DOKUMEN ACARA TEMPAT WAKTU
YAYASAN PENCINTA DANAU TOBA Seminar dan Pameran “Save Lake Toba” Gedung Aula Fakultas Kedokteran UKI 17 Maret 2015
BEBERAPA ASPEK HUKUM RENCANA TATA RUANG KAWASAN DANAU TOBA
Oleh Maruarar Siahaan
Pendahuluan Keinginan untuk menyelamatkan Danau Toba melalui kebijakan terintegrasi dalam segala bidang secara berkesinambungan, sesungguhnya sudah sejak lama harusnya menjadi
keputusan dari penyelenggara
pemerintahan. Pemerintah daerah di seputar Danau Toba, dengan sumber daya yang minimum, tampaknya berlomba-lomba dalam peningkatan pendapatan daerah melalui investasi di wilayah masing-masing, yang secara langsung maupun tidak langsung membawa dampak lingkungan terhadap kawasan Danau Toba, baik di darat sebagai daerah tangkapan air, maupun polusi di danau sendiri yang mengalami penurunan kualitas air. Dikeluarkannya Peraturan Presiden Nomor 81 Tahun 2014 tentang Penataan Tata Ruang Kawasan Danau Toba sebagai Kawasan Strategis, yang memuat rencana, Page | 1
pelaksanaan, pengendalian secara menyeluruh dan terpadu, dibawah MenteriMenteri yang terkait dengan urusan pemerintahan dalam bidang penataan ruang, sebagai Pelaksana yang memiliki kewenangan sejak dari hilir sampai kehulu – dari perencanaan sampai dengan pengawasan dan pengendalian, menyebabkan kita perlu memikirkan implikasi yang timbul dari peraturan Presiden tersebut – baik secara sosial-politik- budaya dan hukum serta penyelenggaraan pemerintahan. Ruang lingkup yang dicakup oleh Peraturan Presiden Nomor 81 Tahun 2014 tersebut, sebagai suatu Penetapan Kawasan Strategis Kawasan Danau Toba, dari segi
perencanaan sampai dengan
pengendalian terhadap wilayah kawasan danau Toba, dari indikasi waktu, indikasi sumber pendanaan, indikasi pelaksana dan Indikasi Program Utama perwujudan Struktur Ruang Kawasan Danau Toba1 menyebabkan keseluruhan Pemerintahan Daerah di kawasan Danau Toba terkena dampak, bukan hanya secara positif, melainkan juga harus diperhitungkan kemungkinan dampaknya secara negatif dari perspektif kewenangan penyelenggara pemerintahan daerah. Ini disebabkan Kawasan Danau Toba sebagai kawasan strategis, meliputi badan danau, daerah tangkapan air, dan cekungan air tanah yang terkait dengan perairan danau Toba, serta pusat kegiatan dan jaringan prasarana yang tidak berada di badan danau, daerah tangkapan air, cekungan air tanah yang terkait dengan perairan Danau Toba dan mendukung perairan 1
Pasal 57-59 Peraturan Presiden 81/2014.
Page | 2
Danau Toba. 2 Ini mencakup wilayah yang meliputi bagian-bagian wilayah Pemerintah Daerah Kabupaten di sekitar Danau Toba. Rencana tata ruang kawasan Danau Toba adalah lompatan besar dari keinginan save Lake Toba Penetapan Kawasan Strategis Sebagai Kewenangan Pemerintah. Peraturan Presiden Nomor 81 Tahun 2014, yang mengatur kawasan strategis Danau Toba, merupakan delegasi kewenangan dalam regulasi yang di dasarkan pada Pasal 21 ayat (1) Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2007 dan Pasal 123 ayat (4) Peraturan Pemerintah Nomor 26 Tahun 2008 tentang Rencana Tata Ruang Nasional, yang diperlukan untuk menetapkan Rencana Tata Ruang Kawasan. Suatu kawasan dianggap starategis secara nasional karena mempunyai pengaruh yang sangat penting secara nasional dilihat dari kedaulatan negara, pertahanan dan keamanan negara, ekonomi, sosial, budaya, dan/atau lingkungan termasuk wilayah yang telah ditetapkan sebagai warisan dunia3. Kawasan Danau Toba ditetapkan sebagai kawasan strategis secara nasional, juga karena kepentingan ekonomi, sosial dan sebagai warisan dunia, yang meliputi pariwisata. 2
Pasal 1 angka 7 Peraturan Presiden Nomor 81 Tahun 2014.
3.
Kawasan Danau Toba merupakan aset nasional dan bahkan telah diusulkan untuk ditetapkan oleh UNESCO sebagai kawasan taman geologi (international geopark). Danau Toba juga merupakan kebanggaan Indonesia yang dapat menjadi sumber ekonomi karena menjadi tujuan wisata, sumber pengairan, sumber penggerak energi listrik tenaga air dalam skala ekonomi. Disamping posisinya yang sangat unik sebagai salah satu ekosistem spesifik dangan potensi sumber alam hayati dan non hayati yang sangat mendesak untuk dipertahankan, kawasan ini juga membutuhkan penanganan yang serious untuk mencegah kemerosotan yang semakin parah.
Page | 3
Peraturan
Presiden
merupakan
menyelenggarakan pemerintahan
instrumen
Presiden
dalam
sebagai kewenangan konstitusional
pemegang kekuasaan pemerintahan. Ia merupakan rencana sekaligus sebagai implementasi kebijakan yang dirumuskan dalam Undang-Undang Penataan Ruang dan PP tentang Rencana Tata Ruang. Ketika terbayang bahwa koordinasi 7 (tujuh) pemerintahan daerah Kabupaten disekitar Danau Toba mengalami kesulitan dalam penataan ruang kawasan danau Toba ketika kondisi sampai kepada keadaan saat ini, memang kita melihat penggunaan instrumen Peraturan Presiden telah menunjukkan Penataan Kawasan Danau Toba diambil alih menjadi tugas Pemerintah Pusat. Oleh karenanya meskipun sedikit banyak akan mengurangi peran pemerintah daerah Kabupaten dalam rencana penataan ruang kawasan, maka tampak bahwa pengalaman empirik telah menunjukkan bahwa kondisi danau toba seperti saat ini, sesungguhnya turut disebabkan kegagalan pemerintah daerah tersebut melakukan koordinasi yang diperlukan untuk mencegah kerusakan yang terjadi. Meskipun Pemerintahan daerah berwenang untuk menetapkan peraturan daerah sebagai pelaksanaan undang-undang dalam penataan ruang kawasan danau Toba, namun posisi strategis kawasan danau Toba secara nasional sebagaimana telah diutarakan, menyebabkan
Pemerintah pusat menjadi perlu untuk mengambil alih
tanggung jawab itu, mulai
dari penyusunan kebijakan, perencanaan,
Page | 4
pengelolaan sampai pengawasan. Melihat sifat komprehensif rencana yang tertuang dalam Perpres dengan data detil yang dimuat, pastilah peran Pemerintah daerah dalam penyusunan Perpres sangat mendasar. Meskipun dalam pengelolaan Tata Ruang KDT dilihat dari Perpres, Pemeran Pemerintah pusat sangat sentral, peran Pemerintah Daerah tetap menjadi penting dalam pengelolaan kawasan danau Toba, karena Rencana Tata Ruang yang telah disusun oleh Pemerintah Pusat adalah sebagai alat operasionalisasi Rencana dan alat koordinasi pelaksanaan pembangunan di Kawasan Danau Toba. Pemerintahan Daerah tetap berperan penting, dan instrumen Peraturan Daerah akan digunakan untuk kegiatan implementasi rencana tindak pelestarian dan pengembangan kawasan danau Toba sesuai dengan bidang yang relevan. Tumpang Tindih Kewenangan. Ditetapkannya kawasan Danau Toba sebagai kawasan strategis mengandung arti bahwa penataan ruangnya menjadi prioritas. Dengan scope meliputi “badan danau,
daerah tangkapan air, cekungan air tanah yang
terkait dengan perairan dana Toba,pusat kegiatan dan jaringan prasarana yang tidak berada di badan danau, daerah tangkapan air dan cekungan air tanah yang terkait dengan perairan Danau Toba”, maka dapat kita bayangkan luas kawasan danau yang menjadi prioritas penanganan, serta anggaran besar Page | 5
yang dibutuhkan untuk itu, dalam banyak hal akan mengandung gesekan dengan kewenangan Pemerintah Daerah di sekitar Danau yang masuk dalam scope kawasan danau. Apalagi dengan perintah undang-undang bahwa pengelolaan
kawasan
Danau
Toba
dilaksanakan
oleh
Menteri,
menteri/pimpinan lembaga negara terkait, Gubernur dan Bupati sesuai dengan kewenangannya berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan, yang kemudian
dapat
dilimpahkan
untuk
dilaksanakan
Gubernur
melalui
dekonsentrasi dan tugas pembantuan 4 , maka terdapat kemungkinan perbedaan persepsi tentang apa yang menjadi kepentingan dan kewenangan daerah. Terutama Kabupaten-Kabupaten yang menjadi bagian kawasan Danau Toba, terkait dengan otonomi daerah, yang diartikan sebagai kewenangan untuk menjalankan pemerintahan daerah berdasarkan otonomi yang seluasluasnya,
5
mungkin
akan
merasakan
kurangnya
keleluasaan
dalam
menyelenggarakan otonomi daerah yang seluas-luasnya. Draft atau Rancangan PerPres 81/2014 menyebutkan dalam bagian kelembagaan menyebutkan
bahwa untuk keterpaduan, kelancaran dan
efektivitas pelestarian dan pengembangan Kawasan Danau Toba, dianggap perlu membentuk Toba(DKDT), 4 5
lembaga yang bernama Dewan Kawasan Danau
Badan Pengelola Kawasan Danau Toba (BPKDT) dan Unit
Pasal 126 Peraturan Presiden Nomor 81 Tahun 2014. Pasal 18 ayat (5) UUD 1945.
Page | 6
Pelaksana Teknis. Dewan Kawasan Danau Toba tersebut seyogianya dibentuk dengan Keputusan Menteri yang terkait dengan penataan ruang. 6 Dewan Kawasan Danau Toba bertugas merumuskan kebijakan umum pelestarian dan Pengembangan Kawasan Danau Toba dan menyusun Rencana Tindak Pelestarian dan Pengembangan Kawasan Danau Toba secara lintas kabupaten agar proses pembangunannya dapat berjalan dengan efektif dan pemadu serasian baik secara ekologis maupun organisatorial. Dalam rancangan PerPres disebut bahwa keanggotaan Dewan KDT tersebut unsur Pemerintah Daerah (Provinsi dan Kabupate) diikut sertakan. Dilain pihak Badan Pengelola Kawasan Danau Toba membantu para Bupati untuk mengimplementasi Rencana Tindak Pelestarian dan Pengembangan KDT dan membantu terlaksananya Koordinasi . Dari sisi penghimpunan dana melalui anggaran yang dapat dimobilisasi, untuk pembiayaan Kawasan Strategis Danau Toba memang tidak dapat disangkal bahwa pola yang bersifat top-down sangat efektif. Pergeseran sikap dari rancangan yang memberi ruang pada peran secara bottom-up melalui peran daerah, menjadi top-down dengan seluruh lingkup pengaturan dalam Peraturan Presiden yang meliputi perencanaan, penetapan tujuan, kebijakan dan strategi penataan ruang, rencana pola ruang Kawasan Danau Toba, pemanfaatan, pengendalian pemanfaatan, pengelolaan dan peran masyarakat,
6
Pasal 72-73 Rancangan PerPres
Page | 7
akan menjadikan realisasi rencana tata ruang kawasan Danau Toba sedikit banyak mengalami pengurangan semangat. Meskipun dikatakan dalam Pasal 126 PerPres 81/2014 tersebut bahwa dalam rangka mewujudkan Rencana Tata Ruang Kawasan Danau Toba, pengelolaan kawasan Danau Toba dilaksanakan oleh Menteri (Pemerintah Pusat) dengan keikut sertaan Gubernur dan BupatiBupati di kawasan Danau Toba, sesuai dengan kewenangannya berdasarkan peraturan perundang-undangan, maka sepengetahuan saya dalam penyusunan rencana yang dilakukan untuk kawasan danau Toba, pemerintah daerahdaerah yang tidak disebut partisipasinya dalam Perpres tersebut pasti memberi kontribusi besar dalam penyiapan datanya. Pengelolaan dilakukan Pemerintah Pusat, maka meski dapat dilimpahkan kepada Gubernur melalui dekonsentrasi dan/atau tugas pembantuan, namun otonomi daerah dengan segala kewenangannya, akan mengalami benturan kelembagaan dan tetap menjadi persoalan yang melahirkan persoalan kompetisi kewenangan.7 Ketentuan Peralihan dalam Bab X
menggariskan bahwa peraturan
daerah – provinsi –kabupaten - tentang rencana tata ruang beserta zonasi yang telah ada harus disesuaikan kepada Peraturan Presiden Nomor 81/2014, pada saat revisi peraturan daerah demikian. Bahkan penguasaan masyarakat atas tanah berdasarkan hak adat dan/atau hak-hak atas tanah sesuai dengan 7
Dekonsentrasi merupakan pelimpahan wewenang dari Pemerintah Pusat kepada Gubernur sebagai wakil pemerintah dan/atau instansi vertikal diwilayah tertentu. Dekonsentrasi sesungguhnya merupakan sentralisasi yang berlawanan dengan desentralisasi.
Page | 8
ketentuan peraturan perundang-undangan, yang pemanfaatannya tidak sesuai lagi dengan Rencana Tata Ruang dalam PerPres ini, penyelesaiannya dilakukan sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Dari semua merupakan hal yang tidak mudah. Penegakan Hukum Yang Efektif dan Konsisten. Arahan pengendalian pemanfaatan ruang kawasan Danau Toba melalui zonasi yang menjadi pedoman bagi Pemda Kabupaten yang menentukan jenis kegiatan yang diperbolehkan dengan syarat-syaratnya, intensitas dan prasarana dan sarana minimum serta ketentuan lain berupa ketentuan khusus, menunjukkan hukum yang berlaku secara luas untuk dipedomani dalam pengelolaan kawasan Danau Toba. Sekaligus arahan demikian menjadi ukuran perilaku bagi setiap warga yang melakukan kegiatan di kawasan Danau Toba yang berlaku sebagai hukum. Meskipun hukum dapat digunakan sebagai alat untuk
merekayasa
perilaku masyarakat kearah yang diinginkan (law as a tool of social engineering), hukum sebagai regulasi dan lembaga, tidak memungkinkan negara dan kita
mampu melakukan upaya pemulihan danau Toba tanpa
dukungan menyeluruh dan berkesinambungan. Kita membutuhkan dukungan budaya untuk menjadikan pemulihan melalui penegakan hukum mencegah pencemaran dan penurunan lingkungan hidup, sebagai upaya yang tumbuh dari kesadaran pribadi dan kelompok dalam melihat lingkungan hidup yang sehat sebagai bagian dari hidup dan peradaban masyarakat, keluarga, bangsa dan negara.
Page | 9
Lawrence Friedman, banyak berbicara tentang hukum, sebagai organism yang kompleks dengan tiga komponennya, yaitu : 1. Substansi Hukum : sebagai
materi atau norma-norma hukum dalam
bentuk peraturan perundang-undang dan keputusan hukum; 2. Struktur Hukum sebagai kelembagaan yang diciptakan dalam sistem hukum, untuk melakukan pelayanan dan penegakan hukum. 3. Budaya Hukum , berupa Ide-ide, sikap, harapan, pendapat, dan nilai-nilai yang berhubungan dengan hukum, yang dapat mendukung pembentukan dan kepatuhan yang tumbuh dari sikap dan diri warga masyarakat sendiri.8 Kegagalan dalam menegakkan hukum di bidang lingkungan hidup secara nasional bukan menjadi rahasia lagi. Demikian juga penegakan hukum di bidang kehutanan, yang meliputi pembakaran lahan untuk pembukaan perkebunan besar yang menimbulkan polusi, dan penggundulan hutan yang tidak dapat diatasi dengan mudah mengakibatkan erosi karena bahaya yang timbul pada banjir, longsor dan pendangkalan sungai. Menurut hemat kami, masalah yang sama juga ditemukan di kawasan danau Toba. Kegagalan mencegah pelanggaran dan kegagalan proses penegakan hukum menjadi sebab kerusakan lingkungan dalam segala dimensi, yang
mengakibatkan ekosistem kawasan semakin merosot secara tajam.
Upaya pemulihan juga baru
tampak secara serius dari pihak Pemerintah
dengan penetapan Danau Toba sebagai kawasan strategis dengan Perpres ini. Tetapi kita tidak harus menunggu perbaikan dilakukan setelah pembenahan 8
Lawrence Friedman, The Legal System, 1975 : p. 5
Page | 10
secara nasional meliputi kewenangan pengendalian tata ruang kawasan Danau Toba yang kita dasarkan pada Perpres yang diperlengkapi dengan penegakan hukum secara efektif, dengan mengikutkan instrumen insentif dan disinsentif bagi pemerintah daerah yang mematuhinya. Pemerintah Daerah masing-masing Kabupaten masih akan bekerja keras untuk menyusun Peraturan Daerah yang sesuai dengan arahan pengenaan sanksi yang diberikan terhadap kegiatan pemanfaatan ruang yang tidak sesuai dengan rencana tata ruang wilayah kabupaten beserta rinciannya yang didasarkan pada Rencana Tata Ruang Kawasan Danau Toba.9
Peran Masyarakat Dalam Penataan dan Pengendalian Kawasan Danau Toba. Tanpa disebutkan pun dalam peraturan perundang-undangan khususnya Perpres Kawasan Danau Toba, peran serta masyarakat dalam penyusunan kebijakan dan pengendalian/pengawasan, merupakan hal yang niscaya dalam suatu negara demokrasi yang menjadi prinsip konstitusi dalam UUD 1945. Demokrasi dalam hal demikian
adalah partisipasi dan keterbukaan bagi
warganegara untuk ikut mempengaruhi kebijakan publik yang dibentuk, 9
Pasal 125 jo Pasal 60 Peraturan Presiden Nomor 81 Tahun 2014.
Page | 11
bahkan dengan menguji kebijakan publik yang dirumuskan dalam peraturan perundang-undangan yang terendah sampai yang tertinggi. Hal demikian juga berlaku untuk masalah rencana penataan ruang kawasan Danau Toba. Secara spesifik Perpres menyebut peran serta masyarakat dalam penataan ruang Kawasan Danau Toba dapat dilakukan pada tahap perencanaan, pemanfaatan dan pengendalian pemanfaatan ruang, dalam bentuk masukan,
pengawasan, pelaporan dalam hal ada dugaan
penyimpangan dan pelanggaran, dan pengajuan keberatan atas keputusan pejabat yang berwenang terhadap pembangunan yang dianggap tidak sesuai dengan rencana tata ruang.10 Yayasan Danau Toba sebagai sebagai suatu LSM yang bergerak untuk melestarikan Kawasan Danau Toba, merupakan organisasi yang dapat menyalurkan peran serta masyarakat secara lebih terpadu dan terarah. Semua tahap rencana penataan kawasan Danau Toba
memerlukan perhatian yang
serious sesuai dengan tagline “Save Danau Toba”, yang dapat dipengaruhi dengan segala cara yang disebut dalam Perpres dimaksud. Tetapi forum yang lebih serious dalam partisipasi YDT menyelamatkan Danau Toba, adalah forum pengadilan yang dapat memaksakan sanksi yang termuat dalam putusannya dengan kekuatan negara, ketika ada pelanggaran dan penyimpangan hukum 10
Pasal 128-133.
Page | 12
yang dilakukan dalam penataan, pengendalian dan pemanfaatan kawasan Danau Toba, terutama ketika penyelenggara pemerintahan sendiri yang melakukan penyimpangan dan/atau pelanggaran. Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 002/PUU-I/2003 menyatakan dalam pertimbangannya bahwa para pemohon sebagaimana ternyata dari anggaran dasarnya ternyata bahwa tujuan perkumpulan tersebut adalah untuk memperjuangkan kepentingan umum (public interest advocacy), dan oleh karenanya dianggap mempunyai kedudukan hukum (legal standing) sebagai Pemohon di hadapan Mahkamah.
11
Putusan-Putusan MK selanjutnya
mengikuti presedn tersebut. Secara lebih spesifik lagi dalam pengendalian lingkungan hidup melalui Hukum Lingkungan hidup, di Pengadilan Negeri dan TUN, Walhi dan organisasi lingkungan yang sejenis yang bertindak atas nama lingkungan, secara tetap telah memperoleh legal standing dalam proses acara di peradilan umum. Bahkan dalam Pasal 92 Undang-Undang Lingkungan Hidup, yang melihat tanggung jawab perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup sebagai hak asasi setiap warganegara sebagaimana amanat Pasal 28H UUD 1945, memberi tempat kepada organisasi lingkungan hidup - sebagai kelompok orang yang terorganisasi dan terbentuk atas kehendak sendiri yang tujuan dan
11
Putusan Tanggal 21 Desember 2014.
Page | 13
kegiatannya berkaitan dengan lingkungan hidup – untuk berperan dalam perlindungan lingkungan hidup yang sehat.12 Dengan pemeriksaan secara teliti pada karakter organisasinya, YPDT akan dapat berperan sangat besar dalam memberikan masukan Rencana Penataan dan Pengelolaan Kawasan Danau Toba, sebagai kawasan strategis nasional, sehingga disamping dapat menggerakkan sendiri proses perlindungan dan penegakan hukum atas penataan dan pengelolaan kawasan Danau Toba, juga dapat memobilisasi kekuatan sosial budaya masyarakat Kawasan Danau Toba dan para Diaspora yang memiliki kerinduan dan pengaruh besar terhadap sanak saudara di kampung asal. Kerja sama YPDT dengan UKI, dan diharapkan juga dengan Universitas –Universitas terkemuka di Sumater Utara dan Tapanuli, dapat membangun kekuatan dalam bentuk kontrol hukum(public advocacy) atas kawasan danau Toba secara berkesinambungan dan kuat. Penutup. Saatnya sekarang untuk bekerja. Tanpa menunggu realisasi dan implementasi Perpres Nomor 81 Tahun 2014 dengan seluruh kompleksitasnya, kita segera bekerja. Dengan kekuatan dan tekad dari seluruh pencinta Danau Toba
dan
kesungguhan
Pemerintah
hadir
dengan
rancangan
yang
12
Pasal 1 angka 27 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2009 Tentang Perlindungan & Pengelolaan Lingkungan Hidup.
Page | 14
komprehensif dan jangka panjang, seluruh komponen masyarakat baik di Kawasan Danau Toba maupun para diaspora yang tersebar di seantero tanah air- bahkan dunia, bersama-sama dengan organisasi dan masyarakat hukum adat, kita menyatukan langkah melakukan upaya mewujudkan Kawasan Danau Toba yang tertata dan lestari yang telah menjadi identitas dan kebanggan serta kekayaan kita yang diwariskan bagi dunia dan generasi mendatang. Dibutuhkan pengorbanan dan kecintaan untuk mewujudkan impian kita menyelamatkan kawasan Danau Toba. Jakarta, 17 Maret 2015
Page | 15
