,/4
America's tr' erie.,ce With Mergers: trs It Relevant Unc';rr'Indonesia"sNew Competition Law by Paul Brietzke LeEal Advisor, Ministry of Law & Legislations R.I' & Professor., Valparaiso University School of Law, US
NOKUMENTA$i & ARSIF
EAPPHF-dA$ z\cc.rio., ..F..e/lh.;....f':l Class
: ................
Checired:
-t
Paul H. Brietzke Valparaiso Univercity School of Law Valparaiso, Indiano 16383
[email protected]
o@zs
Home Phone: (219)462-1082 Fax: (219)165-7E72 Citizenship: A.S.A. TemporaryContactInformation, until Augttst2000 (the nst dcy, 12 houn aheadof ESI)
P'q!@pgregsorj9 omffizoss Fzx: 62-21-52G7054
Education Ph. D. in Law, Universitv of London, 1979. Thesi3-f,sx', Revolution-published by Bucknell Univ. Press, 1982.
Development and the Ethiopian
Juris Doctor, Universitv of Wisconsin Law School, 1969. Admitted to practice, State Bar of Wisconsin,1969. B.A. in Economics (with llonors, Phi Beta Kappa), Lake Forest, 1966. Languages: English, French; some German, Italian, Amharic, MalayAndonesian Employment Legal Advisor, Ministry of Justice, Jakarta,Indonesia, Jan. 199LAug.2000. As part of the AID-funded Partnership fot'Economic Growth,I am helping to draft and implement anticorruption, administrative, arbitration, bankruptcy, competition policy (antitrust, including the establishmentof the Commission),corporationsand corporate governance,judicial. letter of credit/warehouse receipt, rural land tenure, secured transactions, smatl business, etc. legal reforms. I also run the small (S500,000/year), AlD-funded Economic Law and Improved Procurement SvstemsProject (ELIPS). Fulbright Professor, National Economics aniversitl, Hanoi, Vietnant, Sept.-De:. 1998. As the first Fulbrighter in Vietnam,I taught International Trade Law and an innovative Seminar to younger lecturers in larv, economics,and businessadministration, on the law and economicsof recent reforms. Professor, Valpnraiso Universi4,School of Lan,,1978 to present. Courses taught: Law and Economics,Antitrust, Contracts,and Seminarsin International Human Rights and public Policl'. I am active in the International Third World Legal StudiesAssociation(Vice President, 1979-87, President, 199&99, and Editor of their Third lYorld Legal Studies),the Association of American Law SchoolsAfrican Law Section (Executive Board and, for 1998, Chair)' and the Legal Panel of the local ACLU Chapter. Fellowships: the National Endowment for the Humanities (1980)and the German Academic ExchangeCommission (DAAD, 1983). Fulbright Professor, Universi|,Teknologi MARA, Malaysr:a,Jan.-June 1988. I taught Law & Economics,led a variety of Facult-vSeminars,and consultedon curricutar. financial. and administrative matters.
Courses Lecturei in Law (tenured), Brunel University, uxbridge; Englan4197*1978. English and Contracts, taught: Comparative Pubtic Law (to M.A. studen8), Land Law, Legal Systems. taught: Assittant Professorof Law, Addis Abeba llnivercity, Ethiopia, 1973-1975' Coumes (with Scholler) and Law and Development, Natural ResourcesLaw, Administrstive Law, of public Jurisprudence. Advisor to the Ministry of Finance concerning the reorganization corporations, and on administrative law. Courses taught: Real Propertv, Legal Lecturer in Law, univercity of Malawi,l970_|lg73: for Traditional IVlethod,criminal Law, Jurisprudence, customary Law, and short courses to the Consultant end Court Judges. Board Membei, Social ScienceResearch Institute, to r.elating law the Attorney Ceneral concerning criminal law and procedure and reforms in witchcraft and rural land tenures. Overseas ExPerience Indonesiaand Vietnam' suPr& Kenva, Ethiopia, and Eritrea, Nov. & Dec. 1997. Consulted on administrative lan', bar Bar assoliations. and law schoolcurriculum development,on bebalf of the American Association's African Larv Initiative. lVlongolia,Sept.-Oct.1996& Apr.-Ma1'2000. Human rights consultancy,on behalf of tbe Han ns-seidel-Stiftung (IffiS). Czech Repubtic,Aug. 1997,human rights and economiclaw consultancy,and lecturesat Charles Universiq'' Prague. China, Oct. 1995and Ma-v2000. Brief administrative law consultanciesfor the HSS. Visiting Professor,Universiq,of Trento,Italy, May & June 1996: Comparative Public Law. Ethiopia,l\{alarvi, and Mocambique,l\Iar. & Apr. 1995. Lectures & consultanciesin human rights,law and economics,and constitutionallaw and politics, on behalf of the United StatesInformation Seruice. Indonesia,Nor'. 199$-Jan. 1994. Consultant through the AlD-funded ELIPS Project' on contractsand law reform generallv. Germanl', Jull' 1993,1992,and 1991. Lectures(manv with Scholler)on comparative law techniques,comparative public law, African Law, human rights, and law and economics,at the Universitiesof Munich, Hamburg, and Marburg. Hungarl', Aug. 1992. Consultancyin human rights & constitutionallaw in Budapest,and lectureson thesesubjectsin Pecs. Malavsia, England, Ethiopia, and Malawi, supra I have returned to Malaysia several times-most recently in Oct. 1999,to consult on setting up an Institute on South Asian Public Law. A Selection of nry publications-
items to beforwarded to you on request-which focuses on non-American toPics
.t
I
: a, i
. (with Tinrberg) "An Economic Reform Agenda for Indonesia?', 3l Law and Policy in Intemational Business1 (1999) (with Kline)'The Law and Economics of Native American Casiuos',78 NebraskaLaw Review 601 (1999) 'Democratization and...Administrative Law',52 Oklahoma Low Review I (1999) '.Self-Determination and Mongolia's National Interestsn, Human Rightsand National Security 173-94(Munich, R. Gepperth, ed. 1998) (translated into German and Mongolian, to appear in separdte volumes) "Self-Determination, or Jurisprudential Confusion Exacerbating Political Conflictl', l4 Wisconsin International Law Journal 69 (1995) 6'Insurgentsin, the 'New' International Law', 13 Vis. Int L. J. I (199t "Lan', Democratization and Markets-, in Law and Economics: New and Critical Perspectives 31-63 (Robin Malloy & Chris Braun, eds. 1995). "Designing the Legal Frameworks for Markets in Eastern Europe', 7 The Tronsnational Lawyer J5 (1994) "Urban Development and Human Development".25 fndiana Law Review 741 (1992) "Law and Rural Development in Ethiopia", l8 African StudiesReview 45 (1975) "Private Law in Ethiopia", 18 Journal of Africon Law 149 (1974) "Murder and Manslaughter in l\Ialarvi's Traditional Courts", 18 Journal of African Law 37 (1974) "Ruraf Developmentand Modification of Malawi's Land Tenure Systems"r20 Rural Africana 53 (1973) Criminal Law Chapters of the Traditionol Courts Manual, Malawi Government Printers, 1972 ReferencesSupplied on Request
America's Experience with Mergers: Is it Relevant Under Indonesia's New Competition Law?* Paul H. Brietzke** I am grateful for the opportunity to addrss this S€minar, whicft deals with one of the most difficult areas in competition policy worldwide. Indonesia and the U.S. are very different countries of course, with different legal traditions and different problems and potentials in the area of competition poliry. Nevertheless, Indonesians can arguably profit from a study of the experiencesof Americans, and others of course. The U.S. was the first country to attempt a *leaming systematic approach to competition policy, beginning in 1890, and the Americans' curye" was thus both steep and long. Uving in a "late industrializing"country, Indonesianscan review the history of policy dilemmas faced by Americans (and others), to fucus Indonesian thinking and to avoid some analytical mistakes. I wont bore you with the specifics of an American, common law-style of case analysisthat is not primarily relevant in Indonesia. Compared to agreements that restrain trade and that are prohibited by s. 1 of the U.S. Sherman Act of 1890, and by Art. 4-15 of Law No. 5 of 1999, mergers involve a more complete and permanent integration of the parties' economic activities. Internal pressures (i.e., cheating within a cartel) often force the disintegration of an agreemert among independent firms, but a merger is potentially fiorever. While a merger thus creates a greater hazard to competition (reducing output so as to increase price) than such an agreement, a merger creates a policy dilemma by also promising a greater economic efficienry in many instances. How these higher costs and benefits are balancedat the margin is a lively topic of policy concem worldwide. Under s. 7 of the U.S. Clayton Act of t9l4 (a readion to failures in the competition policy of the Sherman Act of 1890, a reaction which was significantly amended in 1950), "merge/'-the purchase of some or all of the assets or shares of one firm by another-also covers *consolidation"-a new firm owning the assets of formerly-independent firms-and stock acquisitionsgenerally. (Such acquisitionsmay not lead to control over another corporation, but no opportunities fior increased economic efhciency are then created.) S. 7 thus corresponds with Nt. 27-28 of taw No. 5 of 1999, while the subject matter of Art. 26 is regulated (with an exemption for smaller firms) by a prohibition on "interlocking" corporate directors under s. 8 of the Clayton Act. The relevant languageof s. 7 is as simple to state as it has proved difficult to interpret: a merger is prohibited in the U.S. when it ^may...substantially...lessencompetition." The "may" has been interpreted to require that the enbrcement authorities prove a probability rather than a certainty of reduced competition, while'substantially" is taken to mean a serious reduction in competition.
Types of Conduct Regulated As in the competition policy of many other countries, the U.S. classifies and regulates three types of mergers under Clayton Act, s. 7: horizontal, vertical, and conglomerate. A horizontal merger involves two or more firms producingthe identical or quite similar products in the same geographic market. Americans would treat a rnerger between bakeries located in lakarta and Denpasser as a conglomerate merger, infra, on the assumption that they operate in different geographic markets. But market definition issues are often difficult: if a Jakarta detergent manufactureracquiresa lakarta bleach manufacturer,is this a horizontal merger in the 'laundry
products" market or a conglomerate merger in separate product (detergent and bleach) markets? American law juclges horizontal mergers with greater strictness than other types of mergers: they directly reduce competition, they may create substantial market power, they may facilitate the coordinationof pricing and ouput decisionswith competitors-even without a formal agreement, and theY may increase economic efficiency. Se infra. A verticat merger involves an intergration forward or backward in the chain of production and distribution, through the acquisitionof a customer (a manufactureracquiring one of its retailers, fior example) or a supplier (an electricity generator acquiring one of its suppliers of coal, fior example). Sueh a merger does not reduce the number of economic actors in a particular market, but it may change patterns of industrial behavior. Despite a great potential for increased economic efficiency and a limited capacity for economic harm. such vertical mergers were treated quite harshly in the U.S. from 1960 to 1980. The reasoning was that vertical *disappeared" as a mergers foreclosed competitors ftom access to the customer or supplier that result of the merger. This was seen as a barrier to entry: a potential manufacturer has to also enter markets as its own customer or supplier. These rather strict legal doctrines are now wiclelyseen in the U.S. as based on the potiry mistake of trying to protect small businesses:of protecting competitors rather than competition, since independent customers or suppliers will appear as soon as new businessopportunitiesappear. A conglomerate merger uzually involves a product extension-a cigarette company buying a fiood processor,for example-or a geographicmarket extension: the Jakarta bakery buying a bakery in Denpasser,fior example. Such mergers are treated differently ftom joint ventures: two or more companies getting together to create a product or exploit a geographic market which is new for both of them. Conglomerate mergers were seen as a (relatively small) competitive threat in the America of the 1960s and 1970s, but there has been little recent enfiorcement activity. They have no direct eftct on competition and their effect on potenthl competition is usually pure guesswork, unless it can be proved that, but for the merger, the cigarette company would have begun processing food or the Jakarta bakery would have begun producing in Denpasser. On the other hand and in comparisonwith other merger types and joint ventures, conglomerate mergers offer the Ewest opportunities for an increased economic efficienry. 'Conglomerates'seem to be topic of political as well as policy interest in Indonesia, so it may be difficult to develop optimal rules for such relatively low cosVlow benefit conglomerate mergerswhere their political influenceis otherwisecontrolled.
Historical Sketch The effects of the steep leaming curve associated with American competition policy are that regulatory efbrts begun in 1890 became efbctive with regard to agreements restraining trade (Sherman Act, s.1) only in t927-L940 (Trenton Potteries and Socany-Vacuum cases), in 1945 for monopoty(sherman Act, s.2, as interpreted in Alcoa), and in 1960 for mergers (CIaytonAct, 1914, s. 7, as amended in 1950 and interpreted in Brown Shoe). The oligopolisticstructure of many American industries is frequently blamed on this relatively late date fior an effective merger policy. (Merger enforcement actions in the U.S. are often said to be like'locking ttte barn door after the horse has been stolen.J paradigm in industrial organization economics dominated The structure/conducVperfiormance competition policy thinking in the U.S. of the 1960s: analyses showed that concentrated markets automatically generated inftrior, uncompetitive economic perfiormances. Mergers increased market concentration, and they were thus prohibited in all but the most compeUtive
markets. But the "New Leaming" in competition policy, sponsored by the Chicago School of neoclassicaleconomics, contradicted mucfr of this paradigm, only to face competition ftom a "post-Chicago"approachby the mid-1990s. American competition policy, and merger policy in partlcular, has zigged and zagged in response to these fads in an academiceconomics,but a few generalizationsabout contemporaryAmerican thinking can be offiered. There is increasedemphasis on economiesof scale and scope and on efficiency as ways to increase consumer welfare (a popular goal in a democracy), and on the means by whictr mergers increase and decrease efhciency and economies of scale. But American policymakers also recognize that market definitions, and predictions of future efficiencies, costs, pri@s, outputs, and barriers to entry, are relatively crude and unreliable. The party bearing the burrlen of proving such matters during an enfiorcement action is thus more likely to lose than in the past. In general, markets are now defined more broadly, and the merging parties must account for a larger share of a more conaentrated market befiore the merger is prohibited. Critics argue that these tendencies ignore relevant Supreme Court decisions ftom the 1960s and the early 1970s, and ignore the legislative history of the 1950 amendment to Clayton ACt,s.7.
Policy Dilemmas American merger policy revolves around the dangers of an Herbert Hovenkamp srJms up: express or tacit collusion among competitors-a collusion that arises ftom a rnerger which increases concentration in an oligopolistic industry--versus the potential efficiency gains from that merger. The dilemma arises from the fact that many real-world mergers display both of these tendencies, in varying degrees and to an unclear extent. Efficiencygains can occur in manuf;acture,r & d, distribution, management, and the market for corporate control, but sobering empirical evidence shows that these theoretical efficiency gains often do not emerge in reality. For example and in theory, the threat of a takeover by way of a merger encourages management to be as efficient as possible. The more efficient management then winds up taking over the less efficient because the target's assets are more valuable to the more efficient-who are thus willing to pay more fior them because they will be put to better use. But many real-world outcomes contradict this (efficient capital market) theory. In the 1960s, the U.S. Supreme Court condemnedsome mergers preciselybecausethey increasedefficienry, in a misguided aftempt to protect the merged firm's less efficient competitors. Such thinking has been implicitly abandoned,but enfiorcementauthorities can still insist that the mergeclfirm show that its claimed efhcienciescan be achievedonly through merger, rather than through some less anticompetitivemeans. Merger prohibitions are the most powerful weapons against a collusion by supposed competitors that is frequently difficult to detect and defeat in other ways. The fewer the producers in the relevant market, the easier becomes an express or tacit agreement to fix prices, divide territories, etc., and to detect a cheating on this agreement. Once the number of significant competitors in the relevant market exceeds five to seven, the likelihood of such oligopolistic collusion decreases markedly, so the American enforcement authorities apply fairly high market share thresholdsbefiorethey will prohibit a merger. Like Art. 28 of Law No. 5 of 1999, Clayton Act, s.7 is silent on how high these thresholclsshould be fur various types of mergers. American enfiorcementauthorities thus use various indiciesto
measure the concentration of producers ln a particular relevant market, the most popular of which is currently the Herfindal-HirschmanIndex (HHI). Even if a merger would be prohibited under the relevant threshold, the merged firm is often allowed to prove the debnse tttat the efficiency gains outweigh the anticompetitive risks. But this deFnse seldom succeeds and, alternatively, the enfior@ment authorities can inquire into whether efFdenry gains actually materializeafter the merger. Beyond forestallingcollusion,another benefit claimed fior merger prohibitionsis the reduction in barriers to new producers entering the market. (New entry increases competition in the future.) The analytical 'problem is to define socially-harmful barriers in ways that can be measured concretely: for example, the economies of scale or superior efficiency of a merged firm may deter the entry of other producers, but Americans usually try to promote these barriers anyway. Excess capacity or dominance over an irreplaceable raw material or distribution network as a result of a merger will almost always lead to that merger being invalidated. Other entry barriers are more ambiguous in their anticompetitive effects: consider asset-specific investments (sunk costs) such as extensive advertising, and an extensive product diffierentiauon that deprivs new entrants of "nicheo products that would enable them to gain a toehold In the market. American economistS are agreed that almost all of the barriers to entry created by govemment can be safely eliminated, and the new Commission may want to advocate various deregulations br Indonesia.' In any event, if a merged U.S. company can show that barriers to entry are low, the merger will likely be permitted. The third and least substantialjustification fior prohibiting mergers in the U.S. is reducing the oppoftunities for predatory practices. The theory of predation is sufficiently dubious in economics,and the proof process is so demanding, that predation seldom succeedsas a major reason for prohibiting a merger. In any event, predatory practices can usually be discovered easily, and they can be punishedseparately: predatory pricing under Art. 20-21 of Law No. 5 of 1999, for example. The complexity of the economic purposes and effects of mergers have led American enforcement authorities to consider a variety of other, non-market share (non-HHI, etc.) or "softo factors: the sophisticationof consumers, etc. who are able to discipline market participants, sales methods, shipping costs, the availability of collusion-facilitatingpractices, a past history of collusion, a trend towards concentration in the industry, and the competitive aggressivenesspreviouslyshown by the acquiredfirm.
Relevanceto Indoneia 'Rome was not built in a day", and Indonesian competition policy will not be created overnight either. To date, the U.S. and other countries continue to struggle towards a better accommodation of merger policies which necessarily conflict witi each other. Gellhom and Kovacic find that the 'extraordinary ferment" in U.S. merger policy over the last twenty-five years will continue into the future. While the complexitiesin American and other experiences will likely prove daunting fior Indonesia'snew Commission,some of the fioreigners'mistakes and fads can be avoided through careful analyses of what, precisely, Indonesia hopes to achieve through its merger policy, how these achievements can be bolstered by relevant theories of law and economics,and the extent to which these theories should be supplementedby political ancl sociaf goals found in Art. 2-3--the jurbprudence of Law No. 5 of 1999. Many of these goals have been pursued at various times in the U.S., but the central message of its experiencesis the primacy of attaining economic efficiency in the pursuit of public welfare-a goal listed fior Indonesia under Art. 3.
4
While a certain amount of uncertainry and 'Yerment" is perhaps natural during the Commissiont early days, and (American experiences show) case-by-case deterrninations are often the best way to deal with the complexitiesinvolved, Indonesiansshould also plan their policies carefully. Fair waming should be given, of the kinds of mergers that are permitted and prohibited, so that companies can plan for competition-enhancing mergers and avoid the inefficiencies of undertaking mergersthat will only be struck down later. American enfurcement authorities have done this through the Merger Guidelines, and these should be consulted when drafting the merger regulations called tor by Art. 28(3). Indonesia should be envied fior the fresh start it is making in competition policy, and Seminarslike this one help to insure that it will also be a good start.
*
Presentedto the Institute for PolicyStudies on Investment and Competition'sConferenceon Merger, Consolidationand AcquisitionUnder Law No. 5 of 1999, Jakarta, August 25-26, 1999.
* * LegalAdvisor, Depaftemen Kehakiman,and Profussor,ValparaisoUniversity School of Law, U.S.A.; '- *"' -:r.:irr::,-_::.-j_j B.A., LakeForest;Juris Doctor,Wisconsin;Ph.D.,London.
PENGALAMAN AMERTKA DI BIDANG MERJER:APAKAH ADA RELEVANSINYADENGAN UNDANG.UNDANG PERSAINGAN USAHA INDONESIA YANG BARU?
Paul H. Brietzke** Saya berterima kasih telah mendapatkan kesempatan untuk memberikan ceramah pada Seminar ini, yang membahas salah satu bidang dalam rangka keb'rjakanpersaingan usaha yang paling rumit di seluruh dunia. Indonesia dan Amerika Serikat merupakan negara-negara yang sangat berbeda, tentunya, dengan tradisi hukum dan masalah-masalahserta potensi-potensidi bidang kebijakan persaingan usaha yang berbeda-beda. Meskipun demikian, orang Indonesia dapat memetik manfaat apabila mempelajari pengalaman orang Amerika, dan bangsa-bangsa lain juga tentunya. Amerika Serikat merupakan negara yang pertama yang mencoba mendekati kebijakan persaingan usaha secara sistematis, mulai pada tahun 1890, dan dengan demikian *kurya pelajaran" orang Amerika adalah curam dan panjang pada saat yang sama. Karena hidup di sebuah negara yang mengalami 'industrialisasi susulan", bangsa Indonesia dapat mempelajari sejarah dilema kebijakan yang telah dihadapi oleh orang Amerika (dan bangsabangsa lain), dengan tujuan untuk memusatkan pemikiran Indonesia dan menghindari terjadinya berbagai kesalahananalitis. Saya tidak bermaksud berbicara panjang-lebar tentang kekhususananalisa kasus dengan gaya hukum kasus (common law) yang tidak terlalu relevan di Indonesia. Dibandingkan dengan perjanjian-perjanjian yang membatasi perdagangan dan yang dilarang berdasarkanbag. 1 dari Undang-UndangSherman AS tahun 1890, dan berdasarkan pasal 4-16 dari Undang-UndangNo.5 tahun 1999, merjer melibatkan integrasi yang bersifat lebih lengkap dan permanen dari kegiatan-kegiatanekonomi para pihak. Tekanan-tekananinternal (misalnya penipuan dengan cara kartel) seringkali memaksa adanya disintegrasi dari sebuah perjanjian antara perusahaan-perusahaan independen, akan tetapi sebuah merjer kemungkinannya adalah untuk selama-lamanya.Sementara merjer dengan cara demikian menciptakan kerugian yang lebih besar terhadap persaingan usaha (clengan cara mengurangi hasil produksi untuk menaikkan harga) dibandingkandengan prejanjian yang demikian, sebuah merjer menciptakan dilema kebijakan dengan menjanjikan keefisienanekonomis yang lebih besar dalam sejumlah besar kasus. Tentang bagaimana biaya dan manfaat yang lebih besar tersebut diseimbangkan pada marjin adalah merupakan topik kebijakan yang sangat diminati di seluruh dunia. Berdasarkan bag. 7 dan Undang-Undang Clayton AS tahun 1914 (sebuah reaksi terhadap kegagalan-kegagalan dalam kebijakanpersainganusaha Undang-undangShermantahun 1890, yang sebuah reaksi diubah secara mendasar di tahun 1950), "merjef - pembelian atas sebagian atau seluruh aset atau saham sebuah perusahaan oleh perusahaan yang lainnya juga mencakup 'konsolidasi" - sebuah perusahaan yang baru memiliki aset dari perusahaanperusahaanyang sebelumnya mandiri - dan pembelian-pembeliansaham pada umumnya. (Pembelian-pembeliantersebut mungkin saja tidak akan menghasilkan pengendalian atas perusahaan yang lainnya, akan tetapi dalam yang demikian tidak terdapat peluang-peluang untuk menciptakan keefisienan ekonomis yang lebih besar.) Dengan demikian, bag. 7 sesuai dengan Pasal 27-28 dari Undang-undang No.5 tahun 1999, sementara subyek dari pasal 26 diatur (dengan pengecualian tertradap perusahaan-perusahaan yang lebih kecil) dengan farangan tentang ^interlocking" direks,iperusahaan berdasarkan bag.8 dari Undang-Undang Clayton. Bahasayang relevan dari bag.7 adalah mudah untuk dinyatakan akan tetapi temyata sulit untuk ditafsirkan: sebuah merjer dilarang dilakukan di Amerika Serikat apabila "Dal
tersebut dapat.... secara substantial...mengurangipersaingan usaha." Menurut penafsiran kata "dapat-, instansi-instansi pelaksana harus membuKikan kemungkinan, dan bukan kepastian tentang berkurangnya persaingan usaha, sementara \ecara substansial" dianggap berarti sebuahpenguarangansecaraseriusdalam persainganusaha.
Jenis-jenis Pcrilaku Yang Diatur Sebagaimana halnya dengan kebijakan persaingan usaha di sejumlah besar negara, Amerika Serikat telah menentukan dan mengatur sebanyak tiga jenis merjer berdasarkan UndangUndang Clayton, bag.7: horisontal, vertikal dan konglomerat. Merjer horisontal melibatkan dua atau lebih perusahaanyang menghasilkanproduk-produk yang sama atau serupa dalam pasar geografis yang sama. Orang Amerika akan menganggap merjer di antara sejumlah pabrik roti yang berlokasi di Jakarta dan Denpasar sebagai merjer konglomerat, infta, berdasarkan anggapan bahwa mereka beroperasi di pasar-pasar geografis yang berbeda. Meskipun demikian, masalah definisi seringkali merupakan hal yang sulit: apabila sebuah produsen deterjen di lakarta membeli sebuah produsen alat pemutih, apakah ini merupakan merjer horisontal dalam pasar'produk-produk deterjen" atau sebuah merjer konglomerat di pasar produk-produk yang berbeda (deterjen dan alat pemutih)? Undang-undang Amerika menilai merjer horisontal secara lebih ketat dibanding jenis-jenis merjer yang lainnya: merjer horisontal mengurangi persaingan usaha secara langsung, dapat menciptakan kekuatan pasar yang besar, dapat memudahkan koordinasi dalam penentuan harga dan keputusna tentang volume produksi dengan para pesaing-bahkan tanpa adanya perjanjian formal, dan dapat menaikkan keefisienanekonomis. Lihat infra. Merjer vertikal melibatkan integrasi ke depan atau ke belakang dalam rantai produksi dan distribusi, melalui akuisisi terhadap seorang pelanggan (seorang produsen membeli salah satu dari para pengecemya, misalnya) atau seorang pemasok (pembangkit tenaga listrik membeli salah satu dari para pemasok batu-bara, misalnya). Merjer yang demikian tidak mengurangi jumlah pelaku ekonomi di pasar tertentu, akan tetapi dapat mengubah pola perilaku industri. Meskipun terdapat kemungkinan besar untuk bertambahnya keefisienan ekonomi dan kemungkinan terjadinya kerugian ekonomi yang terbatas, merjer-merjer tersebut ditangani secara cukup ketat di A.S. dari tahun 1950 sampai dengan tahun 1980. Alasannya adalah bahwa merjer-merjer vertikal menghalangi para pesaing dalam memperoleh akses terhadap pelanggan atau pemasok yang "menghilang" sebagai akibat dari merjer. Hal ini dipandang sebagai hambatan untuk masuk: sebuah produsen juga harus dapat memasuki pasar sebagaimana halnya dengan pelanggan atau pemasoknya. Doktrin-doKrin hukum tersebut yang bersifat cukup ketat sekarang secara luas dipandang sebagai kesalahan dalam kebijakan yang terjadi dalam upaya melindungiusaha-usahakecil: dengan melindungipara pesaingdan bukan persaingan usaha, sehingga para pelanggan atau pemasok yang independen muncul segera setelah ada peluang usaha yang baru. Merjer konglomeraf biasanya melibatkan perluasan produk - misalnya, sebuah perusahaan rokok membeli perusahaan pengelola makanan - atau perluasan pasar geografis: pabrik roti Jakarta membeli pabrik rokok di Denpasar. Merjer-merjer tersebut diperlakukan secara berbeda dengan usaha-usaha patungan: dua atau lebih perusahaan bergabung untuk menciptakansebuah produk atau memanfaatkan sebuah pasar geografis yang adalah baru bagi mereka. Merjer-merjer konglomerat dilihat sebagai ancaman persaingan (yang relatif kecil) di Amerika di tahun-tahun 1960an dan 1970an, akan tetapi tidak terdapat banyak kegiatan pelaksanaan baru-baru ini. Merjer-merjer tersebut tidak mempengaruhi persaingan usaha secara langsung dan pengaruhnya tefiadap persaingan usaha yang mungkin terjadi biasanya
hanya dapat diduga, kecualidapat dibuKikan bahwa perusahaanrokok memang akan memulai usaha pengelolaan makanan atau pabrik roti dari Jakarta memang akan mulai berproduksi di Denpasar meskipun tidak dilakukan. Di lain pihak, dan bila dibandingkan dengan jenis merjer dan usaha patungan lainnya, merjer-merjer konglomerat membawa peluang yang paling kecil untuk meningkatkan keefisienan ekonomi. Tampaknya para "konglomerat" merupakan topik yang bernuansa baik politik dan kebijakan di Indonesia, sehingga kemungkinannya sulit untuk mengembangkan aturan-aturan untuk merjer/merjer ini yang memiliki biaya/manfaat yang relatif rendah, dimana dampak politisnya telah diatur melalui cara yang lain.
Latar Belakang Sejarah Secara Singkat Efek-efek kurva petajaran yang curam yang berkaitan dengan kebijakan persaingan usaha Amerika adalah bahwa upaya-upaya pengaturan yang dimufai pada tahun 1890 baru mulai berlaku dalam kaitannya dengan perjanjian-perjanjian yang membatasi perdagangan (UndangUndang Sherman, bag.l) pada tahun 1927-t940 (Kasus Trenton Potteries dan SoconyVacuum), pada tahun 1945 untuk monopoli (Undang-Undang Sherman, bag.2, sebagaimana ditafsirkan di Alcoa), dan pada tahun 1960 untuk merjer (Undang-Undang Clayton, 1914, bag.7, sebagaimana diubah pada tahun 1950 dan ditaBirkan dafam Brown Shoe). StruKur oligopolistik sejumlah besar industri di Amerika seringkali dijadikan sebagai kambing hitam atas terjadinya keterlambatan dalam terciptanya kebijakan merjer yang efektif. (Tindakantindakan pelaksanaan merjer di A.S. seringkali dianggap sebagai tindakan "mengunci pintu kandangsetelahkudanyatelah dicuri.J StruKur/perilaku/paradigma kinerja dalam pemikiran pengambilan keputusan cli A.S. di tahun 1960an yang didominasi perekonomian organisasiindustri: analisa menunjukkan bahwa pasarpasar yang terkonsentrasi secara otomatis menciptakan kinerja ekonomi yang kurang memadai dan Udak bersaing. Merjer-merjer meningkatkan konsentrasi pasar, dan dengan demikian dilarang di semua pasar, kecuali di pasar-pasar yang paling bersaing. Meskipun demikian, "Pelajaran Baru" di bidang kebijakan persaingan usaha yang diprakarsa oleh ChicagoSchool of neoclassicaleconomics(Sekolah Chicago untuk perekonomian neoklasik) membantah sebagian besar dari paradigma tersebut, yang kemudian mendapatkan persaingan dari pendekatan "pasca Chicago"di pertengahantahun 1990an. Telah terjadi pasang-surut dalam kebijakan persaingan usaha, dan khususnya di bidang kebgakan merjer, sebagai tanggapan terhadap mode dalam dalam ekonomi akademik, akan tetapi terdapat sejumlah generalisasi tentang pemikiran Amerika kontemporer. Terdapat penekanan yang lebih besar pada perekonomian skala dan bidang dan pada keefisienan sebagai cara untuk meningkatkan kesejahteraankonsumen (sebuah tujuan yang populer dalam demokrasi), dan pada cara-cara merjer meningkatkan dan mengurangi keefisienan dan perekonomianskala. Meskipundemikian, para penentu kebijakan di Amerika menyadari bahwa definisi-definisi pasar, dan prediksi tentang keefisienan, biaya, harga, hasil produksi dan hambatan untuk memasuki pasar di masa mendatang relatif mentah dan kurang dapat diandalkan. Dengan demikan, pihak yang menanggung beban untuk membuKikan hal-hal tersebut selama tindakan pelaksanaanmenghadapi kemungkinan yang lebih besar untuk kalah dibanding di masa yang lalu. Pada umumnya, pasar masa kini clidefinisikansecara lebih luas, dan para pihak yang melakukan merjer harus mempertanggung-jawabkanpangsa yang lebih besar dari pasar yang lebih terkonsentrasi sebelum adanya larangan untuk melakukan sebuah merjer. Para kritikus mengadu argumentasi bahwa kecenderungan-kecenderungantersebut tidak mengindahkanputusan-putusanMahkamah Agung di tahun 1960an dan awal tahun
L970an, dan tidak mengindahkan sejarah perundang-undangan dari pengubahan terhadap Undang-undangClayton,bag. 7 pada tahun 1950.
Dilema-dilema Kebijakan Herbert Hovenkamp menyimpulkan sebagai berikut: Kebijakan merjer Amerika berkisar tentang bahaya-bahaya yang timbul dari kolusi yang dilakukan terang-terangan atau diamdiam antara para pesaing - kolusi yang timbul dari sebuah merjer yang meningkatkan konsentrasi dalam sebuah industri oligopolistik - versus keefisienan yang mungkin dihasilkan dari merjer tersebut. Dilemanya timbul dari faKa bahwa sejumlah besar merjer dalam kenyataannya menunjukkan kedua kecenderungantersebut, dengan tingkatan yang berbedabeda dan dengan ukuran yang tidak jelas. Keefisienanmungkin dicapai dalam produksi, r & d, distribusi, manajemen, dan pasar untuk pengendalian perusahaan, akan tetapi bukti empirik yang lebih realistis menunjukkan bahwa keefisienanteoretis yang dihasilkantersebut seringkali tidak terwujud dalam kenyataan. Misalnya, menurut teori, ancaman pengambilalihan melalui merjer mendorong manajemen untuk menjadiseefisien mungkin. Manajemen yang lebih efisien tersebut kemudian mengambil alih atas mereka yang kurang efisien karena aset tujuan adalah lebih penting artinya bagi mereka yang lebih efisien - yang dengan cara demikian bersedia untuk membayar lebih tinggi atas aset tersebut karena akan dipergunakan dengan lebih baik. Meskipun demikian, banyak hasil nyata yang bertentangan dengan teori (pasar modal yang efisien) ini. Pada tahun 1950an, Mahkamah Agung A.S. menghakimi sejumlah merjer justru karena mereka meningkatkan keefisienan, dalam usaha yang salah sasaran untuk melindungi para pesaing yang kurang efisien dari perusahaan yang melakukan merjer. Pemikiran tersebut telah ditinggalkan secara mutlak, akan tetapi instansi pelaksana masih dapat meminta agar perusahaanyang melakukan merjer menunjukkan bahwa keefisienannya dapat dicapai hanya melalui merjer, dan bukan melalui cara-carayang bersifat tidak terlalu anti persainganusaha.
Larangan-larangan merjer merupakan senjata yang paling ampuh melawan kolusi yang dilakukan oleh yang dianggap pesaing-pesaing,yang paling sulit untuk dideteksi dan diberantas dengan cara-cara lain. Semakin sedikit jumlah produsen di pasar yang berkaitan, semakin mudah untuk mematok harga, membagi wilayah, dsb., melalui perjanjian yang terbuka atau terselubung. Setelah jumlah pesaing besar di pasar yang bersangkutan melebihi lima hingga tujuh, kemungkinan terjadinya kolusi yang bersifat oligopolitstik menurun secara berarti, sehingga instansi pelaksana Amerika menerapkan ambang batas pangsa pasar yang cukup tinggi sebelummereka melarangdilakukannyasebuah merjer. Seperti halnya Pasal 28 dari Undang-undang 5 tahun 1999, Undang-undang Clayton bag.7 tidak mengatur tentang seberapa tingginya ambang batas tersebut untuk berbagai jenis merjer. Instansi-instansi pelaksana Amerika menggunakan berbagai tolok ukur untuk menilai konsentarsi produsen di pasar tertentu yang relevan, dan yang paling populer saat ini adalah Herfindal-HirschmanIndex (HHI). Meskipunsebuah merjer dapat dilarang berdasarkanambang batas yang relevan, perusahaanyang melakukan merjer seringkali diberikan kesempatan untuk membuktikan pembelaan bahwa hasil yang diperoleh melalui keefisienan adalah lebih besar clibanding resiko-resiko yang timbul akibat anti persaingan usaha. Meskipun demikian, pembelaan tersebut jarang diterima dan, sebaliknya, instansi pelaksana malah dapat bertanya apakah hasil-hasilyang diperoleh dari keefisienandapat benar-benar terwujud setelah merjer.
Selain pencegahanterhadap terjadinya kolusi, manlaat lain yang dikaitkan dengan larangan merjer adalah dikuranginya hambatan bagi produsen baru untuk memasuki pasar. (Pendatang baru meningkatkan persaingan di masa mendatang). Masalah analitisnya adalah untuk mendefinisikanhambatan-hambatanyang merugikan kepentingan umum dengan cara yang dapat diukur secara kongkrit: misalnya, perekonomian skala atau keefisienan besar dari sebuah perusahaanyang melakukan merjer dapat menghambat produsen-produsenlain dalam memasuki pasar, akan tetapi memang orang Amerika biasanya mencoba mendukung terciptanya hambatan-hambatantersebut. Kapasitasyang berlebihan atau posisi dominan atas bahan baku atau jaringan distribusi yang tidak dapat diganti yang dihasilkan dari sebuah merjer hampir.selalu akan mengakibatkanmerjer tersebut dibatalkan. Hambatan-hambatan lainnya bersifat lebih samar-samar dilihat dari segi efek-efek anti-persaingan usaha yang ditimbulkannya: perhatikanlah investasi-investasiaset spesifik (biaya-biaya terselubung - sunk cost) seperti promosi yang luas, dan difurensiasiproduk yang luas sehingga tidak memberikan kesempatan bagi pendatang baru untuk menawarkan produk-produk *niche" yang dapat memberikan kesempatan kepada mereka untuk meraih tempat dalam pasar. Para ekonom Amerika sependapat bahwa hampir semua hambatan untuk memasuki pasar yang diciptakan oleh pemerintah dapat ditiadakan dengan aman, dan Komisi yang baru mungkin perlu mempertimbangkan berbagai deregulasi untuk Indonesia. Apabila sebuah perusahaan A.S. yang melakukan merjer dapat membukikan bahwa hambatan untuk memasuki pasar tidak banyak, maka kemungkinannyamerjer tersebut diizinkan. Alasan ketiga, yang paling kecil untuk melarang merjer di A.S. adalah mengurangi peluang untuk praRek-praktek yang tidak beraturan (predatory practices). Teori praktek yang tidak beraturan Qtredatory practices) cukup meragukan dalam ekonomi, sedangkan proses pembuktian sedemikian ketatnya sehingga prakek yang tidak beraturan Qtredatory practices) jarang terbuKi sebagai alasan utama untuk melarang dilakukannyasebuah merjer. PraKekpraktek yang tidak beraturan Qtredatory practices) biasanya dapat ditemukan secara mudah, dan dapat dikenakan hukuman secara terpisah: harga-harga yang tidak beraturan (predatory pricing) berdasarkan Pasal 21 dari Undang-undang No.S tahun 1999, misalnya. Kompleksitas tujuan-tujuan dan efek-efek ekonomis dari merjer telah membuat instansi-instansipelaksana Amerika mempertimbangkrn serangkaian faktor-faKor yang tidak berkaitan dengan pangsa pasar (non-HHI, d11.)atau f,aKor-faktor 'lunak": kecanggihan konsumen, dll. yang dapat mendisiplinkan peserta pasar, metode-metode penjualan, biaya-biaya pengiriman, adanya praktek-praktek yang memudahkan terjadinya kolusi, sejarah terjadinya kolusi sebelumnya, kecenderungan ke arah terjadinya konsentrasi dalam industri, dan sikap agresif persaingan usahayang ditunjukkanoleh perusahaanyang dibeli.
Relevansi Terhadap Indonesia "Kota Roma tidak dibangun dalam satu hari", dan deraikian pula halnya kebijakan persaingan usaha Indonesiapun tidak mungkin dibentuk dalam jangka waKu satu hari. Sampai saat ini, A.S. dan negara-negaralain tetapi berjuang untuk mengakomodir secara lebih baik kebijakankebijakan merjer yang secara mutlak saling bertentangan. Gellhorn dan Kovacic berpendapat bahwa "fermentasiyang luar biasa" dalam kebijakanmerjer A.S. selama dua puluh lima tahun terakhir ini akan tetapi berlangsung di masa mendatang. Sementara kompleksitas dalam pengalaman Amerika dan negara-negara lain mungkin dianggap dapat mengecilkan hati tiagi Komisi, akan tetapi sejumlah kesalahan dan kekeliruan yang terjadi di negara-negara lain dapat dihindari melalui analisa yang berhati-hati tentang apa saja yang ingin dicapai Indonesia melalui kebijakan merjemya, bagaimana hasil-hasil tersebut dapat didukung oleh teori-teori hukum dan ekonomi yang relevan, dan sejauh mana teori-teori tersebut perlu dilengkapi
dengan tujuan-tujuan politik dan sosial yang ditentukan dalam Pasal 2-3 - yurisprudensi Undang-undangNo.5 tahun 1999. Sejumlah besar dari tujuan-tujuan tersebut telah ditempuh beberapa kali di A.S., akan tetapi pesan utama dari pengalaman-pengalamanA.S. adalah keutamaan dalam mencapai keefisienan ekonomi dalam upaya mencapai kesejahteraan masyarakatnya-sebuahtujuan yang telah ditentukanuntuk Indonesiadalam Pasal3.
Sementara sejumlah ketidak-pastian dan "fermentasi" mungkin biasa terjadi selama hari-hari pertama sejak terbentuknya Komisi, dan (sebagaimana pengalaman Amerika menunjukkan) putusan berdasarkan kasus demi kasus seringkali merupakan c:ra terbaik untuk menangani kompleksitas yang ada, Indonesia seyogyanya juga merencanakan kebijakannya secara berhati-hati. Sebaiknya diberikan peringatan yang cukup tentang jenis-jenis merjer yang diperkenankan dan yang dilarang, sehingga perusahaan-perusahaandapat merencanakan merjer-merjer yang mendukung persaingan usaha dan menghindari ketidak-efisienan karena melakukan merjer-merjer yang pasti akan dicabut kemudian. Instansi pelaksanaAmerika telah melakukan hal-hal tersebut melalui Pedoman Merjer, dan pedoman tersebut harus dikonsultasikan saat merancang peraturan-peraturan merjer yang ditentukan dalam Pasal 28(3). Indonesiatengah mengalamiawal yang baru dalam kebijakanpersainganusahanya,dan Seminar seperti ini akan membantu dalam memastikan agar supaya awal yang baru ini merupakanawal yang baik. x Dibawakandalam KonperensiTentang Merjer, Konsolidasidan Akuisisi BerdasarkanUndangUndang No.S tahun 1999, yang diselenggarakanoleh Institut Studi KebijakanInvestasi dan PersainganUsaha, di Jakarta, pada tanggal 25-26 Agustus 1999. x* PenasehatHukum, Departement Kehakiman, dan Profesor,Valparaiso University, School of Law, Amerika Serikat;
[email protected] 8.A., Lake Forest, Juris Doctor, Wisconsin; Ph.D., London. f.d.t.e.l.uu3lkkn.paul.doc
