BAB I PENDAHULUAN
1.1 Latar Belakang Pengelolaan
keuangan
negara
m enjadi
salah
satu
hal
yang
diperhatikan dalam m ewujudkan good governance . Pengelolaan keuangan negara, sesuai
dengan
Pasal
23
Undang -Undang
Dasar
1945, harus
diselenggarakan secara profesional, terbuka, dan bertanggung jawab untuk kem akm uran rakyat. Hal ini diwujudkan dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) serta Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD). Untuk m ewujudkan prinsip penyelenggaraan keuangan negara tersebut, pem erintah m enyusun Undang-Undang (UU) Nom or 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara dan UU Nom or 25 Tahun 2004 tentang Sistem
Perencanaan
Pem bangunan
Nasional.
Kedua
undang -undang
tersebut m engam anatkan adanya kesinam bungan serta harm onisasi antara perencanaan dan penganggaran sehingga sasaran pembangunan yang telah ditetapkan dapat dicapai. Pengelolaan
keuangan
negara
yang
ba ik
m em erlukan
sebuah
perencanaan yang baik pula. Perencanaan m em iliki peran penting dalam pencapaian
tujuan
pem bangunan
dalam
skala
daerah
dan
nasional.
Pem erintah daerah sebagai bagian dari pem erintahan secara keseluruhan, harus m enyusun perencanaan untuk m encapai tujuan, yakni pengalokasian
1
2
sum ber daya dalam anggaran pem erintah daerah. Anggaran m erupakan instrum en penting bagi pem erintah untuk m enetapkan prioritas program pem bangunan
pada
tingkat
daerah.
Adapun
hasil
akhir
dari
proses
perencanaan dan penganggaran selam a satu tahun berupa dokum en APBD. Perencanaan dan penganggaran m emiliki keterkaitan yang cukup erat serta harus bersifat realistis, tepat sasaran, serta harus senantiasa dilakukan sinkronisasi. Oleh karena itu, dukungan pem erintah diperlukan dalam penjabaran kerangka kerja dan anggaran secara rinci. Rencana
Pem bangunan
Jangka
M enengah
Daerah
(RPJM D)
m erupakan dokum en perencanaan untuk periode lim a tahun. RPJM D ialah dokum en kerja kepala daerah sebagai penjabaran visi dan m isi kepala daerah yang berpedom an pada Rencana Pem bangunan Jangka Panjang Daerah (RPJPD) serta dengan m em perhatikan Rencana Jangka M enengah (RPJM ) Nasional dan RPJM Provinsi. Untuk periode tahunan, terdapat Rencana Kerja penyaringan
Pem bangunan aspirasi
Daerah (RKPD)
masyarakat
m elalui
yang
m erupakan
M usyawarah
hasil
Rencana
Pem bangunan (M usrenbang). Penyaringan aspirasi dalam M usrenbang di m ulai
dari
tingkat
desa/kelurahan
hingga
tingkat
kabupaten/kota.
Selanjutnya, rencana kerja dan pendanaan pada RKPD dijadikan pedom an dalam proses penganggaran. Proses penganggaran diawali dengan penyusunan Kebijakan Um um Anggaran (KUA) serta Prioritas dan Plafon Anggaran Sem entara (PPAS). Hal ini setelah diketahui informasi m engenai ketersediaan anggaran. KUA dan PPAS berfungsi sebagai dokum en pem bahasan awal APBD yang
3
m enjem batani
antara
perencanaan
dengan
kebijakan
dan
rancangan
anggaran berdasarkan ketersediaan atau pagu anggaran. Selanjutnya, KUA dan PPAS yang telah disepakati dijadikan pedom an untuk m enyusun Rencana
Anggaran
Pendapatan
d an
Belanja
Daerah
(RAPBD)
yang
kem udian disahkan m enjadi Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD). Dokum en perencanaan dan penganggaran tersebut (RKPD, PPAS dan APBD) harus konsistensi. Hal ini diharapkan akan m eningkatkan kinerja pem erintah daerah da lam pengelolaan keuangan dan pelayanan publik. Kegagalan
m enjaga
konsistensi
ketiga
dokum en
tersebut
dapat
m engakibatkan ketidakefektifan pencapaian sasaran prioritas dan target pem bangunan
daerah,
m em pertaruhkan am anat
kinerja
kredibilitas
prioritas
pelayanan
publik,
dan
pem erintah
daerah
dalam
pem bangunan
nasional
dalam
pada
akhirnya
m enjalankan
form ulasi
prioritas
pem bangunan daerah (Khusaini, 2009). Isu
pem bangunan
m engenai
inkonsistensi
dan
ketidaksinkronan
dokum en perencanaan dan penganggaran telah te rjadi sejak lama. Pada saat rapat terbatas tentang rancangan Instruksi Presiden (Inpres), Presiden Jokowi m engatakan bahwa pem erintah tidak m au m engulang tradisi lama, yakni
perencanaan
dan
penganggaran
yang
seringkali
m engalam i
ketidaksinkronan dan inkon sistensi sehingga tujuan pem bangunan tidak tercapai (www.kem endagri.go.id, 2016). Ketidaksinkronan dan inkonsistensi pada dokum en perencanaan dan penganggaran Pem erintah Pusat dapat dilihat pada tabel berikut ini:
4
Tabel 1.1 Tabel Deviasi Kegiatan pada RKP dan APBN Tahun 2012 P RIOR ITAS DA LAM RK P 2012 (BU KU I)
JU M LAH P ROGRAM di R KP
JU M LAH KEG Di RKP
JU M LAH IN DIKATO R KIN E RJA di RK P
%
JM L. T IDAK T ERP E T AKAN
%
(1)
(2)
(3)
(4)
(5)
1
Prioritas Reform asi Birokrasi dan Tatakelola
(7)
(8)
(9)
17
52
144
55
32
87
60,4
57
39,6
2
Prioritas Pen didikan
7
22
71
26
37
63
88,7
8
11,3
3
Prioritas Keseh atan
9
25
66
4
Prioritas Pen an ggu lan gan Kem iskin an
18
17
35
53,0
31
47,0
28
60
153
91
27
118
77,1
35
22,9
5
Prioritas Ketah an an Pan gan
27
80
322
227
22
249
77,3
73
22,7
6
Prioritas In frastru ktu r
7
Prioritas Iklim In vestasi dan Iklim U sah a
16
40
169
51
51
102
60,4
67
39,6
15
35
117
72
16
88
75,2
29
24,8
8
Prioritas En ergi
13
27
80
41
16
57
71,3
23
28,8
9
Prioritas Lin gku n gan Hidup dan Pen gelolaan Ben cana
12
43
134
84
22
106
79,1
28
20,9
10
Prioritas Daerah Tertin ggal, Terdepan , Terlu ar dan Pasca Kon flik
25
64
219
121
12
133
60,7
86
39,3
11
Prioritas Kebu dayaan , Kreatifitas dan In ovasi Tekn ologi
7
19
41
24
2
26
63,4
15
36,6
12
Prioritas Lain n ya Bidan g Perekon om ian
23
34
84
45
13
58
69,0
26
31,0
13
Prioritas Lain n ya Bidan g Kesejah teraan Rakyat
12
17
53
19
13
32
60,4
21
39,6
14
Prioritas Lain n ya Bidan g Politik, Hu ku m dan Keam anan
10
36
62
49
7
56
90,3
6
9,7
TO TA L
221
554
1.715
923
287
1.210
70,6
505
29,4
N O.
T ERP ETAKAN di AP BN L AN GSU N G
T IDAK L AN GSU N G
JU M L
(6)
Sum ber: data diolah biro hukum bappenas, 2012
Dari tabel 1.1 di atas, dapat diketahui bahwa m asih terdapat deviasi antara perencanaan dan penganggaran, yakni m asih terdapat kegiatan yang tercantum di dalam dokum en penganggaran akan tetapi tidak m elalui proses perencanaan atau tidak tercantum
dalam
dokum en perencanaan. Hal
5
tersebut m enim bulkan deviasi antara perencanaan dan penganggaran. Tradisi lama ini, yakni pengabaikan sinkronisasi, konsistensi, dan integrasi dokum en
perencanaan
dan
penganggaran,
harus
m ulai
ditinggalkan.
Pem erintah haruslah m em iliki kom itm ennya m elakukan sinkroni sasi dan konsistensi dokum en perencanaan dan penganggaran. Kendala yang dialam i oleh Pem erintah Pusat , juga dirasakan oleh pem erintah daerah. Ketidaksinkronan dan inkonsistensi perencanaan dan penganggaran juga terjadi di tingkat daerah. Pem erintah Pusat t elah m encoba untuk m endorong pem erintah daerah untuk m enyiapkan dokum en rencana pembangunan secara lebih baik, konsisten, dan kom prehensif dengan m em berikan penghargaan m engenai perencanaan pembangunan, yakni penghargaan Anugerah Pangripta Nusantara, dan p enilaian terhadap Laporan
Akuntabilitas
Kinerja
Pem erintah
(LAKIP).
Kedua
penilaian
tersebut m enggunakan konsistensi antara dokum en sebagai salah satu kriteria penilaian. Pada tingkat Propinsi Jawa Tengah, Kota Magelang m em peroleh nilai tertinggi untuk penilaian Anugerah Pangripta Nusantara tahun 2014 dan 2015. Selain itu, Kota M agelang juga m em peroleh penghargaan Anugerah Pangripta Nusantara Kategori A bagi kota/kabupaten se -Indonesia pada tahun 2014. Nam un di sisi lain penilaian LAKIP Kota M agelang masih m em peroleh nilai C. Hal ini m engindikasikan bahwa dari sisi perencanaan Kota Magelang sudah terkategori baik, akan tetapi belum ada konsistensi antardokum en. Hal ini dapat dilihat pada tabel dibawah ini:
6
Tabel 1.2 Tabel Jum lah Program , Kegiatan dan Pagu Anggaran Belanja Langsung pada dokum en RKPD dan APBD NO
KETERANGAN
RKPD
APBD
1
Jum lah Program
934
893
2
Jum lah Kegiatan
4009
2905
3
Pagu Anggaran Belanja Langsung
297.739.899.000,-
373.785.178.000,-
Sum ber : Data diolah dari RKPD dan APBD Tahun 2015
Tabel 1.2 m enunjukkan bahwa jum lah program , kegiatan serta pagu anggaran yang terdapat pada dokum en RKPD dan APBD belum ada konsistensi. Jum lah yang tidak sama antara dokum en RKPD dan APBD m encerm inkan belum berjalannya sistem perencanaan dan penganggaran sebagai sebuah sistem yang m enyatu. Berdasarkan hal tersebut di atas, m aka p enelitian ini dilakukan dengan
m enganalisis
konsistensi
antara
dokum en
perencanaan
dan
penganggaran, yakni RKPD, PPAS, dan APBD dari sisi keselarasan program , kegiatan,
dan
angga ran.
Penelitian
ini
juga
dim aksudkan
untuk
m engidentifikasi faktor-faktor yang m em engaruhi konsistensi antardokum en tersebut. Penelitian ini m engam bil judul
“Analisis
Dokum en
Daerah,
Rencana
Kerja
Pem erintah
Konsistensi
antara
Prioritas dan
Plafon
Anggaran Sem entara, serta Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (Studi Kasus pada Pem erintah Kota M agelang)”.
1.2 Rum usan M asalah Pencapaian tujuan pem bangunan daerah akan m enghadapi m asalah ketika perencanaan dan penganggarannya tidak dilakukan dan berjalan dengan baik (Khusaini, 2009). Perencanaan dan penganggaran m enjadi kom ponen
penting
bagi
penyelenggaraan
pem erintahan
daerah
dalam
7
m encapai tujuan. Oleh sebab itu, adanya konsistensi antara dokum en perencanaan dan penganggaran juga berperan penting. Kota M agelang telah m em peroleh penghargaan berkaitan dengan aspek perencanaan. Hal ini m engindikasikan bahwa sistem perencanaan di Kota
M agelang
berim plikasi
sudah
pada
cukup
baik.
konsistensi
Akan
antara
tetapi
hal
dokum en
tersebut
belum
perencanaan
dan
penganggaran sebagaimana yang terlihat pada tabel 1.2. Apabila m elihat dari
penilaian
LAKIP,
Kota
M agelang
m asih
m endapatkan
nilai
C.
Berkaitan dengan penilaian LAKIP ini, konsistensi antardokum en m enjadi salah satu kriteria penilaian. Hal tersebut m encerminkan
belum ada
konsistensi antardokum en. Selain itu, konsistensi m enjadi hal pertama yang m endapatkan perhatian pada saat evaluasi gubernur. Selam a beberapa tahun ini, konsistensi m enjadi sebuah evaluasi yang berulang terus setiap tahunnya. M em perhatikan hal-hal tersebut di atas, m aka penelitian
di
Kota
M agelang
m engenai
konsistensi
diperlukan
perencanaan
dan
penganggaran serta faktor penyebabnya .
1.3 P ertanyaan Penelitian Berdasarkan perm asalahan penelitian di atas, maka pertanyaan riset yang disusun sebagai berikut: a. Bagaim ana konsistensi antara dokum en RKPD, PPAS dan APBD di Kota M agelang? b. Apabila terjadi inkonsistensi, faktor apa saja yang berperan terhadap inkonsistensi dokum en RKPD, PPAS, dan APBD di Kota Magelang?
8
1.4 Tu juan Penelitian Tujuan yang ingin dicapai dalam penelitian ini adalah : a. M enganalisis konsistensi dokum en RKPD, PPAS, dan APBD di Kota M agelang. b. M enggali
lebih
dalam
m engenai
faktor -faktor
yang
m em engaruhi
konsistensi dokum en RKPD, PPAS dan APBD di Kota M agelang.
1.5 M otivasi Penelitia n Penelitian
ini
dilakukan
karena
masih
ada
kecenderungan
inkonsistensi antara perencanaan dan penganggaran pada pem erintah daerah. Selanjutnya diharapkan dengan dilakukannya penelitian ini akan m em berikan masukan bagi Pem erintah Kota M agelang sehingga m as alah inkonsistensi perencanaan dan penganggaran dapat terdeteksi lebih awal dan dapat diatasi.
1.6 Kontribusi Penelitian Penelitian ini diharapkan dapat m emberikan kontribusi antara lain : a. kontribusi praktis Penelitian ini diharapkan dapat m enggali tentang konsistensi dokum en RKPD, PPAS, dan APBD di Kota M agelang serta faktor -faktor yang m em engaruhi konsistensi dari ketiga dokum en tersebut. Apabila ditem ukan indikasi inkonsistensi antara dokum en tersebut, m aka dapat m embantu Pem erintah Kota M agelang untuk segera m erum uskan kebijakan dan strategi agar tujuan dan target pembangunan dapat tercapai.
9
b. kontribusi akademis Penelitian perencanaan
ini dan
dapat
m enjadi
penganggaran
referensi untuk
m engenai
pengem bangan
konsistensi penelitian
selanjutnya.
1.7 Proses P enelitian Proses penelitian akan dilakukan sesuai dengan gam bar berikut ini : HARAPAN Adanya konsistensi antara dokum en RKPD, PPAS dan APBD dalam rangka m encapai tujuan pem bangunan daerah
1. 2.
FAKTA Kecenderungan proses penganggaran di daerah tidak konsisten antara dokumen RKPD, PPAS, dan APBD sehingga tujuan pembangunan tidak dapat tercapai secara maksimal (berdasarkan penelitian sebelumnya)
Bagaim ana konsistensi antara dokumen RKPD, PPAS dan APBD? Apabila terjadi inkonsistensi, faktor apa saja yang berperan dalam konsistensi dokumen RKPD, PPAS dan APBD?
Sum ber Data 1. Prim er 2. Sekunder
1. 2. 3.
Metoda Penelitian Metode kualitatif pendekatan studi kasus Studi dokumen dengan alat bantu Matrik Konsolidasi Perencanaan dan Penganggaran W awancara mendalam dengan narasumber
Hasil penelitian dan analisis
Kesimpulan
Gam bar 1.1 Tahapan Penelitian
10
1.8 Sistem atika Penulisan Sistem atika penulisan penelitian ini terdiri dari: Bab I
Pendahuluan Bab
ini
m enguraikan
m asalah,
pertanyaan
tentang
latar
belakang,
penelitian, tujuan
perum usan
penelitian, m otivasi
penelitian, dan kontribusi penelitian Bab II
Tinjauan Pustaka Bab ini m embahas m engenai teori, penelitian terdahulu dan latar belakang kontekstual.
Bab III
Desain Penelitian Bagian
ini
m enguraikan
m engenai
m etode
penelitian
yang
digunakan dalam penelitian ini. Bab IV
Analisis dan Diskusi Bagian ini m em aparkan tem uan -tem uan yang diperoleh selama proses pengum pulan data dan wawancara beserta dengan analisis dan diskusi hasil penelitian.
Bab V
Kesim pulan dan Rekom endasi Bagian
ini
m emaparkan
m engenai
keterbatasan serta rekom endasi.
ringkasan,
sim pulan,
