NAD KONCEPCÍ REFORMY SPRÁVNÍHO TRESTÁNÍ

JUDr. Zdeněk FIALA, Ph.D. Fakulta bezpečnostního managementu Policejní akademie České republiky v Praze katedra veřejné správy

NAD KONCEPCÍ REFORMY SPRÁVNÍHO TRESTÁNÍ Systém správního trestání je v podmínkách České republiky nastaven již řadu let a zdárně odolává reformním a modernizačním procesům. Za hlavní nedostatky současné právní úpravy v oblasti správního trestání lze přitom označit neexistenci hmotně-právních základů správní odpovědnosti fyzických, právnických a fyzických osob podnikajících a ani obecná procesní úprava obsažená v zákoně č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, zcela nereflektuje na potřeby a zvláštnosti deliktních řízení.1 Tyto mezery v právu jsou prozatím v praxi řešeny analogií.2 Tento postup je však možný pouze výjimečně a má řadu omezení. V této souvislosti Nejvyšší správní soud připomíná, že použití analogie ve správním trestání je přípustné, a to v omezeném rozsahu, pouze tam, kdy to, co má být aplikováno, určitou otázku vůbec neřeší, nevede-li takový výklad k újmě účastníka řízení a ani k újmě na ochraně hodnot, na jejichž vytváření a ochraně je veřejný zájem.“ 3 Současná koncepce reformy správního trestání vznikala již na konci 90. let a její podoba byla schválena usnesením vlády č. 162 ze dne 20. 2. 2002. Nicméně v roce 2004 byly práce přerušeny s ohledem na nutnost vyčkání přijetí navazujících právních úprav představovaných zákonem č. 500/2004 Sb., správní řád, zákonem č. 40/2009 Sb., trestní zákoník a zákonem č. 418/2011 Sb., o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim. V rámci plánu legislativních prací byl v průběhu roku 2012 zpracován Ministerstvem vnitra návrh Věcného záměru zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, který byl schválen usnesením vlády č. 229 ze dne 3. 4. 2013. Jeho hlavním cílem je s odkazem na výše formulované nedostatky:  vytvořit jednotnou a komplexní úpravu správní odpovědnosti FO, PO, a FO podnikajících,  vytvořit specifickou procesní úpravu k uplatnění této odpovědnosti,  zohlednit vývoj navazujících právních úprav. Uvedené cíle se logicky promítají i do koncepce navrhované právní úpravy.

1

Např. absentují ustanovení pro zastavení řízení z důvodů, že skutek, o němž se vede řízení, se nestal nebo není správním deliktem, skutek nespáchal obviněný, spáchání skutku nebylo obviněnému prokázáno, zanikla odpovědnost za správní delikt aj. ch) o skutku již bylo rozhodnuto v disciplinárním řízení a rozhodnutí se považuje za postačující. 2 Analogie – myšlenkový proces, kdy na právem neupravený společenský vztah se použije jiné, avšak platné právní normy či obecně platného principu. 3 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. dubna 2008, sp. zn. 1 As 27/2008 – 67.

29

Za stěžejní pilíř reformy správního trestání lze považovat přijetí nového zákona o přestupcích, který by měl obsahovat vedle procesních ustanovení zohledňujících specifika, zvláštnosti a odchylky řízení o správních deliktech rovněž hmotně-právní úpravu společných základů odpovědnosti za veškeré správní delikty kromě deliktů platebních a pořádkových. Pod pojmem přestupek budou tedy nově subsumovány veškeré druhy správních deliktů shora uvedenými výjimkami. Značných změn doznává zvláštní část, kdy předkladatelé věcného záměru počítají s převedením jednotlivých skutkových podstat přestupků obsažených v dosavadním zákoně o přestupcích4 do zvláštních zákonů, v nichž jsou stanoveny povinnosti, jejichž porušení je znakem převáděné skutkové podstaty. Skutkové podstaty přestupků, jenž nepůjde tímto způsobem přiřadit, by měly být sdruženy v samostatném zvláštním právním předpise. Toto převedení by mělo být realizováno prostřednictvím změnového zákona. Ten by měl dále novelizovat především ta ustanovení zvláštních zákonů, která vymezují liberační důvody z objektivní odpovědnosti právnických a podnikajících fyzických osob za správní delikty vzhledem ke zvolené variantě konstrukce odpovědnosti za přestupky (viz. dále), a to buď formou zakotvení společných ustanovení nebo ustanoveními přechodnými. Obrázek č. 1: Navrhovaná koncepce správního trestání

Jak naznačuje předchozí text, Ministerstvem vnitra předložený věcný záměr nového zákona o přestupcích pracuje s několika variantními řešeními, čímž se vytváří značný prostor pro diskusi nad všemi zamýšlenými oblastmi reformy správního trestání. Ve vztahu k obecné části navrhované právní úpravy lze předestřít zejména otázku koncepce odpovědnosti za přestupky právnických osob a fyzických osob podnikajících. V tomto směru se počítá s následujícími variantami: a) „klasická“ objektivní odpovědnost PO, FO podnikajících, s možností liberace, b) presumovaná subjektivní odpovědnost těchto osob, c) kvazi subjektivní odpovědnost založená na principu přičitatelnosti, přičemž v současné době se již diskutuje jen nad variantami a) a b). Rozdíl mezi nimi spočívá v tom, že ve variantě I je odpovědnost právnických osob a podnikajících fyzických osob koncipována jako objektivní (se stanovením liberačních důvodů), a ve variantě II je odpovědnost právnických osob a podnikajících fyzických osob koncipována jako subjektivní (za zavinění). Ať již „zvítězí“ jakákoli z těchto variant, bude pro uplatnění správní odpovědnosti vůči fyzické osobě i nadále potřeba této osobě zavinění prokázat, stejně tak právnická a fyzická osoba podnikající jako doposud bude muset naopak za 4

Zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů.

30

účelem zproštění své odpovědnosti za přestupek prokazovat, že vynaložila veškeré úsilí, které na ní bylo možno spravedlivě požadovat, aby porušení právní povinnosti zabránila (slovy druhého variantního řešení – bude prokazovat, že nejednala zaviněně). Vyloučení třetí varianty, tj. přičitatelnosti, se v právní úpravě projeví tak, že bude-li zákonně adresována právní povinnost fyzické, právnické a podnikající fyzické osobě, pak bude ve skutkové podstatě jako pachatel přestupku označena každá z těchto osob. Nutno podotknout, že varianta II vycházející z presumovaného zavinění za přestupek právnických osob a fyzických osob podnikajících by mohla být v některých oblastech správního trestání spojena s nemalými aplikačními problémy, zejména pokud jde o otázky jejich exkulpace/liberace. Neméně zajímavou otázkou se jeví navrhovaná diferenciace mezi přestupky a zvlášť závažnými přestupky, jakožto přestupky s vyšší typovou závažností (společenskou škodlivostí) protiprávního jednání. Jednak lze v tomto směru polemizovat nad vhodností klasifikačního kritéria, jímž je horní hranice sazby pokuty, kterou stanoví zákon za to či ono protiprávní jednání zvláště s přihlédnutím ke způsobu jakým jsou dnes výše jednotlivých pokut k příslušným skutkovým podstatám přiřazovány, natož pak odůvodňovány. Nicméně je nutné připustit, že jiné kritérium bychom hledali asi velmi obtížně. Diskutovat tak lze v této souvislosti nad její navrhovanou výší – 500 000 Kč. Diferenciace mezi přestupky a zvlášť závažnými přestupky bude mít značné hmotněprávní tak procesně-právní dopady – určující bude např. pro délku promlčecí doby, pro ukládání správního trestu, pro trestnost pokusu, pro zastavení řízení, zákaz výmazu z obchodního rejstříku nebo jiné evidence, či pro nárok obviněného ze zvlášť závažného přestupku na právní pomoc hrazenou státem. Jak lze z již uvedeného vyvodit další navrhované změny v rámci obecné části zákona o přestupcích se týkají především výslovného zakotvení institutů doposud upravených v trestním právu, jakými jsou např. spolupachatelství, pokračování, pokus, účastenství, odpovědnost právního nástupce, nebo reflektují na skutečnost, že pojem přestupek nově zahrnuje veškeré druhy správních deliktů, tj. jeho pachatel může být vedle fyzické osoby, rovněž nově i právnická a fyzická osoba podnikající, což se projevuje např. v prodloužení promlčecí doby u zvlášť závažných přestupků na 3 roky, v doplnění ustanovení o zániku odpovědnosti, rozšíření katalogu správních trestů (sankcí) aj. Rovněž i nad těmito návrhy lze diskutovat – k polemice vybízí např. otázka, zda je skutečně vhodné operovat v přestupkovém právu s akcesoritou účastenství či pokusem. Z procesního hlediska stojí za pozornost zejména záměr přesunout příslušnost k projednávání přestupků na obce s rozšířenou působností. Toto řešení by mělo zajistit, že přestupkové řízení bude vedeno vždy na nejvyšší možné odborné úrovni, současně usiluje o celkové zvýšení efektivity projednávání přestupků, stejně tak se předpokládá usnadnění kontrolní činnosti krajských úřadů. Se samotným záměrem přenést přestupkovou agendu na obce s rozšířenou působností lze jistě souhlasit. Uvedené v zásadě odpovídá i vývojovým tendencím v organizaci veřejné správy, zvláště pak na úseku přenesené působnosti obcí, které lze v současné době sledovat. Ukazuje se totiž, že značným problémem smíšeného modelu veřejné správy, který byl postupnými reformami veřejné správy zaveden v České republice od roku 2000, je současná sídelní struktura obcí, která se vyznačuje značnou 31

roztříštěností, kdy zhruba 78 % z celkového počtu obcí na našem území představují malé obce.5 Dále je třeba v této souvislosti poukázat i na skutečnost, že tyto obce spravují více než polovinu území našeho státu. Ve vztahu k organizačnímu uspořádání veřejné správy je problém spatřován v rozsahu a povaze kompetencí, které jsou tak velkému počtu malých obcí svěřeny. Tyto obce mají zpravidla méně než tisíc obyvatel (což se mimo jiné projevuje i ve struktuře a velikosti obecního úřadu), a přitom rozsah úkolů na ně kladených je stejný jako u největších měst. Nemají ovšem potřebné podpůrné administrativní zázemí a obtížně se s touto situací vyrovnávají. Pro přiblížení současného výkonu veřejné správy na místní úrovni a problémových úskalí lze využít i výstupů z projektu „Identifikace kompetencí zatěžujících výkon veřejné správy se zvláštním přihlédnutím k malým obcím.6 Snad nejzajímavějším a nejpodstatnějším zjištěním v rámci tohoto projektu je skutečnost, že více jak 62% starostů malých obcí se domnívá, že by tyto obce vůbec neměly přenesenou působnost vykonávat. V případě nejmenších obcí (do 200 obyvatel) tento názor zastává dokonce ¾ z nich. Malé obce volají především po přesunu přestupkového agendy (ostatně tu již vlastními silami řeší jen malá část obcí - 90% obcí má uzavřenu veřejnoprávní smlouvu). Svým charakterem jde totiž o činnosti s potencionálně velmi proměnlivou četností výskytu vyžadující právně i věcně kvalifikované pracovníky. Další neméně významnou systémovou změnou, se kterou v jedné ze svých variant věcný záměr zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich přichází, je požadavek týkající se kvalifikačních předpokladů kladených na oprávněnou úřední osobou, kterou by podle návrhu mohla být toliko osoba s magisterským vysokoškolským vzděláním v oboru právo. Tato podmínka neplatí pro osoby oprávněné ukládat správní tresty v příkazním řízení (alternativně též v blokovém řízení). Je-li k řízení o přestupku příslušný orgán, který rozhoduje ve sboru (Komise k projednávání přestupků), musí splňovat uvedenou podmínku osoba, která stojí v čele takového orgánu, nestanoví-li zákon jinak. Za současného stavu postačovala odborná způsobilost. Zavedení této podmínky je již poměrně diskutabilní, neboť jeho realizace by byla v praxi spojena s výraznými personálními změnami. Možné administrativní, personální či systémová opatření, jejich funkčnost, popř. nefunkčnost jsou na následujících řádcích diskutovány ve světle statistických údajů a z nich získaných výstupů, které byly shromážděny v rámci dotazníkového šetření v oblasti výkonu přestupkové agendy realizovaného na úřadech obcí s rozšířenou působností a obcí s počtem obyvatel do 500. Osloveno bylo 42 obecních úřadů obcí s rozšířenou působností, z toho 3 městské

5 6

Pod pojmem malé obce se rozumí obce, v nichž počet obyvatel nepřesahuje 1000 obyvatel. Identifikace kompetencí zatěžujících výkon veřejné správy se zvláštním přihlédnutím k malým obcím 1. etapa. Ministerstvo vnitra České republiky [online]. [cit. 15.1.2011]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/identifikace-kompetenci-zatezujicich-vykon-verejne-spravy-se-zvlastnimprihlednutim-k-malym-obcim-1-etapa.aspx

32

části hlavního města Prahy.7 Na položené otázky odpovědělo 40 dotázaných. Dále bylo osloveno 42 obecních úřadů obcí s počtem obyvatel do 500, z nichž na otázku neodpovědělo 9 z nich.8 Z výsledků výzkumu lze obecně konstatovat, že jednotlivé obce s rozšířenou působností jsou značně odlišné. Průměrný obecní úřad obce s rozšířenou působností zaměstnává 11 zaměstnanců na úseku projednávání přestupků. Na jednoho zaměstnance připadá na zpracování v průměru okolo 180 přestupků. Z celkového počtu 40 obecních úřadů obcí s rozšířenou působností se v 35% z nich na oddělení správní agendy nevyskytuje pracovník s ukončeným vysokoškolským vzděláním právního zaměření (tedy nejen obor právo). U dalších obcí je počet vysokoškolsky vzdělaných osob právního zaměření rovněž zanedbatelný – zpravidla 1-3 zaměstnanci. Vzhledem k tomuto zjištění, u nějž však s ohledem na velikost vzorku je nutno počítat se statistickým pochybením, není jisté, zda navrhovaný požadavek bude efektivní. Výše zmíněné opatření by jistě přispělo ke kvalitě a profesionalitě přestupkového řízení. Otázkou však zůstává, kde se k osobám s takovým vzděláním dostat? Pokud by úřady začaly vzdělávat zaměstnance, které už na oddělení správních agend mají, otázka zní, kde sehnat finance k jejich pozdějšímu finančnímu ocenění vzhledem k postupu v tabulce platových tříd. V tomto směru lze rovněž diskutovat o otázce, zda příčinou ve věcném záměru zákona deklarované nedostatečné kvality není spíše než neodbornost právě výše uvedená zatíženost pracovníků. Jednoznačná číselná odpověď na otázku průměrného platu pracovníka pověřeného výkonem přestupkové agendy byla zprůměrována z došlých odpovědí a průměrný výdělek zaměstnance zpracovávajícího přestupkovou agendu byl vypočten na 22 633,62 Kč měsíčně (nutno upozornit, že i v tomto směru jsou jednotlivé obecní úřady značně odlišné). Výše platu má zajisté motivační schopnost a odvíjí se mimo jiné i od nejvyššího dosažného vzdělání. Průměrný věk zaměstnanců obecních úřadů obcí s rozšířenou působností je téměř 44 let. S ohledem na plánovanou novelu by bylo vhodné zpopularizovat, příp. zatraktivnit více toto povolání, zejména mezi studenty a absolventy právnických fakult. Na obce s počtem obyvatel do 500 byla směřována pouze jediná otázka, která zjišťovala, zda je přestupková agenda projednávána přímo jejich úřadem nebo výkon státní správy na tomto úseku zajišťují prostřednictvím veřejnoprávní smlouvy. 7

Osloveny byly následující obce s rozšířenou působností: V Karlovarském kraji Sokolov, Aš, Cheb; ve Středočeském kraji Benešov, Příbram, Neratovice; v Ústeckém kraji Podbořany, Louny, Kadaň; v Olomouckém kraji Zábřeh, Šumperk, Hranice; v Libereckém kraji Česká Lípa, Jilemnice, Jablonec nad Nisou; v Královehradeckém Broumov, Náchod, Trutnov; v Jihočeském kraji Blatná, Tábor, Písek; na Vysočině Domažlice, Pelhřimov, Žďár nad Sázavou; v Plzeňském kraji Plzeň, Rokycany, Chrudim; v Pardubickém kraji Svitavy, Ústí nad Orlicí, Chrudim; v Jihomoravském kraji Hodonín, Znojmo, Blansko; v Moravskoslezském kraji Havířov, Český Těšín, Bruntál; ve Zlínském kraji Valašské Meziříčí, Uherské Hradiště, Holešov; a v Hlavním městě Praze úřady městských částí Prahy 4, Prahy 1 a Prahy 10. 8 Osloveny byly V Karlovarském kraji Čichalov, Josefov, Otročín; ve Středočeském kraji Srbsko, Svatý Jan pod skalou, Bílichov; v Ústeckém kraji Bílence, Okounov, Hříškov; v Olomouckém kraji Kosov, Dlouhomilov, Jakubovice; v Libereckém kraji Ždírec, Líšný, Kunratice; v Královehradeckém kraji Králova Lhota, Mokré, Ohnišov; v Jihočeském kraji Bezdědovice, Kocelovice; na Vysočině Dlouhá Ves, Putimov, Svépravice; v Plzeňském kraji Babylon, Seč, Štítov; v Pardubickém kraji Slatina, Rozhraní, Nečtiny; v Jihomoravském kraji Rybníky, Kadov, Strniště; v Moravskoslezském kraji Nižní Lhoty, Jindřichov, Nové Heřminovy; ve Zlínském kraji Bořenovice, Jankovice, Salaš.

33

Odpověď na výše zmíněnou otázku byla v 90% případů oslovených obcí taková, že si zpracování přestupkové agendy nezajišťují. Výzkum tedy potvrzuje fakt, že většina obcí má už stejně uzavřené veřejnoprávní smlouvy a na svém úřadě přestupky neřeší. K záměru přenesení přestupkové agendy na tzv. trojkové obce, lze ještě uvést, že věcný záměr zcela neřeší věcnou příslušnost ve vztahu k přestupkům spočívajících v porušení povinností stanovených obecně závaznými vyhláškami obcí. Vzhledem ke skutečnosti, že v těchto případech jsou sankce ukládány toliko za porušování obecně závazných vyhlášek, nemůže jít jen o působnost obecních úřadů obcí s rozšířenou působností, tedy státní správu, ale mělo by jít o samostatnou působnost svěřenou všem obcím, jinak by jejich normotvorná pravomoc svěřená jim Ústavou ztratila prakticky smysl. Podstatnou změnou v navrhované právní úpravě je dále podmínění povinnosti správního orgánu provést ústní jednání žádostí obviněného, tzn., že do budoucna nebude správní orgán povinován nařídit ústní jednání v každém řízení, nýbrž pouze tehdy, kdy to bude potřebné ke zjištění stavu věci, a vždy, když o to požádá obviněný (projev zásady obhajovací) a rovněž vždy, kdy tak výslovně stanoví zákon (např. řízení proti mladistvému). O této možnosti správní orgán obviněného poučí, zpravidla v rámci oznámení o zahájení řízení. Tato změna reflektuje na poměrně časté případy, kdy se obviněný, ač řádně a včas předvolán, nedostavuje k řízení a v zásadě nijak se správním orgánem nekomunikuje, tj. reflektuje na případy, kdy provedení ústního jednání nemá prakticky žádný význam. Pozitivně je třeba hodnotit snahu předkladatelů věcného záměru zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich postihnout vzájemné vazby mezi řízením o přestupcích a trestním řízení, zejména pokud jde o konkurenci těchto řízení a odstranění překážky ne bis in idem novým rozhodnutím.9 Zavedení tohoto institutu do právní úpravy by mělo směřovat k řešení zákazu dvojího trestání v případech, kdy byl konkrétní skutek projednán v přestupkovém řízení a obviněný byl uznán vinným a následně se tento skutek stal předmětem trestního řízení. K této problematice lze uvést, že ani navrhovaná právní úprava zcela nereflektuje na potřeby praxe spočívající v nutnosti odstranit procesní překážku věci rozhodnuté ještě před samotným zahájením trestního stíhání. Lze totiž postulovat, že nebude-li trestní stíhání o daném skutku pro existenci této překážky vůbec zahájeno, jen těžko si lze představit, že dojde k vydání pravomocného rozsudku, který navrhovaná právní úprava považuje za důvod pro nové rozhodnutí. Dále lze diskutovat nad tím, zda se v nastíněné situaci jedná skutečně o důvod pro nové rozhodnutí, či zda by nemělo jít o speciální důvod pro zahájení přezkumného řízení. V tomto směru lze postulovat, že pokud je nějaké jednání trestným činem, nemůže být zároveň přestupkem a naopak, tj. jeho projednáním v přestupkové rovině se jeví jako nezákonné, a k nápravě takovýchto vad slouží obvykle institut přezkumného řízení. Problém v praxi v tomto směru spočívá zejména v procesních lhůtách, ve kterých lze přezkumné řízení provést.

9

Pokud byl pachatel přestupku za stejný skutek pravomocně odsouzen soudem v trestním řízení nebo byl obžaloby zproštěn, protože nebylo prokázáno, že skutek spáchal, nebo bylo trestné stíhání podmíněně zastaveno nebo bylo schváleno narovnání, zruší správní orgán novým rozhodnutím pravomocné rozhodnutí o přestupku a řízení zastaví.

34

Podobně jako tomu bylo stran hmotně právních základů, rovněž i navrhovaná procesní právní úprava přebírá instituty trestního řízení nebo se jimi alespoň inspiruje a reflektuje na rozšíření kategorie přestupků o jiné správní delikty (např. zastavení a narovnání, přerušení, usmíření aj.) I k procesní části lze tedy prozatím vznést připomínky (kromě výše uvedených např. výslovné zakotvení některých práv obviněného, která jsou typická v procesních právních předpisech - právo navrhovat důkazy, právo na podání opravného prostředku, oznámení o změně právní kvalifikace, možnost předložit znalecký posudek) směřující k jejímu zpřesnění. Největší náročnost, alespoň pokud jde o rozsah a koordinaci legislativních prací, v oblasti reformy správního trestání si však vyžádá zvláštní část. Současná právní úprava je charakteristická svou hypertrofií. Skutkové podstaty přestupků a správních deliktů se ve svém souhrnu počítají na desetitisíce, přičemž jsou obsaženy ve více než dvou stovkách zákonů. Nabízí se tak otázka, zda je navrhované převedení skutkových podstat a jejich novelizace (byť by mělo jít jen o pouhé doplnění označení deliktu za přestupek), natož pak doplnění společných ustanovení a vymezení liberačních důvodů v závislosti na zvolené variantě konstrukce odpovědnosti vůbec v možnostech jednotlivých resortů, resp. jak dlouhé by mělo být přechodné období? S reformou zvláštní části se otvírá i prostor pro zamyšlení se nad některými zcela elementárními otázkami v oblasti správního trestání. V tomto směru lze uvést, že za posledních sto let doposud nedošlo ke stanovení hranice mezi správními delikty a trestnými činy. Jak Pražák, Weyr, Hoetzel, tak současní přední představitelé správní vědy Hendrych, Průcha ve shodě konstatují, že „právní teorie i praxe, starší i novější, nenašla doposud obecně platnou hranici mezi oběma typy deliktů.“10 Situaci přitom nijak neprospívá, že jednotlivé oblasti a úseky veřejné správy podléhají neustálým změnám a v důsledku toho se mění i právní úprava správních deliktů spojená s nekontrolovaným nárůstem trestní represe (viz. předestřená otázka hypertrofie – právních deliktů je v zásadě tolik, kolik je protiprávních jednáních, přičemž se upouští od využívání tzv. zbytkových klauzulí). Zařazení toho či onoho protiprávního jednání do jedné z těchto kategorií pak čistě záleží na (libo)vůli zákonodárce. Rozhodujícím pro diferenciaci mezi přestupky (správními delikty) a trestnými činy se tak doposud jevila býti pouze pozitivně-právní úprava. Tato hranice je však v dnešní době stírána judikaturou ESLP vážící k čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních práv a svobod, a na ni navazující rozhodovací činnost NSS, kdy předmětný pojem „trestní obvinění“ je vztahován oběma soudy i na oblast správního práva trestního. Podle ESLP „by bylo proti smyslu a účelu uvedeného čl. 6, který zaručuje „každému, kdo je obviněný z trestného činu,“ určitá základní práva související s právem na spravedlivý proces, kdyby stát mohl z jeho působnosti vyjmout přestupky.“11 Předkladatelé věcného záměru zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich 10

HENDRYCH, Dušan. Správní právo. Obecná část. 5. vyd. Praha, C. H. Beck, 2003, s.198, ISBN 807179-671-9 11 Rozsudek Evropské soudu pro lidská práva ve věci Öztürk proti Německu ze dne 21. 2. 1984

35

v této souvislosti upozorňují, že „zatímco anglické znění Úmluvy hovoří o „everyone charged with a criminal offence”, český překlad tento pojem převádí poněkud zavádějícím způsobem jako „každý, kdo je obviněný z trestného činu“12, s tím že „původní anglický pojem má širší význam“, jak se uvádí mimo jiné i v citovaném rozsudku. „Jde tedy o pojem zahrnující jak crimes, delicts, i contraventions, tedy slovy české právní terminologie trestné činy i správní delikty.“ Rovněž i NSS opakovaně konstatuje, že „…také trestání za správní delikty musí podléhat stejnému režimu jako trestání za trestné činy a v tomto smyslu je třeba vykládat všechny záruky, které se podle vnitrostátního práva poskytují obviněnému z trestného činu“.13 I když již tedy není s ohledem na výše uvedené rozhodující, zda pozitivní právo označuje určité deliktní jednání za trestný čin nebo za správní delikt, by bylo v zájmu zásady legality a legitimního očekávání a stejně tak pro legislativní praxi jistě prospěšné podrobněji než doposud rozpracovat v teoretické rovině klasifikační kritéria účelnosti a škodlivosti, formulovat pravidla pro právní kvalifikaci protiprávních jednání a zamyslet se nad efektivitou sankcí, pokud jde o jejich výši a četnost jejich ukládání, otázkami kriminalizace a dekriminalizace protiprávních jednání. Neméně zajímavou otázkou je vzájemný vztah mezi jednotlivými přestupky (přestupky fyzických osob vs. přestupky právnických osob a fyzických osob podnikajících), neboť jejich souběh navrhovaná právní úprava nevylučuje. Problém lze spatřovat v tomto směru zejména v tom, že na rozdíl od trestního práva, se v oblasti správního práva trestního mohou dopustit některých přestupků jen fyzické osoby, jiných jen osoby právnické nebo podnikající a otázka pak zní, co je pro správní orgán prioritní?

Literatura HENDRYCH, Dušan. Správní právo. Obecná část. 5. vyd. Praha, C. H. Beck, 2003. ISBN 80-7179-671-9. Odbor legislativy a koordinace předpisů Ministerstva vnitra. Věcný záměr návrhu zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (zákon o přestupcích). Legislativní rada vlády. Stanovisko k návrhu věcného záměru zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (zákon o přestupcích). Identifikace kompetencí zatěžujících výkon veřejné správy se zvláštním přihlédnutím k malým obcím 1. etapa. Ministerstvo vnitra České republiky [online]. [cit. 15.1.2011]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/identifikace-kompetenci-zatezujicich-vykon-verejnespravy-se-zvlastnim-prihlednutim-k-malym-obcim-1-etapa.aspx

12

Odbor legislativy a koordinace předpisů Ministerstva vnitra. Věcný záměr návrhu zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (zákon o přestupcích), s. 6. 13 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, sp. zn. 6 A 1 26/2002.

36

RESUMÉ Cílem tohoto příspěvku je informovat o hlavních bodech připravované reformy v oblasti správního trestání a předestřít otázky a problémová úskalí, které jsou s přípravou nové právní úpravy spojeny.

Klíčová slova Reforma, správní trestání, přestupek, správní delikt, trestný čin.

SUMMARY FIALA, Zdeněk: The concept of administrative offences. The aim of this article is to present the main points of prepared reform of administrative offences and outline the problematic issues related with the proposed legislation.

Key words Reform, administrative offences, delict, crimes.

Kontaktní adresa JUDr. Zdeněk FIALA, Ph.D. Fakulta bezpečnostního managementu Policejní akademie České republiky v Praze katedra veřejné správy Lhotecká 559/7, P.O.BOX 54, 143 01 Praha 4 tel.: +420 974 828 270 e-mail: [email protected]

37