisicovoJtian goederenvervoer over de weg en verdient mede daarom stimulering. Kortom, .vanuit verke~rsveiligheid.soverwegingen ligt er volop argumentatie om de beleidskeuzes van SW-II mede op Je baseren.
1
Conclusie Duidelijk is datVolumebeinvloeding op basis van risico' s door de diensten niet los gezien wordtvaQaQ4~re aspecten (economie, milieu, geluid e.d.) die betrokken zijn bij de totlÛeafw~ing. Soms zijn deze Ovl#ige aspecten dermat(:(politiek) overheersend dat het begrip veiligheid en de hoogte van de risico' s met betrekking tot volumebelei(J,flietrelevant is. Volumebeperking als maatregelheeftin hetaigemeen een hoge maatschappeUjkeJmpacten·geldtveellÛa.1s1aatsteredmiddeL Volum.esror1ngwordt veelal ook gezien als een zwaariostrUtnent' Ter verduide1ijki~gen naar aanleiding van bovenstaande de volgende definities:Volumebeinvloeding bestaat uit twee elementenv()lumesturing\routeringen volumebeperking; Waarbij ·OIlderyQl1.lJllestuI'inglroutenng wot
rtwîjze.\M~ijm~t. worden opg(:tnetktdat het VenWrisjC()beleidJnsteeds. sterkere mate ook .tendeert naar ••het·.~eken •• lÛternatieven••bij.·.an4~e.vervoers-.•.enlof· transPonwijzen.
Y~••
Ond.erYol\Ull.è~~g~ordtversta(.1nhetafreIntnenof veryoers- ••elllof.tfansP<>rtstromen.
stop~nvangr~i,ofhetterngdringen
van de huidige
Voluxnebeinvl~Ïl1g lqma.fb.am.k~lijk ,,~deWa,aglemer ervaren worden .lÛseenvolumebepèrking of· sturing. Bovenstaind.ed.~finiti~sm~tenwordengezienvaIluit het~rspectief van VenW . 2
DGV
RlD
N'Qe1l1~nÇQllÇr~tvoorbeeld(Qfmeer) waardatptaktischlcarrzijn mQgelijkeenvoorbeeldvan. een. bestaande situatie voor de dienst)
(neem indien
Hetr0uteren)1(JngeYfJ(;U'lijkestoffen op bIlsis van·exieme:ve:ilighe:id.1.4n.deliJkzijnhie:rafvee:l VO(}tbeeldm..van...te.zien.·..·Op·.lwofdwegen kan ..kanlllislltie.vllli.·$1romen...aUeen·.een··opiossing.zi,jn.·als er relAtiejWeinig ge:Yi1llrlijkesloffenworden vetJIoerd(geeng'fotedoorgaanderoute), of llts de lengte van de omrlJroutebeperktis. Binnen de luchtvaart is ditnietg.qedrnogelijk
zie·].
DGSM
Tankrouteringopde Noordzee:. Vanaf nu moeten bepaalde· categorleëniankers· gebruik maken van de diepwatet1'oute boven de wadden, die verder voor de kust gelègenis. RWS
Vestigingsbeleid voor industrie of woonwijken in diep gelegen poJdersof buitendijks; compartimenteringsdijkenombijeendijkdoorbraakdeschadere5epérken.
AVV
Verkeersveiligheid: MotorriJders hebben zekerem tienmaalzogrote kans· opeinstig .letsel dan automobilistm. Maak motorrijders daarop attent engte! ze in overweging te kiezen voor een auto ipv een motor.
HWV
Getiachlktmworaenaanhetbeieidinzakedecorridor Amsteraam -Utreda.Erisop die verbinding sptake ...lIll1'l.·.drle·.modaliteiten:·.weg,.· ·wottr,.··rails ...Er ..is. sptllke·..van..tekol'tsthietende···cllpadttit.···De vraag isdaardm welkeft1.(1(/(JlîteltdeVf)f)rkeur ve:raientbijdestuiri1l8 wm het ·verkeer lmvel"vder op dit traject. Daarbij moeten wat ons betreft veiligheidsoverwegingetleenrol spelen.
2
Conclusie Voor het toepassen van volumebeleid op basis van risico's leven al een aantal uiteenlopende ideeën. Opvallend is dat de voorb~l(ien vooral volumes sturen op basis van volumebeleid. Dat wil zeggen niet stellen dat er een zekere grens is aiIn de risico's en daarmee de "maat vol is" (lees volumebeperking op basis van een norm), maar duidelijk zoeken naar betere alternatieven en niet groei remmend bezig zijn. Het risico instrumentarium wordt bij het zoeken naar alternatieven relatief gebruikt en niet absoluut. Ook hier geldt de kanttekening dat risico's niet de exrlgefactor zijn voor volumebeinvloedingen dat men zich moet realiseren dat men zijn eigen veiligheidsprobleem niet kan op lossen door ongenuanceerd de risico's te verschuiven naar een ander terrein.
3.
DGV
Indien vraag 2 positief. Gestel u rekent bij de HSL varianten uit dat 1 tracé in aanleg 10 miljQen goedkoper is dan de andere. Echter u berekent ook dat er ongeveer 2 dodeufîerjaar meer zullen vallen op dit tracé. Hoe gaat u hier mee om in de integrale besluitvorming?
Bij het afwegen van.lange tracé 's zal naast allerlei andere belangen de afweging op grond van risico 's moeten plaatsvinden. In dit fictieve voorbeeld staan onderandere economische nadelen tegenover een berekend) "veiligheldsvoordeel", Voor dit specifieke geval bestaan (nog) geen vaste procedures. Een dergelijk ajwegingsprobleem lijkt geschikt voor een VenW brede (of nog bredere) aanpak.
RLD a. b. c. d.
Al·is het antwoord op vraag 2. niet positief, de RLD heeft toch een mening. Het voorbeeld gaat in hoge mate mank (ook voor de HSL). Een "integrale afweging" gaat altijd over meer dan alleen over risico 'sen kosten. Alle positieve en negatieve effecten van verschillende varianten dienen tegen elkaar en tegenover de kosten te worden afgewogen. Het zal dus nooit zo simpel zijn dat men voor x dMen (perjaarJ(niet meer dan) f y zou mogen uittrekken. Het is daarbij zelfs goed mogelijk dat eventuele milieuvoordelen moeten worden afgewogen tegen (extra) veiligheidsrisico's. Dat moet dan ook expliciet (kunnen) gebeuren.
DGSM
10 mln investeren om 2 doden per jaar bij de HSL te voorkomen: Afgezien van ingewikkelde discontovoeten gaat het hier om minstens 20 jaar lang twee doden per jaar, dus 40 doden. Ter voorkoming hiervan is 10 mln een zeer effectieve investering. Dus doen tenzij er andere zeer zwaarwegende in de andere richting wijzen. RWS
Zoals gebruikelijk bij dergelijke meer dimensionale afwegingen, zullen deze verschillen zichtbaar moeten worden gemaakt ten behoeve van de besluitvorming. Aanvullend zou aan de hand van risicoreductiescenario's het rendement van investeren in veiligheid zichtbaar kunnen worden gemaakt. AVV Voor die tien mln kan ik in het wegverkeer meer dan 2 doden uitsparen, dus zou ik kiezen voor de goedkope variant. HWN Bij een keuze tussen modaliteitenlbeleidsvelden spelen uiteraard meer factoren dan alleen veiligheid (zie ook antwoord op vraag 4). Echter, op dit moment speelt (verkeers)veiligheid veelal geen of een impliciete rol in die keuzes. Het is derhalve pure winst als we erin slagen daar verbetering in aan te brengen. Een van de problemen daarbij is het ontbreken van (voldoende) objectieve maatstaven. Daar wordt dan ook aan gewerkt, onder meer in het kader van projecten zoals Veiligheid Vervoer Over de Weg (VeVoWeg).
3
Conclusie De praktiJk v8Jl~uitv0rmingJeertdat de kosten niet a1tiJdr~tstreeks. tegenover hetaantaic1()4enkan w9rden gezet omdat d~~~et~7isoleerd kunnen worden van andere aspecten die het· risico bepa1en(gew~nden, schade) en besluitv0rtllipgs,~enalspûlieu. en economie. Per risicodomein liggen dekostenlbateneifeCti-viteiten van deze bovenstaap4~aspectenanders. .
4
Is ..het",enselijkenblllikbaarom op grond van risico 's te kiezen of een. voorkeur· uit te spreken tussen beleidsterreinenlmodaliteiten? Zo ja, noem een voorbeeld.
DGV
Heto/'rV#~entussefl beleitisterreinerrdientzeervfJbrtJchtigte worden.aangepakt. Aieestafziejedat er verscJtille~bestaan in type/ongevallen die het.vergelijten niet mogelijk maken.ViJakschemerthier politiek.e~evoeligheid(publieke aversie} op de achtergrond mee. Het vergelijkenkiPfopeen>drietal manieren zeer lastig zijn. 1 Tijdscnllal.·Besdwuwtmen een kerncentrale dan is bijvoorbeeld te verwachten (fiaief) dat l maal in de J)()fJ·iQfJOja~'l()(}(X)dodfnzu!lf,flValleTl·l)tltisinrisicotermen().OLdodeper!aar.Dit is dus aanzi~~lijflagsrdanhetaantaldixle~tfatjt.1fJTlijJss1«Jln.tte overlijden in het verkee,o!zeljs door bijenenwe$!)(~P!l~' .Alhoewe-ldusgetals11U1Jig"rellztielveilig~.blijktuitdepraktijkdathetpubliekdit anders··ki.tfl···ervo.ren.
1
2 Objea;gl;oottf:.Ejn.9ndfr I!robl~4atl,ichVf}()rào.et., is.deobjectgrfJbtte bij de vergelijking.·Kijken wen~arg(lj!der~otalleenn.t:ltJr ~~onenvervoer ..op/tetspoor?Neemrmenvoorgevaarlijke stoffen alleendel.-PGtrQ1f.SJ1Orten, .alle gevaarlijke stoffen over aile ",odtJliteiten,goederenover de weg of personen of allebti?Wat wordt dus vergeleken..met ..Wat? 3TyperiJico 's:1Jensico'svat1.vetscl1illenàebelei.d$terreinenheb~nalleneenverschillend karakter en Jwb~n ...vjr$fhillend,~...l1jrht1udingen...V4n..~oden,...gewgnden...etl •••materie,..etc. !liQhetfteendijkdikirbraakveel economische schade tot gevolg en een vliegtuigongeluk voornamelijk doden. Voorafgaandefactoren tonen aanào.t,inàienvergelijkeTJderyvljs .wordtg€fWerkt, binneneenmoàaliteit veel vandebovenstamu1everschill~nte.genelka(lr .weg .te§trepenl,ijn; Echter: hetzal altijdtot op zekere· hORgtee.enverqelijking zijn russen"appel.s.en peren", De kunst is om dermate af te bakenen en die restrietiesten aanzien van de vergelijkingdar:u;bijteftYnlu#eren.dat er een aanvaardbare vergelijking optreedt. Het welofnietkieze;z .tusSen moàaJiteiten, om wat voorreden dan ook, is op dit moment vooral·een ec"niJmis.chekeuzeeniser meteen vanYeiligheid. Hierbij komen overigens dezeljdetype moeiliikheden···naar·voren.
DGSM
a;
Zjtook vraag 3.
b.
Bij. een.ajWeging.tussen beleidsterreinen of tussen (vervoers)moàaliteiten spelen verschillende fJ!"sitieveJn n~~atieve)factore'lff.nrol.Wel#chtrneer dan in het verleden zullen de veilighjhisrlSico'sdaptkijinbesc.houwing ..(moeten) worden genomen,..zoweldebronveiligheid als de (exteme)ejJectendiJaryan;
Dit kt1ninbepaaldegevailen. milieu ook een drijfveer
In zeJcerezin speek hetbijdebevon;tering
4
van de kustvaart. Hierbij is
RWS
Wederom, risico is een van de aspecten die voor besluitvorming relevant zijn. Zie verder, vraag 2 met als uitbreiding de keuze om te vliegen naar Parijs of de HSL te nemen. AW
Niet 10ut,.ren.aUeen op grond van risico's. Een algemene uitspraak is dus nietdirect bruikbaar en zal per proj«taJgewogen worden met andere effecten en doelstellingen. Bovendien zijn ook risico 's onderling niet direct vergelijkbaar. HWJV
De vraagstelling is hier te weinig genuanceerd. Er zijn altijd meerdere overwegingen dan alleen kosten en veilightid.Denk aan: milieu, ruimtelijke ordening, economie, maatschappelijk draagvlak, technische haalbaarheid, juridische (on)mogelijkhMen e.d. Verkeersveiligheid moet daarbij zwaar wegen, maar is nooit deftmge Jactor~Overigens zijn tenminste twee stappen in de besluitvorming te onderscheiden: beleidsiithoudelijke prioritering, prioritering vanuit kosten-effectiviteit. Conclusie Indien vergelijkê1lderwijswordt gewerkt, zullen veel van de :verschillen in aversie enkosten\baten, tijdschaal etc., binnen een 1:>elëidsveld tegen elkaar weg te strepen zijn. Bij.het :vergelijken van beleidsterréin.en ollderlin.g zal dit nog veellllóeilijkerwordenvanwege de behoorlijke .karakterverschillen van de verschillende beleidsterreinenWaaropVenWverantwoordelijk is. Delronst is om dermate af tebal.ceneri en dermate restricties ten aanzien van de vergeHjkin.gte formuleren dat er een voor ieder aanvaardbare·vetgelijking optreedt.· Hoever daarin gegaan kan worden en waar de mogelijkheid zal worden geboden, zal in de praktijk moeten blijken. Hoe dan ook, het zal altijd een vergelijking zijn tussen appels en peren en is vaak technisch nog niet mogelijk. Daarbij geldt datbetkiezentussen. bijvoorbeeld modaliteiten vooral. een economische keuze is en •niet· van veiligheid.
5
DGV
Indien vraag 4 met ja is beantwoord. Hoeltijktde dienst aan tegen de problematiek rondOPlvan de aversie? Dat wil zeggen dat maatschappelijk de paar doden per jaar in bijvoorbeeld het vliegverkeer .veel' meer de aandacht trekken dan de 1400 in bet wegverkeer omdat deze niet in een keer vallen. Zie vraag·4
RW
De "risico-(1versie"(beter 'aversie tegen. veel slachtoffers in één keer ') is een zeer subjectief begrip dat moeilijk in één 'getal' te vangen·is..Het s~elt overigens pas bij de acceptatie-bep/lling (of normering) een.rol. .Waarschijnlijk is.het aanvaarden van grote aantallen slachtoffers in.één keer mede afhankelijk van de aard van en de waardering voor de betreffende activiteit. Een eentiuidigoordeel daarover is nu niet te geven. Dat vergt grondig (gMragswetenschapPftlijk) onderzoek. DGSM
Zie ook antwoord op wg. 6: Bij voorkeur transparampresenü!ren.Een nuchtere totaal beschouwing van kleine en grote ongevallen kan echter geen kwaad. Ook het scheepvaart imago heeft te leiden onder zeer in het oog springende Iolie-) rampen, die zich op het Ned. deel van de Noordzeeeduer nog nooit hebben .voorgedaan. RWS
DergeliJke.verschillen .kunnen niet worden onderkentenspeien bij besluitvorming een .rol. Door de keuze van een geschikte risico-maat kunnen verschillendt gebeurtenissenontier 1noemer worden gebracht. Desalniettemin zal de omvang van ongevallen een aparte rol blijven spelen in de besluitvorming: wat is het ongeval waar de rampenbestrijding rekening moet houden?
5
AVV
geen re(l{:tie
HWIV De vraag is in hoeverre de overheid zich moet laten leiden door de vage notie van "maatschappelijke aversie", Niet· alleen is het begrip abstract, .tegelijk lijkt ook heel vloeibaar en daarmee wisselend van beteken;i$. Waar het om moet gaan is dat de overheid. vanuit haar algehele verantwoordelijkheid zorg draagt VOor een veilige samenleving. De onveiligheid in het verkeer en vervoer moet dan ook actief worden aangepakt. In beginsel zal elk slachtoffer daarbij even zwaar moeten tellen. Uiteraard spelen wel0ve;1jV;egingen zoals: beinvloedbaarheid van een systeem en haar deelnemers;kosten-effectiviteit van maatreg'~~ne.d~ Het enkele feil dat· één grote klap welde voorpagina 's van de kranten haalt en een reeks vcmkcleinere ongelukken ineen bepaalde periode niet, mag op zich;zelfhet. overheidshandelen niet sturen.~edacht moet worden dat het hier in wezen echter een politieke afweging betreft.
Conclusie Een nuchtere totaal beschouwing waarin wordt gewerkt met het "koele, koude cijfermateriaal" kan geen kwaad en kan onderste1l11endwerlcenomzo objectieflDogelijk de werkelijke risico's inzichtelijker te maken. Daarbij kunnen de overigens lastig te .kwantificeren, subjectieve risiçObeleving niet worcten•uitgeslotenen zullen bij besluitvormingb<>Yenop het cijfermateriaal gelegdJnoeten worden. Bovenstaande illustreert dat ergens een einde zit aan
6
Hoe denkt de .dienst over een totaal beoordeling waarbij. interaeenexterne worden opgeteld?
.risico '8
DGV Het tot(l(J} beoordelen van bijvotJrbeeldt.tJUte· waarbij interne· en externe .veiligheid word:enopgeteld, gi!eft det.e1fdeprableT1J!2tiekq.lsgeschetsl ...bijvraq.g4 .. Dedriegenoemtlepumen bij 4 .llggen(voor zover bekend)ttJjaalQf1ders voor de interneveilighe.iddan voorde externe ·veiligheid. Voorzichtigheid is geboden, te allen tijde zal men ook de imet'lZe en externe risico's losvaneJ.kaa,r moeten blijven beschouwen, omdat er uit twee totaal verschillende typen risico's zal moeten worden gekozen. RLD a.
b.
c.
Een totaal 'optelling' van de interne en externe risico's is een essentieel onderdeel van de bepaling van de uiteindelijke maatschappelijke en politieke acceptatie van een risieo-dragende activiteit. Dat zal ook steeds .me~r .8:aang(!iJeuren. Een (thans veelal toegepaste) sch~iding tussen ..'intern' en 'extern' (die voor veel (J{;tiviteiten nog kunstmatig. of zelfs arbitrq.ir is) maakt di~bedordelingmoeilijK,zo;niet. onmogelijk. Deze discussie wtJrdt lIi!rsluierddoornet dooretkflar lopen van twee mogelijke inrielingen van ket beteidste'tteinvan. de Veifigb.eid. De ene indeling heeft het tJver'imem' en 'extem';daarbfj gaat het om een onderscheid in betrokkenh.eid van de slad'lfoffers bij de risicodrq.gende q.ctiviteit ('vrijwillig~'dei!lnet11ers zijn 'i1}tern:" ..'niet vrijwillige' Du,itensuzanders zijn 'extern 'J. In deze zin is de vraq.g onder a. iietlntwtJord. De andere indeling heeft het over 'bron(on)veiUgneid' en 'effecten ';deze indeling geeft aan waar eventuele beleidsmaatregelen ingrijpen. In het algemeen zullen 'brongerichte ' l'J'l(.'l(tfrege1ett. ((Jok lVmwe~rzeniet op effecten gericht zijn) een positieve bijdrage leveren 'aan b.et. vet.lag~n .van de .exte171,erisico 's. Dat vers<:hiltentJeministeries VO()rverschillende 'lJeleidsvelden' (gescheiden) verantwoordelijkheden hebben, .T1J!2g. voor deze. 'optelling' geen belemmering zijn.
6
DGSM
Niet blind doen. Intern en extern risico moeten apart zichtbaar gemaakt worden en daarnaast het geheel beschouwd worden. Dit zou een verbetering zijn t.o. v, de huidige situatie, waarbij de twee geheel onafhankelijk van elkaar worden beoordeeld. Overigens is de definitie van intern aanvechtbaar (voetganger is intern: verkeersdeelnemer). RWS
Eenondtrscheidtussen
interne en externe risico's is voor waterkeringen volstrekt zinloos.
Afhankelijk van het type besluit dat moet worden genomen zal er een nationale of een lokale afweging moeten worden gemaakt. Het toekomstig VenW raamwerk zal voor de volledige range van besluiiVQrminggeschikt moeten zijn, waarbij verschillende risico-maten per beslUitvormingsniveau niet uitgesloten zijn. Risico-cumulatie zal onderdeel uit moeten maken van het beoordelingskader. Technisch zal die norm juist moeten zijn. Ten aanzien van communicatie gelden eisen als overdraagbaarheid en toepasbMrheidop vele voorbeelden zonder de definitie te moeten veranderen (consistent) AW
HWIV
Hoe je precies moet optellen is hierbij een probleem, maar een koppeling tussen deze risico's is wel noodzakelijk (denk aan overkappingen van wegen) om beslissingen de kunnen onderbouwen. HWlVisvoorzichtig voorstander van het zoveel als mogelijk uitwerken van eengei'ntegreerde benadering van interne en externeveiligheidsvraagstukken .binnen één modaliteit. In het kader van VeVoWeg(zieeerder) wordt daar wat betreft het goederenvervoer over de weg ook aan gewerkt. Problel1'tenbij deze integrale benadering zijn onder andere: - afbakening van interne versus externe veiligheid; - verschil in gedachtenwereld, cultuur, begripskader tussen intern en extern.
Conclusie Er zijn besluiten denkbaar dat men het geheel aan risico's wil beoordelen, echter dit inzicht zal pas werkelijk compleet zijn als alle factOren worden meegenomen..Dat kan alleen voU~ig zijn indien interne en externe veiligheid.wor~tl1'l.eegen0tnen. Over het algemeengeidt hoe groter het.systeem hoe meer beide, interne en externe veiliglleid, betrokken worden. De waarde van een uitspraak over bovenlokaie systemen is nog onderwerp vandiscussie/studie. Dit is niet perse het optellen van interne en externe risico's.
7
DGV
RW
Hoe denkt de dienst over de veiligheidsbeoordeling hele route vs lokatie? Aangenomen wordt dat hier bedoeld wordt dat twee tracé's worden vergeleken. De methode is het optellen van de GR-curves van beide tracé's, en deze vergelijken. Neem de gunstigste, indien echter het IR of GlJwordtlokaal. wordt overschreden dan dienen· er maatregelen· genomen te worden zotianigdat dil lokaal wordt opgelost. Ook kan gedacht worden om de minder veilige route als geheel veiliger te makerz. De beste opiossingzalmoeten blijken uit een integrale afweging waarbij ook een kosten/basen analyse wordt meegenomen. Beide zijn noodzakelijk. De lokale maten ('bottom-up1lenar:kring'Jkunnenhel~n om (eventuele) lokale knelpunten te kunnen opsporen en behandelen. Debovenlo/calemaat is nodig voorde beschrijving en voor de beantwoording van de eventuele acceptatie-vraag van de totale activiteit, en voor onderlinge vergelijking van activiteiten, modaliteiten en/of routes.
7
DGSM
RWS
Voore:i1.lJ transportministerie ligt dat voor de hand. Lokale overheden hebbende verantwoordelijkheid hunl:!tlrgers (lokaal) te beschermen tegen (pieken in) risico's. Daar moet ook rekening mee gehouden worden. Afhankelijk van het type besluit dat moet worden genomen zal er een nationale of een lokale afweging wordefl,gemaakt. Het toekOmstig VenW raamwerk zal voor een volledige range van besluitvorming geschikt moeten zijn, waarbij verschillende risico-maten per besluitvormingsniveau niet uitgesloten zijn. Wetlert'Jfn.Zalrisico-cumulatie onderdeel uitmaken van het beoordelingskader.
AW
Hebben:fJeideeen functie bij de beoordeling van plannen of knelpunten en bij het zoeken naar te treffen maQfre;ge;len. HWIV
Wat b~t&ft verkeersveiligheid ligt hier geenprincipiële keuze.. We kennen .zowel de routebenadering (ovettrajecten) als de lokatiebenadering (vb. blad: spots). Het gaal juist om de samenhang.
Conclusie VenW heeftin~ijXltakenpakket systemen met zowel de verantwoordelijkheid voor lokale veiligheid, maar tevens voor bovenl()kal~veiligheid ...Het is op dit moment vrij arbitrair· wanneer een systeem als lokaal of bovenlokaal wordt geclassificeerd. BinnenVenW wordt bet in "beschouwingnemen van lokaal en bovenlokaal·naast elkaar breed gesteund.
8
DGV
Als besloten wordt tracé's, modaliteiten, beleidsvelden tegen elkaar af te wegen, dan wel prioriteiten te stellen, is een bovenlokale risicomaat nodig. Wat zijn de technische en communicatieve eisen die ti stelt aan een dergelijke maat? Technisch:
-Derisic0maatmóeteenantwo0rd kunnen geven op de bij vraag 3 genoemde 04l haa elementenz sdetijdsc l.en ·een beeld geven .van de mogelijke omvangen frequentie van de te beschouwen risicofactor (ook vanuit het oogpunt van rampenbestrijding). - De risicomaat moet zuiver zijn. Dus geen subjectieve voor discussie gevoelige elementen in de maat, en de maat moet evenals een eventuele norm niet tegelijkertijd doden,·gewotuienen materîeproberen weer te geven.
Communicatief: - De risicomaat moet voldoende en begrijpelijke informatie bevatten voor de lokale bestuurder om een .verantwoord besluit te nemen. Belangrijk is dat over de .berekening van de risicomaat consensus bestaat bij alle betrokken partijen. RLD
a. b, c. d.
Een·bovenlokalemaat(dafgeldt overigens voor alle maten) moet in ieder geval iets beschrijl'en (zie ook 9.). Voorafgaande aan het bepalen van de maat moetendits eerst de uitgangspunten en doelstellingen worden gedefinieerd. Een bovenlOkalemaatmoetredelijkrolHlttstzijn, d. w.z. niet ajhanJrelijkzijn van allerlei aannameswt)farbit1YJire btslissingen vooraf. J)emaatmoet (ookvoórleken) inzichtelijkma'ken··'waar het overgaat'. De maat moet niet al een implicieteajw.egfng (normering) in zich·hebben. Pas dan kan de maal flexibel, d. w.z. op verschillende beleidsterreinen, toegepast worden.
8
DGSM
Technische eis: Moet representatief zijn voor het gehele risico van het verkeer/vervoer op gesteld traject met gestelde modaliteit. Daarom niet alleen doden meewegen. Ook milieurisico's etc. Moet inzichtelijk zijn naar verschillende componenten die bijdragen aan het risico. Moet robuust zijn (niet afhankelijk van met welk programma uitgerekend) Communicatieve eis: Moet in de kamercommissie voor 100% en in de tweede kamer grotendeels goed begrepen worden
RWS
AW
Technisch zal die norm juist moeten zijn, niet meer en niet minder. Ten aanzien van communicatie gelden eisen als overdraagbaarheid en toepasbaarheid op vele voorbeelden zonder de definitie te moeten veranderen .(consistent). De maat:
- dient voldoende onderscheidend vermogen te hebben. - Moetaggregeerbaar (optelbaar) zijn - Mag geen .impliciete of expliciete waardeoordelen bevatten - is uit te drukken zijn in een op ieder aggregatieniveau gelijke en aansprekende eenheid (hoeft niet perse 1 eenheid te zijn: vergelijk milieueffecten).
HWIV
De bovenlokale maat die interne en externe veiligheid integraal meeneemt, moet objectief en betrouwbaar zijn. Er moet. overeenstemming over zijn bij de. direct betrokken diensten en deskundigen. De maat moet .beschrijvend van aard zijn en niet normarfej. De maat moet inzichtelijk zijnen bruikbaar voor beleidsmakers, centraal en decentraal. Conclusie Alle bovenstaande eisen hebben hun waarde en kunnen onder elkaar geschreven een prima check-list op leveren voor de waarde van een risico-maaL
9
Een probleem bij de keuze van een bovenlokale maat is de objectgrootte. Bijvoorbeeld beschouwt men de risico's vaneen bedrijf (rechtspersoon) als geheel, de opslagtanks, of hetgehelebedrijventerrein? Hoe denkt de dienst hier mee om te gaan? (Betrek dit op de voorbeelden die reeds gevraagd zijn bij 2en 4).
DGV
Het gaat>primair over de definitie van de af te. wegen risico-opleverende activiteit. De norlnhoogteisajhan.kelijk van ondermeer de objectgrootte ...Het vertalen van .normen .van.de ene activiteit naar de andere. Zou dus alleen kunnen indien d~objectgrootte van de activiteit wordt aangepast. Van belang is verder om te realiseren ..dat in de norm de onderliggende factor aversie zit (zoals vrijwilligheid, de ernst van een ong~va.l,de onbekendheid, wie ontvangt de baten/lasten, etc). De aversiefactoren zijn per beleidsterrein verschillend. Het is nog los van consequenties (kosten ed) alleen daarom maar de vraag of normen op eenzelfde hoogte liggen. Bij vraag 3 is reeds de problematiek besproken bij afWegen tussen risicodomeinen.
9
RLD
a.
Elke maat, dus ook de bovenlokale. heeft een inkadering nodig; de term "bovenlokaal n is daarvoor te beperkt. b.Welke grens dat is, moet worden afgeleid uit het gebtuiksdoel: beschrijving, vergelijking (waannee?)enlofnormering; het moet dus een functio-nele begrenzing zijn. Objectgrootte in de zin zoals in de vraagstelling aangegeven is dan veelal niet relevant.
DGSM
Aangezien deze maten alleen in vergelijkende zin worden gebruikt (ook bij voorbeelden 2 en 4 ) is de objeetgr(jotte geen probleem: er worden 2 alternatieven. die hetzelfde transpondoel verwezen/eken. RWS
Zieyrg.7en
..8, in dat licht mag.objectgrootte geen probieem vormen omdat...
De TIlá(ttdient zodanig geaggregeerd te worden dat aansluiting gezocht wordt bij het eommunicatieve aspect. Te denken valt aan een maat voor een bepaalde doelgroep of een bepaalde bestuurlijke eenheid, bedrijfstak, bedrijf, etc (bUvLPG-integraal studie en speerpuntenbeleid ·.verkeersveiligheid). HWIV
Op dit moment valt hier nog weinig over te zeggen. Is niet te overzien. Behoefte bij verkeersveiligheid is ook gelegen op decentrale .l1UUen,orrulatdiein dit. beleidsterreinjuist afwezig zijn of zeer impliciet liggenyte.,!scholen.in. eenbestuurlijk-juridisch kader. Conclusie De gedalZbtetl8wmuit naar.een. maat dieingekaderd··is tot een functionele begrenzing en dat de norm hieraan vervolgensweerisgek9Ppeld. Hierdoor ontstaat een risico gereedschap set (maat.ennonn) die toegesneden is voor het vraagan.k dat beschouwd wordt. De objectgrootte isdan gekoppeld aan maat en norm. ·lndien gekozen wordt voor eengestandariseerde (per mens, km, grid, etc.), en optelbare maat die met de objectgrootte mee kan groeien hoeft objectgrootte geen probleem op te leveren.
10
Hoe staat de dienst tegenover norm-gebruik? Is er een concreet voorbeeld .noemen waar de dienst normen van belang acht? Is hier een probleem met de objectgrootte?
DGV Voor hetspecijieke probleem waarvoor de directie Goederenvervoer gesteld was, is een inst1Jt1neniariumontwikkeld beslfUUldeuit tweerisicomaten plusbijbehoretfdenormen. Normen zijn daarbij van belang om toetsingen eenobjeetieve beoordeling mogelijk te maken,. zij zijn tiaarbij meer richtinggevend voor nadere maatregelen dan absolute maatstaven. Normen kunnen worden gebruikt bij bestaatfdeen nieuwe suuasie's. Van groot belang is afstemming met en erkenning van het instrumentarium. bij alle partijendiebetr0k/cefl zijn bij het. besluitvormingsproces...In.dat geval kan een kwQ1ltit9tievebentJd,eringeen.zeerg()etle0ntiersteuningzijn en kan besluitvorming (Jonzienlijk vers,teUe1},bovgntiienzullende parttiepdie1,.lchmet1ezeaanpakgec.onfonneerd hebben ook geltf()tiyeërdzijn om vanuit elk de eigenvertptoyO()r1elijkheidbij te dragen tot een zeker veil8}hei~niveau..Voorts is.mett/fin.trod14ctievantienormenconsistentie binnen hel beleidsterrein van vervoergevaarliJkeSloffen in Nederland gewaarborgd. RLD
a.
b.
Bij elke risico-dragende activiteit speelt uiteindelijk de beoordelfng of iets acceptabel is of niet. Deze beocrdelill8}is eep afweging van velefactoren. Na4$tdenegatieve factoren (waaronder de risico 's) spelen daarbij ook de positieve factoren (maatschappelijk en/of economisch nut). Dit vereist méér dan alleen een kwantitatieve berekening, het maakt ook een expliciete kwalitatieve afweging noodzakelijk. Het is uiteindelijk nodig een acceptatie-niveau en dus een norm vast te stellen.
10
c. d. e.
f.
DGSM
RWS
Daarbij zijn twee dimensies te onderkennen: het risico van de activiteit als zodanig (de brontonïveiligheid) en beperking van de risico's in de omgeving (planologische gevolgen). Aangezien de afweging per activiteit ('risicodomein ') anders is, zal ook de normering per activiteit anders (kunnen) uitvallen. Één norm voor alle activiteiten (zoals met OmR in de hand veelal wordt getracht) is dan ook onjuist, tenzij die zo 'licht' is dat ook de meest risicovolle maar maatschappelijk zinvolle activiteit mogelijk blijft; maar dan heeft die norm feitelijk geen effect meer (dit is het probleem waardoor de normering van OmR,die gericht was op één van de minst risicovolle activiteiten: LPG~verkoop, niet werkt bij veel andere activiteiten). De objectgrootte als zodanig hoeft geen probleem te zijn, als rekening is gehouden wordt met het onder 9. gestelde. Bij vergelijkbare risico-situaties zal de hoogte van de norm een relatie moeten hebben met de grootte van het object waarvoor de norm van toepassing is. Daarbij moet wel worden bedacht dat er hoge eisen aan de motivering van een besluit worden gesteld, indien wordt afgeweken van een 'algemeen geaccepteerd' veiligheidsniveau. Het 'gelijkheidsbeginsel' zal snel als tegenargument worden gebruikt.
Normgebruik is het meest logisch en nodig bij beschouwing van het risico vanuit het (potentiële) slachteffer. De achterliggende gedachtenis dat iedereen recht heeft op een zekere veiligheid. Dit geldt dus voer-d« maten IR en FAFR. De maten GR en TR gaan niet over de bescherming van een individue, maar over een maatschappelijk risico. Hier is een maatschappelijke kosten-baten analyse meer op zijn plaats. De veiligheid tegen overstroming kent geen harde wettelijke normen, waaraan de waterkeringen elke 5 jaar getoetst worden. Objectgrootte speelt hierin geen probleem, want ook het object is in de wet gedefinieerd.
AW
Normen zijn een hulpmiddel om het beleid re operationaliseren en beheerst te kunnen uitvoeren, het is geen doel.op.zich. De norm zou eigenlijk mee moeten kunnen bewegen met de aggregatieniveaus van de maat (dJt is.dus niet het geval met hel huidige GR). HWIV
De in~t verkeersveiligheidsbeleid vigerende taakstelling veor2000en streef-beelden voor 2010 kunnen als e~~landl!lijke, dusbevenltJkale risiconorm worden beschouwd. Echter,. deze norm is verder niet wettelijk vastgelegd. Er is geen algemene verkeersveiligheidswet. De behoefte aan normering is wel groot,f,t1cerook bij alle uitvoeringsorganisaties.en maatschappelijke verbanden die zich met verkeersveiligheid.bezighouden. Verder moet, nogmaals, de conclusie zijn dat binnen verkeersveiligheid juist een meer gedfifferentieerde; regionale enlo/lokale norm ontbreekt.
Conclusie
Hier een eenduidige stellingname voor in.ieder geval de mogelijkheid van gedifferentieerde normstelling per activiteit, domein, object, etc. VoorVenW worden normen gezien als meer richtinggevend, dan absoluut. Dat wil zeggen dat ook rekening gehouden dient te worden met de meer kwalitatieve aspecten van de besluitvorming. Ook hier geldt dat risico niet het enige is dat bij een besluit de doorslag geeft. Zoals geldt dat (vrg. 9) dat maat, nonn en object aan elkaar gekoppeld zijn, geldt ook dat in de besluitvonning dit gehele instrumentarium alleen effectief is, als dit gedragen wordt door alle partijen. De noodzaak: tot het introduceren van nonnen wordt per beleidsterrein anders gezien, maar is verklaarbaar vanuit hun expertise en/of ontwikkeling op dit vlak.
11
Algemeen: 11
DGV
Zijllermogelijkhedenlwenselijkheden risicobeleid ?
voor een bestuurs/juridische
verankering
van
In.de Nota RNVGS·wordt een evaluatie voorzien van het beleid. De Tweede Kamer is toegezegd binnen 5 jaar het beleid te evalueren. Pas nadatervaring.is opgedaan, kan worden bezien in hoeverre verdere verankering van het beleid noodzakelijk, mogelijk dan wel wenseli,j'kis. In principe is vanwege het richtinggevende karakter een juridische verankering ongewenst. Tenbe1#>evevan hetrisicobeleid voorde vervoersgerelateerde inrichtingen wordt thans de mogelijkheid nagegOiJn.omte.komentotformeleregelgeving. De bestaande circulaire voor emplacementen en de afspraken in het RijnmoruJsevoor de stuwadoors-bedrifvenkunnen dan een juridische statuskrijgen.
RLD
a.
b.
DGSM RWS
AW
.Het is teker wenselijk hetrisicobeleid een bestuurli,j'keen juridischeverankerîngte geven; bij de lUchtvaart is darvoor eëndeel (bronveiligheid)alge.da.an (zie antWootdenopeerdere vragën) en wordt er hard gewerkt dato&!cOiln deeffeetenkanttedoen(PKB"Schiphol e.o. en hetontwikkelingstraject ABEL). Voor deeffectenktmt kan met het oog op de hailiJ1ltJving worden.gedacht aan. verankering.l'an het (preventieve) risicobeleid in het gebruiksplan en in ....het handhavingsvoorscitrift;zoalsdat nu albestaat voordehanàhaving· van de geluidszonering. Zeker llkb.l; .deluchtvaart, maar waarschijnlijk· ook elders, ·ishet zeer wenselijk dar niet zozeer het instrumentarium wordt vastgelegd, maar meer het proces dat tot de gewensteiesu.ltaten moet leiden; dus niet h()eje. iets m,0et.bereiken, .maar wat .er.bereikt moet worden,. Qm in technischetl14lte spreken:· geenconstruetieve eisen (waarmee .deconstrueteu.rbeperkingen wordenopgelegd), maarfunetioneleeisen(dieVQ$tleggen wat erbereiktmoetwordën en waarbinnen.de constructeur zijncreativiteitk.antonen). Doördatiitdeluchtvaarfdeeisen ~ooralfu.nctioneelwarenen zijn. heeft d~.luchtvaart z~ 'n ~rote 0nnvikkelingen hoge veiligiteidsSJandaardkuilnenU:reiken.DekeerzijdeVlzndemedailleisdatvaakmoei~jkis in het .~oedkettringSJ'roces(decerti.ficatie)aante. t~nertdatmet nieuweconstrueties .tlegewenste veiligheidsdoelstellingenkunnenword~ngehOilld;lndien. dat te bezwaarlijk is, ·zu.llen.toch meer constructieve eisen moeten.wördengesteld.wellichtkatzhet. systeem van hand/uzvingsplannen en gebruiksvoorschriften op een aantal gebieden het geschetste 1tlJdeelöndervangen, .terwijl de functionele doelstelling (dtJelbepalinggehandhàafdblijft.
Te complex om hier te beantwoorden EenbêSJuutlijkijuridisehe verankering is niet alleen Wenselijk•..mmJl' ook noodzakelijk. Nu. zal niet altijd eenwen.elijkeverfJrlkering nodjg·zijn; bil voorkeur ook hier maatregelen op maat·hànteren. Als een beleidsnota· voldoende ·is, .dan is ·een wet overbodig. Mini1114atvastleggen welke rollen (en daarbij behorende bevoegdheden) ·diverse actoren dienen te spelen (toatsbijvoorbeeldbijeen m.e.t.).
HWIV
Het verkeersveiligheidsbeleid kent reeds lang een mixture van instrumenten, waarbij regelgeving steeds minder dominant is. Integendeel, andere instrumenten in de vorm van facilitering, stimulering, voorlichting, communicatie, netwerkvorming e.d. staan in het tegenwoordige beleid centraal. In dat kader wordt reeds een flink aamai jaren samengewerkt met maatschappelijke organisaties en het bedrijfsleven. Bijgevoegd MPV 1996-2000 bevat daarvan tal van voorbeelden. Deze proces-tprojectma-
12
tige aanpak van verkeersveiligheidsproblemen, gebaseerd op interactieve beleidsontwikkeling met atle betrokken partijen, vormt een belangrijke mogelijkheid om verdere, blijvende veiligheidswinst te genereren. Wel wordt reeds enige tijd de wenselijkheid en haalbaarheid van een juridische verankering van de verkeersveiligheidszorg bestudeerd. Met name wordt gekeken of en in hoeverre een wettelijke basis voor het beleid toegevoegde waarde heeft, in het bijzonder in de richting van andere bestuurslagen en overige externe partners. Conclusie Over het algemeen tenderen de gedachten naar een bestuurlijk/juridische verankering. Nut en noodzaak hiervan is afhankelijk van de cultuur van het betreffende risicodomein c.q. beleidsterrein. Van veel belang is de mogelijkheid om de rekenmodellen te standariseren/certificeren.
12
DGV
Wat vindt de dienst van de handhavingsinspanning ten aanzien van gemaakte afspraken omtrent risico's? Is het nodig het publieke debat hierover te bevorderen? DeRijks:inspectie's,maar ook de provincie en gemeenten, zien toe op de uitvoeting van Rijksbeleid in geval van nieuwe Ruimtelijke Ontwikkelingen.
RlD
a. b. c. DGSM
RWS AW
HWIV
Zoals in. eerdereantwOl)rden is gesteld. gaat het in de luchtvaart om meer dan' afspraken, veelal zijnde zaken veel formeler geregeld. Wat de status daarvan ook is, handhaving ervan is essentieel en dient zich in de openbaarheid af te spelen. Deze handhavingsinspanning moet zich overigens op twee doelen richten: enerzijds op de brongerichte maatregelen, anderzijds de effectgerichte maatregelen, waaronder de regelingen m.b. t.de ruimtelijke ordening ·(zonering en evt. sanering).
De met$te inspanning zit in deharuIhawng voorschriften vaartUig, bemanning, uitrustingen gedrag. De dienst streeft :naaroptimalisatietminimalisatie van de handhaWngsinspanning, mede door bevordering zelfbeheer;.Hiervoor hoeft geen nieuw publiek debat geopend te worden, De handhaving van de veiligheid tegen overstromingen is wettelijk vastgelegd: elke 5 jaar toetsen en bij geconstateerde gebreken rapporteren en de.maatregelentrejfen. De afspraak is helder genoeg. Gemaakfeafsprakendienen geëvalueerd te worden na verloop van tijd, Duidelijk dient te zijn wat de vervolgs.tappenzullen .zijnindieneenevalualieonbe'vredigenderesultatenopleven. Geen brede maatschappelijkè,maarwel communiceren (twee-richtingenverkeer)·met pUbliek (denk aan brochure van Europoorll$()tlekBelangen). V&W is een van de actoren in de wereld van verkeersveiligheid op de weg. V&W heeft daarbij een eigen,1'fJ(l(l.rb.eperkteverantwoordelijkheid, Verder zijn vooral weggebruikers zelj,andere wegbeheerderslbestuurslagen, .maatschappelijke partijen en.het bedrijfsleven zelf aan zet. Het verkeersveiligheidsbeleid is immers in belangrijke mate gedecentraliseerd. en overgedragen. De in hetK.adervanhet MPV1996~2000gemaakteafsprakenworden momenteel uitgewerkt. De vraag welke handhavingsinspanning. (beter: monitoring) hier in de nabije toekomst mee gepaard zal gaan, is moeilijk te overzien. Wel geldt dat een belangrijk deel van de inspanningen van HWIV zich in procesmatige zin richten op het maken en bewaken van dit soort afspraken.
13
Conclusie Voor handhaving is een duidelijke rol weggelegd bij het beheersen van de risico's.
13
Ziju c:r mogelijkheden van convenanten met het bedrijfsleven over bun veiligheidszorg?
DGV Op lokaal niveau worden de mogelijkheden benut om convenanten rondom de bedrijfsvoering leggen;
vast te
RLD
Zie vraag 14 DGSM Ja, zie lSM code AVV Convenp,nten zijn een soortherenaccoorden.
Zien in hetlicht
van vraag
HWIV
Jazeker. Geheel in lijn met de eerdere antwoorden merken we op dat convenanten een adequaat middel kunnen:zijnom,uitgaantie van ieders verantwoordelijkheid, te komen tot activiteiten. Er zijn inmiddels voorbeelden van dit soort overeenkomsten met verzekeraars, importeurs van snorfietsen e.d. Niet altijd zijn dit overigens convenanten in de meest letterlijke zin van het woord. N.B. De Algemene Rekenkamer heej't ziWJkritisch uitgelaten over de stroom convenanten en afspraken, met name vanwege ondoorziChtigheid, oncontroleerbaarheid en hetnietlmoeilijkaldwingbaar zijn (sancties bij niet nakomifj,g). Conclusie Het is inderdaad mogelijk om convenanten af te sluiten, en in de praktijk gebeurt dit reeds al. Sommige diensten kiezen bewust voor een zwaarder instrument. Convenanten hebben daar waar de risicodiscussie oploopt het bezw~ dat~r~ saIlCties OpbllSis Vlijl 4e afspraken mogelijk zijn. Daar waar de partijen in goed overleg bezig zijnen onmiddelijk gevolg geven aanafsprai<en kan eenconvenantvol4oendezijn. De keuze tot het gebruik van convenanten kan niet worden veralgemeniseerd en is afhankelijk van het beleidsterrein.
14
Zijn er mogelijkheden voor certificatie-programma's,
keurmerken etc.?
DGV
Opdit·rtJ()mentwordt.door de Hoofdafdeling Transport Gevaarlijke Stoffen en Externe Veiligheid i.s.m. RVI, RlrS, ••DGVIG2gekeken. naar de haalbaarheid van· .een veiligheidscertijieaatvoorhet beroepsgoederenvervoer. In eerste instantie is di/een project dat bedrijven. moer stimuleren bewuster aan (vefkeers) veiligheid te doen. Door minder ongevallen op de wegzullendeexreme risico's ook afnemen.
RLD
a.
b.Daar
Inde tuduvaan. is men veel verder dan convenanten. Vrijwel· alle werkzaamheden die invloed hebben op de bronveiligheidzijngebonden aan vergunningen, erkenningen ·etllofcertificatie (de grondregelindeluchtvaartis.~er mag geen luchtvaart worden bedreven, tenzij aan bepaalde
M~~~~~~ûvo~m.
.
waar dat nog niet hetgevalis, word/er voortvarend gewerkt om het zover te krijgen (bijv. certificatie van luchtvaartterreinen).
14
DGSM Ja, zie ISM code en green award RWS Voor waterkeringen
niet aan de orde
AW
Natuurlijk, dit zou bIJv. in convenanten opgenomen kunnen worden. Het zijn hulpmiddelen, het gaat uiteindelijk om het resultaat i.c. veiligheidswinst. VROM heeft hier al wel eens wat aan gedaan, maar daar was toch te weinig belangstelling voor. HWIV Jazeker. 1.,0 bestaat er sinds enkele jaren een keurmerk in het besloten busvervoer (Stichting Keurmerk Busbedrijf), waarin veiligheidselementen een grote rol spelen. Op dit moment wordt, in het verlengde daarvan, hard gewerkt aan een verkeersveiligheidshandboek en -registratiesysteem voor afZonderlijke touringearondememingen. /71 hetklJder van het nieuwe MPV 1996-2000 is verder met de transportbranche afgesproken om na te gaan ofiin aanvulling op ISO-certificering, een keurmerk ook in het goederenvervoer over de weg wenselijkis'net het oog op veiligheid, imago, bedrijfsvoering e.d. Meetpunten kunnen zijn: naleving verkeersregels, ··rij-en rusttijden, ..beladingseisen, veiligheidsvoorzieningen,begeleidi'ng personeel, schaderegistratiee.d. Nog in 1996 wordt besloten of het keurmerk er komt en in welke vorm. V & W levert daaraan een actieve .bijdrage.
Conclusie Certificering kan dienen als hulpmiddel om derden aan te moedigen een hogere veiligheidsprestatie te leveren. Ontwik:k:elingentijn gaaride·bij·goederenvervoer en in de luchtvaan en scheepvaarrworëê« deze reeds gebruikt.
15
Zijner mogelijkheden öm middels financiële prikkels de veiligheidsprestatie van bedrijven en overheden te vergroten?
DGV eerste instantie zal de veiligheidszorg van een bedrijf een vemniwoordelijkheid blijven. Concrete voorbeelden zijn op dit moment niet aan de orde.
171
van het bedrijf
RLD Gezien het ver doorgevoerde veiligheidsbewustzijn en de hierboven genoemde vergunningen-, erkenningen- en certificatie-systematiek is er nauwelijks tot geen ruimte voor en noodzaak tot financiële prikkels. DGSM Ja, zie green award RWS N.v.!. AW
Die mogelijkheden zijn er natuurlijk, maar de. vraag isofje hieraan wilt beginnen. Het kan in de vorm van subsi1Jies,of via belastingmaatregelen (denk aan "groene" belastingvoorstellen van staatssecretaris Vermeend) HWIV Jazeker. Investeren. in verkeersveiligheid verdient zichzelf terug. Via het AVEM-project (Adviseurs Verkeersveiligheid, Energie en Milieu) is gebleken dauransportondememingen in veel gevallen hun investeringen in veiligheid en schadeprevoute terugverdienen. Er zijn minder schades en ongevallen en dus minder kosten (ziekte, onderhoud, verzekering e.d.). In beginsel geldt dit ook voor transport in de
15
collectieve sector (bv. vuilnisophaal). Beïnvloeding van de zijde van de verzekeraars kan daarbij zeer effectief zijn. Conclusie Over het algemeen is er terughoudendheid bij het gebruik van financiële prikkels door de overheid. Het wordt i.i.g, niet structureel gebruikt. Het kan zeker interessant zijn om de marktpartijen er van te doordringen dat onveiligheid een kosten post is en dat investeren in veiligheid zichzelf kan terugverdienen.
16
DGV
RW
Hoe detlkt de dienst over het bevorderen van informatie-uitwisseling tussen marktPartijen (verladers, verzekeraars, consumenten) over de veiIigheidsprestatie van bedrijven? Dit.is~e:71.positieveontwikkeling. Een transparante organisatie. (markt en overheid). zullen meer doen aan ve#igneid omdat veiligheid dan een onderdeel wordt van de concurrentie verhoudmgenen op deze wijze l«z1t lJetervan fouten worden geleerd (meten == weten). Uiteraard vraagt dit vertrouwen van alle partijen' maar eniwJe initiatieven met verzekeraars en grote verlad~rs hebben al enigszins deze koers ingezet. De .SoofdafdelingTransport Gevaarlijke Stoffen en Externe Veiligheid is bezjg met het verbeteren van de registratie rondom gevaarlijke stoffen op de m<Jdaliteiten.Dit op grond van.de Wet Vervoer Gevaarlijke Stoffen die van kracht gaat en het melden van voorvallen en ongevallen verplicht gaat stellen. a.
b.
DGSM
ZoalslJekend is de uiteindelijke "veiligheidsprestatie" van "marktpartijen" moeiJljkmeetbaar,' Wel zalgezochtm<Jeten worden naar prestatie-indicatoren die. daarover zo goed mogelijke informatie leveren. Als er een eenduidigebeschrijvingsmethode beschikbaar is, kan deze injormatieuitwisseling tot een groter veiligheidsbewustzijn en betere onderlinge afstemming le.iden, Actieve informatie-verspreiding is éénvandekernpunren van de Nota Veiligheidsbeleid BUrgerluchtvaart. Als gevolg van de aanbevelingen uit het RAN'D"onderzoek wordt door de martkpartijen op dit momem een Integraal Veiligheidsmanagement Systeem Schiphol (IVMS) opgebouwd, waarin door informatie-uitwisseling en onderlinge afstemming wordt getracht het veiligheidsniveau te verhogen.
Ja, mits goed vormgegeven. Dit is moeilijk:omdat: a. b.
een toevallig opgetreden echt ongeval niets zegt als audits een te commerciële waarde krijgen er mee gerommeld kan worden
RWS
Als onderdeel van bewustwording is dat belangrijk AW
Alleen maar goed, zal wel m<Jeilijkzijn. HWIV
Dit is op zich een prima zaak. Kan worden gekoppeld .aan zel/regulerende· syStemen, zoals keuimerkenlcertificeringe.d.· Ook is koppeling rnogelijkmetdegemaakfe afspr(Jken die in programma 's, convenanten e.a. vastliggen. Overigens gebeurt er al veel in het kader van actieve informa.tieverspreitfing. Denk aan: ~ activiteiten· Veilig· Verkeer Nederland en de andere particuliere organisaties; - activiteiten van de 12 Regionale Organen VerkeersVeiligheid (ROV's); - tal Vall. openbare bijeenkomsten, pubUkaties e.d.
16
Conclusie Informatie uitwisseling tussen marktpartijen word als positief ervaren, het geeft vertrouwen, bewustwording, en transparantie. Een gevolg kan zijn dat veiligheid onderdeel van de concurrentie wordt. Een bedrijf(stak) meteen goed veilighei~rnago heeft een stap vQoropde concurrentie. Echter om deze informatie uit te wisselen zijn goede.prestatie-hldicatoren nodigen een goede registratie om deze te onderbouwen.
17
Hoe denkt de dienst van de volgende stelling: "Bevorder de kenbaarheid voor het publiek van een periodiek veiligheidsoordeel van de overheid over sectoren en logistieke·· knelpunten" .
DGV
RW
a.
b.
c.
In. principe is het veiligheidsoordeel Win de overheid ineen formele t0ez,lchtsituatie, als waarva.n sprake is in de .luchtvaart, openbaar. Dat oordeel gaat echter niet verder dan: goed ( en dus een erkerming,vergunning ofcertijieatie),efnietgoeà (geen erkenning etc.), eventueel een tussenvorm bijna goed (worlopige erkenning of erkenning van beperkte duur etc.), Terughoudendheid in het bekeruistellen daarv~n kan wantrouwen wekken . .Aruiers is het ofdeoverheid in de categorie "goed" in .het openbaar nog onderscheid moet maken tussen "goed", "beter" en "best". De RW meent dat dit geen taak van de overheid is en dat het zelfs strijdig kan zijn met de vertrouwelijkheid van vele aan de toezichthouder bekeruiebedrijfsgegevens~ In de luchtvaart is ook de overheid in bepaalde opzichten medebepi1Jerui voor het uiteindelijke veiligheidsniveau.Dat houdt in dat de overheid (i.e '. de RLD)nietaltijd voldoenàeonajhankelijk geacht wordt om .een oordeel te geven .over de .veiligheidsprestatievan het systeem. Daarom is er een van de RW onafhankêlijke Raad voor de Luchtvaart voer het onderzoeken van ongevallen en. ernstige incidenten, een .onafhankelijke .Veiligheîds Advies Commissie Schiphol (VACS) die onder· meer het functioneren van het lVMS beoordeelt en ook andere veiligheidsadviezen kfln geven en wordt de vijfjaarlijkse veiligheidsaudit op Schiphol door een onafhankelijke instantie uitgevoerd.
DGSM
Ja, mits op zo'n manier begeleid dat er geen paniek reacties, hetzes etc. ontstaan RWS
Eens, op zich is die stelling al deels in de praktijk gerealiseerd door de integrale veiligheidsrapportages " van BIZA AW
Hierin zit het gevaar dat een oordeel geveld wordt over zo'n sector louter op veiligheid en dat andere aspecten niet meegewogen worden. Niet doen HWIV Er wordt momenteel nagedacht over de mogelijkheid en wenselijkheid van een soort verkeersveiligheidseffectrapportage (naar worbeeld van de m.e.r.). Ook zijn er studies gaande om verkeersveiligheid meer in de bestaande procedures en effectrapportages (wederom de m.e.r.) te betrekken. Het meest concreet zijn daarbij ideeën over een zg. verkeersveiligheidsaudtt bij grote infrastructurele werken. Tot een afgerond oordeel heeft een en ander nog niet geleid. Conclusie Alle reacrie's wijzen er op dat als de kenbaarheid bevordert wordt, dat dit dan ook in goede banen moet worden geleid.
17
18
DGV
RLD
Wat te denken van de volgende stelling:" Bevorder in gebieden waar risico's cumuleren totstandkoming van veiligheidsfora met een openbare functie" OvetiJeze steUingen is tot nu toe niet zo nagedacht; Wel wordt geweZttl op het feit dat bij politiek vastgestelde normen per definitie sprake is van de l1lOgelijkheidwaarbij de volksvertegenwoofdfging spreekt. Een normstelsel op maat, per lokatie of object, lijkt minder eenvoudig vormgegeven te kunnen worde~. Een degelijke aanpak leidt bepaald niet tot consistentie in de verdeling van aandacht voor risico 'Sc' Tenslotte vertraagd zo'n aanpak de besluitvorming . a. b.
c. DGSM RWS
AVV HWIV
Zoals in het bovenstaande geschetst, zijn in de luchtvaart deverantwoordelijkhe:dttl m.b.t, bronveiligheid nauwkeurig gereglementeerd. Een 'openbaar lichaam' zal daaraan geen positieve bijdrage kunnen leveren. Ook m.b.t. het effect gerichte beleid zijn in de PKB-Schiphol e.o. en zullen in de toekomstige algemene wetgeving de verantwoordelijkheden van provinciale en gemeentelijke overheden ...worden. vas.tgelegd. lIet voorkomen van cumulatie ..v4nrisico's uit verschillende bronnen is daar oniJe:rdeelvan, Ook hief zal eerlc.'OPenbaar.lich4am'nietsaanku1tnentoevoegen. Waar nodig zijno/worden .'veiligheidsadviescQ.rnmissies,a4 de VACSop Schiphol, ingesteld. llunrol is .echterstrikt:adv.iserend (aan de minister van ..l'&W).
lIeeftr4leenz~nalsde risicoveroorzakersQ()k in het forum zitten. Dat is bij (internationaal) transport ergm~ilijk, zonie! onmogelijk Eens, 4naar nog·beter zou zijn "voorkom risico-cumulatie in gebieden, .zeker als alle bijdragen betrekking. hebbe:nop sectoren vanVenW OpneiJffininbestaandeinspraakprocedures. Bij EVis curnulatieeigenlijk geen probleem. Interactie (dOmi1joêffeden)tussen· activiteiten dient wel inpgenschouwgenomen te worden DezevraagJs vanuitverkeersveiligheid niet goed te beantwoorden. .
Con.clusie Uit de eerste reacrie'sblijkt dat het over het algemeen als niet haalbaar wordt geacht.
18
.•
Eindrapport van de projectgroep "Risicobeleid V&W" Oktober 1995
INHOUDSOPGA
VE
1.
Inleiding
1
2.
Uitgangspunten voor V&W-veiligheidsbeleid
3
2.1. 2.2.
3
3.
Risico.recht doen aan een veelzijdig begrip Besluiten over risico's: differentiatie naar risicodomeinen
6
Accenten in V&W-veiligheidsbeleid
8
3.1. 3.2.
8
3.3. 3.4.
De veiligheidsproblematiek op nationaal niveau De rol van V&W als beoordeler van risico's en toetser van veiligheidsbeheer vergroten en verhelderen De zelfstandige betekenis van de ruimtelijke ordening Private partijen tot beter veiligheidsbeheer stimuleren
9 10
11
4.
Samenvatting en conclusies
13
5.
Aandachtspunten van V&W veiligheidsbeleid
15
Literatuur
17
Bijlage 1
NMP-2 Actiepunt N75
18
Bijlage 2
Samenstelling van de projectgroep
19
1. INLEIDING
Eind december 1993 heeft de Bestuursraad een projectgroep "Risicobeleid V&W" ingesteld uit behoefte aan een hechte basis onder het risicobeleid in de diverse beleidsoaderdelell' een en ander tegen de departementale achtergrond van "eenheid in verscheidenheidtt. De opdracht van de projectgroep' luidde te komen tot een voor V &W algemeen l()epasbare veiligheidsfilosofie, die tevens een antwoord moest geven op de door de notitie Qmgaan met risico 3' (VROM, 1989) naar voren gebrachte risico-concepten en risiconoImsteUing. Daarbij werden onder risico's met name de risico's van plotselinge ernstig~iongevallen verstaan2• Het uitgangspunt van OMR werd onderschreven, nl. een actief.,~leid ter bescherming van omwonenden, maar de concrete uitwerking die daaraan moest worden gegeven, diende te worden beschouwd in het licht van o.a, de volgende punten:
* * *
mobiliteit van risicobronnen; de consequenties van normstelling; de mogelijkheid van differentiatie van normstelling; de\maatschappelijke en individuele acceptatie van risico's.
*
In maart 1995 werd een tussenrapport gepresenteerd. Het eindrapport van de projectgroep bestaat uit de nu voorliggende hoofdnotitie met 3 werkdocumenten als bijlagen: 1. 2. 3.
Grondslagen voor oordelen over risico's: pluriformiteit als uitdaging
Het instrument TR' (Totaal Risico) verkend V&W Veiligheidsbeleid:
Bestuursjuridische
aspecten.
De rapportages zijn tot stand gekomen door discussies en onderzoeken, waarbij nagenoeg alle diensten van Verkeer en Waterstaat bij betrokken zijn geweest: het DG Vervoer (vervoer gevaarlijke stoffen), het DG Rijkswaterstaat (Hoofddirectie Waterstaat, Bouwdienst, Adviesdienst Verkeer en Vervoer, Dienst Weg- en Waterbouwkunde, Verkeersinspectie), DG Rijksluchtvaartdienst (Vervoer en Infrastructuur en Luehtvaartinspectie), 00 Scheepvaart en Maritieme Zaken.3 Het gedachtengoed van de projectgroep heeft een
1
Projectbeschrijving Risicobeleid Verkeer en Waterstaat, 23 september 1994.
2 Het huidige externe veiligheidsbeleid hanteert alleen dodelijke slachtoffers onder niet-deelnemers aan de risicobrengendeaetiviteit ais maat; daarom vallen bijv. de traditionele verkeersveiligheid en de waterkeringen niet onder dit begrip. Het onderscheid 'deelnemers-niet deelnemers' is gebaseerd op "vrijwilligheid" van blootstelling aan een risico. Op de V&W-beleidsterremen acht de projectgroep dit geen goed onderscheidend criterium. Zie voorts ook noot 8.
3 De projectbeschrijving betrok de verkeersveiligheid niet direct bij de te ontwerpen veiligheiqsfilosofie. Doordat "onvrijwilli~eid" ecater ais ..onderscbeidend .:criterium ...wegviel, is HW-V ecbter. wel. bij bet project betrokken. In déoorspronltél.ijke projectbeschrijving. wordtdaare~tegen .het •beleidsterrein. waterkwaliteit wel genoemd. Het soort risico's dat bier aan de· ordéis, is inb.et projecteCbter niet centraal gesteld.
-1-
globaleblteme toetsing ondergaan in elke dienst; het begrip TR is bovendiell getoetst bij enkeled.,skundigen buiten Verkeer en Waterstaat.4 De projectgroep is in haar werkzaamheden geadviseerd door de maatschap Stallen en Smit (Arnhem/Den Haag).
4·
OP •.b~t]l(. •..wer1c.documentis commentaar ge1everd(ioo.r. DrE. Blokker (Dienst Centraal Milieube-
beer-Rijmnond),
Prof.Dr. R,. Cooke (TU-Dêlft) en ProUr, .J.de. Kroes (prof.·erneritus TIJ-Delft.
... 2-
2.
UITGANGSPUNTEN VOOR V&W VEILIGHEIDSBELEID.
2.1. Risi~(): recht deenaan.eencemplex
begrip.
Onder een risico wordt verstaan de mogelijkheid van schade voonv loeiend uit een zeker gcvaar.I)cschade kan zich voordoenals verlies vanlevenen/of gezondheid, materiële schade, schade aan. miheu()fcultuurgoederen .•Deze kan direct .•zijn, .al dan niet ·onherstelbaar zijn, zich meer of minder in tijden/of ruimte uitstrekken etc. De bron van gevaar is of geleg~in een falend (complex. van) menselijk ..handelen eventueel in combinaliernet een natuijb'erschijnsel, zoals bij .woningbo'-lW in een overstromingsgevoelig gebied. De risicobrollvervult steeds een rol. in. een menselijke behoeften-huiShouding. Een risic()is dan ook nooit een kwalificatie. van louter fysische verschijnselen; het is geen natuuJ'Wc*enschappelijk, objectief begrip ..ln feite bevinden~chtussenoorzaak en uiteindelijk gevolg tal van stadia en mogelijkheden om her. risico te verkleinen of te vergroteI1.Risicobeheer en veiligheidsbeleid is gebonden aan omstandigheden van maatschappeHjke,politieke,economische, mentale. en/of fysische. aard. Ook in. hetschadebegrip is de sl.Jbjcctieve statl.JSVan·risiçoduidelijkzichtbaar: tot· voor enkeletientaUen jaren bijvoorbe~ld "bestond" milieuschade niet. De onderstaande keten
:
[] menselijke
wens
keuZe ""tiVllellol ll'odul
"""'8$
o --
•• Wljkomen mat_Ol en8tgte
ges.oQráe
-mg
FIGUUR 1: KETEN VAN RISICO-VEROORZAKING Bron: Gezondheidsraad (1995)
..
-3-
senace
gezonclhe«l yan·mens 4mmlbeu
In het huidige Nederlandse externe veiligheidsbeleid wordt niet met dit brede risicobegripgewerkt, omdat het moeilijk objectiveerbaar zou zijn. Het schadebegrip wordt er ingeperkt tot "onmiddellijk verlies van een mensenleven" (van een derdej ea de kans hierop,%ordt in een getal uitgedrukt. Met.de formule •"risico kans op gevolg" wordt voorv~r~hiUende omstandigheden de.overlijdenskans per jaar uitgerekend. Het risico van eenbeJ?,~deactiviteit word.hiermee op technische wijze geschat en afgezet •tegen het risicoy~altematieven; vervolgens kanuilveiligheidsoogpunt een ordening worden aangebti.Cht.Deze benadering heeft het voordeel van duidelijkheid en consistentie.
=
Tenaafrêenvan. deze technische benadering is nog het volgende van belang '.Detechnjscherisiço-analysekandeaandachlop verschillende·aspeetenvan. het risico. richten. Zo zijn er.het individueel·risico (IR) en .het groepsrisico (GR)utt OMR.De PKB· Scltiphol e,o, introduceerde met het "gesommeerd gewogen risico" een nieuwe bewerking van IRgegeve~.s ·In ditrapport(ziewerkd0CUInent2) wordt een. aanvunenderisicomaat geïntroduceerd, nJ. het·totaalriSico(TR).6 Vooralsnog staat hierbij het .overlijdensrisico centraal{evenals· bij de andere kWantitatievematen' . Het~vaneen landelijke activiteito! boven-locale. voorziening.geeft aan dat •het totaal aantald()delijkeslétchtoffers ZOgoed als zeker niet •boven een bepaalde grens zaluitkomen. H~tTRleent zich goed voor .de:karakterisering van de mate van •veiligheid op de terreinen waarop het Ministerie van Verkeer en Waterstaat zich beweegt: hettransport van gevaarlijke stoffen per weg, rail of water het vervoer van personen per.Wëg,.taHoi water hetvrachttransport van goederen over de weg de luchtvaart hetwonen.in voor overstrorpinggevoelige gebieden (verder: waterkering). Mede gezien de verantwoordelijkheid van V & W voor zowel interne als externe veiligheid wordtgeén onderscheid aangebracht tussen "externe slachtoffers" (derden) en deelnemers. Het TR vestigt de aandacht op veiligheidsaspecten van bovenlokale aard. Het plaatst
5 Illdiv.idlleeinsico: de kans perjaar dat iemand (een derde), dieperpanent otJ.een bep ••alde plaats verblijft, overlijdt als gevolg van een ongevaL Gesoml.Qeerdgewogea risico: de optelsom van de risico's van alle woningen (IR) in een bepaald gebied. Groepsrisico: de kans per jaar dat in één keer een groep van tenminste een bepaalde grootte (derden) overlijdt ten gevolge van een ongeval. Het groepsrisico is normatief ingevuld met de bepaling dat indien de beschouwde groep een factor 10 groter wordt de kans erop met een factor 10-2 moet dalen (elders, bijv. in Engeland, hanteert men een factor 10-1 en dus een 'soepeler' GR-norm). 6 Ook OMR noemt een begrip 'totaal risico'. Dit wordLechter niet verder ingevuld en er ZÎjn nog nimmer bestuurlijke consequenties .aan verbonden .:OlUdat .V&.Wrisicobeleid vooral rnobielebronnen.en grotere gebieden betreft, constateerde de projectgroep een behoefte aan een boven-locale risicomaat. Zie voorts par. 3.1.
7 Het is denkbaar dat ook voor andere typen schade (materiële schade, milieuschade etc.) dergelijke maten worden ontwikkeld dan •.wel •.datZÎj .onder •één .noe~er worden. gebracht. Juist bet kader van landelijke besluiten (hoge aggregatie) kan een aantal bezwaren hierbij verminderen. Zo is bij de externe toetsing van deelrapport 2 de suggel'itie gedaan de maat uit te breiden totgc::wonden e.d.
-4-
eventuelelokale.knelpunten, geïdentificeerd met het IR of GR, nadrukkelijk in breder perspectief. 8 De verschillende risicomaten hebben elk een verschillende informatie-inhoud. Een risicom@Jbiedteen invalshoek die al dan niet bruikbaar is afhankelijk van het type besluit dat moet worden genomen. Bijvoorbeeld: IR: v09f*'l bijwneringsbesluiten GesOlB11'leet'dgewogen risico: ijking stand-still principe voor het IR in.PKB Schiphol e.o, GR:bijramppreventie (óebouwings- & bevQlkingsdichtheden)en rampbestrijding TR: bij~esluitenvan. bovenlokaledool'werking, zoals een.oordeel over optimale condities waf~ondereenactiviteit vanbovenlok.aal belang kan .plaatsvinden of de ..selectie van landelijke prioriteiten in .veiligheidsmanagement, overheidsinvesteringen of selectie van tracés. Geen vai1deze risico-maten heeft••echter hetmonQp()lie.of r~cht op het laatste woord in de gengemde bestuudijke samenhang. Met deze technische risicobenaderiIlgis •immers een bestu~lrlijk~deelover de toelaatbaarheid•van risico's nog niet gegeven. De weergave van risiçq'salskans-gevolg relati~schietemstigtek.ortin het debat tusseA in de maatschappijmookbijexperts- uiteenlopende visies ()pbijv,keBltmergie, de .BfeIltSpar, de stier Jjep:nan. de veiligheid vanSchiphol, het railtransport van chloor en de verkeeesveiliglieitkDerisico-problematiek is niet anders dan anderepolitiek.-maatSÇhappelijke vraag$tuJc.ken.Devraag naarobjeçr,ieve risicollOllllenis.even ontoereikend. als de -zelden geste1d~... vraagl1aardeobjectiefjuiste inrichting van het stelsel van.socialezek.erheid, belasti~effing.rechtsbedelingofhogerondenvijs. Waar het.op aankomt is.zo te argumenterell,daterdmgvlakontstaat (deels:hetbestuursrechtelijk.emtltiveringsbeginsel c.q, hetYerbQd van willekeur). Daarin schuilt het objectieve. In het debat over risico's volgel1de elementen een hoofdrol. "Een risicobron is tevens een.welvaartsbron". Risico's worden gelopen .met het oog op voordeel. Verkeer is gevaarlijk, maar verkeer is een brOl1 "anwelvaart enwelzijI1.Polderszijnkwetsbaarvoor. QverstromiI1gen,maar leverenf\limtevoorwonen en werken· N()chÏI1dividuen. I10qnoverhedenkwlnel'lhetzich veroorroyenrisico's Llitsluitendop basis .van degevaarsasPe(;tente .beoorclelen.M~stal wordtervQorgekozen de risico- en welvaarts),fon te exploiteren, maar benoedza8Il'len alert. De verwevenheid van risico en maatschappelijk nut blijkt ook uit het gegeven dat investeringen in veiligheid een economisch draagvlak nodig hebben en uit de in het
8 Het technisch (}ntwetpen en bestuurlijk bruikbaar maken van de nieuwe risico-maat voor afwegingen met een bovenlokaal karakter is geen operatie die in het kader van dit project kan worden v(}ltooid. De technische kwesties konden in. dit project wel goeddeels worden geïnventariseerd en ten dele ook worden opgelost. Met name resten nog verschillende zienswijzen over .de toegevoegde waarde van. het TR-concept ten opzichte van een geaggregeerdGR~eept. Voor bestuurlijk-politieke kwesties is de projectgroep.niet de aangewezen besluitvormer . Het. betreft hier .met name repercussies voor toetsin~aders. van müwuvergunningen en andere uitspraken over de aanvaardbaarheid van de risicobron en voor bet beleid dat de "modal-split" beïnvloedt.
-5-
algemeen waar te nemen "inkomenselasticiteit van de·vraag naar veiligheid". V&W.heeft kerntaken aan de risicozijde, maar tevens aan voordelenzijde," Hoe grggt of emstigeen risico wordt gevonden.isathankelijkvan de vraag. of derisi.., codragendeactiviteit relevant wordt gevonden voor sociale verhoudingen, Risi~i>~levingen -beoordelin~ bangt sterk sa.menmetp9litiek.eenmaatschappelijke idealett'J)ezeidealenbepaieninlmers'\Vat\Vijwillenbeschennenenwatenwiewijals een~igÎIlg zienl~.J)ep()iitieke. aandachtvoof derisico'~van. SChipholenvoordie van··~~t•g~wone • verkeer .·Ioopt•bijvoorbeeld·V99fSpelbur•• •• en ••. alierminst •• ·op••• irrationele gronden.~t~rk.uiteen. Voorde overheid '\Vashet risico-probleem van Schiph0Lgedefinieerd als het vinden van de optimale mimtelijke inrichting rond het luchtvaartterrein.yoorde milieu~weging is Schiphol het brandpunt van een "luchtvaart-industrieeICOlllplex'· dat een()1jêwensteco~omiscb11l0delvoorstaat:"Nederland· Distributieland". Niet "ruimteIijkeÎI1riêJ1ting"'l1laarnt~atsshappij-intichtin~isde controverse.Als~igendervoerzij ook~tYermeendesc~di~~ dOC)rdeo~erhei~vaJleig~n ~P--d~lsttUirtgen.lnhet autoYet'k.~r.•da:lrentegen·.wordt••• ~et••• risi~.ver()()fzaalct•• door·."m~en.··~ls •• jij·.·en••ik"; ondaJ,ll4egebruikelijk. veelh(JgereaantallenslachtoffersishierdedUne~sieYan "sch\lldÏQ~wijzing".nietp(Jlitiek~eladen. Risi:obe0ordelin~is~nJ)rocesvanselectie. waari>ij•~e••• •• "eronderstelde ••l~gitiIniteit•• van••het••• optreden ••• vaJ,l•uiteenloptmde••. •• m~~t~chllPpeIijke••a.e;toren.·.en.·het ••• ~ertrouwen••in··de••~trachte.·~rg •• een .•eerste••filter.is.•·.~R·.heeft •• in••• zijn rapP()ft ••l>uurzame..ri.fico~:.... ~en .blijvendgege~e~..gewe~n ••• ()Jl ••• het •• lan~Utig.·voortbestaan vanve~fhiUendeinterpretatiesvanhetzelfderisico. Vanwe~desam~nglDet maa~çJla.ppe1ijlte•id~aletl•• • ~jn •.deze•.ve~clûllen •• niet••met••objectieve••• inf0mtatie.·uit•.• de.·wereld tehelt>en.Derisi~roblematielcvra~gt9lDtijdigen veelvormigp(Jlitiek(onder-)bandelen.:"Zókan wellicht geen consensus worden bereikt. maar wel een democratisch draagvlak worden gerealiseerd." (WRR, 1994, p. 42) 2.2. Besluiten over risico's: differentiatienaarrisicodomeinen. Om?~tuudijk optimaal met.risico's om te kunnen gaan, is inzichtnodig inde ·ntaIÛér waar?Jlindividuen.priv~te risicobeheerdersofover~edenop dediversescha.kcls van de geva~k.eteninvloedkunnenuitoefenen·Besl~ingenophet eneinteo/entie-niveau werkel1~()Ofn~arMdereniveaus' somsonvo()l'zi~n.Partijen interveniêrenzeld~ wiliekelll"ig~·Men zal·zoeken naar een aangrijpingspunt dat het meest bij de eigen· positie
9 Tweede Kamer 1991-1992, 22300, XII nr 5; brief over 'Kerntaken V&W. Daarin werd o.a. aangegeven dat de %Orgvoor de fysiekstructuurendeverbindfugenalsmede de zorgvOOf de concurrentiekracht van Nederland als transport..;.;en distributieland tot die kerntaken horen.
10 We selecteren onze "onderwerpen van. zorg" al naargelang onZe.•m;aatsehappelijke·.·idealen: "De Sovjets" (lievereenlcruisraket in de achtertuin dan een Rus in de keuken) of het "militair-industrieelcomplex" (liever rood dan dOOd), een ontoegankelijke technologie . (kernenergie ) .of .politieke instabiliteit .in het Midden Oosten (voorzieningszekerheid); de multinationals of de milieubeweging ..
-6-
en mogelijkheden
*
* *
past. Drie categorieën interventies zijn voor V&W kenmerkend:
Het bevorderen of afremmen van een activiteit met algemene instrumenten als overheidsinvesteringen/infrastructuur, financiële prikkels ere.. Ook: 'modal-split', volumebeleid. (In het algemeen gaat het hier om het begin van figuur 1: beïnvloediijg van behoefte). Sclt~iding.van risicobron van kwetsbare objecten zoals bij lokatiebeleid, routering, ruimtelijke ordeningen tracé ..•besluiten .:(Vooral gericht. op •blootsteUingsbeïnvloedhlg:einde van figuur 1). Hergeven •van algemene •voorschriften met betrekking tot veiligheidsbeheer,technisenestaat,·. opleidingseisen, verkeersgedrag etc .. (Vooral gericht op het functioneren vattderisicobron: midden van figuur 1).
Bij interventies in elk van de genoemde categorieën zijn verschillende partijen, tradities, technische en juridische mogelijkheden in het geding; zij bepalen grotendeels hoeveel bestuurlijke vrijheid er is. In de regel zal het ••geheel aan .interventies dan ook tot zeer gevarieerde vormen van risicobeheer en daarin besloten normatieve oordelen over veiligheid lei4en .•Dezebeleids-en .normdifferentiatieis wenselijk maar behoeft altijd degelijke veranfi!lo(udingaan de hand van de aard. van de onderhavige materie en van het.tenemèn besluit. Ook differentiatie· kent bovendien grenzen. ·In de praktijk zal de overheid steeds regelcOlllplexenopstellen voor risico-problemen die voldoendegeHjkSoortig worden geachtzIisico-domeinen. Eenrisicodomeinis een maatschappelijke of economische activiteit die door een geheel van .karakteristieke regels (bevoegdheden, rechtsverhoudingen etc.) die risicobeheersing beogen, wordt onderscheiden van andere maatschappelijke of economische activiteiten (zie werkdocument 1). Momenteel bevindt .het Nederlandse risicobeleid zich veelal nog in .het stadium, waarin de grenzen van de verschillende risico-domeinen moeten worden vastgesteld. In hoeverre· is vervoerivangevaadijkestoffen vergelijkbaar metstationairegevaarsbronnen?Waarin zijn de voor risico-normering· relevante overeenkomsten en verschillen gelegen tussen Schiphol en een LPG-station? Een precieze demarcatie van domeingrenzen zal overigens steeds pas in het concrete overleg tussen partijen worden gevonden. Daarop doelt bijvooroeeldhet NMP-2 Actiepunt N75b(ziebijlage 1). Dit alles pleit ervoor om (pakketten van)overheidsbeslissingen· over risico's paste nemen na zorgvutdigeenbredeanalyse· en. het werven van draagvlak. Dit gebeurt ook regelmatig. Bijv()(;)f()eeldOPhet terrein van de waterkeringen met voor één gebied als de Zeeuwse delta uiteenlopende maatregelen en voor Nedërland uiteenlopende bescbermingsniveaus; deBred~Maatschappe1ijke .Discussie overkemenergierond .1980;· de Integrale Nota LPG begin '80 ofderecente. PKB Schiphol e.o, Momenteel· wordt het Meerjarenprogramma Verkeersveiligheid·4 voorbereid in een"openplanproced.ure", waarbij consultatie van maatschappelijke partijen en .bestuufslagen vooropstaat. Daarmee worden deze. partijen, bijv. ANWB •.lagere overheden,beroepsgoederenvervoeretc~ nadtukkelijkook· "eigenaar" van het probleem. In dergelijke maatschappelijkep:rocessen kan niet één enkele indicator als algemeen geldige en doorslaggevende karakteristiek vaneen risico wordengëbruikt, noch één grenswaarde die de demarcatie vormt tussen aanvaardbaarheid en onaanvaardbaarheid van een risico. Wel kan de introductie van een risicomaateen nieuw licht werpen op een bestaande praktijk en daarmee nieuwe beleidsvragen genereren.
-7-
3.
ACCENTEN IN V&W VEILIGHEIDSBELEID.
Overheidsinterventies kunnen betrekking hebben op vroege of late stadia in de gevaarsketen. Er is een zekere hiërarchie in strategische niveaus. Overheidsinterventies kunnen de vorm krijgen van -voor een sector- algemeen geldige besluiten (regels) e.q, van besluiten waarmeeeenboven1okaal. of nationaal belang is gemoeid, .zoals in het geval. van •.Schiphol-mainport, de Hogesnelheidslijn of de Betuweroute. Andere interventies hebben betrekking op een individueel geval entof hebben· vooral een locale impact. Voorbeelden hiervan zijn zonering rond stationaire bron, vergunningverleningen routering. Risicoinformatie moet zijn toegesneden op de aard van. de interventie, in dit geval op de aard van de afweging die V &W inzake veiligheid moet maken.
3.1. De veiligheidsproblematiek op nationaal niveau. Besluiten van algemeneofboven1<>kale strekking vragen om geaggregeerde risicoinformatie, zoals. over totale aantallen .mogelijke. slachtoffers, schade etc .. Het gaat dan immers niet slechts om de preciezeplaatswáármaar vooral om het feit dát er zich ongelukken kunnen voordoen. Dergelijke veiligheidsinfurmatie is essentieel, maar komt momenteel niet altijd ter •beschikking. Wanneer dat wel het geval is, blijkt het mooilijk er in het beleid bet juiste gewicht aan te hangen, Het geringe gebruik van bevindingen uit de RAND-studie in de besluitvorming over Schiphol is hiervan een voorbeeld. Van vraagstukken, waarover besluiten van boven-locale, nationale of algemene strekking moeten worden genomen, moet het risicoaspectop een karakteristieke manier worden uitgedrukt. Hiervoor is .het TR. geschikt, een risico-kengetal op· geaggregeerd niveau dat de bestaande locale risicomaten IR en GRcompleteert (zie werkdocument 2).11 Eerder heeft de commissie MER (1994) gewezen op het gemis vaneen dergelijk geaggregeerde risicomaat Een belangrijk onderdeel van de veiligheidsproblematiek op nationaal niveau wordt veroorzaakt door toenemende aantallen risicobronnen en kwetsbare objecten. Het verkeer en het vervoer· van gevaarlijke stoffen neemt toe, evenals debebouwingsdicbtheid,. Door de •schaarste aan. ruimte is het verleidelijk om nieuwbouw dichtbij (infrasttucturele) risicooronnente plannen. Door deze volume-ontwikkeling wordt· de risicovraagin absolute zin dringender. Met de toonemende welvaart en teChnische mogelijkheden neemt bovendien. ook de vraag naar •veiligheid toe. De contouren vaneenp<>litiekveiligheidsdebat zijn n.a.v ..de parlementaire behandeling van de .WVGS, van de •Betuwelijn, het EI.Al ongeluk en de hoge waterstanden redelijk in beeld te. brengen. Het is waarschijnlijk dat volume •..debatten··in de toek<>mststeeds ••indringender zullen. worden gevoerd. .De veiligheidsvraag dient daarbij vorm te krijgen op het juiste aggregatieniveau .00. niet aan •de hand van alleen .10ka1e knelpunten ..centraal daarin staan de verantwoordelijkheid van de overheid en de vraag of doortastend is gewerkt aan. voldoende veiligheid of zelfs aan de
11
Zie ook voetnoot 7.
-8-
verwezenlijking van het "veiligste" alternatief. Ten aanzien van het vervoer van gevaarlijke stoffen speelt daarbij de kwestie van de beïnvloeding van modaliteitskeuze. Het aanvaarden van het TR als risico-kengetal voor sectoren zou een eerste stap zijn in de beleidsontwikkeling op dit punt. Door berekening en expliciete presentatie van TRkengetallen zal immers binnen en buiten V &Ween scherper beeld ontstaan van de overwegingen die typisch zijn voor de onderscheiden V&W beleidsterreinen. Met de schaalverschillen in risico's correspondeert een hiërarchische verhouding van verantwoordelijkheden en bevoegdheden om de nodige veiligheidsmaatregelen te nemen. De interventies van de diverse overheden en andere belanghebbenden bij een gevaarsketen kunnen hierdoor op elkaar worden afgestemd. Indien aan de risico-kengetallen harde consequenties worden verbonden betekent het samenspel van de drie -IR, OR en TR- dat voor elk van deze maten afzonderlijk bandbreedtes moeten worden geformuleerd, waardoQf een optimale mix van maatregelen mogelijk wordt. Vaak fungeren de verschillende risico-kengetallen echter niet als afkapgrenzen, maar als optimalisatiecriteria tussen bestuurlijke alternatieven of -samen met indicatoren van kosteneffectiviteit- als argumenten bij prioriteitsstelling van risicoreducerende maatregelen. Met de formulering van bandbreedtes voor het IR, OR en TR en van steeds specifieke bestuurlijke consequenties die aan de risico-kengetallen worden verbonden, kan recht worden gedaan aan de uiteenlopende karakteristieken van de voorliggende bestuurlijke vraagstukken.
3.2. De rol van V&W als beoordelaar van risico's en toetser van veiligheidsbebeer vergroten en verhelderen. Om veiligheidsbeheertekunneneffectueren dienteteensturingsrelatietUssen de overheid en· detisiêobron te bestaan. VROM beeft in dit kader bet concrete· instnnnént van de milieuvergunning ter beschikking. Daarbij is het een essentiële taak van V& W erop toe te zien, dat. de toetsingskaders voor de milieuvergunningen van transportgerelateerde inrichtingen zo worden ingevuld, dat de volgend~ PUl1feil worden gehoIlore~rd:
* * * *
Het onderscheid in strategische niveaus. Waar beslissingen van bovenlokale impact moeten worden genomen: inbreng van TR-overwegingen naast IR en OR. Bandbreedtes in het gebruik van risico-kengetalen. Het bestaan van alternatieve opties voor bestuurlijke consequenties bij het overschrijden van bepaalde risico-niveaus: géén automatismen. Spilfunctie van kwaliteit van veiligheidsmanagement, bepalend voor genoemde bandbreedte en bestuurlijke consequenties.
Dit vereist samenwerking met VROM over nieuwe regelgeving onder de paraplu van de Wet milieubeheer, .onder andere in bet kader van NMP2-aetiepunt N75a (zie bijlage 1). HetmerendeelvanhetV&W-veiligheidsbeleid wordt momenteel gevormd door de generieke en gebiedsgerichte interventies in de gevaarsketen.(ziepag.4). V&W mist een instrument als "de milieuvergunning", waarin de beoordeling van de veiligheid van een individuele risicobron op toetsbare wijze wo~dt.neergelegd. V&W kan overwegen zelf
-9-
waar mogelijk toetsbare oordelen over individuele risicobronnen te formuleren. Die V&W-oordelen zijn geen milieuvergunningen, maar vervullen wel dezelfde functie nl. het bekend en inzichtelijk maken van de afweging12• Daarmee wordt een belangrijke stap gezet bij de verwerving van draagvlak. Voor luchthavens buigt de werkgroep ABEL zich ov~.de ~~ welke inhoud en vorm dergelijke ~?rdelen zo~den kunne~ kri1§en. Dit zal te zIjner tijd m het kader van de Luchtvaartwet zIJn beslag dIenen te krÏjgen . Voor vervoerders/verladers van gevaarlijke stoffen kan mogelijk worden gedacht aan een certificaat met overheidsstempeI. Een dergelijk veiligheidsoordeel kan ook worden gegeveIl over knelpunten in infrastructurele voorzieningen. Daar dient in het algemeen tevens een apart zóneringsbesluit (r.o.) te worden genomen: ruimtelijke scheiding van risicobrol1 en kwetsbare objecten. Het is mogelijk dat sectorale wetgeving op het gebied van V &W momenteel onvoldoende mogelijkheden biedt om dergelijke oordelen te formuleren en desgewenst sturend te kunnen optreden. Onderzoek zal moeten uitwijzen in hoeverre aanpassing van bestaande regels nodig is. Daarnaast kunnen veiligheidsoverwegingen nadrukkelijker worden betrokken bij investeringsprogramma's of in besluitvormingsprocedures over de specifieke technische uitvoering van werken. Daarbij kan er bijvoorbeeld in een veiligheidseffectrapportage - wellicht als onderdeel van een MER - naast risico-kengetallen ook plaats zijn voor kosteneffectiviteitsmaten. Prioritering en afweging van alternatieven geschiedt dan mede aan de hand van veiligheidsinformatie. Tenslotte verdient de positie en de profilering van de handhavers, de inspecties binnen V&W, bijzondere aandacht. Eén middel daartoe is dat de inspectie zelf onderwerp van openbaar debat wordt. Transparantie van de handhaving is een bouwsteen voor politiek en publiek vertrouwen. De hierboven genoemde introductie van bet "V&W-equivalent voor de milieuvergunning", die een nieuwe taak voor inspecties inhoudt, kan daarin een functie vervullen.
3.3. De zelfstandige betekenis van deruimteJijke ordening De wisselwerking tussen bestuurlijke oordelen over de risicobron en de inrichting van de omgeving van de risicobron is overigens bestuurlijk nog een groot probleem. De huidige zonerings-indicator (IR) vertaalt zich momenteel tevens direct in eisen aan de risicobron zelf. Het instrumentarium is resp. de Wet op de Ruimtelijke Ordening en de Wet milieubeheer. Zowel de dominantie van het IR als zonerings-indicator als de doorverta-
12 Het DGRLD heefthetbe1eidsvoomemenomextemeveüigheid onderdeel uitte laten maken van de aanwijzing in bet kader van de Lucbtvaartwet. Aan een aanwijzing. gaat altijd een MER vooraf. Hiermee. komt e.v. ook binnen de invloed van •de .bandbavingsvoorschriften· die .inde •LVW zijn opgenomen (en .die .nu nog alleen op geluidsbelasting befiekkingbebben). 13
Hierover is met VROM nog geen overeenstemming.
-10-
lingnaa,tbron-eisen zijn problematisch. Redenen zijn a) de beperkte manoeuvreer-ruimte in velelJe$luitvormingssjtuaties(bijv~ emplacement sluiten of verplaatsen, woningen amovereJ1of niet meer bijbouwen?) en .b) de. verschillende.uitgangsp~ten van. beide wettentnet betrekking tot bijv. financiering van maatr~gelen. In het Britse dsicobeleid wordenzonerings-uitgangspunten (daar overigens flexibel toegepast) niet direct vertaald in eiseriaandebron14.Zoietsis ook in de PI
Risico'~\yordenwelgekWalificeerdals ..vrijwillig of onvrijwillig,. maar dit onderscheid is zeer .~etrekkelijk.N~mtbijvoorbeeldeenvoetgamger •vrijWillig "erkeersrisico's? •Beter is hetde~vloedcentraalte stellen diehetpotent~elblootgestelde individu zelf en.die anderen.kunnen en willen uitoefenen op risicoreduetie. Rendementsoverwegingen begrenzen voor individuele bedrijven vanzelfsprekend de mogeli1kheden voor extra inspanningen op veiligheidsgebied. Niettemin lopen bij veiligh~idsrisico's de belangen van de beheerder van een risicobron en die van andere partijen (verlader, derden) ook deels parallel, omdat de beheerder baat heeft bij een goede reputatie, nadeel ondervindt vanschadec1aims, doorgaans bij een ongeval eerst zelf schade lijdt ofletsel oploopt etc. Naast de maatregelen op bestuursrechtelijk gebied zijn daarom vooral de onderlinge contacten tussen private partijen aangrijpingspunten om te komen tot betere beheersing van risico's. Meer contact tussen marktpartijen en contact van V &W metcollsumenten over veiligheid kan een belangrijke meerwaarde produceren. Per sector zal dit. overigens verschillend gestalte krijgen. Mobilisatie van het eigenbelang van ondernemers, locale gemeenschappen en consumenten kan een krachtige stimulans voor veiligheidszorg zijn. In het verkeersveihgheldsbeleid (traditioneel: interne veiligheid) krijgt zo'n aanpak van consultatie en mobilisatie reeds gestalte. 11
11
In de mobilisatie van dat eigenbelang kunnen overheden optreden, bijvoorbeeld door havengelden of andere tarieven te differentiëren, of door actieve publikatie van inspectieresultaten per bedrijfstak etc. De nadruk ligt echter op acties van marktpartijen, bedrijven en consumenten onderling: zelfregulering. Daarbij kunnen ook certificatie, differentiatie van verzekeringspremies, aansprakelijkheidsregelingen, openbaarheid van veiligheidsinformatie per bedrijf etc. worden beproefd. Deze interventie-lijn wordt op verschillende terreinen door V&W reeds bewandeld, maar ze speelt in het debat over het V&Wrisicobeleid helaas nog een onvoldoende rol. Over initiatieven in deze richting kunnen met bedrijfstakken afspraken worden gemaakt, bijvoorbeeld in de vorm van convenanten. Potentiële slachtoffers - voor wie het beleid toch in eerste instantie wordt ontwikkeld vormen op de kaart van de beleidsvoorbereiding over externe veiligheid veelal een "witte vlek". Op dit gebied kan nog veel worden ontwikkeld. Risicobeheersing is vanuit
14
Zie deelrapport 3, bijlage 4.
-11-
()verh~i~soogpuntook risico(re)distributie waaroijoonrechtvaardige lusten-. enlastenverdelin~~Hetword~ nagestreefd. Bijv()()rkeur door condities te creëren .vooronderhancie'linge~~en. belan~ebbendenzelf,zoalsdeplichttot ·openbaannaking van·bepaalde risicogyg~vens,.hetreeht. op eompensatie,ete. Inge~i~9ynwaareenverboo~(rrisico, ~eluidsniveau ofandete vonDen van vetstorlng aanW72:i~l})lijvenalsgevolgvaneenspecifiekebronmoet. worden gezocht naar mogelijlffi~ •• "\yaarbij.~e••• •• lasten ••van••deze••v~rst()ring~.·vooral••worden·.gedtagen .•door··mensen die teveîtsde vooroeien van·die activiteitpJukken. In situa1tes•met een hoog "Not in IllY.baek}rar~".g~balte.kanhetook .nutti~ zijn om de specifie~risicoproblematiekinbetlichttepJaatsen vandealgehelevem~eidjn. het betrelel1~e.gebied'Een dergelijkbel~idgericbtop de risico...colll1>0nentvan de .Ieefmilie~lite.it •.aI§••geheel•••. kaJ1••tot••• ande~e••inz:ichten••leiden••• m••het••• relatiere •• Öelang•• van •• ·de div~ •• d!ico's -.Stel ••• Il)(;ale.~ellleenschaPPen.m•• de •• ~elegenb~id•• daar01l1tre9t•eigen •• prioriteit~ .•te·.stellen,··oon•• ·aanpak•• die••• billllen•• V&W.· met ••het ••• "lnfraJab"••• al.wordt •.gevolgd. Aansluiting kan hier worden·gezocht bij beleidsontwikkelingen als "gebiedsgericht milieu~le.id"en"integrale veiligheid" van VROM resp. BiZa.
- 12-
4.
SAMENVATTING EN CONCLUSIES
Risico
* * * *
is een
complex begrip.
Het gevaar is· vaak moeilijk te scheiden van de voordelen van de risieobron, De causale risico-keten kent veel aangrijpingspunten en aan de overheid staan yeJeinsttlliDententer beschikking. Er zijn vele. verschillende soorten schade, doden, gewonden, materiële schade, milieu-schade,· het onbewoonbaar worden van gebieden, optredend op korte of op langere termijn, schade aan sociale structuur of culturele waarden. Risico"-problematiekis sterk verbonden met uiteenlopende maatschappelijkethische opvattingen.
Het hui(Üge externe veiligheidsbeleid verdisconteert alleen het aspect van de "onmiddellijkedó4en"enkan däardoorslechtseen. onderdeel zijn van een evenwichtig risicobeleid. Voorrlsico-kwesties zijner· geen snelle oplossingen. TechniSCh kUnnen risico-analyses uitmonden in waarden van risicomaten, waarvan er niet slechts/één, maar een· aantal denkbaar is. Eik geven zij een bepaaldaspeet van risico weer:m.,GR,l!~esommeerd gewogen risico" en TR. Deze Verschillende informatieinhoudkan worden benutdoor •per type beslissing het ·accent op de passende risicomaat te leggen' Dit impliceert het gebruik· van bandbreedtes van. aanvaardbaarheid. RisiCo"'matenspeciaal· ten behoeve van landelijke of bovenregionale beSlissingen zijn momellteel niet ter beschikking. Dit beïnvloedingsniveau is echter speciaal· voor V& W van belang, gezien het bovenlokale karakter van risico's van transport, waterkeringen etc. Daarom introduceert dit rapport het begrip "totaalrisico" .en de specifieke risicomaat TR. Risieo'skUnnenniet· met uitsluitendrisicomatenworden weergegeven. Risico-analyses dekken immers niet .de hele risico-keten. Ze •zeggen bovendien weinig over ethiek: de aanvaardbaarheid van het risico voor zowel het brede publiek als voorde politiek. Van twee .'~vengrote' risico's kan de één .aanvaardbaarzijn.en. de. ander beslist niet, afhankelijk van de vraag of we voldoendeaanieidingvinden om de bebeerder(s) van een risico te vertrouwen. Deze beheerderisdáartoegehoudenopenbeid. teverscbaffen over zijn veiligheidsbeheer , over de zorg die hij betrachten over de factoren die invloed kunnen hebben op de kwaliteit van die zorg (bijv. concurrentie, de wens om zelf geen materiële schade of letsel op te lopen, een al dan niet kritische overheid etc.), Als gevolg daarvan komt een aanvaardbaarheidsoordeel over risico's niet tot stand zonder daarbij de bredere economische en maatschappelijke context in beschouwing te nemen". Risico-analyse is . geen substituut voor politieke afweging.
15 De zwakte van het oorspronkelijke OmR was dat de maatschappelijke context van de daarin genormeerde risico's niet aan de orde werd gesteld. In de praktijk van de toepassing komen zij echter onherroepelijk naar voren en creëren daarmee differentiatie. Het probleem is echter dat, omdat zij niet oorspronkelijk gehonoreerd werden, aan de introductie van de bredere afweging een zweem van oneigenlijkheid is blijven kleven. Ten onrechte.
-13-
In de beoordeling van het risico in zijn context ligt de specifieke overheidstaak, Dit rapport. schetst de volgende algemene uitgangspunten voor risiconormering. Dit betekent deels een herbevestiging van bestaand beleid van V&W, deels een aanvulling.
*
* * *
Risico-informatie moet op het juiste strategische niveau beschikbaar komen; voor V&W betekent dit ook op bovenlokaal. nationaal niveau: TR. Daar hoort dan ook een bovenlokale/nationaleoverheid bij die een besluit. neemt of kan .corrigeren. Qlt hogere niveau relativeert knelpunten, en vice versa, hetgeen bandbreedtes imPliceert· van aanvaardbaar risico. De maatschappelijke functie van de risicobron .ende gevolgen van. een restrictief beleid zijn twee andere hoekstenen vaneen. aanvaardbaarheidsoordeel. Draagvlak is de resultante van vertrouwen, zichtbare zorg is noodzaak.
Het instrumentarium dat V&W ter beschikking staat, verdient extra aandacht. 1.
V&Wmist op vele gebieden een .instrument van .debestuursrechtelijke helderheid en status als de milieuvergunning. Hetoordeelo"ereen risicobron wordt erin neerge-legt;l, kenbaar voor het publiek ea: toetsbaar voor de bestuursrechter . Milieavergunningen· erkennen hetbovenlokale aspect{nog) niet. .V&;W heeft dus op twee punten een achterstand: zichtbaarheid van de eigen zorgen institutionele erkenning van het bovenlokaleaspect InpassingvanhetTR in. detoetsingskadets van milieuvergunnningen is gewenst Voorts kanV&;W bezien in hoeverre het. bestuurlijke instrumenten met ongeveer dezelfde functie als de milieuvergunning in eigen beheer kan ontwikkelen en toepassen. Bijvoorbeeld veiligheidsefffectrappartages kunnen. een bijdrage leveren aan het zichtbaar maken van diverse overwegingen.
2.
De tweezijdige werking van risico-maten (m.n. het .IR) alszonerings-indicatoren als eis aan de risicobron is nog erg problematisch. Het juridisch kader is resp. de WRO ende Wm. Het. huidige uitgangspunt dat eenzelfde •IR-norm zonder meer op beide teneinen dient te worden gehantetlfd, moet nader worden onderzocht Zonering als zodanig blijft· een waardevol instrument.
3.
Vergroting van de zichtbaarheid en controleerbaarheid .van. het bestaande V& Wveiligheidsbeleid, incl ..handhaving, bevordert maatschappelijk draagvlak.
- 14-
5.
AANDACHTSPUNTEN VAN V&W VEILIGHEIDSBELEID
Het feitija,t hier sprake is van. aandachtspunten, betekent dat een aantal ervan onderdeel is van reeds bestaand beleid bij verschillende diensten. De situatie veschilt per dienst. De aandachtspunten vormen samen wel een bruikbare check-Hst voor de versterking van het V&W-riSicobeleid. Zij vormen een gezamenlijk vertrekpunt.
1.
Ontwikkel het TR - concept. EenTR -risieomaat is voor V&W noodzakelijk. Deze risicomaat is in de beleidsoverwegingen één van de optimalisatiecriteria voor besluiten met algemene doorwerking, of een impact op bovenlokaal of nationaal niveau, zoals bij volumebeïnyloeding (ook: ·modahsplit).tracé-keuze (m.n. in MER's) en dergelijke.
2.
Gebruik IR en GRals indicatoren van individuele knelpunten langs routes. IR eî"lGR zijn geschikte instrumenten in specifieke omstandigheden. * Ten behoeve van routering{WVGS). * Bij prioriteitsbepaling van infrastructuur-investeringen voor risieoreductie; hier is 3jJrtvuUingdoor.kosten-effeetiviteitsgegevens .wenseHjk; * Bij het ontwerp vlJrt.nieuweinfrastructuur; ook hier is aanvulling door kosteneffectiviteitsgegevens wenselijk.
3a.
Vul samen met VROM de toetsingskagersin voor.miJieuvergunningverlening aan tran3R°rtgereJateerdeinrichti!lg§n. Regelgeving binnen .het kader van de Wet milieubeheer .isnoodzakelijk. Maak daarbij gebruik van de drie risico-kengetallen, maar tevens van: * h.,tpnderscheidin strategische niveaus {dus naast IR en GR ook TR); * de "bandbreedte" voor elk van de drie risico-kengetallen; * b~tuudijkealtematieven bijoverscbrijding van de. bandbreedte; * eenooràeelover de·kwaliteit van bet ·veiJigheidsbeheerdat in hoge mate de bandbreedte ende .bestuurlijke keuzes bepaalt. Bij risieo-besluitea die een bovenlokale impact hebben, maar decentraal genomen worden (i.c. milieuvergunningen) hoort de mogelijkheid van aanwijzing of correctie door het Rijk.
3b. Maak duidelijk dat ook V&W streeft naar een kenbare beoordeling van individuele risicobronnen op de in 3a genoemde grondslag. De instrumenten om te komen tot een qua helderheid en toetsbaarbeid (publiek en adm. rechter) met de milieuvergunning vergelijkbaar oordeel over individuele risicobronnen moeten veelal nog worden gecreëerd; hiertoe is aanpassing van de sector-regelgeving een optie. Zo ook de hieronder genoemde punten 4 t/m 9. 3c. Beoordelingen van een risicobron dienen een (effectgerichte) pendant in de ruimtelijke ordening te kriigen: zonering. De risico-maat (IR) is niet automatisch toepasbaar als basis voor beide typyn beslissingen. ZOnering is aan de orde indien bij een veiligheidsoordeel ook de ruimtelijke ordening van een gebied betrokken is, bijvoorbeeld bij een veiligheidsoordeel over een infrastructuurtraj eet.
- 15-
4.
Vergroot de zichtbaarheid van de handhavingsinspanningen bevorder het publieke debàfdaarover.
5.
on4e.rzoekde mogelijkheid van convenanten met· het bedrijfsleven over hun veiligh~i~~zorg. .. . ... . .. .... Bette.kverte$enwoordigers .vanmaatscbappelijke partijen, .waaronder het publiek, bij deze•• ·besprekingen. De/punten 6 tlm 9 kunnen ofwel apart worden gerealiseerd of onderdeel uitmaken van (1ergelijke convenanten .
6. 7.
ÛIlclerwekoffinanciëleprikkels deveiligneidsprestatie van bedrijven .en over.... heidsdiensten.~U11J1el1 ••• ~erjfoten. Pas•• waar •• mo~elijk .tariefdifferentia~e•.toe. Versterkbijvootbeeldhet~Green award" •- înitiatiefin de scheepvaart; haak aan bij de tariefdifferentiatie voor geluidbelastingop Schiphol, .etc..
8.
Be."orderi!û0nnatie-uitwisseling.tussel1·.marktPirtîjen·.(verladers, .verzekeraars. consumenten etc.) over deveiligheidsprestatie van bedrijven.
9.B~~o,rderdekenbaarheidvoorhetpub1ie~ van .~n Pwodiek veiligneidsoordeel van deo,verheidoversectorenenlggistiekeknelpunten. ~dergelijk periodiek·veiligbeidsoordeel, zoals de safety audit•van Schiphol door RAND, kan aanbevelingen inhouden aan bedrijven en aan overheden. 10. Bevorder in •gebieden waar risico's cumulerende totstandkoming van veiligheidsfora meteen openbare functie. Binnen deze fora, waarvoor ook vertegenwoordigers van bet publiek·worden uin~enodigd,kunnen belanghebbenden spreken en eventueel onderhandelen· over de prioriteit in aanpak van risico's van diverse bronnen. Bouw voort op experimenten in
deze.
-16 -
Literatuur
Commissie voor de MER (1994) Toetsingsadvies over het integrale milieu-effeetrappgrt Schiphoten omgeving, Utrecht 1994. WRR(l~) Duurzame risico's: een blijvend .gegeven, 's Gravenhage.
- 17-
Bijlage!:
NMP-2 Actiepunt N7S
ONTWIKKELING AMVB EXTERNE VEILIGHEID VAN INRICHTINGEN A.
B.
Er~l zo spoedigmogeHjkeen. AMvB tot stand worden gebracht om inde Nederlall9se wet- en regelgeving inhoud te geven aan hetexteme veiligheidSbeleid voor inriÇ1ltingen.Deze AMvB betreft met het oog op de bescherming err de kwaliteit van hefînilieu de normstelling voor inrichtingen als bedoeld in de Wet milieubèheer. Bij hetppstellen van de AMvB •zal rekening worden gehouden met een e'laluatie van het totl1u toe terzake gevoerde beleid. N~st de.operationalisering van het externe veiligheidsbeleid voor inrichtingen in de on~~r 'A' bedoelde AMvB zal nagegaan worden wat overigens geregeld moet worden met betrekking tot de normstelling voor externe veiligheid. Daarbij zullen de volgende onderwerpen in kaart worden gebracht - de bevoegdhedenverdeling ten aanzien van externe veiligheid; - de formele grondslag in wet- en regelgeving; -de basis voor de normstelling in de versChillende sectoren.
-18-
Bijlage 2
Samenstelling
van de projectgroep
Johan l3Qrsje (vanaf 22 maart 1995) AVV Johan •.BOrsten, secretaris, RLD-VI Paul Commandeur (vanaf 13 oet, 1994) DGV Gevaarlijke Stoffen Daan de Groot, voorzitter Frans Gttbbels (tot 2 febr. 1995), DGV Gevaarlijke Stoffen Wim vattHengel,.RWS Bouwdienst Richard.Jorissen, RWS Weg- en waterbouwkunde Aad Pet~ (tot 2 febr. 1995), DGV Gevaarlijke Stoffen Peter deiRegt (vanaf 2 febr. 1995) DaV Gevaarlijke Stoffen Henk Roodbol (tot 22 maart 1995), A VV Harry Sliijder, RLD LI Bert Verll8rt, RWS HW I Wim de Vries, DGSM René Vrugt (vanaf 2 febr. 1995), RWS V Hans van·ZwoI (vanaf 7 juni 1995), AVV
- 19-
GRONDSLAGEN VOOR OORDELEN OVER RISICO'S: PLURIFORMITEIT ALS UITDAGING Werkdocument 1 van de projectgroep "Risicobeleid V&W" Oktober 1995
the belief that some single formula can be found whereby all the diverse ends of men can be harmoniously realized is demonstrably false. If, as I believe, the ends of men are many and not all of !hem are in principle compatible with each ether, then the possibiJity of conflict - and of tragedy - eau never wholly be eliminated trom human Iife, either perseaal or social." J. Berlin; Two concepts of liberty 19 11 [ ••• ]
" Recht is confrontatie. Zonder strijd gaat het niet.( ...) Maar ook dit is waar: recht is compromis." J.H. Nieuwenhuis, Confron-: tatie en compromis, 1992, Kluwer.
INHOUDSOPGAVE
l.
Inleiding
1
2.
Hoe veilig is veilig genoeg?
3
3.
Beleidsruimte en zeggenschap
5
4.
Twee tradities
7
5.
Risicodomein en differentiatie van risico-normen
8
6.
Communiceren over veiligheid
14
Literatuur Bijlage 1
11
Lijst van gebruikte afkortingen
15
1.
INLEIDING
Het dQefvan dit document is inzicht verdiepen. in. verschillende benaderingen. bij· oordelen over riSiço's. Het. dOcument komt •niet tof een pasklaar· advies. welke benadering gekozen moet wQtden.De conclusie is veeleer.dat OP ieder deelterrein (hier aangeduid als "risicodomeitl> een evenwichtige mix: moet worden gevonden van de verschillende benaderingen. HetJ>r()îect ."Risicobeleid.V&W" richt zich op het vergroten van de ."eenheid in verscheidenheid"in het omgaan met veiligheid op de diverse V&'W beleidsterreinen. Daarbij is geblek~ndater veel onzekerheid is over de vraag welke informatie relevant is voor een oorde~lHver de aanvaardbaarheid van risico's van ernstigeongevallen.1Er. is een forse ideeëll~tsing tussenbeleidsmodeUen vanobjeetieve risicobeschrljyjngeneen. "muddling throughl-lllodel, dat zich vooral richt. op de opportuniteit· van maatregelen. Een breder besliskundig model van effeeten-analyse, neemt min of meer een middenPQSitiein, omdat het apriori openstaat· voor uiteenlopende .effecten als input. in bet beoordelingssysteem. Taai bijverschijnsel van deze scholenstrijd is de indruk bij beleidsmakers, politici, bedrijfsleven en publiek, dat de "de anderen" ontoelaatbare argumenten hanteren. Het publiek maar ook politici wordt daarbij vooral irrationaliteit verweten, het bedrijfsleven vooralbe)angenbehartigingen beleidsvoorbereiderseengebrek aan inlevingsvermogen. Het teri:>eschikkingkomenvan de techniek· van de k\Vantitatieve risico-analyse heeft de "objectieve" school eenistimulansgegeven. Een debat over.de systematische, kwantitatieve beoordeling van risico's is in Nederbmdtenminste al twintig jaar g3'l1lde en heeft van het begin af aan zeker. ook. betrekkingQPterreinen, waarmee V& W. zich bezig houdt, In de onderwerpen van de eerste grote studies. is de energiecrisis van begin jaren zeventig te herkennen: de RASIN-studie, onderzoek naar risico's van de aanlanding van LNG en naar de risicq's van de LPG-distributieketens.2 Veiligheid en. voorzieningszekerheid, twee fundamentele behoeften, gaan hand in hand. Om inzicht te krijgen in de aard van risico's en de mogelijkheden. om. deze· te verkleinen, wordt vaak de "keten van gevaarsveroorzaking" gebruikt. Deze illustreert dat om. risico's
1 Ook vaak.1llet'externe veiligheid'aallgeduid, dat doorde Minister van Volksll'uisve~ting en Milieuhygiëne in zijna(fviêsaanvrage. aan de Gezol1dheidsraad tI1bnwerdgedef'mieerd al$~rgebiedvoor "maatregelen ter vOOrko11lingvanongewone voorgevallen met ongewenslegevolgen voor mens en milieu' •welke zich voordoen in .inrichtingen· (bedrijven), .bij bet vervoer van grondStoffen en .produktenten beboevevan· die inrichtingen en bij het gebruik van die.produktenbuitendieinrichtingen, alsll1ede maatrege1en·terbeperking en bestrijding van die gevolgen" (Ge2iOndbeîdSraad, 1984, p.1S).
2 Op het V&W-beleidSterreinvan de waterbouw. is risico-analyse in de vorm van probabilistisch ontwerpen van waterkeringen overigens dan al 'gemeengoed',
-1-
te verkleipen in uiteenlopende ontwikkelingsstadia kan worden ingegrepen. Op alle schakels van de keten kunnen blokkeermechanismen (onderste rij in figuur 1) in werking worden gesteld. De overheid kan dat zelf doen zoals door veiligheidsverhegende publieke investerirlgen, maar zij kan ook de beheerders van de risicobron daartoe aanzetten.
menselijk nanceten. natuurlijke processen
0 . · • -.· .... -.· ..•..••.• .•. •. .. •• ..•.• o ••
kCuze adWiledol ~Iio' prçces
vlljl
~
g<>S100rde _klng
verlies":va'n çQAltOie.
ma_ol
energie
$Chade gezoodIleld '(an;:rt'u)r~s:
-en,:tm~u
FIGUUR ·1: KETEN VA.NRISICO-VEROORZAKlNG Bron: Gezöndheidsraad(1995)
V &W neeftvoorinterventies
in deze keten een reeks instrumenten ter beschikking: * Wet- en regelgeving; *H~ndhavil1~ viainspecti~; * ±rchI1isch~&t.8plejdingsvoorschriften; * Fysieke regelingen (verkeersgeleiding e.c); * Situering van activiteiten via routering, tracékeuze e.d.; » Deelname aan besluiten over ruimtelijke ordening;
()pe9~are\Verkrn; .•...•... ..,..•..• ....•••. .....••.••..•....•.•...•.•.......••...... riI1a.I1ci~le .•. sturiI1g••• (~ubsi~iërillg.p~caliteitÎheffjI1genfaccijnzell,.tarieven); * lnforntatie{zçlfgevenoi doen Verschaffen.dOQfiI1dividuele.risic9beheerders). Deze instrumenten passen bij uiteenlf.lpendebeslissingen met veiligheid als hoofddoel· of als ·nev~ndoelenzijwerken in. verschillende mate door op andere schakels ineen keten. De totale inzet van dergelijke instrumenten vormt het veiliglleirls- ofrisicobeleidvande overheid. Per instrument is specifieke infonnatieen argumentatie denkbaar als onderbeuwing.Demix· van instrumenten verschilt per onderwerp, perrisico .•.domein. »
-2-
2.
"Hoe veilig is veilig genoeg?
ti
De vraag of een bepaald risico toelaatbaar is, kan vanuit meerdere gezichtspunten worden beschouwd. Normatieve uitspraken over risico's kunnen in beginsel op een van drie grondslagen zijn gebaseerd, elk met eigen sterke en zwakke punten.' Historische ontwikkeling Brede -éffeeten-analyse Professioneel inzicht. De historische normbasis Men kan de situatie zoals die: is gegroeid tot uitgangspunt van normering nemen. BelangrijkSte argument daarbij is dat de gegroeide: situatie her.» niet irrationele - produkt is van int- enexpliciete maatschappelijke voorkeuren, en kennelijk een gegroeide balans weergeeft van uiteenlopende belangen en inzichten. Een scherp voorbeeld hiervan biedt de Britse benadering van het "societalrisk" van industriële processen en transport. Het huidige
3 In de vakliteratuur wel aangeduid met "bootstrapping", "formalanalysis" (zie Fischhoff et al., 1981)
en "professional judgment"
4 Ter redltyaardiging van deze vergaande eis moeten enkele aannames worden gemaakt die in bun algemeenbeiddlloieus zijn: a) Met de groei van.activiteitneemt - zonder stand still-eis - ook bet risico toe; b) Positieve. ~evol~en •.van activiteitengroei, bijvoorbeeld werkgelegenheid kunnen worden gekregen zonder negatieve bij-effecten (risico);c) Elke activiteit moet afzonderlijk beoordeeld worden en gelimiteerd op risico. Tegenover deze aannames kunnen andere veronderstellingen worden geformuleerd als: a') Met de groei van de activiteit neemt ook bet kennisniveau, en mogelijkheden voor risicobeheersing toe; b') Negatieve gevolgen van een activiteit kunnen slechts tot op zekere hoogte worden bestreden zonder ook de positieve effecten (en de activiteit zelfl) aan te tasten: stand still heeft een prijs; c') Elke activiteit moet in haar maatschappelijke context en in het economische netwerk worden beoordeeld: in een economie zijn altijd "knelpunten" i.v.m, risico. Bij een risico-knelpunt is met name van belang of deze een goede bijdrage aan het algemene welvaartsniveau levert, want: "rieher is safer" (Wildavsky, 1988).
-3-
wegtransport met het Franse etc. De vraag is dan: zijn wijin de loop van de tijd qua risico's sterk gaan afwijken van anderen? Zo ja, dan moet daar een goede reden voor zijn etc.
Brede effecten-analyse De oordelen over risicodragende activiteiten zijn hier het resultaat .van. kQsten •..baten afwegillgen en bredere analyses van maatschappelijke voor- en nadelen. Daarbij worden relevant~alternatieven tegen elkaar afgewogen. Er wordt .•eenbesliskundigestructuur gehantf:~d. Voorbeelden zijn kosteneffectiviteitsanalyses van risicoreducerendemaatregelea, zoals die bijvoorbeeld in de gezondheidszorg gewoon zijn. JaeD voorl:>eeldvaneen bredere analyse is de .combinatie van de Economische en de Milieu-effectenrapportage in het. ka~r ••van .•PKD ••Schipho1.··.~halve.·dat .•dergelijke.·.analyses ••tot·.duidelijkheid ••aanzettt:n over~l~ankeuzesbiiselectie.categorizeringen~egingvande potenti~le effecten wordt dekansopdr~gvlakvOoreen a1dusvoorbereidbesluitgroter . ....
Bij. het ""eergevenvan veiligheid in zo'n effecten-analyse blijkenervele"subjeetieve" risico"'~elUl1erken .van·•• belang. zoals ••• afschrikwekkeI1dheid •••irreversibiliteit .en •• de.·mate waarAg.~and •.·invloed •• heeft •.• op •.• zijn· .eigen ••lot •• (Vlek •.•• 1990).•• ·De••• waarde ••• die •.• aan •.• dergelijke gege\'e11S.wordt ••gehecht •.• verschilt·.tussen··diverse.groepen ••• in••de ••samen1eving .••• ln ••de effectell ..•analyse.zal .•• bij.·de •.weging··van ••effecten ••zich.·bovendien·.nog·.de .•• vraag •• voordoen voor}Vif:de risicobroneenlustofeen last is en daarmee de vraag hoe uiteenloPf:nde risicQ•..\terdelingente beoordelen.
De professionele analyse De beroepsgroep .die zich •I1'1etveiligheidsbeheer bezigho\ldt.ontwikkelteigen normen en (technisChe) standaarden. die ofwel gemeen goed zijn.ofwel naar algemeen gevoel door eenieder zouden moeten worden .inacht genomen. Het. betrefteen"geobjectiveerd timf1l~ansoog" tot .enmet het hanteren van standaard uitrusting. standaard rekenvoorschriften. procedures.kWaliteitsmaterialenetc.· Hieronder valt de QR.A....discipline (Quantitatieve Risico Analyse). Voor zover zij kennisverhogend werken in de beroepsgroep en in de vorm van betere mogelijkheden voor risicoreduetie ter beschikking komen van private beslissers (bouwers. eigenaren van risicobronnen). behoeven deze analyses vervolgens geen politieke afweging: Wel vraagt elke maatregel een kosten-afweging met het oog op de marktpositie.
-4-
3.
Beleidsruimteen zeggenschap
De uitkol1lsten 'Vaneen bepaalde analyse (historisch, effecten, of professioneel) kunnen nooit.aut(.>matischbeslissende gevolgen hebben. voor de maatschappelijke acceptabiliteit van risico's. Daar is een politiek proces 'Voornodig, waarin diverse principiële criteria 'en praktische beslisregels worden gehanteerd. Morgan (1993) onderscheidde deze in "rights based, utility based [and] technology based" regels. Voor dit politieke proces kunnen ook kwaUteit$crlteria worden gehanteerd. In een baanbrekende Amerikaanse studie begin jaren tachtigJUlar risicobeoordeling (Fischhoff et al., 1981) werden dergelijke criteria geformuleerd· diEFsterk overeenkomen met deNededandse "Aanwijzingen voor de regelgeving", die echter een •algemene strekking hebben. AanhaQg~rs. va.Rde uiteenlopende beleidsgrondslagen hebben meestal ook een andere visie op de taak van de overheid, Bij de historische normbasis heeft de politieke beslisser vooral "çqntinuïteit" van de activiteit op het oog. Hij besluit dus niet tot een radicale interveQge. Een ()Verheid die da.a.rentegenvan "maakbaarheid" uitgaat, zal graag de modeIle#lenen van de professionele analyse. Bij de histOrische normbasis is draagvlak van(leaÇtiviteitinzijn brooemaatschappelijkecontextreeds voorondersteld, bijvoorbeeld: "ge auto vervult een .maatscha.ppelijke behoefte," I)e balans. van .effecten is reeds door de samenleving gevonden, voortdurende interactie van technologie en markt heeft tot kwaliteitswaarborging geleid, politieke afweging is reeds "door de geschiedenis"gedaan. Een afweging blijft dan ook vaak impliciet: de beslisser neemt zelf. nauwelijks beleidsruimte. Hij verlaat zich vooral op de stapsgewijze verbetennechanismes die ineen sector reeds werkzaanl zijn, bijvoorbeeld door "good practice" in de bedrijfstak te verheffen tot wettelijk •• voorSchrift Bij de effecten-analyse neemt de beslissende instantie· meer vrijheid. Zo'n analyse modelleert het probleem en veronderstelt de bereidheid en de mogelijkheid er iets aan te doen. Daarom wordt zo'n analyse ook vaak voorafgooaan, zoals de lEE en MER bij Schiphol, diverse studies bij .de Betuwelijn, etc. De afweging .is dan. expliciet. Na h~t nemen van zo'n majeure beslissing of ineen bestaande situatie kan vei'Volgensworden bijgestttllfdenge()ptimaHseerd ..Kenmerkend is. dus dat gegevens uit de effecten-analyses nog nadrukkelijkpoiitiek gewogen moeten •worden. Hetmaatschappelijkdiaagvlak wordt niet reeds verondersteld •.maar moet nog worden verworven. In. hetgebw.ik "an de professionele analyse door de ov~rheidzijn twee typen te onderscheideJl.net~istegebruikt de consensus Va.Jl. de beroepsgroep, ontstaan inde praktijk van. veil~8heidsmarlageIl1ent> .a18basis van regelgevillg.· Het is in zekere .zin .dékeuze voor normatieve. overwegingen die historisch zijn gegroeid binnen .een specifieke· maatschappelijke groep. De in deze ervaring besloten toetsing aan de praktijk ondervangt dan het bezwaar van de eenzijdige herkomst van de regel Bij het tweede type gaat het om een overheid, die sterk wil sturen en de bestaande praktijk vergaand wil veranderen/Zi] verlaat zich daartoe op adviezen uit de beroeps-
-5-
groep, die als één van zijn instrumenten QRA kan gebruiken. Dan blijftstrikt~omen. de bredere maatschappelijke context buiten beschouwing. Dat is in sommige nieuwe situaties mogelij~{en nodig, zie ruimtevaart ofkemenergie), maar wordt ook wel toegepast op bestaatl~erisicobronnen. Vgf.hetveiligheidsmanagement vanSOffiIlligeinduslriële bedrijv!Waarbij()OllgeIUkkendenonnjs.Depqliti~kekeuze .YOOf dittypenonnering vetond~~ste1tduswelzeergrotezegg~nschaplbevoegdheidqverderisicodragende activiteiten· een ·.zeef·forsbudget:een grotebeleidsv(ijheid.
Hetgebtuik van deae verschillende nOfffiefingssystemenen devefhouding tot de politieke afweging wordt geïUustreefd door de Integrale Nota LPG (1984). HieLk()mt naa.r voren,
" Hoofddoelstelling LPG-beleid: het scheppen van voorwaarden voor en waar nodig het bevorderen van activiteiten met LPG en van een zodanig gebruik van LPG dat de bijdrage aan bet welzijn per saldo positief is. Dat boudt in dat bij beslissingen over activiteiten met LPG een afweging plaatsvindt tussen in het bijzonder de belangen van veiligheid, economische ontwikkeling, werkgelegenheid.....".. (fK 1983-1984, 18233, nr. 2 p. 53; nadruk dezerzijds) Dê~eeldoelstellingeD waren: Economisch ED~••gie,..poUtiek y,..tseereDv~rvoer ft,i~t~lijkeorde...
Bijdrage LPG aan de ec<JnoDÛscbe structuur, regionale ontwikkeling en werkgelegenheid, optimale rentabiliteit voor desbetreffende ondernemitlgen. LPGdrail~tbij aan diversificatie en energiebesparing, datmoet gehoIl()reerd Bevo~defi~gontwikkeli~g vervoersbrancne BeperkingruinltebeslagLPG-activiteiten
IIÎllg
J..ûçlJJkwaliteit Overheidsfinanciën
llleV()~deringLPG-gebruikals vervanger mee{vervuilende ·brandstoffen Minimale schadeclaims i.v.m.verplaatsingsbevelen
Vervolgens werd per deelmarkt en activiteit een aparte afweging gemaakt over maatregelen. Resultaat: QRA-gebaseerde nOfffiengelden voor de stationaire eindpunten van de keten: de LPG-stations, de normhoogte afgestemd qp bovenstaande mix van overwegingen, en het vervoersregime blijft kwalitatief en op bestaande leest geschoeid.
TABEL 2: INTEGRALE NOTA LPG -6-
dat de overheid (1) geen "single purpose organization" is en (2) op verschillende normbases steunt· ea' dus ook uiteenlopende vrijheidsgraden erkent. Voor de stationaire eindpunten we[(ieen IR-norm aanvaard (normhoogte mede afhankelijk van budgettaire effecten), maarindevervoerssfeer werd het historische kwalitatieve regime aanvaard. In de LPGkwesti~WerdeJ;l,kortom, politiek-normatieve uitspr~ken over veiligheid onderbouwd met aUedri~de grondslagen. Door de explicietheid van de afweging van uiteenlopende doeleinden (veronderstelde effecten) is de effecten-analyse echter het meest prominent.
4.
Twee tradities
Ook de traditioneel uiteenlopende invalshoeken van de Ministeries van V&W en VROM vormen een voorbeeld van het gebruik van de verschillende normbases. We geven ze hier slectltsingrove treklten weer zonder ons te verdiepen in motieven. De in tabel 3 opgetekende. uitspraken zijn gedaan bij de parlementaire WVGS-beh~deling (V&W) en bijdeprrsentatievan OmR(VROM).ZegevenaandatV..t '" zicbinhoofdztl.~k ()1'j§~ï~ii~9ê'!!ü~t()~e"argume~tati~lijnen VROM. op .eenpr()f~ssionele. De ll1()~ilijltheidvan. co-produkties tussen V&W en VROM bijrisièo-heoordeling vloeit goecideels.voort.uit deze uiteenlopende culturen. w~eer~llra4ica~·lli~~we. sitUatie moetwordengeschapen,zoajs
(Dit .proces biedteveneenset1igzicht .opdevra(ighoe de. uiteenlopende .oriëntaties tot standkomen:zij.zijn· sterk afhankelijk van de specifieke "opdracht" die men zichzelf stelt,,) Beide typen uitspraken zijn quasi-axioma's, Ze staan haaks op elkaar, omdat V&W a priori de sector zelf inclusief groeidynamiek aanvaardt, terwijl VROM daar gereserveerd tegenover staat. De verstrekkendbeid van de interventies die men in de risicoketen voorstaat,de veronderstelde "maakbaarheidsgraad" verschilt dan ook. "Nieuw" vervoer wordt daarom in QmR zonder meer onder het regime van de algemene risico-grenzen gebracht; voor "i)estaand" vervoer kan de normhoogte worden aangepast aan uit te voeren consequentie-onderzoek.s
5 Vgl.deregel voor "vaste installaties": oude installaties krijgen tijd om te voldoen aan de norm voor nieuwe, zodat na verloop van tijd alles aan denonn voor nieuwe installaties.moet voldoen. Zie ook Den Breejen (1993). De vraag kan worden gesteld wal "nieuw" is en waarom bet nieuwe tenminste een factor 10 veiliger zou moeten zijn dan het bestaande, met name als bet gaat om verkeer en vervoer waar deze keuze consequenties heeft in de sfeer van volume-ontwikkelingen.
-7-
V&W - HISTORISCHE ORIËNTATIE
* Continuïteit van de sector faciliteren.
VROM - ORIËNTATIE OP QRA
* Risicolimitering middels IR
bv.:"Het beleid is erop gericht om de vervoeractiviteit vrijelijk doorgang te laten vinden ti (TK 23250, nr. 3, pag. JO)
en GR
* De bestaande veiligheidssituatie is acceptabel
Resultaatmeting maatregelen in QRA-cijfers (TK 1988-1989, 21137, nr. 5, pag. 15).
bv.: RNVGS brengt alleen knelpunten in beeld, want "het huidige risico-niveau van het vervoer van gevaarlijk stoffen [is] in het algemeen acceptabel [...1" (idem, nr. 5, pag./tO)
*
Risicobeheersing
middels een reeks instrumenten
* Risico-grenzen
uit OmR zijn toepasbaar op vervoer van gevaarlijke stoffen.
Drie typen randvoorwaarden (idem nr.3, pag. JO/U): a) Voorschriften m.b.t. verpakking, vervoermiddel en deskutJdigheidvan· personen; b) routering en c) de uhimum remedium-optie: mogelijkheid van (tijdelijk) vervoersverbod.
TABEL 3: TWEE DEPARTEMENTALE
5.
Systematiek dekt alle vervoer; nonnhoogte geJdt voor nieuwe vervoersactiviteiten. Na consequentie -onderzoek een aangepaste tJ()rmhoogteook voor bestaand vervoer .' (idem pag. 14 en pag. 23) 1RADITIES
Risicodomeinen en differentiatie van risico-normen.
Overheidsinterventies krijgen altijd een zekere motivering, zoals in toelichtingen op wetsontwerpen, uitvoeringsbesluiten, vergunningen etc. of in nota's, PKB's, brieven etc. Zelden kan in dergelijke motiveringen. worden volstaan met een beroep op één van de juist besproken specifieke tradities. Daarmee wordt meestal te weinig politiek/democratisch draagvlak verkregen. Het besluit is het resultaat van integratie van de diverse visies. Een kwestie van geven en nemen. De bestuursrechtelijke vereisten van zorgvuldigheid en belangenafweging staan daar reeds borg voor. Dit leidt voor uiteenlopende risicoproblementot een eigen, karakteristieke beleidsmix. Zo ontstaan risico-domeinen. Een risicodomein is dan ook te verstaan als een primair proces - een maatschappelijke of economische activiteit - dat dooreen geheel van karakteristieke regels dierisicobeheersing beogen, wordt onderscheiden van andere primaire processen. Zie figuur 2.
-8-
STRATEGISCHE
KEUZEN
formulering van visie rekenschap van omgevingsveraaderingen bepaling van prioriteiten
••••• _,
..••__
•••• _
••••••••••.
_
•••••
••••• _
•• __
._--......._
ORGANISATIE
.......•.-.•....•.- _ _.._-----_.
•••••••••
VANPRIM/URE
li'"
,
••• -..--
__
••
.••••••••••••••••••
PROCES
bevoegdbeden. en taken rechlsverholldingen afsPraken· tussen belanghebbenden ongeschreven regels
,
PRIMAIRE RISICODOMEIN
X
PROCES
def}'sieke werltelijkheidincl. daadwerkelijke menselijke· handelingen
FIGUUR 2: STRUCTUUR VAN RISfCODOMEIN.
Indien voorts de motivering van de voorgestelde beslissing netjes is gestructureerd lijkt deze al snel op een soort effecten-analyse.6De effecten-analyse is dan ook het argumentatie- en integratie-instrument biJ uitstek. Inde aankondiging van Ol11R dat voor bestaand vervoer een consequentie-onderzoek zou worden uitgevoerd om de normhoogte voor IR en OR te bepalen. lag reeds ditperspectief van·.argumentatie en onderhandeling besloten. Inmiddels is ook voor nieuwe situaties ze'neffëetea-analyse gebleken bij uitstek het platform te zijn voor confrontatie en compromis. bijv. ·de lEE en MER voor de PKB Schiphol e.o. De effecten-analyse aanvaardt deaanwijiingen van de beroepsgroep die zich met veiligheid bezighoudt (o.a. ORA)·als één van de elementen in .de afweging. Maar er zijn er meer. Zo is bijvoorbeeld ook de vraagw~lke alternatieven erzijllenwelkeconsequenties die weer hebben een belangrijke tweede input. Daarmee wordt dan de brug geslagen naar de historische analyse: de situatie. waarin we ons momenteel bevinden. beperkt de beleidsvrijheid immers aanzienlijk. In tabel 4 staan enkele normuitspraken die zijn ontstaan door toetsing van de.ORA...gebaseerde risicogetaUen IR en OR
6 Bijvoorbeeld volgens het model van de "Aanwijzingen voor de.regelgeving".of bestuursrecht.
-9-
van de Algemene wet
CONSEQUENTIES RISICOMATEN & NORMI100GTE
RISICODOMEIN
INSFEER ..
bronmaatregelen middels milieuvergunning
ruimtelijke ordening (zonering)
=
IR 10~6bebouwingsgrens voor nieuwe situaties; IR 10-5 voor bestaand GRis omntatiê:waarde" GR-nieuwe situatie: ·1{T5voor 10 dodett •.1(f7 voor 100 doden. enz. " GR-bestaande situatie: 1{T3voor 10 doden"
Stationaire installaties Broo:OmR
+ brieven
IR = 5 x 10-5 bebouwingsgrens, per 2015. Stand still binnen de. IR ..•contouren 10-5 en 10-6; criterium: 'gewogen gemiddelde'
Schiphol Broo:PKB
Ja
Ja
Nee
Ja
Ja
Ja
Nee
Ja
.(iR:g~~n ·. SpoërwegemplaceUlen.en BrOll: coacepr-circulaire 1995
Vervoer gevaarlijke stoffen Broo~ concept RNVGSbrief
Opmerkingen
. •.IR lO+bebouwingsgrensvoor nieuwe situaties; IR 10~5voor bestaand GR is. oriëntatiewaarde' GR = 10~5voor 10 doden. 1O~7 voor 100 doden enz. IR 10~6bebouwingsgrens voor nieuwe situaties; IR 10-5 voor bestaand GR is oriëntatiewaarde " GR,lO-4 voor 10 doden. 10~6voor 100 doden enz . per lcilorneter traj~t
voorzien van een'
zijn aangekondigd in TK 1993-1994.
'rABEL4: H.ANTBRING OmR INUffEENLOPENDE
22666. nr. 3.
RISICOnOMEINEN.
aan de praktijk (consequentie:"'onderzoekentof effecten-analyse). Deze tabel··moet positief worden gewaardeerd als het resultaat van het argumentatieproces, Hier ziet men in de praktijk voor uiteenlopende risicodomeinen verschillende arrangementen ontstaan met betrekking tot één en hetzelfde type risiconorm. Aan overschrijding van·uiteenlopende IR-en,IofGR ..•niveauszuUenuiteenlopendebestuurlijkeconsequenties worden verbonden. Wat bier opgaat voor IR en OR geldt in zijn algemeenheid ook voor andere overheids- 10-
maatreg~len die een invloed hebben op risiocniveaus. Ook andere onderdelen van het totale veiliglleidsbeleidspakket die niet worden-uitgedrukt in risico-kengetallen leiden tot uiteenlopende feitelijke beschermingsniveaus.
6.
Qlmmuniceren over veiligheid.
Gedurengehetproject zijn herhaaldelijk zorgen geuit over-de acceptatie van normdifferentiatie(Joorhetpubliek ..Tabel 4 maakt·de grond voor deze zorg zichtbaar. De tabel Îs inderdaad politiek explosief omdat het.ongelijke behandeling van •gelijke. gevallen suggereert. Die suggestie ontstaat doordat de in feite brede politieke beoordeling van de risiC(lbrÖ11 en zijn o1llgeving(inci..de historische.invalshoek, een effecten-analyse ende QRA)m~. vernauwd is tot.een vergelijking in IR.en.OR-termen. Het.resultaat verschijnt inde tlltl yaIlde QRA,die men nota bene als enige normbasisjuist verworpen had: een patentr~pt voor misverstanden. De.suggestie van willekeur kan alleen·worden weggenomenido9t een duidelijke.toelicbtingop de betreffende beslissing. Onontbeedijkis dus de m~~ling, dat deze normgetallen slechts.één ingreep •in degevaarsketenbetreffen, terwijlQ()kelders inspanningenworden •verricht om het systeem zo te .·latenfunetioneren, dateenP91iti~kacceptabelgeacht veiligheidsniveauontstaat. .Zo'n medçdelingdeed bijv99l'b~~ldde Integrale Nota LPG,.maar .in de.meeste van de intabel ••4genoemde beleidsdocumenten schort het daar aan. Alleen de toelichting opdePKB Schiphol e.o. geeft hints in die richting. De overheid lijkt het te hebben verleerd over risico en gevaar te.spreken in termen van "zorgen voor". In begül~liseffectieve risico-communicatie· verantwoording.afleggen van. voornemens en ke~overdeZ()rg die aan een bepaalde risicobronwordtgewijd.In de praktijk IS dit meestal een voortdurepdproces van overleg en onderhandelen .•Een overheidsinteiventie maakt~~goede· kans op.·draagvlak als die duidelijk is gefundeerd .in·de eigen rol van de overheid. als hoeder van het algemeen belang. Maatschappelijke en veiligheidsdoelstellingen dieneJl daafVoor helder te worden geformuleerd, .allereerst door de overheid zelf. Eeneig~nYÎSieop hetalge1lleenbelangis daarvoor esseatieel, Zonder dat dreigt het gevaar <1atde overheid haar legitimiteit verliest. Dat kan gemakkelijk .gebeuren als zij· zich identificeertmetéé~ van debelangbebbenden,. bijvoorbeeld met hen die de risicodragende activiteit911derne1llen.·Diepartijervaartrisico'simmersgpeenheeleigen wijze. In de eerstepl~ts IS op de ondernemer zelf •een zekere. voorselectie •van toepassing {géén piloten tnetvliegang5tJ) en •ten tweede kent •hij de nodige technieken en .ImI,atregelen. Tenslott~rileeft hij een zeer speciale drijfveer: voor.hem legt de risicokip .haar gouden eieren. Zijn houding tegenover het risico is bepaald door dEridee van beheersbaarheid. Dit alles geldt niet of in (veel) mindere mate voor de relatieve buitenstaander: De achterliggende techniek is onbekend (en soms onbemind) en hij heeft van de activiteit geen direkt nut. Zijn perspectief op het risico is vooral dat van het potentieel slachtoffer, alhoewel hij -11-
ook in die rol.nog iets kan bijdragen aan debeheersbaarbeid van bet risico: "Ga direkt naar binnen, sluit .deuren .en ramen, zet de radio aan. en stem af op Radio West". Identifigltie van V&W met een sector is lastig te vermijden - en voor V&W een voortdurend gevaar. Bij de scheepvaartinspectie bijv. zullen weinig mensen met watervrees werken, men kent de gebruikte technieken e~ beheersingmechanismen .en ook voor hen is.d~scheepvaart "dagelijks brood". Cultuurassimilatietteedtvanzelfop.Moeilijk is het ook.,ij infrastructurele werken, zoals bij de opstelling van MER's. V&W is zowel initiatief%emer. van de MER-plicbtige activiteit als.opsteller van de richtlijnen als beoordi&.I(,l.'JTvan het resuJtaat De procedure bevat wel"checks and balances" (Comrnissie MER,iI1spraak),maar de zuivere rolvervullingaJs ovetheid staat geweldig onder druk. Twijfel ••ciaaraan•• veroorzaakt •.erosie·.van••• het.··draagvlak. Overigens hoeven uiteenlopende perspectieven bij de verschillende belangengroepen geen beletsel te zijn, ook niet in communicatie met het niet-deskundige publiek. Het probleem van het perspectief is immers algemeen herkenbaar: zelf wisselt iedereen regelmatig zijn eigen kijk op hetzelfde risico: soms is men vooral ouder van een buiten spelend kind, dan weer automobilist. Bovendien hebben mensen enig inlevingsvermogen. Ook de overheid verkeert, ondanks haar unieke rol als gezagsorgaan, allerminst in een positie dat zij per definitie moeilijk zou worden begrepen. Haar verantwoordelijkheden worden goed begrepen.: Ook het principe van de afweging is niet vreemd: zoals het voorbeeld van de ouder/automobilist liet zien is niet alleen de overheid geen "single purpose organization", maar een individu evenmin. Een eigen.overheidspositie is allerminst een neutrale of gulden middenweg. Het standpunt van de •overheid mag best afwijken van elk ander in desamenlevingaangettoffen standpunt. J)ebeersende opinie vetplichtde overheid tot niets anders dan verantwoording atleggeIl.Het feit dat ermaatscbappelijkgezieneenhogemate. van aanvaarding is van jaarlij~1300dodenen 50.000 gewonden in het verkeer",il nirtze~endateen extra inspalglingvande overheid op dit gebied niet gerechtvaardigd zou worden gevonden. Dat partijen in het geval van risicobeleid over het "algemene belang" verschillend zullen denken, is te verwachten: is dat niet bij aUe politieke vraagstukken het geval? Hoe groot of ernstig een risico wordt gevondm, wordt in sterke mate bepaald door de vraag of de risicodragende activiteit relevant wordt gevonden voor sociale verhoudi.n.gen. Dat geldt voor overheden, maatschappelijke partijen en individuen evenzeer. De publieke aandacht voor de risico·s van Schiphol en voor die van het gewone verkeer loopt sterk uiteen, maar voorspelbaar en allerminst op irrationele gronden. Dit is ook de 'kern van de culturele theorie van veiligheidsbeleving (Douglas & Wildavsky, 1982; Thompson, ongepubliceerd), die internationaal in de beroepsgroep van risico-analisten steeds meer waardering ondervindt (cf. Hunter et al., 1994).
-12 -
Vertrouwen in de manier waarop de overheid met risico's omgaat, kan ontstaan indien er sprake~ van: •••
••• •••
besluitvorming die de veelzijdigheid van risico's respecteert: de uiteenlopende technische karakteristieken van een activiteit, de gegroeide juridische regimes, de aard van .de publîekebezorgdheid, de •belangen van doelgroepen etc., inzichtelijkheid van de afweging, openheid, geloofwaardigbeid, die alleen ontstaat dooreen "staat van dienst": een, consequent nageleefde.visie en een blijvende zorg voor optimaal veiligbeidsbehe~.in veranderende maatschappelijke en economische condities.
-13-
UTERATUUR
Aanwijiingen voor de· regelgeving (1992), Ministerieel besluit •van ••18-11-'92, .RI. 92 M 008337. Dellllt;jen, A. (1993), Derisicobenadering in bet externe veiligbeidsbeleid:. een berekè#dezaak, in: Bo.uwrecbt(maart). Doug1a$,M. &. A. Wildavsky(1982) Riskand Culture, l1niversityof Califomia Press.f3erkeley, cs., USA. Gezolld!teidsraad (1984) Advies inzake externe. veiligheid, Den Haag. Hunter{ItL. et al. (1994).Opportunities·and impediments for risk-based standards: some vie\ysf'rom a worksbop, Risk Analysis, 14(5), p.863-868. Integrtll~Nota LPG (1984) Morg
- 14-
Bijlage 1: Lijst van gebruikte afkortingen
lEE
LNG LPG
MER
OmR PKB RASIN QRA
Inventarisatie economische effecten Liquified natural gas Liquified petroleum gas Milieu effect rapportage Notitie "Omgaan met risico's" Planologische kernbeslissing Risico-~alyse van de §.plijtstofcycJus in Nederland Ouantitatieve risico-analyse
- 15-
HET INSTRUMENT 'TR' (TOTAAL RISICO) VERKEND Werkdocument 2 van de projectgroep "Risicobeleid V & W" Oktober 1995
INHOUDSOPGA
VE
Llnleiding
1
2.Het totaal risico als maat
2
2.1.Het concept TR 2.1.1.TR in formule 2.1.2. TR in context
2 3 6
2.2. Voorbeeldberekeningen van het TR 2.2.1. Transport van gevaarlijke stoffen: voorbeeld m.b.t, aanwonenden van een vaarweg 2.2.2. Luchtvaart: voorbeeld m.b.t. omwonenden van een knooppunt (luchthaven) 2.2.3. Hoofdwaterkering: voorbeeld m.b.t. bewoners lager gelegen gebieden 2.2.4. Het wegennet: voorbeeld m.b.t, het individueel personenvervoer 2.2.5. Sectorale bedrijvigheid met vaste installaties: voorbeeld voor omwonenden
9
3.
9 12 16 17 19
Het totaal risico normatief bezien
22
3.1. 3.1.1.
22
3.1.2. 3.1.3.
Meerdere normatieve beoordelingen van TR Normatief oordeel over TR op basis van historische ontwikkeling Normatief oordeel op basis van professioneel inzicht Normatief oordeel op basis van brede effectenvergelijking
Voorbeelden van bruikbaarheid van TR in beleidsontwikkeling 32.1. Tracékeuze 3.2.2. Volumebeleid
23 25
26
3.2.
28
28 29
Bijlage 1
Het begrip "karakteristieke belasting" van een systeem
30
Bijlage 2
De bepaling van k
31
Bijlage 3
Kwantitatieve bepaling van risico's
32
Literatuur
33
1
INLEIDING
In deze notitie wordt een kwantitatieve risico-maat besproken waarmee de veiligheid van een. activiteit meteen nadrukkelijkboven-Iocaal· karakter in beeld kan worden gebracht: het Totaal Risico ofT&. Het TRwordt·gezienals.een·noodzakelijkeaanvuUing op typisch locaalgerichte kwantitatieve risicomaten, •zoals het individueel risico (IR) en het ·groepsrisieo (OR)) Concreet kunnen TR's bijvoorbeeld worden berekend om qua veiligheid verschillende programma's van maatregelen voor dijkversterking. te karakteriseren, of een bepaalde "modal-split" of alternatieve tracé's voor transport van gevaarlijke stoffen, etc. Steeds zijn dan boven-locale en in die zin strategische overwegingen in het geding, reden waarom dan óók veiligheid op boven-locale manier moet worden weergegeven. Als eerste benadering van het boven-locale karakter kan de eenvoudige samenvoeging van locale veiligheidsinformatiedienen.In tweede instantie zal ook andere boven-locale informatie relevant worden geacht, bijvoorbeeld inzake onderlinge verschiUen tussen locaties. Dezenetiëe bespreekt in hoofdstuk 2 hoe veiligheid op boven-Iocaal·niveau met het TRbeschreven wordt. In hoofdstuk 3 wordt besproken hoe veiligheid, aldus beschreven, in normatieve zin hetTRbeoordeeldkan worden: is de.bescareven veiligheid veilig genoeg? Deze notitie is de gedeeltelijke neerslag van de discussies stuurgroep en projectgroep "Risicobeleid V&W" over dit werkdocument 3 wordt nader ingegaan op de bestuurlijke quenties van het TR als kengetal naast IR, GR en andere, veiligheid.
met
die het afgelopen jaar binnen onderwerp zijn gevoerd. In en bestuursjuridische consekwalitatieve bepalingen van
Een eerdere versie van deze notitie is aan een drietal deskundigen op veiligheidsgebied ter beoordeling voorgelegd, te weten Dr Esco Blokker (Dienst Centraal MilieubeheerRijnmond), Or Roger •Cooke (11J ...Delft) en Ir. Jan de Kroes (prof. emeritus TU-Delft). Een .voorstel voor de verdere verwerking van hun. gezichtspunten kan worden .aangetroffen in de bijgaande notitie·van de hand vanhet.projectgroeplid.W. de Vries (DGSM).
Evenals bet IR en OR richt het Th zich op één bepaald type negatief gevolg, nl. dodelijke slachtoffers. In de~ notitie wordt aan de vraag in. hoeverre deze selectiviteit in de operatienahsatie van het Th tot vertekening leidt geen aandacht besteed. Dat gebeurt wel in het eindrapport. 1
-1-
2
HET TOTAAL RISICO ALS MAAT
In § 2.1. wordt het TR conceptueel uitgewerkt, in § 2.2. gevolgd door voorbeeldberekeningenvoor sterk vereenvoudigde situaties. Het maken van werkelijkheidsgetrouwe berekeningen valt buiten de mogelijkheden van de projectgroep in deze fase. Dit zal in tweede instantie gebeuren, waarbij dan. gebruik gemaakt kan worden van. gegevens verzameld in projecten als Veilig vervoer over weg (VVoWeg), Veilig vervoer over water (VVoWater), Risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen, etc.
2.1.
Het conceptTR.
Het TR vaneen landelijke activiteit of boven-locale voorziening geeft aan dat het totaal aantaldodelijke slachtoffers zo goed als zeker niet boven een bepaalde grens zal uitkomen.Met introductie van het TR. wordt beoogd veiligheidsoverwegingen bij beslissingen op boven-locaal niveau in een eigen, op dat niveau toegesneden vorm in te brengen. Door voor boven-locale veiligheidsaspecten een eigen maat te gebruiken, komt ook het vraagstuk beter in beeld van een zo goed mogelijke onderlinge afstemming van bovenlocaal-en locaal. veiligheidsbeleid, in welk laatste bijvoorbeeldgroepsrisico-overwegingen sterk doorklinken. Het TR leent zich om deze redenen goed voor de karakterisering van de mate van veiligheid juist op de terreinen waarop het Ministerie van Verkeer en Waterstaat zich beweegt: het transport van gevaarlijke stoffen per weg, rail of water het vervoer van personen per weg, rail of water het vrachttransport van goederen over de weg de luchtvaart het wonen in voor overstroming gevoelige gebieden (verder:
waterkering).
In het concept TR· wordt niet per se een onderscheiding gemaakt tussen interne en externe veiligheid; Het gaat bij TRallereerst om de beoordeling van veiligheid opeen landelijke schaal waarvoor ongevallen op een hoog geaggregeerd niveau moeten worden bekeken; in eerste instantie wordt daarvoor geen nadere uitsplitsing in slachtoffers onder systeemgebruikers (opvarenden, weggebruikers e.d.) en omwonenden gemaakt. Binnen sommige V&W-beleidsvelden zal men dit onderscheid overigens wel in tweede instantie willen maken teneinde aan risico's ter plekke voor omwonenden afzonderlijk grenzen te stellen. Het zg. groepsrisico en het individuele risico stellen daartoe in staat,"
:2 Daarbij kunnen verdere verfijningen worden aangebracht, zoals de Britse HSE dit momenteel doet in zijn adviezen. aan bet plaatselijk bevoegd gezag inzake ruimtelijke ordening rond gevaarlijke chemische bedrijven (zie Carter, 1995).
-2-
2.1.1.
TR in formule.
Het nt.betreft de ontwerpveiligheid van een voorziening of bedrijvigheid met een nadllJkkelijk boven-Iocaal karakter. Het wordt gedefiniëerd als het aantal slachtoffers dat men bij het entwerp' van de infrastructurele voorziening of sectorale bedrijvigheid als maximale "belasting" in beschouwing kan nemen," Het begrip ontwerpveiligheid is ontleend aan de civiel-technische wereld, waar men gewoon is met karakteristieke belastingen en sterktes te ontwerpen (zie Bijlage 1). Het TRis daartoe opgebouwd als som van twee termen: een gemiddeld aantal slachtoffers en eent\antalmalen de spreiding in het aantal slachtoffers. In formule-vorm :
[ Formule 1 )
=
Totaal risico in een sector i Gemiddeld aantal slachtoffers in sector i Standaardafwijking of spreiding van het aantal slachtoffers in sector i Betrouwbaarheidsfaktor (oatwerpgrens),"
In de civiel-technische praktijk wordt het "maximum", waarbéven dus het functioneren van het. betreffende systeem niet meer is gewaarborgd, op basis van een zeker "enginee-
3 "Ontwerp" hier niet zozeer in technische alswel in politieke zin te verstaan, zoals infrastructuurbeslissingen in het kader van het structuurschema Verkeer en Vervoer. Deze beslissingen betreffen echter vaak modificaties of gedeeltelijke uitbreidingen van bestaande voorzieningen; in het publieke spraakgebruik wordt daarop minder gemakkelijk het label 'ontwerp' geplakt. Om deze reden is niet voor de aanduiding OR (Ontwerp Risico) maar voor TR gekozen. Daarnaast komt het karakter van boven-locale afwegingen beter in de term 'totaal' dan in· de •term 'ontwerp' tot uitdrukking ..Overigens introduceerde de VROM notitie am.gaa1'l met risico's in de kantlijn reeds de term 'totaal risico' voor min of meer dezelfde problematiek (zie aldaar bijv. §4.7.4).
4
In statistische bewoordingen gaat de interesse bij het TR uit naaréénzijdige
everschrijdingskan-
sen. 5 Ook wel "risico-aversie factor" genoemd, maar dit is minder gelukkig. Hier wordt er de voorkeur aan gegeven om risico-aversie te reserveren voor de bewering dat het publiek liever een ongeval van X doden ineens wil voorkomen dan X ongevallen met steeds één dode. Deze bewering staat overigens empirisch op drijfzand (zie Gezondheidsraad, 1995a).
-3-
ring judgment" bepaald," Veelal wordt volstaan met een k-waarde van 3. Ook bij de modellering van maximale (onjveiligheid op elk van de boven genoemde V&W-terreinen langs de lijnen van TR kan deze waarde van k worden gehanteerd (zie voor argumentatie Bijlage 2). Voor een concrete activiteit of voorziening kan het optreden van een hogere belasting dan welke bij berekening van het TR· inaamnerking werd genomen op grond van de tweede term met voldoende zekerheid worden weersproken. Het aantal slachtoffers waarmee men op deze manier als een zeker uiterste rekening wil houden, zal bij een ten opzichte van het gemiddelde hoge spreiding van verwachte aantallen sterk worden bepaald door de tweede term en. wel vanwege de factor k. Verderop zal daarom op de verhouding gemiddelde/spreiding nader worden ingegaan (§ 2.1.2). Het TR wordt op verschillende manieren bepaald. Bij tamelijk veel voorkomende ongevallen kan gebruik worden gemaakt van statistiek. Bij laag-frequente ongevallen of de beoordeling van unieke situaties ontbreken deze ervaringsgegevens veelal. Het aantal doden "buiten de poort van een industriererrein"; d.w.z, ten gevolge van een ongeval op het terrein of bij transport van gevaarlijke stoffen, is in Nederland tot op heden nul. Vooral omdat de kans op een ramp niettemin niet nul is, worden toch met hulp van de computer de kleine kansen op allerlei beginoorzaken van een "fout" en de complexe doorwerkingen daarvan uitgerekend. Ook gemengde modellen worden toegepast: deels frequentistisch, deel probabilistisch. Modellen van de werkelijkheid zijn echter altijd beperkte afbeeldingen van deze werkelijkheid. En dus zullen de berekende resultaten met een onnauwkeurigheid zijn behept. Dit geldt voor beide elementen van het TR: Zowel de schatting of berekening van het werkelijke gemiddelde aantal slachtoffers als van de werkelijke standaardafwijking gaat met een zekere (on)nauwkeurigheid gepaard. In formule-vorm:
[ Formule 2 ]
= E(N~ = s(N.J =
T~i
k
=
Berekend totaal risico in een sector i Schatter van het gemiddeld aantal slachtoffers in een sector i Schatter van de standaardafwijking van het aantal slachtoffers in een sector i Betrouwbaarheidsfaktor (ontwerpgrens)
6 Welk 'vakmanschap' overigens de resultante is van een maatschappelijke ontwikkeling van de betreffende beroepsgroep.
-4-
(On)ze~erheid speelt dus in het TR op twee verschillende manieren een rol. Enerzijds is het juÎsthetwezen van het TR-model, geoperationaliseerd in formule 1, om zekere greozetlte stellen aan de kans op ernstig falen van een systeem. In deze zin is er sprake van o~~erheid op model niveau. Anderzijds hebben we te maken met inherente ooze~etheid bij ••de schatting (in formule 2) van de werkelijke waarde van de TR-samenstellende componenten uit formule 1. Het betreft hier de gebruikelijke onzekerheid op variabele-,niveau, ook wel met onnauwkeurigheid. aangeduid.
Interm~o:
De maat TR vergeleken met de maat GR.'7
DoorYROMzijnin de notitie Omgaan met risico's voor afzonderlijkegrvaardragende inricht~en tweerisicobegrippen met bijbehorende normen voorgesteldzhet 'Individueel Risico' (=IR) en 'OroepsRisico' (=OR).8 Het OR geeft de mogelijkheid op een ramp in de omgevÎl1g van een afzonderlijke inrichting weer (grafiek van kansen op een bepaald aantal doden9fméér: FN-kromme) op basis van modelmatigenlof statistisch berekende kansen per jaal"()p aantallendodelijke slachtoffers per ongeval (iN-histogram). Onder slachtoffers wordt hier 'derden' verstaan. Tot op;ekere.hoogte stemmen OR en TR overeen.· Bij •het OR wordt evenals bij het· TR -en anelers dan bij het IR- de daadwerkelijke aanwezigheid. van mensen (bewonings-' dichtl1e.~den!ofgebruik. Van.infrastructuur ter. plaatse} aanmerking genomen. De basisgegevens:zïjn voorts. voor het. OR. en TR quasb1lCtuurhetzelfde, •maar de ·presentatievotm ervan verschilt aanmerkelijk. Uitgaande van geregistreerde of berekende kansdichtheidsverdelingen (kansen per jaar) van het aantal slachtoffers per ongeval wordt in het geval van OR de kansdicátheidsverdeling omgewerkt tot een overschrijdingskromme voor het aantal slachtoffers per ongeval per jaar. In het geval van TR wordt van de kansdichtheidsverdeling het gemiddelde en de standaardafwijking bepaald en vervolgens in één cijfer. weergegeven, zoals op. de vorige pagina in formule getoond. Met het eventuele voordeel van één getal gaat het nadeel gepaard van informatieverlies. In de volgende paragraaf zullen we hierop. nader ingaan.
7 Het normatieve gebruik van TR en OR waarden is in deze paragraaf niet aan de orde. Ook voor wat het normatieve aspect betreft zijn er overigens overeenkomsten omdat de OR-grenslijn voor een individuele installatie te formuleren is als: E + k.s < k, 0,032 (zie Vrijling, 1994). 8 Het IRis de mogelijkbeid van overlijden van een individu op een gegeven afstand van een inrichting. Het wordt uitgedrukt in de kans per jaar opeen. ter plaatse voor een individudodetijke dosis. Het IR is dus eeng~taLper plaatsen eengraf15che weergave in de vorm van risico-contouren is mogelijk. Voor het IR wordt een continue en onbeschermde blootstelling aan de dosis verondersteld. Hel OR spreekt zich daarentegen uit over de overlijdenskans van een groep binnen een bepaald gebied op welke plaats dan ook binnen een bepaald gebied rond de gevaarzettende activiteit. in Bijlage 3 werden- de verschillen tussen IR, OR en TR beknopt weergegeven.
-5-
Een ander .verschil tussen het. GR en TR isdafbijhetGR als ondei:grenseenongevalmet·lO of meer slachtoffers-ineens wordt aangehouden. Het TR kent •een dergejijkebeperking iUaantallenineensniet.9 Het GRis voorts nadrukkelijk een maat ter beoordeliItg van de veiligheid in de specifieke •omgeving van een Totaal risico Ciroepsrisico stationairemstai1atie inaanv~"mg fiN-euFW·a··O" ••..• I
2.1.2..·•..TR in context. In hetTR wordt bépaaldeinformatie (Een s)vaneenkansverdelinggebruikt,. informatie over andere kenmerkenbIijftbuiten beschouwing. Met het oog op bepaalde .besluiten zal men soms ook over deze laatste informatie willen beschikken.~o-:Het is· daarom· raadzaam in het algemeen niet alleen het TR, Een s getalsmatig weer te geven maar ook het grafische overzicht te bieden van de kansdichtheidsverdeling waarop het TR-kengetal is gebaseerd. Ook kan het zijn dat men bepaalde observaties niet zonder meer bijeen wil
9 De •vraag is overigens oi deze beperking .niet ook voor fu:tgroepsrisico onvoldoende· recht doet aan het belang van ongevallen met minder dan .10
10 Te denken valt aan neF'most probableaceident', waarover men in het kader van de landelijke organisatie van rampbestrijding (preparatie) geïnformeerd zal willen zijn.
-6-
nemen omdat daarmee relevant geachte onderscheidingen buiten beeld raken, zoals het onderscheid "intern"en "extern" blootgestelde personen of andere daarmee samenhangendeonderscheidingen. Aan het berekenen en interpreteren van TR's. gaat een zorgvuldige keuze vooraf van de "terechte" systeemgrenzen of, met andere woorden, van verschillen die<men(even) buiten beschouwing wil Iatea, In deze zinspelen normatieve overwegingen, waarop in het volgende hoofdstuk uitvoerig wordt ingegaan, al van meet af aan een hoofdrol. Verschillend opgebouwde TR's. Uit·d~formule voor de berekening van TRmogeblijken dat het TR getalsmatigaanmerkelijkvan .het jaarlijkse aantal dodelijke slachtoffers kan afwijken. In beginsel kan een getalsmatig zelfde TR opvier wezenlijk verschillende manieren zijn opgebouwd; in onderstaande figuur zijn deze schematisch weergegeven. Voor activiteiten met mogelijk Hoog gemiddelde
Laag gemiddelde
Hoge spreiding
I
TI
Lage spreiding
III
IV
grote maar laag-frequente ongevallen als de lucbtvaartzal het TR veel hoger zijn dan het gemiddeld aantal slachtoffers. Immers, voor dergelijke ongevallen is het gemiddelde aantal slachtoffers/jaar erg laag maar de spreiding hoog. Een extremer voorbeeld van een TR uit categorie II biedt de veiligheidskarakteristiek van het systeem waterkering (althans in NL; in Bangla Desh zal deze waarschijnlijk in categorie 1 vallen). Voor een systeem met over het algemeen kleine maar hoog-frequente ongevallen zal het TR daarentegen van dezelfde grootte-orde zijn als het gemiddelde aantal slachtoffers per jaar. De spreiding van het aantal verkeersslachtoffers bijvoorbeeld is ten opzichte van het gemiddelde relatief klein. De vergelijking van TR's binnen hetzelfde domein. Aan het·vergelijken van TR'skleven doorgaans geen bezwaren wanneer het vergelijkingen betreft binnen eenzelfde categorie of domein van bovenstaande figuur. Het kan dan· gaan om TR's voor eenzelfde systeem op twee tijden of van de TR's van algemeen gelijkwaardiggeachte systemen, bijvoorbeeld binnenlands transportsysteem en daarmee concurre-
-7-
rende buitenlandse transponsystemen. Hierbij moet worden bedacht .dats-anders dan bij bescherming door dijken- het bij verkeeren vervoer veelal om. dynamische en .open systemen gaat.. Individueleen~minder veranderlijke- sociale processen maken dat belastingen weerstand van .het. systeem steeds veranderd. De kwalitatieve. veranderingen in het systeem, die daarvan het gevolg kunnen zijn, vragen om bijzondere aandachtP Een regelmatige "ijking" van TR-cijfersis dan ook wenselijk.
De vergelijking van TR's uit verschillende domeinen. TR's kunnen echter ook, zoals de bovenstaande figuur liet zien, op systemen of voorzieningenuit verschillendecategoriëenofdomeinen betrekking hebben (op. het .eerste gezicht "appels en. peren"). Vergelijkingen tussen uiteenlopende TR's worden gewoonlijk gemaakt om een gevoel voor ordegroottes over te dragen, maar zij moeten voorzichtig worden gemaakt De neiging is immers groot om aan een relatief laagTR deconc1usie of tenminste de suggestie te verbinden dat veiligheidsinspanningen daarom ook beter in het dollleillmet het hogere TR kunnen worden verricht. Dat kan maar hoeft niet zo te zijn. Of en in hoeverre bij .een TR-vergelijking van.categcrieverschillen kan worden geabstraheerd,hangt er allereerst van af of de betreffende activiteiten of voorzieningen in de contex:tvan een beleidskeuze elkaars alternatieven kunnen zijn. In beginsel is daarvoor van belang of eenzelfde functie of (maatschappelijk) nut in het geding is.12 Bij vergelijkingenvan luchwaartmettailvervoer zal dat bijvoorbeeld eerder het geval zijn dan bij luchtvaart en chemische installaties. Praktisch gezien is van groot belang of degene die vergelijkt ook daadwerkelijk "bevoegd" is tot "ingrijpen" in beide systemen of, met andere woorden, .de mate waarin hij een middelenstroom richting een van beide alternatieven daadwerkelijk kan beïnvloeden en veranderen. Alleen tegen de achtergrond van verantwoordelijkheid en bevoegdheid kan ook de vraag beantwoord worden of het gerechtvaardigd is wel of niet onderscheid te maken tussen "soorten" slachtoffers· bij een bepaalde voorziening (zie verder§ 3.1.3.).
11 Keorastrae.a. (1993) wijzen op de achtereenvolgende introductie van typen risico-reducerende· maatregelen, waarbij steeds -en wellicht ook: steeds sterker- van een zekere verzadiging sprake is, In zijn algemeenheid kan de veronderstelling worden geformuleerd: verzadiging - stress - grotere kwetsbaarheid. Het. t.o.v. 199~in 1994 hogere dodentll.1inhet wegverkeer is wellicht een uiting van een dergelijke kwetsbaarheid.
12 •. In. het. voorbeeld van appels en peren: voor wie het er alleen omgaat de. honger te stillen, zijn beide fruit; in dat .geval kan een keuze worden gemaakt door alleen qua grootte te vergelijken.
-8-
2.2.
Voorbeeldberekeningen van het TR.
In de onderstaande paragrafen zal worden aangegeven hoe binnen verschillende domeinen of beleidsvelden een Tk-berekening kan worden gemaakt. De gepresenteerde berekeningen dienen vooral ter illustratie van de TR benadering binnen een sector. Er is van versimpelde invoergegevens en sterk vereenvoudigende aannames uitgegaan. In de praktijk zullen beide met onzekerheden zijn behept. In de voorbeeldberekeningen is gedaan alsof de invoergegevens en bewerkingsstappen(modellen) juist zijn, in welk geval het TR beschreven kan worden met Il en (J in plaats van Eens. Momenteel zijn binnen de diverse dienstonderdelen projecten gaande waarbinnen werkelijkheidsgetrouwe cijfers worden verzameld. Aan het eind van onderstaande paragrafen wordt daarop steeds kort ingegaan.
2.2.1.
Transport van gevaarlijke stoffen: voorbeeld m.b.t. aanwonenden van een vaarweg. 13
Het TR kan worden gebruikt om het totale risico weer te geven van het transport van gevaarlijke stoffen over een bepaald traject weg, water of rail ("vrije baan" ter onderscheiding van op- of overslagpunten zoals emplacementen). Als voorbeeld nemen we een vaarweg waarover het transport van gevaarlijke stoffen risico's voor de aanwonenden oplevert (dodelijke slachtoffers onder opvarenden zijn hier dus buiten beschouwing latend). Er is van uitgegaan dat hoe verder weg men woont van de vaarweg, des te kleiner de kans wordt om tengevolge van vrijkomende gevaarlijke stoffen te overlijden. Uitgangspunt is dat de gevaarlijke stoffen zich via de wind verspreiden. Er is gewerkt met gegevens voor een toxisch gas, te weten ammoniak, omdat uit ervaring bekend is dat toxische gassen de grootste bijdrage leveren aan hetgroepsrisico. Gegevens:
-L
-
Pr(ongeval met gat) Pr(grote uitstroming/ongeval) Pr(toxische wolk) Pr(wr) Pr(dood/uitstr,wr,x)
=
1
:: (N=O,15), (0=0,05),
= e-xI2SO
(Z=0,30), (W=O,50)
= 2000m. Hier wordt ervan uitgegaan dat na 2000m de kans op overlijden verwaarloosbaar klein is.
-(1
13
= aantal schepen = 100 = 10-7/km voor een gastanker met ammoniak = 1,2.10-4
Zie evenwel ook voetnoot 11.
-9-
= 0,1. Deze factor geeft de bescherming weer die mensen krijgen door zich in gebouwen te bevinden. noord: = 100/ha zuid: =·200/ha oost: = SO/ha west: = 10/ha
- reductiefactor
f
- Bevolkingsdichtheid
Voor het .aantal doden N bijeen ongeval, gegeven de bevolkingsdichtheid geldt:
1 o
N =e
-;"1t
11
I
f -
1t
lil .~
2
0
dx = f -
x
2
.e
I
x
f op die •plaats,
dx
-x
=f
e ' 1 [--(x---)]
2 -lig
= ji1t
2
-lIg
{g2_(g+«)e
11
(Mathematical Handboek)
0
-lIlt}
=> N= 98.1W"'f De kans op de gecombineerde gebeurtenis uitstroming/windricbting Pru.w voor 100 schepen per jaar is: Pru.w = 100/jr '" 10-7 '" 1,2.10-4 '" 1 '" 0,1 '" Pr(wr). Dit leidt tot de onderstaande tabel.
Het gemiddelde 11 is o is
sector
Pr~.w [l/jr]
N
noord
3,6.10-11
980
zuid
1,8.10-11
1960
oost
6,0.10-11
490
west
6,0.10-12
98
L(P*Gevolg)
fi.:'E,(p*(Gevolg-El»
kilometer wordt: 1.10-
7
= 0,011
= 1.10-7 doden per jaar en de standaardafwijking doden per jaar, waarmee het TR (11+ 3*0) per
+ 3*0,011 = 0,033 doden/jaar. Het hoofdvaarwegennet
-10-
in
Nederland nu heeft een lengte van circa 1000 kilometer. Langs circa 250 kilometer hiervan bevinden zich woonkernen binnen 1 km van de oever. Voor dit "traject" van 250 kilometer geldt dan: Il = 250*1.10-1 = 2,5.10-5 doden/jaar;
CJ
=
J(250*1.18.10-4)
=
0.172
doden/jaar. Het totaal risico voor Nederland wordt daarmee: TR = Il+ 3*0 = 2,5.10-5 + 3* 0,172= 0,52 doden/jaar. Dit is dus het aantal doden dat met 99,9% waarschijnlijkheid niet zal worden overschreden. Onderstaande tabellen vatten de betreffende TR-gegevens samen.
kdf transport vrij baan
'VAARWEG' Il (gemiddelde)
« 1
o
TR
< 1
1
(spreiding)
Deze resultaten kunnen worden vergeleken met de betekeningen voor het ministerie van Binnenlandse Zaken zijn gemaakt in het kader van de Integrale· Veiligheidsrapportage (AVIV,.l992). De daar gepresenteerd FN-eurves kunnen worden omgerekend naar een verwacntingswaarde en standaardafwijking van het aantal slachtoffers. Dat levert: E = 0,012 doden/jaar; s =0,49 doden/jaar. Hiermee kan weer het TR berekend worden:
-11-
0,012+3*0,49;:: 1,5 doden/jaar.14 Dit TRkomf goed overeen met het bovenstaande, handberekende TRvan 0,52 (afgerond: 1) waarbij ruwe aannames werden gemaakt betreffende de wind, het aantal schepen, de kans op overlijden en de 0..
Aanslu.itingop
ander (lopend) onderzoek
De hierboven gepresenteerde berekening is in sterke mate vereenvoudigd met als doel te laten zien hoe TR berekend kan worden. De gebruikte invloedsvariabelen zijn dezelfde als in hetproject VVoWater. Ook is daarbij in het computerprogramma WRAK-3 gevolgde berekeningswijze, die-leidr totFN--krommes, is in grote lijnen dezelfde. In het project VVoWater worden met de daar gebruikte inputgegevens (nog) geen TR -berekeningen gemaakt. Er zijn daarvoor echter geen principièle belemmeringen.
2.2.2.
Luchtvaart: voorbeeld m.b.t. omwonenden van een knooppunt (luchthaven)
In de directe omgeving vantêp vlie~veld kaneenvlîegtuigneerstorten. Dit geeft voor de omwonenden een.bepaalde·ka~sop~verlijden,a~nkelijk van het aantal vliegtuigen dat passeert, de kans op een onge~alpeFvlîegbewe~I1g(de ongevallearatio) en van de windrichting. Aangenomen is dat eeIlvliegtuigtegen de wind in •opstijgt; op deze manier heeft de wind invloed een vergelijkbare invloed als bij de verspreiding van stoffen op de verdeling van de plaats waar een vliegtuig neerstort. Voor de .kans op een ongeval op een plaats geldt:
=
Pr{ongevalop een plaats)
H * OngRat
* fAx,])
dxdy
*
Pr(wr)
/WJpr
met:
Ax,y)
=
x
N(y,v.,a)
*..!.e B
B
In bovenstaande formule is ervan uitgegaan dat een vliegtuig in de vliegrichtingeen steeds; kleinere kans op neerstortenb~ft .(dee ...macht) .•Dit. is 0llderandere. in. de NLRstudje voor Schiphol statistischaaJlgetoond .. Dwars op de vliegrichting is ~e .kaQS.op neer§torten symfJletrisch verdeeld,me1de grootste kans op neerstorten op d.e vliegas en eenste.edskleinerw(}rdende~s met ste~ groter .wordende •afstand daarv31ldaan (de nonnaie. vletdeling). Het mogelijk aantal doden N is een. functie van de .lethajiteit (de kans
14 Op dezelfde wijze kunnen op basis van de door AVIV gerapporteerde FN-gegevens voor het huidige transport van gevaarlijke stoffen over spoor en weg TR's voor spoor en weg worden berekend. Spoor: TR 4 (E = 0,014 dodenIj; s = 1,35 doden/j). Weg: TR = 27 (E = 0,25 dodenIj; s = 8,86 doden/j)o
=
- 12-
op doodgaan gegeven het neerstorten van een vliegtuig), de bevolkingsdichtheid "footprint" (het door een vliegtuig geraakte oppervlak bij neerstorten). Gegevens: - OngRat
;: ;: ;: ;:
- Iethallreit - foetprint
- B (;:I;;;:sJ
-1;
10-7 0,3; 0,5-4,0 ha 200Om;
;:>
en de
2 ha;
;: Om; ;: 200m; ;: 220000 vliegbewegingen.
-Sy
-L
Voor de verdeling van de bevolkingsdichtheid
wordt aangenomen:
N
W
E
f-tl.OI
f-O.OI
Het verwacht aantal doden gegeven een ongeval ter plekke van één van de vier windrichtingen wordt beschreven met N;: Ietn, * f * foetprint ;: 0,3 ,..f *20000. Dit resulteert in:
N Noord
120
Oost
60
Zuid
30
West
60
-13-
Het onderzoeksgebied rondom de luchthaven van 450 bijSOOO meter wordt vervolgens opgedeeld in van 9*13 vakjes van 2hlkPer vakje van2ha (overeenkomend met 50*400m) is delcans op een ongeval uit te rekenen. Vervolgens is er gesommeerd over alle vakjes. Dit geeft als resultaat:
Pr(ongevallplaats);:;
PI (ongeval / plaats)
N
N
0,15
2,26.10-3
120
0
0;05
0,75.10-3
60
Z
0,30
4,52.10-:3
30
0,50
7,53.10-3
60
W
Standaardafwijking
..'.
E Cp*Gevolg)= 0 =
68,44.10-9
Pr(wr)
Windr.
Gemiddelde !l =
22ססoo *
* Pr(wr)
0,31 doden per jaar.
{(E,(p*(GevoJg_E}2»
= 4,43 doden per jaar.
Het totaal risico wordt: TR = !l + 3*0= 0,31 + 3*4,43 = 13,6. Dit is dus het aantal doden dafmet 99,9% waarschijnlijkheid niet overschreden zal worden. Onderstaande tabellen vatïen: deze TR..·gegevens· samen.
kdf nationale luchthaven
.:ÇO.•l!l
i
l:O',J 1>0.2~
1 02 ] 0.1~ 0.1
- 14-
VOORBEELDBEREKENING I-\.
(gemiddelde)
'LUCHTHAVEN'
e (spreiding)
TR
4
14
< 1
Aansluiting op ander (lopend) onderzoek. Bovenstaande bevindingen bij een sterk vereenvoudigde modellering kunnen worden vergeleken met resultaten uit recente studies naar de veiligheid van een Mainport Schiphol. Vrijlingen Vrouwenvelder (1995) hebben het TR voor een nationale luchthaven direct berekend. Op grond van historische ongevalsfrequenties wordt de kans op een ongeval op 3.10-7 per vliegbeweging vastgesteld. Uitgegaan wordt van 220000 vliegbewegingen. Verondersteld wordt dat elk ongeval 50 personen op de grond doodt; passagiers en bemanningsleden worden dus niet meegeteld. De verwachting van het aantal doden per jaar is dan: E 220000*3.10-7*50 3,3 doden per jaar. De standaardafwijking bedraagt: s .(220000*3.Hr7)*50 12,8 doden per jaar. Het totaal risico wordt: TR = 3,3 + 3*12,8 41,7 doden per jaar.
=
=
=
=
=
In het kader van de politieke beslissing over uitbreiding van Schiphol is door diverse bureaus onderzoek gedaan naar de veiligheid van een "mainport" in termen van groepsrisico. Uit de door hen gerapporteerde FN gegevens kan (indirect) de E, s en TR worden berekend. E Technica
I
s
TR
33
107
RAND
2
50
152
NLR
7
16
55
Vrijling
3
13
42
Het TR van deze studies blijkt globaal genomen een orde groter dan het TR op basis van de handmatig uitgevoerde voorbeeldberekening. Dit is te wijten aan het kleine gebied waarvoor de handmatige berekening is uitgevoerd (nl. 0,45 * 5km).
- 15-
2.2.3.
Hoofdwaterkering:
voorbeeld m.b.t. bewoners lager gelegen gebied
Nederland wordt bedreigd door twee bronnen: door de zee en door de rivier. Stel dat de rivierdijken hierbij zijn ontworpen om een 1/1000 jaar waterstand te kunnen weerstaan en de zeedijk is ontworpen orneert 1110000 waterstand te kunnen weerstaan. Gegeven een dergelijke waterstand.heeft. iedere dijk een verschillende kans om toch te bezwijken waardoor het water het gebied instroomt. De waterstand die in het gebied optreedt na bezwijken van de dijken wordt bepaald door de vorm van de bedreiging. De hoogte van de waterstand bepaald hoeveel slachtoffers er vallen. In de onderstaande tabel is een en ander weergegeven.
Kans op HW
Kans op doorbraak
Rivier
0,001
0,1
3
1000
Zee
0,0001
0,1
4
5000
Gemiddelde ~ = Standaardafwijking
L (p*Gevolg) o
=
N
=0,15 doden per jaar
= 18,7 doden
{(E(p*(Gevolg-E'ln
=
Optredende waterstand
=
per jaar
Het totaal risico wordt: TR 0,15 + 3*18,7 56,3. Dit is dus voor het vereenvoudigde voorbeeld het aantal doden dat met 99,9% waarschijnlijkheid niet overschreden zal worden. Onderstaande tabellen vatten deze TR-gegevens samen.
kdf ••hoofdwaterkeringen 0.1 0.09
o.ca ~O.C7 e 0.06 -e 11 0.05
i
i
0.04
jo.!]! 0.02
- 16-
VOORBEELDBEREKENING 'WATERKERING' (gemiddelde)
(spreiding)
0
TR
<1
19
56
~
Aansluiting
op ander (lopend) onderzoek.
Op het gebied van de waterkeringszorg wordt momenteel een wijziging van de veiligheidsbeQordeling voorzien. De huidige situatie gaat uit van een zogenaamde waterstandsnorm. Elke waterkering dient een bepaalde ontwerpwaterstand te kunnen keren. De ontwerpwaterstand heeft een vastgestelde overschrijdingsfrequentie die varieert tussen 1110000per jaar. (Centraal Jlolland) en 1/1250 perjê.lar (b()venrivierengebied). De toekomstige veiligheidsbenadering zal een meer directe afweging te zien geven van schade/slachtoffers bij overstroming versus de kosten van het aanleggen of versterken van waterk~r~gen.M()menteel worden.omvangrijke studies uitgevoerd naar de veiligheid van verschill~J1dedijlcringgebieden. Het resultaat daarvan wordt uitgedrukt inde kans óp.eea overstroming. De stap naar daarbij te verwacbtenscbade/slachtoffers wordt nog niet gemaakt. 2.2.4.
Het wegennet: voorbeeld m.b.t.hetindividueelpçrsonenvervoer
In Nederland kwamen in 19941298 personen om·in bet verkeer, wat op het eerste gezicht duidt op een "werkelijke'· toename ten opzicht van de 1252 in 1993. De cijfers over de voorgaande jaren v~rtonen vanafl)eginjaren .zeventig ecbtereenneergaande lijn. Als bij bet berekenen van de standaardafwijking met deze trend (zie onderstaande figuur voor de 10-jaar periode 1985-1994) rekening wordt gehouden, kan de standaardafwijking -op basis van de bij de trend over deze periode best passende rechte lijn- worden berekend: s = 47. (Let wel: Dit voorbeeld wijkt van de eerdere in die zin af dat hier modelonnauwkeurigheid en spreiding in invoergegevens niet te onderscheiden zijn. We gebJ.11iken daarom E en s in plaats van !l en 0.)
- 17-
lineaire regressie ~ 1550 D
;:
" 1500 1: z .l;;
.!" 1450
•
~ 1400 o
~
i 1350
"
.;,L
~ 1300 ö
11250
2
3
1----
4
5 6 1985-1994
7
-+- regressielijn
doto
8
9
10
I
Het "werkelijke" aantal doden voor 1994, toevalsfluctuaties dus uitgezonderd, is 1253. Het TR voor het huidige systeem 'personenvervoer-weg' kan dan worden berekend als wordt dan TR = 1253 + 3*47 =1393. In tabelvorm:
VOORBEELDBEREKENING 'PERSONENVERVOER-WEG' E (gemiddelde)
s (spreiding)
TR
1253
47
1393
Aansluiting op ander (lopend) onderzoek. Op het verkeersveiligheidsterrein is het bepalen van risico's technisch-methodisch nog weinig ontwikkeld en het huidige beleid is ook niet op expliciete risiconormen voor verkeersdeelnemers gebaseerd (normen zoals GR en IR op het externe veiligheidsterrein komen niet voor). De taakstelling van een absoluut maximum aantal slachtoffers kan echter wel worden gezien als een vorm van totaalrisico. Binnen het project VVoWeg en in het kader van "duurzaam veilig" is onderzoek gaande naar actuele risico-indicatoren, uitgesplitst naar weg- en voertuigtypen met bijzondere aandacht voor zwaar verkeer en kwetsbnare verkeersdeelnemers.
- 18-
2.2.5.
Sectorale bedrijvigheid met vaste installaties: voorbeeld voor omwonenden.
In dit voorbeeld wordt het 'FR uitgerekend voor een sectorale bedrijvigheid met L=2000 puntbronnen, verspreid over het land (bijv. LPG-installaties). De puntbronnen zijn onafhankelijk, d.w.z, handelingen met gevaarlijke stoffen bij A beinvloeden handelingen bij B niet. Bij een ongeval kan uitstroming van gevaarlijkestoffeIl plaatsvinden, die zich onder invloed van de weerscondities verspreiden. Een BLEVE (Boiling Liquid Expanding Vapour Explosion) van een lossende tankautoisals maatgevend scenario verondersteld. De kans hierop is 2.10-6 per jaar per tankstation verondersteld. Bij deze kansschatting is er conform A VIV (1992) vanuit gegaan dat bij een gemiddeld tankstation 50 lossingen van een tankauto per jaar plaatsvinden. Het aantal doden is in overeenstemming met de methodiek van de LPG-Integraalstudie op 100% gesteld tot de straal van de BLEVE, die lOOm bedraagt. In deze berekening wordt all een naar omwonenden gekeken. Slachtoffers onder de aanwezigen op het tankstation, zoals een· personeelslid en een tankende automobilist, zijn niet in de berekeningen verwerkt. In die zin zijn de kansen op een incident "te laag". Het voor omwonenden gehanteerde ongevalsscenario (BLEVE) is voor de aanwezigen op het tankstation immers niet het enige met dodelijke gevolgen.
Gegevens:
-x -L
= = = = =
- Pr(BLEVE) - Pr(windrichting) -Pr( dood/uitstr., windr.x)
- Bevolkingsdichtheid
f in de noord: zuid: oost: west:
-0
afstand vanaf uitstroming aantal bronnen of locaties 2.10-6 (N=O,15), (0=0,05), (bO,30), (W=0,50) 100% de eerste lOOm, daarna e-xI5O, deze formule geeft aan dat met toenemende afstand van de puntbron de kans om te overlijden steeds kleiner wordt. sectoren: 100/ha = 2oo/ha = 50/ha = 10/ha = 3OOm. Hier wordt gesteld dat de kans om te overlijden ná 300m (t.w, 2,5.10"'~) dermate klein is dat verdere bijdragen niet meegenomen hoeven te worden.
=
Voor het aantal slachtoffers N gegeven een ongeval geldt evenals bij een ongeval ergens op de "vrije baan" (zie § 2.2.1.):
N = .f 11
-x
e s
100
f-
1t
2
x
dx +
1
-1t
4
nr.2
lw/=
/
c -x 1tfe s x dx +
2100
- 19-
1
-1t
4
nn2
1vv"'J
=f
=-7t 2
et 1 lil [--(x-- •. -) J
-l/g
-l/g
1
+ -7t
4
100
lOOZj (Mathematieal Handboek)
=>N =482.9*f+ 7854*f=8336.9*f De katis op de gecombineerde gebeurtenisBLEVE/Windrichting Pra.w = 2.10-6 * Pr(wr)
Prs.w is:
Resultaat:
Gemiddelde !-L =
0
=
PrB•w [lIjr]
N
noord
6.0.10-7
83,4
zuid
3,0.10-7
166,7
oost
1.0.10-6
41,7
west
1,0.10-7
8,3
E (p*Gevolg)
6.10-7*83,4 + 3.10-7*166.7 wijking
sector
+
=
1.10-6*41,7
{(E(p*{Gevolg-El»
+
1.10-7*8,3 = 0,00014 doden/jaar. Standaardaf-
= 0,1l9 doden per jaar. Het totaal risico per
puntbron wordt: TR = 0,00014 + 3*0,119 = 0,357 doden per jaar. Voor 2000 puntbronnen in Nederland geldt als gemiddelde: !-L = 2000 * 0,00014 =0,28 doden per jaar. Voor 2000 puntbronnen in Nederland geldt als standaardafwijking:
Het totaal risico voor heel Nederland wordt daarmee: TR = 0,28 + 3* 5,3 = 16,2. Dit is dus het aantal doden datin de voorbeeldsituatie van 2000 LPG stations met 99,9% waarschijnlijkheid niet overschreden zal worden. Onderstaande tabellen vatten de betreffende TR -gegevens samen.
- 20-
kdf inrichtingen 0.009 0.008 0.007 10'00li
.
-e 0.005 11 0.004
i
..
1l;0.003 0.002 0.001
-
BEELDBEREKENING 'IJ.
0
(gemiddelde)
(spreiding)
< 1
5
'INSTALLATIES' TR 16
Door uit de FN-curve voor alle LPG-stations zoals gepresenteerd in AVIV (1992) de E en.s t~berekenen,kan het TR "indirect" worden berekend. GemiddeldeE = 0,3 doden per jaar; standaardafwijking s =8,3 doden per jaar. Dit levertalsTR: 0,3 + 3*8,3 = 25,2 doden/jaar ..Dit komt tamelijk goed overeen met het resultaat van de bovenstaande handberekening, waarbij ruwe aannames betreffende wind, bevolking en overlijdenskans afhankelijk van de afstand werden gemaakt.
Aansluiting op ander (lopend) onderzoek. Momenteel is. de veiligheid, van een geheel van onatbankelijkeptmtbronnen,zoals chemische installaties, geen onderwerp van afzonderlijk beleid. Een dergelijke beschouwing beeft in het verleden bij de besluitvorming over de risico's van aanlanding, transport en gebruik van LPG wel een rol gespeeld." Wel wordt binnen het kader van de tweejaarlijkse integrale veiligbeidsrapportages door BiZa (eerstvolgende 1996) onder meer een landelijk overzicht gegeven van de risico's van vaste installaties met gevaarlijke stoffen.
15
Zie TK 1983-1984, 182333, nr.2 (Integrale Nota LPG)
- 21 -
3
HET TOTAAL RISICO NORMATIEF BEZIEN
In het voorgaande hoofdstuk is het TR besproken als maat ter karakterisering van veiligheidsaspecten op boven-Iocaal niveau. Ofhet berekende TR vervolgens "voldoet" dan wel reden biedt tot maatregelen, is een nonnatievekwestie. Daarop wordt in dit hoofdstuk ingegaan. Wie het 'FRwilvedagen(verhoogde veiligheid als baten), zal zich rekenschap willen geven van de kosten-implicaties ervan. Soms zal daarvoor bijvoorbeeld een zekere volumebeperking van de betreffende activiteit of voorziening onder ogen moeten worden gezien. Omgekeerd zullen eventuele toenames van een 'FR veelal tegen de achtergrond van de maatschappelijke waarde of baten van het corresponderende volume van de voorziening moeten werderrbescaouwë: Zoals in hoofdstuk 1 met betrekking tot het IR werd besproken, zijn bij deze afwegingen ook andere veiligheidsoverwegingen dan het 'FR van belang. Normatieve, sturende overwegingen inzake een TR-niveaukunnen op meerdere manieren worden geformuleerden gelegitimeerd (§ 3.1). Drie hoofdvormen worden besproken. Vervolgens worden •bij wijze van voorbeeld enkele mogelijkheden besproken om het 'FR op beleidsterreinen van V&Wte gebruiken (§ 3.2.).
3.1.
Meerdere normatieve beoordelingen van TR.
Maatschappelijke risicobeheersing is een kwestie van het .zo goed. mogelijk aanwenden van maatschappelijke middelen teneinde de veiligheid daar te verhogen waar dat het meest wenselijk is. Indien van overheidswege geen middelen (meer) worden aangewend voor reductie van eenTRniveau, is dat niveau per definitie het toelaatbare TR risiconiveáu?~ Een besluit over middelen kan per situatie worden genomen of worden gebaseerd op een voor het geval geldende algemene regel. Zowel aan het ad hoc-besluit als aan de formulering van de algemene regel ligt een vergelijking of weging van (ad hoc resp. algemene) alternatieven ten grondslag; in beide gevallen kan daarbij sprake zijn van een verschillende mate van diepgang of vereenvoudiging. Op de vraag "Is dit TRtoelaat-
16 Met opzet en in lijn met huidig overheidsbeleid, met name in Engeland en Nederland, wordt hier niet gesproken over maatschappelijke aanvaardbaarheid. Een overheidsbesluit over een activiteit betekent dat hel veiligheidsniveau toelaatbaar wordt geacht. Dat laat de mogelijkheid onverlet dat anderen dat niveau niettemin onaanvaardbaar vinden.
- 22-
baar? 'I is hierom in beginsel niet één maar zijn meerdere antwoorden mogelijk, elk met eigen sterktes en zwaktes.'? A.
Normatief oordeel op basis van historische ontwikkeling. De veronderstelling hierbij is dat bestaande Tk-niveau's het resultaat zijn van veelvoudige en veelal impliciete maatschappelijke afwegingen. De kracht van deze aanpak ligt in zijn eenvoud en erkenning van de karakteristieke dynamiek en historische omgeving van een bepaalde sector. Tûssensectorenzullen er daarom grote veiligheidsverschillen kunnen beStaan.· Voor de hand ligt het .TR te. beoordelen ten opzichte van het TR van vergelijkbare ofconcunerendesectorale situaties. Zie verder § 3.1.1.
B.
Normatief oórdeel op basis van professioneel inzicht· en analyse. 'Voor de beoordeling van het TR kan men zich verlaten op degenen die met vei1îgheidsontwikkelingen en -mogelijkheden terzake vertrouwd Zijn. Onder .nietcontroversiêleomstandigheden een veel gevolgde benadering .••Geringe afwijkingen van een bestaand TR-niveau vragen geen uitvoerige herbezinning. Echter ook in het geval van nieuwe of unieke ontwikkelingen een belangrijke· eerstenoaabasis. Zieverder§ 3.1.2.
C.
Normatief oordeel op basis van een brede effecten vergelijking. Beoordeel het TR in het kader van een optimalisatie van· kosten vanrisicoreducerende maatregelen en de- "winst" .aan veiligheid. Deze aanpak doet in· beginsel veel recht aan de actuelebelangenconstellaties rond bet .betreffende risicoprobleem, maar ·is analytisch veelal slechtsten dele uit· te voeren juist vanwege de ingewikkeldheid en gedeeltelijke tegengesteldheid van vele belangen langs de risicoketens. Zie verder § 3.1.3.
De praktijk geeft ook voorbeelden van besluitvorming die niet op erkenning van één maar van meerdere grondslagen berust, zoals de Integrale Nota LPG. Daarin werden expliciet onder..11leer•(landelijk geldende) locale •veiligheidsnormen. vastgesteld, zoals voor het maximaal toelaatbaar individueel risico voor omwonenden van LPG-installaties. Met bet integrale besluit werden ook, maar impliciet, de TR niveau's voor de geprojecteerde omvang van LPG-transport en LPG-tankstations toelaatbaar genoemd.
3.1.1.
Normatief oordeel over TR op basis van bistorische ontwikkeling.
Met deze normatieve benadering van toelaatbare risico's wordt een sterk accent gelegd op begrip voor historisch gegroeide situaties. Veiligheidsniveaus, hoe ook gemeten, verschil-
17 lIlde vakliteratuur wel aangeduid met "beotstrapping" , "professional judgment" en "formal analysis" (zie Fischhoff et al., 1981)
- 23-
len: in/de·praktijk tussen sectoren, wat zich ook uit in verschillende verwachtingspatronen en rechten. Aan marktcondities wordt in deze benadering grote betekenis gehecht. In het RAN»-rapport bijvoorbeeld wordt Schiphol tegen deze achtergrond met concurrerende Westerse luchthavens vergeleken en vervolgens "een veilige luchthaven" genoemd. Inhet\Vaardoor of'wVaaromgeeft de historische benadering als zodanig geen inzicht, alhoe~~Lhetdaar weltoeuitdaagt}8 Degedachtengangvan "thepastasprologue of the future"js. in Nededand met name door de.technische adviescûlIlmissievoorde waterkeringentlitgewerktalséénzinvollenonn~tievebenaderillg van. "Illaatschappelijk risico's (zie T4W, 1985) .. De redenering was. in het kort deze. ti
Gemiddeld gesproken komen er al enige jaren in NL ca. 2000 personen om door een ongeluk..Grote ongelukken. (meer dan .100slacht()ffersper ••ongeval) beïnvloeden dit getal nietof~auwelijksomdatQezezeerweinig voorkomenen daardpor worden uitgemiddeld. Hetaa~talsectorenmetbedrijvigheden ofvoorzieningenwaarin zich dergelijke ongevallenvûl)rdoen,is bijben'Hlering20.1Jitgaande van.onaibankclijkheidtussendie twintig sedpfellzal bij een gelijke verdeling van het gemiddelde totaledodelltal/jaar over de afzQnderlijkesectorenaan. elke seet()Teen geIlliddeld aantal.slachtoffers van .100 per jaar "toevallen". De praktijk laat echter zien dat in sommige sectoren meer ongevallen voork()l11endan in andere. Deze ongevalscijfers kunnen steeds worden opgevat als resultante van tal van •individuele en C()llectievepeoordelingspr()cessen.die.grotendeels sector~peeifiekzijn en .als zQdanigopeen. zekere maatscl1appelijkeinstenuning kunnen rekenelkZo gezien zal het vededen..(of de trend uit het verledelll.in~kere mate nonnerend. of richtinggevend. voor de toekomst;z;ijn•.Een en ander kan in formulevorm wonienuitgedrukt.meteenbeoordelingsof beleidsfaetor 8 als.sectorspecifieke verdeelsleutel:
[ Formule 4 ] E(N
= =
100
=
Schatter van.het.gemiddeld aantal slachtoffers in.sector i Sçnatter van de standaardafwijking •vMhet. aantal.slachtoffers in sector i Betrouwbaarheidsfaktor (ontwerpgrens) Beoordeëags- of beleidstaktor. De waarde van bèta variëert van ruim 10 tot kleiner. 'Basisomvang' van ongevallen in een sector
18 Thylor et al. (1989) vergeleken onder andere de veiligaeidsaiveaus in proces- en aanverwante industrie met de maatschappelijke baten die deze industrie-activiteiten opleveren in termen van uitgekeerde salarissen en betaalde belastingen. Zij vonden dat het aanwezige veiligheidsniveau sterk samenhing met het batenniveauea Illerktenop. dat. dit "presumablyrefleets a degree of uniformity in attitudes to safe design, of which we at present have little systematie knowledge".
- 24-
Toegepast op de sector personenvervoer over weg bijvoorbeeld, die momenteel gemiddeld ca. 1250 slachtoffers eist, zou dit een bèta van ruim 10 impliceren. Aan de hand van TR berekeningen kunnen ook voor de bovenbedoelde andere sectorale activiteiten de karakteristiekebèta's worden "gereconstrueerd". Elke sectorale activiteit moet daarbij natuurlijk steeds over een bepaalde periode enJof geografisch gebied worden bezien, dus gegeven een bepaald sectoraal volumen. Werkend langs deze historische lijn kan blijken dat bij ogenschijnlijk overeenkomstige sectoren verschillende bèta's horen. Dat doet de vraag rijzen waarin die sectoren dan kennelijk tóch verschillen en wel zo verschillen dat de uiteenlopende veiligheidsprestatie daardoor gelegitimeerd kan worden. In de onderstaande tabel staan enkele variabelen die kunnen helpen bij het zoeken naar dergelijke sectorale kenmerken.
Maat~chappelijke behoefte/belang
indirect
direct
Aanbod/alternatieven
groot
klein
&ocesgemregreerdev~ligheidssystemen
ruim toepasbaar
Verspreidingspotentie gegeven ongeval
groot
Reductie blootstelling gegeven verspreiding
goed mogelijk
BELEID5FACfOR
3.1.2.
weinig toepasbaar gering
(B)
niet goed mogelijk TOENEMEND
-
Normatief oordeel over TR op basis van professioneel inzicht.
Een veel voorkomende manier om te garanderen dat een maatschappelijk voldoende veiligheidsniveau in acht wordt genomen, is daarvoor op het vakmanschap van de veiligheidskuadige professie te vertrouwen. Van dit laatste is bijvoorbeeld veelal sprake bij implementatie van landelijke besluiten, zoals bij de regionale uitwerking van structuurschema's en bij tussentijdse uitbreiding of aanpassing van een infrastructuursysteem. Met het "timmermansoog" wordt traditioneel zowel historisch naar de stand van wetenschap en techniek gekeken als analytisch naar mogelijke marginale systeemverbeteringen. In zoverre kent het zowel elementen uit de historische benadering als uit de effecten analyse.
- 25-
Het prpfessionele .•oordeel inzake veiligheid kan biernaast ook ep-een po1itiekmeer expliciete .manier richting geven aan.technologische ontwikkelingen. Dit zal met Ilame zo zijn bij unieke ontwikkelingen, zoals dit hetgevalwasbij. de introductie. van recombinant DNAtechniekenof-als hetgaat om het beleidsterrein van Verkeer en Waterstaat- de aanlegyan •Delta-werken.19In feite wordtookdanfom1ule4 ingevuld, zijnet op nietnistotiScll gtondslag:de waarde·vannet recbtedidwordt .bepaald op grond '\lande politieke opvatting binnen de desbetreffende professie dat binnen een zekere •periode een bepaaldveiligheidsniveauin. de sector.bereikt moet zijn. VooralbiJdittypeantwoord op de vra.gl!boeveiligisveilig genoeg?" dient men de onderlinge afilankelijklteid vanTR enerzijds~momvangvantotale veiligheidsinspanning of economische prestatie inde sector anderzijds voldoende in bet oog te houden. Deze volumen problematiek hangt ook weer samen met toedelmgsvragen van een sectoraal TR naar subsectoren of deelgebieden.20 Als fOm1ule4 vanuit professioneel gezichtspunt wordt ingevuld, kan dema~ier\Vaar()p met onzekerheid wordt omgegaan een probleem vormen doordat ervan "dubbe1teUingen" sprake kan .zijn.ln. welke mate leidt onzekerheid tot 'opwaardering'. vatfnett>~cbrijvende linkerlid, bijvoorbeeld in de vorm van conservatieve.aannames ovet'ka.t)sen op optreden van ongevallen? Of, in welke mate leidt bet tot een 'soepeler', hoger rechterlid bijvoorbeeldomdat .het te·normeren· systeem.meet worden beschouwd .als (op onderdelen) nog weinig beheersbaar? Het verdient over hel algemeen.aanbeveling onzekerheid zoveel mo,ge.lijkin het linkerlid te expliciteren. Een stap daartoe. kan standaar~isatievaJl methoden en technieken zijn. Zo wordt momenteel onderzocht welke mogelijkheden er wat dat betreft zijn in bet geval van QRA's van industriële installaties. 3.1.3.
Normatief oordeel over TR op basis van brede effecten vergelijking
Het betreft bier vooral maatschappelijk veelomvattende beslissingen over het ondernemen van een activiteit of bet treffen van een bovenlocale voorziening -in wezen steeds keuzes voor een optie A boven een alternatief B- die tot stand komen na beschouwing van kwalitatieve én kwantitatieve vergelijking van de in het geding zijnde verwachte voor- en nadelen. Mogelijke veranderingen in de verdeling van lasten en lusten spelen doorgaans een belangrijke rol. Vaak gaat gaat bet niet om één geïsoleerd besluit, maar om een reeks besluiten; van eerst globaal richtinggevende ofkaderstellendeaard(bijv.over elementen
19 En in zekere zin biedt ook de introductie van demilieurisicicobenaderinginde notitie.OmR zelf hiervan een voorbeeld door de •exclusieve en unificerende nadruk op QRA'saldaar. Het m<>geduidelijk zijn dat de gr~n$ Jussenpolitieke beoordeling en professioneel oordeel in deze gevallen niet meer duidelijk kan worden g~trokken. 20 Z,ieook SAVE.,..AVIV (1993) die deze problematiek vanuit het oogpunt van locale normstelling bespreken.
- 26-
in een Structuurplan Verkeer en Vervoer) naar latere concretisering (bijv. Betuwelijn) en detaillering. In het stadium van concretisering vooral wordt om kwantificering van de diverse kosten en baten gevraagd, bijvoorbeeld om een weergave van gevolgen zoveel mogelijk op basis van guldens. Gegeven uiteenlopendheid van kosten en baten eigen aan strategische V&W-beslissingen over infrastructuur is het onrealistisch te denken dat een onderlinge vergelijking kan uitmonden in één netto geld-waarde." Anders ligt het in het geval van operationele beslissingen over alternatieve mogelijkheden om een bepaald veiligheidsniveau te bereiken. Aan de kosten-kant komen dan geldelijke en andere middelen te staan die kunnen worden aangewend om de gewenste verhoging van de veiligheid (de baten, gemeten in "valne of life" of kosten per levensjaar22 ) te bewerkstelligen. Kosteneffectiviteitsberekeningen zullen inzicht geven in de efficiëntie van de betreffende maatregelen en maken het mogelijk een optimaal veiligheidsniveau te kiezen. Op enkele terreinen van V &W-beleid worden of zijn dergelijke berekeningen van kosten voor risicoreducerende maatregelen gemaakt."
21 Alleen al de diverse vormen van milieubelasting zijn niet in één index uit te drukken. Zie bijvoorbeeld Gezondheidsraad 1995b. 22 In de literatuur worden voor een "value of life" in verschillende domeinen sterk uiteenlopende waarden gerapporteerd. Zie bijvoorbeeld Soby et al. (1993); Tengs (1994).
23
Zie noot 11. Ook bijvoorbeeld
crGG
(1992).
- 27-
3.2.
Voorbeelden van bruikbaarheid van TR in beleidsontwikkeling.
Aan dèhand van twee voorbeelden wordt de bruikbaarheid van het begrip TR beproefd. Daarbijwordt ter verheldering van het TR ook. steeds een vergelijking gemaakt met de rol die hëtGR in het besproken voorbeeld zou vervullen.
3.2.1 .•« Tracékeuze Probleemstelling: Bij de aanleg van een transportvetbinding tussen A en B kan worden gekozen uit een korte route (1), die pal langs een grote woonkern loopt en een lange route (11), dië een aantal kleinere kernen passeert.
.. 0-1 • 1- l-ö
To lP&ssI",
Het GR: Langs beide. trajecten is hetGR getekend en vergeleken met een norm. Hierbij moet wel bedacht worden dat het GR een reeks getallen is of een grafiek, zodat de getoonde afbeelding eigenlijk iets te eenvoudig is. Bij de grote woonkern wordt de GRnorm overschreden, waardoor de tracékeuze uit het risico-oogpunt uitvalt in het voordeel van het lange tracé.
GIt en TRblj ~_ tnlc:ê 11
:t r==:a=J' tnlc:ê
1•• TR
n'l
TIll TRa TIll" TRa
'fhankelijllYl&ft IlI1P;
slachtoff
l'S
ans op npvaI;
bij ongeval
- ..
T....,......., GIt '" TRbij tra<:élreuI. traoë 11
Het TR: Volgens het TR-concept is dat nog allerminst zeker. Dit hangt namelijk af van de lengte van het tracé, de kans op een ongeval en het aantal slachtoffers bij een ongeval. Het getallenvoorbeeld geeft aan dat bij 25 slachtoffers per ongeval in de kleine kern en 50 in de grote kern de voorkeur juist uitgaat naar het korte tracé ..De verhouding in slachtoffers tussen beide kernen rechtvaardigt (nog) niet de omweg en daardoor de toename van het gemiddeld aantal slachtoffers. Als het aantal slachtoffers in de kleine kern wordt verminderd tot lOper ongeval. dan blijkt· dat nu het lange tracé ook volgens het TR-concept de voorkeur verdient.
- 28-
0-1
•
= ,....
1.1
la ••5 ••••
•• traoë~
'_I = 1.10-4"""
NI
= 50 s.o.
p. •• P.N.L. " 5.10'"~
" "'N.-.t'jiI.e.s
TaaI=,. +3.,=
p. ••
e
o
NII••25 s, . (101
1111-1' +10_1.505
1M(1.16) 1.25 • 10"2 (5.10"~ (1).22)
e •••0.540
I
De hier met een voorbeeld besproken problematiek van tracékeuze wijkt niet wezenlijk af van de problematiek van keuze tussen modaliteiten, zoals die bij de HSL (personen rail vs. personen lucht) aan de orde is.
3.2.2.
Volumebeleid
Besluiten waarbij het TR typisch een rol speelt, zijn besluiten over volume-ontwikkelingen van een voorziening of transportstroom. IR en GR overwegingen zijn dan niet doorslaggevend of grensbepalend en komen in die zin op het tweede of derde plan. De historie van het PKB-3 besluit over de uitbreiding van Schiphol laat dat ook zien. Als voorbeeld wordt hier het vraagstuk genomen of een bestaande transportcapaciteit kan worden verdubbeld.
.. .. ...... ..
Probleemstelling: Voor de voorgenomen verdubbeling bestaan 2 alternatieven: het verdubbelen van de bestaande lijn (I) of het aanleggen van een nieuwe lijn (II). Volgens het. GR -concept leidt een verdubbeling van de bestaande lijn -:tot hogere risico's langs die lijn en daarmee zal bij de afweging rekening moeten worden gehouden. Ook volgens het TR-concept nemen de risico's toe en dus is ook hier een afweging op zijn plaats.
Toepassing CiRen TR bij 'volumebeleid' A ••••...••••
~
.. ...
8
.":Verdubbelmg van transportcapaciteit leidend tot dubbele risico'$. .: ••
I Verdubbeling huidige lijn
CiR •••• 2CiR ] afweging TR •••• 2TR •
It ,
Aanleg nieuwe lijn CiR CiR TR 2TR J afweging
•••• ••••
I
Mits. beide transportlijnen elkaar niet beïnvloeden, leidt de aanleg van een nieuwe lijn volgens het GR-concept tot een gelijkblijvend risico langs de oude lijn. Over het risico langs de nieuwe lijn kan niet veel meer worden gezegd dat het evengroot is als langs de oude lijn. Volgens het TRconçept is hier echter sprake van een toename. van het totale risico en daarmee is. de aanleg van een nieuw tracé in elk geval vanuit hetaspect.risico een zaak van afweging.
- 29-
BIJLAGE 1
Het begrip "karakteristieke belasting" van een systeem.
Aan een·touw hangt een zeker gewicht. Zowel de sterkte van het touw a.ls het gewicht zijJls~~isti~che.grootheden ..Zo\Velde verdeling van de sterkte (Rl als. die.van betg~\Vicht (Sl~~t~zic.hin.eennorma.le verdeling uitdrukken. De.ontwerpvraag luidt nu : Hoe sterk moel~t touw zijn? fie·belastingheefteengemiddeldePs van 15 kN en een standaardafwijkingOg van 3 kN. Bii~Jl~terkte van.hetto\iw vanf.lp,.van eveneens 15kNzoug~lllid
Ps
-k.op, +k.os
=
IJtR -
1,64.oR
Ps + 1,64·0s
De {)verschrijdingSkansvan de •.~arakteristieke.parameters bedraagtiri dit voorbeeld ••5%, dat wil zeggen in 5% van alle gevallen is de sterkte geringer dan R!(enu15%vanalle gevallen is de belasting groter dan ~' De ontwerper toetst vervolgens de eenvoudige vergelijking : ~ > ~, waaruit een vereiste gemiddelde sterkte !-lR van eveneens ruim 23 kN kan worden afgeleid. Hierbij is uitgegaan van de bekende waarden van !-ls, Os en 0R'
- 30-
.
BULAGE 2
De bepaling van k.
De keuze voor een waarde van de parameter k is een ontwerpvraagstuk. Om de karakteristieke waarde van het aantalslachtoffers te bepalen is dus informatie over maximaal te accepteren -of beter: toe te laten- kansen noodzakelijk. Uitgaande van een normale verdeling wordt de relatie tussen de faktor k en de kans op meer slachtoffers dan het karaktetistiekeaantal weergegeven. in. onderstaande. tabel. Ook voor andere verdelingen dan de. normale verdeling zijn deze' getallen. bruikbaar, met name omdat het steeds gaat over déstaarteavaa .verdelingen die van vorm nauwelijks verschillen. Een hoge waarde vank zal vooral gevolgen hebben voor het TR in het geval het gaat om activiteiten of voorzieningen met goed denk0,50 bare maar wel zeer onwaarschijnlijke cata1 0,16 strofalegevolgen.Bij de-afleiding, van een gewenste waarde voork dient dan ook vooral 1,64 0,05 de beheersing van. dergelijke potentieel rampzali~e activiteiten voor ogen te staan. De 0,02 2 waarde van k is voor de bepaling van het TR 3 0,01 bij· een systeem met kleine, hoog •...frequente ongevallen van veel minder belang, De 0111werpvraag voor. de algemene veiligheid in. Ne derland zou daarom kunnen luiden : Hoe groot mag de jaarlijkse kans zijn op een groot ongeval? We kunnen ons hierbij door de praktijk laten adviseren, waarmee we de ontwerpproblematiek in zekere zin. oplossen binnen het kader van de historische normgrondslag. k
Pr(Ndi > NJ
o
Een groot ongeval wordt gekenmerkt door een groot aantal slachtoffers per ongeval, bijvoorbeeld 100 of meer. Laten we aannemen dat detoelèUltbare kans opeen dergelijk ongeval 1% per jaar is. Stel vervolgens dat er 20 sectoren zijn waarbinnen zich dit type ongevallen. kUnnen voordoen. UitgaAAde van onafhankelijlcl1ei~tussen deze sectoren is bij een gelijke verdeHng over elke sector de toelaatbare kans op een groot ongeval per sector gelijk aan 0,0005 per jaar. Volgens de normale verdeling hoort hierbij een waarde van k van 3,3. De gevoeligheid van de waarde van k voor de keuze van am. kans van .1% per jaar op een dergelijk ongeval is onderzocht door voor deze kans 10% respectievelijk 0,1% te.nemen. Bij een kans van 10% wordtde waarde van kgelijk aan 2,6 en voor een kans van 0,1% wordt de waarde van kgelijk aan 3,7. Geziendeo~nauwkeurigheden waarmee kwantitatieve risico-analyse van dergelijke grote ongevallen zijn behept en de relatief geringe gevoeligheid van. de. waëlrde van k. voor. de. variatie van. het belangrijkste uitgangspunt kan gevoegelijk een waarde van k ::: 3 worden gekozen.
- 31 -
KWAN11TAllEVE
IR: mpgelijlcheid van ovetUjdenvaneen omwonende op zekere a/stand tot eengevaardra .•• gendeinricht~ng' of acuvit~~t(t()c~tje)
Kans /jaar op een ter plaatse voor eenindîvidu (= 'derde) dodelijke dosis.
Gil. :mo~etijlcheid van een ramp inde omgeving vaneen afzonderlijke gevaardragende inrichting' of activiteit (loeatîe)
Kapsen / jaar opoat,tallen
TR: .mate van (on)veil~beid in Nederland / ho •• venJQk~alniveau ten gevolge vaneen gevaardragendebedrijVigheid (sector) of landelijke voorziening
doden tegelijk
NORMSTELLING De politieke vaststelling van een maximaal toelaatbaar risieo
BEPALING VAN RISICO'S
-10 of
meer-onder 'derdeä' binnenaangewezen gebied.
Kansen / jaar opt/Qden, zowel één als meerdere ineens; niet pet se beperkt tot 'derden'.
Bijv.: 10 -s Gtafiscbweetgave: risico.... contoU( (lijn vanp~ntefi met gelijke .(11). Een. verzameling getallen (ovel'$CbrijdingSfreq~enties) Bijv.:l0~$ bijJf) ofméer do~en.lO~7 bij 100 of meer doden,etc. Grafisch weergave: curve
Eéllgetlll (deopteUing van de verwachtingswaarde én de spreiding: de zg. "karakteristieke waarde")
Voor IR wordt continue en onbeschermdè blootstelling aan dosis verondersteld.
Voor inrichtingen: getalswaarden zijn aangegeven. Voor andersoortige locaties: niet vastgesteld of voorstel getalswaarde met andere werking(Schiphol).
Voor GRmoet Worden uitgegaanvlUl de werkelijke aanwezigheid van aantllttenmensen in ge,... bied. Overschrijdingsfrequenties af te leiden uit FN,... basisgegevens
Voor inrichtingen: maximaal toelaatbaar te achten overschrijdingsfrequenties (GR) zijn ter orientatle aan het locaal bevoegde gezag gegeven. Voor andersoortige locaties: niet of nog niet (bv. transport) vastgesteld,
Voor TRmoet worden uitgegaan van de werkelijke .bev()lkingsdicltt~den
(Nog) geen expliciete TRrichtwaarden voor sectoren voorgesteld.
in NL.
Verwachtingswaar<Je en spreiding af te leiden uit FN- basisgegevens
, Volgens de VROM-notitie Omgaan met risico's. Dezenotitie betreft in feite een bepaald type inrichting.
- 32-
LITERATUUR
AVIV (1992) Risico's door activiteiten met gevaarlijke stoffen, Enschede (Ook als "Integrale veiligheidsrapportage. Achtergrondstadies" in 1993 gepubliceerd door het Ministerie van Binnenlandse Zaken).
Carter, D. (1995) The scaled risk integral, Paper presented at Loss prevention & safety promotion in the process industries, Antwerp (6-9 june). crGG (1992) Kwantificering van risicobeperkende maatregelen bij het vervoer in bulk van gevaarlijke stoffen, Zoetermeer: TLN (Commissie transport gevaarlijke goederen) Fischhoff, B. et al. (1981) Acceptable Risk, Cambridge University Press. Gezondheidsraad (1995a) Niet alle risico's zijn gelijk, Den Haag: Gezondheidsraad (Advies 1995/06). Gezondheidsraad (1995b) Beoordeling van de IVM-milieubelastingsindex, Den Haag: Gezondheidsraad (Advies 1995/05) Koomstra, M.l. e.a. (1993) Naar een duurzaam veilig wegverkeer, Leidschendam: SWOV. SAVE-AVIV (1993) Risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen. Onderzoek naar consequenties van risico-normering vervoer, Apeldoorn/Enschede (Rapport aan de ministeries VROM en V&W). Soby, B.A. et al. (1993) The statistical value of life and safety investments, Risk Analysis, 13 (3). Smets, H. (1994) Frequency distribution of the consequences of accidents involving hazardous substances in OECD countries, Paris: University of Paris I (Unpublished paper). Taylor, J.R. et al. (1989) Quantitative and Qualitative Risk Criteria for Risk Acceptance, Roskilde: ITSA. TAW (1985) Enkele gedachten aangaande een aanvaardbaar risiconiveau in Nederland, Den Haag: Technische adviescommissie voor de waterkeringen. Tengs, T. et al. (1994) Five-hundred life-saving interventions and their cost-effectiveness, Risk Analysis 15(3) 369-390 Vrijling, J.K. en T. Vrouwenvelder (1995) --Vrijling, J.K. e.a. (1994) Aanvaarbaar risico: waar de ingenieur de politiek ontmoet, Delft: Civiele techniek en bouwtechniek.
- 33-
V&W VEILIGHEIDSBELEID: BESTUURSJURIDISCHE ASPECTEN Werkdocument 3 van de projectgroep "Risicobeleid V&W" Oktober 1995
INHOUD
TEN GELEIDE
1.
Overzicht van dit werkdocument
1
2.
Basis van huidig veiligheidsbeleid op V&W-gebied
3
3.
Mogelijke regelgevingstechnische de aandachtspunten
4
3.1. 3.2. 3.3. 3.4. 4.
5.
consequenties van
Inleiding Milieuvergunningen en differentiatie: bandbreedtes Transparant beleid Een V&W-eigen integraal transportgerelateerd risico-regime?
4 4 7 9
Beleidsmatig inzetten van V&W-visie
11
4.1. 4.2.
11
Aandachtspunten zonder juridische complicaties Aandachtspunten met juridische complicaties buiten het bestuursrecht: zelfregulering
Een breder georiënteerd risicobeleid
12
13
Bijlage 1
Besluitvormingsniveau's
Bijlage 2
Hetzelfde type kwantitatieve gegevens, maar andere bestuurlijke gevolgen: Het Britse "individual and societal risk"
15
Begrippenlijst
19
Bijlage 3
en de idealiter daarbij passende risicomatëä
TEN GELEIDE Vraagstelling De opcitacht luidde te komen tot een voor V&W algemeen toepasbare veiligheidsfilosofie, dietev~s een antwoord moest geven op de door de notitie Omgaan met risico's (VROM, 1989)naafvoren gebrachte risico-conceptenenrisiconormstelling. Daarbij werden onder risico's met name de risico's van plotselingeemstige ongevallen verstaan. Hetuitgangspunt van OMR werd onderschreven, nl. een actief beleid ter bescherming vaa.omwonenden. De concrete uitwerking hiervan, diende echter - anders dan het oorspronkelijke OMR - te worden beschouwd in het licht van o.a. de volgende punten:
* * *
*
mobiliteit van risicobronnen; de .consequenties· vannotmstelling; de mogelijkheid van differentiatie van normstelling; de maatschappelijke en individuele acceptatie van. risico's.
Tenslotte dienden verschillen in normstelling op consistente wijze uit dezelfde overkoepelende yeiligheidsfilosofie te kunnen worden afgeleid. Deze opdracht dwong ... gezien de uiteenlppendekarakteristieken van de verschillende V&W"'beleidsterreinen -tot een vrij hoog abstractieniveau.· De projectgroep heeft zich wel veel, maar niet alles gelegen laten liggen aan actuele ontwikkelingen binnen de verschillende terreinen. De invalshoek was veeleer of van elkaar ... van buitenstaanders en zelfs van "het buitenland" - iets te leren viel. Het resUltaat van de werkzaamheden is geen waterdicht systeem, maar een mogelijke ontwikkelingsrichting.·Er resteert werk ener blijven·vragen. We merken echter ook op dat een politieke keuzeproblematiek niet kan worden weg-gestudeerd. Voor een 'modus vivendi' moet een draagvlak worden ontwikkeld. HoOfdlijnen De kernpunten voor een externe veiligheidsbeleid voor V&W zijn de volgende: *
Een aanvaardbaarheidsoordeel· over ruimtelijk. gespreide risicodragende systemen (verkeers"'en goederenstromen, waterkeringen ete.) mag niet. alieell afhankelijk worden gesteld van lokale knelpunten. Het totaalbeeld van .·de.veiligheid van het systeem is belangrijk. Lokalekfielpunten blijven wel. belangrijk. Er is een wederzijdse afhankelijkheid en dus:afwegingsruimte. Het vraagstuk is er eerder een van optimalisatie dan van normstelling.
*
Een risicobron kan nietslechts worden beoordeeld met behulp van kwantitatieve risicomaten. Voldoet men aan de sectorale veiligheidsvoorschriften, Of overtreft men die zelfs? Binnen de V & W-sectoren was deze vraag traditioneel beslissend voor de uitspraak: "veilig of niet". De geldigheid van deze benadering is ook na
de komst van de kwantitatieve risico-analyse niet aangetast. Er is sprake van complementaire invalshoeken. De synthese ervan berust op politieke keuzen. '"
Interne en externe veiligheid zijn twee zijden van één medaille. Het specifieke externe veiligheidsbeleid.uitOMR heeft· bet debat .over. "risico's voor derden " echter verdiept .•OMRbeefthetafleggen van publieke verantwoordin&gestimuleerd. V&W·kanbieraan. inspiratie.ontlenen..Voor dit verant\Voordin&i@Spectis . .transparantie van ook het eigen sectQraleveiligheidsbeleid~en. onmisbare voorwaarde.
De rapportagy De rapportage bevat 1hoofdnotitie en 3 werkdocumellten, Deme~tJ)ekn0pte weerslag van be~project zijn de Aandacbtspuntenuit de hoofOOotitie-.Diverse aspecten van de voorg~telde ontwikkelingsriCbtingworden voorts in de werkdOCUlllenteIl bebandeld. Deze deelrapporten vallen dus met de deur in buis. De context van de boofdnotitie is onmis-
baar.
werktl()fWUentl bevat een. achtergrondbesCbouwingover het fenOll1~en"risiçO"ende uiteenlPpendesoorteninformatie diegebruiktkunnenwordenbijbetformuleren van beslisSi,Dgenoverrisico's door politiek en publiek. Werkdocument 2 bevat een eerste opzet van een bovenlokale risicomaat. die het totaalbeeldvan de veiligheid vaneen ruimtelijk gespreid systeem moet kunnen weergeven. Ongetwijfeld is verder .ontwikkelingswerk op dit tl.':rrein1l9dig,J)itw{)rdt Uleçieaangl.':geven door het overzicht van extemcommentaar, ·datbijditdOC\1mentis gevoegd. Het werkdocument over bestuursjuridischeaspçcten Indiende Aandacbtspunten uit de hoofdnotitie verder worden ontwikkeld zijnbeleidsinstru1l1entennodig .•Een bovenlokalerisico-maat moet kunnen worden toegepast Îll milieuverguIlIlingen·.en••• bij•••• andere••. besJuiten•.• ('fracé-kl.':~, vollJUle-beïnvloedeIlde•• Ula.atregelen etc~)'J3enafweging van lokale en bovenlokale risico-niveaus en van. traditioneel veiIigheiçls~~eer.en •• kwantitatieve ••risico-analyse.vergt ••. aanpassing.yan •• tQetsÎllgska4ersvan mili~!Yrrgunningen (circulaires,AMvfJ'sop grond van de Wet MilielJbeh~r).Een verh()O.~~etransparantievanveiligheidsbebeerenrisic()bell.':id-b~isYoordraagvlak bij het ••plJ~Jiek•• en ••in••4e••• politiek...,•• ·kmt•op••• • vel~•• m(lnierentNO{tietl.t.lereikt.l)e.tlotitiedraagt enkele suggesties aan.Tenslottewijstdenotitieerop,datPema(ltscb~ppelijke context waarin de risicobron zich manifesteert voor een p\lbliek en PQlitiek,ool:"ded"an groot bel~ngis. Een goed risicobeleid, zeker als bepaalde risico's door de overheid als onvermij(jeli.jkwordenbescbouwd,richtzichdl.':!halvemede opdieCQll1ext. Risicobeleid gaat de perken •van een enkel ministerie .te buiten;
1.
OVERZICHT VAN DIT WERKDOCUMENT
In heteindrapport "Omgaan met veiligheid op V&W-terreinen" is aangegeven m welke richting het V&W-veiligheidsbeleidzich kan ontwikkelen; daarover werd een aantal aandachtspunten opgesteld. Deze werkdocument gaat mop enkele bestuursjuridische kwesties, die· samenhangen met hun· implementatie. Het bestuurlijk instrumentarium staat centraal. Veiligheid van waterkeringen, van verkeer en transport van gevaarlijke.stoffen wordt m.b.v ..vele uiteenlopende bestuurlijke interventies nagestreefd. Allereerst wordt een globaaloverzicht •gegeven van de nu gehanteerde bestuurlijke uitgangspunten bij. risicobeheersingop een aantal. V&W-gebieden(hoofdstuk 2). Vervolgens komt een drietal thema's uitvoerig aaa de orde.
Milieuvergunningen
(§ 3.2.)
Milieuvergunningen en zoneringsbesluiten trekken in het (externe) veiligheidsbeleid bijzonder de aandacht. Het zijn concrete oordelen over individuele situaties. Daarbij mag echter niet de indruk ontstaan dat de kwaliteit van het veiligheidsbeheer en de eventueel grote ruimtelijke spreiding, d.w.z, het bovenlokale karakter van veel veiligheidsvraagstukken inder beheer bij V&W, worden miskend. Milieuvergunningverlening aan ook transportgerelateerde inrichtingen voor het aspect externe veiligheid vindt momenteel echter plaats aan de hand van criteria die zowel locatiegebonden als louter kwantitatief zijn: IR en GR. Indien het bovenlokale aspect wordt genoemd, blijft concrete vormgeving ervan achterwege (bijv. circulaire spoorwegemplacementen). Jurisprudentie vormt zich en zo raakt deze aanpak steeds verder verankerd. De aanpassing van de toetsingskaders, zodat ruimte ontstaat voor het concreet inbrengen van het bovenlokale aspect en kwalitatieve elementen is daardoor urgent.
Transparant beleid vraagt (:oncrete instrumenten (§ 3.3 en 3.4.) Voor publiek en politiek is de helderheid van de afweging een belangrijke voorwaarde voor draagvlak. Daardoor is er een noodzaak om instrumenten ter beschikking te hebben van dezelfde kenbaarheid als de milieuvergunning. Met dergelijke instrumenten kan V &W immers een eigen oordeel uitdrukken over een individuele risicobron. De vraag is in hoeverre de bestaande sectorale wetgeving c.q, de WVGS plaats kan bieden aan dergelijke instrumenten. Deze kwestie moet nog worden onderzocht. Mocht dit onderzoek echter uitwijzen, dat formele bestuursrechtelijke instrumenten hiervoor niet de aangewezen middelen zijn, dan schetst dit hoofdstuk enkele beschikbare alternatieven. -1-
Beleidsmatig gebruik van nieuwe risico-concepten
(hoofdstuk 4)
Voor een reeks aandachtpunten uit de hoofdnotitie is wel een vertaling nodig in bijv. MER-richtlijnen of bijv. in de Handleiding Besluitvorming Höofdinfrastruetuur, maar geen f0tpleleregelgeving.· In deze categorie. vaUenbijv;het. gebruik van bovenlokale/nationalerisico"'kengetallen (TR) bij. de. onderbouwing van besluiten .mereenalgelllene strekki~~,het gebruik van IR,GR, TR. in MER'sen (aangevuldmetkosteneffectiviteitsgegevens) ••in·•• besluitvorming. over .investeringsprioriteiten, tracé...,ontwerpen.··e.d. Tenslotte volgt in hoofdstuk 5 een korte beschouwing over de noodzakelijke verbreding vanhetmaatschappelijkrisicodebat. Daarin is V&Wmaar één van de •partners ..Bedacht moetecnterwel worden, dat van. zO'n verbreding vanher debatooklllag wordenverwachtj)qathet de •.elativiteit van elke individuele maatregel onderstreept; Ook kan het vertrouwen· in de overheid als gesprekspartner toenemen, omdat deze nier tevoren •haar eigen definitie van risico als onwrikbaar presenteert en daarmee aUe andere belangengroepeneenspecifieke agenda opdringt. De essentie van dit hoofdstuk is, dat over risico's en over de verantwoordelijkheid van de verschillende partijen daarbij te onderhandelen valt.
-2-
2.
BASIS VAN HUIDIG VEILIGHEIDSBELEID OP V&W-GEBIED.
Momenteel zijn 3 bestuurlijke principes te onderscheiden waarop directe overheidsinterventiesm.b.t. externe veiligheid word~n. gebaseerd: 1
2 3
l{e#igheidsbeheer (vooral kwalitatief): sectorale regelgeving WGS/WVGS, VLG/ VSG, VBG, Luchtvaartwet, voorschriften. aangaande veiligheidsbeheer, technische staat, opleidingseisen,. verkeersregelsetc., .Deze voorschriften zijn vooral gericht op het functioneren van de·risiçobron: bet midden van de keten vaàrisicoveroorZàking, zie figuur 1.in het eindrapport, Risico-analyse: IR en GR intoetsingskader van milieuvergunningen Wm, evenals pî.lnt 1vooral gericht op het veilig .functioneren van de. risicobron. . Ruimtelijke scheiding: tl}{oudtafstand!"Dit betekent .in. de WVGS routering, in de WRO zonering m.b.v -.IR en GR.· Vooral gericht op blootstelliagsbeïnvloeding: einde van de keten van risicoveroorzaking.
Naast dit specifieke veiligheidsbeleid hebben vele overheidsinterventies directe (neven-)effecten op risiconiveaus. Bepaalde overheidsingrepen zijn zeer belangrijk omdat zij ·med~de maatschappelijke behoefte bepalen en daarom vroeg in de keten van risicoveroorzaking ingrijpen (figuur!, boofdnotitie). Op.het terrein van V&W doet zich zoiets voor. bij bijvoorbeeld:
*
Het bevorderen of afremmen vaneen activiteit met algemene instrumenten als overheidsinvesteringen/infrastructuur.financiële prikkels, beleid m.b.t, ondernemingsklimaat voor transport.
Een ingreep aan het eind van de keten van risicoveroozaking is bijvoorbeeld de handhaving van de sectorale veiligheidsvoorschriften, verkeersregels etc. Het V&W-beleidh~fthet voordeel alssectorbeleidde gehele keten vanrisicoveroorzaking te kunnen beïnvloeden. Die beïnvloo(iinggaat vaak. in zijn werk via. besluiten met eenalgeJliene werking,. waarvanverv()lgensaUeen. de .naleving kan worden. gecontroleerd. Technische voorschriften, opleidingseisen gelden voor iedereen in een bepaaldesector. De. mili~vergunning. van VROM. heeft in vergelijking. met. algemene voorschriften het voordeeldat .die.·eens~cifiek .•oordeel overeen individueel geval bevat. Dat. vergroot de inzicbtelijkheidvan zowel de veiligheidspregtatie van de beheerder van de risicobron als van het overheidsbeleid. Een dergelijk instrument dat inzicht verschaft en noodzaakt tot verantwoording afleggen, ontbreekt op het V&W -rerrein. Voor het creëren van publiek en politiek vertrouwen is dit een handicap.
-3-
3.
MOGELUKE REGELGEVINGSTECHNISCHE VAN DE AANDACHTSPUNTEN
3.1.
Inleiding
CONSEQUENTIES
Onderwerp van dit hoofdstuk zijn de aandachtspunten 3a en 3b uit de hoofdnotitie:
Sa.
f'ul samen met VROM de .to~tsing$kaders in V(wrmilieuvergunningyerlening aan p-ansp!)rtgerelaleerde inrichtingen . .Regel~eving. binnen het kader van de Wet milieubeheer is noodzakelijk. Maak . daarbij gebruik van de drie risico-kengetallen, maar tevens van: * het. onderscheid in slrategischeniveaus (dusnaastlR. enGR ook TR); de. "bandbreedte" voor elk van· de drie. risico-kengetallen; bestuurlijke alternatieven bijoverschrijding~an de bandbreedte; * een. oordeel over de kwaliteit van hetveiligheidsbeheerdat .in. hoge mate de bandbreedte ende besluurlijkekeuzesbepaalt Bij risico-besluiten die een bovenlokale impact hebben,maardetenlraal genomen worden (i.c. milieuvergunningen) hoonde mogelijkheid van aanwijzing of correttie door helRijk.
si.
Maak· duidelijk dat ook ..V&W streeft naareenkenvarebeoordeliiJg· van individuele risiêobroniJenopdein $Dgenoemaeg:rondsktg:. De instrumenten om te komen tot een qua helderheid en toetsbaarheid(publieken adm. rechter) met de milieuvergunning vergelijkbaar oordeel over individuele tisicobronnenmoeten veelal nog wordengecreêerd; hiertoe isaanpassifzg van de sector-regelgeving een optie. Zo ook de hieronder genoemde punten 4 tim 9.
3.2.
Milieu,\'ergunningen ·endifferentiatie:· bandbreedtes
Middei~Illilieuvergunningen~unnen .voorwaarden worden .verbonden aan het.functioneren van "inrifbtingen"met het.oog op .de bescherJDingvan het .milieu. Daaronder wordt ook het •ext~IIle.veiligheidsrisico verstaan, M?Illenteel krijgen die voorwaardèllmetname gestalte door detoepassingvanderisic0iDaten lJlen(iR. Deze geven een karakteristiek van de lokale risico's..Hierbij doet zich een dilemma voor. Enerzijds·is ·erde wens om over~le~r vèrstrekkendebeschermingte bieden tegen risico's. van.grote.engevallen' , anderzij~kanhet niet zo zijn, dat de maatschappelijke aanvaardbaarheid van een totaal vervoerssysteem afhan~elijkwordt van' ëe condities op een knelpunt; Dit heeft geleid tot een (sgDlS)sterke differentiatie van beschermingsniveaus, uitgedrukt in de oorspronkelijke
1 De oorspronkelijke oogmerk van de notitie OmR was een uniform bescaermingsniveau te bieden tegen uiteenlopende risico's, d.w.z. ook risico's bijvoorbeeld van blootstelling aan stoffen en straling.
-4-
10katièSpecifieke IR- en OR-termen (zie tabel 4 uit werkdocument 1). Nu IR en GR niet zelfeeilafdoende oriëntatie bieden op de vraag van de aanvaardbaarheid van een risico in zijn (;()iltext, is de vraag ontstaan of deze risicomaten kunnen worden aangevuld, zodat die differ~1'ltiatie kan worden verklaard en gelegitimeerd. De projectgroep doet daarvoor de volgende suggestie:
*
De noodzaak van extra bronmaatregelen kan niet afhangen uitsluitend van IR en GR:Voor de vraag hoegroothet veiligheidsprobleem is.dient. - naast IR en GR •• -' steeds. een beootdelingvan naleving van sectorale veiligheidsvoorschriften en van. het veiligheidsmanagementplaats.te vinden. Door bandbr~edtes van IR en GR te hanteren kan het traditionele veiligheidsbeheer wotdengehonoreerd.
*
Bij bovenlokale repércussiesvaa een vergunningenbesluit (indicatie: .GSof Minister van VROM = bevoegd gezag) kan ook een bovenlokaal risico-kengetal (TR of gesommeerd GR) worden gehanteerd ook weer binnen een bepaalde bandbreedte. Het toetsingskader voor· de vergunning bevat in verband met dit TR: a) de definitie van activiteiten, waarvoor de TR-waarde zal worden. vastgesteld (bijv. transportactiviteiten van en naar de inrichting betreffende aangewezen stoffen en binnen een aangewezen gebied, tracé of route), de berekeningswijze; b) de consequenties van het berekende TR -kengetal: .niet zelf als norm voor de inrichting; maar ·ter medebepaling van de bandbreedte van de locale IR - enGR-risicomaten;
Erken~moet.worden dat er geen "wetenschappelijke" methoden bestaan voor de onderlinge waardering van het traditionele sectorale veiligheidsbeheer (inclusief de voortschrijdendeverbeteringen daarin) en. een kwantitatieve analyse van risico's. De tot nog toe opg~ne ervaring laat. echter deze uitspraak wel toe: zij kunnen elkaar niet vervangen. Het zijn complementaire illvalshoeken. De "mix" zal beleidsmatig en politiek moeten worden bepaald. Eenvoudige formules zijn niet voorhanden. Dit geldt ook voor de bepaling. Van de. Verhouding tussen lokale en bovenlokale aspecten van het risico. Zoals>eenlokatiespecifieke risicomaat als IR en GR dient te voorkomen dat risico's te veel worden geconcentreef'd, is. de gedachte achter het bovenlokale TR dat deze wordt ingezet om te voorkomen, dat een beslissing over een lokaal knelpunt .een .onevenredig gevolg heeft ineen overigens in zijn totaliteit aanvaardbaar gevonden logistieke keten. Ook hier zijn politieke oordelen onontkoombaar.
2 Deze worden in de huidige praktijk ook geveld. Zonder TR is hun legitimatie in veiligheidstermen echter steeds dubieus. Verwijzingen naar "kosten, het economisch belang e.d." wekken de suggestie, dat de situatie "eigenlijk" niet acceptabel zou zijn. De rehabilitatie van sectoraal veiligheidsbeheer ("Schiphol is a safe airport", Cf. RAND) en het in beschouwing nemen van bovenlokale aspecten maakt duidelijk dat zo'n beslissing ook steun kan vinden in een complementaire kijk op veiligheid zelf. De afweging wordt wel
-5-
Dit!lb~~dbreedte-effect!l kan ook worden.bereiktdoor een strikte bevoegdbedenOIl1schrijvingU1~evallen. met .bovenlokale repercussies van de. vel"gunningverlening.•Men. kan dan weIlichtvolstaan meteensummiereomscbrijving van overwegingen die een rol spelen bij de beslissing, eventueel in combinatie met demogeliikheid valliIlgl"ijpen dooreen~ogere bestuurslaag indien aan bovenlokale belangen onvoldoende aandacbt wordt gescholl'ken zoals bij de aanwijzingsbevoegdheidinde WRO.:Bijzo'l1.hiërarchische. oplossing dient dan welde Minister van V&W betrokken te zijn. Opde~.duur .•is.:deopstelling •• door·.VROM.•• van·•.een •.AMv~ •.• extel11e••venïgheid •••. op grond vande"\Vettdilie~beheer(NMP-2 actiepunt N75) fundamenteeL Dit ",ordthet overkoepelen~ •• toetsingskader •• voor milieuvergunningen...·Daarin·.i•s ••noIU1... en beleidsdifferentiatie per sectOf (risicodomein) mogelijk. Er dienendanWelapane sectoren tewotden gedefinieerd,,~n ..vervoergerelateerde inrichtingen, waarvoor de inbreng vanuit V&W in de ontwiUeling .van hettoelsingskader verzekerd dient te ~ijn. D~l1l1itiigëloetsingskadersvoor milieuvergunningen voor inrichtingen meteen belangrij keinrJ?edoptransponslwmenvan gevaarlijke stoffen dienen op de ovef\Vegingen geno~mdin deze paragraaf te worden aangepast. Zo.bijvoorbeeld de circulaire spoorwegempJ~cementen.
Niefgebroikte
(1ekoZenoplo~sing 1. T{)ets noodzaak van extra maatregelen m.b.v. uitsluitend kwantitatieve risicolimieten à la OmR nin.IR (normbasis:professionele analyse. ORA) 2. Kwalitatieve en .l'Wantitatieve eisen volledig aanvullend (tekst •van circulaire legt. geen onderling~relatie: .gevolg: ènlèn) 3. TR:onbekend l~;bat"denonn OR: oriéntatiewaarde
alternatieven
1. ToetsnOQdzaak van extra maatregelen m.b,v, - Huidig risic()niveau: historische normbasis - Vei1igheid~lders: vergelijkende normbasis - Effecten ...analyse(kosten-baten) als normbasis' 2..Kwantitatieve en. kwalitatieve. maatregelen (deels) als el~aars substituut (gevolg:· of/of binnen bandbreedte). 3.TRgeh~leactiviteit(railvervoetgevaarlijke stoffen} beperkt consequenties lRen GR-kengetallen, bepaalt bandbreedte;
1. Zie werkdocument1.
TABEL 1: CIRCULAIRE E.V. SPOORWEGEMPLACEMENTEN
(1995)
nadrukkelijkandersindiellook deze complementaire invalshoeken een rood hcn1opleveren. d.w.z .•.als Schiphol niet "safe" ZOuzijn, of een totaalrisiconiveau zeerlwogzou zijn ...•wat bovendieuook mogelijk is zonder dat op veel "knelpunten" lokatiespecifieke risicolimieten w
-6-
3.3.
Transparant beleid.
Het voorgaande is een beperking van de huidige mogelijkheden van de milieuvergunning oml()syan het. traditionele sectorale veiligheidsbeheereen uitspraak te doen over de de veiligl1td(jvan bepaalde lokaties, .die. onderdeel zijn van eenruimteHjke. gespreid systeem. Alleen90der bepaaldev.0orwaarden kunnen aan IR- (en GR-) limiet overschrijding con$eq~ellties worden verbonden. Deze beperking is alleen wenselijk en haalbaar als V &W~lfeen compleet en transparantrisicobeleid ontwikkelt voor de totale logistieke keten. Juist om redenen van transparantie is er de. noodzaak. zelf instrumenten .te ontwikkelen;. die in die totale keten een rol kunnen vervullen die vergelijkbaar is met die van de milie~v.ergunning,lll. een kenbaar. besluit,. waarbij •.bovendien. de procedure vanbezwaar en beroep rechtsbescherming biedt. Hierboven werd vastgesteld, dat veel V&W-veiligheidsbeleid een algemene strekking heeft veelal ontbrëekteen individuele partij tot wie eens~ifiek overheidsbesluit wordt gericht. De creatie van dergelijke individuele instrumentengeeft ·V&W veiligheidsbeleid profiel en voorkomt dar wordt gezocht naar een mogelijkheid om de bevoegdheidsgrenzen van de huidige milieuvergunningverlening steeds ruimer te trekken. Zoiets is echter moeilijk vorm te geven. Noodzakelijk daarvoor is in ieder geval:
*
Identificatie van de eenheden waartoe een dergelijke beslissing zich zou kunnen richten. Mogelijkheden zijn individuele voer- en vaartuigen, e.q, hun beheerders, of (delen van) infrastructurele voorzieningen of logistieke knooppunten.
*
Opnieuw: de ontwikkeling van toetsingskaders voor een veiligheidsoordeel over deze .eenheden. Raadzaam is het aan te sluiten bij dat voor milieuvergunningen en bij sectorale bepalingen op hetzelfde risicodomein.
Dezèlde'bestuursrechteäjke status als de milieuvergunning zal echter lang niet altijd mogelijk zijn, o.a. vanwege inpasbaarheid in de sectorale wetgeving of nadelen verbonden aan een. toename van regels en procedures. Voor de ontwikkeling van ditspoor staat echter een groot aaátalopties open, zoals in onderstaand kader ook wordt aangegeven. Het verkennen en ontwikkelen van deze opties doet recht aan het politieke verlangen, dat een secter (of onderneming) en de overheden in toenemende mate publieke verantwoording afleggen van de risico's hun optre
-7-
Kan worden aangesloten op zeewaardigheidscertificaten voor schepen en inspeetiebevoegdheden daaromtrent? Kan het concept "gebruiksplan van luchthavens" uit de Luchtvaartwet bruikbaar zijn • op andere terreinen dan alleen voor de luchtvaart en alleen voor het geluidsaspect? De WVGS geeft de aanzet tot aanwijzing van transportassen en RNVGS tot identifi. catie van risicoknelpunten. Maar er volgt geen zelfstandige aanzet tot bronmaatrege.. len (wel tot zonering). Zijn bronmaatregelen toch mogelijk, zo ja kunnen deze worden bekendgemaakt in een toetsbaar programma? Een bijdrage aan nieuw V&W-beleid t.a.v. individuele risicobronnen leveren ook de Aanbevelingen 7 - 10 uit de hoofdnotitie:
7.
.••.... ()ndetzoekolfinanciëleprikkelsde·. veiligheidsprestatie van .bedriivenenover\>~e~ell$.tenkulZllelll(erBcr9ten. Pas waar mogelijk tarîefdifferentiàtie toe. Versterk bijvoorbeeld het "Gree« award initiatief inde scheepvaart; haak aan bij (ie tariefdifferentiatie voorgeluidbelasting op Schiphol, eu:.. 11 -
8.
Bevorder ..inlorm.atie-uitJ.yisselin~ ..tus.s~n..mjll·ktpartiien ...(verljlders. verzekeraars. cOl'lSumentenetc.} over de veiligheidsprestatie vanbedri;ven.
9.
Bevorder dekellbaarheid voor het publiek vaneen periodiek veiligheidsoordeel van 4e ...o~rheid ..over...~ectoren ..en ..I~istieke.k11elpllnte~. ~en ...dergelijk.periodi(fk ..veiligheid.s0ordeel, ..zoals. de.sa!ety ..au,dit..van ...Schiphol door RAND, kan aanbeveli11ge11.iuhoruien aqnbedrijven. elI aan 0yerheden.
10.
Bevorderingebiede11wapr risico~. cumulerende. totsta11dkoming van. veiligheidsfora m.eternpP#!1baretimc.tie. Binnen deze fora, waarvoor .ook vertegenwoprdigersvanhet publiek worden . uitgenodigd, Á.'U1UIen belanghebbenden spreken en eventueel onderhandelen over de pri()riteitiJI
TABEL 2: OPTIES VOOR NIEUWE BRONGERICHTE
-8-
INSTRUMENTEN
3.4.
Een V&W-eigen integraal traasportgerelateerd
risico-regime ?
De gedachte is geopperd externe veiligheid van transport volledig onder de sectorale wetgeving (beheerd door V&W) te brengen. Inhoudelijk zijn de vragen hier vergelijkbaar met de vragen die in de vorige twee paragrafen aan de orde kwamen. Om te beginnen zou in de WVGS of in de sectorspecifieke wetten ruimte geschapen moeten worden voor de toepassing van nieuwe instrumenten, die zoveel mogelijk dezelfde funetievervullen als.de milieuvergunning. Buiten de luchtvaartsector is zo'n apart sectoraalie;v.-regime een nieuwe gedachte. er •moet een: praktijk·van e.v.-beoordeling in milieuvergunningen voor teruggedraaid worden. Dat lijkt·geen kansrijke opzet. In de luchtvaarïsector wordt de haalbaarheid echter guastigbeoordeeld, Daar is de milieuvergunning niet van toepassing op de e.v.-problematiek en kan men met een schone lei beginnen. Luchtvaart en de· PKB Schiphol e.o.: koploper De intensieve gedachtenvorming rond de externe veiligheid bij dePKB Schiphol kan een voorbeeldfunctie krijgen voor co-produkties van V& W en VROM ook elders. De schrijvers van PKB Schiphol e.o. hadden het voordeel dat zij her reeds aanwezige geluidsregime - ook een co-produktie van V&W en VROM- in het achterhoofd konden houden.
In de huidige luchtvaartwet zijn o.a, voor geluid de volgende instrumenten ondergebracht eventueel analoog.op e.v, toepasbaar: * geluidszonering;
* een ministerieel goed te keuren.gebruiksplan v.d, luchthaven;
* een handhningsvoorschritl
In studie is een idee om certificaten af te geven i.v.m. de kwaliteit van het luchthavenProdllkt. Al met al is hiermee een instrumentarium.gecreëerd, dat.een goed alternatief voor de milieuvergunning kan zijn als beheersmethode voor een bepaald milieu-aspect c.q. extern effect.
TABEL 3: GELUID IN DE LUCHTVAART ALS VOORBEELD
-9-
Hier is in ieder geval een instrumentarium gegeven, dat wellicht op den duur ook voor e. v, bruikbaar kan zijn. Een belangrijk probleem blijft echter gelegen in het vinden van de juiste verhouding tussen de kwantitatieve risicomaten en andere inschattingen van veiligheid,zoals de uitkomsten van de RAND-audit. Bronmaatregelen
vs· zonering
Momenteel zijn in het algemenee.v.-beleid·de opQRA gebaseerde IR en OR-normen geldig voor zowel beoordeling van veitigheid.va» de bron zelf als voor de zonering rondom een gevaarsbron ..Dit was in de aanloop .naar de. PKB Schiphol e.o. erg lastig. Een beoordeiingvan de bronveiligheidgeschiedde immers tradioneel vanuit. de sector op kwaHtatitwe wijze. Een voorbeeld is de na de Bijlmer ..•. ramp uitgevoerde RAND •..audit. De vraag is dan hoe. de beide methoden van veiligheidsbeoordeling bestuurlijk moeten worden gebruikt. De uitkomst. was in. de. PKB. Schiphol e.o, als volgt: A) B)
veiligheidsbeoordeling van de bron volgens sectorale, kwalitatieve maatstaven door periodieke audits (immers: geen milieuvergunning en geen ORA), zonering (r.o.) vindt nu plaats m.b.v.alleenORA (IR-contouren), maar bij de herijkingsmomenten wordt zonering geëvalueerd aan de hand van zowel ORA als kwalitatieve elementen.
Het is (voorlopig) een strikte scheidtaggebleeen'. De grondslagen van beide veiligheidsbesiuiten (over de bron en over de omgeving) hebben nog niets gemeen. Dit is wel verwarrend, maar is het ook verkeerd? Men kan deze toepassing van gescheiden systematieken immers ook zien als: "checks & balances". Het idee van eigen specifieke consequenties die men aan resp. ORA en aan kwalitatieve oordelen verbindt i.p.v. integratie tot één normatief stelsel kan wellicht nog nuttig zijn in het vervolgtraject (ook bijlage 4 gaat deels ovér deze materiè).Nièttemin is momenteel de kloof tussen de grondslagen van beide beslissingen wel erg breed. Er is waarschijnlijk alleen een bestuurlijk-politiek en geen wetenschappelijk standpunt mogelijk over de verhouding tussen ORA-cijfers en kwalitatieve veiligheidsoordelen in een beléidsmix. Maar waarom zou het bij een kloof moeten blijven? Er zijn twee potentiëîe bruggen: A.) Een hoger,natiöllaalafWegingskader voor veiligheid (TR), naast het nationale kader voor de economische effecten, kan ruimteen.legitimiteit verschaffen aan de nodige beleidsmatige afwegiagen en B) de periodieke veiligheidsaudits c.q. C) de e, v. ~bepalingenin een ·luchthavengebruiksplan,waaraan maatregelen gekoppeld kunnen worden, vullen de leemte van hetontbrekènvan de milieuvergunning. De. periodieke veiligheidsaudits maken deel uit van de regeringsbeslissing in de PKB, de beide andere elementen moeten nog worden uitgewerkt.
3
Zie ook deelnotitie 1, pag. 7/8: twee tradities.
- 10-
4.
BELEIDSMATIG INZETTEN VAN V&W-VISIE
4.1.
Aandachtspunten zonder juridische complicaties
Zoals reeds in de samenvatting gezegd: enkele aandachtspunten kunnen zonder veel juridische vertaal problemen bij de beleidsvorming worden ingezet. Het betreft dan vooral aandachtspunten 1 en 2 uit de hoofdnotitie. 1.
Ontwikkel het TR- concept. Een TR-risicomaat is voor V&W noodzakelijk. Deze risicomaat is in de beleidsoverwegingen één van de optimalisatiecriteria voor besluiten met algemene doorwerking, of een impact op bovenlokaal of nationaal niveau, zoals bij volumebefnvloeding (ook: modal-eplit), tracé-keuze {m.n: inMER's) en dergelijke.
2.
fiebruik IRenGR als indicatoren van individuele knelpunten langs routes. IR en OR zijn geschikte instrumenten in specifieke omstandigheden. Ten behoeve van routering (WVGS). Bij prioriteitsbepaling van inp'astructuur-investeringen voor risicoreductie; hier is aanvulling door kosten-éffectiviteitsgegevens wenselijk Bij het ontwerp van nieuwe infrastructuur; ook hier is aanvulling door kosteneffectiviteitsgegevens wenselijk.
* * *
De mogelijkheden van het TR worden in werkdocument 2 beschreven, aan aandachtspunt 2 wordt inmiddels d.m.v, RNVGS gedeeltelijk invulling gegeven. Het is mogelijk, maar niet perse noodzakelijk het gebruik van risicomaten in deTracéwet of de WVGS formeel te verankeren. Het gebruik vanrisicomaten en kosteneffectiviteits-informatie bij het bepalenvaninvesteringsprioriteiten· behoeft. sowieso •geen formele wettelijke grondslag. Toelichting bij de diverse investeringsprogramma's volstaat. De inzet.van.deee instrumenten kan, geeiende strategische plaatsen in de beleidsvorming waar dat gebeurt, grote invloed hebben()p de inhoud van de vervolgens te nemen beslissingen en bijdragen aan de helderheid van de motivering van die beslissingen. Aandachtspunt 1bevordert die helderheid van argumentatie bij beslissingen over infrastructuur of het wegnemen van knelpunten daarin, overheidsinvesteringen, tariefdifferentiatie, accijnspolitiek etc .. Daarmee wordt bijvoorbeeld tegemoetgekomen aan de wens dat "(niet) ... alleen op basis van andere overwegingen dan veiligheidsredenen een wijziging van de vervoerstromen van gevaarlijke stoffen zou worden doorgevoerd'". Het
4
TK 1993-1994,23250,
nr. 4 p. 6.
-11-
.
is voorV&W vooral zaak ervoor zorg te dragen dat de veiligheidscomponentin het volume- en modaliteitsdebat op een adequate wijze wordt vormgegeven. Het TR levert daaraan een belangrijke bijdrage. Men kan deze kwestie immers niet uitdiscussiëren met instrumenten die slechts op locaal niveau zijn toegesneden. Aandachtspunten 1 en 2 vullen de lacune die ontstaat doordat bijv. de WVGS niet aangeeft hoe risico bij routerîagsbeslissingen moet worden weergegeven. In de brochure "RoutêtingGevaarlijkeStoffen.· overwegingen voor gemeenten" (1993), wordt niet naar risicori'látetl··verwezen. In de Tracé-wet is (externe) veiligheid geen expliciete overweging bij de keuze tussen alterna.tieven. Misschien kan beleidsmatige invuUingvan de besluiwórmingsprocedures worde~hierin voorzien ..In .de noodzakelijke MER's komt (externe) veiligheid wel aan de ordee~kUnnenrisico;.,analysesincl.bovenlokalerisicomatenalshet TRworden gebruikt. Er zi.m
4.2.
Aandachtspunten met juridische implicaties buiten het bestuursrecht: zelfregulering
Veiliglteidszorgvan. het transportbedrijf sleven kan gunstig worden beïnvloed door bijv. het afsluiten van convenanten met branches (=. aandachtspunt Suit .het. eindrapport), certificatie van transporteurs ( :: ·aandáchtspunt· 6), openbaarmaking. van veiligheidsinformatie ook aan verzekeraars (.=. onderdeelaandachtpunt 8.), eventueel in. combinatie met tarlefdifferentiatie i.v.m. prestaties van het veiligheidsmanagement ( onderdeel aandachtspunt.7) ete .•Zulkemaatregelem kunnen via xnarktwerkinggrote •invloed hebben. De convenantenpraktijkop milieugebied van VROM heeft laten zien; dat hier wellicht een bruikbäat·instrument ligt, dat de moeilijkheden van aanpassingvan· wetgeving omzeilt. Het biedt tevens het voordeel van openbaar debat over de veiiigheidsprestaties van branches en over het overheidsbeleid. Zie voorts par. 3.4. van de hoofdnotitie.
=
5 Tot een dergelijk advies kwam het rapport "Naar een haalbare veiligheidseffectrapportage", Bestuurskunde Rotterdam, in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken, 1994.
- 12-
vakgroep
5.
EEN BREDER GEORIENTEERD RISICO BELEID
Risico wordt te veel geïsoleerd beschouwd. Drie eigenschappen van risicoproblemen worden zelden in de beleidsmix opgenomen: A) Eenrisicobron is tevens een welvaartsbron: Dit is de reden van risico-acceptatie en van risico-aversie. Wie draagt het risico, wie ontvangt de welvaart? Er zijn (grote) risicotactoren.waarvan last en lust gelijk zijn verdeeld (bijv. autoverkeer). Voor de lusten van grootschalige,. technologisch complexe projecten .is dat niet direct zo, maar pas na de nodige transacties (markt) en herverdelingen (overheid). Eerst creëert zo'n grootschalig georganiseerde risicobron splitsing tussen belanghebbenden (bijv. werknemers vaneen kerncentrale) en buitenstaanders. Er is dus een ongelijke verdeling van lusten en lasten. B) PeaiilDamevan de onvrijwilligheid bij externe veiligheidsrisico's (enorme grijze gebieden). Een scherpe scheiding in het beleid gericht deelnemers aan· de activiteit (arbo-regelgeviag, verkeersregelingetc, ) beschel11ling van derden is niet altijd verstandig. In het TR zijn beide groepenîn beschouwing genomen.
C) Risicokwestieszijn
is niet altijd correct op bescherming van en beleid gericht op te beschermen
een lakmoesproef voor het vertrouwen in de overheid.
Dezeptinten maken introductie van nieuwe instrumenten mogelijk : risico-problematiek breed maatschappelijk.
is
1. Hanteer de distributie-kwestie
bewust. Laat zoveel mogelijk dezelfde mensen de voordelen zowel als de risico's dragen. Zo'n beleid zal waarschijnlijk minder maatschappelijke weerstand ontmoeten. (Volkshuisvestingsbeleid biedt traditioneel mogelijkheden tofdistributievan woonruimte - bijv. "economische gebondenheid".) 2. Openheid in risico-informatie en eigen verantwoordelijkheid/eigen risico. Voor sOl1ll1lig~ is de korte afstand tot de gevaarsbron een voordeel (werknemers!). Voor anderen kan die plek andere voordelen hebben. Duidelijkheid over het risico is wel noodzaa~,maar het· is niet .altijd nodig, dat de overheid burgers eigen afwegingen ontzegt. Introductie van een "zelfredzaamheid en eigen risico". 3. "Compensatie". Niet in geld, maar veiligheid. Verschillende bronnen van onveiligheid kunnen beïnvloed worden. Bij inrichting vaneen gebied kan onveiligheid door bron A wellichtgecompenseerd worden door een veiliger regime bij bron B. Beïnvloedbaar door locale overheid in overleg met locale belanghebbenden. Dit is in aanpak vergelijkbaar met het "integrale veiligheidsbeleid" zoals op BiZa wordt gevoerd en wellicht zijn methoden zoals op VROM in het ROM-beleid, of zoals door V&W middels "Infralab" worden gepraktizeerd hier bruikbaar.
-13-
BULAGE 1.
Besluih'ormingsnh'eau'sen de idealiter daarbij passende risicomaten'
VOOkBEELD
PRIMAIRE IUSICOMAAT·BINNEN.·EEN
st~'fEGJSCH·.NIVEAU: lMI'AetvANIUSICO'SEN BESLUITVORMING
'fO'fAJ\L
VEILIGHEIDSBELEJDA
NA.TlONALEIMPACT
RisicoJfuiat ;TR
Bevoegd gezag; Rijk
• •
Integrale Nota lPG SttuC1ullJschema burgerlucbtvaart • PKBScbip~ole.o. • Be~vloedingJtl°dalsplit ·l
-~~-.~~------~------:.-----~---~---------~-------.--~----:--~-----~---Risicomaat ; TR verdeling
TI REGIONALE IMPACT
•
Bevoegd gezag (biërarchie);
•
Rijk- Provincie Gemeente
•
m LOCALE IMPACT
Risicomaat .; IR.61 GR
Bevoegd gezag: Initiatief bij gemeente
Trli.cékeuzeilÛrastruC1ullJ (bijv;A73) Commissie Boertien TI (l\4àas) Streekplan Amsterdam N()()r~eekanaal-gebied (Scbiphl)l)
·Be~etnrnil1gspl'\llnen •
(WRO)
yeilighCidszone rood·bron (Wlll)
•. Routering (WVGS)
A
6
Veiligheidsbeleid: de mix van bestuur$'echtelijk~.in~lJumenten.+.een••beleid.4at terugkoPf/elingsn.u.:chanismen tussen burgers en marktpartijeJi0nderling verSterkl.Dç~eu}j~klUlZOW)llan#1ijk.geldig zijn als voor een individuele situatie worden ontworpen. Een voorbeeld van dit .laatste zijn de RA.NJ)aanbevelingen.voor Schiphol.
Zie ook: Groedslageanotine,
p. 12.
- 14-
Bijlage2: Hetzelfde type kwantitatieve gegevens, maar andere bestuurlijke· gevolgen :. Het Britse ••indh'idual and· societal risk"
A
In het Verenigd Koninkrijk kent men de bij wet ingestelde Health and Safety Commission (HSC;Health and Safety at Work Act) met locale kantoren van de Health· andSafety Executive(HSE).··In het kader van deze wet past ook de Britse implementatievan·de Europese Seveso...richtlijn "Control of Industrial.Major Accident Hazards". Deze 'AMvB' vereistvan bepaalde bedrijven de indiening van een "safety report" bij deH8E.Aan de beoor~eliJlg van deze infonnatie door de HSE is gé~n.vergunniflgsbeslissingg~koppeld. De inf0l'lllatiestaat ten dienste van het overleg tussen HSE en bedrijf. In een. g~al van ernstige nalatigheid kan de HSE een zaak voor de rechter brengen. Andersdan het bedrijven van kernenergiecentrales of explosievenfabrieken vergt het bedrijven van chemische installaties als zodanig geen formele vergunning.' Aanvankelijke gedachten van de HSEin deze.richtiag" zijn niet meer uitgewerkt.
B.
Wel wordt van de HSEeen oordeel gevraagd over "land use planning issues", zowel wanneer. dit het verzoek om ..vestiging vaneen bedrijf':betreft alswel wanneer het .bevoegd gezag in de omgeving van bestaande industriële vestigingen bepaalde nieuwe ontwikkelingen voorziet. Het oordeel van de HSE is hier tot meer verplichtend dan boven (A).9 Binnen~n zekere. "consultation distance" rond eenbestaandegevaarzettende· bron moet de HSEdoorhetter plaatse bevoegde gezag over.het .veiligheidsaspect worden geraadpleegd.Per jaar komt dit neer op ca. 6000 adviesaanvragen. De HSEadviseert naargelang de complexiteit van de gevaarzettende bron op basis van kwalitatieve én kwantitatieve benaderingen; Het bevoegd gezag neemt de uiteindelijke beslissing op basis van de ."Town and Country.Planning Act" (laatste herziening 1990).
7 Eni~andersligtdit voor de emissie van stoffen, waarvoor permissie moet worden verkregen van Her Majesty'~ln&pectorate. of PoUution.Deze heeft (binnen de Environmenta1Protection Act, 1990) eea met de HSE vergelijkbare status; hij kan in het uiterstegeva! echter ook door "prohibitionnotices" de activiteit doen beëindigen. . 8
HSE (1989) QRA-Its input into decision making ; HMSO.
Om het vereiste advies aan het locale gezag te kunnen geven, dient de HSE over de nodige informatie te beschikken. In het geval van de·Seveso"'bedrijven bescbikt zij· daarover kraehtens ClMAH. Daarnaast iser de "Planning [Hazardous SubstancesJ Act" (1990; .in werking 1 januari 1992) die het bevoegd gezag met name met betrekking "warebouses" verplichr.het advies van de HSEin te winnen. 9
- 15 -
BI.
Als het ••• Çl1l1 bestemmin~nrolld."fixed.sites: port illstallations,railwaymarshaUingyards, lorrystÄpover points":gaat,hanteertdeHSE bij zijn advisering wel IR-waarden als surrogaafvoor het GR (in U.K. "societal risk" geheten). Zie onderstaande tabel.
'" P:;;f9ms opeen "dangerousdose" olworse.Deze kans is ong. een factor· 3 groter dalldekansop vooleeil gemiddeld individu- dodelijke dosis. Bron: K. Cassidy, HSE.
een';"
TA.BJ3-P1: Advieswaarden HSE ten behoeve van voomemensin de ruimtelijke ordening B2.
=
Alshet~hteromUenroutesocietaLrisks trom major,essentialtransportactivities"gaat, of om beoordeling van deomgevingsveiligheid. bijeengeheeLvangevaarzettende activit~it~nzoalseenbelangrijkehaven.prefereerLde Healthand Safety Commission afzon~rlijkecriteria. Deze zijn weergegeven in •figuur .13.oppa~ 104 van •het rapport van deoez9pdheidsrlllild UNietallerisico'szijngelijk" •(1995). Om.datdezefiguurdllarniet verder.Wordt toegelicbt, maar bij vooreen.V&W-risicobeleidinteressantis,iseen weergllve·daarvan hier overgenomen. Daarbij kunnen de volgende opmerkingen worden gemaakt: 1. De.Sritse."local intolerabHity" FN-lijnis het politieke resultaat van eeneirveerîge analysep]us parlementaire bespreking van het totale OR van Carivey·lslànd, een complex met vaste. installaties•.. en .•havenacHviteiten en met een meerderheid van de bevolking die géén direct economisch voordeel bijdie.activiteitengeniet.· 45% .van·het totale risico was daarbij aan het ·"portelementU toe teschtijven.10
lOMeJ •all4et~woorden, zegt d~H~C, dil.l~aIl·menfJOk· zien als de nog net toelaatbare rWC()lijnvoor de 'standaard'.;..havenWaarvande .risico's2,Zmaal ZO groQtzijnals het •Canvey •..bavendeel (verondersteld dat er in dal standaardgeval· geen .sprake isvatl. óók risiè~)'$Van va,steinstallaties),
-16 -
•.
2. Expliciet werd aangenomen dat de helling van de actuele FN curve voor de chemische ind~strie "may wel! reflect the indirect effect of social judgment, both by Geverument andtheCompanies". In deze zin is gekozen voor een historische normbasis. 3. De. "local scrutiny line" geefteèarisiconiveau aan voor havens met een geringer handelsvolumen dan de standaard-haven (zie noot 4), bij gebrek aan beter afgemeten aan "deadweight tonnage of hazardous cargo". Boven dat risiconiveau is in het geval van een dergelijke kleinere haven "scrutiny" geboden. 4. Door ol11rekeningvan risicogegevens voor vervoer van een bepaald volumen van elk van vier gevaarlijke stoffen (benzine, LPG, ammonia en chloor) over een representatieve route weg of rail naar het totale volumen over het gehele landelijke routenet worden "national societal risk" niveaus per stof over weg of rail berekend. 5. Indien deze "national societal risk" niveaus worden vergeleken met de "local inrolerability" lijn (zie punt 1) -en indien even wordt verondersteld dat degehclc transporthandelingzich als het ware op één locatie afspeelt- komen deze "national societal risk" levels voor benzine-weg en LPG-weg enkele factoren boven de "local inrolerability" lijn uit. 6. Geconcludeerd wordt dat het transport van gevaarlijke stoffen "seem likely [not] to presentintolerable risk inany one Iocality". Ook dat "there secrus to bc na jusitification in conditions present inGreat Britaia for legislation insisting on general transfer, on safety grounds, (...) from raad to rail or the reverse". 7. Nadrukkelijk wordt gesteld dat de onzekerheden in QRA groot zijn. De risicoschattingen die de HSC in zijn normatieve beoordeling betrekt "are likely to err on the side of conservatism -i.e. prudent pessimism rather than underestirnation" .
•.
1E-1
~Q)
>-
1E-2
~ ~ 1E-3
ro
:.§
1E-4
e.>
o ~ 1E-5 o
z
o
~
1E-6
c:
~ 1E·7
I
1E·8
1
10
100 number of fatallties N
- 17-
1000
10 000
B3
Ingewikkelde of lastige adviesaanvragen omtrent bestemmingen worden centraal, binnen de Major Hazard Assessment Unit van de HSE beoordeeld, Deze experimenteert daarbij momenteel met een hybride van aanpak B1 en B2, de "scaled risk index"." Onder aanname.van risico-aversie conform een FN helling van min 1 worden bevolkingsdichtheid en blootstellingskans (IR) naar blootstellingsduur en 'gevoeligheid van bestemming' gewogen.
C.
Met het oog op het NL externe veiligheidsbeleid kan worden gesteld dat risico's van industriele activiteiten in het Verenigd Koninkrijk vanuit een andere invalshoek worden benaderd: (1) (2) (3)
M.b.t. normbasis. Erkenning van globaal aanwezige risiconiveaus als maatschappelijk tamelijk optimaal ("revealed preference"). M.b.t. rol van regelgevende instantie inzake industriële veiligheid: (1) traditioneel aandacht voor interne én externe veiligheid waarbij (2) cultuur van overleg en advies. M.b.t. rol van (locaal) bevoegd gezag: Externe veiligheidseisen niet in een milieuvergunning (gericht op het treffen van bronrnaatregelen). Daarentegen: .• Externe veiligheid van gevaarlijke installaties en omvangrijke industriële bedrijvigheid is van belang als zoneringsvoorwaarde in plaatselijke ruimtelijke ordening. .• Voor wat betreft beoordeling van veiligheid van gehele transportroutes wegrail TR-gelijkende systematiek wel aanwezig maar toepassingen ervan niet ontwikkeld.
11 DiCarter (1995) The scaled risk integral Paper presenred at Loss prevention & safety promotion in the process industries, Antwerp (6-9 june),
- 18-
BIJLAGE 3:
Begrippenlijst
IR
Individueel risico (kans van een individu op overlijden ten gevolge van een ongeval op een bepaalde plek in de buurt van een risicobron, bijv. IR is Hr'/jaar) Voor dit risico zijn normen/grenzen neergelegd in OmR. Plekken in de omgeving van een risicobron met hetzelfde individueel risico-niveau kunnen op een kaart d.m.v. lijnen met elkaar verbonden worden (vergelijkbaar met hoogtelijnen). Daardoor ontstaan "IR-contouren".
e.v.
Externe veiligheid, d.w.z, de veiligheid van derden/niet deelnemers aan de risicodragende activiteit.
GR
Groepsrisico (kans op meerdere slachtoffers tegelijk ten gevolge van een ongeval
in een gebied rond een risicobron - GR is kans 1O-s/jaar op 10 doden, kans 10-
6/jaar op 30 doden, kans 10-7/jaar op 100 doden etc.) Voor dit risico zijn normen opgenomen in OmR. HSE
Health and Safety Executive
OmR
Omgaan met risico's, notitie bij het NMP 1, 1989.
MTR
Maximaal toelaatbaar risico
QRA
Kwantitatieve risicoanalyse
RNVGS Risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen TR
Totaal risico, karakteristiek risicogetal voor een totaal tracé of een totale sector van activiteit in Nederland, bijv. verkeer: 1400 doden/jaar (hier via statistisch bepaald). In andere sectoren zal het "probabilistisch" moeten worden berekend. In de door de projectgroep ontwikkelde rekenwijze geeft het TR geeft aan, dat het gemiddeld aantal dodelijke slachtoffers jaarlijks vrijwel zeker niet boven een bepaalde grens zal uitkomen. Voor dit risico zijn géén normen opgenomen in OmR.
Wm
Wet Milieubeheer
WRO
Wet Ruimtelijke Ordening
WVGS Wet Vervoer Gevaarlijke Stoffen
- 19-
