BGF KÜLKERESKEDELMI FŐISKOLAI KAR A TERÜLETFEJLESZTÉS SZEREPE A MAGYAR REGIONÁLIS MIKLYA VERONIKA BUDAPEST, GAZDASÁGBAN

BGF KKFK Elektronikus Könyvtár Az elektronikus könyvtár teljes szövegű dokumentumokat tartalmaz biztosítva a szabad Információ-hozzáférést. A szerzői és egyéb jogok a dokumentum szerzőjét/tulajdonosát illeti. Az elektronikus könyvtár dokumentumai szabadon felhasználhatók változtatások nélkül a forrásra való megfelelő hivatkozással, de csak saját célra nem kereskedelmi jellegű alkalmazásokhoz

BGF KÜLKERESKEDELMI FŐISKOLAI KAR

A TERÜLETFEJLESZTÉS SZEREPE A MAGYAR REGIONÁLIS GAZDASÁGBAN

MIKLYA VERONIKA

BUDAPEST, 2005. 3


TARTALOM

BEVEZETÉS 1. A REGIONÁLIS POLITIKA, FOGALMA, FEJLŐDÉSE NYUGAT-EURÓPÁBAN

7

1.1 Nemzeti regionális politikák

7

1.2 Az EU regionális politikája

8

2. TRENDEK A TERÜLETI GAZDASÁGFEJLŐDÉSBEN – ÚJ REGIONÁLIS GAZDASÁGFEJLESZTÉSI KÖVETELMÉNYEK

11

2.1 Globalizáció – lokalizáció (regionalizáció)

11

2.2 A területi gazdaságépítés szükségletei és követelményei

13

3. AZ EURÓPAI UNIÓ TÁMOGATÁSPOLITIKAI CÉLJAINAK ALAKULÁSA

15

4. AZ UNIÓS TÁMOGATÁSOK FORRÁSAI

21

4.1 Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA)

21

4.2 Európai Szociális Alap (ESZA)

22

4.3 Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap – Orientációs Részlege (EMOGA)

23

4.4 Halászati Orientáció Pénzügyi Eszközei (HOPE)

23

4.5 A Kohéziós Alap

24

4.6 Közösségi Kezdeményezések

24

5. A BŐVÍTÉS KÖVETKEZMÉNYEI, A CSATLAKOZÓ ÁLLAMOK FELKÉSZÜLÉSÉT SZOLGÁLÓ FORRÁSOK

27

5.1 A kohéziós politika és a bővítés

27

5.2 A felkészülést szolgáló programok tapasztalatai

28

6. A CSATLAKOZÁST KÖVETŐ IDŐSZAK ELSŐ TAPASZTALATAI

38

7. A MAGYAR REGIONÁLIS INTÉZMÉNYRENDSZER FELKÉSZÜLTSÉGE AZ UNIÓS REGIONÁLIS POLITIKÁRA

44

7.1 Előzmények

44

7.2 A regionális fejlesztési tanácsok megalakulása

45

7.3 A regionális fejlesztési tanácsok szerepe a területfejlesztési forráselosztásban a csatlakozás előtt

46 4


7.4 A regionális szint jövője

50

8. ÖSSZEGZÉS

54

IRODALOM

BEVEZETÉS

Magyarország regionálisan kiegyensúlyozottabb gazdasági fejlődése alapvető cél a versenyképesség növelése szempontjából. Az európai uniós csatlakozással ennek a célnak az eléréséhez sokkal jelentősebb eszközrendszer áll rendelkezésre. Ez a támogatás - összegénél fogva is – nagy befolyással lesz a továbbiakban a magyar gazdaság fejlődésére. A Strukturális Alapokból nyerhető forrásokhoz való hozzáférésnek azonban igen szigorú követelményrendszerét kell teljesíteni. A

szakdolgozat

keretei

között

nincs

lehetőség

arra,

hogy

valamennyi

támogatásformát alaposan megvizsgáljam és ismertessem. Azonban mivel ez a téma nagyon sokoldalúan megközelíthető, arra törekedtem, hogy a lehető legnagyobb mértékben kapcsolódjon az általam kiválasztott területhez, nevezetesen a régiók szintjéhez. Ebből következően a kutatás színterei a régiók, mivel ezeknek a területi egységeknek és intézményrendszerüknek a létrejötte és kiépítése, ennek következményeképpen a megyék átszervezése, új feladat- és hatáskörük meghatározása (sokszor értelmetlen versenye), illetve az egész rendszer újraértékelése, éppen most van folyamatban. A támogatások szerepét a regionális gazdaságépítésben elsősorban induktív módon lehetséges értékelni. Fontos az a tényező is, hogy ezeknek a hatásoknak, eredményeknek a megítélése nagyon sok esetben csak közvetve lehetséges. A dolgozat tárgyát képező támogatásrendszer meglehetősen összetett és szerteágazó, így teljes körű és átfogó értékelésre nem vállalkozhatok. Azonban a rendelkezésemre álló statisztikai források, elemzések és megközelítési módok együttes segítségével rámutatok néhány, a támogatások hatékonyságát befolyásoló

5


tényezőre, és a támogatások fontosabb eredményeire. A feladat elvégzését nehezítette, hogy Magyarországon a támogatásoknak általában, és különösen a gazdaságfejlesztési célú támogatásoknak az értékelési, elemzési módszerei meglehetősen kialakulatlanok, és nem is áll rendelkezésre megfelelő információs rendszer. A területfejlesztési törvény nyomán kialakult fejlesztési támogatásokról hosszú ideig nem is gyűjtöttek értékelési céllal adatokat, jelezve, hogy a hatékonyság, a hozzá adott érték szempontja meglehetősen elhanyagolt volt. Az uniós csatlakozás ezen a helyzeten vélhetően jelentősen változtatni fog, hiszen az értékelés, a visszacsatolás a Strukturális Alapok felhasználásának kötelező elemévé válik. A dolgozatomban támaszkodtam az MTA Regionális Kutatások Központjában, ebben

a

témában

folytatott

kutatások

eredményeire,

amelyek

kutatási

zárójelentések formáját öltötték. Emellett igyekeztem az Interneten megjelenő információkat is felhasználni, amelyek a jelenlegi támogatási programokról és forrásokról, a Nemzeti Fejlesztési Tervről, illetve a Phare programokról megtalálhatóak. A dolgozat módszere tehát döntően másodelemzés, illetve a szakirodalom feldolgozása. A dolgozat célja, hogy áttekintse az európai regionális politika fejlődését, alapelveit,

működési

szabályait.

Különös

figyelem

irányul

az

újonnan

csatlakozókkal kapcsolatos uniós elvárásokra, illetve az elvárásoknak való megfelelés hazai megoldásaira. Mivel az Európai Unió felismerte, hogy a regionális különbségek negatív hatással bírnak a kontinens versenyképességére és az integráció elmélyítésére, a regionális politikában fordulat következett be: 1975ben létrejött az Európai Regionális Fejlesztési Alap. Hosszú idő telt el addig, amíg a közösségi politikák között a strukturális, vagy regionális alapok elérték jelenlegi nagyságrendjüket, jelentőségüket. A dolgozat a területfejlesztési támogatási rendszerek ismertetése mellett a regionális léptékű gazdaságfejlesztés kérdéseit is tárgyalja, tekintettel arra, hogy Magyarországon a területfejlesztési politika leggyengébb láncszeme az, hogy 6


hogyan lehet a régiók gazdaságában rejlő óriási különbségeket csökkenteni. A rendszerváltást követően ugyanis a területi különbségek regionális léptékben erősödtek. Ezt követően a dolgozat bemutatja a magyar területfejlesztési politikát, különösen az uniós felkészülés során az előcsatlakozási alapok finanszírozásában végrehajtott fejlesztési programok tapasztalatait. Ezek, a már meglehetősen hosszú ideje folyósított források egyike a Phare volt, amely célként a területfejlesztés intézményrendszerének fejlesztését jelölte meg. Ennek következtében a fejlesztési tanácsok gyakorlatot szerezhettek, és nem utolsó sorban olyan projekteket támogathattak, amelyek a megye, illetve a régió célkitűzéseinek keretein belül voltak képesek megoldani a helyi szükségleteket. A nemzeti program mellett Magyarország a határon átnyúló (CBC) programban is szerepet vállalt, amely többnyire az infrastrukturális beruházásokat támogatta. Mindemellett a SAPARD pályázatok is hatalmas lehetőségeket biztosítottak a vidék- és agrárfejlesztés terén, amelynek felhasználásában Magyarország jelentősen elmaradt a többi csatlakozó álamtól. A csatlakozást követően az Európai Uniós szubvenciók túlnyomó többsége a Nemzeti Fejlesztési Terv öt operatív programjának keretében igényelhetők. A jövőben a magyar területfejlesztési politika szerint az eltérő társadalmi-gazdasági adottságú térségek különböző, sajátos fejlődési pályán, de egymással összhangban fejlődnek, a területi különbségek mérséklődnek, és az ország, illetve régiói bekapcsolódnak az európai területi munkamegosztásba. A dolgozat zárófejezete a regionális intézményrendszerrel, a regionális fejlesztési tanácsok tevékenységével foglalkozik, tekintettel arra, hogy a regionális tanácsok szerepvállalása kulcsfontosságú a regionális gazdaságfejlesztésben. A 2001. évtől, mióta a területfejlesztési célelőirányzatok sokkal nagyobb hányada felett rendelkeznek a regionális fejlesztési tanácsok, a régiók pozíciója fokozatosan erősödik. Ez különösen a nyugati országrészben figyelhető meg, feltehetően a fejlettebb infrastruktúra és a Nyugathoz való közelség miatt. Szerepet játszhat még 7


az a tényező is, hogy a tanácsokat segítő források elosztása még mindig csak bizonyos mutatók alapján történik, amely a egyes pályázatok esetén nem éppen szerencsés. Ennek ellenére a tanácsok felelőssége óriási, mivel azok nem csak a fejlesztési irányok meghatározásában, hanem azoknak a megvalósításában is meghatározó

jelentőségűek.

A

tanácsok

pozícióinak

további

erősítése

mindenképpen szükséges és elengedhetetlen, ez azonban csak a kormányzati hatalom és a források decentralizációja útján valósulhat meg.

8


I. A

REGIONÁLIS

POLITIKA,

FOGALMA,

FEJLŐDÉSE

NYUGAT-

EURÓPÁBAN

1.1 Nemzeti regionális politikák A regionális fejlesztés, mint tudatos állami tevékenység, bizonyos szabályozási elemei már megjelentek a század elején Nyugat-Európában, de a regionális különbségek elmélyülése lényegében a II. világháború után késztette az államokat területi stratégiák kidolgozására. A jóléti állam eredetileg állampolgárainak szociális tartalmú alanyi jogaként megfogalmazott igénye miatt vállalta magára az életkörülmények területi különbségeinek kiegyenlítését. A szociális, vagy méltányossági szempont mellett azonban a regionális kiegyenlítés politikája gazdaságpolitikai, hatékonysági kérdéssé is vált, különösen attól az időszaktól kezdve, amikor a gazdaság általános válsága területi, strukturális dimenzióban is megjelent a hetvenes évtizedben, az állam masszív beavatkozását igényelve tőkeberuházások formájában. A regionális politika normatív alapjait egyrészt az állampolgári alapjogok, az állam szociális funkcióinak alkotmányos és egyéb közjogi, másrészt az állami gazdaságszervező, támogató funkciók szervezeti, finanszírozási kereteinek szabályozása jelentik. A regionális politika kibontakozásának időszakában a fejlesztési stratégiák mennyiségi szemléletűek voltak, elsősorban a termelési tényezőkre koncentráltak, a külső erőforrásokra épültek, ezért nem vették figyelembe a problematikus régiók sajátosságait. A stratégiai célok a központban fogalmazódtak meg, a helyi szervekre szolgai végrehajtási funkció hárult, tényleges fejlődés csak a centrumtérségekben zajlott le (Horváth Gy., 1998). A regionális politikai modellváltás Nyugat-Európában a hetvenes-nyolcvanas évtized fordulóján következett be. Ekkorra nyilvánvalóvá vált, hogy a korábbi központosított, külső erőforrásokra alapozó eszközrendszer nem képes kezelni a regionális különbségeket. A fejletlen, illetve depressziós térségekben nem indult

9


meg tartós, a helyi sajátosságokhoz alkalmazkodó fejlődés. A modellváltást nyilvánvalóan elősegítette a gazdaságpolitikában bekövetkezett fordulat (a fordista nagyüzem helyett kis-és középvállalkozások elterjedése), illetve a jóléti állam erőtartalékainak kimerülése is. Általánossá vált az a vélemény, hogy nem elegendő tőkeberuházásokkal a gazdasági szerkezetváltást motiválni, hanem a termelés komplex környezeti feltételeit (infrastruktúrát, szolgáltatásokat, munkaerőt) kell javítani, mégpedig a támogatások, ösztönzők sokrétűbb eszköztárával. Az EU tagállamaira az uniós regionális politikai modellváltás is nagy hatást gyakorolt, a strukturális alapok 1989-ben, 1993-ban végrehajtott reformjai nyomán (Pálné, 2003).

1.2 Az EU regionális politikája A regionális politika hosszú ideig elsősorban nemzeti szintű politika volt. Az Európai Unió azonban felismerte a regionális különbségek negatív hatását a kontinens versenyképességére és az integráció elmélyítésére. A regionális politikában bekövetkezett fordulat szervezeti következménye volt az Európai Regionális Fejlesztési Alap létrehozása 1975-ben. Hosszú idő telt el addig, amíg a közösségi politikák között a strukturális, vagy regionális alapok elérték jelenlegi nagyságrendjüket, jelentőségüket. 1988 óta a közösségi kiadásokon belül a területfejlesztési támogatások nagyarányú növekedése tapasztalható. Az Európai Unió regionális politikája az elmúlt évtizedben jelentős változásokon ment keresztül. A Strukturális Alapok közül az Európai

Regionális

Fejlesztési

Alap

(ERDF)

termelő

beruházásokat,

infrastruktúrafejlesztést, a belső potenciál erősítését célzó programokat és un. kísérleti

projekteket

támogat.

Az

Európai

Szociális

Alap

átképzéseket,

vállalkozásalapításokat és innovatív fejlesztéseket, az Európai Mezőgazdasági Tanácsadási és Garancia Alap (EAGGF) tanácsadási része és a Halászati Tanácsadási Pénzügyi Eszközök alapja pedig rurális fejlesztéseket, az agrár- és a halászati ágazat korszerűsítését és diverzifikációját támogatja. A legfontosabb 10


regionális politikai eszköznek tekinthető Strukturális Alapok reformjára három szakaszban, 1988-ban és 1993-ban és 1999-ben került sor: a./ Az 1988. évi reform a regionális politikai eszközök hatékonyabb összehangolását,

az

erőforrások

legsúlyosabb

szerkezeti

problémákra

való

összpontosítását tűzte ki célul. A reform során az alábbi szervezési elvek váltak a regionális politikai meghatározó tényezőivé: • Szubszidiaritás és decentralizáció (a területi döntéshozók önállósága belső erőforrásaik és a nemzeti stratégia összehangolásában); • Partnerség (a különböző ágazatok és szektorok, valamint szintek intézményes koordinálása); • Programozás (a korábbi projekt szemlélet helyett alulról építkező stratégiai és operatív tervezés); • Koncentráció és addicionalitás (a fejlesztési célok és támogatandó területek pontos körülhatárolása, külső erőforrások bevonása). (Kende-Szűcs, 2000)

A

Strukturális

Alapokra

vonatkozó

keretszabályozásban

hat

célkitűzést,

célcsoportot határoztak meg: 1. A társadalmi-gazdasági fejlődésben elmaradt régiók fejlesztése 2. A strukturális válságban lévő régiók szerkezetváltása. 3. A hosszú távú munkanélküliség leküzdése és a fiatalok integrálása a munkaerő piacon. 4. A munkaerő-piaci alkalmazkodás elősegítése. 5a. A mezőgazdasági és halászati struktúrák átalakulásának felgyorsítása. 5b. A vidéki körzetek fejlődésének elősegítése. A fenti célterületek közül az 1, 2, és 5b célok támogatása történt regionális metszetben, azaz a rászorultnak minősülő régiókban. Az 1988. évi reform után a Strukturális

Alapokból

támogatható

régiók

kedvezményezettségét

sajátos

kritériumok segítségével állapították meg. Fontos megemlíteni, hogy az EU 11


tagállamainak régióit egy ötfokozatú statisztikai számbavételi rendszerben (un. NUTS-rendszer) hasonlítják össze az Eurostat által összeállított statisztikai jelzőrendszer alapján. A NUTS rendszer elemei: település, kisebb térség, városi körzet, megye, régió, nagyrégió vagy ország (NUTS I-V). Az Unió tagállamai maguk döntöttek arról, hogy területüket ebben a rendszerben hogyan tagolják. Ennek eredményeképpen az azonos szintű NUTS régiók mérete között is jelentős nagyságrendi eltérések vannak. b. / A Strukturális Alapok második reformját a Maastrichti Szerződés indította meg, amelyik a gazdasági és társadalmi kohéziót kulcselemmé nyilvánította, ennek érdekében a szegényebb tagállamok (Írország, Görögország, Spanyolország, Portugália) számára létrehozta a Kohéziós Alapot. A strukturális célú források előirányzata az 1994–1999 közötti időszak költségvetésében 33,7%-ra emelkedett. A második reformprogramban a hozzáférhetőség kritériumai nem változtak, az igazgatási eljárás szabályai azonban igen, a tagállamok kompetenciája nőtt a Bizottsághoz képest. A 90-es évtized közepén az Ausztriával, Finnországgal és Svédországgal kibővült EU újrafogalmazta a támogatandó térségek körét, és jóváhagyták, értékelték az új támogatási területek fejlesztési programjait.

c. / Az Európai Tanács 1999-ben kibocsátotta a Strukturális Alapokat szabályozó új rendeleteket. A korábbi hat célterület helyébe 2000-től három célterület lépett, melyek közül a regionálisan felhasználható első célterület változatlanul a fejlődésben elmaradott régiók fejlesztésének és strukturális alkalmazkodásának támogatását szolgálja, elsőrendűen munkahelyek teremtésével. Az uniós tagállamok nemzeti stratégiáira illetve a strukturális alapokra épülő regionális politika fejlődését áttekintve megállapítható, hogy egyre erőteljesebben érvényesül a hatékonyság követelménye, amely többek között az egyre szigorúbb menedzselési, finanszírozási szabályokban testesül meg.

12


A regionális politika fejlődési útjának főbb jellemzőit tehát az alábbi folyamatban jelölhetjük meg: –

Átalakul az akciózó, utólagosan beavatkozó krízis menedzsmenttől a hosszú távú, átfogó közpolitikáig.

–

Térben kiterjed az elemi településtől és nemzet viszonylattól a régió és az Európai Unió léptékéig.

–

Kibővül az eszközrendszer a központi állami támogatásoktól a helyi erőforrásokra épülő és azokat bevonó átfogó gazdasági, társadalmi, környezeti programozásig (Pálné, 2003).

13


2. TRENDEK

A TERÜLETI GAZDASÁGFEJLŐDÉSBEN

–

ÚJ REGIONÁLIS

GAZDASÁGFEJLESZTÉSI KÖVETELMÉNYEK

2.1 Globalizáció – lokalizáció (regionalizáció) A piac globalizálódása és ezzel párhuzamosan a gazdasági tevékenységek lokalizációjának felértékelődésével jellemezhető gazdaság- és piacfejlődési irányzat napjainkra felértékelte a területi gazdaságfejlesztési és -szervezési funkciót. Ugyanakkor a megvalósítás eszköztárát sokszínűbbé tette, új fejlesztési, szabályozási súlypontok jöttek létre. Ennek hátterében a gazdaság és az adott térség (közösség) egyre erősödő közvetlen anyagi érdekközössége áll. A globalizáció a kiélezett piaci versenyben a szereplők döntő többsége számára új versenyeszközök bevetését teszi szükségessé, mert az előnyök tekintetében jelentős kiegyenlítődés tapasztalható. A korlátozásmentes tőkeáramlás közel egy szintre hozza a technológiai színvonalat, továbbá a szabványosítás és a minőségbiztosítás révén standardizálja a termékminőséget, és szűk keretek közé szorítja a ráfordításhaszon vállalaton belüli alakításának mozgásterét is. Az új eszközök zöme a gazdaságot körbevevő térségi kerethez kötődik. Épülhet a területi kompetitív és komparatív előnyök kiaknázására, amely a korábban a vállalati gazdálkodást tekintve externális elemek és tényezők részben vagy teljes egészében „kvázi internálissá” (helyben elérhetővé) tételét igényli. (Ezek között értjük a rugalmas humán erőforrás fejlesztési rendszert, K+F-t, technológiai transzfert, kultúra és hely imázst, pénzügyi-üzleti szolgáltatások széles palettáját stb.) (Kende-Szűcs, 2000) Ezzel párhuzamosan a területi közösségek is új közegbe kerülnek, a térség fejlődése egyre inkább a belső erőforrásaik mozgósítására támaszkodhat. Ugyanakkor versenyhelyzetbe kerülnek más térségekkel, az egyre markánsabbá

14


váló területi gazdasági érdek érvényesítéséhez tartós partnerségre van szükségük. A versenyhelyzetben pedig a helytállás képességét éppenséggel a gazdaság új helyi igényei szabják meg, amelyben vélhetően nyoma sem lesz már például az eddig esetleg favorizált, gyakran előnyként felhozott olcsó munkaerőnek vagy a kommunális infrastruktúrának. A tendencia közvetlenül a területfejlesztés működésére is hatással lehet, ugyanis az EU-n belüli működési reform viták egyik sarkalatos pontja az úgynevezett funkcionalitás elve a támogatásoknál. A funkcionalitás azt jelenti, hogy a versenysemlegességet egyébként sértő (például területfejlesztési) támogatási beavatkozás csak akkor indokolt, ha a közvetlen haszonélvezőn kívül másokra is bizonyíthatóan kedvező hatást gyakorol (externális hatás elve), és a fejlesztés eredménye közhasznú, a közvetlen haszonélvezőn kívüliek ésszerűen nem zárhatók ki a használatból. Ez praktikusan azt jelenti, hogy a regionális fejlesztési támogatás nem közvetlenül a profitorientált gazdasági egységekre, cégekre irányul, hanem azok piaci környezetére, azon területeken, ahol a gazdaság–közösség érdekazonosság a leginkább fennáll. A globalizáció és a lokalizáció széles körű területfejlesztési-gazdaságmenedzselő szervezeteket igényel területi gazdasági szolgáltatási háttérül. Erre a fejlett rendszerű országok tapasztalata szerint a területfejlesztésnek is szüksége van. Ezeknek az összefoglalóan a tercier szférához tartozó intézményeknek a sokasodása, differenciálódása a piacgazdaság igényelte munkamegosztás terméke. Ezek az intézmények a piacgazdaság fokozatos fejlődésével alakulnak ki, jóllehet, nem feltétlenül piaci alapon álló szervezetekről lehet csak szó. E szervezetrendszer létrejöttének támogatása, kezdeményezése, gyorsítása viszont visszahat a területi gazdaságfejlődési, -épülési folyamatra. Mivel a rendszer akceleratív szerepet játszik, ezért igen hatásos közvetett területi növekedést élénkítő eszköznek is tekinthető. Alapját, szükségességét az adja, hogy a területi gazdasági növekedésben és szerkezetalakulásban a kis- és középüzemi méretű szervezetek játsszák a 15


meghatározó szerepet, ahol a vállalati teljes funkcióhoz kötődő teljes körű belső apparátust a vállalkozás nem bírja el, de a működés nem is igényli ezt. Bizonyos vállalkozási funkciók szolgáltatássá specializálódnak (és koncentrálódnak), piaci termékké válnak. (Horváth, 2002) A tercier szféra lehet a regionális fejlődést előmozdító politika egyik fő célpontja. Eszközjellegét e szolgáltatásfajták megteremtése, hozzáférhetőségének biztosítása jelenti, következésképpen ezeknek a támogatása válik ösztönző-segítő eszközzé. E két egymást erősítő folyamat találkozása megtalálható a területi fejlődés és menedzselés új logikájában is. A korábbi területfejlesztési politikát a minőségi továbbfejlesztés és gazdasági növekedés elősegítésére összpontosító irányvonal váltja fel. Intézményes területi gazdaságfejlesztés

(azaz

ipari

parkok,

logisztikai

zónák,

határmenti

együttműködések stb.), különböző típusú gazdasági hálózatok, klaszterépítés, innovációs láncok, területi imázs és marketing stb. – ezek az új területi gazdaságfejlesztési

kurzus

kulcsszavai.

A

területfejlesztés

szigorúan

a

programozottság elvén nyugszik, ahol a különböző szintek tervei között nincs szabályozott hierarchia, továbbá a terv elsősorban nem pontosan meghatározott, precízen prognosztizált jövőképből „visszaszámolt” szükségszerűség, hanem inkább a közösségi (partnerségi) akaratot és értékválasztást kifejező közösségi elhatározás. Mindezekkel ráadásul a területi politika által nyújtott támogatásoknál jobban érvényesíthető az externális hatás és a közhasznúság korábban már idézett funkcionális elve. A tudatos területi gazdaságszervezés és -építés optimális térségi kerete (szintje) két követelmény metszéspontjában határozható meg. Az egyik követelményt a globalizálódó (és regionalizálódó) gazdaság támasztja (a méretgazdaságossági küszöböt definiálva), a másikat pedig a demokratikus társadalmi berendezkedés önkormányzati elve (a még „befogható” legmagasabb területi kiterjedést) közvetíti.

16


A kettő metszéspontjában Magyarországon az egy-három millió lakosú régiók vannak. (Pálné, 2001)

2.2 A területi gazdaságépítés szükségletei és követelményei A piacképesség fokozásával – a területi modernizációval – összefüggő területfejlesztési feladatok közös sajátossága az, hogy a kulcsszerepet valamilyen gazdasági (piaci) aktor játssza, és az ide kapcsolódó területfejlesztési szervezésimenedzselési-támogatási teendők is zömmel piaci természetűek. A területi gazdasági modernizációnak ugyanis a főbb jegyei a következők lehetnek: –

a gazdasági növekedés és fejlődés döntően a vállalkozások piaci-üzleti alapon mozgó (ön)fejlődésére támaszkodik, amelyhez igazodva

–

a területfejlesztés intervenciójának az alapja a növekedés- és exportorientált stratégia, amely az innovációra épít,

–

a gazdaság szerkezetét tekintve a technológiailag fejlett feldolgozóipar és a pénzügyi-üzleti szolgáltatások a domináns elemek,

–

a fejlődés szervezeti hátterét, hordozóját a hálózatok, rendszerek, intézmények alkotják,

–

a fejlesztés és fejlődés teljes rendszerét a globalizáció és a regionalizáció szabta követelmények alakítják.

Ennek megfelelően a területfejlesztés politika támogatásának célpontjai a modernizációs stratégiában a következők lehetnek: –

a gazdasági klaszterek kialakítása, fejlesztése,

–

a gazdasági és gazdasági intézményi (például ipari park, logisztikai centrum, vállalkozási övezet stb.) hálózatok kiépítése és fejlesztése,

–

a K+F szervezetek fejlesztése, innováció fejlesztés,

–

a versenyképesség erősítését szolgáló elemek (például minőségbiztosítás, formatervezés

stb.),

illetőleg

gazdasági

ágazatok,

tevékenységek

elterjesztése, fejlesztése, 17


–

a

gazdasági-üzleti

szolgáltatások

fejlesztése,

regionális

fejlesztés-

finanszírozás. (Kende-Szűcs, 2000)

18


3. AZ EURÓPAI UNIÓ TÁMOGATÁSPOLITIKAI CÉLJAINAK ALAKULÁSA

A Strukturális Alapok eddigi reformjainak mindig az volt a kiindulópontja, hogy a globalizálódó nemzetközi gazdaság kihívásaira az unió strukturális politikájának a módosításával kell reagálni. Az 1989-től lényegesen megemelkedett strukturális támogatások felhasználásában azonban 1999-ig az unió gyenge teljesítőképességű régiói profitáltak, kevés figyelem irányult a versenyképesség tartós elemeinek a megteremtésére. Legelőször 1996-ban a „Kohéziós jelentés” hívta fel a figyelmet arra, hogy az unió támogatáspolitikájában jelentős iránymódosulásra van szükség. Az Agenda 2000 című dokumentum a kohéziós politika végrehajtására vonatkozóan több fontos új elemet vezetett be. Ezek: a decentralizáció fokozottabb mértékű érvényesülése, a partnerség elvének, továbbá az integrált értékelés alkalmazása a döntéshozatali folyamatban; szigorúbb pénzügyi menedzsment és ellenőrzés, a tagországok és a Bizottság közötti hatáskörök pontosabb felosztása alapján. Az új rendszer tapasztalatai – amelyeket a 2007-ben kezdődő új időszak tervezésénél figyelembe kell venni – a következők: –

Partnerség: egyértelműen szükséges a nemzeti és közösségi politikák vonatkozásában a döntéshozatali folyamat decentralizálása. Erősíteni kell a regionális és a helyi hatóságok szerepét, a helyi szintű programozást;

–

A programozás kétfázisú lehetne. Első lépésben a Bizottság a tagországokkal együttműködve meghatározná a gazdasági, a szociális és a területi dimenziókat magában foglaló általános nemzeti és közösségi stratégiát, a kiemelten fontos közösségi érdekekkel összhangban kijelölné a prioritásokat. A programozást ezt követően decentralizálnák a megfelelő – regionális, városi, transznacionális – szintekre;

–

Az integrált programozás továbbra is a pozitív eredmények elérésének egyik legfontosabb garanciája;

19


–

Az addicionalitás és alkalmazásának szabályai egyszerűsödnek a 2000– 2006 közötti időszakban, ám átláthatósága még mindig nem kielégítő. El kell gondolkozni azon, hogy – főleg a legelmaradottabb régiók esetében – az addicionalitást a programok szintjén kalkulálják, ne pedig a jelenlegi gyakorlat szerint a tagországok szintjén;

–

Az értékelés immár a programozási folyamat integráns része. Fontos szerepe van abban, hogy az allokált források és az általuk elért eredmények közötti összhang erősödjön. (Horváth Z., 2002)

Az új, 1999-ben elfogadott, és a jelenlegi programozási periódusra vonatkozó szabályozás – a koncentráció elvéből kiindulva – mint említettük, mérsékelte a támogatásban részesíthető térségek típusait, a korábbi hat kedvezményezett csoport helyett három célcsoportot határozott meg. –

Az 1. célterületek csoportját továbbra is az elmaradott NUTS II. térségek alkotják, amelyekben az egy főre jutó GDP a közösségi átlag 75%-a alatt van, illetve ide tartoznak Finnország és Svédország alacsony népsűrűségű térségei, valamint a tengerentúli francia megyék, a Kanári-szigetek, a portugál Azori-szigetek és Madeira. E kedvezményezetti célterületen él a Közösség népességének 22,2%-a. A korábbi programozási periódushoz képest a támogatásban részesülő népesség aránya 2,8 százalékponttal csökkent.

–

A 2. támogatási célterületi kategóriát a strukturális nehézségekkel küszködő, gazdasági és szociális átalakulásra szoruló térségek alkotják. Ide sorolandók

a

korábbi

agrárfoglalkoztatottságú

iparilag rurális

hanyatló térségek,

területek, a

zömében

a

magas halászati

munkahelyekkel rendelkező területek, illetve azok a városi térségek, amelyekben a következő problémák valamelyike súlyos gondokat okoz: tartósan magas munkanélküliségi ráta, jelentős arányú szegény népesség, súlyosan károsodott környezet, magas bűnözési ráta, alacsony képzettségi színvonal. 20


–

A 3. célkitűzés azokra a térségekre fogalmazódott meg, amelyek fejlődési nehézségei a humán erőforrásokkal vannak összefüggésben: az oktatási, a szakképzési és a foglalkoztatási intézmények fejlesztése és modernizációja szükséges.

A 2001. évi második kohéziós jelentés az eddig elért eredmények és fennálló problémák ismertetése mellett különleges figyelmet szentelt az unió 2006 utáni időszakra szóló kohéziós politikája előtt álló kihívások vázolásának és az e kihívásokra adandó válaszok megfogalmazásának. A 2006 utáni kohéziós politika tervezésében két tényezőt kell különösképpen tekintetbe venni: –

az Európai Unió bővítésének eredményeként megnövekedett gazdasági, szociális és területi különbségeket,

–

a globalizációból, az európai gazdaság tudásalapú gazdasággá történő átalakításából, a lakosság demográfiai szerkezetének átalakulásából adódó hosszú távú hatásokat.

A kihívás nagyságrendje a kohéziós politika kidolgozásában az eddigiektől eltérő megközelítést igényel. Míg a 2000–2006 közötti kohéziós politika a rendelkezésre álló pénzügyi keretből, s nem a politika tartalmából indult ki, addig az új kohéziós politika esetében a tartalommal, a leendő prioritásokkal kell kezdeni, s csak utána foglalkozni a pénzügyi allokációval. Azokat a tényezőket és akciókat kell támogatni, amelyek hozzájárulnak a gazdasági, szociális és területi különbségek csökkentéséhez a versenyképesség jelentős növelése révén. Támogatni kell tehát a fizikai és humán tőkebefektetéseket: –

a termelékenységi szintet meghatározó humán erőforrások minőségét képzéssel, oktatással, továbbképzéssel és demográfiai politikával: a rendelkezésre álló fiatal munkaerő számának növelésével kell javítani;

–

a

fizikai

infrastruktúra

magas

színvonalának

megteremtését

a

telekommunikáció, a közúti és vasúti közlekedés, a kutatási központok fejlesztésével kell elősegíteni;

21


–

Európa hosszú távú növekedésének zálogaként a tudásba, az új kommunikációs technológiákba történő befektetést integrált módszer alkalmazásával, a tudás, oktatás, képzés, kutatás és fejlesztés, innováció és az információs társadalom különböző dimenzióinak kombinálásával kell megvalósítani;

–

az

üzleti

tevékenységet

ösztönző

környezetet

a

vállalatok,

a

kutatóközpontok, az egyetemek és a köztestületek közötti interaktív kapcsolat megteremtésével és fejlesztésével kell fejleszteni; –

a fenntartható növekedés biztosítása érdekében a természeti erőforrások körültekintő felhasználását az ivóvízellátást, a szennyvízkezelést, a környezetszennyező kibocsátások korlátozását szolgáló beruházások, a háztartási és az ipari hulladék, továbbá szennyvíz kezelésére szolgáló létesítmények létrehozásának támogatásával kell megszervezni.

A kohéziós jelentés elemzései alapján az unió előtt álló hosszú távú problémák és lehetőségek ismeretében a jövőbeni kohéziós politika alábbi gazdasági, szociális, illetve területi prioritásai körvonalazódnak: –

A legkevésbé fejlett régiók támogatása az EU kohéziós politikájának továbbra is fő prioritása marad. Míg az eddigi 15 tagállam esetében a támogatás inkább a gazdasági versenyképesség javítását szolgálja, addig az újonnan

csatlakozó

országok

esetében

az

alapvető

infrastruktúra

megteremtése még sokáig meghatározó támogatási célterület marad; –

Az

innovatív

biztosításával,

környezet a

megteremtése

kutatás-fejlesztés

és

jól az

kvalifikált információs

munkaerő társadalom

ösztönzésével; –

Míg a 15 tagállam esetében a felnőtt munkaerő képzettségének alacsony színvonala jelenti a hosszú távú kihívást, addig az új tagállamok esetében a rendelkezésre álló munkaerőnek a piacgazdaság követelményeihez történő gyors alkalmazkodását kell biztosítani;

–

A városok a kohéziós politika alkalmazásának kulcsfontosságú színhelyei, hiszen itt koncentrálódik számos egyenlőtlenség: szociális kirekesztettség, 22


szegénység és nagyfokú prosperitás egymás mellett létezik. A városokban a legnagyobb a környezeti nyomás. Ugyanakkor a városok a környező külvárosi és vidéki települések fejlődésének is gazdasági központjai. A nagyvárosokból álló hálózatok kiegyensúlyozottabb, több központú fejlődést tesznek lehetővé. E hálózatokban a közepes méretű városok kulcsszerepet játszhatnak; –

A vidék diverzifikálódik, jelentős változások elé néz. A rurális területek jövője attól függ, milyen lesz kapcsolatuk más vidékekkel és városokkal. A mezőgazdaság jelentősége csökken a foglalkoztatottság szempontjából, de megmarad a termőföld fő használójának és szerepe megnő a táj és a környezet minőségének biztosításában. A vidék népességmegtartó ereje attól függ, milyen új tevékenységi formákat sikerül teremteni a lakosságnak, elsősorban a szolgáltatások területén. A kohéziós politikának a vidéki gazdaság diverzifikációját kell szolgálnia: adaptálnia kell a mezőgazdaságot az új gazdasági realitásokhoz és erősítenie kell a vidéki térségek versenyképességét.

–

A határokon átnyúló, transznacionális és interregionális együttműködések ösztönzése fontos prioritás marad. Az eddigi programok (INTERREG) hozzájárultak az uniós határok mentén kialakult problémák megoldásához. A bővítés következtében a határokon átnyúló együttműködés fokozott ösztönzést igényel mind az unió és az új tagországok, mind pedig az új tagországok és a harmadik országok határai mentén;

–

Az iparszerkezet átalakításának támogatása különösen az átalakítandó szektor erős földrajzi koncentrációja esetében élvez előnyt a tevékenység unión belüli diverzifikálásának szem előtt tartásával.

–

Súlyos földrajzi és/vagy természeti hátránnyal küzdő térségek (szigetek, perifériák stb.) segítése továbbra is része a kohéziós politikának.

–

A foglalkoztatás és a szociális politika prioritásai a következők lesznek:

Több és jobb munkahely teremtése stratégiai szemlélet, megelőző intézkedések alkalmazásával;

23


Az új gazdaság és a tudástársadalom támogatása az egész életen át tartó

tanulás

feltételeinek

megteremtésével,

az

információs

technológiában való jártasság ösztönzésével;

A társadalmi beilleszkedés elősegítése új munkalehetőségek és munkaképességek

teremtésével,

a

szociális

partnerek

helyi

együttműködésével, addicionális politikák összehangolásával – összességében a szűkös erőforrások területi koncentrációjával;

Esélyegyenlőség

–

a

diszkrimináció

minden

formájának

megszüntetésével. (A diszkrimináció ugyanis a tehetség és erőforrások elvesztegetését jelenti olyankor és ott, amikor és ahol a csökkenő mértékben rendelkezésre álló jó minőségű munkaerő lehető

leghatékonyabb

kihasználását

kellene

biztosítani.)

A

munkaerőpiac megkülönböztetés nélküli hozzáférhetősége a kohézió lényeges

feltétele.

Különösen

fontos

a

férfiak

és

nők

megkülönböztetett kezelésének megszüntetése. 1. táblázat Az 1994–1999 és a 2000–2006 közötti programozási időszakok szabályozásának jellemző vonásai Megnevezés Támogatási célok száma Támogatásban részesülő területeken élő népesség aránya, % Az 1. célterületeken élő lakosság aránya, % A 2. célterületeken élő lakosság aránya, % Az egyéb célterületeken élő lakosság aránya, % A Közösségi Kezdeményezések száma Az 1. célkitűzés részesedése a strukturális kiadásokból, % A 2. célkitűzés részesedése a strukturális kiadásokból, % A Közösségi Kezdeményezések részesedése a strukturális kiadásokból Az egy évre jutó strukturális kiadás, milliárd euró

1994–1999 6 50,6

2000–2006 3 42,7

25,0 16,4 9,2 13 68,0

22,2 18,0 2,5 4 74,0

11,1

12,9

10,2 23,6

5,4 27,9

(1992-es árakon)

(1999-es árakon)

Forrás: MTA (2002)

24


2004-ben elkészült a harmadik kohéziós jelentés, amely tovább pontosította a következő programozási periódusra vonatkozó regionális politika cél és eszközrendszerét. Három fő célt fogalmaz meg: –

a konvergenciát, ami lényegében megfelel az elmaradott régiók felzárkóztatási céljának, s erre kívánnak a legtöbb forrást biztosítani,

–

a regionális versenyképességet és foglalkoztatást,

–

és a területi együttműködést az unió belső és külső határai mentén.

Az a szándék, hogy a strukturális alapok felhasználásának menedzsmentje tovább egyszerűsödjön és decentralizálódjon, növekedjen a hatékonysága.

25


4. AZ UNIÓS TÁMOGATÁSOK FORRÁSAI

A Strukturális Alapok általános szabályozását az 1260/1999-es EK tanácsi rendelet biztosítja. A rendelet meghatározza –

az alapok működésének alapelveit, az Strukturális Alapokat alkotó négy alap feladatait,

–

a Strukturális Alapok felhasználásának intézményi keretrendszerét, valamint a koncentráció jegyében csökkenti a célkitűzések számát.

A rendelet célja a Strukturális Alapok működésének átláthatóvá tétele. A regionális politika finanszírozása jelenleg négy pénzügyi alapból történik. Az alapokat eltérő időpontokban állították fel és működésüket először az 1988-as reform során koordinálták. A cél az alapokból származó pénzösszegek hatékonyabb felhasználásának elősegítése volt. Ekkortól nevezik az Európai Regionális Fejlesztési Alapot, az Európai Szociális Alapot és az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap Orientációs Részét együttesen Strukturális Alapoknak, amelyekhez tartozik az utolsó bővítés során felállított Halászati Orientáció Pénzügyi Eszközei is. Az egyes eszközök más-más alapon nyújtanak támogatást. (Kende-Szűcs, 2000)

4.1 Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA) A Strukturális Alapok legjelentősebb összetevője, hiszen a regionális politikára szánt összegek legnagyobb része, hozzávetőlegesen 45%-a ezen keresztül jut el a tagállamokba. Először 1972-ben, a Párizsi csúcstalálkozón merült fel az Európai Területfejlesztési Alap létrehozásának terve, melyből három évvel később, 1975ben megszületett az ERFA. Az alap a közös költségvetésből több évre előre

26


meghatározott forrásokkal rendelkezik, melyeket 1988 óta minden költségvetési időszak elején megemeltek. Az alap az első időszakban a nemzeti regionális politikákat támogatta, hiszen a Közösség ekkor még nem rendelkezett önálló regionális politikai célokkal és prioritásokkal. Ez egyben azt is jelentette, hogy projektfinanszírozás folyt, melynek keretében 1975-78 között közel 4750 projektet finanszíroztak. 1984-től a közösségi regionális politika önállósodása figyelhető meg, ami az ERDF szabályozásának újrafogalmazását is jelentette. A jelenlegi szabályozást 1999-ben fogadták el. Az alap feladatául ekkor a gazdasági és társadalmi kohézió elősegítését, a regionális egyenlőtlenségek felszámolását és a régiók fejlesztésében való részvételt jelölték meg. Támogatásait a következő területekre koncentrálja (Forman, 2000): –

versenyképességet növelő termelő infrastruktúra-fejlesztés, főleg kis- és középvállalatok esetén,

–

új technológiák és innovációk bevezetését támogató kutatás-fejlesztés,

–

az információs társadalom fejlesztése

–

a környezet védelme és rehabilitációja a gazdasági fejlesztések során

–

a nemek közti esélyegyenlőség

–

nemzetközi, határokon átnyúló és interregionális együttműködések

4.2 Európai Szociális Alap (ESZA) A legkorábban felállított alap, már az 1957-es Római Szerződésben is szó volt a felállításáról, ám ténylegesen 1960-ban kezdte meg működését. Célja a munkaerő piac alkalmazkodó képességének növelése volt, ennek érdekében az alap a munkavállalók mobilitását támogatta. Először 1971-ben reformálták meg, és ettől kezdve a támogatott projekteket nem nemzeti, hanem közösségi szempontok alapján választották ki, országonkénti kvóták mellett. 1983-ban újabb reform következett, amikor súlypont eltolódás történt a fiatal munkavállalók esélyeinek növelése irányába. Az 1988-as reform során az ESZA a Strukturális Alapok 27


részévé vált, és ezzel tevékenységét a többi alap működéséhez integrálták, legfőbb funkciója a humánerőforrás fejlesztés támogatása. Jelenlegi szabályozási kereteit az Amszterdami Szerződés, a Strukturális Alapok általános szabályairól szóló EK tanácsi rendelet és az ESZA-ra vonatkozó (1784/1999) specifikus EK tanácsi rendelet adja. Az ESZA által támogatott tevékenységeket személyek, illetve szervezetek vehetik igénybe. Támogatási rendszerének céljai közt szerepel az oktatási rendszer hatékonyságának növelése, valamint a jobb költséghatékonyság elérése. Emellett egyre nagyobb hangsúlyt kap az információs gazdaság és társadalom igényeit kielégítő szaktudással rendelkező munkaerő képzése.

4.3 Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap - Orientációs Részlege (EMOGA) Az EMOGA-t 1962-ben hozták létre azzal a céllal, hogy elősegítse a mezőgazdaság termelékenységének és a szektorban dolgozók bérének növekedését, valamint a mezőgazdasági termékek piacának stabilitását. 1968-től a mezőgazdaságból élők számának csökkentése érdekében az alap az átképzéseket és a nyugdíjba vonulást is támogatta. 1972-től a Közösség saját mezőgazdasági strukturális politikával rendelkezik, amely hatására a támogatások is kiegészültek. 1985-ben újabb reform történt a mezőgazdaság hatékonyságának növelése érdekében, majd 1988-tól az EMOGA Orientációs Része integrálódott a Strukturális Alapokba, és jelenleg az EMOGA

teljes

költségvetésének

15%-ával

rendelkezik.

Mára

szorosan

kapcsolódik mind a mezőgazdasághoz, mind a vidékfejlesztéshez, ezért néhol speciális szabályok vonatkoznak rá.

4.4 Halászati Orientáció Pénzügyi Eszközei (HOPE)

28


A HOPE létrehozását egy különleges probléma indokolta: a Közösség vizeinek túlhalászata. A Római Szerződés a tagállamok parti vizeit közös víznek nyilvánította, így amikor a '80-as évek közepén a tagállamok szembesültek a halállomány jelentős csökkenésével, problémát okozott, hogy nem létezett halászatot korlátozó rendelet. Ez többek között azzal magyarázható, hogy a halászati kvóták országok közötti elosztása meglehetősen nagy gondot okozott a Közösségnek, hiszen nem volt egyértelmű, mi alapján kellene elosztani a szűkös mennyiségeket. A csökkenő halászat miatt az alap fő feladata az érintett települések gazdaságának szerkezetátalakítása és diverzifikálása lett. Az alap célja a halállomány újratelepítése, és versenyképes vállalatok létrehozásának segítése. Érdekessége, hogy tengerrel nem rendelkező tagállamok, például Ausztria és Luxemburg is részesedtek már az alapból.

4.5 A Kohéziós Alap A Kohéziós Alap létrehozásáról a Maastrichti Szerződés rendelkezett, célja szerint a Közösség legszegényebb tagállamai reálszféra felzárkóztatását kell támogatni a monetáris unióra való felkészülés időszakában. A Kohéziós Alap erősíteni szándékozik a gazdasági és társadalmi kohéziót, és csökkenteni a különböző régiók közötti, a fejlettségi szintben meglevő különbségeket. A maastrichti konvergencia kritériumok kizárólag a pénzügyi feltételek teljesítését írják elő, amelyek teljesítése, elsősorban a költségvetési hiányra vonatkozó előírásé, a hosszú megtérülési idejű projektek elhalasztására ösztönöz. A Kohéziós Alap a különféle dilemmákat a költségvetési deficit növekedése nélkül, de a környezet további romlását elkerülve próbálja megoldani. A projektek átlagos megtérülési ideje a közlekedésnél és a környezetvédelemnél a legnagyobb, ezért a Kohéziós Alap a környezetvédelemmel és a transz-európai hálózatokkal kapcsolatos nagy kiterjedésű közlekedési beruházásokat támogatja. (Horváth Z., 2002) 29


A Kohéziós Alap azon EU tagállamok számára elérhető, amelyek 1 főre eső vásárlóerő-paritáson számított GNP-je nem éri el a közösségi átlag 90%-át. Ez a különleges szolidaritási Alap négy legszegényebb tagállamban, Görögországban, Portugáliában, Írországban és Spanyolországban pénzügyi támogatást nyújt a jelentősebb környezetvédelmi és közlekedési beruházásokhoz.

4.6 Közösségi Kezdeményezések A Strukturális Alapokon kívül az Európai Unió létrehozott négy különleges programot, hogy közös megoldásokat találjon az Unió egészét érintő problémákra. A Közösségi Kezdeményezések, a Strukturális Alapokhoz hasonlóan a gazdasági és társadalmi kohéziós célok érdekében működnek, a lényeges eltérés az alkalmazott munkamódszerek között van. A Strukturális Alapokból csak kidolgozott, beterjesztett programokra lehet forrásokat kapni. Ezek a programok valamely tagállam nemzeti vagy regionális hatóságainak kezdeményezésére születnek és végül az Európai Bizottság hagyja azokat jóvá. A Közösségi Kezdeményezéseket viszont központilag, Brüsszelből irányítják. Az

előző

programszakaszban

(1994-99)

mintegy

tucatnyi

Közösségi

Kezdeményezés működött. A jelenlegi (2000-2006) programozási időszakban az Európai Bizottság a hatékonyság és átláthatóság érdekében a Közösségi Kezdeményezések számát négyre csökkentette. A Közösségi Kezdeményezések fő célja a specifikus területekhez tartozó úttörő jellegű, innovatív megközelítések támogatása. A Kezdeményezésekben részt vevők kötelezik magukat az eredményeik közkinccsé tételére annak érdekében, hogy más tagállamokban és tagjelölt országokban is fel lehessen használni a megszerzett tapasztalatokat. A programokra a Strukturális Alapok költségvetésének 5,35 %-át (10,4 milliárd eurót) különítettek el. Minden egyes Kezdeményezést más-más Alap finanszíroz. 30


Interreg: határokon átnyúló, nemzetek közötti és interregionális együttműködést és tervezést támogatja. Pénzügyi forrásait az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA) biztosítja. Ide tartozik: –

a határ menti projektek támogatása: közös tervezés (pl. határ menti KKV hálózatainak kialakítása, a közszállítás akadályainak megszüntetése)

–

olyan nagy méretű transznacionális "európai régiók" területrendezési stratégiáinak támogatása, amelyek az adott területeken több szomszédos EU tagállamot lefednek.

Leader +: A program célja a vidékfejlesztés támogatása a helyi szintek aktív közreműködésével a partnerség elve alapján. Támogatja: –

az új technológiák, eljárásosok alkalmazását a térségi termékek versenyképességének javítása érdekében

–

a vidéki térségben élők életminőségének javítását

–

adott térség természeti és kulturális értékeinek optimális kihasználását

Equal:

A

kezdeményezés

célja,

hogy

felszámolja

a

munkaerő-piaci

esélyegyenlőtlenséget és diszkriminációt. Az EQUAL program keretében támogatható témakörök az Európai Foglalkoztatási Stratégia alapján kerültek kidolgozásra, fő prioritásai: –

munkavállalási képesség, foglalkoztathatóság javítása

–

vállalkozások és a vállalkozói készségek fejlesztése

–

alkalmazkodóképesség növelése

–

egyenlő esélyek biztosítása a férfiak és a nők számára

Az Equal program projektjeit az Európai Szociális Alapból (ESZA) finanszírozzák. Urban: A válságban lévő városok és városias területek fenntartható fejlődését, regenerációját igyekszik elősegíteni. Olyan városi fejlesztési stratégiákat támogat, amelyet a helyi irányítók dolgoznak ki szociális partnerek, privát szervezetek,

31


lakossági csoportok, egyéb partnerségek bevonásával. Az Urban program pénzügyi forrásait az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA) támogatja. Célterületei: –

új technológiák terén képzések szervezése,

–

autómentes területek kialakítása

–

közszolgáltatások fejlesztését taglaló tanulmányok készítése

–

közterületek felújítása

32


5. A

BŐVÍTÉS

KÖVETKEZMÉNYEI,

A

CSATLAKOZÓ

ÁLLAMOK

FELKÉSZÜLÉSÉT SZOLGÁLÓ FORRÁSOK

5.1 A kohéziós politika és a bővítés A területfejlesztés, a regionális politika alkalmazása új feladatot jelent a tagjelölt országok hatóságai számára. A felkészülést nehezítette, hogy kevés pénz áll rendelkezésükre, nincsenek hagyományaik e politika gyakorlásában és az e politika által igényelt decentralizáció helyett a központi tervezést szokták meg. Ezért nagy jelentősége van az adminisztratív kapacitás kiépítésének, az intézményfejlesztésnek. A feladat nagyságát érzékelteti, hogy a korábbi bővítések során belépő új tagországok esetében csupán a politikák és a nemzeti törvényhozás adaptációjára volt szükség a Strukturális Alapok igénybevételéhez. Az első feladat a nemzeti szintű politika kidolgozása. Ezt segítette a PHARE SPP programja az intézményrendszer és egyeztetési/koordinálási mechanizmusok létrehozásával. Ezt kiegészítendő szükséges a decentralizáció támogatása, hiszen a decentralizáció jól szolgálja három másik fontos cél – a demokrácia konszolidálása, a partnerség fejlesztése és a gazdasági hatékonyság – elérését is. Az intervenciós stratégia decentralizálásának másik fontos haszna az, hogy a Strukturális Alapok hatékony felhasználása és a fejlettségi különbségek csökkentése mellett segít kiküszöbölni a túlzott koncentráció kockázatát. A csatlakozási tárgyalások során a Bizottság éles szemmel vizsgálta, hogy megvannak-e a tagjelölt országokban a szükséges feltételek a pénzügyi transzferek fogadására. Az Európai Unió kibővítése nagy kihívást jelent a térség gazdasági és szociális kohéziójának biztosítása szempontjából. Mivel a kibővített Európai Unióban jelentősen megnőnek a regionális és a szociális egyenlőtlenségek, fokozódik a kohéziós politika iránti igény.

33


Elvi kiindulópontként a harmadik kohéziós jelentésben is határozottan megfogalmazódik az unió következetesen képviselt álláspontja a régiók felelősségén nyugvó szubszidiaritásról. Lényeges megállapítás, hogy a regionális politika – más közösségi politikákhoz nem hasonlítható – fontos funkciójának említik az európai integráció lakosság körében való konkrét megjelenítését. Emiatt teljesen jogosnak tekinthető a félelem, hogy a támogatásokból kiszoruló régiók népességében a Közösség iránti érzés megrendül, gyengül a pszichológiai kohézió, aminek közvetett módon társadalmi hatásai is lehetnek. Az érzelmi szempontoknál azonban sokkal fontosabb az esetleges kedvezőtlen változások gazdasági konzekvenciája. Sok bizonyíték szól amellett, hogy az uniós átlag alatt lévő negyven régió többsége jelentős támogatás nélkül képtelen lenne növekedésének fenntartására. A gazdasági fejlődés

alapelemeinek

(a

versenyképességet

megteremtő

tevékenységek,

intézmények) hiánya egyben arra is rámutat, hogy az unió támogatáspolitikája eddig kevésbé volt hatékony, az elmaradottság mennyiségi tényezőinek javítására, s nem pedig a fejletlenséget előidéző okok felszámolására koncentrált. A munkaanyagok meghatározó jelentőségű javaslatának az új célterület – a határ menti térségek – majdani bevezetése tekinthető. Kelet-Európa számára nem a célterület önmaga, hanem a mögötte meghúzódó alapelv, a határ menti területek felértékelődése, a közös programok decentralizált irányítása a fontos. Az igazgatási rendszer decentralizálását – és a hatalommegosztás ösztönzését – újabb érvvel kívánják nyomatékosítani. (www.europa.eu.int) A másik fontos javaslat a harmadik kohéziós jelentésben, ami az újonnan csatlakozók számára fontos, hogy politikai szempontból a jövőben az európai regionális politikának – az erőforrás-koncentráció mellett – nagyobb lehetőséget kell biztosítania a nemzeti politikának és mindenekelőtt a régiók politikájának. Ez utóbbi érdekében nagyobb teret kell engedni a régiók saját erőforrásai hasznosításának.

5.2 A felkészülést szolgáló programok tapasztalatai 34


Az EU úgy nevezett Előcsatlakozási alapok segítségével már viszonylag hosszú ideje segítette a felkészülést. Az egyik első forrás a Phare volt. A regionális Phare programok fő célja volt a területfejlesztés intézményrendszerének fejlesztése, különös tekintettel a decentralizált – regionális és megyei szintű – intézményekre. Ezért mind az egyes programok kialakításában mind megvalósításában kiemelt szerepet

kapnak

a

regionális

vagy

megyei

fejlesztési

tanácsok

és

munkaszervezeteik. Általuk ezek az intézmények egyrészt megszerezhetik azt a gyakorlatot, amely szükséges lesz a későbbi, - Európai Uniós Strukturális Alapok, különösen az Európai Területfejlesztési Alap és Európai Szociális Alap által finanszírozott programok végrehajtásához, másrészt a helyi viszonyok ismeretében olyan projektek támogatását részesíthetik előnyben, amelyek a megye vagy a régió fejlesztési stratégiájához leginkább illeszkedve a tényleges helyi szükségletekre kínálnak példa értékű megoldást. A programok jellemzője a decentralizált végrehajtásból adódóan az érintett partnerek, térségi és helyi szereplők nagy száma. Az intézményrendszer felkészítése, működésének javítása mellett a programok jelentősen hozzájárulnak a gazdaság és esetenként a helyi infrastruktúra fejlődéséhez is, jelentős beruházástámogatási komponenseik révén. A területfejlesztési Phare-programoknak két sajátos programtípusa van: a nemzeti regionális

Phare-program,

illetve

a

Phare

CBC

program

(Cross-border

Cooperation, azaz határon átnyúló együttműködés). Az első regionális Phare-programok Az első területfejlesztési Phare Program Magyarországon 1992 óta a nemzeti Phare-program része. 1992-ben 10 millió ECU-s támogatás célja az volt, hogy megalapozza a rendszerváltás utáni területfejlesztési intézményrendszer kiépítését. Mindemellett jelentős forrásokat biztosított a területfejlesztési törvényt előkészítő 35


szakmai tanulmányok, egyeztetések, tanulmányutak és képzések finanszírozására. A program keretében sor került a decentralizált területfejlesztési intézmények kísérleti

bevezetésére

(Szabolcs-Szatmár-Bereg

és

Borsod-Abaúj-Zemplén

megyékben megyei fejlesztési tanácsokat és ügynökségeket hoztak létre). Támogatásban

részesültek

helyi

kezdeményezéseken

alapuló

komplex

kistérségfejlesztési programok országszerte. (Az 1992-es „Természetesen Őrség” projekt képezte az alapját az 1995-99. évi Őrségi Hármashatár Natúrpark keretprogramnak). A következő területfejlesztési Phare-program 1995-ben indult, melynek célterülete Borsod-Abaúj-Zemplén Megye volt. (Az 5 millió ECU összegű támogatás járult hozzá a borsodi gyógy-idegenforgalom, a megyei kis- és középvállalatok, valamint a kistérségek decentralizált fejlesztéséhez.) A regionális Phare-program kiszélesítéséről 1996, illetve 1997 folyamán született döntés. Kísérleti regionális fejlesztési program I. Az 1996. évi program (összesen 8 millió euró értékű Kísérleti Programalap keretében) közel száz projekt szolgálta a falusias térségek összehangolt fejlesztését, a kis és középvállalkozások versenyképességének fokozását, az idegenforgalmi adottságok kiaknázását, illetve a regionális marketing tevékenység ösztönzését a két célrégióban, a Dél-Dunántúlon és a Dél-Alföldön. (A program keretében 2001ben átadásra került a Kodolányi János Főiskola Siófoki Turisztikai Intézete – 58 millió Ft, Mórahalmon az inkubátorház – 39 millió Ft, valamint befejeződött a Bóly-Mohács Vállalkozói Övezet infrastruktúrájának építése -27,1 millió Ft támogatással.) Kísérleti regionális fejlesztési program II.

36


Az 1997. évi program olyan regionális fejlesztési program társfinanszírozása, amely lehetőség szerint maximálisan közelít az EU strukturális programjainak rendszeréhez. Célterülete Északkelet-Magyarország, a Dél-Dunántúl és a Romániával határos terület. A program költségvetése több, mint 30 millió eurós támogatást jelentett. A program fő részei: –

Ipari szerkezetátalakítási alprogram

–

Humán erőforrás fejlesztési alprogram

–

Vidékfejlesztési alprogram

–

Magyar-román határ menti projektek (2000. év végén lezárult)

2. táblázat A program költségvetése területi megoszlás szerint (millió euró) 22 Északkelet-Magyarország (Nógrád, Heves, Borsod-Abaúj-Zemplén, Szabolcs-Szatmár-Bereg, Hajdú-Bihar és Jász-Nagykun-Szolnok megye) Dél-Dunántúl 8 (Baranya, Tolna, Somogy és Zala megye) Román határ menti négy megye 4 Forrás: FVM (VÁTI Területfejlesztési Igazgatóság)

A rendelkezésre álló keretet az első három alprogram tekintetében 91,05%-ban, a negyedik tekintetében 81,25%-ban sikerült határidőre szerződésekkel lekötni. A kormányzati társfinanszírozásokkal együtt közel 150 projektet átfogó program 2002 végéig lezárul, ez idő alatt folyamatosan kerül sor az egyes projektek befejezésére, épületek, létesítmények átadására. 3. táblázat Az 1997-es Phare program támogatásával elkészült nagyobb programok (millió Ft)

37


Berettyóújfalu városközpontja és ipari parkja Hevesi gyümölcstermesztési referenciaközpont és hűtőtároló Pécsi ipari park innovációs és technológia fejlesztési központ és inkubátorház Tokaj Regionális Borászati Kereskedelmi Központot

80,0 64,2 148,5 114,4

Forrás: FVM (VÁTI Területfejlesztési Igazgatóság)

Projekt előkészítési lehetőség A program keretében közel 2,5 millió euró állt rendelkezésre a 2000. és 2001. évi területfejlesztési Phare projektek előkészítésére, száz százalékosan Phare támogatásból. (A teljes keretből Brüsszeli kérésre egy, a Tiszával kapcsolatos előkészítő projekt finanszírozására különítettek el támogatási keretet.)

2000. évi program A Phare 2000 program az egyike volt azon uniós támogatásoknak, amelynek keretében 2000-2002 között a Dél-alföldi, az Észak-alföldi és az Északmagyarországi régió részesül támogatásban (kb. 10 millió euróban évente). Ezen régiókon kívül az összes többi a Phare „tükörprogramban” vesz részt. A tükörrégiós program legfőbb célja, hogy ezek a régiók se maradjanak le a fejlődésben, illetve az uniós csatlakozásra való felkészülésben. Így számukra hazai forrásból biztosítanak támogatást. Az ország tehát „ketté van osztva” a Dunántúlon és Közép-Magyarországon a tükörrégiós TFC, a Dunától keletre a Phare-program dominál. (www.ddrft.hu) A nemzeti beruházási program elemei: –

Kis- és középvállalkozások emberi erőforrásának fejlesztése program

38


(4 millió euró vállalkozás és turizmusfejlesztő képzési programokra az Észak-Alföldi, Dél-Alföldi és Észak-Magyarországi régiókban) –

Vállalkozások közti együttműködés erősítése program

–

Helyi üzleti infrastruktúra-fejlesztés program

(Régiónként egy-egy, összesen három projekt megvalósítása 2-2 millió euró Phare támogatással - Pétervására és térsége regionális csatornázás és szennyvíztisztító építés, Út Kelet-Nyugat kapujához, Záhony határátkelőhelyhez vezető út kapacitásbővítése, Gyomaendrőd és Vaskút regionális kommunális hulladéklerakók építése. A tartalékkeret terhére 5 millió euró Phare támogatás áll rendelkezésre a dél-alföldi összekötő úthálózat fejlesztésére.) 2001. évi programok A támogatás összege 24 millió euró, ez a magyar társfinanszírozással együtt összesen 12,4 milliárd forint teljes értékű fejlesztést tesz lehetővé. A program prioritásai: –

Nagy értékű regionális projektek

(Baradla-barlang

Vörös-tói

szakaszának

fejlesztése,

Ibrány-Nagyhalász

csatornázás és szennyvíztisztító építése (II. fázis), Debreceni iparterület becsatlakoztatása a nemzeti úthálózatba, Szolnoki ipari park infrastrukturális fejlesztése (I. fázis), Termálgyűrű a Dél-Alföldön (Gyomaendrőd, Szarvas, Mórahalom, Ballószög) –

Regionális programalapok

(Turizmusfejlesztés az Észak-Magyarországi régióban, Vállalatok innovatív tevékenységének ösztönzése a Dél-alföldi régióban) –

Horizontális ágazati program

(Elektronikus kereskedelem - E-commerce -, mint a kis- és középvállalkozások fejlesztésének eszköze – az egész országban)

2002-2003-as évi programok 39


A programozás alapja az Előzetes Nemzeti Fejlesztési Terv volt, mely tartalmazta valamennyi régió fejlesztési tervét. A tervezés alapja a hosszú távú kiszámíthatóság volt, amely a gyakorlatban azt jelenti, hogy a 2002-re tervezett intézkedések kaptak támogatást 2003-ban is. Az új irányelvek alapján már mind a hét régióban indultak Phare finanszírozású programok. A program kidolgozása a célrégiókkal való folyamatos egyeztetéssel történt. Három nagy értékű pályázati alap volt tervezhető: az üzleti infrastruktúra-, a környezetvédelmi-, közlekedési infrastruktúrafejlesztés, a turizmus és a humán erőforrás területén, amelyek igazodnak a régiók fejlesztési igényeihez.

Intézményfejlesztési programok –

Phare felkészítő program a Strukturális Alapok fogadására /SPP

(A program keretében 2001-ben átadták a zalaszentgróti termálfürdőt és a salgótarjáni ipari park inkubátorházát, valamint befejeződött Miskolc-Tapolcán a barlangfürdő fejlesztésének harmadik üteme.)

4. táblázat A programok költségmegoszlása (millió euró) „Twinning”-projekt (európai uniós köztisztviselők által nyújtott tanácsadás) Rövid távú szakértői tanácsadásra, képzésekre, munkaértekezletek és tanulmányutak szervezése Kísérleti jellegű, integrált területfejlesztési projektek Összesen:

2,6 2,4 2 7

Forrás: FVM

40


–

Regionális Felkészítő Program /RPP

A 2000. évi intézményfejlesztési projekt a regionális szintű területfejlesztési intézményrendszer felkészítését célozta meg. A teljes Phare költségvetése 4 millió euró. (Három előcsatlakozási tanácsadó a régiókban tevékenykedett, és egy szakértő koordinatív feladatokat látott el Budapesten.) –

A Strukturális Alapok működtetésére való felkészülés befejezése / SPP2

A program megvalósítása twinning formában történt. Fő elemei közé tartozott a programozás folytatása (illetve a Nemzeti Fejlesztési Terv elkészítése, az operatív programok végrehajtó hatóságainak és a program monitoring bizottságainak kialakítása), az ISPA, mint a jövőbeli Kohéziós Alap megvalósító ügynökségeinek szervezetfejlesztése, továbbá a közpénzek felhasználásának pénzügyi menedzsmentje és ellenőrzési rendszereinek, valamint belső ellenőrzési rendszerének kialakítása. Határon átnyúló (CBC) programok Ez a szubvenció szintén részét képezi a Phare Nemzeti program költségvetésének évről évre 15-20 millió euró Phare támogatási kerettel. –

Magyar-osztrák programok

Az 1999-2001 közötti időszak támogatása évenként 10-10 millió euró volt. (2001

végére

elkészült

a

Zalaegerszeget,

Szombathelyt,

illetve

Fertőszentmiklóst elkerülő út. A 2000-es programban szerepelt a nagykanizsai hulladéklerakó, a Győr-Pér repülőtér kifutópályájának, valamint a körmendi és szombathelyi biomassza égetőmű építése, továbbá a térség regionális integrált információs rendszerének kialakítása a munkaügyi helyzet folyamatos figyelemmel kísérése és javítása céljából. A 2001-es program magában foglalta a Búcsú-Szombathely határhoz vezető út korszerűsítését, a soproni innovációs

41


és technológiai központot, valamint Őriszentpéter és Szentgotthárd térségében a szennyvíztisztító és csatornázási projektet.) –

Magyar-román programok

Az 1999-2001 közötti időszak támogatása évenként 5-5 millió euró volt. (Az 1999-es évi két nagyprojekt: a Kiszombori határátkelőhöz vezető út építése és az országhatár–Battonya–Orosháza út korszerűsítése volt. 2000-ben támogatást kapott a Csengersimai határátkelő korszerűsítésének II. üteméhez és a Bihari Vállalkozói övezet II. üteméhez. A 2001-es program a Kőrösök árvízvédelmi, valamint a makói üzleti és szolgáltató központ építési projektjeit tartalmazta.) –

Szlovák-magyar programok

A program pénzügyi kerete évi 2-2 millió euró volt, ebből a vonatkozó Phare szabályok alapján évente egy nagy infrastrukturális projekt, és a teljes költségvetés 10-20%-ból finanszírozott Kis Projektek Alap kapott támogatást. (1999-es program nagy projektje a jánossomorjai regionális hulladéklerakó fejlesztése volt. A 2000-es ben a Ronyva-Bodrog térség közös csatornázása és a Sátoraljaújhely és térsége szennyvíztisztítójának és csatornarendszerének bővítése szerepelt a nagy projektben. 2001-es program keretében kezdődött meg a Balassagyarmattól az országhatárhoz vezető út felújítási munkálatai.) –

Szlovén-magyar programok

Önállóan Szlovéniával 2000-ben indult meg a Phare támogatással határon átnyúló program 2 millió euró támogatási kerettel. (A programon belül 2000ben egy közös natúrpark fejlesztésére került sor. A 2001-es programban a Tornyiszentmiklós és térsége szennyvíztisztítójának fejlesztése szerepelt, amelynek Phare támogatási kerete ugyancsak 2 millió euró volt.)

–

Magyar-ukrán program

42


A két fél 2001 nyarán közös szándéknyilatkozatot írt alá. Két egyeztető tárgyalás után az elfogadható projektek körvonalazódtak, ám 2002. évre külön CBC forrás nem különült el. –

Magyar-horvát program

A közös szándéknyilatkozatot csak 2001 novemberében írták alá miniszteri szinten. A 2002-es évre a külön CBC forrás juttatásának hiányában a projekteket – éppen úgy, mint a magyar-ukrán oldalon - csak a regionális Phare program terhére lehet megvalósítani. Szociális alapot modellező Phare programok A társadalmi gazdasági kohéziós programok keretében négy szociális alapra való felkészülést elősegítő Phare program 2001 folyamán indult be. A programban együttműködő partnerek az Oktatási -, a Szociális és Családügyi- és a Gazdasági Minisztérium. Programok: –

A képzésből a munka világába történő átmenet támogatása

–

Hátrányos helyzetű lakosságcsoportok foglalkoztathatósága és tartós foglalkoztatásának támogatása

–

A foglalkoztatási rehabilitáció eszköztárának rendszerszemléletű fejlesztése

–

Vállalkozói készségek fejlesztése a közép és felsőoktatásban

SAPARD-pályázatok A Phare programok mellett a csatlakozást megelőző években nyílt meg a vidék- és agrárfejlesztést szolgáló program, a SAPARD. A Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal (a 2002 szeptemberi meghirdetés óta) 2004 elejéig 711 SAPARD-pályázatot bírált el 19,5 milliárd forint támogatási igénnyel Magyarországon. (www.mti.hu)

43


Több támogatási célterületet használhattak ki a gazdák, az önkormányzatok és már az egyházak is. Azonban 2004. április végéig ez a lehetőség Magyarország számára az EU-tagsággal megszűnt, mivel a SAPARD csatlakozást előkészítő program. Az utolsó pályázatok a következő két támogatandó témakör köré csoportosultak: –

falufejlesztés és felújítás, a vidék tárgyi és szellemi örökségének védelme és megőrzésének támogatása (utcák, házsorok, vízelvezető árkok, kastélyok, kúriák, templomok, temetők felújítása, tavak és fasor ültetése)

–

a

vidéken

élők

alternatív

jövedelemszerzését

biztosító

gazdasági

tevékenységek fejlesztése (helyi kis volumenű tájspecifikus házi- és kézműipari termékek fejlesztése és értékesítése, marketingjének erősítése, a falusi turizmus és az ezzel kapcsolatos szolgáltatások fejlesztése) A megszűnő SAPARD-pályázatok beadási határideje 2004 április vége volt, ám az illetékes hatóságnak azokat legkésőbb augusztus 31-ig kellett elbírálnia, a kifizetések végső határideje pedig 2006. december 31. Ezt a támogatási programot az agrár vidékfejlesztési operatív program vette át a csatlakozás után, amelynek első pályázatait már 2004 márciusában meghirdették, és május 1-jétől már beadhatták pályázataikat az agrárvállalkozók, az önkormányzatok. Sajnos a SAPARD-támogatások felhasználásában Magyarország elmaradt a többi csatlakozó országgal szemben, mivel például Csehország és a balti államok már a csatlakozás előtti évben felhasználták nemzeti keretüket.

44


6. A CSATLAKOZÁST KÖVETŐ IDŐSZAK ELSŐ TAPASZTALATAI

A csatlakozással ránk is kötelezővé váltak a strukturális alapok felhasználási szabályai. El kellett készíteni a támogatások alapjául szolgáló Nemzeti Fejlesztési Tervet. Az EU-s támogatások nagy részét a Nemzeti Fejlesztési Terv keretében működő öt operatív program keretében vehetik igénybe a pályázók: –

A humánerőforrás-fejlesztési program hat kiemelt célt jelöl meg, amelyek között szerepel a romák esélyegyenlőségének általános érvényesítése és a munkaerő versenyképességének javítása a munkaerő-piaci igényeknek megfelelő képzettség és tudásszint biztosításával.

–

A gazdasági versenyképességi program többek között a termelő szektor modernizációját és az információs gazdaság kiépítését kívánja felkarolni.

–

A környezetvédelmi és infrastruktúra program például a kiegyensúlyozott területi fejlődést és a természetvédelem erősítését preferálja.

–

Az agrár- és vidékfejlesztési program 2004-es kifizetési előirányzata 13 milliárd forint, és nevéből adódóan a vidék felzárkóztatását, a mezőgazdaság környezetbarát fejlesztését segítheti.

–

A regionális program céljai között találhatóak olyanok is, mint például a vonzó települési környezet kialakítása, vagy éppenséggel a megújulásra képes helyi társadalom megteremtése. (www.euvonal.hu)

5. táblázat A Magyarországnak juttatandó támogatások, (2004-2006, millió euró 1999. évi áron) Forrás

2004. év

2005. év

2006. év

Összesen

Strukturális Alapok

448

620

786

1854

Kohéziós Alap

340

280

374

994

45


Összesen

788

900

1590

2847

Forrás: Az Európai Bizottság tájékoztatója

A

Nemzeti

Fejlesztési

Terv

regionális

fejezetének

kiindulópontjául

a

területfejlesztési politika átfogó céljai és a régiók által kidolgozott stratégiák szolgáltak. A magyar területfejlesztési politika jövőképe szerint a különböző társadalmi-gazdasági adottságú térségek eltérő, sajátos fejlődési pályán, de egymással összhangban fejlődnek, mérséklődnek a területi különbségek, és az ország, illetve régiói bekapcsolódnak az európai területi munkamegosztásba. Az egyeztetések eredményeként a regionális operatív program a 2004-2006 közötti programozási időszakban négy fejlesztési területet (prioritást) tartalmaz: –

a regionális gazdasági környezet fejlesztése

–

integrált térség- és településfejlesztés

–

a társadalom megújuló képességének javítása

–

technikai

segítségnyújtás

(szakértői

segítségnyújtás

a

program

végrehajtásának támogatására) Az első prioritás egyik eleme a térségi és a települési elérhetőség javítása (összekötő és bekötő utak, települési elkerülő utak, rossz minőségű három és négy számjegyű utak felújítása, kiépítése), elősegítendő a térségek belső kohézióját és a területi gazdasági kapcsolatok erősítését. E prioritás másik eleme a turisztikai ágazat fejlesztése (vonzerőfejlesztés, turisztikai marketing, szálláshelyfejlesztés) mind országos, mind regionális szinten. A második prioritás alapvetően a térségi és települési életminőség javítását tűzi ki célul. Ennek keretében súlyt helyez egyrészt a települési környezet minőségének javítására (közterületek, lakótelepek rehabilitációja, elhagyott üzemi területek és épületek újrahasznosítása, funkcióváltása), másrészt a környezetbarát közlekedési (tömegközlekedés,

kerékpáros

közlekedés),

szennyvíz-elhelyezési

módok

fejlesztésére, a megújuló energiaforrások fokozott használatának ösztönzésére. E 46


feladatok sorába illeszthető a közösségi célú közszolgálati feladatokhoz, a kulturális szférához, a közösségi hozzáférési pontok kiépítéséhez kapcsoló informatikai fejlesztés.

A harmadik prioritás a lakosság, a helyi közigazgatási intézményekben dolgozók képzettségi szintjét, a civil szervezetek működési hatékonyságát kívánja növelni, a helyi közigazgatás modernizálását és kapacitásépítését (képzések, informatikai fejlesztések), a vállalkozások és munkavállalók alkalmazkodóképességének javítását, a hátrányos helyzetűek foglalkoztatásának támogatását szolgálja. Ide sorolható a regionális tudásközpontok (képzés, felsőoktatási infrastruktúra) fejlesztése is. (www.nfh.hu) A regionális fejlesztési feladatok az ágazati operatív programokat egészítik ki. A program tartalmának kialakításában az Európai Bizottság, a szaktárcák, a regionális fejlesztési tanácsok és a civil szervezetek működtek közre. A regionális operatív program finanszírozására 2004-2006 között uniós forrásokból 76 milliárd forint - a Magyarországnak juttatandó strukturális és kohéziós támogatások 17 százaléka fordítható. Ez 38 milliárd forint hazai forrással egészül ki.

6. táblázat A regionális operatív program forrásai, milliárd Ft

Közösségi részvétel Prioritások

1. A regionális gazdasági környezet fejlesztése 2. Térségi infrastruktúra fejlesztése

Európai Hazai Európai Összesen Regionális Szociális Összesen támogatás Fejlesztési Alap Alap 32

-

32

16

48

35

-

35

17,5

52,5

47


3. A társadalom megújuló képességének javítása 4. Technikai segítségnyújtás Összesen

1,5 68,5

7

7

3,5

10,5

0,5 7,5

2 76

1 38

3 114

Megjegyzés: 242 Ft/euró árfolyammal számolva. Forrás: www.eu2004.hu

7. táblázat A támogatások tervezett megoszlása a régiók között RÉGIÓ KözépMagyarország Közép-Dunántúl Nyugat-Dunántúl Dél-Dunántúl ÉszakMagyarország Észak-Alföld Dél-Alföld Összesen:

RÉSZESEDÉS, % 17,9

TÁMOGATÁS A STRUKTURÁLIS ALAPOKBÓL, MRD FT

2004. 2005. 2006.

13,6

3,3

4,5

5,9

10,2 7,6 11,5 17,1

7,7 5,8 8,8 13,0

1,9 1,4 2,1 3,1

2,6 1,9 2,9 4,3

3,3 2,5 3,8 5,6

20,7 15,0 100,0

15,7 11,4 76,0

3,8 2,7 18,2

5,2 3,8 25,1

6,8 4,9 32,7

Forrás: www.eu2004.hu

A strukturális és kohéziós támogatások mellett a magyar régiók intézményei és vállalkozásai más uniós forrásokhoz is hozzájuthatnak. Az Európai Unió 5. kutatási és technológiafejlesztési keretprogramjából 2000-2002 között magyar kutatóhelyek 48 millió euró támogatáshoz jutottak (Magyarország 37 millió eurót fizetett be). A keretprogram regionális innovációs stratégiai fejezetéből három magyar régió nyert el 1 millió eurós támogatást. A 6. keretprogram 2002-2006 között 17,5 milliárd eurót szán technológiai és kutatási feladatok támogatására.

48


Az innovatív jellegű kezdeményezések elnevezésű program pedig 2006-ig 1 milliárd euróval támogatja a tudásalapú regionális gazdaságok, a helyi információs társadalmak és a regionális identitás és kultúra fejlesztését. E számottevő kiegészítő forrásokhoz az Európai Bizottsághoz benyújtott pályázatokkal lehet hozzáférni. A 2004-2006 közötti időszak sajátossága, hogy párhuzamosan jutunk az előcsatlakozási és a strukturális alapokból forrásokhoz. (www.euoldal.hu) 2004-es Uniós források: A 2004. évi költségvetés 208,8 milliárd forint uniós forrással számol, amelyet 71,5 milliárdos hazai társfinanszírozás egészít ki. Ezen felül további 106 milliárd forint értékű EU támogatás közvetlenül, a költségvetésen kívül érkezik Magyarországra. Ennek eloszlása a következőképpen alakul: PHARE program: EU-s forrás: 26,9 milliárd Ft Magyar költségvetési finanszírozás: 15,2 milliárd Ft SAPARD program: EU-s forrás: 14,2 milliárd Ft Magyar költségvetési finanszírozás: 4,6 milliárd Ft (A keret kimerülésétől nem kellett tartani, hiszen a SAPARD hivatal felállításának csúszása miatt összesen 50 milliárd forint SAPARD pénzt nyerhetnek el a hazai pályázók, azaz 34 milliárdnyi összeg 2004 elejéig "még szabad" volt. Sajnálatos, hogy az FVM-hez beérkezett közel 2000 pályázatból különböző okok miatt 900-at vissza kellett utasítani. A mezőgazdasági beruházásokra, élelmiszerbiztonságra és falufejlesztésre is igénybe vehető támogatás alapfeltétele, hogy a pályázó rendelkezzen a szükséges 50, illetve 60%-os saját erővel.) ISPA program: 49


Eu-s forrás: 33,2 milliárd Ft Magyar költségvetési finanszírozás: 19 milliárd Ft (Ez az előcsatlakozást segítő szubvenció a környezetvédelem és infrastruktúra fejlesztését szolgálja, beolvad a Kohéziós Alapba.) Schengeni Alap keretében: Eu-s forrás: 13,9 milliárd Ft Magyar költségvetési finanszírozás: 2,2 milliárd Ft (A program a schengeni határok Magyarország keleti és déli szakaszának kiépítését szolgálja.) Strukturális Alap: Eu-s forrás: 59,6 milliárd Ft Magyar költségvetési finanszírozás: 27 milliárd Ft (Az EU-s támogatások nagy részét a Nemzeti Fejlesztési Terv keretében működő öt operatív program keretében vehetik igénybe a pályázók) Jelentősebb költségvetésen kívüli EU-s támogatások: –

Közvetlen termelői támogatások:

Eu-s forrás: 76,3 milliárd Ft –

Agrárpiaci támogatás:

Eu-s forrás: 17,9 milliárd Ft (Az utóbbi összeget az EU csak a 2005-ös költségvetésből utalja, de a magyar gazdálkodók már 2004-ben hozzájuthatnak a pénzhez.)

50


7. A MAGYAR REGIONÁLIS INTÉZMÉNYRENDSZER FELKÉSZÜLTSÉGE AZ UNIÓS REGIONÁLIS POLITIKÁRA

7.1 Előzmények Az utóbbi években a térszerveződés különböző szintjei közül a mezoszint, a régió jelentősége egyre inkább felértékelődik hazánkban is. Ez szorosan összefonódott az Európai Unióhoz való csatlakozásra történő felkészülés előrehaladásával. Az Európai Unióban ugyanis a régiók a legfontosabb színterei a területfejlesztési (pontosabban

regionális

fejlesztési)

politika

elvei

és

célkitűzései

megvalósulásának. Már nagy múltra tekint vissza e politika végrehajtásának eszköz- és intézményrendszere is. Az EU-ban a támogatásokat releváns fejlesztési eszközöknek tekintik és elosztásukban markáns szerepet vállalnak a regionális intézmények (Horváth Gy,. 2001). Ugyanakkor a posztszocialista országok zömében csak az elmúlt években indult meg a régió szervezés és a regionális intézményrendszer kiépítése. Bár ebben a folyamatban hazánk az élen jár, még így is csak néhány éves múltat mondhat a magáénak. Tulajdonképpen ennek a rövid időszaknak az áttekintése a cél ebben a részben, nevezetesen, hogy a hazai regionális intézményrendszer milyen szerepet játszik a regionális gazdaságépítésben, különös tekintettel a támogatásokkal kapcsolatos tevékenységükre. Hazánkban a régióknak, illetve a regionalizmusnak nincsenek gyökerei. Bár a történelem során többször is történtek kísérletek régiók kialakítására (pl. az 1950-es években Erdei Ferenc és Bibó István tett javaslatot hat régió kialakítására, 1968ban a gazdasági reformok kapcsán születtek tervek a középszintű közigazgatás modernizálására), de ezek egyike sem járt sikerrel. A XX. század végéig szinte megdönthetetlennek bizonyult a több mint ezer éves múltra visszatekintő

51


megyerendszer, amelynek az alapjait még István király rakta le. A XXI. század elején viszont kérdés, hogy mi lesz a megyék szerepe a jövőben, hiszen az 1990-es évek második felétől egyre határozottabb irányt öltött az az elképzelés, hogy szükséges a régiók kialakítása és a regionális szint erősítése. E törekvés hátterében az a tény áll, hogy hazánk az 1990-es évek elejétől egyöntetűen elkötelezte magát az EU-hoz való csatlakozás iránt. S ennek elengedhetetlen feltétele, ami a csatlakozási

tárgyalások

előrehaladtával,

sőt

a

csatlakozás

időpontjának

közeledtével egyre sürgetőbbé vált, hogy létrejöjjenek a régiók és kiépüljön a regionális intézményrendszer. Mindez pedig a területi irányítás legfontosabb egységeinek, a megyéknek az átszervezését, új feladat- és hatáskörük meghatározását, az egész megyerendszer újraértékelését vonhatja maga után. Az 1990-es évtized közepétől a csatlakozási tárgyalások előmenetele és a csatlakozás

időpontjának

kijelölése

együttesen

motiválta

a

régióépítés

felgyorsítását. Az első lépést ebbe az irányba az 1996. évi XXI. területfejlesztésről és területrendezésről szóló törvény jelentette, amely a hazai regionális rendszer jogszabályi hátterét teremtette meg. A törvény lehetővé tette, hogy a megyei fejlesztési tanácsok regionális fejlesztési tanácsokat hozzanak létre. Az önkéntes alapon lezajlott társulás következtében, egyrészt létrejöttek a régiók és a regionális fejlesztési tanácsok, másrészt egy-egy megye több régióhoz is tartozhatott. Ez utóbbinak az elkerülése érdekében szükségessé vált a törvény módosítása. Az 1999. évi XCII. törvény megszüntette az önkéntességet és előírta a regionális fejlesztési tanácsok létrehozását. A területfejlesztési régiórendszer az 1998-ban az Országgyűlés által jóváhagyott KSH által lehatárolt hét tervezési-statisztikai régióra alapozódik. E két régiófajta térbeli határainak az összehangolását az EU csatlakozás kompatibilitási feltételeinek a megteremtése is megkövetelte.

7.2 A regionális fejlesztési tanácsok megalakulása

52


A regionális fejlesztési tanácsok létrejöttét a szükségesség, a törvényi szabályozás és az uniós berendezkedéshez való illeszkedés egyaránt ösztönözte. Mindegyikük a törvényi szabályozással összhangban jött létre és szerveződött szükség szerint át. A régió alakítás, a regionalitás, illetve a regionális fejlesztési tanácsok létrejötte a Dunántúlon jóval gyorsabban haladt, mint a Dunától keletre. Az előbbi térségben 1998-ban és 1999-ben létesültek a regionális tanácsok, ellenben az utóbbiban többnyire csak 2000-ben. A dunántúli régiók gyorsabb reagáló képessége talán azzal is összefügg, hogy közelebb vannak a Nyugathoz, az EU szele hamarabb „megérintette” őket, továbbá, hogy mindig is innovatívabbak, nyitottabbak voltak az új dolgok iránt. Valamennyi regionális fejlesztési tanács létrehozta ügynökségét, ami alapvetően a feladatok megosztását célozta. A tanácsok az elvi iránymutatást végzik, míg az ügynökségek az operatív, adminisztratív feladatokat, a napi teendőket látják el.

7.3

A

regionális

fejlesztési

tanácsok

szerepe

a

területfejlesztési

forráselosztásban a csatlakozás előtt A területfejlesztési célelőirányzatnak (TFC) az 50%-át decentralizálták 1996–2000 között. A támogatások legfőbb kedvezményezettjei a megyei területfejlesztési tanácsok voltak. 2001-től viszont a decentralizált TFC egy része, 35%-a a regionális fejlesztési tanácsokhoz került. A TFC 30%-a maradt a megyéknél és 35%-a a központi kormányzatnál. Ez a változás nagymértékben erősítette a régiók pozícióját, hiszen ezáltal pénzek felett is diszponálhattak, másrészt hatalmas lépést jelentett a regionális fejlesztés előmozdításában. Az előbbiekből következik az is, hogy a regionális fejlesztési tanácsok eddig még kevés szerepet játszottak a decentralizált támogatások elosztásában, amit az is magyaráz, hogy a költségvetési törvényben az FVM előirányzatai között először csak 1998-ban került elkülönítésre forrás a régiók

53


számára. Az egyéb források pedig

szűkösen álltak rendelkezésre. (Regionális

Fejlesztési Tanácsok, 2001) A regionális fejlesztési tanácsok az FVM költségvetéséből jutottak elsősorban forrásokhoz 2002-ig. A források kétféle felhasználására nyílt mód a juttatott forrás eredete szerint az elmúlt időszakban. Az egyik a működést segítő ún. működési támogatás, a másik a forrás a programozási feladatokat segítő ún. felhalmozási forrás. A forrás biztosítás célja az volt, hogy elősegítse a regionalizmust (a tervezési-statisztikai régiók kialakítását), illetve, hogy a kialakult regionális fejlesztési tanácsok elkészíthessék a regionális és ágazati területfejlesztési programjaikat. A regionális tanácsok az FVM-n kívül még esetleg más minisztériumoktól és/vagy az EU-tól kaptak valamilyen támogatást. A támogatások döntő hányada automatikusan érkezik a regionális fejlesztési tanácsokhoz. Az, hogy melyik régió milyen mértékű (egyéb) támogatásban részesül, vagyis a támogatások régiók közötti elosztása elsősorban meghatározott mutatók alapján, a régió fejlettségi fokának a figyelembe vételével történik. Ez azért kedvezőtlen, mert így nem a tényleges igény, a finanszírozásra érdemes projektek száma a mérvadó. Előfordulhat ezáltal, hogy egy fejletlenebb régió, ahol kevesebb a támogatásra szoruló, jól előkészített projekt több pénzt kap, és nem tudja felhasználni (a „felesleges” források átcsoportosítása pedig nem, vagy alig lehetséges), míg másutt a forráshiány miatt kénytelenek elutasítani a jó elképzeléseket. 8. táblázat Pályázatok és támogatások néhány régióban Megnevezés

Év

Benyújtott

Elfogadott

Elutasított

Egy elfogadott pályázatra jutó átlagos támogatás összege (ezer Ft)

pályázatok száma (db)

54

BGF KKFK Elektronikus Könyvtár Az elektronikus könyvtár teljes szövegű dokumentumokat tartalmaz biztosítva a szabad Információ-hozzáférést. A szerzői és egyéb jogok a dokumentum szerzőjét/tulajdonosát illeti. Az elektronikus könyvtár dokumentumai szabadon felhasználhatók változtatások nélkül a forrásra való megfelelő hivatkozással, de csak saját célra nem kereskedelmi jellegű alkalmazásokhoz Balaton Régió

2000

117

97

20

1581

2001

364

292

72

4010

1998

72

54

18

2111

1999

169

44

125

3652

2001

111

-

n.a.

n.a.

1999

126

115

11

1652

2000

27

11

16

9090

2001

253

231

22

5285

Nyugat-Dunántúl

2001*

175

165

10

6806

Észak-Alföld

2001

47

31

16

–

Dél-Alföld

1998

79

64

15

23015

1999

23

17

6

n.a.

2000

24

21

3

4050

Észak-Magyarország

1999

18

8

10

11875

Közép-Magyarország

2000

33

27

16

18888

2001

26*

n.a.

n.a.

n.a.

2001

200

142

58

16439

Dél-Dunántúl

Közép-Dunántúl

A benyújtott pályázatok száma változó, de általában emelkedő tendenciát mutat mindegyik régióban. Az elosztható támogatások nagysága viszont csak 2001-től ugrott meg. Ennél fogva az egy elfogadott pályázatra jutó átlagos támogatás összege is többnyire növekedett. A regionális fejlesztési tanácsok felelőssége óriási, mert kiemelkedő szerepet játszanak nemcsak a fejlesztési irányok meghatározásában, hanem a fejlesztések megvalósításában is. Feltételezhető, hogy szakmai tudásuk nélkül esetleg több pályázat sikeressége, eredményessége is elmaradna a kívánatostól. Az eddig kapott állami források összege olyan „csekély”, hogy annak a regionális gazdaság fejlődésére gyakorolt hatásáról szinte nem is lehet beszélni. Szintén a regionális gazdaságépítés „ellen hat” az a tény, hogy az eddigi pályázatok zöme a Dunától keletre lévő régiókban nem a gazdaságfejlesztéshez kapcsolódott, hanem sokkal inkább az infrastruktúra fejlesztéséhez, ami persze kétségtelen, hogy közvetve kihat a gazdaság épülésére is. Például az Észak-Alföldön a regionális 55


tervezésre elkülönített forrás katalizátorhatású lehet a regionális beruházások (munkahelyteremtés,

technológiai

fejlesztés,

minőségi

szálláshely)

megvalósításában. Az Észak-Alföldön a gazdaságra hatással lehetséges beruházásokat „igazságosan” osztották el a régiót alkotó három megye között, mert mindegyikben csak egy-egy projektet támogattak. Azt, amelyiket az adott megye vezetése arra a legalkalmasabbnak ítélte, hiszen valódi pályázati rendszer itt nem működött 2001 előtt. Így részesült egyenként 28,5 millió Ft-os támogatásban a Körös-Körül Összefogás tsz Körösszakálon, a mátészalkai aszalványfeldolgozó üzem, a Nobilisz Rt. és a cserkeszőlői Turing hotel. Eddig szintén kevés gazdaságélénkítő beruházás valósult meg a Közép-magyarországi régióban is, ami annak tudható be, hogy késő is alakult meg a tanács, és hogy jelenleg elsősorban az infrastruktúra fejlesztésre koncentrálnak. A régió iparának fejlődését a 34 sikeres kis- és középvállalkozásnak nyújtott közel 290 millió Ft segítheti (egy pályázóra kb. 85 millió Ft jutott), ellenben a turizmus fejlődését kilenc nyertes pályázó, akiknek egyenként kb. 13,3 millió Ft jutott, de a legtöbbet (40 milliót) a City Segély Kft. kapta. (MTA, 2002) Megállapítható az eddigi tapasztalatok alapján, hogy a régiók kialakításával és a tanácsok létrehozásával kezd megteremtődni a strukturális és szervezeti, intézményi kerete a regionális gazdaságépítésnek, amely mint az egyik legfontosabb, ha nem a legfontosabb elemének tekinthető a regionális fejlesztésnek. A gazdaság fejlődése és a régión belüli gazdasági szervezetek közötti kapcsolatok erősödése, az oktatás, a termelés és az értékesítés közötti szálak szorosabbá fűzése együttesen segítik elő a régió gazdaságának épülését, ami egyben a régió belső funkcionális szerveződésének, egységének az intenzívebbé válásához, a belső kohéziójának a fokozódásához vezet. Ez pedig egy új térszerveződési szinten kialakuló gazdaságnak, a regionális gazdaságnak a létrejöttét eredményezi.

56


Valójában egy kedvező folyamat elindulásának lehetünk a szemtanúi, ugyanis a regionális fejlesztési tanácsok mindegyike adottságaihoz, lehetőségeihez mérten már eddig is jelentős erőfeszítéseket tett régiója gazdasági fejlődésének előmozdítására. Mivel mind a tanácsok, mind a nyertes projektek a kiépülés, a fejlődés, a megvalósulás különböző, jobbára kezdeti stádiumában vannak, ezért a tevékenységük kihatásai is csak néhány év múltán lesznek reálisan megítélhetők. A regionális fejlesztési tanácsok zöme gyakorlatilag 2001-től rendelkezik decentralizált támogatások felett. Azok a 100-200 millió Ft-os állami források, amelyeket korábban kaptak nem tekinthetők igazán gazdaságfejlesztőnek. Kétségtelen viszont, hogy ez a „kevés pénz” is rendkívül fontos a területfejlesztésben, hiszen a területi fejlődést segítő, ösztönző támogatások közvetve vagy közvetlenül kihatnak a gazdaság fejlődésére is, a kettő számottevően összefonódik. A Dunántúli régiókban előrehaladottabbnak tűnik a gazdaságépítés, mint a Phare-régiókban. Talán azért is, mert az előbbiekben már eleve jobb, fejlettebb infrastruktúrával rendelkeztek, így hamarabb koncentrálhattak a gazdaság fejlesztésére, míg keleten az infrastruktúra megteremtésére, tovább fejlesztésére kellett először az erőforrásokat összpontosítani A tanácsok szervezeti felépítésében, működésében, a támogatások elosztásában az elbírálás menetében és a nyertes pályázatok megvalósításának figyelemmel kísérésében, az ellenőrzésben elsősorban az EU kompatibilitás megkövetelte uniformizálódás következtében nagyfokú a hasonlóság. Összességében megállapítható, hogy az 1990-es évtized második felében hazánkban jelentős elmozdulás következett be a térszerveződés középső szintjén, a megyerendszerből a régiórendszer irányába. Ez a regionális fejlődésre, illetve regionális

fejlesztésre

is

kedvezően

hatott,

sőt

közvetve

a

regionális

gazdaságfejlesztést is stimulálja. A regionális fejlődésben az egyre nagyobb összegű decentralizált támogatások is növekvő szerepet játszanak. Ez a pozitív folyamat előnyösen hatott az uniós csatlakozásra való felkészülés és hazánk

57


fejlődése, felzárkózása szempontjából is. A régiók igazi megerősödése azonban még várat magára.

7.4 A regionális szint jövője A korábbi időszak működési gyakorlata bebizonyította, hogy a területfejlesztési régiók, önkéntes, „bottom up” kiépítése nem kecsegtet átütő sikerrel. 1999-ben sor került a területfejlesztési törvény módosítására. A régióvita eldőlt, a törvény szerint a NUTS 2 régiókban létre kellett hozni a területfejlesztési tanácsokat. A regionalizálás azonban centralizációs törekvésekkel párosult. A tanácsokból kiszorultak a gazdaság képviselői, kevesebb hellyel rendelkeznek a kistérségi társulások, a kormányzatot képviselő tagok kerültek fölénybe. A regionális tanácsok nem jutottak normatív módon garantált fejlesztési forrásokhoz, feladatrendszerük törvényi megfogalmazása nem jelöli ki világosan sem a szintek közötti

munka-illetve

feladatmegosztást,

sem

a

speciális

regionális

eszközrendszert. A 2002-ben hivatalba lépett kormány reform programja a régiók megerősödését helyezte kilátásba A magyar területi közigazgatás átfogó reformját támogató szakmai és politikai érvelésekben az egyik leggyakoribb elem a területfejlesztési funkciók szervezeti kereteinek az uniós elvárásokkal való megfeleltetése. Általános egyetértésre talált az a vélemény, hogy a területfejlesztés számára a régió az optimális lépték nem csak a strukturális alapok NUTS 2 régiókra vonatkozó lehatárolási gyakorlata és szabályozása miatt, hanem azért is, mert Magyarországon a megyék gazdasági ereje, léptéke valóban alkalmatlan arra, hogy az európai régiók gazdasági versenyében helyt álljon. A régiók megerősítése a területfejlesztésben tehát akkor is szükségszerű, ha a totális regionális reformmal, annak közeli megvalósíthatóságával kapcsolatban lehetnek aggályok.

58


Az Európai Unió strukturális alapjainak szabályozása és az egyes tagországok területfejlesztési

menedzsment

megoldásai

tekintetében

jelentős

eltérések

mutatkoznak. Az Unió az utóbbi időben az egyszerűsítés, átláthatóság, hatékonyság jegyében – többnyire centralizációs megoldásokat motivál, míg meglehetősen engedékeny a partnerségi elv konkrét megoldásait illetően. A decentralizáció tehát a 2000-ben indult programozási periódusban elsőrendűen a Bizottság és a tagállamok közötti viszonylatban növekedett. A nemzetállami kormányok, megnövelt felelősségükre hivatkozva, döntően saját kezükben tartják az alapok irányítását, s a regionális szintek döntően a mindennapi végrehajtási feladatokat látják el, ha egyáltalán formalizáltan bekapcsolódnak a programok irányításába, végrehajtásába. Az uniós elvárások, eljárási szabályok kevésbé vonatkoznak a „policy formálás” mechanizmusára, illetve a nemzeti regionális politikához való kapcsolódásra, sokkal inkább kifejezetten a strukturális alapok konkrét menedzsmentjére, a konkrét hatáskörök, eljárások mikéntjére. Kétségtelen, hogy a kohéziós országokban ez a determináció nagyon erős, minden esetre a regionális politika nemzeti irányítási modelljének kialakításakor nem célszerű kizárólag a strukturális alapokhoz kapcsolt szabályokból, elvárásokból kiindulni. (Kovács, 2003)

A kormányzat 2002 után viszonylag hamar megkezdte a területfejlesztési törvény átfogó módosításának előkészítő munkálatait. A területfejlesztési politika irányításában

a

továbbfejlesztés

fő

irányait

az

erőteljes

regionális

decentralizációban, a vertikális és horizontális kooperációban, a menedzsment hatékonyságának növelésében, s a rendszer egészének nagyobb társadalmi beágyazottságában, demokratikusabb működésében jelölte meg. A regionális fejlesztési tanácsok pozícióinak megerősítése tehát elkerülhetetlen, kérdés, hogy a központi kormányzat vagy az alsóbb szintek rovására történjen-e? A kérdés annyiban költői, hogy a megyei illetve kistérségi szintre jelenleg allokált források és hatalom régióknak való átadása erős régiókat biztosan nem

59


eredményezne. A regionalizmus tehát csak a kormányzati hatalom és források decentralizációja útján teljesedhet ki. A régiók megerősítése a területfejlesztési törvény módosításával az alábbi vonatkozásokban indokolt: − A régiók feladatkörébe kell sorolni a regionális gazdaság versenyképességét támogató intézkedések megtételét, a nagy infrastrukturális fejlesztésekről szóló döntéseket, s ezek finanszírozását, a regionális innovációt szolgáló, valamint környezetvédelmi szempontból nagyobb jelentőségű fejlesztési programok megalkotását, finanszírozását, nemzetközi együttműködéssel megvalósuló programokban való közreműködést, eurorégiókban való részvételt és természetesen az uniós regionális politikai támogatású programokkal kapcsolatos irányítási döntések meghozatalát. − A regionális tanácsokat saját költségvetéssel, saját bevételi forrásokkal, a forrásakkumuláció és forrásszerzés lehetőségével kell felruházni, a regionális fejlesztési tanácsok elsődleges kedvezményezettjei az Unió strukturális alapjaiból származó forrásoknak. − A regionális fejlesztési tanácsok összetételében a helyi szereplők döntő többségét kell garantálni. A helyi szereplők köre a megyei közgyűlések, a megyei jogú városok és a kistérségek meghatározott számú képviselőiből, továbbá

a

kamarák,

szakszervezetek,

egyetemek,

civil

szervezetek

képviselőiből kerülhetne ki. Hangsúlyozni kell azonban, hogy különösen az uniós források felhasználása szempontjából nem a politikai legitimitás, hanem a menedzsmentek professzionalizmusa a döntő. − Alapvető feladat a regionális tanácsok szervezeti hátterének a megerősítése. A regionális fejlesztési tanács elsőrendűen tervező, programalkotó, forráselosztó, ellenőrző,

összehangoló

szervezet,

míg

az

ügynökség

a

programok

végrehajtója, szervezője, a tanácsi döntések előkészítése mellett.

Az

ügynökségek tanácsoktól független feladatai között szerepelne az általuk kezdeményezett vagy a tanács által, egyéb szereplők által rájuk bízott regionális

60


fejlesztési programok végrehajtása, menedzselése, gazdasági tanácsadás, marketing,

információszerzés,

közvetítés,

pályázatfigyelés,

pályázás,

forrásbevonás, oktatás, képzés, a területi tervek előkészítése, ehhez szükséges elemzések, kutatások elvégeztetése, stb. A regionális szint működőképessége nagymértékben azon is múlik, hogy a regionális területfejlesztési tanácsok és ügynökségek mellett megjelennek-e további szervezetek, szolgáltatások, funkciók, tehát van-e esély arra, hogy regionális hálózatok épüljenek. A regionális politika menedzsmentjének kulcskérdése a koordináló erő, az integrált megközelítés, amelyik csak megfelelő „sűrűségű” szervezeti környezetben lehetséges (Pálné, 2004). A területfejlesztési törvény módosításával a fenti kívánalmak még messze nem teljesültek. További erős hatalmi és forrásdecentralizációra lenne szükség, hogy a régiók valóban megerősödjenek. A Nemzeti Fejlesztési Hivatalban megindult a második nemzeti fejlesztési terv kidolgozása. Nagyon sok múlik azon, hogy 2007-től Magyarországon a jelenlegi egyetlen regionális operatív program helyett hét régió programja kerül végrehajtásra. Az uniós regionális politika fő irányai a harmadik kohéziós jelentés alapján továbbra is a decentralizációt jelzik. Magyarország a hosszú felkészülési folyamat után, akkor lesz versenyképes az európai kohéziós politikában, ha tovább folytatja a régiók megerősítését, s hosszabb távon a közigazgatásban is választ ad a középszint kérdésére.

61


8. ÖSSZEGZÉS

A kutatás célja az volt, hogy rámutasson az uniós csatlakozás hatására a hazai regionális politikában, különösen a regionális gazdaságfejlesztésben. A dolgozatban vélhetően sikerült igazolni, hogy az uniós kohéziós politika követelményeinek való megfelelés jelentős erőfeszítéseket igényel. A magyar területfejlesztési politika viszonylag jelentős tapasztalatokkal rendelkezik, hiszen a régióban először, már 1996-ban törvényi szabályozás született a területfejlesztési irányítási és eszközrendszerről. Kétségtelen azonban, hogy mára ez az előny önmagában nem elegendő a sikerességhez. A törvény nyomán kiépült intézmény és eszközrendszer igazi hatékonyságát, éppen a viszonylag szerény források miatt, nehéz értékelni. Tény azonban, hogy az elosztásban inkább a méltányosság, az egyenlősdi érvényesült. A csatlakozás előtti időszakban hazai és uniós források álltak rendelkezésre regionális fejlesztési célokra, s a programok végrehajtása elősegítette a tanulási folyamatot, az adminisztratív kapacitások erősítését. A törvény megjelenése óta fokozatosan bukkannak fel a regionális politika és az azzal szoros kapcsolatban lévő eszköz- és intézményrendszer hiányosságai. A támogatások esetében például világosan kiderült, hogy nem csak azok mennyiségét kell növelni, hanem a már meglévőket kell „tisztábbá tenni”. A támogatások felhasználásának elbírálása, ellenőrzése (monitoring) nem megfelelő. Az eredményesség és a kihatás mérése körülményes, és területenként nem összehasonlítható (oka, hogy különböző országokban különböző a szubvenciók értékelésének és ellenőrzésének a módja, továbbá a visszajelzés mechanizmusa). Az értékelési kritériumok túl általánosak ahhoz, hogy alkalmazhatóak legyenek a tagállamok egészére vetítve. Mivel már a konkrét fejlesztési célok is országonként,

62


de akár régiónként is különbözőek, ebből kifolyólag az összehasonlítás, így az eredmény és a kihatás mérése is eltérő. Magyarországon a keleti, Phare régiókban például inkább az infrastruktúra fejlesztésére fordítják a támogatásokat, nem pedig a gazdaságépítésre. Magyarországon a TFC elosztás is bizonyos mutatók alapján történik, amely meglehetősen szerencsétlenül befolyásolhatja a kevésbé fejlett régiók pályázati lehetőségeit. Azt is meg kell azonban jegyezni, hogy a túltagolt intézményrendszer is nehezítette az anyagi és szellemi erőforrások koncentrálását, különösen a régiók megerősítését. A csatlakozásra tekintettel elkészült az ország nemzeti fejlesztési terve, s ennek keretében a regionális operatív program is. Az elemzők hangsúlyozzák, hogy a korábbi uniós elvárások tükrében kétségtelenül csalódást okozott, hogy a bizottság kérésére nem volt lehetőség minden régióban önálló programot elfogadtatni. A következő programozási periódus lesz az, amelyben már a források volumene és a fejlesztési irányok időtávja is meghatározó szerepet játszhat az ország versenyképességének és regionális kiegyenlítődésének alakulásában. Sok tényező támasztja alá azt a véleményt, hogy a régiók szerepét kulcsfontosságúnak tekintsük. Az eddigi, régiókkal kapcsolatos politika nem ad túlzott optimizmusra okot a tekintetben, hogy a régiók valóban helyzetbe kerülnek, és képesek lesznek önálló regionális gazdaságfejlesztési politika folytatására. Ennek érdekében oldani kellene Magyarország erősen centralizált hatalmi és forráselosztási rendszerén. A regionális versenyképesség és a decentralizáció egymást erősítő jelenségek, így kapcsolódik össze a tervezett regionális reform és a területfejlesztési politika sikeressége. Alapvető kérdésnek ígérkezik, hogy a második Nemzeti Fejlesztési Tervben lesznek-e regionális operatív programok, azaz a regionális fejlesztési tanácsok és ügynökségek kapnak-e önállóságot a regionális gazdaságfejlesztésben. Az eddigi előkészületek arra utalnak, hogy ugyan kialakultak regionális munkacsoportok,

63


amelyek dolgoznak a régiók elképzelésein, de a kormányzat egyelőre nem kötelezte el magát a decentralizáció kérdésében. Az eddig erőfeszítések a magyar területfejlesztésben akkor igazolódnak vissza, ha a kormányzat belátja, hogy a régiók megerősítése nem csak demokratikusabb, hanem hatékonyabb fejlesztési politikát eredményez.

IRODALOM

Bibó István: Válogatott tanulmányok. Magvető Kiadó, 1986, Budapest Commission Guidelines for Regional Development Programmes 2000–2006, 1999: Brussels, Commission of the European Communities. Community Structural Funds 1994–1999: Revisited Regulations and Comments, 1993: Brussels, European Communities. Csaba László (1999): Hogyan maradjunk ki az Európai Unióból? – Gazdaság. XXXII. évf. 2. Enyedi Gy. (1996): Regionális folyamatok Magyarországon az átmenet időszakában. Budapest, Hilscher Rezső Szociálpolitikai Egyesület Enyedi Gy. (2000): Globalizáció és a magyar területi fejlődés. – Tér és Társadalom. 1. Erdősi F. (1999): Európa közlekedése és a regionális fejlődés. Budapest–Pécs, Dialóg Campus Kiadó Európai integrációs felkészítési modulok. Az európai Unió támogatáspolitikai rendszerének felhasználása. Savaria University Press, 2002. Grosz A. (2001) A decentralizált területfejlesztési támogatások felhasználásának tapasztalatai a Nyugat-dunántúli régióban. – Tér és Társadalom Grúber Károly: Régió, nemzet, integráció. Osiris Kiadó, 2003. Horváth Gyula (1998): Európai regionális politika. Budapest–Pécs, Dialóg Campus Kiadó

64


Horváth Gyula (2001): Regionális támogatások az Európai Unióban. Budapest, Osiris Kiadó. Horváth Gyula (szerk.)(2000): A régiók szerepe a bővülő Európai Unióban. Pécs, MTA Regionális Kutatások Központja. Horváth Gyula: Európai regionális politika. Dialóg Campus, Budapest-Pécs, 1998. Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról. Magyar Országgyűlés, 2002. pp. 289-301. Hrubi László (szerk.): A régiók gazdaságfejlesztési szerepköre. Kézirat, készült az FVM megbízásából, 2000, Pécs, MTA RKK Illés Iván: Régiók és regionalizmus - Tér és Társadalom, 2001. 1. sz. pp. 1-25. Kende Tamás-Szűcs Tamás: Az Európai Unió politikái. Osiris Kiadó, Budapest, 2000. pp. 47-81., pp. 501-551. Kengyel Ákos: Az Európai Unió regionális politikája. Aula Kiadó, 2002. Kovács Teréz: Vidékfejlesztési politika. Dialóg Campus, 2003. Pálné Kovács Ilona: A területfejlesztés irányítása. Habilitációs előadások. PTE KTK, Pécs, 2003. Pálné Kovács Ilona: Régiók most vagy soha? - Magyar Közigazgatás 2004. szeptember Pálné Kovács Ilona: Regionális politika és közigazagtás. Dialóg Campus, Pécs, 2001. Rapcsák János-Heil Péter: Phare-kézikönyv, Osiris Kiadó, 2000. Rechnitzer J. (1998): A területi stratégiák. Budapest–Pécs, Dialóg Campus Kiadó Rechnitzer János: A regionális politika alapvető, stratégiai meghatározói. Stratégiai Füzetek 12. Miniszterelnöki Hivatal, Budapest 2002. pp. 21-39. Szabó Máté: Globalizáció, regionalizmus, civil társadalom. Századvég Kiadó, 2004. Szigeti E. (szerk.)(2001): Régió, közigazgatás, önkormányzat. Budapest, MKI. www.ddrft.hu www.eu2004.hu www.euoldal.hu 65


www.europa.eu.int www.im.hu www.mti.hu www.nfh.hu www.pharereg.hu www.szochalo.hu

66

BGF KÜLKERESKEDELMI FŐISKOLAI KAR A TERÜLETFEJLESZTÉS SZEREPE A MAGYAR REGIONÁLIS MIKLYA VERONIKA BUDAPEST, GAZDASÁGBAN

Recommend Documents