ONDERNEMINGSRAAD ARBEIDSINSPECTIE
Aan: De Algemeen Directeur Arbeidsinspectie De heer mr. J.A. van den Bos c.c. DOR en SG uw brief van:
bijlage(n): 1
uw kenmerk:
(kenmerk OR AI 10.083)
Onderwerp: Toezending initiatiefvoorstel OR AI, deel 2
Ambtelijk Secretariaat Kamer 4R09 Postbus 90801 Anna van Hanoverstraat 4 2509 LV Den Haag Tel 070-3336675 Fax 070-3334082 E-mail
[email protected] ons kenmerk: ORAI nr.10.118 datum: 16 maart 2010 contactpersoon: Ria Goeman
Geachte bestuurder,
De ondernemingsraad van de Arbeidsinspectie (OR AI) heeft in 2009 met u tijdens een technisch overleg gesproken over het initiatiefvoorstel dat de OR wilde uitbrengen. Naar aanleiding van dat technisch overleg heeft de OR besloten het initiatiefvoorstel te splitsen in twee delen. Het eerste deel heeft u ontvangen op 16 december 2009, kenmerk OR AI 09.E.559. Deel 1 van het initiatiefvoorstel is op 24 februari in een technisch overleg besproken en daarna op 25 februari 2010 in de overlegvergadering met de gehele OR. U hebt toegezegd de diverse verbeteracties (van OR, Ordina, Ernst & Young en Ontwikkelagenda) samen te voegen en deze aan de OR te sturen. Tevens hebt u aangegeven schriftelijk te reageren naar de OR welke voorstellen u uit het initiatiefvoorstel overneemt. Ook zult u aangeven welke voorstellen u niet overneemt en wat daarvan de reden is. Met deze brief brengt de OR u deze gemaakte afspraak in herinnering. Tijdens de overlegvergadering d.d. 25 februari 2010 heeft u de OR voorgesteld het tweede deel eerst in een technisch overleg te bespreken en zo mogelijk af te zien van indiening. De OR heeft echter in zijn vergadering op 11 maart 2010 besloten u het tweede deel van het initiatiefvoorstel van de OR AI, op basis van artikel 23, lid 3 van de WOR toe te sturen. De OR is uiteraard bereid over dit tweede deel met u van gedachten te wisselen in een technisch overleg. Dat technisch overleg zou kunnen plaatsvinden na 18 maart en voor 25 maart 2010.
De OR wil dit voorstel op zo kort mogelijke termijn in de overlegvergadering met u bespreken. Met vriendelijke groet, Namens de OR AI, De voorzitter,
De secretaris,
drs. C.A.A.E. Benders
H. van ’t Veer
Kenmerk OR AI 10.083
Initiatiefvoorstel Ondernemingsraad Arbeidsinspectie, deel 2 1. Inleiding Door de opgelegde taakstelling van Balkenende III is binnen het Ministerie en bij de Arbeidsinspectie ingrijpend gereorganiseerd. Allerlei faciliterende functies zijn samengevoegd in het GOB en andere diensten zoals ICT zijn ondergebracht bij andere ministeries. Ook binnen de Arbeidsinspectie zijn organisatorische wijzigingen doorgevoerd. De drie arbodirecties, bouw, industrie en dienstverlening zijn samengevoegd. De indeling met regionale kantoren is geheel losgelaten en de administratie ondersteuning is meer dan gehalveerd en gecentraliseerd. Daarnaast heeft ook de domeindiscussie binnen de inspectiediensten tot verschuivingen van werkzaamheden geleid. Uit efficiëntie overwegingen wordt sinds 2008 gezaagd aan de poten van de ORArbeidsinspectie. Om weerstand te bieden aan de trend om de medezeggenschap binnen de Arbeidsinspectie nog verder af te breken dan de situatie van voor 2003, waarbij er sprake was van 1 OR en 7 OC’s, heeft de OR-Arbeidsinspectie in samenspraak met de DOR juridische adviezen ingewonnen. De DOR heeft zich door het advocatencollectief laten adviseren omtrent de invulling van de WOR. De OR-Arbeidsinspectie heeft juridisch advies ingewonnen rondom de naleving door de top van het Ministerie van internationale verdragen en de invulling van toezicht zoals het Kabinet dat voorstaat. Op basis van deze bevindingen is meer inzicht ontstaan over de maatschappelijke taken en rollen van de Arbeidsinspectie. Deze blijken niet meer te worden ingevuld door de Arbeidsinspectie. Op basis daarvan heeft de OR-AI verder onderzoek gedaan naar de stand van zaken rondom het toezicht op arbeidsomstandigheden door de Arbeidsinspectie. Tijdens een tweedaagse conferentie heeft de OR-AI zich gebogen over de huidige situatie. Daarbij kwam de OR-AI tot de conclusie dat er grote problemen zijn ten aanzien van de interne organisatie en de functionele cohesie. Daarnaast ontbreekt het aan een duidelijke missie en visie. Zeker daar waar het gaat om de rol van de Arbeidsinspectie bij het verbeteren van gezond, veilig en eerlijk werk in bedrijven op de werkvloer. De OR-AI signaleert verder dat de kwaliteit en de kwantiteit van het inspectiewerk onder druk staat. In hoofdstuk 2 worden de door de OR-AI gesignaleerde problemen rondom de directie Arbeidsomstandigheden beschreven. De problemen kunnen worden ingedeeld in de door het management gewenste perspectieven. Allereerst van buiten naar binnen: wat is de stand van zaken rondom arbeidsomstandigheden, de verplichtingen voor de Arbeidsinspectie en hoe anderen de Arbeidsinspectie zien en waarderen. Ten tweede het perspectief van binnen naar buiten. Wat betekent de Arbeidsinspectie voor de buitenwereld als het gaat om het verbeteren van arbeidsomstandigheden. Het accent van de probleemanalyse ligt bij de Directie Arbeidsomstandigheden omdat de problemen daar het grootst zijn. In hoofdstuk 3 doet de OR-AIrbeidsinspectie voorstellen om te komen tot structurele en duurzame verbeteringen.
2. Probleemanalyse 2.1 Naleving van de Arbowet door bedrijven Hoewel werkgevers en werknemers beiden belang hebben bij gezond, veilig en eerlijk werk is het vooral een algemeen maatschappelijk belang. Immers op microniveau lijkt het beheersen van arbeidsrisico’s en het tegengaan van oneerlijke concurrentie alleen maar geld te kosten. Juist gematigd en zonodig strenger toezicht door de overheid kan bijdragen aan gemeenschapszin en een collectief bewustzijn dat gezond, veilig en eerlijk werk een maatschappelijke verantwoordelijkheid is. De overheid en zeker de Arbeidsinspectie kan en moet bedrijven een spiegel voorhouden hoe zij omgaan met deze collectieve risico’s. Belangrijk is te onderkennen dat werkgeversorganisaties en vakbonden op collectief niveau samenwerken aan het faciliteren hoe arbeidsomstandigheden moeten worden verbeterd. Bijvoorbeeld door arboconvenanten en –catalogie. Echter de sociale partners faciliteren wel op meso niveau maar kunnen in bedrijven nauwelijks acties initiëren. Immers werkgeversorganisaties en vakbonden kunnen bedrijven geen verplichtingen opleggen tenzij daar harde afspraken over zijn gemaakt in de CAO. Kaderleden van vakbonden kunnen wel proberen activiteiten te ontplooien maar hebben daar geen wettelijke instrumenten voor. ORen zouden dat wel kunnen maar zij zijn niet altijd georganiseerd. Het initiatief tot naleving van de Arbowet en de verantwoordelijkheid ligt op het niveau van de bedrijven. Toezicht door de Arbeidsinspectie in bedrijven en controle op werkplekniveau blijft nodig om, daar waar bedrijven de wet niet naleven, te zorgen voor meer urgentie. De Arbobalans 2007/2008 toont dat het ziekteverzuim van de Nederlandse beroepsbevolking is gedaald en het aantal arbeidsongevallen is gestabiliseerd1. Ook in de zware sectoren als bouw en industrie worden door werknemers minder lichamelijke klachten gerapporteerd dan in andere Europese Unie-landen. Opvallend is dat Nederland relatief slecht scoort als het gaat om het aantal werknemers dat te maken heeft met lichamelijk geweld of discriminatie. Dat wordt in Nederland meer ervaren dan in andere EU-landen, vooral in de zorg en welzijnssector, het onderwijs en in overheidsorganisaties. Ook is in Nederland de werkdruk hoog. De maatschappelijke kosten daarvan worden door TNO geschat op 4 miljard euro per jaar. Er is een toename van beeldschermwerk: in 2007 zat een Nederlandse werknemer gemiddeld 3,7 uur per dag achter het beeldscherm, in 2003 was dat nog 3,45 uur. Er is ook een stijging van het aantal werknemers dat overwerkt waar te nemen. In 2007 werkte de Nederlandse werknemer gemiddeld zes uur per week over tegen vier uur in 2003, terwijl het aantal contracturen stabiel bleef op een gemiddelde van 32 uur. Ook is het percentage werknemers dat wil doorwerken tot het 65e levensjaar in de periode 2005-2007 gestegen van 21 naar 34 procent. Nederlandse werkgevers hebben sinds een paar jaar meer keuzevrijheid ten aanzien van de bijstand door externe deskundigen. Uit de Arbobalans blijkt dat het aantal bedrijven dat een contract sluit met een gecertificeerde multidisciplinaire arbodienst terugloopt. In 2005 had 86 procent nog een contract met een arbodienst. In 2007 was dit 79 procent. Uit onderzoek blijkt verder dat nog niet eens de helft van alle bedrijven een risico-inventarisatie en evaluatie heeft!
1
In de cijfers zijn niet de ongevallen opgenomen die in of door het werk in het verkeer plaats vinden. Geschat
wordt dat 40% alle verkeersongevallen in of door het werk worden veroorzaakt.
De Arbeidsinspectie besteedt weinig tot geen aandacht aan de vergrijzing van de beroepsbevolking, de politieke wens dat werknemers langer doorwerken en de toenemende kosten van de gezondheidszorg (1 miljoen mensen slikken bijvoorbeeld antidepressiva). 2.2 SLIC aanbevelingen Het Senior Labour Inspectors Committee (SLIC) is een officieel coördinatie- en adviesorgaan van de Europese Commissie. De SLIC evalueert het functioneren van nationale arbeidsinspectiesystemen op basis van gezamenlijk vastgestelde principes van inspectie. Het betreft collegiale toetsing door experts van collega arbeidsinspecties uit de EU. In de week van 9 tot en met 13 juni 2008 was de SLIC evaluatiecommissie in Nederland voor gesprekken met interne en externe sleutelfiguren en deelname aan inspecties. De Nederlandse arbeidsinspectie functioneert over het algemeen goed. Om het functioneren verder te verbeteren kwam het SLIC met de volgende aanbevelingen: 1. Zorg voor goede cijfer- en monitorgegevens, waarmee de noodzakelijke capaciteit van de Arbeidsinspectie beter kan worden onderbouwd. 2. Onderhoud net als met de sociale partners contacten met de arbodiensten. 3. Besteed meer aandacht aan het periodiek arbeidsgeneeskundig onderzoek. 4. Besteed meer aandacht aan beroepsziekten. 5. Leid alle inspecteurs op hoe om te gaan met asbest. 6. Moedig sectoren aan om arbocatalogie periodiek te evalueren en zonodig aan te passen. 7. Betrek de medezeggenschap en de werknemersvertegenwoordiging bij het inspectiewerk. 8. Besteed aandacht aan de risico’s van telewerken, vooral als het gaat om de psychosociale risico’s die daaraan zijn verboden. 9. Zorg dat de inspecteurs een rijvaardigheidstraining krijgen. 10. Kijk goed naar de effecten van het beleggen van de administratieve taken bij de inspecteurs. 11. Voorkom creatief boekhouden rondom het halen van het aantal zaken. 12. Kijk niet alleen naar het aantal zaken als prestatie-indicator maar kijk ook hoeveel tijd inspecteurs daadwerkelijk in bedrijven aanwezig zijn. Ten aanzien van punt 11 bereikt de OR steeds vaker signalen dat er inspecteurs gedwongen worden om inspectiebezoeken dubbel te boeken. Zo worden bijvoorbeeld inspecties in het kader van REACH als aparte inspecties geboekt bij de verschillende inspectieprojecten. Dit om dan toch maar de 20.000 actieve inspecties te realiseren. De OR is van mening dat dit dubbel boekhouden niet de bedoeling kan zijn, dit niet ethisch is en dat het eigenlijk misleidend is. 2.3 Naleving ILO-regelgeving Nederland heeft verschillende ILO-verdragen ondertekend die Nederland verplichten tot het instellen van een arbeidsinspectie. In de verdragen wordt beschreven dat een arbeidsinspectie zijn toezichthoudende taak onafhankelijk en deskundig moet kunnen uitvoeren. Daarnaast moet een arbeidsinspectie voldoende van omvang zijn en moeten er voor het publiek toegankelijke plaatselijke kantoren zijn. Op verzoek van de OR-AI hebben twee juristen, onafhankelijk van elkaar, onderzoek gedaan in hoeverre Nederland invulling geeft aan de verschillende ILO-verdragen. De beide juristen komen tot de volgende conclusies:
1. De Arbeidsinspectie bestaat uit drie verschillende directies die hun eigen toezichthoudende taken hebben. Er is geen sprake van een integrale Arbeidsinspectie. 2. In het OMV-besluit zijn geen deskundige diensten beschreven. Het gaat dan om deskundige diensten die door specialisten worden bemenst. Voorbeelden hiervan zijn deskundigen op het gebied van geneeskunde, werktuigbouw en bouwkunde. 3. Door de centrale plaatsing van de inspecteurs moet ernstig getwijfeld worden aan de onafhankelijkheid van de Arbeidsinspectie. 4. Door het sluiten van de regiokantoren zijn er onvoldoende doelmatig ingericht plaatselijke kantoren die voor iedereen toegankelijk zijn. De juristen komen tot de conclusie dat de huidige inrichting van de Arbeidsinspectie niet in overeenstemming is met ILO-verdrag nr. 81 en ILO-verdrag nr. 129. Belangrijk is te beseffen dat de Arbeidsinspectie niet alleen te maken heeft met zijn shareholder (de Minister van SZW) maar ook een verantwoordelijkheid heeft naar andere stakeholders in de maatschappij. De maatschappij is de belangrijkste stakeholder van de Arbeidsinspectie. De Arbeidsinspectie moet daarom onafhankelijk zijn toezichthoudende houdende taak uit kunnen voeren en informeert onafhankelijk de Minister over de stand van zaken rondom veilig, gezond en eerlijk werk. De huidige situatie is dat de Arbeidsinspectie niet volledig onafhankelijk zijn toezichthoudende taak uitvoert. De uitkomsten van de inspecties die vastgelegd worden in projectverslagen worden na ruggespraak met de beleidsdirectie G&VW (Gezond & Veilig Werken) aan de Minister aangeboden. De beleidsdirectie is medeparaafhouder. Ook voor de marginale toetsing van de Arbocatalogi is de beleidsdirectie medeparaafhouder. Verder komt het incidenteel voor dat bij de beantwoording van Kamervragen de pSG medeparaafhouder is. De invulling van de onafhankelijkheid bij SZW (zoals deze is verwoord in de ILO-verdragen) leidt tot spanning tussen beleid en uitvoering. Immers er is in zekere zin sprake van ambtelijk dualisme. Naar inzicht van de OR is dat uitermate functioneel. Risico’s op het gebied van veilig en gezond werken en andere zaken rondom arbeid in de maatschappij worden door de Arbeidsinspectie gesignaleerd en in rapportages vastgelegd. Verbeteringen kunnen door beleidsdirectie worden vertaald in beleidsvoorstellen en de politieke leiding kan besluiten nemen. In het naoorlogse jaar 1947 begreep de internationale gemeenschap dat arbeidsinspecties oren en ogen moesten zijn voor de politiek. Maar daarnaast ook dat arbeidsinspecties een zelfstandige maatschappelijke functie hebben die onafhankelijk van de politieke stroming kunnen wijzen op nieuwe arborisico’s en eventuele hiaten in het beleid. 2.4 Output versus outcome Arbeid in Nederland is binnen een eeuw veranderd van handarbeid naar voornamelijk hoofdarbeid. Daar waar in het begin van de vorige eeuw de meeste mensen met hun handen hun brood verdienden is dat nu het omgekeerde het geval. De risico’s waar de Arbeidsinspectie vooral naar kijkt zijn risico’s die verbonden zijn aan handarbeid. Het gaat om de traditionele veiligheidsonderwerpen zoals vallen van hoogte en knel- en pletgevaar. Daarnaast wordt aandacht besteed aan de blootstelling aan gevaarlijke stoffen. Het onderwerp fysieke belasting is al veel lastiger. De meeste mensen in de werkende beroepsbevolking zijn werkzaam in de dienstensector en voeren voor het grootste deel hoofdarbeid uit. Deze werknemers hebben vooral te maken met agressie en geweld, werkdruk en andere vormen van psychische belasting, zoals pesten, discriminatie en lange werktijden (reistijden). De Arbeidsinspectie besteedt hieraan slechts mondjesmaat aandacht. Het inspecteren en
handhaven van deze risico’s kost door de complexiteit meer tijd dan een inspectie van fysieke artefacten. De maatschappelijke kosten van arbeidsveiligheid op de werkplek is in vergelijking met de kosten van deze nieuwe risico’s echter marginaal. De kosten van klachten aan nek en schouder bedragen bijvoorbeeld 2 miljard euro per jaar en de kosten van psychische arbeidsbelasting 4 miljard per jaar. Door de scheve verhouding van de inzet aan inspectiecapaciteit aan arbeidsveiligheid is het lastig of zelfs onmogelijk outcome te genereren. Het is natuurlijk wel mogelijk om output in termen van aantallen inspecties en de uitkomsten daarvan te rapporteren, maar outcome in de zin van maatschappelijke besparingen is erg lastig. Kortom: De keuzes die worden gemaakt richten zich vooral op de te realiseren output. De arbo-inspecties, projecten en uitkomsten richten zich jaren achtereen op steeds dezelfde risico’s. Er is weinig innovatief en proactief vermogen als het gaat om op werkplekniveau nieuwe risico’s te signaleren en hoe deze te inspecteren. Het gaat dan om risico’s zoals nanoen biotechnologie, psychische risico’s en fysieke risico’s zoals bewegingsarmoede.
2.5 Inspectieapparaat 2.5.1 Aantallen inspecteurs De Arbeidsinspectie voert jaarlijks enkele tientallen inspectieprojecten uit in verschillende sectoren. Uit de inspectieprojecten blijkt dat er nog steeds veel mis is met de traditionele arbeidsrisico’s. Slechts mondjesmaat voert de Arbeidsinspectie ook inspecties uit die zich richten op nieuwe arbeidsrisico’s. Deze nieuwe risico’s kosten meer inspectiecapaciteit. Uit efficiency overwegingen worden deze risico’s niet in inspecties meegenomen terwijl sectoren hier wel om vragen. De beschikbare capaciteit van de Arbeidsinspectie voor het uitvoeren van proactieve inspecties rondom arbeidsomstandigheden is onvoldoende. Bij de Arbeidsinspectie zijn 250 inspecteurs belast met het uitvoeren van inspecties rondom arbeidsomstandigheden. Er is 1 inspecteur op 19.500 werknemers. In ons omliggende landen is dat 1 op de 10.000 werknemers. Er zijn circa 1 miljoen bedrijfsvestigingen bij de Kamers van Koophandel ingeschreven. Uitgaande van 20.000 bedrijfsinspecties per jaar, betekent dit dat een bedrijf eens in de 50 jaar een inspectie van de Arbeidsinspectie rondom arbeidsomstandigheden kan verwachten. Tegenargumenten dat in Nederland ook andere deskundigen zoals arbodiensten zich bezighouden kunnen geen stand houden. Immers ook in de ons omringende landen zijn er private ondernemingen die zich bezighouden met het verbeteren van arbeidsomstandigheden. Ook het feit dat slechts de helft van alle bedrijven beschikt over een risico-inventarisatie en evaluatie geeft aan dat er iets schort aan naleving van de Arbowet. 2.5.2 Aantallen deskundigen In het Expertise centrum zijn deskundigen op het gebied van bedrijfsgeneeskunde (1 fte), arbeid- en organisatie psychologie (4 fte), arbeidsveiligheid (12 fte), arbeidshygiëne (10 fte) en ergonomie (3 fte) ondergebracht.
Als we kijken naar de omvang van het aantal deskundigen en de breedte van het werkveld en de omvang van de noodzakelijke taken dan is er sprake van een grote discrepantie. Dit geldt vooral voor de bedrijfsgeneeskundigen, A&O deskundigen en ergonomen. Maar ook voor de twee andere vakgebieden geldt dat niet alle taken naar behoren kunnen worden uitgevoerd. Zo kan vanuit de veiligheidshoek onvoldoende invulling worden gegeven aan markttoezicht op productveiligheid. Voor alle vakgebieden geldt dat door capaciteitgebrek geen structurele contacten kunnen worden onderhouden met andere deskundigen in het werkveld zoals arbodiensten. Door het gebrek aan uitwisseling van kennis ontstaan allerlei neveneffecten die strijdig zijn met de arbeidshygiënische uitgangspunten van de Arbowet. Mede door de niet onafhankelijke positie van de private deskundigen (ze worden tenslotte ingehuurd door individuele werkgevers) is er onvoldoende aandacht voor collectieve maatregelen. Arborisico’s worden onvoldoende bij de bron aangepakt en vooral geïndividualiseerd. Daarnaast blijkt uit onderzoek dat de invulling van de wettelijk verplichte risico-inventarisatie en evaluatie kwalitatief op het gehele terrein van arborisico’s door arbodiensten een bedenkelijk laag niveau heeft bereikt. 2.6 Reactief werk Steeds meer wordt binnen de Arbeidsinspectie gekeken of de tijd besteed aan en de hoeveelheid reactieve werkzaamheden (klachten en ongevallen) kan worden ingedamd. Recent weer om zo meer tijd te plannen om de 20.000 actieve inspecties te realiseren. Structureel worden dan bepaalde klachten en ongevallen niet meer onderzocht. Recent heeft de vicevoorzitter van de Raad van state (de heer Tjeenk Willink) opgemerkt dat burgers geen klanten zijn. Burgers hebben geen keuze, er is slechts een Arbeidsinspectie. Klanten kunnen kiezen uit meerdere aanbieders, aanbieders kunnen een klant een dienst weigeren. Burgers en ook de Arbeidsinspectie kunnen dat niet, zij zijn op elkaar aangewezen. Dit betekent dat de overheid een serviceplicht heeft. Zo moeten slachtoffers van ongevallen en klagers optimaal worden bediend. Door een gebrek aan capaciteit worden niet alle signalen van werknemers onderzocht. De OR bestrijdt niet de rationele ambtelijke keuzes die noodgedwongen moeten worden gemaakt. Echter keuzes over het wel of niet onderzoeken van meldingsplichtige ongevallen en van klachten over arbeidsomstandigheden passen niet in de verwachtingen van de burger. Dergelijke keuzes zijn vanuit een serviceplicht zeer moeilijk aan de burger uit te leggen en te verantwoorden. De burger voelt zich in de steek gelaten. De overheid blijft in gebreke, de burger haakt af. 2.7 Kwaliteit van het inspectiewerk Inspecteurs hebben onvoldoende ruimte om hun inspectiewerk in te richten. Het inspectiewerk wordt in toenemende mate van boven af strak aangestuurd. Er is sprake van een monocultuur en een gebrek aan diversiteit. Welke risico’s c.q. inspectieonderwerpen en welke bedrijven worden geïnspecteerd wordt van boven af bepaald. De argumentatie hiervoor is de sterke wens om eenduidig te rapporteren en vissen waar vis zit. Naast voordelen heeft deze sterke sturing ook belangrijke nadelen: - Nieuwe risico’s zoals nano-technologie worden gemist, immers er is weinig tot geen ruimte om op werkplekniveau nieuwe technologische ontwikkelingen en nieuwe risico’s te detecteren. - Door zich alleen te richten op bedrijven die het slecht doen ontstaat er een vertekend beeld van de werkelijkheid. Daarnaast is de kans groot dat nieuwe en belangrijke verbeteringen die goede bedrijven ontwikkelingen niet worden opgemerkt. Juist het signalering van deze goodpractices kan de Arbeidsinspectie gebruiken om achterblijvers op een hoger beschermingsniveau te krijgen.
Door het gebrek aan vrijheid zijn er onvoldoende mogelijkheden om verder te professionaliseren. Er wordt teveel nadruk gelegd op uniformiteit en monocultuur. Daardoor boet het inspectiewerk vooral in de breedte aan kwaliteit in. Een grote bedreiging is de volgende stap: het verder loslaten van inhoudelijke deskundigheid. Er is in die situatie dan alleen nog sprake van een controle van papieren verplichtingen. Inhoudelijke deskundigheid is helemaal niet meer nodig, immers het gaat dan niet meer om de feitelijke situatie op de werkplek. Het lerend concept van de organisatie wordt losgelaten en kwaliteit lost op in verdergaande rationaliteit. 2.8 Functionele cohesie Specifiek kenmerk van de functie-inhoud van de arbo-inspecteur is de breedte van het kennisveld. Inspecteurs moeten voor het doelmatig uitvoeren van inspecties het hele inhoudelijke terrein beheersen. Ze moeten kennis hebben van allerlei veiligheids- en gezondheidsrisico’s die per sector verschillen. Daarnaast moeten ze kennis hebben van beleidsvoering rondom arbeidsomstandigheden. De bevindingen en de handhaving vereist gedegen juridische kennis. De Arbeidsinspectie is een telewerkende organisatie. De inspecteurs van de Directie arbeidsomstandigheden werken al sinds jaar en dag vanuit huis. In het verleden was de maandag de vaste kantoordag. Inspecteurs leverden hun inspectieresultaten in concept in bij de administratieve ondersteuning. Deze zorgde ervoor dat de geïnspecteerde bedrijven de benodigde correspondentie ontvingen. Door verdergaande digitalisering en rationalisering verviel de noodzaak om wekelijks stukken in te leveren. Het wekelijkse overleg- en afstemmingsmoment werd afgeschaft. Daarvoor in de plaats werd in kleinere settings teamoverleg, intervisie en collegiale toetsing in het leven geroepen. De specialistische inspecteurs werden uit de regio’s teruggetrokken en samengebracht in het Expertise centrum arbeidsinspectie. Het gevolg van deze ontwikkelingen is dat er geen natuurlijke momenten meer zijn waar kennisoverdracht op informele wijze kan plaatsvinden. We mailen en we bellen. De ziel van kennisdelen is daarmee uit de organisatie verdwenen. Inspecteurs worden geleerd zelf dingen op te zoeken. Tijd en kennis ontbreken, daarnaast is veel kennis niet te vatten in ondersteunende website’s of projectenpagina’s. Onderlinge kennisoverdracht en face to face contacten met specialisten en projectleiders is essentieel voor een goede taakuitoefening. Inspecteurs voelen zich meer en meer verlaten en op zichzelf teruggeworpen. Ze voelen zich door de fysieke – en psychologische afstand meer en meer ZZP-ers en lonely-hunters. Ondanks dat ze hun stinkende best doen om invulling te geven aan hun werk, haken ze af. Er is sprake van vervreemding. Dit proces wordt nog extra versterkt door het sluiten van de regionale kantoren en het decimeren van de administratieve ondersteuning. Rapportage Ordina Public Management Consulting De Rapportage van Ordina ‘Verkenning werking nieuwe binnendienstorganisatie’ van 23 juli 2009 zijn een ondersteuning voor de zienswijze van de OR-Arbeidsinspectie. Vastgesteld is dat sinds de bedrijfstakkanteling in 2003 de cohesie binnen de Arbeidsinspectie sterk is afgenomen. De verkokering tussen de directies nam sterk toe en daarmee ook de verkokering tussen de inspectieteams. De contacten tussen de inspecteurs van de diverse teams nam af. De sociale en functionele cohesie was vooral te vinden in de teams zelf en de betrokken medewerkers van de binnendienst. Het regionale kantoor was desondanks een plek waar je elkaar nog tegenkwam. Door de recente reorganisatie (centralisatie intake en inspectieondersteuning) is de functionele cohesie nog verder afgenomen. Regionale kantoren worden stuk voor stuk opgeheven. De afstand tot de collega’s is daardoor nog groter geworden. De gezamenlijke ontmoetingsplaats is verdwenen.
In het rapport van Ordina werd ook vermeld dat de verbondenheid met het landelijke management ook afneemt. De afstand tot het hogere management is voor medewerkers te groot. Door het op afstand zetten van de ondersteuning ten opzichte van de inspecteurs is ook deze sociale en functionele cohesie op een bedenkelijk laag punt beland. Er is geen of onvoldoende contact met de collega’s van inspectieondersteuning. Dit geldt ook voor de contacten tussen inspecteurs en specialisten. Ook deze functionele cohesie is sterk verminderd. 3
Voorstellen van de OR-Arbeidsinspectie
Arbeid neemt voor het grootste deel van de Nederlandse bevolking een centrale plaats in. De maatschappelijke kosten van ongezonde en onveilige arbeid zijn enorm. Hoewel toezicht in Nederland onder druk staat, niet teveel toezichtlast is het credo, is het de vraag of de Nederlandse arbeidsinspectie met de beperkte middelen zijn taak nog adequaat kan uitvoeren. Het gaat hierbij niet alleen om de individuele veiligheid en gezondheid van werknemers maar ook om het beheersen van de maatschappelijke kosten. Het bestaansrecht van de Arbeidsinspectie wordt dus allereerst ingegeven door een maatschappelijke noodzaak. Arbeid is een centraal bindmiddel in onze huidige maatschappij. Het kabinet benadrukt dit door de leuze “Samen leven, samen werken”. Het spreekt voor zich dat het werk dat mensen uitvoeren moet bijdragen aan het welzijn van de bevolking. Maar werknemers moeten ervan op aan kunnen dat het werk veilig en gezond is. De Arbeidsinspectie moet daar zijn waar het mogelijk fout dreigt te gaan of waar het fout is gegaan. Zowel preventief en curatief. De Ondernemingsraad van de Arbeidsinspectie is van mening dat de maatschappij niet kan bouwen op de Arbeidsinspectie als het gaat om adequaat onafhankelijk toezicht en het leveren van betrouwbare informatie over de naleving van de wetgeving. In de navolgende paragrafen geeft de OR-Arbeidsinspectie daarom SMART-geformuleerde voorstellen per onderwerp om te komen tot structurele en duurzame verbeteringen. 3.1 Onafhankelijk De Arbeidsinspectie moet onafhankelijk zijn toezichthoudende houdende taak kunnen uitvoeren en informeert onafhankelijk de Minister over de stand van zaken rondom gezond en eerlijk werk. De onafhankelijkheid wordt het beste gewaarborgd door de verantwoordelijkheid zo laag mogelijk in de organisatie neer te leggen. Inspecteurs zijn verantwoordelijk voor de kwaliteit van de inspecties die zij uitvoeren. Landelijke projectleiders zijn verantwoordelijk voor sectorstrategieën en projectresultaten. De directeuren van de directies voor het jaarplan van hun directie. De bevoegdheden worden zo laag mogelijk in de organisatie neergelegd en formeel gemandateerd. Professionals krijgen hierdoor meer ruimte en dit leidt tot minder bureaucratie, meer discussie en noodzakelijke diversiteit. Het innovatieve en lerende vermogen van de organisatie wordt hierdoor optimaal gestimuleerd. Het management moet dit ook faciliteren.
De Arbeidsinspectie kan de beleidsevaluerende rol alleen waarmaken als hij onafhankelijk zijn werkzaamheden uitvoert. De beleidsdirecties maken beleid, de Arbeidsinspectie houdt toezicht. Beide rollen moeten niet met elkaar worden vermengd. Voorstel OR-AI: 1. Scheiding van beleid en uitvoering is een essentiële voorwaarde om de controlerende taak van de volksvertegenwoordiging te waarborgen. Door het onderbrengen van de Arbeidsinspectie in een Inspectoraat Generaal en de medewerkers een directe aanstelling in dienst van de Arbeidsinspectie te geven wordt de onafhankelijkheid meer gewaarborgd. 2. De bevoegdheden worden zo laag mogelijk in de organisatie neergelegd en formeel gemandateerd. Inspecteurs zijn verantwoordelijk voor de inspecties die zij uitvoeren. Landelijke projectleiders zijn verantwoordelijk voor sectorstrategieën en projectresultaten. De directeuren van de directies voor het jaarplan van hun directie.
3.2 Deskundige diensten Een goed functionerende arbeidsinspectie beschikt over deskundige diensten die worden bemenst door deskundigen die in voldoende aantallen aanwezig zijn. Uitgaande van de IAO verdragen en de Arbowet gaat het om de volgende deskundigen: bedrijfsgeneeskundigen, A&O psychologen, veiligheidsdeskundigen, arbeidshygiënisten en ergonomen. Hef de verticale scheiding tussen specialisten en inspecteur op. Voorstellen OR-AI: 1. Het aantal en het niveau van de deskundigen moeten zodanig zijn dat zij ook gesprekspartner kunnen zijn binnen het deskundigennetwerk in hun eigen vakgebied. Het gaat om deskundigen en organisaties van deskundigen zoals arbodiensten, beroepsverenigingen van arbodeskundigen, universiteiten (kenniscentra) en andere deskundigen die bedrijven adviseren rondom arbeidsomstandigheden. 2. Richt de organisatie meer horizontaal in door specialisten en inspecteurs binnen sectoren te laten samenwerken. Door de uitbreiding van het aantal specialisten is het mogelijk dat zij naast hun basis in het expertise centrum ook een duidelijker plaats hebben binnen de inspectieteams. Zorg ervoor dat specialisten minimaal 10 zaken per jaar uitvoeren. 3.3 Omvang inspectieapparaat De Arbeidsinspectie moet een bijdrage leveren aan het verbeteren van arbeidsomstandigheden en eerlijk betaald werk. De Ondernemingsraad wil daarbij de synergie benadrukken die alleen kan ontstaan door een sectorale benadering direct te koppelen aan inspecties. Nieuwe werkplekrisico’s inspecteren en opschalen naar systeemniveau kost meer tijd dan een vluchtige inspectie op enkel eenvoudig visueel waarneembare risico’s. Bij een gelijk aantal uit te voeren inspecties betekent dit dat de bestaande capaciteit van het inspectieapparaat geen duurzame resultaten kan leveren. Binnen het taakveld Major Hazard Control (MHC) wordt toezicht gehouden op de naleving van het Besluit Risico’s Zware Ongevallen (BRZO’99) en van de regels inzake de Aanvullende Risico-inventarisatie en – evaluatie (ARIE’04) door bedrijven die met grote hoeveelheden gevaarlijke stoffen werken. De directie MHC is de directie die vanuit de Arbeidsinspectie met de invalshoek werknemersveiligheid toezicht op de hierboven beschreven bedrijven houdt.
De inspectiedruk bij bovengenoemde bedrijven bedroeg over 2008 46%, dat wil zeggen dat overall gemiddeld ieder bedrijf dat valt onder de BRZO of Arie-regelgeving één maal in de 2 jaar geïnspecteerd wordt. Op dit moment is er een capaciteitstekort binnen MHC wat noodzaakt tot prioriteitstelling.
Voorstel OR-AI: Als de Arbeidsinspectie aantoonbare outcome wil leveren, moet de omvang van het inspectieapparaat aanzienlijk worden uitgebreid. Uitgangspunt is een gestage groei van de inspectiecapaciteit tot het niveau van de ons omringende landen. De OR-AI stelt voor om in 10 jaar tijd de inspectiecapaciteit te laten groeien tot een niveau van 1 arbo-inspecteur op 10.000 werknemers. Door meer aandacht te besteden aan kwaliteit zal het aantal inspecties evenredig toenemen, gemiddeld wordt een werkplek dan eens in de 25 jaar geïnspecteerd. Voor MHC stelt de OR-AI voor zo snel mogelijk maar in ieder geval binnen 5 jaar tijd de inspectiecapaciteit te laten groeien zodat aan de wettelijke verplichte inspectiefrequenties kan worden voldaan. 3.4 Plaatselijk De Arbeidsinspectie moet fysiek en virtueel makkelijk toegankelijk zijn. Geen burgeronvriendelijke telefoonbandjes maar wel persoonlijke en correcte aandacht. Indien nodig kunnen belanghebbenden binnen een reisafstand van 1 uur een kantoor van de Arbeidsinspectie bezoeken. In ieder geval mag een kantoorbezoek inclusief heen en terugreis niet meer dan een dagdeel in beslag nemen. Juist in een telewerkende organisatie van inspecteurs moet goed worden nagedacht over de taken en functionaliteiten die een kantoor moet en kan bieden. Door het ontbreken van een gevoel van thuiskomen op de basis kan men zich niet warmen aan de geborgenheid en intimiteit die zo vanzelfsprekend is bij het werken op kantoor. Voorstel OR-AI: Buiten het Centrale kantoor in Utrecht wordt op meerdere locaties een doelmatig en functioneel kantoor ingericht. 3.5 Leiderschap 3.5.1 Stijl van leidinggeven De inspecteurs, specialisten en projectleiders kunnen hun vragen kwijt aan leidinggevenden die zich bedienen van de term ‘dienend leiderschap’. De dienende leiders opereren op de achtergrond, doen wat noodzakelijk is zonder daarbij direct de aandacht naar zichzelf toe te trekken. Het groter conceptueel vermogen van die dienende leiders stelt hen in staat de vragen van de inspecteurs, specialisten en projectleiders te vertalen naar bredere perspectieven voor de totale organisatie. Dit vertaalt zich in een duidelijke missie en visie die aansluit bij subtitel van dit voorstel. De inspecteurs, specialisten en projectleiders weten dat zij zich over de interne organisatie geen zorgen hoeven te maken, daar zijn de leidinggevenden voor. De leidinggevenden weten op hun beurt dat de beste krachten van de organisatie in het veld werkzaam zijn.
Leidinggevende stellen zich twee vragen: Wat kan ik en wat kan de organisatie doen om u beter te laten functioneren? Waar lopen we u voor de voeten met ons interne geneuzel? Voorstel OR-AI: Het aanbieden van cursussen voor teamleiders en managers die zich specifiek richten op dienend leiderschap. (Voor een verder uitwerking verwijzen wij u graag naar hoofdstuk 5 ‘Ongeneeslijk gezonde organisatie’ van het boek ‘Intensieve menshouderij, Hoe kwaliteit oplost in rationaliteit’ van Jaap Peters & Judith Pouw.)
3.6 Output versus outcome De afgelopen jaren is er een sterke nadruk gelegd op de kwantiteit van het werk terwijl de kwaliteit en de diversiteit van het werk naar de achtergrond zijn gedrukt. De OR stelt vraagtekens of het uitsluitend sturen op kwantiteit leidt tot maatschappelijke meerwaarde. Outcome gaat juist niet direct om grote aantallen vluchtige inspecties. Ook op andere manieren is er output en outcome te realiseren. Bijvoorbeeld door bestuurlijke invloed te laten gelden, bijvoorbeeld richting arbodiensten. Het gaat hierbij niet alleen om de directe effecten in financiële zin maar ook de invloed die de overheid direct en indirect uitoefent op de gangbare normen en waarden in bedrijven. Niet alleen door inspecties maar ook doordat projectleiders sociale partners motiveren en overtuigen dat er activiteiten op sector niveau ontwikkeld moeten worden. De Arbowet heeft een sterke Rijnlandse inslag en daarmee beïnvloedt de overheid bedrijven en haalt daarmee de scherpe randjes van het vrije markt denken weg. Werkgevers hebben vanuit de wet een zorgplicht in te vullen. Door een groep inspecteurs is dit als volgt verwoord: “Door landelijke projectleiders zouden analyses gemaakt kunnen worden van een bepaalde sector, of het ziekteverzuim gerelateerd is aan de arbeidsomstandigheden, wat daarvan de instroom in de arbeidsongeschiktheid veroorzaakt, of de uitval voor het 65/67ste jaar. Ook gegevens over beroepsziekten kunnen hierin worden meegenomen. En wat daarvan de maatschappelijke kosten zijn. Per bedrijf zou dan de verdiepende analyse door de inspecteur gemaakt kunnen worden, zoals de AI in Duitsland doet voorafgaande aan een inspectie. Wat zijn per bedrijf de probleempunten m.b.t. arbeidsomstandigheden. En waarop zou de inspectie zich dan kunnen richten. Indien dit, bijvoorbeeld psychische belasting, agressie en geweld en fysieke belasting zijn, dan zouden we ons in een meerjaren planning kunnen richten op deze drie onderwerpen. Die weliswaar anders tijd en energie vergen, maar waar wel een betere outcome door bereikt wordt. De inspecteur zou dan het bedrijf gedurende een bepaalde looptijd kunnen volgen.’ In het projectplan zou dan per jaar omschreven kunnen worden wat de concrete doelen zijn die we nastreven als we deze onderwerpen aanpakken. Niet alleen breed geformuleerd het verbeteren van arbeidsomstandigheden. Doel kan zijn dat binnen een jaar werkdrukonderzoeken hebben plaatsgevonden, een agressie en geweld protocol is opgesteld, de randvoorwaarden moeten zijn geregeld, dat er maatregelen zijn genomen om de fysieke belasting terug te dringen.
Verder in het traject zou dan gemeten kunnen worden of inderdaad het arbeidsgerelateerde ziekteverzuim en de WAO-instroom verminderd zijn en de uitval voor het 65/67ste jaar voorkomen is. In de huidige discussie zou de AI een belangrijke bijdrage kunnen leveren bij de term zware beroepen door onderbouwd aan te geven wanneer voortijdige uitstroom plaatsvindt veroorzaakt door de arbeidsomstandigheden.” Het beschrijven van de aanpak van het bedrijf en de leer- en knelpunten waar bedrijf en inspecteur tegenaan lopen, kunnen voor de sector en andere bedrijven een voorbeeld zijn hoe ingewikkelde risico’s kunnen worden aangepakt. Het gaat dan meer om vermeerdering van kennis en goede praktijken. De OR is van mening dat output meer is dan het tellen van het aantal inspecties. Outcome wordt niet alleen gerealiseerd door de kwantiteit van het werk maar vooral door de kwaliteit. Investeren in kennis door meer intensievere inspecties op lastige en nieuwe risico’s leidt tot kennisvermeerdering. Het verspreiden van deze kennis door deze bij volgende inspecties toe te passen leidt op termijn tot een meetbare outcome. Daarnaast kan de kennis in arbo werkveld worden verspreid en met andere deskundigen worden gedeeld. Voorstel OR-AI: De OR stelt voor om andere soorten van output en outcome te meten en daarop te sturen. Het gaat om meer diversiteit in de inzet van zowel inspectie-instrumenten en handhavingsarrangementen. Vermeerdering van kennis van risico’s en hoe deze door bedrijven kunnen en worden beheerst. Herdefinieer de kritische prestatie-indicatoren.
3.7 Kennis delen De OR-Arbeidsinspectie pleit voor een andere vorm van organiseren van de directie Arbo. De inspecteur en outcome moeten daarbij centraal staan. De fysieke en psychosociale inrichting van de organisatie moet dat impliciet faciliteren. Onderlinge afstemming en collegiale toetsing vinden vanzelfsprekend plaats omdat inspecteurs, specialisten en landelijk projectleiders elkaar ontmoeten. Voorstel OR-AI: De OR-AI stelt voor dat de directie Arbo anders wordt georganiseerd. Strategie en uitvoering niet scheiden maar het werk horizontaal organiseren. Dit betekent dat het leidmotief niet een indeling moet zijn van strategie, uitvoering, expertise en administratieve ondersteuning. Het leidmotief moet zijn een inrichting waarbij strategie, uitvoering, expertise en administratieve ondersteuning zoveel als mogelijk organisatorische eenheden vormen. Een sectorale of een regionale indeling zijn dan de meest logische indeling. Een dergelijke indeling sluit het beste aan bij de gewenste menselijke maat die noodzakelijk is om de functionele cohesie te waarborgen. Versterking van de sectorale aanpak ligt voor de hand.
