AKTUÁLNÍ OTÁZKY REFORMY VEŘEJNÉ SPRÁVY ČR

Masarykova univerzita Ekonomicko-správní fakulta

Studijní obor: Veřejná ekonomika

AKTUÁLNÍ OTÁZKY REFORMY VEŘEJNÉ SPRÁVY ČR Actual issues of public administration reform in the Czech Republic

Bakalářská práce

Vedoucí práce:

Autor:

Ing. David ŠPAČEK

Tomáš PETRŽELKA

Brno, květen 2006

BIBLIOGRAFICKÁ IDENTIFIKACE Jméno a příjmení autora:

Tomáš Petrželka

Název v angličtině:

Actual issues of public administration reform in the

Název práce:

Vedoucí bakalářské práce: Rok obhajoby:

Aktuální otázky reformy veřejné správy ČR Czech Republic

Ing. David Špaček 2006

Anotace

Bakalářská práce ve svém úvodu charakterizuje veřejnou správu jako takovou a zabývá se popisem její organizace v České republice. Následující část sleduje vývoj veřejné správy

v naší republice od poloviny minulého století. Dále navazuje rozbor jednotlivých reformních

kroků učiněných v rámci správní reformy. Poslední kapitola je věnována aktuálním problémům, které se při realizaci správní reformy vyskytly a které by bylo žádoucí odstranit.

Annotation

In the beginning of this dissertation I would like to characterize the public administration as a whole and describe its organization in the Czech Republic. The following part deals with the

history of the public administration in our country since the second half of the previous century. Last but not least the analysis of each single step made within the bounds of the

reform of public administration will be described. In the last chapter some facts about actual problems with realization of the public administration’s reform will be mentioned.

Klíčová slova

Česká republika, veřejná správa, reformy veřejné správy, samospráva, státní správa, decentralizace, obec, kraj, vyšší územně samosprávné celky, národní výbory

Keywords

Czech Republic, public administration, reforms of public administration, self-government, state administration, decentralization, municipality, region, higher self-governing territorial units, national committee

Prohlášení

Prohlašuji, že jsem bakalářskou práci Aktuální otázky reformy veřejné správy ČR vypracoval

samostatně pod vedením Ing. Davida Špačka a uvedl v seznamu literatury všechny použité literární a odborné zdroje.

Ve Znojmě dne 15. května 2006

Poděkování

Na tomto místě bych rád poděkoval Ing. Davidovi Špačkovi za jeho cenné rady a odborné připomínky, které mi velice pomohly při vypracovávání této bakalářské práce.

OBSAH OBSAH .................................................................................................................................7 ÚVOD ...................................................................................................................................9

1

VYMEZENÍ VEŘEJNÉ SPRÁVY A VYMEZENÍ REFOREM VEŘEJNÉ

SPRÁVY............................................................................................................................. 11 1.1

1.2

1.3

SPRÁVA................................................................................................................. 11

VEŘEJNÁ SPRÁVA .................................................................................................. 12

STÁTNÍ SPRÁVA ..................................................................................................... 13

1.3.1 Organizace státní správy v České republice ............................................... 14 1.3.2 Přímí vykonavatelé státní správy ............................................................... 14

1.3.3 Nepřímí vykonavatelé státní správy ........................................................... 15 1.4

1.3.4 Správní úřady mimo soustavu státní právy ................................................ 16

SAMOSPRÁVA ........................................................................................................ 16 1.4.1 Působnost v samosprávě............................................................................ 16

1.4.2 Samospráva územní a zájmová.................................................................. 17

1.4.3 Obecní zřízení ........................................................................................... 17 1.5

2.

REFORMY VEŘEJNÉ SPRÁVY ................................................................................... 18 1.5.1 Cíle správních reforem .............................................................................. 19

1.5.2 Praktické zkušenosti západoevropských států ............................................ 20

VÝCHODISKA REFORMY VEŘEJNÉ SPRÁVY .................................................. 21

2.1

2.2

2.3

2.4

3.

1.4.4 Krajské zřízení .......................................................................................... 17

VEŘEJNÁ SPRÁVA V OBDOBÍ 1945 – 1948............................................................... 21

VEŘEJNÁ SPRÁVA V OBDOBÍ 1948 – 1960............................................................... 23

VEŘEJNÁ SPRÁVA V OBDOBÍ 1960 – 1968............................................................... 25

VEŘEJNÁ SPRÁVA V OBDOBÍ 1968 – 1990............................................................... 27

2.5

VÝCHODISKA REFORMY VEŘEJNÉ SPRÁVY V POSTKOMUNISTICKÝCH ZEMÍCH........... 30

3.1

VÝVOJ PO ROCE 1989............................................................................................. 32

VÝVOJ REFORMY VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČESKÉ REPUBLICE ...................... 32

3.2

3.3

ÚROVNĚ REFORMY VEŘEJNÉ SPRÁVY...................................................................... 33 REFORMA ÚZEMNÍ VEŘEJNÉ SPRÁVY....................................................................... 33

3.3.1 Důvody pro přednostní započetí reformy územní veřejné správy ............... 33

3.3.2 Začátek reformy ........................................................................................ 34 3.3.3 Ústava České republiky ............................................................................. 34

3.3.4 I. fáze reformy územní veřejné správy ....................................................... 35 3.4

3.5

3.3.5 II. fáze reformy územní veřejné správy...................................................... 38

REFORMA A MODERNIZACE ÚSTŘEDNÍ STÁTNÍ SPRÁVY ............................................ 38

EVROPSKÉ

INSTITUCE A PROGRAMY POMÁHAJÍCÍ

ČESKÉ

REPUBLICE S REFORMNÍMI

KROKY ……………………………………………………………………………………...41

3.5.1 Projekty Phare........................................................................................... 41

4

3.5.2 Organizace pro ekonomickou spolupráci a rozvoj...................................... 41

AKTUÁLNÍ PROBLÉMY REFORMY VEŘEJNÉ SPRÁVY................................. 43

4.1

4.2

4.3

4.4

4.5

DVOJÍ KRAJSKÉ USPOŘÁDÁNÍ ................................................................................. 43

REGIONY SOUDRŽNOSTI ......................................................................................... 45

ODKLÁDÁNÍ ÚČINNOST SLUŽEBNÍHO ZÁKONA......................................................... 46 4.3.1 Zákon č. 218/2002 Sb................................................................................ 46 4.3.2 Zákon č. 312/2002 Sb................................................................................ 47

REFORMA A MODERNIZACE ÚSTŘEDNÍ STÁTNÍ SPRÁVY ............................................ 47

4.4.1 Projekty směru A ...................................................................................... 47

4.4.2 Projekty směru B až E............................................................................... 48

E-GOVERNMENT .................................................................................................... 49

4.5.1 Elektronická podatelna .............................................................................. 49 4.5.2 Elektronický podpis .................................................................................. 50

ZÁVĚR ............................................................................................................................... 51 SEZNAM POUŽITÝCH PRAMENŮ A LITERATURY................................................. 53

SEZNAM TABULEK A OBRÁZKŮ ................................................................................ 56 PŘÍLOHY........................................................................................................................... 57

ÚVOD Mým cílem při vypracovávání této bakalářské práce bude přiblížit situaci veřejné správy

v České republice před a po reformě veřejné správy. Zmíněna taktéž budou východiska této reformy - tzn. charakteristiky veřejné správy za komunismu společně s tendencemi a

východisky správních reforem v postkomunistických zemích obecně, protože správní reforma v naší republice byla zahájena s podobnými cíly, které si stanovily i jiné postkomunistické

země, tedy podpořit princip subsidiarity, demokratizaci, decentralizaci a dekoncentraci ve veřejné správě.

Podrobněji bude rozebrán průběh jednotlivých fází reformy veřejné správy v České

republice po listopadu 1989 až do současnosti, přičemž důraz bude kladen jak na institucionální, tak i na funkční změny.

Významná část textu bude věnována aktuálním reformním krokům, na něž bude

kladen největší důraz, neboť právě zde bude důkladněji rozebráno vše, co je v zadání tématu této bakalářské práce, tedy „Aktuální otázky reformy veřejné správy ČR“, přičemž u některých bude navržen způsob, jak vzniklou situaci napravit.

Mé úsilí při vypracovávání této bakalářské práce mi bude dozajista stěžovat

skutečnost, že na knižním trhu se nachází nedostatek publikací, které by se zevrubněji

zabývaly reformou veřejné správy, natož jejími aktuálními problémy. Dle mého názoru se mnoho současných odborných autorů tomuto tématu nevěnuje, neboť k vydání publikace je

zapotřebí delší časové období, během kterého se fakta v knize obsažená mohou stát zastaralými a neaktuálními, protože veřejná správa jako celek se díky častým novelizacím mění velice rychle.

Mezi hrstkou autorů, kteří se zabývají správními reformami najdeme administrativisty,

právníky, sociology, politology, ekonomy, ekonomické geografy a mnoho dalších. Z tohoto výčtu vyplývá, jaká názorová množina je v jejich pracích obsažena a ke kolika navzájem odlišným řešením všichni tito autoři mohou dojít. Rozdílné závěry jsou důsledkem především

toho, že předmět zkoumání, tedy veřejná správa, je svou povahou interdisciplinární a je jen dobře, že se na ni nikdo nedívá pouze právním pohledem.

Studium této tématiky je komplikováno i tím, že nejde výhradně o odborný technický

problém, ale o problém, který ve svém vývoji byl a je ovlivňován různými politickými zájmy.

To je dáno tím, že veřejná správa je bezesporu res politicum a tento charakter ulpívá i na jejích reformách.

9

Mezi hlavními používanými zdroji se budou nacházet především některé z mála

knižních publikací zabývajících se veřejnou správou, případně přímo její reformou. Dále bude

využíváno internetu, díky kterému budu moci nahlédnou na internetové stránky především úřadu vlády a ministerstva vnitra, kde by měly být k dispozici nejaktuálnější informace týkající se správní reformy.

10

1

Vymezení veřejné správy a vymezení reforem veřejné správy

Je-li zadáním této bakalářské práce zabývat se aktuálním problémy reformy veřejné správy,

měl by být hned v úvod charakterizován a klasifikován předmět zkoumání, kterým je v obecném pojetí pojem „správa“ a následně v užším pojetí „veřejná správa“.

1.1

Správa

Pojem správa je termín velice obecný, s širokým obsahem, resp. s velkou množinou možných chápání a pojetí. Každá z vědních disciplín, jako jsou ekonomie, psychologie, politologie,

sociologie, statistika, historie, právní vědy a další, nahlíží na správu ze svého úhlu pohledu a

tak není divu, že neexistuje jednotná definice tohoto termínu. V současné době je na správu nahlíženo jako na „činnost sledující záměrně nějaký cíl nebo pro činnost nesoucí se za trvalým účelem řídit ty které činnosti“. Tak je správa v obecném významu pojímána tradičně také ve vědách právních a státních včetně juristicky orientované správní vědy. To však je

pouze jedna z mnoha definic, které říkají, že správa je „činnost“, avšak na druhou stranu je zase potřeba zmínit, že tato definice jako většina ostatních nezmiňuje, že se jedná o „lidskou

činnost“, tak jak je tomu například u Merkla, který správu popisuje jako „každou záměrnou lidskou činnost, směřující k dosažení určitých lidských účelů“, či u Pošváře, jež ji definuje

jako „lidskou činnost sledující záměrně nějaký cíl“.1 Ačkoliv shoda nepanuje ve vymezení

správy, panuje v jejím členění. Základní rozlišení správy představuje rozdělení na správu

soukromou a správu veřejnou, přičemž někdy se také používá termínů soukromoprávní a veřejnoprávní správa.

Příkladem soukromé správy je správa podniková, která je charakteristická tím, že

správu provádí spravující subjekt z vlastí vůle a řídí se přitom především svými osobními

postuláty.2 Pro rozhodování soukromé správy je charakteristické, že se řídí principem „co

není zakázáno, je dovoleno“.

Oproti správě soukromé se veřejná správa řídí principem opačným, tedy „co není

dovoleno, je zakázáno“ (tzv. princip rule of law). To však není jediný rozdíl. Veřejnou správu provádí spravující subjekty jako povinnost uloženou jim právní normou a řídí se při ní

objektivními postuláty státu či do nich ústícím podřadnějšími postuláty veřejných svazků,

1 2

HENDRYCH, D. Správní věda – teorie veřejné správy, 1. vydání, ASPI publishing, Praha, 2003, str. 12 SKULOVÁ, S. a kol. Základy správní vědy, 1. vydání. Brno : Masarykova univerzita, 1998. str. 38

11

přičemž subjekty provádějící veřejnou správu jsou veřejné orgány, tj. orgány státu, veřejných korporací a jiných subjektů veřejné správy.3

Rozdíl mezi veřejnou správou a soukromou správou tedy spočívá jednak v míře

vázanosti spravujícího subjektu právními normami a jednak v cíli sledovaném výkonem správy, přičemž v mnohých pramenech docházejí autoři k závěru, že hranice mezi oběma

oblastmi a pojmy nejsou jednoznačně a ostře vymezené. Relativitu rozhraničení správy veřejné a správy soukromé stvrzuje Hendrych, když říká, že rozdíly mezi veřejnou a soukromou správou nejsou a nemohou být absolutní.4

1.2

Veřejná správa

Následující text bude již výhradně věnován veřejné správě, která je z hlediska této práce rozhodující. Pojmu veřejná správa bývá v zásadě přikládán dvojí význam: buď pod tímto

označením rozumíme určitý druh činnosti (tj. spravování) – nebo organizační jednotku – instituci (útvar, úřad), která veřejnou správu vykonává. V prvém případě jde o správu v materiálním pojetí, ve druhém případě o správu v pojetí formálním.

Dle Vidlákové je „veřejná správa v materiálním pojetí činností státních nebo jiných

orgánů veřejné moci či subjektů, kterým byl výkon veřejné správy propůjčen za účelem plnění určitých úkolů označovaných jako úkoly veřejné.

Ve formálním pojetí správy se klade důraz nikoli na činnost, ale na organizace, kterým

je svěřena působnost řešit určité veřejné úkoly, pokud nejsou svěřeny zastupitelským sborům nebo soudům. Správa ve formálním pojetí je v zásadě správou jednotlivých správních úřadů nebo orgánů samosprávy jako vykonavatelů veřejné správy ve smyslu materiálním“.5

Veřejná správa může být taktéž členěna na státní správu a samosprávu, přičemž se jedná

o dvě komplementární části, kdy role jedné části je podmiňována rolí části druhé. Než-li však

bude přistoupeno k samotnému popisu státní správy a samosprávy, je nutné uvést, že ústavní základy české veřejné správy tvoří Ústava České republiky a ústavní zákony, které spolu s touto Ústavou a Listinou základních práv a svobod zakládají ústavní pořádek v naší zemi.

Tento však neřeší přímo organizaci a činnost veřejné správy jako celku, nýbrž na různých

místech jsou ustanovení, která tvoří pro veřejnou správu bezprostředně platné právo nebo právo, které má být konkretizováno zákonem. Základní členění organizace veřejné správy v České republice tak, jak bude popsáno níže, popisuje tabulka č. 1.

HENDRYCH, D. Správní věda – teorie veřejné správy, str. 13 HENDRYCH, D. Správní právo – obecná část, 2. změněné a doplněné vydání, C.H. Beck, Praha, 1996, str. 2 5 VIDLÁKOVÁ, O. Reformy veřejné správy, 1 vydání, Univerzita Pardubice, 2000, str. 6

3

4

12

Tabulka č. 1: Organizace veřejné správy v ČR

Organizace veřejné správy v ČR Státní správa Přímá • • • •

Hlava státu Vláda Ministerstva Celostátní správní úřady

- podřízené vládě - podřízené ministerstvům

• Územní odborné úřady • Veřejné sbory Nepřímá • Obecní úřady • Pověřené obecní úřady • Obecní úřady obcí s rozšířenou působností • Krajské úřady • Jiné orgány obcí a krajů • Subjekty, kterým byl výkon státní správy propůjčen Nezávislá • Státní úřady vykonávající státní správu mimo organizační soustavu řízenou vládou Samospráva • Územní • Zájmová

Ostatní veřejné správa • Další subjekty veřejného nebo soukromého práva, stanoví-li to zákon

Pramen: HENDRYCH,D. Správní věda – teorie veřejné správy, str. 161

1.3

Státní správa

Role státní správy jakožto základu veřejné správy vychází dle Skulové ze samotné podstaty,

postavení a poslání státu. Státní správa představuje zvláštní druh společenského řízení, které je realizováno státem. Obecně ji lze charakterizovat jako „výraz organizující a mocenskoochranné činnosti státu, která v sobě spojuje prvky řízení s prvky regulace“.6 Státní správa je

začleněna do struktury státní moci, jejíž klasické pojetí vychází z trojdílné struktury státní

moci, tedy dělby na moc zákonodárnou, moc soudní a moc výkonnou, pod kterou právě státní správa spadá. Činnost státní správy však není pouze výkonná, nýbrž je současně činností 6

ČECHÁK, V., LACINA K. Vývoj systémů veřejné správy, 1. vyd., Profesional publishing, Praha, 2001, str. 11

13

iniciačního a tvůrčího charakteru. Podílí se totiž v souladu se svým posláním významnou měrou na přípravě zákonů a na tvorbě politiky státu.

Co se vnitřní organizace státní správy týče, ta je i na téže horizontální úrovni založena

na principu nadřízenosti a podřízenosti. V souladu s tím je státní správa zpravidla řízena na

principu monokratickém a správní orgány, resp. jejich pracovníci jsou zpravidla ustavováni do funkce jmenováním, popř. na základě smluvního pracovního poměru, nikoli volbou.7

Soudobá státní správa by se měla vyznačovat zejména důsledným naplňováním kriterií

účelnosti a hospodárnosti. Dalšími rozhodujícími požadavky, které by na ni měly být kladeny, jsou její nezbytná komunikační pružnost a dostupnosti pro občany. 1.3.1 Organizace státní správy v České republice

Organizaci státní správy v ČR popisuje Hendrych následovně: „Vykonavateli státní správy

v ČR v pravém významu jsou ministerstva, jiné správní úřady a veřejné sbory jakožto přímí

vykonavatelé a dále orgány územní samosprávy a jiné subjekty veřejného nebo soukromého práva, je-li na ně výkon státní správy zákonem nebo rozhodnutím na základě zákona

delegován (nepřímí vykonavatelé). Zvláštní postavení mají úřady, které vykonávají státní

správu a nejsou řízeny v této činnosti vládou ani jí nejsou ze své činnosti odpovědny. Tyto označujeme jako správní úřady mimo soustavu státní správy.“8 1.3.2 Přímí vykonavatelé státní správy

Ústředními správními úřady s dílčí věcnou působností jsou ministerstva, jejichž působnost je

rámcově stanovena v zákoně č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy ČR, v platném znění a v dalších zákonech materiální povahy upravujících právní

materii jednotlivých oblastí veřejné správy, pokud je tam působnost konkrétního ministerstva výslovně uvedena.9 V naší republice v současnosti působí 15 ministerstev.

Jako další bych uvedl celostátní správní úřady, které můžeme rozdělit do dvou skupin,

a to na úřady přímo řízené vládou a úřady řízené některým z ministerstev.

Úřady přímo řízené vládou jsou někdy též nazývány ústředními správními úřady a

jejich obor působnosti se koncentruje na odborně technickou problematiku.

Druhou skupinu tvoří správní úřady s celostátní působností podřízené ministerstvům,

které nemají takové pravomoci jako úřady z předcházející kategorie. Jejich úkolem je MATES, P., MATULA, M. Kapitoly z dějin a teorie veřejné správy, 2. vydání, Vysoká škola ekonomická, Praha, 1998, str. 44 a následující 8 HENDRYCH, D. Správní věda – teorie veřejné správy, str. 106 9 HENDRYCH, D. Správní věda – teorie veřejné správy, str. 107 7

14

provádění správní a kontrolní funkce v oblasti sociální péče, na úseku celnictví, daní a

poplatků, ochrany životního prostředí, obchodu, potravinářského průmyslu, ochrany lesů a vod nebo regulátorů v oblasti cen, telekomunikací, energetiky, dopravy apod.

Zvláštním druhem správního úřadu, který vykonává přímo státní správu v územních

obvodech jsou územní odborné správní úřady, jejíž existence je výrazem vertikální

dekoncentrace státní správy.

Jako poslední z této skupiny bych zmínil veřejné sbory, které mohou být ozbrojené či

neozbrojené.10

1.3.3 Nepřímí vykonavatelé státní správy

Jsou to orgány jiných právních subjektů než stát, na které byl zákonem nebo rozhodnutím

učiněným na základě zákona delegován výkon státní správy. Delegace může spočívat v přenesení nebo propůjčení výkonu státní správy se všemi atributy, které s rozsahem delegace souvisejí.

Nejdůležitější formou delegace výkonu státní správy je přenesená působnost, kterou

vykonávají orgány obcí a krajů jako územních samosprávných celků. Přenesená působnost je dle Hendrycha v obvodech obcí a krajů vykonávána:

1. obecním úřadem nebo jiným orgánem obce, pokud na ně byl výkon státní správy přenesen zákonem. Vzhledem k rozsahu státní správy na místní úrovni a možnosti ji odborně vykonávat, jsou obce z hlediska výkonu státní správy rozděleny do tří kategorií:


Obce, jejichž orgány vykonávají státní správu pouze v základním rozsahu a jen ve správním obvodu, který se kryje s územím vlastní obce,


obce, jejichž obecnímu úřadu je zákonem svěřena širší působnost „pověřeného úřadu“, zahrnující oproti obcím první kategorie působnost vykonávat státní správu ve větším rozsahu, a ve větších správní obvodech, než je území jedné obce.


obce s rozšířenou působností, označované též jako „malé okresy“, jejichž obecní úřad na rozdíl od prvých dvou kategorií vykonává ještě další působnosti ve státní správě a v širším správním obvodu než obec s pověřeným obecním úřadem.

2. krajským úřadem nebo jiným orgánem kraje v rozsahu určeném zákonem.

3. regiony soudržnosti jako zvláštními orgány zřízenými ke koordinaci hospodářské a sociální soudržnosti, zejména pokud jde o využívání strukturálních fondů Evropských společenství.11 Takovýchto regionů soudržnosti bylo zákonem ustanoveno celkem osm. 10 11

HENDRYCH, D. Správní věda – teorie veřejné správy, str. 108 HENDRYCH, D. Správní věda – teorie veřejné správy, str. 109

15

1.3.4 Správní úřady mimo soustavu státní právy

Tyto úřady v sobě spojují dva zdánlivě protikladné prvky: nezávislost a výkon státní správy. Jejich nezávislost je dána tím, že sice tvoří organizační složky státu, jsou financovány ze

státního rozpočtu, ale nejsou ze své činnosti odpovědny vládě, ministerstvu nebo jinému správnímu úřadu v organizační soustavě státní správy. Ve své působnosti mají činnost

dozorovou a rozhodovací s možností ukládat sankce, zejména pokud jde o ochranu práv občanů nebo zabezpečení kontrolních a rozhodovacích funkcí vůči subjektům provozujícím rozhlasová a televizní zařízení.12

1.4

Samospráva

Oproti státní správě představuje dle Skulové samospráva veřejnou správu uskutečňovanou

jinými veřejnoprávními subjekty než státem. Jedná se o subjekty korporativního charakteru, označované jako veřejnoprávní korporace. Pro samosprávu je charakteristické, že svojí povahou je projevem decentralizované veřejné správy.13

Jelikož pojem „samospráva“ bude v následujícím textu ještě mnohokrát zmíněn,

musím zde taktéž zmínit alespoň některé z hlavních funkcí samosprávy, kterými jsou

především spravování záležitostí určitého společenství, jeho reprezentace a vyjadřování zájmů tohoto společenství, a to s účastí členů příslušného společenství.14 Proto také v rámci

samosprávy existuje více funkcí, které nejsou realizovány výkonem veřejné správy, nýbrž jinými formami, zejména provozování určité činnosti zájmové nebo jiné povahy vlastními členy společenství a na vlastní odpovědnosti samosprávného subjektů.

Každá samosprávná organizace má své orgány, pro které je charakteristické, že jsou

zpravidla ustavovány volbou, přičemž základní samosprávný orgán je volen občany. Mezi další významné znaky samosprávy patří fakt, že mezi jednotlivými samosprávnými orgány

neexistuje vertikální hierarchická struktura, z čehož vyplývá, že nižší samosprávný orgán není

podřízen vyššímu. Na druhou stranu je potřeba podotknout, že není vyloučena zprostředkovaná forma ingerence vyššího samosprávného orgánu do činnosti nižšího.15 1.4.1 Působnost v samosprávě

V samosprávě rozlišujeme dva typy působností, a to působnost:

HENDRYCH, D. Správní věda – teorie veřejné správy, str. 109 SKULOVÁ, S. a kol. Základy správní vědy, str. 47 14 MATES, P., MATULA, M. Kapitoly z dějin a teorie veřejné správy, str. 46 15 MATES, P., MATULA, M. Kapitoly z dějin a teorie veřejné správy, str. 46 12

13

16

a) samostatnou, v rámci které si obec své záležitosti spravuje samostatně, přičemž je

vázána zákony a obecně závaznými předpisy. V rámci samostatné působnosti bývají uspokojovány potřeby bydlení, ochrany a rozvoje zdraví, dopravy a spojů, výchovy a vzdělávání či ochrany veřejného pořádku.

b) přenesená, u které jde o výkon státní správy. Veškeré úkony jsou prováděny samosprávnými orgány, které se při výkonu přenesené působnosti řídí pravidly předepsanými pro rozhodování ve státní správě 1.4.2 Samospráva územní a zájmová

Samosprávu můžeme z hlediska výkonu funkcí veřejné správy rozčlenit především na územní samosprávu, jejíž základní prvek tvoří obec či jiný, vyšší celek, jako například kraj a samosprávu zájmovou, kterou v praxi představují různé komory či veřejné vysoké školy.

Pro územní samosprávu je charakteristické, že zpravidla plní i funkce veřejné správy,

zatímco u zájmové samosprávy je plnění funkcí veřejné správy naopak výjimkou. To je dáno

tím, že územní samospráva je organizovaná na podobném principu jako stát, tedy na principu organizace všeho obyvatelstva žijícího na určitém území. Tento princip je obvykle vhodnější k objektivní regulaci otázek veřejného zájmu než principy spočívající v samosprávném sdružování podle jiných kritérií.16 1.4.3 Obecní zřízení

Jelikož územní samospráva, resp. změny v její struktuře, tvoří jedno ze základních témat této práce, nastiňme si její podobu v České republice. V naší zemi je obec základním územním

samosprávným společenstvím občanů, které tvoří územní celek vymezený hranicí obce. Obec představuje veřejnoprávní korporaci, která pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů.17 1.4.4 Krajské zřízení

Vyšším územním samosprávným celkem je kraj jako územní společenství občanů, kterému

z Ústavy náleží právo na samosprávu. Stejně jako obec i kraj je veřejnoprávní korporací,

jehož základním úkolem je péče o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů.

Do samostatné působnosti kraje patří zejména věci veřejné správy a hospodaření a dále péče o

16 17

HENDRYCH, D. Správní věda – teorie veřejné správy, str. 112 HENDRYCH, D. Správní věda – teorie veřejné správy, str. 113

17

komplexní územní rozvoj, zejména vytvářením podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb občanů.18

Konkrétní podobu krajského a okresního zřízení ukazuje následující obrázek, ze

kterého je patrné, že v současné době (od 1. ledna 2003) je ČR rozdělena na 14 krajů, které se následně dělí na 73 okresů. V neposlední řadě je taktéž potřeba zmínit skutečnost, že se ČR skládá z celkem 205 obcí s rozšířenou působností.

Obrázek č. 1: Krajské a okresní zřízení v ČR od 1. ledna 2003

Pramen: http://www.businessinfo.cz/cz/clanky/podpora-v-regionech/regionalni-usporadani-a-regiony/1001179/9043/

Shrneme-li vše, co bylo dosud ve výše uvedeném textu o státní správě a samosprávě

řečeno, dojdeme stejně jako Skulová k závěru, že mají několik společných prvků. Mezi tyto zcela jistě patří skutečnost, že se v obou případech jedná o veřejnou správu. Dále je potřeba zmínit, že stejně jako u státní správy je samospráva svojí povahou organizující a mocenskoochranou činností, a to rovněž s prvky řízení a prvky regulace.19

1.5

Reformy veřejné správy

Poslední pojem, který bych chtěl v rámci této kapitoly přiblížit, je „reforma veřejné správy“.

Hned zpočátku je nutné konstatovat, že ani reforma veřejné správy nemá svoji jednotnou 18 19

HENDRYCH, D. Správní věda – teorie veřejné správy, str. 116 SKULOVÁ, S. a kol. Základy správní vědy, str. 48

18

definici. V povědomí občanů je reforma veřejné správy chápána velice různorodě. Někdo si

pod tímto pojmem představuje jen a výhradně územně-správní členění státu, jiný vytvoření

územní samosprávy, další lepší fungování státní správy a s tím související přijetí zákona o státní službě, a tak bych mohl pokračovat. Obecně je za reformu považována jak komplexní přestavba systému, případně i zásadní změna činnosti veřejné správy, či organizační

restrukturalizace, tak víceméně i dílčí (sektorální) modernizace či jiné zdokonalování.

Všechny výše uvedené skutečnosti ovšem nelze provést jen tak ze dne na den, nýbrž se jedná o dlouhodobý proces, čehož si také jsou a byly jednotlivé vlády vědomy.

Nejdříve bychom si mohli odpovědět na otázku, „proč vlastně dochází k reformám

veřejné správy?“ Na tuto otázku existuje mnoho odpovědí, které Vidláková ve své publikaci

shrnula následovně: „k reformám veřejné správy dochází tehdy a proto, když veřejná správa koná špatně“.20

1.5.1 Cíle správních reforem

Za nejdůležitější cíle správních reforem v zemích, kde tato reforma již proběhla nebo stále probíhá, je dle Laciny považováno „úsilí o praktické naplňování čtyř základních principů, na nichž je soudobá demokratická veřejná správa postavena: zásad její dále se prohlubující

celkové demokratizace, decentralizace, dekoncentrace a uplatnění principu subsidiarity“.

Jejich posláním je co nejvíce přiblížit veřejnou správu občanovi a operativně tak reagovat na problémy, které většina občanů pokládá za stěžejní“.21

Aplikací principu subsidiarity rozumíme takový stav, kdy rozhodovací procesy

probíhají na té úrovni, která je optimální k jejich řešení. Na vyšší úrovni by se tedy nemělo rozhodovat o záležitostech, které mohou kompetentně vyřešit i nižší orgány.

Demokratizací ve veřejné správě rozumíme takový cílový stav, kdy bude veřejná

správa chápána jako služba občanům, přičemž by mělo docházet k posílení transparentnosti výkonu veřejné správy a dosahování vyšší účinnosti v činnosti správních úřadů.

Decentralizaci, která je taktéž jedním z hlavních cílů správních reforem, lze vyjádřit

jako stav, kdy je na nižší složky delegováno větší množství pravomocí. V případě

decentralizovaného uspořádání jsou tyto složky nezávislé na ústředních orgánech a své úkoly

vykonávají samostatně a pouze ve stanoveném rozsahu podléhají dozoru centra. V oblasti veřejné správy je výrazem decentralizace existence územní samosprávy.

VIDLÁKOVÁ, O. Reformy veřejné správy, str. 11 LACINA, K. Vývoj systému evropské veřejné správy I., 1. vydání, Evropský polytechnický institut, Kunovice, 2005, str. 31 20

21

19

Princip dekoncentrace určuje míru toho, nakolik jsou především z hlediska

prostorového

správní

činnosti

vykonávány

v jednom

nebo

více

orgánech.

Typickým případem dekoncentrace uskutečňované v rámci reforem veřejné správy je stav, kdy např. působnosti rušeného ministerstva jsou rozděleny mezi dvě či více nově zřízených ministerstev. 22

1.5.2 Praktické zkušenosti západoevropských států

Pokusíme-li se nyní analyzovat praktické zkušenosti západoevropský států, které ve svém díle uvádí Hendrych, zjistíme, že správní reformy se týkají zejména:


snižování nákladů na veřejnou správu, nebo některou její část,


zdokonalování struktury rozhodování cestou centralizace nebo naopak decentralizace a dekoncentrace rozhodovacích pravomocí,


posilováním služebnosti správy a jejího sbližování s občany (demokratizace),


zavádění nových metod, technik a pracovních postupů za účelem lepšího chodu veřejné správy a dokonalejší interakce jejich organizačních složek,


přípravy a odborné úrovně zaměstnanců veřejné správy.23

Závěrem této kapitoly musím ještě dát za pravdu Vidlákové, která tvrdí, že „reformy

(a nejen ty správní) jsou nikdy nekončícím procesem, neboť žádná reforma nepřináší trvalé

uspokojení, protože společnost jako taková se neustále mění a stále rostou nároky občanů. Tuto skutečnost je možné předvést např. na jednom z významných problému veřejné správy, kterým je rovnováha mezi centralizací a decentralizací. V průběhu doby centralizované systémy veřejné správy se decentralizují, až dosáhnou takové míry decentralizace, která je nutí ke zpětné recentralizaci a naopak“.24

MATES, P., MATULA, M. Kapitoly z dějin a teorie veřejné správy, str. 68 HENDRYCH, D. Správní věda – teorie veřejné správy, str. 51 24 VIDLÁKOVÁ, O. Reformy veřejné správy, str. 12 22

23

20

2.

Východiska reformy veřejné správy

Tato kapitola se věnuje stručnému popisu základních momentů ve vývoji veřejné správy

v Československé republice, zejména v období po roce 1945. Jde o období, které je z hlediska

vývoje, a to nejen veřejné správy, značně problémové a pro reformu veřejné správy po roce 1989 rozhodující. Jestliže na jeho počátku byly orgány a instituce veřejné správy oblastí jak koncepčních, tak i politicko-mocenských střetů, po „únoru“ 1948 se postupně změnily

v realizační mechanismus mocensko-politických rozhodnutí učiněných mimo oblast volených zákonodárných a samosprávných institucí. Po většinu tohoto období měla na vývoj

Československé republiky zásadní vliv vláda komunistické strany. Po jejím svržení v

listopadu roku 1989 začalo docházet k obnově podstatných funkcí všech orgánů státní správy a samosprávy.25

Výše uvedené období jsem rozčlenil na několik kratších časových úseků, přičemž jsem

použil stejné rozdělení, které ve své publikaci Vývoj veřejné správy v Československu a České republice (1945 – 2004) použil Čechák, z jehož textu vycházím.

2.1

Veřejná správa v období 1945 – 1948

V oblasti veřejné správy, tj. státní správy centrální i regionální a v obecné rovině i

samosprávy, sehrály stejně jako v celém právním systému rozhodující úlohy dekrety

prezidenta republiky. V následujícím textu budu vycházet obdobně jako jiní současní autoři z právní kontinuity předmnichovské republiky.

Významným dokumentem v oblasti veřejné správy se stal Ústavní dekret prezidenta

republiky č. 11, o obnovení právního pořádku vydaný dne 3. srpna 1944. Tento v podstatě předpokládal kontinuitu mezi správou z dob první republiky a správním uspořádáním, které po skončení války vstupovalo postupně v život. Reálný vývoj správy však byl ovlivněn i událostmi, k nimiž došlo v letech 1939 – 1945.26

Formování systému veřejné správy a samosprávy v tomto období bylo nejvíce

ovlivněno reprezentanty různých směrů zahraničního odboje, především exilové „londýnské“ vlády, komunistické emigrace s centrem v Moskvě a členy Slovenské národní rady.

Počátky reálného formování správy na území Československa byly dány Ústavním

dekretem prezidenta republiky č. 10 ze dne 3. srpna 1944, o dočasné správě osvobozeného území republiky Československé. Podle tohoto dekretu až do doby, než na území republiky ČECHÁK, V. Vývoj veřejné správy v Československu a České republice (1945-2004), 1. vydání, Vysoká škola finanční a správní, Praha, 2004, str. 108 26 ČECHÁK, V., LACINA K. Vývoj systémů veřejné správy, str. 82 25

21

bude zřízeno sídlo československé vlády, měl vykonávat správu osvobozeného území „Úřad

pro správu osvobozeného území“, v jehož čele stál vládní delegát. Tento úřad i činnost vládního delegáta byly ukončeny příchodem vlády na osvobozené území, tj. dnem 4. dubna 1945, kdy byla ustavena první vláda.

Pro organizaci veřejné správy v naší zemi měl zásadní význam Ústavní dekret

prezidenta republiky č. 18, o národních výborech a prozatímním Národním shromáždění

z roku 1944. Článek 1 tohoto dekretu uvádí: „na území Československé republiky, které bude osvobozeno od nepřítele, buďtež na základě voleb ustaveny národní výbory, a to místní,

okresní a zemské, jakožto prozatímní orgány veřejné správy ve všech jeho oborech. Jakožto orgány státní správy budou národní výbory podřízeny vládě“. Tento dekret se stal základem pro formování nejen veřejné, ale hlavně státní správy v osvobozené republice. V zásadě tedy zůstalo zachováno rozlišování státní správy a samosprávy, třebaže obě složky byly nyní vykonávány jedinou linií orgánů.27

Z výše uvedeného vyplývá, že centrální správa je v rukou vlády a výkon státní moci na

úrovni jednotlivých zemí, okresů, měst a obcí vykonávají v souladu s výše zmíněným dekretem prezidenta republiky národní výbory, které při výkonu státní správy odpovídaly

vždy příslušným orgánům vyššího stupně.28 Jejich vnitřní organizace i přístup k řešení úkolu se regionálně i místně v mnoha případech lišily.

V období mezi léty 1945 – 1948 byla struktura orgánů vykonávajících regionální a

místní státní správu následující: v českých zemích, tj. v Čechách a na Moravě, to byly na

nejvyšší úrovni zemské národní výbory, dále pak okresní národní výbory a místní národní

výbory. V Praze působil Ústřední národní výbor hlavního města Prahy a obvodní národní výbory. Na Slovensku, kde existovala Slovenská národní rada a Sbor pověřenců, pak na

okresní úrovni působily okresní národní výbory, v místech pak místní národní výbory (viz. obrázek č. 2).

Národní výbory všech stupňů v této době plnily v podstatě funkci jak státní správy, tak

i orgánů samosprávy. Bylo zde fakticky i právně zachováno rozlišení státní správy a samosprávy. Avšak již v tomto období se začaly projevovat tendence, které stále více

pomíjely činnosti národních výborů jako orgánu samosprávy. Výrazněji se však tyto tendence prosadily až po únoru 1948.29

MATES, P., MATULA, M. Kapitoly z dějin a teorie veřejné správy, str. 25 a následující ČECHÁK, V., LACINA K. Vývoj systémů veřejné správy, str. 85 29 ČECHÁK, V., LACINA K. Vývoj systémů veřejné správy, str. 88 27

28

22

Obrázek č. 2: Územní orgány veřejné správy do roku 1949

Vláda České země

Zemské národní výbory Komise

Referáty Referenti

Ministerstvo vnitra

Slovensko

Sbor pověřenců Pověřenec vnitra

Plénum Rada Předseda Náměstci

Okresní národní výbory

Okresní národní výbory

Místní národní výbory

Místní národní výbory

Pramen: ČECHÁK, V., LACINA K. Vývoj systémů veřejné správy, str. 92

2.2

Veřejná správa v období 1948 – 1960

V tomto období došlo k výraznější centralizaci státní správy, vzrostla úloha centrálních úřadů a u regionálních orgánů, tedy národních výborů, ustupovala stále více do pozadí jejich funkce

jako institucí samosprávných. Národní výbory nižších stupňů neměly ani možnost působit samostatně, protože jejich činnost byla zcela řízena vyššími stupni, resp. ministerstvy. Špatné

fungování národních výborů bylo ještě násobeno častými a mnohdy chaotickými reorganizacemi jejich referátů. Obdobný stav ostatně existoval i na úrovni ústředních orgánů státní správy. Důsledkem resortního řízení bylo to, že se mnohdy zjevně bez racionálního motivu zřizovala ministerstva pro pouze detailní záležitosti (např. pro vysoké školy či místní

hospodářství) a v krátkém čase byla opět rušena.30 Projevovala se snaha o „užší“ specializaci

30

MATES, P., MATULA, M. Kapitoly z dějin a teorie veřejné správy, str. 31

23

a velmi často docházelo ke změnám v obsahových kompetencích jednotlivých centrálních úřadů.31

V oblasti veřejné správy, tj. při národních výborech všech stupňů, stejně jako

v ostatních oblastech hospodářského a společenského života byly utvořeny tzv. akční výbory,

jejichž úkolem bylo pod záminkou pasivity či „nepřátelského“ postoje k proběhlým

politickým změnám provést personální změny. Struktura orgánů národních výborů byla do té

doby dána v podstatě volebními výsledky z května roku 1946. Zásahy „akčních výborů“ tento stav však výrazně změnily ve prospěch komunistů a politických skupin jednotlivých stran, ochotných s nimi spolupracovat.32 Činnost těchto „akčních výborů“ byla v převážné většině

konzultována s orgány KSČ na odpovídající úrovni. Akční výbory a jejich působení v tomto byly považovány za jeden z výrazných nástrojů realizace politické moci KSČ.

Všechna výše uvedená fakta vytvořila v Československu vhodnou půdu pro nastolení

„diktatury proletariátu“, vlády jedné politické strany, pod jejíž taktovkou byla vydána Ústava

9. května. Z hlediska organizace a výkonu veřejné správy je podstatné kapitoly VI. a X., které poprvé charakterizují národní výbory jako „nositele a vykonavatele státní moci v obcích, okresech a krajích a strážce práv a svobod lidu“.

Dále jsou zde popsány postavení, struktura a funkce národních výborů. Podle § 123

jsou národní výbory správní soustavy naší republiky místní, okresní a krajské. Tento paragraf

předjímá krajské zřízení, které bylo zavedeno zákonem číslo 280/1948 Sb., jež byl přijat až 21. prosince. Tím byla ústavně zrušena dvoukolejnost charakteristická pro správu v předválečném Československu, byla tedy od sebe oddělena státní a veřejná správa.33

Zákonem číslo 280/1948 Sb., o krajském zřízení byla ustavena nová územní

organizace, přičemž území Československé republiky bylo rozděleno na 19 krajů, z toho 13 v českých zemích a 6 na Slovensku. Postavení hlavního města Prahy bylo upraveno zvláštním zákonem. Území republiky tak bylo rozděleno na 20 správních celků (v českých zemích byly zřízeny kraje: Pražský, Plzeňský, Liberecký, Hradecký, Pardubický, Českobudějovický, Karlovarský, Ústecký, Brněnský, Olomoucký, Jihlavský, Gottwaldovský a Ostravský. Na Slovensku: Bratislavský, Nitranský, Banskobystrický, Žilinský, Košický a Prešovský).

Tímto zákonem bylo taktéž stanoveno zřízení krajských národních výborů, přičemž

zahájení jejich činnosti nastalo 1. ledna 1949. Tento počin se dá považovat za vůbec

nejvýznamnější zásah do struktury výkonu veřejné správy, k němuž v období let 1945 až

1990 u nás došlo. Toto krajské zřízení, s určitými obměnami, v podstatě zůstalo až do roku ČECHÁK, V. Vývoj veřejné správy v Československu a České republice (1945-2004), str. 61 ČECHÁK, V., LACINA K. Vývoj systémů veřejné správy, str. 89 33 ČECHÁK, V. Vývoj veřejné správy v Československu a České republice (1945-2004), str. 62 31

32

24

1990. Struktuře a vnitřnímu uspořádání krajských národních výborů byla postupně přizpůsobena i organizace národních výborů nižších stupňů. Zvolená struktura a systém řízení práce národních výborů vedla postupně k tomu, že regionální a komunální záležitosti byly řešeny stále více správním aparátem.34

Dne 3. března 1954 Národní shromáždění jednomyslně schválilo 3 zákony vztahující

se k činnosti národních výborů. Byl to ústavní zákon č. 12/1954 Sb., o národních výborech,

zákon č. 13/1954 Sb., o národních výborech a zákon č. 14/1954 Sb. o volbách do národních

výborů. Nové zákony jako základní stupně národních výborů uváděly: národní výbory krajské, okresní, městské, obvodní a místní. Kromě toho uváděly pro hlavní město republiky

Prahu – Ústřední národní výbor hlavního města Prahy a pro hlavní město Slovenska

Bratislavu – Ústřední národní výbor města Bratislavy. Těmito zákony byla rovněž podpořena

centralistická tendence, protože bylo stanoveno, že národní výbory mají být řízeny vládou, přičemž národní výbor nižšího stupně je řízen národním výborem vyššího stupně.

Změny, k nimž došlo ve struktuře a činnosti národních výborů koncem poloviny 50.

let, nevyřešily zásadní problémy, před kterými veřejná správa v té době stála. Byla to zejména

efektivita výkonu správní agendy. V letech 1955 a 1956 současně sílila kritika centralismu při řízení a výkonu veřejné správy. V druhé polovině roku 1956 došlo k rozšíření kompetencí

národních výborů a do jejích pravomocí přešly další významné oblasti (např. podniky, instituce…). S rozšířením pravomocí částečně souviselo i zvýšení počtu členů národních

výborů a tím i změna v jejich vnitřní struktuře. Tato změna byla uzákoněna v roce 1957 zákonem č. 10/1957 Sb., o národních výborech.35

2.3

Veřejná správa v období 1960 – 1968

První polovina 60. let se z hlediska vývoje veřejné správy a jejích institucí jeví jako mimořádně významná. Samotný rok 1960 přinesl v mnoha směrech zásadní změny, které ovlivnily celá 60. léta a byly jednou z příčin vývoje vrcholícího v letech 1967-1968.

Již v roce 1960 byl schválen zákon č. 36/1960 Sb., o územním členění státu, který

ustanovil nové územní členění státu. Zůstal sice zachován krajský systém (a s ním spojená

trojstupňová soustava správních orgánů), ale k výrazným změnám došlo v jejich členění.

Tímto zákonem byl podstatně snížen nejen počet krajů, který klesl z původních 19-ti na 10, ale i počet okresů. V českých zemích poklesl počet okresů z 180-ti na 76 a na Slovensku ze 34 35

ČECHÁK, V., LACINA K. Vývoj systémů veřejné správy, str. 91 ČECHÁK, V. Vývoj veřejné správy v Československu a České republice (1945-2004), str. 64

25

111-ti na 32. Nově stanovená velikost krajů byla odůvodňována především tím, že jejich

dosavadní rozměry neodpovídaly potřebám rozvoje hospodářství a záměru rozšířit působnost národních výborů při řízení ekonomiky. Ve skutečnosti však o novém územním rozdělení

rozhodovaly mocensko-politické zájmy vládnoucí komunistické strany. Nové rozdělení státu narušilo přirozené vazby uvnitř regionů, došlo k oslabení tradičních center (např. Olomouce, Zlína či Pardubic) a územní celky byly vyměřovány bez ohledu na potřeby obyvatel.36

Druhou velice významnou právní normou přijatou v roce 1960 byla nová ústava

schválená ústavním zákonem č. 100/1960 Sb. Touto ústavou, přijatou dne 11. července 1960,

byla nejen schválena změna názvu Československé republiky na Československou

socialistickou republiku, ale došlo tím i k vytvoření nového legislativního rámce pro činnost jak centrálních, tak ostatních územních orgánů veřejné správy.

Tato ústava charakterizovala (v duchu tehdejší terminologie s dobovým ideologickým

podtextem) nové postavení a z toho vyplývající kompetence „orgánů státní moci“ a dalších

orgánů. Vycházela z konstatování skutečnosti, že „základy socialismu byly v Československé

republice již vybudovány“. Tomu pak odpovídala i celková koncepce „ústavy“ a formulace jednotlivých paragrafů.

Podle článku 91 této ústavy zůstala zachována trojstupňová soustava národních

výborů. Národní výbory byly krajské, okresní a v obcích městské nebo místní.

K výrazným změnám došlo v postavení slovenských národních orgánů. Ústava

pojednává pouze o Slovenské národní radě, kterou charakterizuje jako Národní orgán státní moci a správy na Slovensku. 37

Realizace 4. článku ústavy z roku 1960 o vedoucí úloze KSČ se v první polovině 60.

let výrazně promítala i do systému personální výstavby správního aparátu. Vedoucí místa v radách národních výborů, pozice předsedů a místopředsedů národních výborů byly již od

počátku 50. let téměř výhradně obsazovány členy KSČ. Postupně se tak vytvořila určitá personální „pragmatika“, jež se plně rozvinula po přijetí „socialistické ústavy“ v 60. letech.38

V roce 1962 došlo k posílení centralismu a ke změnám v řízení hospodářské oblasti.

Plná odpovědnost nejen za rozpracování, ale i za všestranné zabezpečení a splnění úkolů

státního plánu v podnicích, závodech a současně za kooperaci, materiálně technické

zásobování a další náležitosti přešla v plném rozsahu na ministerstva a další centrální úřady. Došlo k situaci, že národní výbory jako správní orgán měly sice kompetence a pravomoci, ale

MATES, P., MATULA, M. Kapitoly z dějin a teorie veřejné správy, str. 33 ČECHÁK, V. Vývoj veřejné správy v Československu a České republice (1945-2004), str. 67 38 ČECHÁK, V. Vývoj veřejné správy v Československu a České republice (1945-2004), str. 68 36

37

26

téměř žádno přímou odpovědnost. To byl jeden z důvodů, který mimo jiné posiloval i prvky formalismu v jejich práci.

Z výše uvedeného vyplývá, že v průběhu 60. let docházelo k posilování centralizace

v řízení ekonomiky státu. Dále lze konstatovat, že systém organizace veřejné správy jak centrální, tak i územní zůstával v podstatě bez výraznějších změn. Ty nastaly až v roce 1968 a

byly ovlivněny jak ekonomickými, tak politickými procesy, které vešly do historie pod názvem „Pražské jaro 1968“.39

2.4

Veřejná správa v období 1968 – 1990

V období tzv. pražského jara v roce 1968 byla zahájena diskuse o zásadní reformě místní

správy. Bylo uvažováno o obnovení územní, především obecní, samosprávy, novém administrativním rozdělení státu, kdy mělo dojít k obnovení historických zemí a vytvoření

komunálního vlastnictví. V tomtéž roce byl ustaven Svaz českých, moravských a slezských

měst, hlásících se k tradicím obecní samosprávy. Srpnová okupace a následný proces tzv. normalizace 70. let tento rozběh zlikvidovaly. Systém národních výborů tak zůstal zachován a

jakýkoli pokus o územní autonomii, která představovala potenciální oponenturu vůči centru byl označen jako politicky pochybený.40

Základním zlomem ve vývoji organizace správních orgánů a státoprávního uspořádání

Československa se stalo přijetí ústavního zákona č. 143/1968 Sb. o Československé federaci,

který vstoupil v platnost dne 1. ledna 1969. Tímto zákonem začala reálně i „de iure“ existovat Československá federativní republika tvořená Českou a Slovenskou socialistickou republikou.

Nejvyšším orgánem státní moci a jediným zákonodárným sborem Československé

socialistické republiky bylo ustanoveno Federální shromáždění, které tvořily dvě sněmovny – Sněmovna lidu a Sněmovna národů, přičemž obě sněmovny si byly rovnoprávné.

Federativní uspořádání Československé republiky poznamenalo, i když ne tak výrazně

jako v oblasti centrální správy, i činnost národních výborů. V druhé polovině 60. let bylo

možno jak v dikci příslušných zákonů a dalších dokumentů, tak i v reálné činnosti národních

výborů pozorovat poměrně silné tendence k posílení centralismu a vedoucí úlohy KSČ. Rok 1968 přinesl v tomto směru určitý obrat. Zákon o Československé federaci, zejména ustavení

republikových orgánů a vymezení jejích kompetencí, centralistické tendence omezily. To se

promítlo určitým způsobem i do systému řízení národních výborů, které byly článkem 108

tohoto zákona začleněny do kompetence republikových zastupitelských orgánů, tj. České 39 40

ČECHÁK, V., LACINA K. Vývoj systémů veřejné správy, str. 102 MATES, P., MATULA, M. Kapitoly z dějin a teorie veřejné správy, str. 39

27

národní rady a Slovenské národní rady. Současně s tím došlo i k určitému posunu kompetencí

a zvýšení pravomocí zejména nižších stupňů národních výborů.41 Systém národních výborů v tomto období graficky zachycuje obr. 3.

Přesun řízení národních výborů do pravomoci republikových orgánů umožnil (a reálně

taky uskutečnil) určitou rozdílnost v jejich strukturálním uspořádání. Důkazem toho bylo

například schválení zákona č. 71/1969 Sb., o územním rozdělení Slovenské socialistické republiky, který byl schválen dne 27. června 1969 Slovenskou národní radou. Tímto krokem došlo ke zrušení krajského zřízení na Slovensku. Slovenská republika tak byla územně

rozčleněna na 37 okresů. Toto územní uspořádání však nevydrželo dlouho, neboť o rok později, tedy v roce 1970 došlo k opětovnému zavedení krajů.42

Obrázek č. 3: Systém národních výborů v období 1968 – 1989

Vláda ČSR, SSR Národní

Národní

výbor

výbor Bratislavy

Krajský národní výbor

Obvodní národní výbor

Obvodní národní výbor

Okresní národní výbor

Místní národní výbor

Místní národní výbor

V okrajových částech místních obvodů

Městské nár. výbory

I.

II.

Brna

Košic

Plzně

Ostravy

Místní nár. výbory

III

Kategorie

Obvodní národní výbory

Pramen: ČECHÁK, V., LACINA K. Vývoj systémů veřejné správy, str. 107

Ve druhé polovině 80. let došlo k výrazným politickým změnám v Sovětském svazu,

které ovlivnily i vývoj v ostatních zemích „východního bloku“. Tyto vedly k uvolnění 41 42

ČECHÁK, V. Vývoj veřejné správy v Československu a České republice (1945-2004), str. 92 ČECHÁK, V. Vývoj veřejné správy v Československu a České republice (1945-2004), str. 92

28

politického ovzduší a vynutily si určité změny vedoucí k zeslabení tehdy padajícího „centralismu“ a „dirigismu“ nejen v ekonomické, nýbrž i ve správní oblasti.

Základní problémy organizace a výkonu veřejné správy v Československu 70. a 80. let

minulého století shrnul Čechák do několika problémových okruhů: -

Problémy způsobené charakterem „centralismu“ v oblasti hospodářského plánování a

„regionální“ odpovědnosti územních orgánů veřejné správy (národních výborů) za komplexní (nejen hospodářský) rozvoj územních celků.

-

Výkon hospodářských řídících funkcí vůči podnikům a organizacím řízeným

-

Přímé řízení podniků a hospodářských organizací, které byly v kompetenci národních

-

Problémy způsobené „personálním“ obsazením správního aparátu všech stupňů,

-

Sjednocení „funkce výkonu státní správy“ a „samosprávné“ funkce v jednom orgánu

-

„centrálně“, zejména nevyjasněné kompetence v této oblasti.

výborů (týká se národních výborů všech stupňů).

zejména po personálních opatřeních z počátku 70. let.

(národních výborů) bez jakéhokoliv rozlišení specifiky těchto 2 činností, což se promítalo i do kompetenčních vztahů.

Systém „dvojí odpovědnosti“. Za výkon činností vycházejících z kompetence příslušného národního výboru jako zastupitelského orgánu odpovídaly jednotlivé orgány příslušného národního výboru orgánům národního výboru vyššího stupně.43

V souvislosti s politickými změnami, k nimž směřoval vývoj již od počátku roku 1989

a které se začaly prosazovat i do systému veřejné správy po 17. listopadu 1989 docházelo

zejména od tohoto data k přijetí řady ústavních zákonů měnících podstatně strukturu jak zastupitelských sborů, tak i výkonných orgánů státní správy a orgánů samosprávy.

Stav veřejné správy v naší republice těsně před svržením komunistického režimu

v listopadu 1989, byl dán tehdejší ekonomickou a politickou situací. Z hlediska státního zřízení tedy byla Česká republika jednou ze dvou součástí federativního státu Československá socialistická republika, tzn. že centrální vládní úroveň se sestávala ze dvou úrovní vlád: vlády

federativní a vlád dvou republik, České a Slovenské. Pod touto vrcholnou úrovní byly tři

úrovně státní správy – krajská, okresní a místní, v nichž státní správu vykonávaly národní

výbory příslušného stupně. Tento model byl kopií systému v SSSR a byl výrazem tuhého 43

ČECHÁK, V. Vývoj veřejné správy v Československu a České republice (1945-2004), str. 96

29

centralismu vedeného pod taktovkou komunistické strany, který byl v tehdejších učebnicích nazýván centralismem demokratickým, a národní výbory pak orgány státní moci samosprávného charakteru.

Dále neexistovalo oddělení profesní státní správy od politických struktur.

Z politického (tj. stranického) centra byl regulován chod státu a ekonomie, tj. celého národního hospodářství.44

2.5

Východiska reformy veřejné správy v postkomunistických zemích

Reforma veřejné správy byla nutností i pro ostatní země tzv. východního bloku, neboť i na

těchto se velmi výrazně projevila dlouholetá vláda komunistické strany. Ve srovnání se západními zeměmi, které se správní reformou započaly již v 60. letech minulého století, však

měly všechny postkomunistické země znatelně horší podmínky. Podle Vidlákové to bylo dáno

především tím, že realizace reforem probíhala v nesnadném období ekonomických a

politických turbulencí, kdy se zásadně měnil charakter státního zřízení z totalitního státu nerespektujícího právo v demokratický právní stát. Ve všech případech se jednalo o totální

strukturální přestavbu dřívější centralizované státní správy v decentralizovanou veřejnou správu.

Jelikož si veškerý správní aparát přinesl do „nové doby“ i zděděné návyky z doby

totality, musela být součástí reformy veřejné správy i rozsáhlá reforma právních řádů a zásadní reforma činnosti správy, včetně výměny či přeškolování úřednictva.45

Pro země jako jsou Bulharsko, Maďarsko či Slovensko bylo podle Verheijena

charakteristické, že ačkoliv mezi nimi byly základní rozdíly v administrativě a tradicích, ve

strategii ekonomických reforem a politické kultuře, vykazovaly tyto státy velice podobné spektrum nedostatků. Po pádu komunistických režimů v těchto zemích patřily mezi základní nedostatky v oblasti ústřední státní správy: •

nedostatek koordinace, soudržnosti, stability a kontinuity – Nedostatek

horizontální a vertikální koordinace, který charakterizuje veřejnou správu v těchto zemích, je dědictvím z předcházejícího komunistického režimu. Za

integraci

jednotlivých oblastí řízení a za kontrolu jejich realizace v praxi byl především

zodpovědný aparát komunistické strany, který byl samozřejmě po roce 1989 zrušen. Je 44 45

VIDLÁKOVÁ, O. Reformy veřejné správy, str. 96 VIDLÁKOVÁ, O. Reformy veřejné správy, str. 9

30

pravdou, že malý důraz byl kladen na rozvoj nových mechanizmů integrace, koordinace a kontroly. Mezitím, už tyto správy postrádají prvky, které navzájem

spojují různé části veřejné správy tak, jak to ukazuje většina západoevropských zkušeností. Neexistuje žádný formální a neformální rámec profesionalismu, který by

zabezpečil společný smysl celé instituce nebo nějaký jiný druh horizontální či

vertikální společné identifikace a loajality. Dokonce neexistuje ani ekvivalent všeobecné veřejné služby, který by mohl zabezpečovat soudržnost a solidaritu mezi jednotlivými resorty. •

slabé řídící kapacity či slabý mechanismus zodpovědnosti – v komunistickém

režimu byl systém zodpovědnosti založen na odpovědnosti vůči jediné politické straně, který se státním zaměstnancům po roce 1898 překonával velice těžko.

•

nedostatek kapacit v oblasti tvorby politiky – pro veřejnou správu zemí střední a

východní Evropy je charakteristický nedostatek lidských zdrojů především v oblasti rozhodování a řízení. Tento nedostatek je dán postavením veřejné správy v předcházejícím režimu, kdy rozhodování bylo především úkolem komunistické strany a ne všeobecné správy.46

aparátu

V některých postkomunistických zemích byly reformy prováděny uchvátaně, bez

zpracování zásadních strategií, což vedlo posléze k dalším změnám již přijatých reforem a to se projevovalo zejména četnými novelizacemi již přijatých zákonů. V jiných zemích naopak

byly správní reformy odkládány. Tento váhavý postup byl typický například i pro Českou republiku.47

Závěrem lze konstatovat, že ačkoliv západoevropské země měly na své straně dostatek

času pro veškeré reformní kroky vycházející z důkladných analýz, postkomunistické země mohly na druhou stranu využívat všech poznatků zemí Západní Evropy. Jestli jich využily

dostatečně, tzn. aplikovaly určitou analýzu benchmarkingového typu, zůstává otázkou. Lze však konstatovat, že se o využívání zahraničních zkušeností začaly zajímat s postupem práce na reformě.

VERHEIJEN, T. Verejná správa v strednej a východnej Európe: podstata problému in Reforma verejnej správy – porovnanie skúseností východu a západu, NISPAcee, Bratislava, 1997. str. 195 - 199 47 VIDLÁKOVÁ, O. Reformy veřejné správy, str. 9 46

31

3.

Vývoj reformy veřejné správy v České republice

3.1

Vývoj po roce 1989

Podmínky, v nichž byly utvářeny první záměry reformy veřejné správy, byly silně

poznamenány stavem, ve kterém se republika nacházela těsně po svržení komunistického režimu. Během svého vývoje reforma prošla dlouhou cestou. Po obnovení demokracie byla

dle Vidlákové ve veřejné správě provedena řada progresivních změn. Postupovalo se případ od případu a bez celkové koncepce a strategie, často se improvizovalo a řešení ožehavých

problémů se opakovaně odkládalo. Toto politické a ekonomické prostředí bylo základem

politického východiska pro hlavní směr reformy veřejné správy, kterou se stala decentralizace státní správy spolu se zrušením systému národních výborů a vytvořením samosprávných obcí.48

Dle tvrzení Vidlákové bylo zásadní systémovou chybou, že se pokračovalo pouze

v reformě územní správy, o níž byly zpracovány první koncepční materiály v roce 1993, jakoby ústřední správa nevyžadovala zásadní reformu a jakoby reforma veřejné správy nebyla záležitostí komplexní. Proto všem dalším „decentralizačním“ úvahám a krokům měla

předcházet strategická úvaha vymezující budoucí rozsah státní správy. K tomuto zásadnímu

rozhodnutí však nikdy nedošlo, neboť k němu nebyla potřebná vůle. Neexistence strategie komplexní reformy veřejné správy v naší republice pak způsobovala to, že místo zásadního řešení se ponechával, zřejmě s úlevou, prostor pro velké množství náhodných, ad hoc řešení, a tím došlo ke vzniku přemíry zvláštních dekoncentrovaných orgánů státní správy v území.49

Až v roce 1998, kdy se na základě Posudku Evropské unie k žádosti České republiky o

přijetí do Evropské unie50, ve kterém byla kvalita české veřejné správy podrobena ostré kritice, se začalo s „aktivnějším“ přístupem ke správní reformě. Prvním z těchto kroků bylo

pověření ministra vnitra řízením přípravy strategie a její realizací. Ministerstvo vnitra tak plnilo úlohu ústředního orgánu pro reformu veřejné správy.

VIDLÁKOVÁ, O. Reformy veřejné správy, str. 23 VIDLÁKOVÁ, O. Reformy veřejné správy, str. 41 50 O přijetí do Evropského společenství usilovala již Československá republika, která v prosinci 1991 uzavřela Evropskou dohodu zakládající přidružení mezi Československem a Evropskými společenstvími. Tato dohoda však po rozpadu Československa nebyla ratifikována. Dne 4. října 1993 byla podepsána Evropská dohoda zakládající přidružení mezi Českou republikou na straně jedné a Evropskými společenstvími a jejich členskými státy na straně druhé. Tato dohoda vstoupila v platnost 1. února 1995. Oficiální žádost o vstup do Evropské unie podala naše vláda 17. ledna 1996 v Římě. Jednání o přistoupení ČR k EU byla oficiálně zahájena 31. března 1998. Dne 1. května 2004 se ČR stala plnohodnotným členem EU. 48

49

32

3.2

Úrovně reformy veřejné správy

Pro větší přehlednost reformních kroků si dovolím správní reformu rozčlenit na dvě úrovně, přičemž ihned na začátku je nutné konstatovat, že tyto úrovně probíhaly a ještě probíhají souběžně. Těmito úrovněmi jsou:

1. Reforma územní veřejné správy

2. Reforma a modernizace ústřední státní správy

3.3

Reforma územní veřejné správy

Cíle územní reformy veřejné správy v České republice byly obdobné, jako u ostatních

evropských zemí. Dle Matuly jimi především bylo uplatnění decentralizace, dekoncentrace a subsidiarity a v této souvislosti i změna nevyhovujícího územně správního uspořádání.51 3.3.1 Důvody pro přednostní započetí reformy územní veřejné správy

V ČR nejprve začala reforma územní veřejné správy, přičemž tento krok obhajuje ve své práci Matula následovně:

„Zaprvé byla reforma územní správy nezbytným předpokladem pro reformu ústřední

správy, protože v rámci územní správy se realizuje řada rozhodnutí přijatých na centrální úrovni. Dále bylo třeba správně redukovat operativní funkce ústředních orgánů, tj. zejména rozhodování o jednotlivých záležitostech. Ústřední orgány by měly plnit především úkoly

povahy legislativní, koncepční, koordinační, metodické a kontrolní. Zatížení operativními

úkoly by odvádělo ústřední orgány od jejich hlavního poslání. To ovšem nebylo možné, dokud v ČR neexistovaly orgány státní správy ani orgány samosprávy na střední úrovni.

Druhý důvod zahájení správní reformy přednostně ve sféře územní správy spočíval

v nezbytnosti zintenzivnění decentralizace a uplatnění subsidiarity.

Třetím důvodem zahájení reformy ve sféře územní správy bylo nevyhovující územně

správní uspořádání. Toto uspořádání do té doby nerespektovalo mnohá přirozená centra v sídelní struktuře, a vytvářelo tak nesoulad mezi správní a sídelní strukturou.“52

MATULA, M. Stav reformy územní veřejné správy a jeho vývojové souvislosti in Reforma veřejné správy v teorii a praxi, Sborník z mezinárodní konference, Aleš Čeněk, s.r.o., Plzeň, 2004, str. 40 52 MATULA, M. Reforma územní veřejné správy v České republice. Integrace [on-line]. 2001. [cit. 15. března 2006]. Dostupný na WWW:. 51

33

3.3.2 Začátek reformy

Reforma veřejné správy v naší republice – tehdy ještě Československé, respektive první transformační krok započal prakticky již v 90. letech minulého století, kdy na základě ústavního zákona č. 294/1990 Sb. byl zrušen celý systém národních výborů, a to ať již

místních, městských, okresních či případně krajských. Na tento počin již v roce 1990 navazovalo vytvoření samosprávných obcí a zřízení okresních úřadů jako orgánů státní správy s všeobecnou působností v území okresů. Okresní národní výbory tedy byly nahrazeny okresními úřady jakožto orgány státní správy a krajské národní výbory byly zrušeny bez náhrady.

Zrušením národních výborů vznikla mezera v systému orgánů veřejné správy.

Nevytvoření krajské samosprávy způsobilo, že o problémech přesahujících obecní dimenzi

nemohla rozhodovat samospráva. Nevytvoření krajské státní správy vedlo k nárůstu počtu specializovaných orgánů státní správy, a tím ke snížení její koordinace a efektivnosti ve

srovnání se stavem, kdyby působil krajský orgán státní správy se všeobecnou působností. Fakticky tak dle Matuly státní správa na krajském stupni existovala, ovšem v rozdílných územních obvodech a s nízkým stupněm koordinovanosti.53

Podle Matuly bylo zřízení vyšší samosprávy komplikováno různými představami o

jejím uspořádání. V prvním období vyvstal zejména problém, zda vyšší samospráva má být

realizována na zemské nebo krajské úrovni. V tom ostatně neměla jasno ani Ústava z roku 1993, kterou se budu podrobněji zabývat níže. V letech 1990 – 1992, kdy byly diskuse na toto téma nejintenzivnější, se však ještě nepodařilo vyšší samosprávu zřídit. V následujícím

období pozice stoupenců zemského zřízení postupně slábly a při novém otevření

problematiky vyšší samosprávy se pozornost zaměřovala již spíše na různé alternativy krajského upořádání.54 Vedly se již diskuse o názvu budoucích nově vzniklých územních

celků, jejich počtu a územním rozsahu. 3.3.3 Ústava České republiky

Aby však bylo možné přijmout další nezbytné zákony, kterými byly např. první zákon o

obcích (zák. č. 368/1990 Sb.), zákon o volbách do zastupitelstev v obcích (zák. 368/1990 Sb.), zákon o okresních úřadech, úpravě jejich působnosti a některých dalších opatřeních

MATULA, M. Reforma územní veřejné správy v České republice. Integrace [on-line]. 2001. [cit. 15. března 2006]. Dostupný na WWW:. 54 MATULA, M. Reforma veřejné správy v teorii a praxi, str. 40 a násl. 53

34

s tím souvisejících (zák. č. 425/1990 Sb.) a zákon č. 418/1990 Sb., o hlavním městě Praze, muselo dojít ke změně dosud platné Ústavy.55

Ústava České republiky nabyla účinnosti dne 1. ledna 1993 a tímto byla vytvořena

právní východiska k první fázi decentralizace v České republice. Hlava VII. této ústavy je

věnována územní samosprávě. Podle článku 99 ve znění pozdějších předpisů se ČR člení na obce, které jsou základními územními samosprávními celky, a kraje, které jsou vyššími

územními samosprávními celky. V době nabytí účinnosti Ústavy v ČR kraje, jakožto specifické úřady veřejné správy v regionech, reálně neexistovaly. Kraje v tomto pojetí byly

zřízeny až ústavním zákonem č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších samosprávných celků, na nějž navazoval zákon č. 129/2000 Sb., o krajích.56

Článek 100 ústavy dále stanovuje, že obec je vždy součástí vyššího územního

samosprávního celku. Tato skutečnost byla v době neexistence krajů problematická.

Reforma územní veřejné správy bývá ve většině dostupných zdrojích členěna do dvou

fází, kde hranici mezi těmito dvěmi fázemi tvoří 1. leden 2003:
I. fáze – vznik krajských samospráv
II. fáze – zánik okresních úřadů

3.3.4 I. fáze reformy územní veřejné správy

Již v roce 1993 byl vládě předložen Návrh reformy územní správy v České republice. Ta

však projednávání tohoto materiálu pod různými záminkami odkládala.

V důsledku již zmíněného zrušení Národních výborů bez náhrady jiným středním

článkem veřejné správy se stále intenzivněji začaly mezi léty 1993-1997 projevovat tlaky na

vytvoření krajů. Dle Matuly to bylo dáno především z důvodu nedostatku decentralizace, nízkého stupně koordinace státní správy a nadměrného množství regulačních vazeb mezi

centrem a velkým počtem okresů. Nízký stupeň uplatnění subsidiarity byl také v rozporu s decentralizačními procesy převládajícím ve státech EU, a tím působil negativně i z hlediska zapojení naší republiky do evropské integrace.57

Výsledkem uvedených tlaků se stalo přijetí ústavního zákona č. 347/1997 Sb., o

zřízení vyšších územních samosprávných celků, který nabyl účinnosti k 1. lednu 2000. Tímto

POMAHAČ, R., VIDLÁKOVÁ, O. Veřejná správa, 1. vydání, C. H. Beck, Praha, 2002, str. 242 Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích nabyl s výjimkou některých paragrafů účinnosti dnem 12. listopadu 2000, tj. dnem, kdy se uskutečnily volby do čtrnácti krajských zastupitelstev. 57 MATULA, M. Reforma územní veřejné správy v České republice. Integrace [on-line]. 2001. [cit. 15. března 2006]. Dostupný na WWW:. 55

56

35

krokem vzniklo 14 nových krajů, které z územního hlediska zhruba odpovídaly krajskému členění z let 1949–1960.

Zmíněný ústavní zákon upravil ovšem pouze územní vymezení krajů, nikoliv jejich

konkrétní kompetence a způsob organizace. K vyřešení těchto otázek byla stanovena dlouhá legisvakance, tj. lhůta mezi platností a účinností ústavního zákona.58

Pro organizační strukturu nově zřízených krajů měla zásadní význam otázka volby

spojeného, nebo odděleného modelu veřejné správy. Spojený model spočíval ve výkonu státní správy orgány samosprávy v tzv. přenesené působnosti, tj. věcně se postupuje při jejím

výkonu ve stejném režimu jako ve státní správě. Oddělený model představoval výkon státní správy a výkon samosprávy ve dvou oddělených systémech orgánů. Poslanecká sněmovna se většinou hlasů usnesla na preferenci spojeného modelu, z čehož vycházela příprava zákonů

realizujících I. fázi územní reformy. Soubor těchto zákonů byl přijat v průběhu roku 2000, přičemž mezi ty nejdůležitější patří:

o zákon č. 128/2000 Sb., o obcích

o zákon č. 129/2000 Sb., o krajích

o zákon č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů

o zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze

o zákon č. 132/2000 Sb., o změně a zrušení některých zákonů souvisejících se zákonem o krajích, zákonem o obcích, zákonem o okresních úřadech a zákonem o hlavním městě Praze

o zákon č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje o zákon č. 147/2000 Sb., o okresních úřadech

K volbě spojeného modelu Vidláková poznamenává, že „tento nevede ke zvýšení

horizontální koordinace, ani k zjednodušení a zprůhlednění státní správy a už vůbec ne k jejímu zlevnění“.59

K právním předpokladům realizace krajského zřízení náleží ovšem i soubor

finančních zákonů, které zpracovalo Ministerstvo financí. Tento balíček zákonů byl

předložen do Parlamentu koncem roku 1999 a po bouřlivé diskusi schválen. Mezi tyto zákony řadíme především: 58 59

MATULA, M. Reforma veřejné správy v teorii a praxi, str. 45 VIDLÁKOVÁ, O. Reformy veřejné správy, str. 49

36

o zákon č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku České republiky do majetku krajů

o zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a změně některých souvisejících zákonů

o zákon č. 219/2000 Sb., o majetku ČR a jejím vystupování v právních vztazích

o zákon č. 220/2000 Sb. o změnách některých zákonů v souvislosti s přijetím zákona o majetku ČR a jejím vystupování v právních vztazích

o zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům

o zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů Volby do nově zřízených krajských zastupitelstev se konaly v listopadu 2000. Vlastní

činnost začala krajská zastupitelstva a další krajské orgány vykonávat od 1. ledna 2001. Do

samostatné působnosti krajů byly přeneseny zejména úkoly státní správy týkající se životního prostředí, školství, zemědělství, kultury, zdravotnictví, dopravy a sociálních věcí.

S ohledem na listopadové volby nebylo možné, aby si kraje sestavily svůj vlastní

rozpočet a byly proto v roce 2001 financovány ze státního rozpočtu, kdy byly pochopitelně preferovány výdaje na úkoly vyplývající krajům povinně ze zákona. V důsledku toho měly

kraje zatím poměrně malý prostor pro realizaci svých samosprávných funkcí. Zlepšení mělo nastat po rozhodnutí o podílech z výnosů v rámci zákona o rozpočtovém určení daní.60

Zcela jistě zde musí být zmíněn také zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve

veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), který nabyl účinnosti 1. ledna 2002.61

Financování krajů zde bylo zmíněno záměrně, neboť si jednotliví hejtmani krajů

neustále stěžují na nedostatek finančních zdrojů a to je jeden z hlavních důvodů, proč se připravuje reforma financí, které plynou do teritoriální veřejné správy. Za zmínku taktéž stojí připravovaná novelizace zákona č. 128/2000 Sb., o obcích.

Z výše uvedeného je tedy patrné, že ačkoliv Ministerstvo vnitra považuje I. fázi

reformy územní veřejné správy za dokončenou, k dnešnímu datu, tedy v polovině roku 2006, reforma stále dokončena není.

MATULA, M. Reforma územní veřejné správy v České republice. Integrace [on-line]. 2001. [cit. 15. března 2006]. Dostupný na WWW:. 61 zákon vymezuje uspořádání a rozsah finanční kontroly vykonávané mezi orgány veřejné správy, mezi orgány veřejné správy a žadateli nebo příjemci veřejné finanční podpory a uvnitř orgánů veřejné správy. Dále stanovuje předmět, hlavní cíle a zásady finanční kontroly vykonávané podle tohoto zákona a podle zvláštních právních předpisů. 60

37

3.3.5 II. fáze reformy územní veřejné správy

Těžištěm II. fáze se stalo ukončení činnosti okresních úřadů k 31. prosinci 2002 a přenosem

jejich působnosti na jiné orgány veřejné správy, především na obce s rozšířenou působností. Tímto došlo k posílení decentralizačních a dekoncentračních principů v naší veřejné správě.

Mezi jeden nejdůležitějších úkolů patřil výběr nově vzniklých obcí s rozšířenou

působností a obcí s pověřeným obecním úřadem. Jako hlavní kritérium výběru obcí s rozšířenou působností se stala minimální velikost jejich správního obvodu, který byl

stanoven na 15 tisíc obyvatel. Vedle toho bylo také přihlíženo i k dalším geografickým, historickým a dalším kritériím.62

Po mnohých debatách byla většina působností 73 okresních úřadů přenesena převážně

na 205 obcí s rozšířenou působností a počet obcí s pověřeným obecním úřadem se po 1. lednu 2003 zvýšil z původních 378 na 388.

Legislativní rámec II. fáze reformy územní veřejné správy byl schválen v červnu

2002 a tvoří jej zákony:

o zákon č. 231/2002 Sb., kterým se mění zákon č. 1292000 Sb., o krajích, ve znění pozdějších předpisů,

o zákon č. 290/2002 Sb., o přechodu některých dalších věcí, práv a závazku České republiky na kraje a obce a o souvisejících změnách, ve znění pozdějších předpisů,

o zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů,

o zákon č. 313/2002 Sb., kterým se mění zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů,

o zákon č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností, ve znění pozdějších předpisů,

o zákon č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů, ve znění pozdějších předpisů.

3.4

Reforma a modernizace ústřední státní správy

Cílem reformy, resp. modernizace ústřední státní správy je dle Ministerstva vnitra ČR „zefektivnění, racionalizace a zvýšení horizontální koordinace činnosti veřejné správy za širšího využití moderních technologií, manažerských metod řízení s důrazem na dosažení 62

MATULA, M. Reforma veřejné správy v teorii a praxi, str. 49

38

celkového zvýšení kvality výkonu veřejné správy“.63 Z takto stanovených cílů je patrné, že se

bude jednat o dlouhodobý a postupný proces evolučního charakteru.

První reformní kroky v oblasti ústřední státní správy byly provedeny až na sklonku

minulého století, kdy byla schválena Koncepce reformy veřejné správy. Až od dva roky

později, tedy v roce 2001 vzala vláda na vědomí Návrh koncepce modernizace ústřední státní

správy. Dne 17. března 2004 schválila vláda svým usnesením č. 237 dokument Postup a hlavní směry modernizace ústřední státní správy, obsahující vyřešení gesce a organizačního

zabezpečení, kterým byl schválen záměr a konkrétní postup realizace reformy ústřední státní

správy. Gestorem této reformy se stal Úřad vlády ČR, který tak z důvodu průřezového charakteru řešené problematiky a svého nadresortního charakteru nahradil Ministerstvo vnitra. Tento dokument dále ustanovuje pět hlavních směrů reformy včetně 15-ti projektů

nadefinovaných v rámci uvedených směrů. Každý projekt má jasně definované parametry, jako jsou cíl projektu, gestor, postup realizace, výstupy a časový plán:64
Projekt A - Racionalizace procesů v ústřední státní správě

A.1 Identifikace poslání (cílů) ústředních správních úřadů

A.2 Popis a analýza procesů v ústředních správních úřadech

A.3 Vypracování pravidel pro fungování tzv. agentur pro ústřední státní správu A.4 Reorganizace ústřední státní správy


Projekt B - Zlepšení řízení v ústřední státní správě

B.1 Efektivní horizontální komunikace a podpora tvorby celostátních strategií B.2 Moderní manažerské techniky v ústředních správních úřadech

B.3 Lepší koordinace ústřední státní správy směrem k územní veřejné správě B.4 Řízení znalostí


Projekt C - Zvýšení kvality ústřední státní správy

C.1 Zavádění a rozvoj řízení kvality v ústřední státní správě C.2 Reforma regulace v ústřední státní správě C.3 E-government


Projekt D - Implementace a zlepšování státní služby v ústředních správních úřadech

D.1 Implementace služebního zákona

Ministerstvo vnitra. Reforma veřejné správy v České republice, Ministerstvo vnitra ČR, Praha, 2003. str. 10 Úřad vlády ČR. Návrh dalšího postupu realizace reformy a modernizace ústřední státní správy v letech 2005 – 2010 [on-line], 23. března 2005, [cit. 30. března 2006], Praha : Úřad vlády ČR, Dostupný na WWW: 63

64

39


Projekt E - Racionalizace financování ústřední státní správy E.1 Rozvoj finančního a výkonového managementu

E.2 Využití soukromých zdrojů pro veřejné investice

E.3 Sjednocení a prohloubení kontroly v ústředních státní správě V současné době probíhá postupná vnitřní restrukturalizace ministerstev a ostatních

ústředních správních úřadů, která by měla přispět k jasnějšímu vymezení působností jednotlivých útvarů, snížení počtu jednotlivých sekcí správních úřadů, personální stabilitě a menší politizaci ústřední státní správy.65 Plnění časového plánu reformy a modernizace

ústřední státní správy je součástí přílohy č. 1 této práce. Úplná reorganizace ústřední státní správy včetně návrhu nového kompetenčního zákona by měla být dokončena v roce 2008.

S reformou ústřední státní správy úzce souvisí i modernizace způsobu výkonu veřejné

správy, s jejíž realizací se také započalo na konci minulého století a která mimo jiné zahrnuje:


informatizaci veřejné správy, v rámci které byl např. přijat zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím či spuštěn portál veřejné správy dostupný na internetové adrese www.portal.gov.cz,


vzdělávání ve veřejné správě, které dostal na starost nově zřízený Institut státní správy, jehož hlavní činnost spočívá ve školení pracovníků ve veřejné správě, informační, publikační a poradenskou činností, atd.


zvýšení účinnosti veřejných financí, na které se mimo jiné podílí svými

doporučeními i Organizace pro ekonomickou spolupráci a rozvoj, která bude

podrobněji popsána níže. Díky tomuto požadavku byl přijat mimo jiné zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů,


veřejné a občanské kontroly, díky které byla v roce 2000 přijata Koncepce zvýšení účinnosti veřejné kontroly, v niž byly zakotveny také nové moderní principy (např. metoda Value For Money),


dostupnosti a kvality veřejných služeb díky které byla garance za dostupnost veřejných služeb přenesena na územní samosprávu.66

Ministerstvo vnitra. Reforma veřejné správy v České republice, str. 11 PAUEROVÁ, H. Reforma a živnostenské úřady – nejde jen o přiblížení občanovi, Veřejná správa [on-line]. 2002, č. 16 [cit. 18. 4. 2004]. Dostupný na WWW: 65

66

40

3.5

Evropské

instituce

s reformními kroky

a

programy

pomáhající

České

republice

Na průběh a úspěch reformy veřejné správy jako celku v ČR se do značné míry podílely a

podílejí některé evropské instituce a programy. Podle zpráv o postupu prací na reformě jsou jimi především projekty Phare, Organizaci pro ekonomickou spolupráci, rozvoj (OECD) a její

programy, EIPA (Evropský institut veřejné správy), NISPAcee (Síť institutů a škol pro veřejnou správu ve střední a východní Evropě) či IIAS (Mezinárodní institut správních věd).67 3.5.1 Projekty Phare

Zaměření jednotlivých projektů se vyvíjí podle postupu reformy veřejné správy. Projekt

Phare 97 podporoval zlepšení komunikace veřejné správy s občany, vytvoření systému vzdělávání pracovníků veřejné správy a přípravu některých koncepčních materiálů. Cílem

projektů Phare 98 a 2000 bylo zvýšení efektivnosti a výkonnosti ústřední státní správy v ČR

a s tím související zvýšení správních kapacit veřejné správy pro implementaci komunitárního práva evropského společenství, tzv. acquis communautaire. V souladu se stanovenými cíli

byly projekty zaměřeny na efektivní řízení ústřední státní správy, řízení lidských zdrojů a

využívání informačních technologií. Projekt Phare 2001 reaguje na přesun působnosti ze státních orgánů na kraje a obce a jeho cílem je přispět k vytvoření podmínek pro uplatňování a vymáhání acquis communautaire orgány krajů a obcí. Projekt Phare 2002 je zaměřen na

zavedení nového systému vzdělávání zaměstnanců územních samosprávných celků a revize vzdělávacích programů v evropských záležitostech.68

3.5.2 Organizace pro ekonomickou spolupráci a rozvoj

Na vývoj správních reforem většiny zemí evropského kontinentu měla velký vliv také již

zmíněná OECD. V rámci této organizace byl v roce 1990 zřízen další orgán, Public

Management Service, pro jehož činnost měl největší význam Výbor PUMA, který během krátké doby své činnosti vypracoval velké množství cenných projektů a vydal celou řadu

publikací, v nichž je věnována prvořadá pozornost reformám veřejné správy v členských

zemích. Jelikož se ČR stala členem OECD v roce 1995, mohla tak čerpat z poznatků této organizace i díky jejím pravidelně vydávaným přehledům o reformních aktivitách jednotlivých členských států.

Ministerstvo vnitra. Zprávy o postupu prací na reformě veřejné správy, [on-line]. 2005, [cit. 23. března 2006]. Dostupné na WWW: 68 Ministerstvo vnitra. Reforma veřejné správy v České republice, str. 42 67

41

Od roku 1992 je v rámci Výboru PUMA činný program SIGMA (Support for

Improvement in Gogrnance and Management in Central and Eastern European Countries), V rámci tohoto programu je členským zemím umožněn přístup k síti zkušených administrativistů, komparativních informací a technických znalostí pro veřejné služby.69

69

VIDLÁKOVÁ, O. Reformy veřejné správy, str. 56 a násl.

42

4

Aktuální problémy reformy veřejné správy

V rámci této kapitoly se pokusím dokázat, že ne všechny kroky, které byly k naplnění správní

reformy provedeny byly promyšleny do posledního detailu. Budou zde popsány právě ty

případy, ve kterých se vyskytly určité problémy. Nemohou zde však být popsány všechny tyto případy, protože bychom do této kategorie mohli zařadit i ty zákony, jež byly schváleny

v rámci jednotlivých etap reformy veřejné správy a poté, co nabyly účinnosti musely být

novelizovány. Nejen díky mnohým novelizacím jednotlivých zákonů lze snadno dojít k závěru, že tato reforma nebyla pojímána zcela komplexně, důkazem čehož je mimo jiné také

fakt, že institucionální reforma předcházela reformě financí, z čehož především plynou stížnosti krajů a obcí na financování jejich činností.

Podívejme se tedy na jednotlivé problémy, se kterými se musí soudobá veřejná správa

v České republice vypořádat.

4.1

Dvojí krajské uspořádání

Jedním z nejdiskutovanějších problémů bezpochyby je tzv. dvojí krajské členění našeho státu, což je dáno existencí zákona č. 347/1997 Sb., o zřízení vyšších územních samosprávných celků a současně zákona č. 36/1960 Sb. o územním členění státu.. Je však pravdou, že prvně jmenovaný zákon upravuje územní samosprávu a druhý přímou státní správu a soudnictví

O možnosti vzniku dvojího krajského uspořádání se vědělo již při schvalování zákona č. 347/1997 Sb. Celý problém spočíval v tom, že případným zrušením zákona č. 36/1960 Sb. by některé orgány státní správy, které v dané době aktivně působily, a soudy, ztratily územní

základ své působnosti, který byl dán okresy a kraji, ustavenými podle tohoto zákona. Tím

došlo k situaci, že po přijetí zákona č. 347/1997 Sb. o vytvoření vyšších územních samosprávných celků existuje paralelně dvojí (platné) územní vymezení krajů.70

Aby bylo výše zmíněné prakticky popsáno, dovolím si názorné srovnání obou výše

uvedených norem.

1) V ústavním zákoně č. 36/1960 Sb. o územním členění státu schváleném Národním

shromážděním Republiky Československé 9. dubna 1960 se v § 3 uvádí, že se tímto území Československé republiky skládá z celkem 10 krajů (včetně tří krajů

70

ČECHÁK, V. Vývoj veřejné správy v Československu a České republice (1945-2004), str. 134

43

Slovenských), přičemž dle § 2 tohoto zákona území hlavního města Prahy tvoří samostatnou územní jednotku dělící se na deset obvodů.

Těchto níže uvedených sedm krajů (tedy bez hlavního města Prahy) se pak dále člení na okresy, kterých je v zákoně uvedeno 76. • Kraj Středočeský se sídlem v Praze

• Kraj Jihočeský se sídlem v Českých Budějovicích • Kraj Západočeský se sídlem v Plzni

• Kraj Severočeský se sídlem v Ústí nad Labem

• Kraj Východočeský se sídlem v Hradci Králové • Kraj Jihomoravský se sídlem v Brně

• Kraj Severomoravský se sídlem v Ostravě 2) v Ústavním zákoně č. 347/1997 Sb. o vytvoření vyšších územních samosprávných celků (dále jen VÚSC) bylo vytvořeno s účinností od 1. ledna 2000 celkem 14 VÚSC dělících se taktéž na 76 okresů, a to: • Hlavní město Praha

• Středočeský kraj se sídlem v Praze

• Jihočeský kraj se sídlem v Českých Budějovicích • Plzeňský kraj se sídlem v Plzni

• Karlovarský kraj se sídlem v Karlových Varech • Ústecký kraj se sídlem v Ústí nad Labem • Liberecký kraj se sídlem v Liberci

• Královéhradecký kraj se sídlem v Hradci Králové • Pardubický kraj se sídlem v Pardubicích • Vysočina se sídlem v Jihlavě

• Jihomoravský kraj se sídlem v Brně

• Olomoucký kraj se sídlem v Olomouci

• Moravskoslezský kraj se sídlem v Ostravě • Zlínský kraj se sídlem ve Zlíně

Na jednu stranu je velmi nelogické a nepraktické mít dvojí rozčlenění státu na kraje,

ale zase na stranu druhou se tyto dvě velmi důležité normy v žádném místě nepřekrývají, 44

neboť do nových 14 krajů je tak organizována samospráva a část státní správy a do osmi

větších krajů z roku 1960 pak zbylá část státní správy a justice (např. velitelství obrany, finanční ředitelství, zeměměřičské a katastrální orgány, soudy a státní zastupitelství).

O novém zákoně o územním členění státu, který by nahradil právní úpravu pocházející

z roku 1960 se začalo diskutovat již od chvíle, kdy nabyl účinnosti ústavní zákon č. 347/1997

Sb., nikdy však navrhované změny nebyly uzákoněny. Souhlasím s Postráneckým 71, který tvrdí, že „sjednocení na krajské úrovni je možné dosáhnout na základě skladebnosti 8 krajů stanovených zákonem č. 36/1960 Sb. a 14 vyšších územně samosprávných celků vzniklých na základě zákona č. 347/1997 Sb. Výsledným řešením by pak měl být stav, kdy by došlo k takovým změnám v územní působnosti 8 krajů tak, aby se vždy skládaly z 1 až 3 vyšších

územně samosprávných celků. Tím by mělo dojít k přehlednému uspořádání veřejné státní správy v území, které bude sloužit v prvé řadě k lepší orientaci občanů a usnadnění vyřizování

jejich záležitostí na úřadech a zároveň k lepší koordinaci činnosti orgánů státu a jejich spolupráce na jednotlivých úrovních.“72

4.2

Regiony soudržnosti

Dalším problémem, který vznikl v souvislosti s územním vymezením krajů a v roce 1998 předpokládaným členstvím v EU (včetně období přidruženého členství) spočíval v tom, že

kraje, tak jak byly vymezeny příslušným zákonem č. 347/1997 Sb., byly ve většině případů

svou rozlohou i počtem obyvatelstva poddimenzované ve vztahu k čerpání prostředků věnovaných na podporu politiky soudržnosti Evropskou unií.73

Tento problém byl sice vyřešen díky usnesení vlády České republiky č. 707

z 26.10.1998, dále díky zákonu 248/2000 Sb. o podpoře regionálního rozvoje a v zákonu č.

129/2000 Sb. o krajích, které rozčlenily území Čech, Moravy a Slezska na osm nově vzniklých „nadkrajů“ (regionů soudržnosti) organizovaných podle euroregionů NUTS 2 (z francouzského La Nomenclature des Unités Teritorialiles Statistiques), které tak byly dostatečně silné a mohly žádat o dotace ze strukturálních fondů Evropské unie, jež byly určeny zejména pro jednotky NUTS 1 a 2.

Jen pro úplnost je potřeba podotknout, že území naší republiky je rozděleno hned na

několik statistických jednotek, tzv. NUTS. NUTS 1 představuje území celé republiky, již

RNDr. Josef Postránecký, nar. 26. června 1961, náměstek ministra vnitra pro veřejnou správu POSTRÁNECKÝ, J. Reforma veřejné správy v České republice in Reforma veřejné správy v teorii a praxi, Sborník z mezinárodní konference, Aleš Čeněk, s.r.o., Plzeň, 2004, str. 18 73 ČECHÁK, V. Vývoj veřejné správy v Československu a České republice (1945-2004), str. 134 71

72

45

zmiňované NUTS 2 dělí republiku na 8 regionů soudržnosti (viz. obrázek č. 5), NUTS 3 je 14 krajů, NUTS 4 je 77 okresů a NUTS 5 tvoří obce. Obrázek č. 4: Regiony soudržnosti

Pramen: http:// www.czso.cz/csu/redakce.nsf/i/oblasti_(nuts_2)_a_kraje_(nuts_3)_ceske_republiky

4.3

Odkládání účinnost služebního zákona

Lidské zdroje by měly hrát jak v ziskovém, tak v neziskovém sektoru zásadní roli. Podívámeli se však na průběh reformy veřejné správy v České republice, zjistíme, že právě tyto byly dlouhou dobu opomíjeny.

4.3.1 Zákon č. 218/2002 Sb.

Zatímco v ostatních postkomunistických státech byly základy právní úpravy státní služby a moderní personalistiky založeny již dlouho před koncem minulého století, u nás byl služební zákon přijat až v roce 2002. Přes několik desetiletí tak v této zemi existoval stav, kdy úředníci

ministerstev a jiných správních úřadů byly vázáni pracovní smlouvou na bázi soukromého práva.

Až dne 25. května 2002 byl vyhlášen zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních

zaměstnanců ve správních úřadech a odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), jehož cílem je vytvoření efektivní, 46

profesně vyspělé a nepolitické státní správy. Některá jeho ustanovení, která jsou uvedená v §

254 tohoto zákona, sice nabyla účinnosti již dnem vyhlášení (např. ustanovení o působnosti Generálního ředitelství státní služby včetně povinnosti vést Informační systém o státní službě a platech), ale drtivá část služebního zákona nabývá účinnosti až 1. ledna 2007, což je o celé tři roky později, než zněl původní návrh.

V mezidobí, tedy od poloviny roku 2002 až do dnešního dne, musel být tento zákon

díky mnohým debatám a sporným bodům několikrát novelizován a byla k němu vydána dvě nařízení vlády.

Služební zákon by se měl stát základním nástrojem státu pro zlepšení výkonu státní

správy a zcela novým způsobem upravuje právní poměry téměř 80 000 státních zaměstnanců, dále pak organizační věci státní služby, přípravu fyzických osob na státní službu, služební vztahy státních zaměstnanců, jejich odměňování, řízení ve věcech státní služby a dále např.

odměňování ostatních zaměstnanců ve správních úřadech, tj. těch, kteří nevykonávají státní správu.74

4.3.2 Zákon č. 312/2002 Sb.

Na rozdíl od státních úředníků, kteří zatím na úplnou platnost svého služebního zákona čekají, úředníci územních samosprávných celků se již dočkali. Na samém počátku roku 2003 nabyl

účinnosti zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně

některých zákonů. Tento zákon upravuje především pracovní poměr úředníků územních

samosprávných celků a jejich vzdělávání. Měl by přispívat ke zvýšení výkonu veřejné správy a to především profesionalizací zaměstnanců územních samospráv.

4.4

Reforma a modernizace ústřední státní správy

Jak již bylo uvedeno v předchozí kapitole, reforma ústřední státní správy byla rozčleněna do

několika hlavních směrů (projekty A.1 až E.3), přičemž k dnešnímu dni již bylo s naprostou většinou projektů započato. Zobrazení aktuálního stavu plnění jednotlivých projektů je součástí přílohy č. 1 této práce. 4.4.1 Projekty směru A

Započato nebylo pouze s projektem A.4 nazvaným „Reorganizace ústřední státní správy“, jehož smyslem je nastavit pravidla pro fungování nové ústřední státní správy a správně

podchytit dosavadní efektivní kroky. Projekt A.4 bude zahájen až po ukončení všech projektů 74

Ministerstvo vnitra. Reforma veřejné správy v České republice, str. 14

47

směru A, zejména pak projektu s označením A.2 Popis a analýza procesů v ústředních správních úřadech.

Jak je již z názvu projektu A.2 patrné, jeho cílem je zmapovat a následně zanalyzovat

veškeré stávající procesy (respektive agendy) v ústřední státní správě. Výstupem této analýzy by mělo být určení těch procesů, které jsou klíčové pro plnění poslání jednotlivých správních úřadů a jejich odlišení od procesů, které se ukáží jako duplicitní, neproduktivní či s posláním úřadu nesouvisející.

Dle úřadu vlády České republiky se při realizaci projektu A.2 se však vyskytly

problémy mající závažný dopad na projekt. V nejbližší době bude nutný zásah Řídícího týmu

reformy ústřední státní správy nebo vlády. Již dnes je však patrné, že tento projekt nebude ukončen dle harmonogramu v řádném časovém termínu, tj. do 31. prosince 2006. Zdržení při realizaci tohoto projektu se promítne do začátku projektu A.4, který, jak již bylo řečeno, je závislý na výstupu všech projektů směru A. 75 4.4.2 Projekty směru B až E

Projekty směru B až E v první polovině roku 2006 nevykazují dle Úřadu vlády ČR žádné závažnější odchylky od svých harmonogramů a cílů. Tak tomu ovšem nebylo celou dobu jejich průběhu.

Díky demisi vlády a sestavování nového kabinetu byl např. ovlivněn časový plán

výstupu projektu B.4 Řízení znalostí, jehož cílem je ošetřit systém předávání a uchování znalostí v úřadech ústřední státní správy.

Zásadním způsobem byla taktéž ohrožena realizace projektu D.1 Implementace

služebního zákona a to z důvodu odložení účinnosti také již zmiňovaného zákona č. 218/2002 Sb. (služební zákon). Gestorem tohoto projektu byl přehodnocen původní záměr projektu, který tak byl celý nově přeformulován.

Z dalších změn v zaměření a realizací projektů bych ještě uvedl třeba formulační

zpřesnění projektu B.1 Efektivní horizontální komunikace a podpora tvorby celostátních strategií či sloučení projektů B.2 Moderní manažerské techniky v ústředních správních úřadech a C.1 Zavádění a rozvoj řízení kvality v ústřední státní správě, ke kterému bylo přistoupeno z důvodu jejich zaměření a vzájemné provázanosti.

Úřad vlády ČR. Návrh dalšího postupu realizace reformy a modernizace ústřední státní správy v letech 2005 – 2010 75

48

Pouze v jednom případě bylo přistoupeno k vyjmutí projektu z reformy jako takové,

neboť jeho řešení již bylo zabezpečeno v rámci jiné aktivity (projekt E.2 Využití soukromích zdrojů pro veřejné investice).76

4.5

E-government

Otázka elektronické veřejné správy nebo-li e-governmentu úzce souvisí s reformou veřejné správy. Je řešen v rámci projektu C.3 jehož gestorem není Úřad vlády ČR, nýbrž Ministerstvo informatiky. Cílem projektu C.3 E-government je zejména rychlejší, spolehlivější a levnější

poskytování služeb státní správy nejširší veřejnosti a implementací elektronické správy

umožnit občanům a podnikatelským subjektům jednoduše a rychle komunikovat s úřady všech úrovní, samosprávy i státní správy.77

Díky tomuto projektu došlo mimo jiné ke spuštění portálu veřejné správy dostupnému

na internetové adrese www.portal.gov, který vytvořil jednotné komunikační rozhraní mezi

veřejnou správou a veřejností.

4.5.1 Elektronická podatelna

V rámci tohoto projektu bylo Nařízením vlády 495/2004 a vyhláškou 496/2004 ze dne 25. srpna 2004 nařízeno všem orgánům státní správy zřídit elektronickou podatelnu. Elektronická

podatelna je v podstatě obdobou klasické podatelny na dnešních úřadech, přes kterou by se

měli přijímat a potvrzovat došlé e-maily. Zavedení této formy komunikace by mělo přimět úřady, aby komunikovali s občany prostřednictvím e-mailů.

Ve výše uvedených vyhláškách je taktéž stanovena povinnost vybavit příslušné

zaměstnance zaručenými elektronickými podpisy a zajistit odpovídajícím způsobem ochranu

zpracovávaných informací. Dle Nápravníka však nikdo nepomyslel na malé obce s pár

desítkami či stovkami obyvatel zda to opravdu potřebují pro komunikaci se sousedy. Prostě od 1. ledna 2005 musejí používat a hlavně zaplatit elektronickou podatelnu a samozřejmě

s tím spojený digitální certifikát pro pracovníka nebo několik pracovníků, kteří budou provoz elektronické podatelny zajišťovat.

Z povinnosti zřídit e-podatelnu sice existuje výjimka, a to v případě malého objemu

elektronické komunikace, kdy musí být zajištěn příjem a odesílání zpráv prostřednictvím e-

podatelny jiného úřadu. Některé malé obce již samozřejmě využili této možnosti a pronajali si Úřad vlády ČR. Návrh dalšího postupu realizace reformy a modernizace ústřední státní správy v letech 2005 – 2010 77 Úřad vlády ČR. Návrh dalšího postupu realizace reformy a modernizace ústřední státní správy v letech 2005 – 2010 76

49

službu elektronické podatelny u svého nadřízeného Krajského úřadu, ale můžeme se jen dohadovat, jak dlouho tento bude takovou službu poskytovat zadarmo.78 4.5.2 Elektronický podpis

Další skutečností, která souvisí s výše uvedeným je používání zaručeného elektronického

podpisu. Místo toho, aby jeho používání v průběhu měsíců a let postupně prošlo od centrálních úřadů přes kraje a malé okresy až k jednotlivým starostům na malých městečkách a vesnicích, tak to musejí používat všichni a hned.

Elektronický podpis je sice dobrá věc, kterou se naučí používat každý, ale bude-li

uživatelům vnucována násilím, setká se s největší pravděpodobností s jejich rezistencí. Zcela

určitě bylo nařízení vlády 495/2004 míněno dobře, ale výsledkem je mnoho zmatků a nejasností v hlavách běžných uživatelů na jednotlivých radnicích, kteří teď například s trochou nadsázky mohou váhat, zda mohou jednoduše odpovědět na e-mail, který jim přišel

přímo do jejich e-mailové schránky mimo elektronickou podatelnu a ještě k tomu bez elektronického podpisu. 79

Z výše uvedeného textu je patrné, že vládou proklamovaná prozatímní úspěšnost

reformy veřejné správy má i své stinné stránky s jejichž vyřešením se počítá buď v dohledné

době (např. nabytí účinnosti služebního zákona) či v delším časovém horizontu (např. úspěšná realizace všech projektů v rámci reformy a modernizace ústřední státní správy).

NÁPRAVNÍK, J. Elektronická podatelna: Prostor pro kšeft? Měšec [online]. 31.8.2005 [cit. 23. února 2006]. Dostupný na 79 NÁPRAVNÍK, J. Elektronická podatelna: Prostor pro kšeft? Měšec [online]. 31.8.2005 [cit. 23. února 2006]. Dostupný na 78

50

ZÁVĚR V postkomunistických zemích se v rámci jejich přechodu k demokracii jednou z otázek

fungování nových států stalo i zreformování systémů veřejné správy. Cílem správních

reforem v těchto zemích bylo především vybudování moderní veřejné správy, která by mohla obstát v současném i časově perspektivním evropském prostředí.80

Stav naší republiky v období před listopadem 1989, který bych nazval „dědictvím

komunistické strany“, měl významný vliv na vývoj a úspěch správní reformy. V té době byla

veškerá veřejná správa postátněna a byla pod vlivem vlády komunistické strany. Samospráva v dnešním pojetí prakticky neexistovala, téměř výhradně se využívalo pojmu státní správa, kde nejvýznamnější roli hrály národní výbory všech stupňů, které dle tehdejší filozofie měly představovat „orgány státní moci samosprávného charakteru“.

Zlom nastal až po svržení komunistického režimu v listopadu roku 1989, kdy začalo

docházet k obnově podstatných funkcí všech orgánů státní správy a samosprávy. Právě v tomto období bylo započato s reformou veřejné správy, která měla a má naplňovat čtyři základní principy, tj. demokratizaci, decentralizaci, dekoncentraci a princip subsidiarity.

Správní reformu v naší republice můžeme rozdělit na dvě úrovně: reformu územní

veřejné správy a reformu a modernizaci ústřední státní správy. Za první krok reformy územní

veřejné správy je považováno zrušení systému národních výborů, vytvoření samosprávných obcí a zřízení okresních úřadů jakožto orgánů státní správy s všeobecnou působností v území

okresů. Reforma však v této době ještě zdaleka nebyla pojímána komplexně a řešení důležitých problémů se opakovaně odkládalo. Zásadní změnu znamenalo přijetí ústavního

zákona č. 347/1997 Sb., o zřízení vyšších územních samosprávných celků, který nabyl

účinnosti k 1. lednu 2000. Vzniklo tak 14 nových krajů, pro jejichž organizační strukturu mělo zásadní význam zvolení spojeného modelu, který spočíval ve výkonu státní správy orgány samosprávy v tzv. přenesené působnosti. Nabytím účinnosti zákona č. 347/1997 Sb. prakticky vzniklo v pořadí již druhé rozdělení ČR na kraje, kdy první krajské uspořádání bylo a je dáno zákonem č. 36/1960 Sb., o územním členění státu ve znění pozdějších předpisů.

Již v tomto období se naplno projevila nesystémovost v rámci správní reformy,

protože při rozhodování o velikosti nově vznikajících krajů nebylo přihlíženo k budoucím

potřebám a snahám o zisk „evropských peněz“, díky kterým vznikly po našem vstupu do EU regiony soudržnosti, které se tak staly v pořadí již třetím územním členění ČR.

80

HENDRYCH, D. a kol. Správní právo – obecná část, str. 185

51

Druhá fáze reformy veřejné správy byla zaměřena na ukončení činnosti okresních

úřadů k 31. prosinci 2002 a zavedením obcí s pověřeným obecním úřadem a obcí s

rozšířenou působností. Tímto krokem došlo k posílení decentralizačních a dekoncentračních principů v naší veřejné správě.

Neoddělitelnou součástí správní reformy je realizace reformy a modernizace ústřední

státní správy, pro niž bylo zvoleno projektové řízení. Na základě Návrhu koncepce modernizace ústřední státní správy vzniklo pět hlavních směrů reformy, v rámci kterých bylo

vymezeno celkem 15 projektů (projekt A.1 až projekt E.3). Práce na většině z těchto projektů

byly započaty před koncem roku 2004, tedy více jak o deset let později než s reformou územní veřejné správy. V současnosti jsou obtíže s plněním projektu A.4 Reorganizace ústřední státní správy, se kterým dosud nebylo započato, protože v projektu A.2 Popis a

analýza procesů v ústředních správních úřadech se vyskytl problém, který vyžaduje zásah Řídícího týmu reformy ústřední státní správy nebo vlády.

Jako nedostatek vůči státním úředníkům se jeví neustálé odkládání úplné účinnosti

zákona č. 218/2002 Sb. (služební zákon), jehož znění má zásadní význam pro výkon státní služby v naší republice. Tento zákon, ač neúčinný, byl již několikrát novelizován a dokonce k němu byla vydána již dvě nařízení vlády.

Z výše uvedeného je patrné, že dosažený stav i další postup reformy veřejné správy

nebyl a není bez problémů. Fakt, že reforma nebyla od svého počátku pojímána komplexně, vedl ke vzniku mnoha problémů, z nichž některé přetrvávají do současnosti a je nutno, je

odpovídajícím způsobem řešit. Má-li být dosaženo všech cílů reformy, je důležitá podpora široké veřejnosti, státních úředníků a podpora pro proklamované změny ze strany vlády jako celku. Jelikož realizace výstupů reformy časově přesahuje funkční volební období současné vlády, je taktéž nezbytné, aby se i nastupující vláda zavázala k pokračování v jednotlivých reformních krocích.81

Úřad vlády ČR. Návrh dalšího postupu realizace reformy a modernizace ústřední státní správy v letech 2005 – 2010

81

52

SEZNAM POUŽITÝCH PRAMENŮ A LITERATURY Publikace SKULOVÁ, S. a kolektiv autorů. Základy správní vědy, 1. vydání, Brno : Masarykova univerzita, 1998. 234 s. ISBN 80-210-1828-3

HENDRYCH, D. a kol. Správní právo – obecná část, 2. změněné a doplněné vydání, Praha: C.H. Beck, 1996. 437 s. ISBN 80-7179-062-1

MATES, P., MATULA, M. Kapitoly z dějin a teorie veřejné správy, 2. vydání, Praha : Vysoká škola ekonomická, 1998. 105 s. ISBN 80-7079-753-3

HENDRYCH, D. Správní věda – teorie veřejné správy, 1. vydání, Praha: ASPI Publishing,

2003. 196 s. ISBN 80-86395-86-3

VIDLÁKOVÁ, O. Reformy veřejné správy. 1 vydání, Pardubice : Univerzita Pardubice, 2000.

140 s. ISBN 80-7194-290-1

LACINA, K. Vývoj systémů evropské veřejné správy I., 1. vydání, Kunovice : Evropský

polytechnický institut, 2005. 53 s. ISBN 80-7314-068-3

ČECHÁK, V. Vývoj veřejné správy v Československu a České republice (1945-2004), 1.

vydání, Praha : Vysoká škola finanční a správní, 2004. 262 s. ISBN 80-86754-22-7

ČECHÁK, V., LACINA, K. Vývoj systémů veřejné správy. 1. vydání, Praha : Professional Publishing, 2001. 115 s. ISBN 80-86419-13-4

Ministerstvo vnitra. Reforma veřejné správy v České republice, Praha : Ministerstvo vnitra ČR, 2003. 64 s. ISBN 80-239-0225-3

POMAHAČ, R., VIDLÁKOVÁ, O. Veřejná správa, 1. vydání, Praha : C. H. Beck, 2002, 278 s., ISBN 80-7179-748-0

53

Články MATULA, M. Stav reformy územní veřejné správy a jeho vývojové souvislosti in Reforma

veřejné správy v teorii a praxi, Sborník z mezinárodní konference, Plzeň : Aleš Čeněk, s.r.o., 2004. s. 40-52, ISBN 80-86473-71-6

POSTRÁNECKÝ, J. Reforma veřejné správy v České republice in Reforma veřejné správy

v teorii a praxi, Sborník z mezinárodní konference, Plzeň : Aleš Čeněk, s.r.o., 2004. s. 14-19,

ISBN 80-86473-71-6

VERHEIJEN, T. Verejná správa v strednej a východnej Európe: podstata problému in

Reforma verejnej správy – porovnanie skúseností východu a západu, vypracované na základě

výzkumu podpořeného programem Evropské komise PHARE/ACE 1994, přel. L. Gajdošová, Bratislava : NISPAcee, 1997. s. 195 – 206, ISBN 80-967616-2-5

Právní předpisy Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 36/1960 Sb., o územním členění státu, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších samosprávných celků, ve znění pozdějších předpisů

Zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a odměňování

těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech, ve znění pozdějších předpisů

Zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů

Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů

54

Internetové zdroje http://wtd.vlada.cz

http://www.czso.cz

http://businessinfo.cz www.mesec.cz www.mvcr.cz

www.euractiv.cz

www.integrace.cz

55

SEZNAM TABULEK A OBRÁZKŮ Tabulky

Tabulka č. 1: Organizace veřejné správy v ČR ..................................................................... 13 Obrázky

Obrázek č. 1: Krajské a okresní zřízení v ČR od 1. ledna 2003 ............................................. 18

Obrázek č. 2: Územní orgány veřejné správy do roku 1949 .................................................. 23

Obrázek č. 3: Systém národních výborů v období 1968 – 1989............................................. 28

Obrázek č. 4: Regiony soudržnosti ....................................................................................... 46

56

PŘÍLOHY Příloha č. 1 – Současný stav projektů reformy a modernizace ústřední státní správy Současný stav jednotlivých projektů je znázorněn následujícími barvami: Projekt probíhá dle plánu, nedochází k žádným závažným problémům

Vyskytly se určité problémy mající dopad na harmonogram projektu, je nutný zásah příslušného projektového týmu nebo Řídícího týmu reformy ústřední státní správy Vyskytly se problémy se závažným dopadem na projekt, je nutný zásah Řídícího týmu reformy ústřední státní správy nebo vlády

V souladu s harmonogramem reformy ústřední státní správy dosud nebyl projekt zahájen. Projekt byl ukončen

Projekt A.1 Identifikace poslání (cílů) )středních správních úřadů

Projekt A.2 Popis a analýza procesů v ústředních správních úřadech

Projekt A.3 Vypracování pravidel pro fungování tzv. agentur pro ústřední státní správu Projekt A.4 Reorganizace ústřední státní právy

Projekt B.1 Efektivní horizontální komunikace a podpora tvorby celostátních strategií

Projekt B.2 Moderní manažerské techniky v ústředních správních úřadech

Projekt B.3 Lepší koordinace ústřední státní správy směrem k územní veřejné správě Projekt B.4 Řízení znalostí

Projekt C.1 Zavádění a rozvoj řízení kvality v ústřední státní správě Projekt C.2 Reforma regulace v ústřední státní správě

Projekt E.1 Rozvoj finančního a výkonového managementu

Projekt E.2 Využití soukromých zdrojů pro veřejné investice Pramen: http://wtd.vlada.cz/scripts/detail.php?id=6799

57