2 2005
ZDRAVOTNÍ POLITIKA A EKONOMIKA
Analýza podmínek účinné koordinace sítě poskytovatelů služeb sociální péče ze strany veřejné správy v kontextu reformy sociálních služeb
INSTITUT ZDRAVOTNÍ POLITIKY A EKONOMIKY Kostelec nad Černými lesy Květen 2005
www.izpe.cz
Analýza podmínek účinné koordinace sítě poskytovatelů služeb sociální péče ze strany veřejné správy v kontextu reformy sociálních služeb
Zdravotní politika a ekonomika Sborník č. 2/2005
Institut zdravotní politiky a ekonomiky Kostelec nad Černými lesy Květen 2005
Autoři projektu:
Jana Rylichová
Technická redakce: Luděk Šišák Kamila Tomášková
© IZPE - Institut zdravotní politiky a ekonomiky Vydávání povoleno MK ČR: MK ČR E 13528 Vydáno v rámci Výzkumného záměru MZ0 2002 01 IZPE Kostelec nad Černými lesy, květen 2005 ISBN:80-86625-42-7 ISSN 1213-8096 Tisk: SV, s.r.o. 2
Obsah: Seznam použitých zkratek:...................................................................................................................................5 1. Vymezení problému .........................................................................................................................................6 2. Cíle a metody práce..........................................................................................................................................7 3. Evropské reformní trendy v systémech poskytování veřejných služeb.......................................................8 3.1 Trendy rozvoje sociálních služeb v zahraničí............................................................................................................8 3.2 Trendy reforem veřejné správy v systémech poskytování veřejných služeb, koncept welfare pluralismu a kvazi-trhu...................................................................................................................................................................... 10
4. Předpoklady úspěšného provedení reformy systému poskytování veřejných služeb...............................12 4.1 Proměna povahy právního rámce ............................................................................................................................12 4.2 Decentralizace a předpoklady jejího úspěšného provedení ...................................................................................12 4.2.1 Přiznání práva na samosprávu a odvozená nutnost partnerské spolupráce v rámci VS .................................. 13 4.2.2 Koncepční přesun kompetencí k navýšení kapacit regulačních mechanismů VS........................................... 13 4.2.3 Proměna významu kontroly ve VS: poznávací funkce a rozšíření prostoru pro občanskou kontrolu.............13 4.2.4 Rozvoj strategického řízení/koordinace.......................................................................................................... 13 4.2.5 Proměna stylu řízení .......................................................................................................................................14 4.2.6 Proměna role kontroly - monitoring účinnosti implemen-tace politik a evaluace politiky .............................15
5. Uspořádání systému poskytování veřejných služeb v ČR: reforma veřejné správy ................................16 6. Současný stav systému poskytování služeb sociální péče v ČR ..................................................................18 6.1 Vymezení služeb sociální péče v systému sociálního zabezpečení a jejich cíle ..................................................... 18 6.1.1 Principy služeb sociální péče a jejich vymezení vůči ostatním typům sociálních služeb ............................... 19 6.1.2 Typologie služeb sociální péče a jejich charakteristiky .................................................................................. 19 6.2 Důsledky realizace 2. fáze RVS na organizaci a síť poskytovatelů .......................................................................21 6.2.1 Systémové uspořádání vztahů účastníků systému poskytování sociálních služeb v samostatné působnosti ..21 6.2.2 Povaha a logika služeb sociální péče: návaznost terénních typů na rezidenční typy služeb sociální péče a náklady jejich případné substituce .............................................................................................................................24 6.2.3 Terénní služby a jejich dostupnost..................................................................................................................25 6.2.4 Diskuse ...........................................................................................................................................................28 6.3 Závěr analýzy současného stavu systému poskytování služeb sociální péče ........................................................30
7. Nově koncipované nástroje koordinace sítě poskytovatelů služeb v kontextu chystané reformy sociálních služeb v gesci MPSV ČR a jejich současná aplikace v území ........................................................31 7.1 Analýza aktivit MPSV ČR s ohledem na rozvoj komunitního plánování a zavádění standardů kvality v ČR.31 7.1.1 Podpůrné aktivity ke koncepční přípravě a implementaci reformy sociálních služeb: Česko-britský projekt a jeho struktura .............................................................................................................................................................31 7.1.2 Současné perspektivy a aktivity na poli KP a SK ze strany MPSV ČR..........................................................37 7.1.3 Reformovaný systém financování sociálních služeb ......................................................................................40 7.1.4 Závěr analýzy aktivit MPSV ČR s ohledem na reformu sociálních služeb.....................................................42 7.2 Iniciativy územních samosprávných celků vyplňující legislativní provizorium mezi 2. fází RVS a implementací reformy sociálních služeb ....................................................................................................................43 7.2.1 Postavení krajského úřadu v systému poskytování služeb sociální péče v NVZZ jako východisko analýzy iniciativ územních celků ...............................................................................................................................................43 7.2.2 Krajské strategie a aktivity na půdě KP ve spojitosti se zaváděním a aplikací standardů kvality...................44 7.2.3 Organizační a institucionální důsledky realizace 2. fáze RVS pro koordinaci sítě poskytovatelů služeb z krajské úrovně............................................................................................................................................................46 7.2.4 KP na lokální úrovni, jeho principy a pravidla ...............................................................................................46 7.2.5 Praxe - typy iniciace, průběhu a podob komunitního plánování (strategického řízení) na regionální úrovni .48 7.2.6 Cesta uplatnění standardů kvality na regionální úrovni (syntéza poznatků ze studia krajských projektových dokumentací): ...............................................................................................................................................................49 7.2.7 Propojení SK s KP obcí na regionální úrovni směrem ke strategickému řízení sítě poskytovatelů sociálních služeb ........................................................................................................................................................................51 7.2.8 Závěr analýzy iniciativ krajů v oblasti KP a SK .............................................................................................52
8. Závěr................................................................................................................................................................54 8.1 Analýza současného stavu systému poskytování služeb sociální péče...................................................................54 8.2 Reflexe aktivit MPSV a samosprávných krajů .......................................................................................................55
9. Souhrn:............................................................................................................................................................57 10. Summary:........................................................................................................................................................58 11. Literatura:.......................................................................................................................................................59 3
12. Přílohy: ............................................................................................................................................................63 12.1 Změna organizačně právního systému poskytování komunitních služeb ve Velké Británii....................... 64 12.2 Sociální služby poskytované v ústavních zařízeních ...................................................................................... 69 12.3 Legislativní aktivity k právní úpravě reformy sociálních služeb .................................................................. 74 12.4 Dotazník pro kraje - komunitní plánování sociálních služeb ........................................................................ 77 12.5 Práva a povinnosti subjektů v systému poskytování sociálních služeb dle NVZZ, 2004............................. 79 12.6 Projektové aktivity v rozvoji systému koordinace poskytovatelů sociálních služeb na krajské úrovni – Karlovarský a Královéhradecký kraj........................................................................................................................... 82 12.7 SWOT analýzy přístupů krajů k procesům KP na lokální úrovni ............................................................... 87
4
Seznam použitých zkratek: DD
Domov důchodců
DPD
Domov penzion pro důchodce
DPS
Domov s pečovatelskou službou
EK
Evropská komise
ESF
Evropský sociální fond
ISPROFIN
Informační systém programového financování
KHK
Královéhradecký kraj
KK
Karlovarský kraj
KP
Komunitní plánování
KÚ
Krajský úřad
MF
Ministerstvo financí ČR
MPSV
Ministerstvo práce a sociálních věcí ČR
MV
Ministerstvo vnitra ČR
MZ
Ministerstvo zdravotnictví ČR
NNO
Nestátní neziskové organizace
NVZZ
Návrh věcného záměru zákona
OkÚ
Okresní úřad
OPRLZ
Operačním programu rozvoje lidských zdrojů
PS
Pečovatelská služba
RVS
Reforma veřejné správy
SK
Standardy kvality
SR
Státní rozpočet
SROP
Společný regionální operační program
UR
Usnesení Rady
ÚSC
Územní samosprávný celek
ÚSP
Ústav sociální péče
UZ
Usnesení Zastupitelstva
VS
Veřejná správa
VÚPSV
Výzkumný ústav práce a sociálních věcí
VÚSC
Vyšší územní samosprávný celek
5
1. Vymezení problému Současný systém poskytování sociálních služeb v ČR prochází rozsáhlou transformací po organizační stránce. Děje se tak jednak po linii reformy celého komplexu veřejné správy ze strnulé centrálně řízené administrativy plošně poskytovaných služeb na decentralizovaný systém služby veřejnosti, schopný reagovat na místní specifika a lokální preference voličů. V dalším ohledu se jedná o přípravu reformy samotného pojetí podstaty těchto služeb, a sice odklon od zabezpečení a financování poskytovatelů (který vede k chápání potřeb jejich uživatelů dle dostupných kapacit) k systému schopného lokálně specificky reagovat na místně definovanou úroveň potřeb obyvatel širokou škálou kvalitních služeb poskytovatelů veřejného, soukromého ziskového i neziskového sektoru. Jedná se tak o komplex změn v celé stavbě a vztazích mezi jednotlivými články veřejné správy. Nastávají změny stylu řízení systému poskytování veřejných služeb i filosofie a typů dosud tradičně poskytovaných služeb. Dlouho očekávaná a v rámci Česko-britského projektu (který proběhl v letech 2000-03) koncepčně propracovaná reforma sociálních služeb však dosud nemůže být implementována pro problémy s přijetím zákona o sociálních službách. Realizované dvě fáze reformy veřejné správy přinesly do systému poskytování sociálních služeb dalekosáhlé organizační proměny, které nesou své důsledky jak pro veřejnou správu systému, tak samotný charakter poskytovaných služeb. V současném systémovém provizoriu mezi realizací druhé fáze reformy veřejné správy a očekávaném přijetí zákona o sociálních službách (a na jeho základě implementaci reformy sociálních služeb) nejsou zákonem specifikovány práva a povinnosti těchto aktérů a regulační mechanismy systému poskytování veřejných služeb. Podoba vzájemných vztahů účastníků systému, nehledě na platnost či neplatnost zmíněného zákona, se v důsledku decentralizačních procesů zásadním způsobem mění v tom smyslu, že mohou být realizovány jedině buďto na základě partnerské spolupráce suverénních aktérů, nebo zákonem stanovených mezí.
6
2. Cíle a metody práce Tato práce se zabývá 1. analýzou současných podmínek koordinace poskytovatelů služeb sociální péče, přičemž 2. reflektuje přípravné aktivity a iniciativy aktérů veřejné správy na budoucí implementaci reformy sociálních služeb jak po centrální, tak samosprávné linii. Cíli práce, na pozadí současných problémů koordinace systému poskytování služeb sociální péče, jsou ukázat: a)
do jaké míry proměnu povahy regulace decentralizovaného systému poskytování veřejných služeb ve svých opatřeních a přípravách na implementaci reformy sociálních služeb reflektuje ústřední orgán státní správy;
b) jak na vzniklou situaci reaguje územní samospráva, která je i přes systémově nepříznivé podmínky zodpovědná za poskytování a rozvoj služeb sociální péče. Na závěr je možné na pozadí zahraničních reformních trendů diskutovat, nakolik jsou aktéři veřejné správy schopni reagovat na nové požadavky systému poskytování veřejných služeb (Kapitola VIII). K naplnění cíle práce byly uskutečněny: 1) Analýza důsledků realizace 2. fáze reformy veřejné správy na síť poskytovatelů služeb sociální péče metodou studia dokumentů, sekundární analýzou realizovaných výzkumů na dané téma a rozhovory s představiteli krajské samosprávy. Iniciativy územních aktérů jsou dále analyzovány metodou SWOT analýzy v příloze č. 7 (Kapitola VI.). Analýza je přitom postavena na vstupní hypotéze, že: A.1 „Stávající síť zařízení sociálních služeb z hlediska kapacit, kvality a způsobu práce neodpovídá komunitně orientovaným službám občanům.“ 2) Analýza přípravných prací na implementaci chystané reformy sociálních služeb ze strany MPSV (Kapitola VII.A) a krajů (Kapitola VII.B), a sice po liniích standardů kvality a komunitního plánování za použití metod dotazníkového šetření na krajích, zúčastněného pozorování1, rozhovorů s pracovníky MPSV ČR a krajských úřadů a studia dokumentů. Opět vedené vstupními hypotézami: A.2 „Vzhledem k tomu, že v platném právním rámci nejsou jasně vymezeny vztahy účastníků systému poskytování sociálních služeb a regulační nástroje, není možné efektivně koordinovat síť poskytovatelů sociálních služeb.“ B.2 „Vzhledem k tomu, že MPSV ČR nyní v mnohých ohledech selhává jako gestor koncepčního a strategického vedení systému poskytování sociálních služeb na území ČR, ocitají se územní samosprávné celky v provizoriu, které jsou nuceny řešit vlastní koncepční iniciativou bez potřebného právního rámce.“ Dílčím podcílem práce je specifikace pojmu „komunitní plánování“: Reflexe regionálních iniciativ umožní přispět ke specifikaci pojmu komunitního plánování, které je v českém prostředí stále novým a v mnohých ohledech „tajemným“ termínem. Dílčím podcílem této práce je proto bližší vymezení typů komunitního plánování, jaké se realizují na územní úrovni, a tedy příspěvek k terminologickému vyjasnění pojmu (Kapitola VII.B.4-5).
1
V rámci své stáže na MPSV ČR jsem měla příležitost se účastnit relevantních pracovních schůzek při běžném chodu oddělení 22 (oddělení sociálních služeb), dále jsem se zúčastnila následujících celorepublikových konferencí: „Podpora zavádění standardů kvality sociálních služeb“ konané v listopadu 2003 v Českých Budějovicích, „Systém podporování projektů v rámci OPRLZ“ konané 22.4.2004 v Senátu ČR a „Sociální služby komunitně a kvalitně“ pořádané ve dnech 26. – 27.10. 2004 v Sokolově.
7
3. Evropské reformní trendy v systémech poskytování veřejných služeb 3.1 Trendy rozvoje sociálních služeb v zahraničí2 •
V 60. letech kritika institucionálních forem péče, které vedou k omezování suverenity a soběstačnosti klienta, kritika čistě medicínského přístupu ke klientovi s důrazem na širší sociální souvislosti a ochranu práv uživatele služeb. Ta přispěla k jednoznačné podpoře deinstitucionalizace péče, tzn. k hledání cest, jak umístit uživatele do přirozeného prostředí komunity, kde se zároveň nabízí možnost čerpání i jejích neformálních zdrojů péče. Rostla kritika veřejných služeb v tom ohledu, že jsou stále upřednostňovány zájmy poskytovatelů před potřebami a přáními uživatelů, aneb kritika převahy moci profesionálů a systémové arogance nad závislým a potřebným jednotlivcem. o Časté případy porušování lidských práv uživatelů; jejich vyloučení z běžného života a separace od normální společnosti vede k závislosti klienta na službě a neschopnosti samostatného zvládání běžných denních úkonů; ze strany veřejnosti poukazování na jejich odlišnost, nízké povědomí o jejich potřebách, životním stylu a z tohoto nutně plynoucí problémy jejich zpětné integrace do běžného společenského života. o Nedostatečná cílenost služeb vzhledem k individuálním potřebám, orientace na průměrný typ uživatele a nízká flexibilita služeb, které nejsou přizpůsobeny potřebám konkrétního jedince (24 hodinová a místní dostupnost, aj.). Chybí orientace na cíl podpory, stabilizace současného stupně mobility a soběstačnosti na straně uživatele a práce na jejich postupném zlepšování. Tím znemožňují jeho integraci do běžného společenského života a snižují mu kvalitu života. Nutnost transformace systémů poskytování zdravotnických a pečovatelských služeb a jejich efektivní substituce, o
•
kdy se zdravotnické úkony v důsledku technologického rozvoje stávají vysoce specializovanými, a tedy i finančně nákladnými. Ukazuje se neudržitelnost systému financování sociálních služeb, kdy jsou dotována zařízení, nikoliv jednotlivé úkony a úroveň poskytovaných služeb. •
Fenomén stárnutí populace – nízká porodnost vedoucí ke kvantitativní převaze starších ročníků nad mladou generací za současného trendu prodlužování naděje dožití. To způsobuje rostoucí počet uživatelů služeb a zároveň diverzifikaci této sociální skupiny v důchodovém věku, kdy vedle sebe žijí (a užívají služeb sociálního státu) odlišné generace s různými životními zkušenostmi a životním stylem.
•
Obecně omezenost příjmů veřejných rozpočtů a nutnost fiskálních škrtů v důsledku stagnace hospodářského rozvoje spolu se stálým trendem růstu veřejného sektoru a objemu poptávaných služeb (část faktorů vedoucí k obecné krizi legitimity a efektivity sociálního státu).
•
Identifikace řady vnitřních problémů hierarchicky poskytovaných veřejných služeb a jejich kritika z různých teoretických směrů na škále New Left (primárně usilující o redistribuci artikulační moci směrem k marginalizovaným sociálním skupinám a přehodnocení konzumních hodnot moderní společnosti) až New Right (usilující primárně o prolomení monopolu veřejného sektoru v systému poskytování veřejných služeb – tematizace příležitostí zavedení tržních principů do veřejného sektoru). Ve své kritice kladou důraz na nízkou efektivitu a hospodárnost poskytování veřejných služeb, což spolu s nutností fiskálních škrtů ve veřejných rozpočtech vede k zavádění nových uspořádání v systémech jejich poskytování a rozvoji kontrolních a regulačních nástrojů pro sledování efektivity produkce služeb.
•
Obecné snižování kapacit domácností (čili neformálního sektoru) v míře poskytování neformální péče svým rodinným příslušníkům v důsledku dalekosáhlých proměn životního stylu, forem rodinného soužití a bydlení, vytíženosti na trhu práce, demografických trendů aj.
2
Syntéza poznatků na základě studia literatury: Means, Smith: 1994, 17-133; OECD, 1996: 47-90; Hennessy: 1997: 23-40, Alcock: 1996, 10-35; Clarke, Cochrace, McLuaghlin: 1994, 73-92; Klie: 1999
8
•
Kvalitativně vyšší požadavky ze strany občanů na veřejné služby vzbuzené technologickým i sociálněekonomickým rozvojem společnosti. Na významu nabývá tématika kvality života a svéprávnosti uživatelů služeb. Ti sami preferují zůstat v domácím prostředí pomocí podpůrných domácích služeb (převažující koncepce Ageing in Place), proto jsou hledány nové způsoby uspokojení potřeb uživatele a rozvoj nabídky domácích podpůrných služeb s důrazem na jejich kvalitu a responsivitu vzhledem k individuálním potřebám uživatele. Diskuse o možnostech empowermentu uživatelů – strategií exit (tzv. tržní přístup), kdy uživatel může suverénně volit mezi alternativními poskytovateli a typy služeb nebo voice mechanismy, díky nimž se uživatel může přímo vyjádřit a ovlivňovat parametry poskytovaných služeb u konkrétního poskytovatele.
•
Tlak alternativních poskytovatelů na inovativní a efektivnější přístup k uspokojení potřeby uživatele. Tito představují silnou konkurenci veřejně financovaným poskytovatelům a nárokují rovnoprávné postavení v přístupu k veřejným zdrojům vedle poskytovatelů náležejících veřejnému sektoru pro jejich veřejně prospěšné a neziskové zaměření. Taktéž je patrný silný vliv dobře zformovaných advokačních skupin neziskového a soukromého sektoru vytvářejících nátlak na veřejný sektor směrem k legitimizaci a formalizaci nároku na uspokojení dalších potřeb dílčích sociálních skupin.
Politická reprezentace postupně reflektuje tato fakta, iniciuje relevantní reformy v dotčených systémech a hledá vhodné regulační nástroje, které jdou v řadě z případů ruku v ruce s transformací celého veřejného sektoru. Vyvstávají diskuse o hranici zodpovědnosti státu za provizi veřejných služeb, jsou diskutovány alternativní modely jejich distribuce na škále hierarchická – tržní koordinace a transformace rolí i zodpovědností veřejné autority v tomto procesu. V zemích západní Evropy nalézáme řadu podnětů a zkušeností s formulací relevantních politik, jejich implementací a účinky, které je možné s jistou mírou obecnosti typologizovat a generalizovat. Hledání alternativních řešení a rozhodnutí pro efektivnější variantu přístupu k uspokojení rostoucí úrovně poptávky po těchto službách v důsledku kvantitativního nárůstu počtu uživatelů tkví na jedné straně: 1) v nalezení dlouhodobě udržitelných zdrojů a systémů financování (čili transformace na systémové úrovni), 2) na straně druhé hledání vhodných způsobů organizace a managementu systému poskytování těchto služeb (podpora plurality poskytovatelů veřejných služeb – čili vedle poskytovatelů náležejících veřejnému sektoru jsou na trhu poskytovaných služeb v rovnoprávném postavení i alternativní poskytovatelé soukromého ziskového a neziskového sektoru v rámci kvazi-tržního uspořádání) a rozvoj nástrojů regulace jejich nabídky a poptávky (úprava vztahů mezi lokálními aktéry a veřejnou autoritou jako garanta dostupnosti veřejné služby také na systémové úrovni). Přijatá řešení jsou v jednotlivých zemích vždy národně specifická, neboť je třeba je přizpůsobit aktuálním strukturám, fiskální situaci, typu sociálního státu a politickým prioritám v dané zemi. V prvním případě dominuje téma řešení problému v identifikaci nových zdrojů k financování dlouhodobé péče. Zde jsou prvotně iniciovány reformy na systémové úrovni na pomezí zdravotnického sektoru a systému poskytování sociálních služeb. Ukazuje se velmi problematické, v zemích s tradičně výkonově redistributivním sociálním státem, politicky prosadit další nabízející se alternativu, a sice trendu škrtů ve veřejných rozpočtech, přehodnocování úrovně veřejných služeb a s tím spojeného objemu sociálního státu. V Německu a Rakousku bylo proto zavedeno povinné pojištění v případě potřeby péče, byl vytvořen nový fond k úhradě těchto nákladných služeb, které jsou tak dostupné všem občanům. Bylo tím ulehčeno rozpočtu lokálních samospráv, které do té doby hradily sociální dávky pro ty, kdo v důsledku své sociální pozice nemohli uhradit tyto náklady a propadli do dehonestující pozice sociálně potřebného. Ve druhé zmíněné alternativě se jedná především o hledání cest zvýšení hospodárnosti a efektivity veřejných výdajů hrazených z daní. Mluvíme o rozvoji nových manažerských praktik ve veřejném sektoru, a sice s ohledem na účinnost kontroly toků veřejných rozpočtů a modernizaci systému poskytování veřejných služeb i jejich výsledných parametrů, jako je kvalita a efektivita. (Popis hlavních principů transformovaného systému poskytování sociálních služeb v Anglii a Walesu viz příloha č.1). Skandinávské a anglosaské země přijaly systém blokových grantů vzhledem k lokálním autoritám, které se staly zodpovědné za identifikaci sociálních potřeb lokální populace a management poskytovaných služeb, ke krytí většiny 9
rezidenční i domácí péče. A sice s tím cílem, aby byl zajištěn dohled jak nad výdaji, tak i nad nabídkou služeb, které by byly lépe vztaženy k individuálním potřebám. Dalším záměrem byla také transformace nabídky lokálních pečovatelských služeb, a sice substituce nákladných rezidenčních forem péče méně nákladnými a flexibilnějšími alternativami, jako jsou terénní a respitní formy poskytovaných služeb. S transformací převážně rezidenční sítě poskytovaných služeb nutně souvisí důsledné prosazení politiky komunitní péče, čili podpora rozvoje a diverzifikace nabídky podpůrných služeb domácí péče, jako např. domácí zdravotní péče (home nursing), pečovatelskou službu (domestic help), respitní péče aj. podporující uživatele služeb zůstat co možná nejdéle ve svém přirozeném prostředí. To odpovídá trendu rozvoji kvality, cílenosti a komplexnosti poskytovaných služeb vzhledem k potřebám uživatele (hovoříme o needs-led alokaci služeb, tedy sestavení osobního balíčku služeb na základě precizně definované potřeby, oproti původně kritizovanému přístupu provider-led alokace, kdy potřeby uchazeče o veřejnou službu jsou klasifikovány podle stávajících dostupných kapacit), což zvyšuje legitimitu jejich provize. Na druhou stranu tato strategie přináší řadu dodatečných nákladů v podobě nutné koordinace dodávaných služeb, které se musí vzájemně doplňovat a podporovat tak, aby pokryly celou paletu potřeb uživatele v místě jeho bydliště a dosáhly nutné úrovně časového pokrytí. Je také třeba průběžně monitorovat jeho zdravotní stav, aby nedošlo k selhání, často jsou nutné úpravy domácnosti, je také třeba vhodně podporovat, případně dočasně nahradit, rodinné příslušníky nebo jiné blízké osoby v roli pečovatelů spolu s dalšími dodatečnými náklady na straně veřejné autority. Nutně tedy rostou administrativní a koordinační náklady, kladoucí vysoké nároky na kompetentnost a schopnosti zodpovědného manažera péče/administrátora (byl iniciován rozvoj managementu péče, který byl centralizován u lokální samosprávy včetně správy finančních prostředků tak, aby byl zajištěn přehled, informační a kontaktní servis pro uživatele) a dotýkají se nutně i spolupracujících organizací, zodpovědné autority a systém monitoringu tohoto organizačního uspořádání.
3.2 Trendy reforem veřejné správy v systémech poskytování veřejných služeb, koncept welfare pluralismu a kvazi-trhu K proměně kultury poskytování veřejných služeb je nutné vytvořit organizační předpoklady a odpovídající nástroje řízení jejich poskytování. Reformním trendem systému poskytování veřejných služeb se obecně stává proměna role státu, resp. pojetí veřejné autority (koncept tzv. Enabling Authority v anglo-saské dikci3, Gewährleistungsstaat v pojetí německé správní teorie4) a regulačních nástrojů na všech úrovních veřejné správy. Tato komplexní proměna má dvě polohy, kterou je možné schématicky zobrazit následovně: Přehodnocení role státu – státní reforma přehodnocení vztahu veřejného, soukromého a neziskového sektoru - stát, který dělí zodpovědnosti přehodnocení vztahu státu k občanům - aktivizující stát dle principu subsidiarity
Nové uspořádání státních úloh – vládní a správní reforma reforma ve vztahu k mezinárodním organizacím vládní a správní reforma na ústřední, regionální a lokální úrovni: hospodárný stát
Jedná se tedy jednak o přehodnocení role státu v sociálním životě a na tomto základě o nové vymezení jeho vztahu k soukromému, neziskovému sektoru a v neposlední řadě k občanské společnosti (s cílem předat maximální možné množství původních společenských zodpovědností na původní aktéry dle principu subsidiarity). Při tom je respektován princip možné dělby zodpovědnosti mezi státem a společností při naplňování veřejného zájmu. Tu je možné dělit na segmenty na škále „od zodpovědnosti za poskytování k odpovědnosti za naplnění“. V tomto rozmezí se odvozuje i zodpovědnost státu od „státu zodpovědného za celý proces ke garantujícímu státu, který dělí zodpovědnost“ (Schuppert, 98). „Odpovědnost za obecné blaho dnes nelze jednoznačně připisovat pouze státu; je dělitelná a v důsledku toho existuje množství nestátních nebo částečně státních aktérů, kteří se hlásí o svá práva a také jsou intenzivně napojeni do procesu produkce veřejných služeb. Zodpovědnosti je proto třeba rozdělit a vytvořit regulační struktury, ve kterých jsou 3
Department of Health, 1989, Caring for People: Community Care in the Next Decade and Beyond. p.17 (převzato z Meals, Smith: 1994, 57) 4 Schuppert, G.,F.: Der moderne Staat als Gewährleistungsstaat. In Schröter, E.: Empirische Policy- und Verwaltungsforschung. 399-412. 2001
10
tematizovány vztahy souvislostí, substitucí a doplňkovosti mezi jednotlivými úkony, aktéry, institucemi a instrumenty státních a nestátních aktérů. “ (Anheier/Priller/Zimmer, citace z Schuppert: 2001, 400). Zodpovědnost je pak přerozdělena na výhradně řídící zodpovědnost státu a občanskou společnost, která přebírá zodpovědnost za naplnění závazku. Z této dělby pak vychází druhá stránka proměny systému, a sice správní a vládní reforma. Jde o reformu institucí na jednotlivých stupních veřejné správy s kritériem maximalizace efektivity správních výkonů. Na lokální úrovni se důsledky předešlých procesů projevují v transformaci role a postavení lokální veřejné autority tím, že se vzdává role přímého poskytovatele služeb a mění se ve strategického vůdce trhu nabídek různých poskytovatelů služby. Vytváří proto lokálně specifické kooperativní institucionální rámce v podobě vhodných organizačních struktur a nástrojů ke koordinaci pluralitních poskytovatelů (tzn. představitelé jak veřejného, tak i ziskového a neziskového sektoru – v literatuře označených jako koordinace welfare pluralismu) v rámci lokálního trhu s danou veřejnou službou, zkráceně purchaser – provider split. Nelze proto hovořit o komercionalizaci trhu s veřejnou službou, neboť by z povahy charakteristik aktérů na straně nabídky i poptávky došlo k typickým tržním selháním jednak pro asymetrické rozdělení informací mezi uživatelem a poskytovatelem v neprospěch nesuverénního klienta. Také celá řada nejpotřebnějších klientů by nebyla pokryta službou, protože ziskoví poskytovatelé mají tendenci k selekci uživatelů k těm méně „problémovým a nákladným“ (tzv. cream skimming). Jedná se spíše o přerozdělení úloh mezi veřejnou autoritou, soukromými nebo neziskovými aktéry a veřejností směrem k realizaci veřejného blaha ve strategické koncepci welfare-mix (Evers, Olk: 1994), kdy jsou přínosy jednotlivých sektorů dále strukturovány a moderovány v institucionálním rámci vytvořeném lokální autoritou. Jelikož mají poskytovatelé různých sektorů (veřejného, soukromého ziskového a soukromého neziskového) různorodé charakteristiky a tím své slabé a silné stránky, je úlohou kvazi-trhu koordinovaného lokální veřejnou autoritou naplnit lokálně definovanou potřebu. Organizačně tak vzniká mix ziskových, veřejných a neziskových poskytovatelů, kteří se svojí nabídkou vzájemně vhodně doplňují ve prospěch optimálního naplnění lokální autoritou identifikovaných potřeb lokální populace a jednotlivců jako konečného uživatele konkrétních služeb. Nabídka veřejné služby tak může být efektivní kombinací dílčích předností různých charakteristik těchto poskytovatelů, která vždy bude lokálně specifickým řešením. Zároveň vytváří prostor pro volbu uživatele tím, že mají jednak aktivní hlas v rozvoji tohoto trhu při vytváření komunitního plánu rozvoje služeb, tak i při vytváření individuálního plánu péče potřebného jedince vzhledem k jeho preferencím a individuálním potřebám. Zvláštní roli v tomto procesu hrají neziskoví poskytovatelé vzhledem ke své schopnosti vázat potenciál dobrovolníků, dary a angažmá obyvatel a rozvíjet solidaritu ve společenství v podpoře aktivního občanství. K tomu nabízí holistický a individuální přístup k potřebě, čímž mnohdy představují inovativní způsob jejího naplnění. Koncept kvazi-trhu (Le Grand, Bartlett: 1998) umožňuje kombinovat přednosti tržní distribuce služby spolu s přítomností veřejné autority, která vstupuje do jinak přímého vztahu mezi poskytovatelem a uživatelem služby, a umožňuje tak ochranu a naplňování veřejného zájmu sledovaného poskytování konkrétní služby. •
Tržní pobídky jsou to, co, v porovnání se státní provizí, která je paternalistická, málo flexibilní vůči potřebám uživatele (neidentifikuje je), vede alokaci zdrojů směrem k potřebám uživatele a jeho preferencím spolu s maximalizací nákladové efektivity díky vyjádření cen produktu v konkurenci. Jde o prolomení mocenského postavení monopolních poskytovatelů, ve kterém převažovaly zájmy poskytovatelů a profesionálů na úkor uživatelů. Státní provize je potenciálně drahá, protože jsou-li služby poskytovány monopolně a bezplatně, žádná ze zúčastněných stran nemá přímé podněty k redukci nákladů. V případě konkurujících si nabídek vícero potenciálních poskytovatelů je nutně zavedena věcná diskuse o hranici nutných nákladů vzhledem ke kvalitě poskytovaných služeb a zvyšuje se pravděpodobnost optimálního užití vstupních prostředků.
•
Přítomnost veřejné autority na druhé straně napomáhá garantovat to, že nikdo nebude vyloučen z přístupu ke službě pro svou slabou sociálně-ekonomickou pozici a že budou garantovány minimální standardy služby, neboť uživatelé jednotlivě tohoto monitoringu nejsou schopni. Také působí ve prospěch uchazeče o veřejnou službu, který nedisponuje úplnou informací, odbornou znalostí i suverenitou, aby mohl informovaně vybírat mezi soupeřícími poskytovateli služby. Veřejná autorita rovněž spolufinancuje, nebo v případě sociální potřebnosti, plně financuje poskytovanou službu ve prospěch uživatele.
Výchozí teoretické koncepty tak reflektují proměny tradiční role a úloh veřejné správy z hierarchického řízení k volnému vedení a proměny povahy regulačních nástrojů. 11
4. Předpoklady úspěšného provedení reformy systému poskytování veřejných služeb 4.1 Proměna povahy právního rámce Tradiční úlohy ústředních orgánů státní správy jsou na základě prosazení výše uvedených trendů přehodnocovány. Primární úlohou státní správy je vytváření takových rámcových podmínek, které jsou základním předpokladem úspěšné dělby zodpovědností v kooperativní realizaci veřejného blaha. Role státu se tak mění z udržování procesně-organizačních podmínek ústavních nároků na vytváření struktur pro rozvoj spolupráce aktérů veřejného i soukromého sektoru a garanci naplnění veřejného zájmu v daném sektoru veřejné služby. „Jedná se o to, jak úspěšně právní rámec vytvoří mantinely pro kooperaci, jak jsou vyváženy jednotlivé zájmy zúčastněných a tím i jejich pozice v procesu spolupráce. Tím, že je kooperace právně strukturována, je garantována její přijatelnost z hlediska veřejného zájmu. Vystupuje do popředí nové působení práva, a sice umožnění, strukturace a ohraničení spolupráce veřejných i soukromých aktérů. Nikoliv stanovení její povinnosti či uzákonění neformálního chování veřejné správy“ (Trute, 1999 citováno z Schuppert: 2001, 402). Centrálním dilematem ústředních orgánů státní správy je to, že stát může dostát své zodpovědnosti jedině tehdy, jestliže disponuje optimem dohledu nad tím, co se děje v procesu poskytování služeb. „Úskalím tohoto uspořádání, a tedy riziko selhání státu v této roli, je potenciální schopnost účastníků vymanit se řízení. Proto je státu třeba ponechat určitou míru dohledu nad systémem poskytování. Její ztráta vedla k rozvoji a precizaci různých modelů řízení ve veřejném sektoru. Státní účast na systémech poskytování veřejných služeb je nutné zachovat především v těchto dimenzích: • • •
Možnost uložit soukromým poskytovatelům závazky obecného blaha, nejčastěji formou standardizace služeb5. Možnost dostatečné kontroly a dohledu nad plněním veřejného závazku skrze třetí, např. nezávislé odborné agentury veřejnoprávní povahy, která je odpovědná vládě, ministerstvu či parlamentu. Možnost zpětného převzetí delegované úlohy/veřejného závazku v případě selhání nestátních aktérů do státních rukou.
Těchto nároků lze dostát jen v tom případě, že si stát, i přes stažení ze svých původních úloh a pozic z hlediska garance naplnění veřejného závazku, zachovává dostatečné odborné kompetence, know-how a sebevědomí, aby jeho zodpovědnost nedevalvovala na deklarační fráze“ (Trute, 2001, citováno z Schuppert: 2001, 412). Pro naplnění těchto požadavků potřebuje disponovat dostatečným přehledem o míře plnění závazků a stanovených cílů.
4.2 Decentralizace a předpoklady jejího úspěšného provedení Decentralizace je takový princip organizace, ve které je spolu s výkonem činností na nižší složky správy delegována i odpovídající pravomoc a odpovědnost. Nižší organizační složky jsou v tomto případě nezávislé na ústředních orgánech a jsou pouze ve stanoveném rozsahu kontrolovány centrem (Tomeš a kol: 2002, 25). Tento proces vytváří podmínky pro úspěšnou transformaci role ústředních orgánů veřejné správy k navýšení jejich regulačních kapacit. V dalším textu budou představeny dílčí principy decentralizace.
5 Kterou lze na obecné úrovni charakterizovat jako „souhrn vzájemně podmíněných činností a opatření, která vedou k účelnému sjednocování opakujících se řešení, a to jak používaných, tak připravovaných k realizaci. Účelem standardizace je: a) vybrat z používaných nebo možných řešení nejvhodnější alternativu z technicko-organizačního hlediska, b) omezovat počet různých řešení, tím přispívat ke specializaci a dosahovat tak úspory, c) stabilizovat parametry normalizovaných předmětů a procesů, d) stanovit a stabilizovat podmínky výrobních a jiných procesů z hlediska bezpečnosti, hygieny a kultury práce. Vnitřní faktory vynucující si standardizaci by se daly ze strany VS charakterizovat následovně: potřeba kontroly kvality ze strany plátců a/či veřejné správy, komplikovanost řízených procesů vyžaduje vnitřní standardy použitelné pro manažery na úrovni organizace a jejích složek, standardy pro účely udělení licence, registrace, bezpečnosti práce, požárních předpisů, atd (MZ, 2004: 73-74).
12
4.2.1 Přiznání práva na samosprávu a odvozená nutnost partnerské spolupráce v rámci VS Tento způsob organizace veřejné správy vyjadřuje právo občanů žijících na určitém území samostatně spravovat své záležitosti v rozsahu vymezeném ústavou a zákony. Při výkonu veřejné správy se v samosprávě uplatňuje autonomie rozhodování, která může být omezená pouze zákonem, stát do ní může zasahovat pouze v hranicích zákona a za účelem respektování zákonů. Neplatí zde vertikální hierarchie, orgány samosprávy nejsou podřízeny ani orgánům státu ani orgánům vyšší samosprávy. V její organizaci převládá kolegiální rozhodování. Základní samosprávný orgán je vždy ustavován volbou, od něj se odvozují ostatní orgány samosprávy (MV ČR: 2003a, 17-18).
4.2.2 Koncepční přesun kompetencí k navýšení kapacit mechanismů VS
regulačních
Cílem není dosažení maximálního stupně decentralizace, nýbrž uplatnění kritérií charakteristických pro subsidiaritu ve VS, tj. dosažení stupně decentralizace přiměřeného možnostem pro realizaci kompetencí decentralizovaných orgánů. Nezbytným předpokladem k takovéto přeměně je vytvoření podmínek pro to, aby se zmíněné operativní funkce mohly kvalitně realizovat v územní správě (MV ČR: 2003a, 8). Zkušenosti prokazují, že pro účinnost decentralizace má značný význam vzájemná vazba decentralizace v ekonomické, sociální, politické a právní rovině (principy ekvivalence, kompetence). V opačném případě, např. při přenesení kompetencí v právní rovině na nižší stupeň a současném nevybavení tohoto stupně potřebnými materiálními a finančními prostředky i kvalifikovanými pracovníky, přináší decentralizace záporný efekt z hlediska uspokojování požadavků občanů na VS (Koncepce reformy VS: 1999. 3).
4.2.3 Proměna významu kontroly ve VS: poznávací funkce a rozšíření prostoru pro občanskou kontrolu Spolu s procesem decentralizace rozhodovacích kompetencí a přesunem výkonu VS na územní orgány je nutné klást důraz na význam kontrolní funkce. Je třeba vymezit kontrolní činnosti prováděných státní správou ve vztahu k samosprávě a tendence k rozvinutí občanské kontroly nad výkonem veřejné správy, a to jak státní správy, tak i samosprávy (Koncepce reformy VS: 1999, 5). Při
decentralizačních
procesech
je
nutné
přehodnotit
roli
a
způsob
kontroly
z centrální
úrovně
z původního hierarchického řízení, kde dominuje důraz na detailní dodržování pravidel, na nový styl kontroly v prostředí spolupráce. Její původní pojetí jako donucovací funkce (ve smyslu dozoru) je nutné rozšířit o dimenzi partnerské spolupráce za účelem sdílení a přenosu zkušeností, ve smyslu umožnění zpětné vazby a neustálého učení (supervize). „V plnění kontrolní funkce VS se hledají takové kontrolní postupy a takový způsob sankcí, který podporuje poznávací funkci kontroly na úkor její donucovací funkce. Za rozhodující tendenci je možno považovat cílevědomou snahu o vytváření komplexního a konzistentního systému veřejné kontroly směřujícího k tomu, aby žádný proces nezůstal nekontrolovaný a aby byl kontrolovaný takovým způsobem, který přináší největší efekt, ať už jde o volbu konkrétního subjektu, nebo sám způsob provádění kontroly“ (Koncepce reformy VS: 1999, 5). Postoupení pravomocí a decentralizace mění charakter českého státu směrem k posílení kontrolovatelnosti ze strany občanů a jeho odpovědnosti vůči občanům.
4.2.4 Rozvoj strategického řízení/koordinace Je nutné, aby zde vláda uplatňovala koncepční politiku. Ta by měla jednak vycházet z nezbytného rozlišení působnosti a pravomoci státní správy a samosprávy tak, aby za každý veřejný úkol někdo nesl odpovědnost. Na druhé straně musí vycházet z toho, že vztah samosprávných obcí a regionů a ústřední státní správy je především vztahem 13
partnerství a vzájemné spolupráce. Tento vztah státu k územní samosprávě by se neměl omezovat na správní dozor, ale především na spolupráci, pomoc (finanční, vzdělávací, odbornou a metodickou) při uskutečňování samosprávných kompetencí i při výkonu přenesených úkolů státní správy. „Strategickou dimenzi rozhodování a řízení lze získat jen vytvořením příslušných systémových institucionálních a personálních předpokladů. Nezbytná je především změna politických a úřednických postojů, aby se upustilo od dosavadních improvizací, vytvořily se potřebné databáze, profesionální základna a přestalo se spoléhat pouze na rutinní zkušenost. Zanedbáním této oblasti se vláda sama připravuje o servis, který se běžně ve světě využívá k zajištění svého úspěchu“ (NVF: 1998, 38).
4.2.5 Proměna stylu řízení Ve Velké Británi byly na přelomu 70. a 80. let iniciovány rozsáhlé vlny privatizace veřejného sektoru i poskytování veřejných služeb, čili prosazení vlny New Public Management ve vládních strategiích transformace veřejného sektoru. Šlo o redukci jeho objemu ve prospěch privátního. Tak byly např. veřejné služby lokálních autorit podrobeny veřejné soutěži, ve kterých byli poskytovatelé náležející veřejnému sektoru vystaveni konkurenci s poskytovateli soukromého sektoru o cenu a kvalitu nabízených služeb. Tento přístup byl podroben rozsáhlé kritice, která od 80. letech vedla k rozvoji adekvátních regulačních nástrojů na straně veřejné správy ke zvýšení účinnosti koordinace a zpětnému převzetí kontroly nad soukromými, neziskovými a veřejnými aktéry. Bylo nutno posílit veřejnou kontrolu nad systémem poskytováním veřejných služeb, neboť zákonitosti platné v soukromém sektoru, tedy nabídka a kvalita poskytovaných služeb vedené příslibem zisku, není z hlediska veřejných služeb relevantní. Docházelo zákonitě k tržním selháním z hlediska uživatelů služeb. Začíná se tak prosazovat koncept „governace“ (např. Larmour, P.: 1997), ve kterém veřejná správa strategicky spolupracuje s lokálními partnery v tzv. sítích (networks) na produkci veřejných služeb. Komplexní transformace systému poskytování veřejných služeb je umožněno díky souhře vícero faktorů. A to především proměnou kultury řízení ze stany veřejné autority, která je výsledkem jednak přehodnocení role státu a jeho podílu v systémech poskytování veřejných služeb ve prospěch poskytovatelů soukromého a neziskového sektoru, za další reformou tradičních koordinačních nástrojů veřejné správy a novému vymezení rolí účastníků systému poskytování veřejných služeb. Postavení lokální samosprávy se v důsledku purchaser-provider split mění na strategického vůdce lokálního trhu se službou, ve kterém nakupuje definované objemy služeb od nezávislých poskytovatelů, a to na základě přesně identifikované potřeby a lokálních priorit jednak politicky uznaných úrovní potřebnosti a dále priorit rozvoje jednotlivých typů služeb. Na pomoc strategickému řízení jsou lokálním autoritám, na příkladě sociálních služeb, k dispozici statistické údaje a klíčové indikátory na centrální a regionální úrovni, jejichž hodnoty jsou na straně poskytovatelů, uživatelů i zadavatelů zjišťovány nezávislými odbornými aktéry (Auditní komisí a Inspektorátem sociálních služeb) pomocí strukturované metodologie. Na základě jejich posudků, které jsou veřejně přístupné, jsou hodnoceny výkony lokálních autorit a slouží jako východisko pro stanovení objemu finančních prostředků na další časové období poskytovaný z centrální úrovně k nákupu sociálních služeb. V případě nedostatečného hodnocení musí lokální autorita vypracovat akční plán zlepšení, v krajním případě je správa dané oblasti předána jinému odbornému aktéru (Více viz příloha č. 1). Ústředním bodem vztahu centrální úrovně veřejné správy a lokálních autorit je finanční vztah a s ním spojená kontrola, lépe řečeno monitoring aktivit. Oproti prosté kontrole právního postupu a vyúčtování nákladů na straně vstupu je třeba kontrolu nákladů spojit s výstupem (kontrola hospodárnosti užití prostředků) a důsledkem (kontrola, zda poskytnutí služby splnilo svůj původní cíl) jejich užití. Kritérii jsou přitom hospodárnost v užití veřejných prostředků a efektivita poskytnuté služby. Zpětná vazba se realizuje přes nezávislé odborné aktéry a veřejná kontrola na základě posouzení objektivních porovnávaných indikátorů v časové řadě.
14
Dále jsou nad rámec běžného finančního vztahu vyhlašovány a z centrální úrovně finančně podporovány národní priority v rozvoji inovativních projektů. Jejich průběh realizace je z centrální úrovně bedlivě monitorován a následně je podporováno šíření příkladů dobré praxe.
4.2.6 Proměna role kontroly - monitoring účinnosti implementace politik a evaluace politiky Kontrola ve smyslu dozoru nad plněním pravidel se postupně proměňuje v nástroj, který umožňuje řízení na základě objektivizovaných relevantních informací. Ústřední orgány státní správy potřebují disponovat přehledem o dění v území, který má stěžení význam 1. pro dozor nad plněním veřejného závazku, neboli průběžná evaluace úspěchu implementace politiky na základě monitoringu realizovaných aktivit a 2. pro stanovení priorit rozvoje sektoru. Kontrola se proto stává nástrojem podpory vedení systému na základě toho, že připravuje vhodné informace v rámci politického cyklu od fáze identifikace problému – vypracování variant řešení – analýza variant – přijetí politiky – implementace politiky – monitoring - evaluace (Fiala, Schubert: 2000, 115-125). Centrální úrovni VS po předešlých decentralizačních procesech odpadá přímá zodpovědnost za správu a rozvoj regionální a místní nabídky veřejných služeb, ovšem nadále nese nedělitelnou zodpovědnost za koncepční rozvoj sektoru, tvorbu právního rámce a plnění stanovených cílů veřejné politiky (viz funkce strategického, metodického, legislativního a kontrolního orgánu ve vymezení rolí MPSV ČR na základě NVZZ, 2004) . Sbírat, strukturovat a hodnotit informace z terénu je nezbytné pro získání zpětné vazby o účinnosti realizované politiky a stávají se východiskem pro plánování korekcí a spolu s nezávislými informacemi získaných na základě výzkumu, mezinárodních srovnání atd. jsou podkladem pro vytváření strategií dalšího rozvoje sektoru. Kontrola se tedy od klasického pojetí dozoru postupně přetváří na vícedimenzionální pojem, jehož tvoří škálu s krajními póly dozor – evaluace. Proto může nabývat řady podob a funkcí. Může se soustředit na různé fáze politického cyklu (podle toho rozlišujeme formativní, mající význam pro fázi tvorby politiky, a sumativní evaluaci, jež se vztahuje na hodnocení realizovaného programu) a také má vícero funkcí: získávání poznatků, kontrolu, podporu dialogu a legitimity aj. (Stockmann: 1999, 16). K realizaci takého pojetí kontroly je stěžejní rozvoj profesionálních schopností pracovníků ústředních orgánů státní správy v technikách strategického řízení, stanovování strategických, prozatímních a dílčích cílů, finančního plánování, zpracovávání strategií pro implementaci, řízení projektů, vyhodnocování alternativ aj.. Rozhodující je také navázání spolupráce s nezávislými výzkumnými institucemi, neboť evaluace vždy zůstává politickou činností pro svou formativní či sumativní funkci, která je hodnotově zatížená. Nezbytným předpokladem je také proměna organizační struktury ministerstev k umožnění účinné horizontální interdisciplinární spolupráce napříč resortů a vytvoření rozsáhlé komunikační strategie při prosazování komplexních cílů reforem systému. Jejím cílem je systematicky a strategicky získávat širokou veřejnou podporu pro stanovené záměry a překonání vlivu partikulárních zájmů.
15
5. Uspořádání systému poskytování veřejných služeb v ČR: reforma veřejné správy První etapa reformy veřejné správy (tzv. územní reforma) znamenala vytvoření nového organizačního článku veřejné správy na krajské úrovni, na kterou byly postupně přenášeny působnosti z centrálních orgánů. Po vytvoření územního základu krajů na základě ústavního zákona o zřízení vyšších územních samosprávných celků v roce 2000 se stalo nejdůležitějším krokem právní zakotvení organizace krajské veřejné správy a jejích kompetencí. Přijaté zákony, tvořící právní rámec zcela zásadních zákonů důležitých pro fungování krajů, lze rozčlenit do dvou skupin a fází: 1) zákony organizační a kompetenční, garantované MV ČR 2) zákony finanční a majetkové, garantované MF ČR, na jejichž tvorbě spolupracoval úsek pro reformu veřejné správy MV ČR (rozpočtová pravidla – 218/2000, rozpočtové určení výnosů některých daní ÚSC a některým státním fondům, o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku ČR do majetku krajů, o majetku ČR a jejím vystupování v právních vztazích, aj.) 12.11.2000 byla volbami ustavena zastupitelstva krajů, která v dalším kroku zvolila rady a hejtmany krajů a byly vytvořeny další zákonem dané orgány. Kompetence krajů vznikly převážně přechodem z ústředních správních orgánů a jejich dekoncentrovaných orgánů. Menší část přešla na kraje z okr. úřadů, výjimečně se vyskytly i zcela nové kompetence, zejm. v oblasti regionální politiky. Druhá etapa RVS, jejímž základním cílem bylo další rozvinutí decentralizačních a dekoncentračních procesů, bylo ve znamení ukončení činnosti okresních úřadů k 31. 12. 2002 a současně představuje vyřešení pěti problémových okruhů: •
přenos působnosti při výkonu státní správy dosud vykonávaných okresními úřady zejména na obce s rozšířenou působností a kraje a na vybrané ústřední orgány státní správy,
•
přenos funkce správce státního majetku,
•
výkon sumarizační, kontrolní a metodické činnosti vůči obcím,
•
dořešení otázky stanovení obcí s rozšířenou působností a jejich správních obvodů,
•
převod funkce zřizovatele většiny státních příspěvkových organizací a organizačních složek státu z okresních úřadů na kraje a obce.
Převedení většiny kompetencí okresních úřadů bylo provedeno na zákonem nově ustavené obce s rozšířenou působností (jedná se o přenesenou působnost těchto obcí). Jejich prvotní výběr byl proveden na základě geografických analýz (kritériem byla minimální velikost jejich správního obvodu 15 tisíc obyvatel spolu s dostupností obcí do centra) a dále upraven při projednávání v orgánech státní správy, ve Vládě a v Parlamentu ČR. Tím na místo 76 okresních úřadů k 31.12.2002 vzniklo k 1.1. 2003 celkem 205 obcí s rozšířenou působností (zkráceně obce III.stupně). Na jejich obecní úřady byly v souvislosti se sociálními službami přeneseny tyto agendy v přenesené působnosti: dávky služeb sociální péče, sociálně právní ochrana dětí a koordinace péče o nepřizpůsobivé občany, rozhoduje o přiznání mimořádných výhod a posuzuje, zda je občanu umístěnému ve zdravotnickém zařízení nezbytné poskytnout služby sociální péče. Dále v systému územní veřejné správy vystupují tzv. obce s pověřeným obecním úřadem (neboli obce II.stupně), na které byl zvláštními zákony delegován výkon státní správy v širším rozsahu a v přesně vymezených oblastech (např. matriční a stavební úřad). K 31.12.2002 jich bylo 378, od 1.1.2003 se jejich počet zvýšil na 388 (MV ČR: 2003a, 16-23). Předchozí dvě fáze reformy VS měly za cíl vytvořit předpoklady k realizaci 3. fáze reformy VS, a sice racionalizaci, zefektivnění a zvýšení horizontální koordinace činnosti veřejné správy za širšího využití moderních technologií, 16
manažerských metod řízení s důrazem na dosažení celkového zvýšení kvality výkonu veřejné správy jako služby pro občany. V březnu loňského roku projevila vláda svou vůli ke změnám ústřední státní správy. Již od roku 1998 byla popisována reforma ústřední státní správy v České republice jako náročný projekt navazující na reformu územní veřejné správy. Dosud k ní nedošlo. Teprve nedávno vláda schválila dokument „Postup a hlavní směry reformy a modernizace ústřední státní správy“ obsahující vyřešení gesce a organizačního zabezpečení (Usnesení vlády č. 237/2004). Vládou schválený materiál se zaměřuje na změny v ústřední státní správě v rozmezí let 2004 až 2010. Materiál připravil na žádost Vlády ČR Úřad vlády ČR za využití týmu nejvyšších úředníků působících v rámci úřadů ústřední státní správy. Do tohoto týmu jmenovali členové vlády a vedoucí některých dalších úřadů své experty. V dokumentu jsou popsány dvě roviny realizace. Na jedné straně je to reforma, která má systém ústřední státní správy změnit, a na druhé straně modernizace, jejímž cílem je systém pouze zlepšovat. Mezi hlavní cíle patří posilování strategického řízení podle cíle a řízení orientovaného na výsledek, rozvoj manažerských dovedností a řízení celkové kvality, vytváření podmínek pro rozvíjení plánovacích, kontrolních a evaluačních aktivit ústřední státní správy. Vedle těchto obecných cílů existují dílčí cíle, které jsou vesměs měřitelné a jsou rozděleny do celkem patnácti vzájemně provázaných projektů, které na sebe navazují. Každý z nich je součástí jedné z pěti oblastí, které mají být v rámci reformy a modernizace řešeny. Jedná se o následující oblasti: 1) Racionalizace procesů v ústřední státní správě, 2) Zlepšení řízení v ústřední státní správě, 3) Zvýšení kvality ústřední státní správy, 4) Implementace a zlepšování státní služby v ústředních správních úřadech, 5) Racionalizace financování ústřední státní správy (Tesař, 2004). Z hlediska této práce je relevantní blíže popsat projekt B.3 „Lepší koordinace ústřední státní správy směrem k územní veřejné správě“, jehož cílem je zajistit jednotný a koordinovaný postup ústředních správních úřadů při vertikální komunikaci s územím. Podstatou je zlepšit koordinační a komunikační rozhraní mezi ústředními správními úřady a ostatní společností (obcemi, kraji, podnikateli, sdruženími...). Projekt se týká otázky nalezení optimálního koordinačního mechanismu pro komunikaci s kraji, jelikož je pro něj, stejně jako pro obec, obtížné komunikovat zvlášť s každým úsekem každého ministerstva. Jeho gestorem je Ministerstvo vnitra ČR se spolugestory Úřad vlády ČR a Ministerstvo informatiky ČR. Výstupem projektu byla 31. prosince 2004 „Analýza koordinačních mechanismů ústřední státní správy vůči územní veřejné správě“ (jednotlivé úseky ministerstev byly osloveny s dotazníkem týkajícím se oblastí jejich komunikace s VÚSC - pozn. JR na základě informací získaných v rámci stáže na MPSV ČR), na základě které má být do 31.12. 2005 vypracován „Věcný návrh řešení koordinovaného přístupu ústřední státní správy k územní veřejné správě“ (Steinbachová, 2004).
17
6. Současný stav systému poskytování služeb sociální péče v ČR 6.1 Vymezení služeb sociální zabezpečení a jejich cíle
péče
v systému
sociálního
Na úvod kapitoly je třeba vymezit základní pojem, který se prolíná celým dalším textem. Služby sociální péče jsou součástí systému sociálního zabezpečení obyvatel ČR. Jako celek je rozdělen do tří vzájemně propojených a doplňujících se oblastí při řešení sociálních událostí či rizik, se kterými se jedinec v průběhu života běžně setkává. První je systém sociálního pojištění, druhý státní sociální podpora a třetí systém sociální pomoci. Sociální pojištění řeší takové sociální situace, na které je možno se dopředu připravit, a to ve smyslu odkladu části finančních prostředků k řešení budoucí sociální situace. Jde o případy ztráty zaměstnání (pojištění v nezaměstnanosti), ztrátu zdraví (pojištění zdravotní), krátkodobou ztrátu pracovní schopnosti (pojištění nemocenské), dlouhodobou ztrátu pracovní schopnosti (pojištění důchodové), ztrátu výdělečných schopností v důsledku pracovního úrazu nebo nemoci z povolání (pojištění úrazové). Systém státní sociální podpory se cíleně a diferencovaně orientuje na podporu ve prospěch rodin s dětmi a ostatních občanů, nacházejících se v určitých přesně definovaných sociálních situacích (např. studium, zdravotní postižení apod.). Představuje princip státem organizované solidarity především od vysokopříjmových k nízkopříjmovým obyvatelům a od bezdětných rodin k rodinám s dětmi. Sociální služby spadají do systému sociální pomoci, jehož reforma po událostech roku 1989 stále nebyla dořešena. Jeho úkolem je zabezpečení základních životních potřeb občanů v nepříznivých životních situacích, jako je např. absolutní nedostatek hmotných prostředků, zdravotních nebo sociálních selhání, ve kterých si jedinec vlastními silami není schopen zabezpečovat základní lidské potřeby. Systém by měl tvořit nejjemnější síto schopné zachytit ty, kteří propadli ostatními zmíněnými systémy. Měl by být tedy koncipován tak, aby řešil individuální problémy lidí a byl schopen reagovat na neopakovatelné životní situace. Zákon o sociálním zabezpečení (č. 100/1988 Sb.) uvádí následující okruh osob, kterým jsou sociální služby určeny: •
rodiny s dětmi,
•
občany staré,
•
občany zdravotně postižené,
•
občany v mimořádných životních situacích,
•
občany společensky nepřizpůsobené.
Věcný rozsah je definován událostmi v životě lidí, na které je systém schopen reagovat buďto na hmotnou nouzi ve formě věcných nebo peněžních dávek nebo konkrétním typem služby sociální pomoci (dále bude používán termín služeb sociální péče, který vychází z aktuální typologie sociálních služeb definovaným ve věcném záměru zákona o sociálních službách), jestliže se jedinec vyskytne v nepříznivé sociální situaci. Pokud se občan ocitne v nouzi, má právo garantované Listinou základních práv a svobod, na pomoc. Sociální služby jsou druhem sociální pomoci poskytované konáním státní, regionální, obecní či soukromé instituce ve prospěch jiné osoby. Často je tento pojem chápán jako sociální práce tj. odborná činnost profesionálních pracovníků ve prospěch lidí v sociální nouzi. Důležitým aspektem sociální služby je její cena. Sociální služba je oproti službě komerční poskytována bezúplatně, za částečnou nebo plnou úhradu vzniklých nákladů, nikoliv však pro zisk (Nekola: 2003, 6-10).
18
6.1.1 Principy služeb sociální péče a jejich vymezení vůči ostatním typům sociálních služeb Jelikož se nepříznivá sociální situace vyskytuje v nejrůznějších podobách, je přínosnější uplatňovat dělení služeb sociální péče dle přístupů, cílových skupin a forem jednání. Sociální problémy, které se v čase mění, musí být uznány jako společensky významné, aby také byly kolektivně řešeny. Tímto jsou sociální služby nástrojem sociální politiky, která podléhá veřejně politickým prioritám a principům, čímž jsou zaměřeny pouze na určité skupiny osob, jsou právně regulovány, organizovány a financovány/spolufinancovány z veřejných rozpočtů. Sociální služby jsou jedinci poskytovány na základě jeho potřeby vzniklé z důvodu ztráty soběstačnosti s cílem obnovení schopnosti jedince zvládat základní životní potřeby bez pomoci druhých, čili jedná se o pomoc při obnově osobní suverenity. Sociální služby v moderním pojetí berou v potaz i sociální dopady ztráty suverenity, a sice exkluzi jedince z běžného životního způsobu a využívání místních institucí (tedy přirozených vztahových sítí, zůstat součástí přirozeného místního společenství). Spolu obnovou osobní suverenity usilují i o reintegraci jedince do běžného životního způsobu, především na trh práce. Jde tedy i o předcházení stavu, kdy by potřebný jedinec spadl do pasti chudoby a komplexního sociálního vyloučení (Valentová: 2003, 41). Mluvíme o strategii prevence před sociálním vyloučením a posilování sociální soudržnosti, která je nadřazeným rámcem a jíž EU věnuje zvýšenou pozornost jak v politických dokumentech, tak i v rozvoji praktických nástrojů jejich posilování a regulace. Při poskytování sociální služby je třeba dbát na dodržování přirozených lidských práv, jelikož se uživatel vzhledem k poskytovateli služby nachází ve znevýhodněné pozici. Služba je poskytována v přímé interakci s uživatelem – je zkušenostním statkem vznikajícím procesem jejího poskytování, od kterého se odvíjí výsledný efekt poskytnutí služby a splnění či nesplnění jejího cíle. Proto by klient měl být do nejvyšší možné míry suverénní ve výběru jemu vyhovující formy péče a tím byl přirozeně motivován spolupracovat na vlastním rozvoji. V případě poskytování sociální pomoci formou péče je obecně nutné rozlišovat mezi službami sociální péče a sociální intervence, které se zásadně liší ve svých parametrech, způsobu poskytování pomoci i cíli. To má zásadní organizační důsledky v systému poskytování těchto služeb. Jejich základní rozlišující charakteristiky by se daly formulovat následovně: cílové skupiny časové období cíl služby
služby sociální péče adresné poskytování na základě potřebnosti dlouhodobost až trvalost zvýšení a udržení kvality života uživatelů, snížené v důsledku handicapu
spoluúčast uživatele, vícezdrojové financování Zdroj: upraveno podle Jabůrková, Mátl, Syslová: 2000a, 6)
financování
služby sociální intervence počet klientů lze jen předpokládat dočasné poskytování zvýšení kvality života, která je dočasně snížena v důsledku určité soc. situace nebo způsobu života. stát financuje prostřednictvím výběrových řízení pro poskytovatele soc. služeb
6.1.2 Typologie služeb sociální péče a jejich charakteristiky Jak již bylo uvedeno výše, služby jsou poskytovány poskytovateli zřizovanými jak orgány veřejné správy, tak soukromými subjekty. Systém je charakteristický tím, že se v jeho rámci vyskytuje řada aktérů napříč sektorů s různými kompetencemi, zájmy a rolemi. Na základě vzájemného působení těchto aktérů, vzniku nových sociálních problémů a sociálně ekonomického a technologického rozvoje společnosti dochází k vzniku nových typů sociálních služeb a přístupů v sociální práci. Státní instituce v tomto systému hrají vůdčí roli ve vymezení pravidel hry v systému a určují postavení jeho jednotlivých prvků a rolí s ohledem na garanci práv uživatelů služeb6. 6
Ministerstvo práce a sociálních věcí má mít přitom zejména funkci strategického, metodického, legislativního a kontrolního orgánu. (MPSV: 2004g)
19
Stanovení fixní typologie služeb sociální péče a jejich popisu je tedy, s ohledem na jejich neustálý rozvoj, problematické, a je zřejmé, že se v čase bude i do budoucna vyvíjet a proměňovat. V současné době, kdy se v praxi začínají uplatňovat standardy kvality, je třeba očekávat výraznější profilace dosud tradičních typů služeb na více specifikované cílové skupiny, a to i z hlediska preciznějšího vymezení cíle poskytované služby jako veřejného závazku. Jednotlivé základní typy služeb jsou proto výhledově definovány pouze orientačně pomocí stavby základních prvků, tedy oblastí pomoci jejímu uživateli (např. pomoc při sebeobsluze, hygieně, stravování, ubytování, pomoc při zajištění chodu domácnosti, ošetřování, pomoc s výchovou, poskytnutí informace, zprostředkování kontaktu se společenským prostředím, psycho- a socioterapie, pomoc při prosazování práv a zájmů (MPSV: 2004g, zásada č.6.5). Jejich sestavením vznikají charakteristiky základních komplexů služeb pro konkrétní cílové skupiny. Toto členění umožní stanovit minimální standardy (požadavky), které poskytovaná služba musí splňovat7 (Jabůrková, Mátl, Syslová,: 2000b, 6-7): Služby sociální péče8 1) Asistenční (terénní) služby Poskytují klientům možnost zachování takové kvality života, která by jim dovolila žít v přirozeném prostředí (zpravidla v jejich domácnostech) a mají za cíl se přirozenému prostředí co nejvíce přiblížit, mají podpůrný charakter (osobní asistence, pečovatelská služba, stacionáře, chráněné dílny, odlehčovací (respitní) péče aj.); 2) Rezidenční služby Jedná se o služby pro takové klienty, kteří nechtějí či nemohou žít v přirozeném prostředí a mají za cíl klienty tomuto prostředí co nejvíce přiblížit. •
domovy pro seniory (domovy s pečovatelskou službou - DPS, domovy penziony pro důchodce - DPD, domovy důchodců - DD) a občany s postižením
7
•
chráněné bydlení
•
penziony
(MPSV 2004g, zásada č.6.8) Konkrétně ministerstvo prováděcím předpisem upraví specifické podmínky pro poskytování výše uvedených druhů sociálních služeb a úhradu nákladů za ně. Prováděcí předpis pro každý druh sociální služby dále upraví: • podrobnější charakteristiky druhů služeb: cíl služby, cílovou skupinu, charakter služby (pobytová, ambulantní, terénní), dostupnost v čase, časové omezení pro uživatele, • obsah nabídky služeb – prvky služeb ze zákona povinných, doplňkových a nadstandardních, • maximální výši úhrad od uživatele za prvky služeb ze zákona povinných, • základní charakteristiky procesu užívání služby: způsob zahájení poskytování, úvodní zhodnocení uživatele, individuální plán poskytování služeb, průběh poskytování a způsob ukončení poskytování, • základní požadavky na pracovníky poskytovatele a metody práce, • základní požadavky na způsob sběru statistických údajů. 8 Služby sociální péče se poskytují osobám, které pro ztrátu soběstačnosti z důvodu věku, nepříznivého zdravotního stavu a/nebo z jiných závažných důvodů nejsou samostatně schopny dostatečně zabezpečovat a uspokojovat své životní potřeby bez pomoci jiné osoby. Cílem je umožnit jim v nejvyšší možné míře zapojení do běžného života společnosti a v případech, kdy to vylučuje jejich skutečný stav, zajistit jim důstojné prostředí a zacházení (MPSV: 2004g, zásada č. 6.2). 20
6.2 Důsledky realizace 2. fáze RVS na organizaci a síť poskytovatelů V rámci realizace 2. fáze RVS došlo k formální decentralizaci zodpovědností za poskytování služeb sociálních péče na územní samosprávné celky, tedy na obce a kraje. K 31.12.2002 byly zrušeny okresní úřady, zřizovací funkce k zařízením sociální péče byly převedeny na obce a především kraje včetně finančních toků na jejich financování9. Ze situace, kdy 70% služeb poskytoval stát prostřednictvím okresních úřadů v omezené typologii služeb bez kontroly kvality a efektivity jejich poskytování a systematicky nevytvářel síť sociálních zařízení, přešla počátkem roku 2003 většina těchto zařízení na samosprávné kraje a minimální podíl z nich na obce10. A to i přesto, že byla MPVS ČR vytvořena koncepce, v níž kritérii pro určení spádovosti domovů důchodců na obce a města byl počet obyvatel obce do 10 000 a kapacita zařízení do 80 lůžek. Zájem starostů obcí o převzetí zařízeních sociálních služeb okresních úřadů byl totiž minimální právě vzhledem k jejich nedořešenému budoucímu financování (nebylo včas - tzn. do konce srpna 2002 - státem garantováno zajištění potřebných finančních prostředků na financování provozu těchto zařízení).
6.2.1 Systémové uspořádání vztahů účastníků systému poskytování sociálních služeb v samostatné působnosti Sociální služby mohou poskytovat kraje, obce, organizace a občané (§73a zákona 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení ve znění pozdějších předpisů). Tímto zákonem je stanoveno, že uvedeným poskytovatelům sociálních služeb se podle zvláštního zákona poskytují účelově určené příspěvky na úhradu nákladů za tyto služby z peněžních prostředků státního rozpočtu11 (a sice zákon č. 218/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů). Jelikož v systému poskytování služeb vystupují jak subjekty veřejného, tak soukromého práva, je třeba se blíže zabývat a) toky financí, b) kompetenčnímu a organizačnímu uspořádání systému, aby bylo možné vyvodit závěry o účinnosti koordinace těchto aktérů ze strany VS a důsledků decentralizace po realizaci 2. fáze RVS. 6.2.1.1 Financování sociálních služeb Poskytování dotací ze státního rozpočtu do rozpočtů územních samosprávných celků upravuje §19 rozpočtových pravidel12. V roce 2004 bylo na úhradu provozních výdajů sociálních služeb ze státního rozpočtu vynakloženo cca 7,8 mld. Kč.
9 Legislativně je samotný převod zřizovatelské funkce okresních úřadů k jimi zřizovaným zařízením na jiné orgány veřejné správy ošetřen zákonem č. 290/2002 Sb., o přechodu některých dalších věcí, práv a závazků České republiky na kraje a obce, občanská sdružení působící v oblasti tělovýchovy a sportu a o souvisejících změnách a o změně zákona č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku České republiky do majetku krajů. 10 Zřizovatelské kompetence k zařízením sociálních služeb (269 organizací) zřizovaných OkÚ, až na výjimku čtyř zařízení převedených na obce, přešly na krajské úřady od 1. 1. 2003. 208 zařízení mělo formu státní příspěvkové organizace a v 57 případech se jednalo o organizační složku státu. Dohromady v nich bylo k dispozici na 38 tis. lůžek a pracovalo v nich 19 tis. zaměstnanců. Rozdíly v počtech i organizačních formách převáděných zařízení mezi jednotlivými kraji přitom byly značné, protože OkÚ k jejich správě nepřistupovaly jednotně. Nejméně zařízení převzal Pardubický kraj – osm zařízení s 1 tis. zaměstnanců, 1900 lůžek. Naproti tomu Středočeský kraj se stal novým zřizovatelem pro 46 zařízení, s 2600 zaměstnanci a 5400 lůžky. (Nohejlová, Eyerová 2003, 21-22) 11 V těchto případech mají příslušné orgány sociálního zabezpečení právo kontrolovat hospodaření s poskytnutými příspěvky a požadovat vyúčtování a právo na vrácení poskytnutých příspěvků, jestliže byly použity v rozporu s účelem, na který byly poskytnuty. 12 § 19, (1) Kritéria pro výpočet výše dotace poskytované ze státního rozpočtu do rozpočtu kraje stanoví každoročně zákon o státním rozpočtu, pokud tento nebo zvláštní zákon nestanoví jinak. (2) Dotace ze státního rozpočtu do rozpočtů obcí se poskytují prostřednictvím krajů, v jejichž obvodu leží příslušné obce pokud tento nebo zvláštní zákon nestanoví jinak. Činnost krajů podle věty první je činností vykonávanou v přenesené působnosti.
21
Finanční transfery ze státního rozpočtu (kapitoly 313 - MPSV ČR a kapitoly Všeobecná pokladní správa) v tis. Kč v roce 2004: Dotační titul Kraje Obce Poskytovatelé Celkem Dotace krajům a obcím na výkon 4 811 282 26 113 0 4 837 395 zřizovatelských funkcí Dotace obcím na lůžko (domovy 0 1 275 049 0 1 275 049 důchodců a ústavy sociální péče) Dotace NNO poskytujícím sociální 403 080 *) 0 918 419 1 321 499 služby Výdaje ústavů sociální péče zřízených 0 0 343 955 343 955 ministerstvem *) dotace je zahrnuta v dotacích na financování běžného a investičního rozvoje územně samosprávných celků, které jsou poskytovány z kapitoly VPS. Zdroj: MPSV ČR: 2004g Kraje na provoz zařízení sociálních služeb, která zřizují, dostávají ze státního rozpočtu finanční prostředky určené na výkon zřizovatelských funkcí k zařízením sociálních služeb. Finanční prostředky jsou v tomto případě převáděny na kraje v rámci souhrnného finančního vztahu z úrovně Ministerstva financí ČR z kapitoly Všeobecná pokladní správa státního rozpočtu. O rozdělení těchto prostředků na jednotlivá zařízení sociálních služeb rozhodují kraje v samostatné působnosti, tj. je plně v kompetenci kraje, jakým způsobem tyto prostředky rozdělí. Na provoz ústavů sociální péče a domovů důchodců, jejichž zřizovatelem a provozovatelem je obec, je poskytována ze státního rozpočtu dotace, jejíž výše je každoročně stanovena v zákoně o státním rozpočtu. Pro rok 2004 činí výše této dotace 77 484,- Kč na jedno lůžko ročně pro ústavy sociální péče s celoročním a týdenním pobytem, 41 690,- Kč pro ústavy sociální péče s denním pobytem a 63 608,- Kč na jedno lůžko ročně pro domovy důchodců. MPSV ČR dále ze státního rozpočtu zajišťuje celkové financování pěti zařízení ústavní péče, která jsou přímo řízena MPSV. Dalšími vztažnými výdaji ze státního rozpočtu jsou prostředky vyplácené při zvýšení důchodu pro bezmocnost (§70 zákona č.100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení) a příspěvek při péči o blízkou nebo jinou osobu (§80 a následující zákona č.100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení). V roce 2004 se jedná o finanční prostředky v celkové výši 3,1 mld Kč. Na financování sociálních služeb se podílejí kraje a obce z vlastních příjmů. Financování sociálních služeb z místních a regionálních rozpočtů je však menšinové. Další výdaje z rozpočtů samospráv, ze kterých je částečně hrazen provoz sociálních služeb v roce 2004 - odhad v tis. Kč Z rozpočtů obcí 2 000 000 Z rozpočtů krajů 200 000 Celkem 2 200 000 Uživatelé jednotlivých sociálních služeb v roce 2004 přispěli na krytí nákladů poskytovaných služeb cca ve výši 3,4 mld Kč (pozn. jedná se o odhad). (MPSV: 2004g) Taktéž investiční prostředky pro rozvoj a obnovu zařízení sociální péče jsou rozdělovány centrálně z MPSV ČR (rozpočtová kapitola 313) v rámci programu č. 213310 „Rozvoj a obnova materiálně technické základny sociální péče a služeb“, jehož dokumentace je zanesena v ISPROFIN (Informační systém financování programového financování) MF ČR13. V roce 2004 bylo v rámci tohoto programu14 rozděleno 435,1 mil. Kč, který je v letech 2004-05 zaměřen na podporu 13
Žádost o poskytnutí dotace je posuzována podle kritérií: a) naplnění cílů a parametrů programu a podprogramu, b) efektivnost plánované akce, c) výše navrhované účasti SR na financování akce, d) celkové náklady akce z hlediska možnosti dotace z prostředků SR v jednotlivých letech realizace, e) vnitřní výnosové procento (MPSV ČR: 2004k,10). 14 Dále členěn na 3 podprogramy :1. Reprodukce majetku ústavů sociální péče přímo řízených MPSV ČR, 2. Podpora reprodukce majetku zařízení soc. péče pro občany v krizové sociální situaci zřizovaných obcemi a NNO, 3. Podpora reprodukce majetku ústavů soc. péče zřizovaných obcemi, kraji a NNO.
22
realizace neodkladných investic do nemovitého majetku, nutného doplnění a obměny zařízení a přístrojového vybavení v zařízeních pro seniory, děti a dospělé občany s těžkým zdravotním postižením. Účast SR na financování akcí činí max. 75%. (MPSV ČR, 2004g) Pro NNO je to forma neinvestiční dotace, která je nenároková. Dotace se poskytují podle § 5 rozpočtových pravidel, a to zásadně jako účelové dotace na konkrétní akce, programy nebo předem stanovené oblasti potřeb. K tomu vláda schválila zásady pro poskytování dotací ze státního rozpočtu občanským sdružením, které neumožňují víceletou podporu. Základem pro poskytování většiny dotací je vyhlašování konkrétních programů a úkolů, na něž stát finančně přispívá. Do rozdělování těchto dotací jsou zapojeny odborné orgány ústředních orgánů státní správy, jako tzv. profesionální princip. Dotace z rezortních zdrojů se poskytuje do 70 % rozpočtových výdajů na schválený projekt. V odůvodněných případech může ústřední orgán doporučený procentní podíl dotace na projektu zvýšit. Jednotlivé ústřední orgány jsou limitovány objemem finančních prostředků stanovených pro jednotlivé kapitoly, o kterých rozhoduje Parlament ČR. V případě sociálních služeb je ročně rozdělován objem zhruba 1,2 mld. na základě dotačního řízení, které se řídí přesně stanovenými pravidly a metodikami. Od roku 2002 jsou do tohoto řízení zapojeny i kraje, v osobě koordinátora krajských hodnotících komisí15, kterého jmenuje ředitel KÚ po projednání s ředitelem odboru sociálních služeb MPSV ČR. Jejich posudky z hlediska krajské potřebnosti byly jedním z kritérií rozhodnutí o poskytnutí dotace na konkrétní projekt, vedle nákladovosti projektu a jeho vyúčtování, obsahu žádosti a kvality služeb definované na základě provozních, personálních a procesních kritérií. Od roku 2004 byla část prostředků (403 mil. Kč) dotačního řízení převedena na kraje. Zbylý objem podléhal tradičnímu dotačnímu řízení MPSV ČR. Na rok 2005 je to 892 mil. Kč rozdělovaných prostřednictvím krajské úrovně na základě metodiky MPSV16. Jsou určeny pro NNO, které poskytují sociální služby seniorům a osobám se zdravotním postižením na území kraje. Příjemcem dotace je kraj a poskytnutou dotaci přerozděluje nestatním neziskovým organizacím, a to v celém jejím objemu. Pro vymezení podmínek a způsobu poskytnutí grantu nestátní neziskové organizaci musí kraj vycházet z podmínek stanovených touto Metodikou a z Rozhodnutí MPSV ČR o jejím poskytnutí kraji17. Tento přístup je kraji kritizován18 a míra podrobnosti rozpracování podmínek poskytnutí dotace ze strany MPSV ČR svědčí o striktním řízení vstupů (oproti deklarovanému motivačnímu a umožňujícímu přístupu v Bílé knize), nízkému respektu principu subsidiarity a projevem setrvávajícího stavu nedořešenosti systémových problémů – vztahů a zodpovědností účastníků v systému. 6.2.1.2 Koordinace systému poskytování sociálních služeb Vedle nedořešené, opakovaně kritizované, příliš komplikované a nesystematické úpravy financování systému poskytování sociálních služeb, kdy jsou dotace poskytovány na základě odlišných kritérií pro různé zřizovatele, nebyly po realizaci územní reformy veřejné správy systematicky dořešeny vztahy účastníků systému. Tzn. orgány veřejné správy navzájem (v současné době upravuje Zákon č.114/1988 Sb., o působnosti orgánů ČR v sociálním zabezpečení) i vztah veřejné správy k soukromým subjektům, které jsou legální součástí systému poskytování služeb. „Předpisy o sociálním zabezpečení, které upravují podmínky poskytování služeb sociální péče, se nevztahují na poskytování sociálních služeb nestátními subjekty. Sociální služby jsou poskytovány na základě smlouvy mezi nestátním subjektem a občanem. Tato smlouva má občanskoprávní charakter. Druh a rozsah poskytované služby včetně úhrady za ni je závislý na dohodě poskytovatele a občana.“ (Králová, Rážová: 2001, 17).
15
Krajský koordinátor je součástí procesu vyhodnocování žádostí o poskytování dotace ze státního rozpočtu nestátním neziskovým subjektům na sociální služby pro rok 2003. Koordinuje proces hodnocení žádostí tak, aby byla objektivně, rovnocenně a jednotně zhodnocena všechna kritéria posuzovaných žádostí resp. projektů. Koordinátor zprostředkovává komunikaci mezi MPSV ČR a jednotlivými členy Hodnotící komise (MPSV 2003). 16 Metodika Ministerstva práce a sociálních věcí pro poskytování dotací ze státního rozpočtu (kapitoly MPSV ČR) krajům pro rok 2005.(dostupné z URL: www.mpsv.cz) 17 Jsou zde také vymezeny položky, na které může být dotace použita. O úrovni spolufinancování rozhoduje kraj a je povinen poskytnout MPSV ČR (odboru sociálních služeb) průběžný přehled o podpořených a nepodpořených projektech/poskytovaných sociálních službách nestátních neziskových organizací (počet projektů/sociálních služeb, výše poskytnuté dotace, celkový rozpočet). 18 Zikmundová 2004 (viz. časopis Veřejná správa č. 48)
23
Tento stav má své systémové důsledky, které budou analyzovány dále. Průlom do dlouhodobě setrvávajících nepříznivých podmínek je očekáván přijetím dlouho očekávaného zákona o sociálních službách. Orgány veřejné správy v oblasti sociálních služeb a jejich kompetence: Subjekt
Kompetence v oblasti sociálních služeb může zřizovat a spravovat zařízení sociální péče a ÚSP, které vykonávají diagnostickou službu, • plní funkci dozoru nad poskytováním sociálních služeb organizacemi a občany a ukládá opatření k odstranění zjištěných orgán kraje v přenesené působnosti • řídí a kontroluje výkon státní správy v sociálním zabezpečení, plní funkci dozoru nad poskytováním sociálních služeb organizacemi a občany a ukládá opatření k odstranění zjištěných závad; •
MPSV
v samostatné působnosti • zřizuje a spravuje zařízení sociální péče a ÚSP, které vykonávají diagnostickou službu, • rozhoduje o přijetí do ÚSP, které spravuje, o ukončení pobytu v nich, o přemístění do jiných ústavů, které spravuje, o úhradě za služby v ústavech poskytované a o případné úhradě za služby poskytované v ostatních zařízeních sociální péče, pokud je spravuje; • rozhoduje o poskytování pečovatelské služby, kterou zabezpečuje, a o úhradě za ni. • poskytuje v předem dohodnutém rozsahu organizacím a občanům poskytujícím sociální Obec v přenesené služby příspěvky na úhradu nákladů za služby, působnosti • sleduje úroveň poskytovaných služeb, kontroluje hospodaření s poskytnutými příspěvky, (dříve kompetence vyžaduje jejich vyúčtování a vrácení, jestliže byly použity v rozporu s účelem, na který OkÚ) byly poskytnuty. v samostatné působnosti • rozhoduje o přijetí do ÚSP, které spravuje, o ukončení pobytu v nich, o přemístění do jiných ústavů, které spravuje, o úhradě za služby v ústavech poskytované a o případné úhradě za služby poskytované v ostatních zařízeních sociální péče, pokud je spravuje, • Obec organizuje a poskytuje sociální péči občanům v rozsahu stanoveném tímto Obec zákonem. Pokud poskytování služeb a dávek, které je třeba těmto občanům poskytnout, není v působnosti obce, upozorní na tyto občany obecní úřad obce s rozšířenou působností, popřípadě jim poskytnutí dávek a služeb zprostředkuje. • zabezpečuje účast starých občanů a těžce zdrav. postižených na společném stravování. • rozhoduje o poskytování pečovatelské služby a o úhradě za ni Zdroj: Tomeš 2002, aktualizováno Kraj
6.2.2 Povaha a logika služeb sociální péče: návaznost terénních typů na rezidenční typy služeb sociální péče a náklady jejich případné substituce Pro úspěšnou realizaci (tzn. dobře organizačně zvládnuté – z pohledu místní dostupnosti služeb, odpovídající kvalitativní úrovně a finančně hospodárného poskytování služby) sociální politiky obcí a krajů v případě služeb sociální péče je stěžejní respektovat přirozenou návaznost rezidenčních služeb, která je v úzké korelaci s vybavením lokálních a mikroregionálních území terénními (asistenčními) službami. Terénní služby předchází rezidenčním službám, tzn. rezidenční služby mají být poskytovány pouze těm uživatelům, kterým jejich míra nesoběstačnosti (tzn. potřeby pomoci) již nedovoluje zůstat i s podpůrnými službami ve vlastní domácnosti. Dále je na druhé straně nutné, aby fungovala i dobrá návaznost služeb se zdravotnickými službami (Scháněl: 2001, 18-34). V následující podkapitole bude na základě těchto přirozených vlastností služeb sociální péče věnována pozornost pečovatelské službě (dále PS) jako zástupnému typu terénních služeb, a sice z pohledu její dostupnosti a poskytované úrovně intenzity péče pro uživatele. Na základě identifikovaných problémů dostupnosti terénních služeb budou ukázány systémové důsledky na stav a rozvoj sektoru rezidenčních služeb sociální péče, které byly opakovaně doloženy výsledky empirických výzkumů.
24
6.2.3 Terénní služby a jejich dostupnost 6.2.3.1 Hledisko zadavatele služeb/veřejné správy PS do realizace 2. fáze RVS vedle sebe poskytovaly okresní úřady a obce v přenesené působnosti. Nebyla výjimkou situace, kdy tyto obce spoléhaly na to, že službu zajistí stát prostřednictvím okresního úřadu. Za daných podmínek nelze předpokládat, že by tyto služby po územní reformě byly obcemi v samosprávné působnosti (tedy obcemi bez velikostního rozlišení) zajištěny v potřebném rozsahu, nebo v případě malých obcí vůbec. Díky nesolventnosti obcí se poskytování PS dostalo do začarovaného kruhu. Velké obce, které PS poskytují, nemají dostatek prostředků, aby mohly služby zajišťovat občanům v obcích mimo své hranice a malé obce nejsou ochotny, ale spíše z důvodu nedostatku finančních prostředků se nemohou podílet na nákladech při jejím zajišťování (Veselá: 2003, 42). Vzhledem k aktuální situaci, kdy je v ČR celkem 6244 obcí, přičemž přibližně 80% z nich má méně než 1000 obyvatel a podstatná část z nich má dokonce jen několik set či desítek obyvatel (stav k 1.1.2004), je jejich fiskální situace a tedy výkon samosprávné působnosti omezen (MV ČR: 2004, 43). To vede k závislosti na státních dotacích. Nedostatek kvalifikovaných pracovníků, nízký počet obyvatel a nedostatečná velikost pro obci znamenají, že v oblasti poskytování veřejných služeb mají velmi malé možnosti pro realizaci svých záměrů (Průša 2003, 65-66). Rozpočet obce v žádném případě nemůže stačit na nákup veřejné služby u soukromého poskytovatele (např. neziskových organizací) či jiné obce19. Problémy v dostupnosti PS lze doložit závěry terénních analýz a realizovaných výzkumů na dané téma: Z dotazníkového šetření VÚPSV na úrovni pověřených obcí vyplývá: Z obcí, které vrátily vyplněný dotazník20, uvedlo pouze 31% z nich, že je ve všech obcích na jejich spádovém území poskytována PS. Ostatní zdůvodňují neposkytování pečovatelské služby v některých obcích na svém spádovém území: •
velkou vzdáleností obce od sídla poskytovatele pečovatelské služby, a proto by náklady na její poskytování byly příliš vysoké (30%);
•
neuzavřením dohody mezi obcí a subjektem poskytujícím pečovatelskou službu (26%) a
•
malým počtem obyvatel žijících v obci (24%),
•
jiné důvody (20% - nedostatek financí u malých obcí, neochota podílet se na nákladech u malých obcí, neřešení sociální situace potřebných, není informace o potřebnosti) (Veselá: 2003, 7).
Z šetření vyplývá i odpověď na otázku, jak je v situacích, kdy k zabezpečení potřebných není v jejich domovské obci PS poskytována, situace na pověřené obci řešena: •
Potřebný je umisťován do rezidenčního zařízení na žádost rodinných příslušníků, kteří se o seniora nemohou starat.
•
Doporučení služby nestátní organizace.
•
Situace je dočasně řešena formou sousedské výpomoci nebo prostřednictvím dobrovolné pečovatelky a je hledáno trvalé řešení
•
Ve výjimečných případech pobírají rodiny příspěvek při péči o osobu blízkou (častým jevem však ve volbě mezi potřebou poskytovat péči a zaměstnáním u potenciálního pečovatele hraje významnou roli strach ze ztráty zaměstnání: 3/4 případů, kdy tato forma péče byla rodinným příslušníkům navržena) (Veselá, 2003, 9).
19
Řešení, které se nabízí a které z možných variant jednoznačně podporuje strategie MV ČR za aktivní podpory Svazu měst a obcí ČR, je slučování obcí do svazků za účelem poskytování veřejných služeb. Počítá se proto s motivační podporou státu k vytváření dobrovolného správního svazku za účelem poskytování místních veřejných služeb. „Správní svazek bude novou korporací veřejného práva. V případě prokázání zásadně odlišných podmínek či demografické situace by existovala možnost vyrovnání na úrovni kraje či centra. Správní svazek by zpravidla vznikal ve správním obvodu obce s rozšířenou působností. Tato varianta rovněž vyžaduje zásah do zákona o obcích a vybalancování finančních zdrojů. Byť by se jednalo o samostatnou působnost, šlo by o zajištění povinných úkolů vyplývajících ze zákona a z tohoto pohledu by bylo transparentnější financování samostatným způsobem. Toto řešení přináší určité zrovnoprávnění občanů malých obcí z hlediska jejich dostupnosti k místním veřejným službám, a to na bázi subsidiarity, tedy na základě představy o rozhodování a nalézání nejvhodnějšího způsobu zabezpečení místních veřejných služeb na místní úrovni i ve vazbě na možnost stále se rozšiřující metody KP“ (MV ČR, 2004, 45). K tomu je třeba dobře znát lokální potřeby na základě demografické analýzy a dobře vyjednat objemy nakupovaných služeb od vhodných poskytovatelů. Komunitní plánování je vhodným nástrojem, které tyto informace spolehlivě generuje a vytváří velmi vhodné podmínky pro lokální dohody rozvoje sociálních služeb i podmínky nákupu potřebných služeb. 20 (šetření probíhalo v roce 2002 v 72 okresech, kde bylo 384 pověřených obcí – dotazník vrátilo 261 z nich, tj. 68%)
25
Má-li být situace seniora řešena na návrh pověřeného úřadu prostřednictvím péče rodinného příslušníka (s příspěvkem při péči o osobu blízkou), snaží se rodina hledat jiné způsoby pomoci. A to z důvodu obavy ztráty zaměstnání a omezenou možností nalézt zaměstnání po ukončení péče. „Při špatném stavu seniora vyžadují umístění v léčebně dlouhodobě nemocných a na sociální lůžka; vyžadují umístění do nestátního subjektu s celoročním pobytem; rodina je ochotna hradit náklady na PS bez přispění obce; při zajištění PS je rodina ochotna v co největší míře spolupracovat“ (Veselá:2003, 9) 6.2.3.2 Důsledky pro síť poskytovatelů služeb Z výše uvedených poznatků lze vyvodit tezi, že jelikož se zastupitelům malé obce, která nemá dostatek financí na vlastní lokální služby, nabízí i jiná, v této době legitimní varianta21, a sice přesunout problém na jiného poskytovatele – tedy přesněji řečeno přes zřizovatelskou funkci i finanční zodpovědnost na jiný územní celek, není obec nucena, ani dostatečně motivována sociální problémy svých obyvatel řešit. Jsou tak potřební senioři či zdravotně postižení, kteří jsou z poskytování PS vyloučeni. Mezi nimi jsou ti, kteří bydlí buďto ve velké vzdálenosti od sídla pečovatelské služby, a z obcí, kde je malý počet žadatelů. Nalezneme mezi nimi ale i klienty vyžadující zvýšenou péči (opět problém nedostupnosti náročných pečovatelských úkonů např. noční služby, celodenní dohledy), kteří proto bývají obvykle i žadateli o umístění do domova důchodců a vedení v evidenci žadatelů přednostních a naléhavých. Důvody této problematické situace tkví v již uvedených finančních, materiálních a personálních problémech obcí (Veselá: 2003, 47). Nastává tak z různých důvodů substituce terénních služeb méně vhodným typem služby, a sice rezidenčním řešením. A to i přes to, že by si převaha seniorů (55%; po zavedení příspěvku na péči 60%) v případě nepříznivého zdravotního stavu přála žít v domácím prostředí za pomoci rodiny či terénní sociální služby, žádá řada z nich a jejich rodinní příslušníci o umístění v ústavním zařízení sociální péče (Veselá, Janata: 1999,9). Důvody žádosti občana o umístění do ústavního zařízení jsou nejčastěji osamělost žadatele; přání být v prostředí, které v případě potřeby zajistí odbornou pomoc; příjemce PS se chce zabezpečit pro případ zhoršení stavu, aj. (Veselá, 2001, 12). 6.2.3.3 Stav rezidenčních typů péče z pohledu poskytovatelů „Ze sebehodnotících dotazníků rezidenčních zařízení vyplývá, že ve stávajících rezidenčních zařízeních Karlovarského kraje jsou umístění uživatelé (celkem 29 %), kteří by mohli podle vyhodnocení pracovníků žít s podporou návazných terénních služeb mimo ústav (17,5 %) nebo zcela samostatně ve své domácnosti (12 %). Zvláště vysoký je počet seniorů - celkem 40 % z celkového počtu seniorů by nemuselo být umístěno v ústavním zařízení. 28% by mohlo žít ve svých domácnostech s vhodnou dopomocí terénních služeb a 17% dokonce samostatně ve vhodném domácím prostředí. U cílové skupiny lidí s mentálním postižením by podle vyjádření pracovníků mohlo žít mimo ústav 14 % z celkového počtu aktuálně umístěných uživatelů (nejsou započítáni uživatelé týdenních a denních pobytů). Pouze 14,5% stávajících uživatelů rezidenčních zařízení v Karlovarském kraji tvoří uživatelé, kteří jsou zcela závislí na pomoci druhé osoby a jejich situace by byla obtížně řešitelná v domácím prostředí. (Sýkorová, Brožová, Jabůrková: 2003,7)“ Podobná zjištění uvádí i analýza Královéhradeckého kraje: „Z konkrétních údajů lze vyčíst, že v domovech důchodců je asi 10,8% klientů soběstačných, 34,5% relativně soběstačných a 54,7% klientů nesoběstačných. (…) Definování soběstačných a nesoběstačných klientů je v úzké vazbě na zařízení poskytující další sociální či zdravotní služby. Lze s určitou pravděpodobností tvrdit, že minimálně polovina nesoběstačných klientů v rezidenčních zařízení sociálních služeb patří do zdravotnických zařízení. Přibližně polovina soběstačných klientů v rezidenčních zařízeních by mohla zůstat ve svých domácnostech, kdyby byla zajištěna kvalitní a dostupná pečovatelská a ošetřovatelská služba. (Scháněl: 2003, 2021)“ 21
Občan může požádat o přijetí do kteréhokoliv ústavu, i mimo místo svého bydliště. Žádost se podává u příslušného orgánu, který spravuje ústav, do kterého si občan přeje být umístěn. Tento orgán pak rozhodne o jeho přijetí. Nemá-li konkrétní představu, podává žádost o přijetí u příslušného orgánu (zpravidla obecního úřadu) v místě svého trvalého pobytu. Nespravuje-li tento orgán ústav vhodný pro žadatele, postoupí žádost neodkladně jiné obci nebo kraji, který takový druh ústavu spravuje (Králová, Rážová: 2001, 26).
26
Výsledky auditů i inspekcí také ukázaly na „nesoulad skutečnosti s tím, jak byla cílová skupina uživatelů definována ve zřizovacích listinách. V diagnostických ústavech byla např., stejně jako v ústavech nediagnostických, většina uživatelů na dlouhodobém pobytu a lidé byli na adrese zařízení přihlášeni k trvalému pobytu. Nejsou výjimkou případy, kdy v domovech pro důchodce byli umístěni uživatelé v produktivním věku se zdravotním postižením. (MPSV: 2001a)“ Zvláště domovy důchodců z rezidenčních typů služeb sociální péče se stávají jakýmsi „odkladištěm“ těžce zařaditelných uživatelů pro nedostatečnou diferenciaci a specializaci poskytovaných rezidenčních služeb. Tedy těch, kterým jednak v obci jejich bydliště nemohla být poskytnuta pečovatelská služba (čili jsou soběstační natolik, že by s vhodnou mírou pomoci mohli zůstat ve svém přirozeném prostředí), lidí s invalidním důchodem v produktivně aktivním věku (kterým se nedostává vhodných podpůrných asistenčních služeb, aby se mohli zapojit do běžného pracovního procesu) a těch, pro které neexistují vhodné zdravotnické služby. Podobným problémem však trpí většina rezidenční zařízení služeb sociální péče, neboť ve zřizovacích listinách jednak není přesně specifikována cílová skupina uživatelů zařízení a dále neexistuje formálně ustavený orgán, který by aktuální obsazení zařízení kontroloval a vyvozoval případné důsledky z porušení pravidel. Pro poskytovatele služby taková situace nutně vede ke konfliktním situacím mezi pečujícím personálem a uživateli s různými potřebami, nemožnosti profilace, specializace a dalšího rozvoje nabídky jimi poskytované péče. Personál je vystaven neúměrnému přetížený bez perspektivy nutných změn a trvalého zlepšení organizace práce22. V případě rezidenčních zařízení dosud nebyl kladen důraz na definici cíle služeb v nich poskytovaných, jejich otevřenost vůči přirozeným vztahovým sítím a aktivní snahu stát se součástí přirozeného místního společenství (viz Standard kvality sociálních služeb č. 1, MPSV: 2002e). Rovněž odbornost poskytovaných služeb je v současné době nadstandardním požadavkem. Stav sítě poskytovatelů rezidenčních služeb bohužel nadále odpovídá přístupu bývalého socialistického režimu, a sice tendenci k segregaci problematických jedinců na okraj společnosti a potlačení jejich přirozených lidských práv. Celou řadu důkazů, které jsou podloženy konkrétními zdokumentovanými fakty, přináší závěrečné zprávy pilotních inspekcí MPSV ČR v rezidenčních zařízeních. Jsou strukturovány podle měřených kritérií jednotlivých standardů a jsou z pohledu veřejné politiky přímo alarmující (v příloze č. 2 je uveden výsek analýzy protokolů pilotních inspekcí MPSV ČR v ústavních zařízeních podle standardů kvality č. 1 a 2, MPSV ČR: 2001a). Ve sledovaných ústavech v podstatě přetrvává dřívější model ústavní péče charakterizovaný medicínským přístupem bez sociální dimenze, minimálním důrazem na podporu rozvoje a udržení adaptačních dovedností, izolací uživatelů ústavu od vnějšího světa, nerespektováním práv uživatelů a centrálně řízeným, plošným poskytováním služeb bez ohledu na individuální nuance. Potřeby uživatelů s těžkým postižením tělesným či mentálním jsou opomíjeny, zatímco si více samostatní jedinci vydobijí více autonomie a umí si oproti ostatním získat více pozornosti na své potřeby. Analýza ukázala, že velké ústavy sociální péče a domovy důchodců mají rozsáhlé problémy s naplňováním standardů kvality sociálních služeb. „Je důležité si uvědomit, že k naplňování standardů nestačí změnit charakter služeb poskytovaných uvnitř ústavů. Sociální začlenění jako cíl sociálních služeb vyžaduje vytvoření sítě návazných služeb terénního a ambulantního charakteru, bez kterých lze služby v ústavech měnit jen z části. Požadované změny přesahují ústavy samotné. Zásadní díl zodpovědnosti proto nesou také zřizovatelé a politici, jejichž úkolem je pro změnu systému vytvářet prostředí. (MPSV ČR:2003j)“ 6.2.3.4 Důsledky současného stavu sítě služeb pro zadavatele služeb Neexistuje-li návaznost terénních služeb s rezidenčními a zdravotnickými (pečovatelská služba – DPS – DPD – DD – ÚSP), nutně dochází v celém systému k anomáliím projevujících se například neúměrným zaměřením a rozšířením pouze některých druhů služeb, často především domovů důchodců. Uživatelům se tak dostává nevhodného režimu péče, který neodpovídá jejich potřebám a systematicky potlačuje jejich soběstačnost, dostávají „nálepku“ nesoběstačného, nemocného, neschopného (Scháněl: 2003, 29-30) . 22
„Profesionalita je klíčové slovo pro přínos, který může mít práce se standardy kvality péče. Místo prázdných a nekonkrétních proklamací vážná diskuse o tom, kam směřujeme, jak chceme naplňovat potřeby svých klientů, čemu se chceme ve své práci vyhnout, abychom nepoškozovali lidi, o které pečujeme, a tím nepoškozovali také sami sebe plíživou nemocí z neuspokojení a únavy, které se obecně říká syndrom vyhoření v pomáhajících profesí. (Čáslava citováno ze sborníku přednášek na konferenci KK ke KP a SK: 2004, 35)“
27
Z hlediska zadavatele (čili samosprávných územních celků) je tato situace vedle etických důsledků velmi nevýhodná i ekonomicky. Jak vyplývá z kalkulací průměrných nákladů na jednotlivé typy služeb na osobu na měsíc v roce 2002 (MPSV ČR: 2004g), lůžko v domově důchodců přináší měsíčně náklady 13,8 tis. Kč na osobu, v domově penzionu pro důchodce 4,6 tis. Kč, pečovatelská služba 1,7 tis. Kč na osobu měsíčně. Z porovnání je zřejmé, že substituce rezidenčních služeb za nedostupné pečovatelské služby se v peněžním vyjádření velmi prodraží. Zde je zřejmý prostor k optimalizaci, který by z hlediska zaangažovaných aktérů přinesl zlepšení situace všech zúčastněných stran. To je ale možné jedině za předpokladu, že by jednak finanční zodpovědnost za poskytované služby byla rovnoměrně subsidiárně rozložena mezi relevantní úrovně samosprávy a dále za jasného prosazení polické vůle k transformaci současného kapacitního a typového rozložení služeb.
6.2.4 Diskuse Jelikož se převedením zřizovatelských funkcí k zařízením sociální péče na kraj nebo obec nejedná pouze o mechanické převedení zodpovědnosti za správu těchto zařízení na samosprávné územní celky, ale jde tu o komplexní decentralizaci zodpovědnosti za dostupnost, kvalitu, efektivitu a rozvoj celé sítě poskytovaných sociálních služeb na svém území (v terminologii MV ČR garanci za dostupnost veřejných služeb (MV ČR: 2003a, 34)). Proto je o tomto fenoménu třeba uvažovat v širokých souvislostech. Je na místě si položit otázku, zda jsou kraje a obce k plnění svého úkolu po všech stránkách dostatečně vybaveny a zda mají podmínky k tomu, aby se chovaly subsidiárně při tvorbě a realizaci sociální politiky na svém území. Čili zda decentralizace zodpovědnosti za naplnění veřejného zájmu na místní úrovni šla ruku v ruce s vytvořením kvalitního zázemí pro plnění této povinnosti (viz kap. III.C.5, pojednání o podmínkách úspěšného provedení decentralizace). Kraje a obce jsou tak občanům v samosprávné působnosti odpovědny za místní dostupnost a kvalitativní úroveň poskytovaných služeb sociální péče. Do té doby to byl povětšinou anonymní centrální stát, který byl od zařízení vzdálen natolik, že bylo téměř nemožné nést zodpovědnost za kvalitu poskytovaných služeb konkrétního zařízení. To dokazuje fakt, že dosud nebyly závazně a vymahatelně aplikovány nástroje řízení a kontroly vlastností poskytovaných služeb. Občan tak měl minimální možnost zpětné vazby a stížnosti na nekvalitně poskytované služby. Spolu s procesem decentralizace zřizovatelských funkcí proto ani samosprávné územní celky nebyly vybaveny dostatečnými kompetencemi, resp. nástroji k řízení sítě poskytovatelů služeb na svém území (do té doby členěných na okresy, v důsledku realizace územní reformy nově členěné na samosprávné obce – nehledě na jejich velikost a kraje). Nadále platí roztříštěnost systému financování tohoto sektoru, která konzervuje i současnou rozdrobenost nabídky. Dosud není formálně stanovena a vymahatelná povinnost územních celků sledovat, hodnotit a optimalizovat typovou a místní dostupnost služeb, stejně jako garance minimální úrovně kvality jednotlivých typů poskytovaných služeb. Kraje a obce tak stojí před základním problémem, a sice že jednak neznají potřeby svých obyvatel a na straně druhé nemají přehled o kvantitě a kvalitě celkové lokální nabídky poskytovaných služeb. Poskytovatelé soukromého a neziskového sektoru se nachází v odlišných podmínkách pro svou činnost než poskytovatelé zřizovaní veřejnou správou. Koordinace neziskových poskytovatelů na území krajů a obcí je komplikována i skutečností, že část dotačních prostředků pro neziskové subjekty je rozdělována z ministerstva a těžko se tak provazuje a optimalizuje nabídka jejich služeb s poskytovateli veřejného sektoru k vytvoření kompaktní sítě nabídky vedené lokální potřebou. Vzhledem k tomu, že služby neziskových poskytovatelů jsou na kvalitativně odlišné úrovni – nabízí většinou komunitní a alternativní typy služeb vzhledem k těm, zřizovaných obcemi nebo kraji, je jak pro uživatele, tak veřejnou správu velmi důležité, aby se nabídky různých poskytovatelů vzájemně vyladily a provázaly vzhledem k potřebám lokální populace. Kraje a obce jsou jednak konfrontovány s kapacitní a typovou nevyvážeností distribuce poskytovatelů služeb na svém území (poskytovatelů různých sektorů, kteří podléhají jiným pravidlům financování, kontroly a právních vztahů vůči uživatelům) a dále systémovými překážkami (především systémem financování a nerovného postavení jednotlivých typů a poskytovatelů služeb), které nevytváří motivační prostředí k převzetí zodpovědnosti za potřeby sociální péče svých obyvatel a efektivní koordinaci těchto poskytovatelů. Tento stav vede k substitucím nedostatečně dostupných terénních a odlehčovacích služeb sociální péče za nákladné rezidenční typy. Pro poskytovatele tato situace znamená zásadní 28
překážku k možnosti jejich profilace na konkrétní cílovou skupinu a profesionalizace jimi poskytovaných služeb, čili brzdí rozvoj kvality nabízených služeb. Z výše uvedeného textu lze vyvodit následující teze: • Zařízení sociálních služeb přešla na územní samosprávné celky (většinou kraje) bez kapacitně odpovídajících hledisek – tedy bez ohledu na přirozenou typovou spádovost na lokální, mikroregionální a regionální územní celky dle distribuce a koncentrace dané cílové skupiny. • Jednotlivé typy služeb sociální péče nejsou vhodně typově ani místně provázány, což má dalekosáhlé dopady na kvalitu poskytované péče (co do specializace a přiměřenosti z hlediska typu potřeby uživatele, odstupňování intenzity péče dle míry jeho aktuální zachovalé soběstačnosti, aktivního přístupu k rozvoji zachovalého potenciálu uživatele směrem ke zpětné integraci do běžného sociálního života) a dostupnost služeb. • Obce nemají přímou zákonnou povinnost poskytovat sociální služby, pouze mají vytvářet podmínky pro sociální péči a občanům poskytovat odbornou pomoc při poskytování sociální péče (MPSV, 2003a: 21)23. Pokud nejsou zřizovateli konkrétního zařízení, není garantován dostatečný přísun finančních prostředků a chybí motivace zabezpečit tyto službu vlastními silami. • Zřizovatelská funkce, a tedy správa služeb, se v mnohých případech konečnému uživateli vzdálila z okresního města na krajské. Decentralizace se tak realizovala jen v termínech přenesení zodpovědnosti na samosprávné územní celky, nebyly však vytvořeny podmínky pro důsledné uplatnění principu subsidiarity, kdy by to byly v první řadě konkrétně obce, které nesou zodpovědnost za naplnění potřeb svých občanů24. • Současný platný právní rámec nevytváří podmínky pro uplatňování aktivního přístupu poskytovatelů k ochraně lidských práv a autonomie uživatelů služeb. Stávající legislativně upravené povinnosti poskytovatelů, týkající se kvality služby, se výhradně soustředí na obecně technické, hygienické a personální ukazatele, které jsou aplikovány především ve státních zařízeních. Poskytovatelé nejsou za poskytnutí nekvalitní služby sankcionováni, dosud neexistují dostatečné a systematické motivační mechanismy pro zvyšování kvality služby. • Do realizace 2. fáze reformy VS nebyly systematicky a kontinuálně prováděny sociálně demografické analýzy a tedy mapovány sociální potřeby v území včetně trendů populačního vývoje dle regionálního členění. Neexistuje tedy kvalitní informační základna a povědomí o lokálních a regionálních sociálních potřebách obyvatel. • Současným systémem financování jsou existenčně zajištěny rezidenční typy služeb a kapacity. Rozhodování o poskytnutí služby konkrétnímu uživateli se děje z pozice zřizovatelské funkce obce či kraje ke konkrétnímu zařízení a dostupných kapacit zařízení bez znalosti lokálních podmínek, míry a typu potřeby jednotlivce včetně návazností v síti sociálních služeb. • Nadále panuje nerovnoprávné postavení poskytovatelů různých sektorů i typů poskytovaných služeb. Inovativní typy terénních a podpůrných služeb, které dosud nedisponují právní oporou, se stále nachází v existenční nejistotě. Neustále musí obhajovat svoji veřejně prospěšnou potřebnost přes systémové blokády. To je vystavuje neúměrným personálním nákladům oproti poskytovatelům, kteří svoji existenci nemusí nijak obhajovat. Jejich výsadní postavení dosud plyne z titulu zřizovatelské funkce orgánu veřejné správy k tradičně vymezeným typům sociálních služeb25 a nasměrování toků veřejných finančních prostředků formou dotací na lůžko (v případě obcí) a na zařízení (v případě krajů). Protože dosud nebyla zpochybněna a systematicky zkoumána jejich potřebnost, nejsou oproti dříve zmíněným poskytovatelům vystaveny konkurenci v boji o finanční prostředky. • K tomu se přidává fakt, že ústřední orgány státní správy v současném provizoriu mezi realizací 2. fázi reformy veřejné správy a očekávaném uskutečnění reformy sociálních služeb ztratily kontrolu a přehled nad úrovní poskytovaných služeb. Mezi regiony mohou vyvstat velké kvalitativní a kvantitativní rozdíly v úrovni poskytovaných služeb, které se v čase budou prohlubovat. Centrální úřady v současné době nedisponují přehledem o dění v regionech a regulačními nástroji k možnosti korekce nevyhovujícího stavu. Současný monitoring vývoje z centrální úrovně není systematický a je založen pouze na neformální a dobrovolné bázi26. 23 V Bílé knize je doslova uveden návrh „v revidovaném zákoně by měly mít obce povinnost zabezpečit poskytování sociálních služeb svým občanům.“ 24 V rámci konzultačního setkání představitelů krajských úřadů v oblasti sociálních služeb a pracovníků MPSV dne 4.1.2005 na téma komunitní plánování vyplynulo, že pokud kraj jasně nedeklaroval politické rozhodnutí, že nadále nebude poskytovat tuto typicky lokální sociální službu, a sice pečovatelskou službu, nemají obce jasný impuls k převzetí zodpovědnosti za sociální potřeby svých obyvatel. Jedině v těch krajích, kde došlo k vyjednávání a převzetí těchto služeb obcemi, otevřel se z jejich strany i prostor a zájem o komunitní plánování. Nadále však v tomto ohledu platí i řada dalších systémových překážek, kterým je třeba věnovat pozornost. 25 Za služby sociální péče se dle platného právního rámce považují (viz §73 odst. 6 zákona č.100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů; dále specifikovaná ve vyhláškách MPSV): výchovná a poradenská péče, ústavní sociální péče, péče v ostatních zařízeních sociální péče, pečovatelská služba a stravování. Z výše uvedeného a současné praxe vyplývá, že ostatní sociální služby (např. osobní asistence, raná péče, kontaktní centra, odlehčovací služby), které svým charakterem lépe naplňují principy sociální integrace oproti službám „tradičním“, nemají zákonnou oporu. To zásadně brání žádoucímu rozvoji sociálních služeb a negarantuje občanům jako uživatelům, že tyto služby jsou poskytovány ve standardní kvalitě, případně že jsou vůbec dostupné. 26 V případě šíření komunitního plánování existují plošné přehledy o situaci v ČR od roku 2003, pracovníci MPSV ČR se účastní odborných konferencí a školení v regionech, dne 4.1.2005 se konalo první iniciační setkání krajských představitelů se zodpovědnými pracovníky MPSV ČR za komunitní plánování s účelem transferu informací, zkušeností a artikulace potřeb systému a možností jejich řešení na pravidelnější bázi (s čtvrtletní periodou). V případě aplikace a rozvoje standardů kvality je ministerstvo v kontaktu jak s poskytovateli, tak jejich zřizovateli na základě přípravných inspekcí v rámci školení inspektorů hrazených z resortních zdrojů.
29
6.3 Závěr analýzy současného stavu systému poskytování služeb sociální péče Z výše uvedené analýzy vyplývá, že současná distribuce, kapacitní vybavenost jednotlivých územních celků a kvalita poskytovaných služeb nekoresponduje s potřebami uživatelů na lokální úrovni. Transformace nevyhovujících parametrů sítě poskytovatelů služeb sociální péče z hlediska potřeb obyvatel územních celků po realizaci 2. fáze RVS zůstala úkolem územní samosprávy. Ta však nemá, jak výše naznačeno, systémové předpoklady (především po linii systému financování a rozdělení zodpovědností v systému poskytování služeb sociální péče) tento úkol zvládnout. MPSV ČR ztratilo přímé nástroje koordinace územní sítě poskytovatelů a nenese více za současný stav sítě přímou zodpovědnost. Tím je tento neutěšený stav bez koncepční iniciativy samospráv konzervovaný. Jak bylo naznačeno výše z výsledků pilotních inspekcí, úkol zkvalitnění poskytovaných služeb neleží výhradně na bedrech samotných poskytovatelů. Je zde nutná intervence politických představitelů (MPSV ČR, 2001a), kteří jsou za rozvoj komunitních typů péče a za systematické prosazení trendu deinstitucionalizace odpovědni. Jelikož je územní samospráva rozdrobena na velikostně nediferencované obce a kraje, které jsou ve vzájemném partnerském vztahu, hraje obrovskou roli umožňující prostředí k navázání oboustranně výhodné spolupráce mezi územními celky i s centrální úrovní veřejné správy. V současné době je proto hlavním tématem systému poskytování služeb sociální péče v samostatné působnosti územních celků otázka vhodné formy politického a manažerského vedení systému a jeho dělba mezi partnery územní samosprávy a státní správou. Odpovědnost za poskytování služeb veřejnosti je současným nastavením systému poskytování sociálních služeb stále nejednoznačně definována a rozdělena mezi účastníky systému.
30
7. Nově koncipované nástroje koordinace sítě poskytovatelů služeb v kontextu chystané reformy sociálních služeb v gesci MPSV ČR a jejich současná aplikace v území Filosofii reformy sociálních služeb lze shrnout do následujících 6 bodů dle Bílé knihy v sociálních službách: 1) Proměna managementu z centrální úrovně: zavést státní politiku orientovanou na výstupy, kterých má být dosaženo, nikoli na kvóty a normy, 2) komunitní plánování, tj. plánování zaměřené na obce umožní vytvoření plánu rozvoje služeb pro komunitu samotnou komunitou. Každý musí plnit svou úlohu – zřizovatelé, poskytovatelé a uživatelé služeb včetně jejich rodin. 3) Posuzování potřeb: poskytované služby budou určovány potřebami a situací jednotlivých osob a rodin, v nichž tito lidé žijí. 4) Standardy pro poskytování sociálních služeb, které poskytují záruky uživatelům služeb a jejich rodinám. Zaměřují se na výstupy, které musejí být poskytovány, nikoliv vstupy. Budou aplikovány na všechny služby bez ohledu na to, kdo je poskytuje. 5) Vzdělávání sociálních pracovníků: Standardy pro dovednosti, kvalifikaci a zkušenosti osob, které pracují v sociálních službách a pro jejich školení, které jim umožní tyto dovednosti, kvalifikaci a zkušenosti rozvíjet. 6) Systém financování sociálních služeb tak, aby peníze následovaly lidi a ne zařízení, kde jsou služby poskytovány. (MPSV ČR: 2003a, 3-4) V dalším textu bude pozornost koncentrována pouze na kroky MPSV ČR a krajské samosprávy vedoucí k zavádění standardů kvality a komunitního plánování sociálních služeb. A to jednak z důvodu omezeného rozsahu práce a dále proto, že právě v těchto oblastech samospráva převzala iniciativu nehledě na dosavadní legislativní provizorium v systému poskytování služeb. Díky těmto aktivitám územní samosprávy, čili rozvoji a aplikaci zmíněných nástrojů, dochází již v tomto čase v několika málo iniciativních krajích k přípravě transformace lokální a regionální sítě poskytovatelů služeb. Tyto průkopnické aktivity jsou velmi významné z hlediska dalšího rozvoje celorepublikové sítě poskytovatelů služeb a určení/dělbu zodpovědnosti za jeho koordinaci. Nově koncipovaný systém financování služeb bude nastíněn jen v obrysech.
7.1 Analýza aktivit MPSV ČR s ohledem na rozvoj komunitního plánování a zavádění standardů kvality v ČR 7.1.1 Podpůrné aktivity ke koncepční přípravě a implementaci reformy sociálních služeb: Česko-britský projekt a jeho struktura V letech 2000-2003 proběhl Česko-britský projekt na podporu MPSV ČR při reformě sociálních služeb, který přinesl koncepci zásadní proměny řízení a financování systému poskytování sociálních služeb. Jeho principy byly veřejnosti představeny formou konzultačního dokumentu (Bílá kniha v sociálních službách) a promítnuty do Návrhu věcného záměru zákona o sociálních službách. Dlouhá historie legislativních snah o ukotvení reformy sociálních služeb, viz příloha č.3. Strategie projektu byla strukturována do tří vzájemně propojených modulů - pilotních projektů, jejichž výstupy byly testovány ve vybraných regionech. První modul, který se zabýval analýzou potřeb a plánováním služeb na místní úrovni, byl uskutečněn v Písku. Jeho cílem byl rozvoj inovativních sociálních služeb v dané lokalitě a zavedení postupů pro komunitní plánování. Druhý modul pokrývající oblast standardů kvality a systému jejich účinné kontroly probíhal 31
v Olomouci, Liberci a Praze. Cílem bylo vytvoření standardů kvality, metodologie jejich kontroly a udělování licencí na jejich základě. Třetí modul se zabýval analýzou činnosti MPSV ČR a vytvářením strategií (národních priorit sociální politiky) a s nimi souvisejících podpůrných metodických postupů. Modul směřoval k vytvoření modelu tvorby politiky a rozvoji informační strategie pro interní a externí jednání MPSV ČR. Projekt, který byl realizován po dobu tří let, podpořilo britské Ministerstvo pro mezinárodní rozvoj částkou řádově v hodnotě 50 mil. Kč. (MPSV ČR: 2001b). Projekt zohledňoval, že strategii sociálních služeb je třeba rozvíjet v těsném propojení se souběžnou reformou veřejné správy – jak ze strukturálního hlediska při zdůrazňování procesu decentralizace, tak z hlediska kulturního při vyzdvižení aspektu služby veřejnosti, profesionality a výkonného řízení ve státní správě. Rovněž bylo správně identifikováno, že pro úspěšnost reformy je rovněž stěžejní reforma finančních toků. Tyto skutečnosti vedly k navázání partnerství s MV ČR a MF ČR, stejně jako s organizacemi zastupující místní samosprávu a s projekty EK, jejichž cílem bylo urychlit reformu veřejné správy (spolupráce zmíněných aktérů však nebyla důsledně rozvíjena a nepřinesla očekávané výsledky). Značného pokroku bylo v rámci 3. zmíněného modulu dosaženo při vypracovávání technik, které by byly vhodné pro strategické řízení. Patří mezi ně stanovení prozatímních a dílčích cílů, finanční plánování, práce v oblasti zpracovávání strategií pro implementaci. Vytvoření strategické kapacity ovšem také vyžaduje změnu struktury a kultury a nelze tvrdit, že by byly převzaty kulturou MPSV ČR takovým způsobem, aby jej bylo možné nazvat udržitelným. Tato změna se naopak projevila jen zřídka a občas jí byl kladen aktivní odpor. Celá řada příležitostí ke změně tak zůstala nevyužita ((MPSV ČR: 2003j,16). 7.1.1.1 1. modul: Komunitní plánování Realizované aktivity •
Pilotní projekt Písek – předpokládány 2 verze KP: vymezení hlavních směrů rozvoje služeb (začátek září 2000 – mělo pokračovat do července 2003, ovšem pro nízkou podporu komunitního plánu ze strany politických představitelů a podlomené motivaci ostatních účastníků pokračovat zůstaly přípravné práce bez realizace).
•
Ustavena pracovní skupina pro zpracování metodického materiálu o KP, zastoupená relevantními pluralitními aktéry a zaměřena na průběžný konzultační proces a šíření KP v republice
•
Publikován informační a metodický materiál „Komunitní plánování – věc veřejná“,
•
Program vzdělávání ke KP zástupců 6 obcí (září 2002- leden 2003). Ve čtyřech bězích vzdělávacího modulu bylo z rezortních prostředků vyškoleno a certifikováno více jak dvě desítky osob27.
V rámci modulu byly na další období plánovány následující aktivity:
27
•
Další vzdělávání pilotních obcí formou ad hoc seminářů a supervizí.
•
Zpracovat plán pro zavedení KP napříč ČR a stanovit cílové termíny pro jeho zavedení v zákonu o standardech veřejných služeb.
•
Založení v každém kraji „Centra pro kvalitu“, která budou základnou pro školení, podávání informací a sdílení příkladů dobré praxe. V roce 2003 měla být 3 již sloužící ustavena jako vzdělávací, informační a poradenská střediska.
•
Příprava vzdělávacího programu pro školitele a metodiky pro podporu obcí (MPSV ČR:2003a, 24-25).
V dalším období se na základě 1. kola vzdělávání ke KP ze strany MPSV ČR a nabytých praktických zkušeností s realizací procesu vyprofilovaly další vzdělávací organizace (podporované dotacemi MPSV ČR, viz subkapitola B.1.3), z nichž nejvýznamnější jsou: a) „Komunitní plánování o.p.s.“ Žďár. Od podzimu 2002 do poloviny roku 2004 organizace provedla 10 běhů vzdělávacích programů. b) „Centrum komunitní práce o.s.“ Ústí nad Labem. V roce 2003 organizace provedla jeden vzdělávací program a v roce 2004 taktéž. c) „Centrum pro komunitní práci o.s.“ České Budějovice. V roce 2003 byl proveden jeden vzdělávací program. d) „Občanské poradenské středisko o.p.s.“ Hradec Králové. Organizace zajistila a zajišťuje vzdělávání a metodickou podporu procesům komunitního plánování sociálních služeb v Královehradeckém kraji (MPSV ČR: 2004, 1).
32
Ovšem stanovené cíle se nepodařilo naplnit v plném rozsahu a jak bylo zmíněno výše, modul byl předčasně ukončen. A to jednak z důvodu vnějších omezení, kterému dosud čelí všechny obce, které KP na svém území realizují: •
„Od samého začátku byla práce ztěžovaná nesouladem mezi tím, že obec je odpovědná za vzor sociálních služeb a nastavením systému finančních toků. Místní politikové tudíž neměli žádné prostředky na realizaci jimi vytvořeného komunitního plánu, protože většina disponibilních zdrojů byla směrována jinam. Hned na začátku realizace modulu byla otázka finančních toků označena za zcela klíčovou (zasedání Řídícího výboru v říjnu 2000 a lednu 2001) a očekávalo se tudíž, že finanční toky budou upraveny. Když začalo být zřejmé, že k tomu nedojde, pochopitelně se snížilo nasazení, se kterým lidé přistupovali k vypracování plánu. Zástupci Písku na zasedání Řídícího výboru opakovaně upozorňovali na to, že mají-li být obce zodpovědné za poskytování služeb, musí k tomu mít zdroje.
•
Nadále nerovnoprávné postavení poskytovatelů neziskového sektoru a z toho plynoucí jejich nerovné postavení v účasti na plánovacích procesech. „Úloha státu jakožto výlučného poskytovatele sociálních služeb je nadále převládající představou a realitou pokud jde o služby rezidenční péče. Jiné zdroje financování a financování kapacit znesnadňují komunitní spolupráci, neboť koncentrují pozornost na zájmy poskytovatelů (především tradiční typy) a odvádí pozornost od potřeby komunity a klientů. (MPSV ČR: 2003j, 4)“
Dále kvůli vnitřnímu ohrožení, kterým byla politická neshoda v místním zastupitelstvu o podpoře a realizaci komunitního plánu. Z hlediska udržitelnosti výstupů projektu byla ve zprávě britského Ministerstva pro místní rozvoj posuzující soulad výstupů projektu s jeho záměry (září 2002) vyslovena následující doporučení (dále jen výtah), která naznačují zamýšlené přínosy KP pro tvorbu politiky na ústřední úrovni: •
Je třeba výslovně zdůraznit přínos KP jakožto plánovacího nástroje pro regiony a pro MPSV ČR. Pro MPSV ČR je KP nástrojem – dosud však chybí důkazy o tom, že se MPSV ČR aktivně angažuje v KP a používá ho jako pomůcku při tvorbě své politiky. Ta by se měla realizovat v tom, že MPSV ČR považuje KP za jednu ze svých priorit pro využívání grantů určených NNO a projektového fondu v přechodném období let 2002-07.
•
Na operativní úrovni je třeba využít zkušeností z Písku při řešení současných problémů MPSV ČR, například pokud jde o financování a NNO. Dosud nejsou vyřešeny otázky dlouhodobého financování, které by mělo podpořit rozhodování na místní úrovni vycházející z komunitních plánů. Financování NNO by mělo být postaveno na stejných podmínkách, jaké platí pro ostatní poskytovatele.
•
Je třeba, aby si implikace KP uvědomili lidé, kteří zodpovídají za vzdělávání a výcvik personálu a řídících pracovníků sociálních služeb; MPSV ČR by mělo stát v čele tohoto procesu, v čemž by mu projekt měl sloužit jako vodítko.
•
Ve 3. roce projektu se sjednotí práce na všech třech modulech. V souladu s plánem se spojí práce na SK a KP s prací probíhající v pilotních obcí (MPSV ČR: 2003j, 25-26).
7.1.1.2 2.modul: Standardy kvality Základní principy Standardů kvality – syntéza poznatků ze studia dokumentů a www stránek MPSV ČR: •
Vztahují se na všechny sociální služby (proto velmi obecně formulované).
•
Jsou konsensuálním dokumentem napříč subjektů v systému sociálních služeb, definujícím souhrn stávajícího poznání a příklady dobré praxe v oboru sociální práce ve spolupráci se zahraničními odborníky. Byly vytvořeny v pracovních skupinách za široké spolupráce všech aktérů v systému poskytování služeb v průběhu 3 let a byly prezentovány na sociálních konferencích a InternetPoradně na stránkách MPSV ČR v roce 2002, kde byly i přijímány připomínky.
•
Jednotlivé standardy jsou 1) konsensuální definicí kvalitní služby a 2) jsou dále rozpracovány a rozloženy do měřitelných kritérií, u kterých se jednak předpokládá, že je poskytovatelé služeb sami použijí pro definici klíčových kritérií služeb ve své dokumentaci a přizpůsobí jim vnitřní pravidla. Tím by se měly promítnout do každodenního chodu zařízení sociálních služeb. Dále by takový proces měl vést k uvědomění si a definici potřeby konkrétních oblastí profesionalizace a celoživotního vzdělávání pracovníků v zařízení.
•
Spolu s dokumentací o tom, jak poskytování služby probíhalo, jsou SK vodítkem a nástrojem hodnocení kvality v rámci inspekce nebo procesu sebehodnocení.
•
Hodnotí jak provozní, procedurální a personální dimenzi poskytovaných služeb, ale i to, jak se poskytovaná služba promítá do života jejího uživatele. Ve spolupráci uživatele s pracovníkem je ve standardech definován „osobní cíl“, kterého má být poskytováním služby dosaženo.
•
Počítá se s jejich rozvojem a flexibilní formou jejich úpravy v podobě prováděcího předpisu.
•
Stanovují klíčové skutečnosti veřejných závazků zařízení a informací, které budou veřejně přístupné. 33
V rámci Česko-britského projektu byla na principech konzultačního procesu pod vedením MSPV ČR v letech 2002-3 vytvářena metodika inspekcí sociálních služeb na základě publikovaných standardů kvality. Do její výsledné podoby se proto promítly nejen požadavky stání správy, ale i praktické zkušenosti zainteresovaných stran, především hodnotitelů a poskytovatelů sociálních služeb. Zároveň s metodikou také vzniklo 39 protokolů o výsledcích pilotních inspekcí, 13 se týká ústavních zařízení - ústavů sociální péče a domovů důchodců. Výsledky Česko-britského projektu byly doplněny o informace, získané z projektu Hodnocení kvality péče v ústavech přímo řízených MPSV, který v letech 2000 - 2001 probíhal pod gescí MPSV ČR. (MPSV ČR, 2001a) Standardy, jichž je celkem 17, jsou rozděleny do 3 základních částí28: !
Procedurální standardy: nejdůležitější, stanovují, jak má poskytování služby vypadat, co je jejich cílem, stanovují povahu poskytování služby, pravidla jednání se zájemcem o danou službu, způsob přizpůsobení se služby individuálním potřebám člověka. Týkají se ochrany práv uživatelů služeb a vytváření ochranných mechanismů jako jsou postupy při stížnostech, při střetech zájmů apod.; Standard 1 – cíle a způsoby poskytování služeb, 2 – ochrana práv uživatelů, 3 – jednání se zájemcem o službu, 4 – dohoda o poskytování služby, 5 – plánování a průběh služby, 6 – osobní údaje, 7 – stížnosti na kvalitu nebo způsob poskytování sociálních služeb, 8 – návaznost na další zdroje
!
Personální standardy: věnují se personálnímu zajištění služeb. Kvalita služby je přímo závislá na pracovnících, na jejich dovednostech a vzdělání, schopnostech, vedení a podpoře, na podmínkách, které pro práci mají apod. Standard 9 – personální zajištění služeb, 10 – pracovní podmínky a řízení poskytování služeb, 11 – profesní rozvoj pracovníků a pracovních týmů
!
Provozní standardy: definují podmínky pro poskytování sociálních služeb. Zaměřují se na prostory, v nichž jsou služby poskytovány, na dostupnost, ekonomické parametry služby, rozvoj jejich kvality. Standard 12 – místní a časová dostupnost služby, 13 – informovanost o službě, 14 – prostředí a podmínky poskytování služeb, 15 – nouzové a havarijní situace, 16 – zajištění kvality služeb, 17 – ekonomika Hlavní průlomy, které jejich zavedení do systému poskytování služeb z hlediska veřejné správy přinese, lze stručně
charakterizovat v těchto hlavních kategoriích: 1) Ve vymezení a veřejné garanci důstojného postavení uživatele v systému sociálních služeb, do kterého vstupují i subjekty soukromého práva, 2) Dále jsou nástrojem ověřování minimální definované úrovně a podnětem pro rozvoj kvality poskytovaných služeb svým důrazem na aktivní přístup k ochraně lidských práv v kontaktu s uživatelem služby a kladou důraz na vzdělávání pracovníků v sociálních službách (V tomto ohledu je ovšem nutno zajistit dostupnost kvalitních vzdělávacích modulů relevantních vzhledem k potřebě sociálních pracovníků. Poskytovatele je taktéž nutno motivovat k aktivní podpoře celoživotního vzdělávání sociálních pracovníků.) 3) Umožňují zrovnoprávnění poskytovatelů nehledě na jejich náležitost k veřejnému, ziskovému nebo soukromému sektoru i alternativních typů služeb vzhledem k tradičním do té doby formalizovaných platném právním rámcem – umožňují rozvoj terénních a odlehčovacích služeb a s tím ruku v ruce transformaci a specializaci rezidenčních zařízení.
28
Standardy jsou popsány jen obecně, aby je bylo možné aplikovat na všechny typy sociálních služeb. Ze strany MPSV ČR byly nejprve představeny a diskutovány na Sociálních konferencích, byly publikovány na počátku roku 2002 a v listopadu 2002 byla vydána i publikace „Zavádění standardů kvality sociálních služeb do praxe: Průvodce poskytovatele“, kam byly zahrnuty i odpovědi na nejčastěji kladené otázky na sociálních konferencích i v interaktivní InternetPoradně, která v roce 2002 byla poskytovatelům k dispozici na stránkách MPSV ČR.
34
Realizované aktivity v rámci modulu: • Publikace standardů v dubnu 2002 za veřejné diskuse při jejich tvorbě, 2x jejich testování a revize + publikace průvodce jejich použití v prosinci 2002. •
Odborné školení 1. skupiny inspektorů + pilotní inspekce zařízení sociálních služeb (řádově 20 na Liberecku a Olomoucku).
•
Školitelé inspektorů vycvičeni.
V prosinci 2002 byl zřízen Registr inspektorů, který spravoval Národní vzdělávací fond z pověření MPSV ČR. V lednu 2003 v něm bylo zaregistrováno 25 inspektorů. V době, kdy byly zveřejněny Standardy kvality sociálních služeb (duben 2002), se ukázalo, že mnozí poskytovatelé budou potřebovat pomoc, až začnou se Standardy pracovat a uplatňovat je. V letech 2003 a 2004 byly pro NNO vyhlášeny dotační programy na zavádění standardů kvality. Byly plánovány další aktivity • Dobrovolné inspekce od jara 2003 (projekt dobrovolných inspekcí v rámci národního programu podpory jakosti v r. 2003). •
Příprava vzdělávacího programu pro nové inspektory.
•
Příprava variant systému udělování licencí a konzultací.
•
Identifikace nutných změn v platném právním rámci, včetně zpracování návrhů změn zákonů (MPSV ČR: 2003a, 29-30).
V rámci tohoto modulu byl zpracován podrobný plán činnosti do konce roku 2003, jehož cílem bylo podpořit dobrovolné inspekce, vydávání licencí a pomoci MPSV ČR při organizaci této práce. Byly připraveny i plány pro rok 2004, které měly posloužit při přípravě přechodného období, než bude přijata nová legislativa (v době průběhu projektu platil výhled 2005) (MPSV ČR: 2003j,12). Jak je patrné, řada plánovaných aktivit nebyla realizována. Na straně MPSV ČR dlouhodobě selhává jasné politické zadání, řízení lidských, finančních, institucionálních zdrojů a meziresortní spolupráce k účinnému prosazení strategických změn. Ačkoliv byla navržena strategie udržení institucionálně dobře zajištěného a propracovaného konzultačního procesu, vedeného v pracovních skupinách a řízeného Řídícím výborem, i po skončení Č.-b. projektu29, byla jeho činnost ukončena a ŘV rozpuštěn. Ověřování a rozvoj metodiky inspekcí kvality a podpora zavádění standardů kvality do praxe mělo pokračovat formou dobrovolných inspekcí v rámci vzdělávacího modulu, který se v té době také upravoval a dotvářel. Teoretická část vzdělávacího programu, odborně vedená inspektory vyškolenými v prvním kole, se rozběhla v březnu 2003. Školení obsahuje i praktickou část, v té době se jednalo o projekt dobrovolných inspekcí. Ty ale měly být již hrazeny z národních zdrojů, a proto k jeho realizaci bylo třeba podpory od politického vedení resortu. Vzdělávací modul i další návazné plány však byly po ukončení Č.- b. projektu vedením resortu ukončeny s poukazem na nejistotu přijetí NVZZ vládou a parlamentem. Byla zpochybněna i vlastní myšlenka zavádění Standardů a inspekcí do praxe. Ačkoliv tedy byly přípravné práce započaty a vybudovány široké možnosti spolupráce se zúčastněnými aktéry na implementaci reformy (čímž byla vytvořena široká podpora chystaným změnám), změna politické garnitury, potřeba dalších zdrojů, tentokráte ze státní pokladny, a nejistota přijetí Návrhu věcného záměru zákona o sociálních službách vedlo k jejich stagnaci a ráznému přerušení30. V praxi se přesto dosavadní výstupy projektu ve formě publikovaných metodik, informací, vyškolených inspektorů (kteří mezitím založili svoji asociaci) a získaných zkušeností31 prosadily a přinesly své výsledky. Chopila se jich regionální
29 V rámci interního dokumentu MPSV ČR „Následná strategie MPSV ČR v oblastech řešených ČB projektem a role ŘV po ukončení projektu“ je navrženo, aby MPSV ČR ustavilo 1. Poradní výbor pro sociální služby a 2. řádné fórum pro pravidelné konzultace a výměnu informací s orgány místní samosprávy pro zachování dobré praxe získané v rámci konzultačního procesu i po skončení projektu (str.4). 30 Na tomto místě je vhodné uvést zkušenosti autorky získané v rozhovorech s pracovníky odboru 22. Původní záměr vytvořit časové osy hlavních aktivit na poli přípravy implementace zmíněných nástrojů koordinace (od doby realizace č.-b. projektu po současnost) musel být autorkou opuštěn. Otázky na dokumenty a zlomové události v daném období vždy v rozhovorech s pracovníky, kteří byli v té době na resortu zaměstnáni, narazily z pochopitelných důvodů na informační bariéru. 31 Řada do té doby aktivních pracovníků z resortu v této době hromadně odcházela a nabyté zkušenosti uplatnila v terénu.
35
a lokální samospráva a v rámci rozvojových projektů je dále rozvíjela32. Z jejich strany, od nově vzniklé profese inspektorů kvality a lidí aktivních na poli komunitního plánování byl pak na MPSV ČR vytvářen nátlak na jejich závaznou implementaci. S rozvojem nových prvků v systému poskytování služeb tak vznikají nové potřeby. Hmatatelné výsledky a přínosy iniciativních aktivit územní samosprávy přesvědčily vedení resortu o přínosech a potřebnosti nových koordinačních nástrojů. I přes nevoli a počáteční nedůvěru nové politické garnitury byla v létě roku 2004, s výhledem na finanční podporu ze Strukturálních fondů, přípravným aktivitám na jejich implementaci opět dána zelená. Ovšem ztracené kapacity ve formě zrušeného konzultačního procesu, transferu zkušeností, nasazení, podpory reformních kroků a navázané důvěry už není možné po tak dlouhém útlumu a stylu ukončení těchto prací zcela obnovit. 7.1.1.3 Dotační programy MPSV ČR na podporu zavádění KP a SK V letech 2003-04 byly v rámci dotačního řízení MPSV ČR mj. vyhlášeny programy pilotních (inovativních) projektů pro NNO, v jehož 2. subprogramu byly v obou letech rozděleny 2 mil.Kč na podporu projektů v oblastech: A. Podpora procesu zavádění komunitního plánování (podmínky poskytnutí dotace: usnesení zastupitelstva – závaznost procesu; předkladatel má s obcí dohodu o spolupráci při KP; plán zavádění KP v obci; existuje triáda, která absolvovala vzdělávací výcvik k podpoře zahájení procesu KP) a B. Podpora opatření vyplývajících ze zpracovaných komunitních plánů, C. Podpora vzdělávání s cíli:1. zajistit odborné kapacity na úrovni krajů umožňující realizaci vzdělávacího programu k podpoře obcí, které chtějí proces KP zahájit (podmínky: uzavřená dohoda o spolupráci při rozšiřování KP s příslušným krajem, předkladatel má zpracovaný vzdělávací program pro vzdělavatele aj.), 2. podpora vzdělávání na úrovni obcí s cílem vytvoření vhodných podmínek pro šíření KP – prostřednictvím vzdělávacího programu připravit na místní úrovni triádu.
Subprogram 3 byl určen na podporu zavádění standardů kvality v sociálních službách a byl určen na aktivity: 1) řešení problematických oblastí naplňování standardů kvality v konkrétních zařízení sociálních služeb, 2) zajištění zvyšování kvality sociálních služeb (audity kvality – hodnocení týmem nezávislých odborníků, zavedení systému řízení kvality) 3) zavádění nových postupů a přístupů, které umožní naplňovat standardy nebo přispějí ke zvyšování kvality konkrétních typů poskytovaných služeb (MPSV ČR: 2002d, 2003d). Dále byly pouze v roce 2003 poskytnuty dotace obcím a krajům (v objemu 2,8 mil) na: I.
podporu procesu zavádění KP a opatření vyplývajících ze zpracovaných komunitních plánů. A. Podpora zavádění KP soc. sl. v obci s cílem vytvoření struktur, které umožňují realizaci procesů KP na místní úrovni (podporovaná opatření: přípravné aktivity k zavedení KP; vzdělávání účastníků procesu KP; zmapování existujících potřeb a zdrojů; profesionalizace procesu KP) B. Podpora zavádění KP v kraji s cílem vytvoření struktur umožňujících realizaci procesů KP na krajské úrovni
II. podporu pokračování již zahájeného KP v obci a kraji (MPSV ČR: 2002c). (podporovány: realizace opatření vyplývající z již zpracovaného a schváleného KP obce – realizace opatření, vznik nových, rozvoj a transformace stávajících soc. sl., které odpovídají zjištěným místním potřebám a směřují k naplňování standardů kvality soc.s., vzdělávání všech účastníků procesu KP, profesionalizace procesu KP) 32
Získané zkušenosti byly a jsou prezentovány na regionálních a celostátních tematických konferencích s publikovanými výstupy formou brožur.
36
7.1.2 Současné perspektivy a aktivity na poli KP a SK ze strany MPSV ČR 7.1.2.1 Podpora zavádění standardů kvality a vzdělávání inspektorů V rámci nového kola vzdělávání dalších inspektorů (24 nových + 2 z první skupiny školených inspektorů) proběhlo do konce roku 2004 25 přípravných inspekcí (2-3 denní se 2-3 členným inspekčním týmem) v zařízeních sociálních služeb. Přípravná inspekce probíhá ve spolupráci s poskytovateli sociálních služeb od podzimu roku 2004 na základě podmínek stanovených v „Rámci spolupráce MPSV ČR se zřizovateli zařízení sociálních služeb při přípravných inspekcích33“. Pro poskytovatele kladný výsledek inspekce přinese to, že bude v době platnosti zákona o sociálních službách zohledněn; zařízení nebude již kontrolováno hloubkově a MPSV ČR uhradí náklady inspekčního týmu. Výběr konkrétního zařízení k inspekci provádí MPSV ČR na základě seznamu přihlášených zařízení ze strany zřizovatele (kraje) či ústředí (v případě NNO: např. Charita, Diakonie), přičemž se musí zavázat, že podporuje národní standardy a další rozvoj kvality v zařízení v návaznosti na doporučení inspekce (MPSV ČR: 2004j). 7.1.2.2 Úprava systému celoživotního vzdělávání sociálních pracovníků Usnesením vlády č. 434 ze 7.5. 2003 byla přijata Koncepce celoživotního vzdělávání sociálních pracovníků (MPSV ČR: 2003f), která reaguje na Memorandum o celoživotním učení vydaném EK v březnu 2000 v Lisabonu a návazné strategické dokumenty, umožňující čerpání prostředků z ESF (Národní program rozvoje vzdělávání v ČR, Strategie rozvoje lidských zdrojů pro ČR). V ní byly vymezeny následující kroky a termíny řešení problematiky: I.
etapa - pro období r. 2003 - 2005 vypracování návrhu věcného záměru zákona o výkonu sociální práce a vzdělávání sociálních pracovníků: o kvalifikační požadavky pro výkon sociální práce o standardy výkonu sociální práce, které by zohledňovaly dodržování lidských práv znevýhodněných skupin nebo osob II. etapa - pro období r. 2006 - 2009 V návaznosti na zákon o dalším vzdělávání, který připravuje Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy ČR ve spolupráci s ostatními resorty a v souladu se Strategií rozvoje lidských zdrojů, k projednání a schválení ve vládě: o vytvořit nástroje systémového rozvoje celoživotního vzdělávání. o vypracování a zavedení soustavy finančních a nefinančních pobídek. MPSV ČR v druhé polovině ledna 2005 předložilo vládě ke schválení „Teze k legislativnímu zakotvení podmínek výkonu sociální práce a vzdělávání sociálních pracovníků“ v rámci plnění prací na zmíněné Koncepci. Jsou výsledkem spolupráce MPSV ČR a meziresortní pracovní skupiny pro celoživotní vzdělávání sociálních pracovníků, která zahájila činnost v říjnu 2003. Skupina vytýčila hlavní oblasti úpravy: 1. profesní kompetence sociálních pracovníků a typové pozice, 2. vzdělávací instituce v systému celoživotního vzdělávání sociálních pracovníků a systém akreditací, 3. vazba na systém státní správy a samosprávy, vazba na jiné právní normy (role sociálního pracovníka ve vztahu ke klientovi, orgánům veřejné správy, informacím, zaměstnavateli; oprávnění a povinnosti sociálního pracovníka aj.) (MPSV ČR: 2005). V předběžném připomínkovém řízení byly uplatněny zásadní připomínky a politická vůle předložené teze podpořit je podlomena z důvodu zpochybnění potřeby specielní a takto rozsáhlé úpravy profese sociálních pracovníků. 7.1.2.3 Přípravné práce na Informačním systému sociálních služeb. Dosud proběhly 2 pracovní schůzky pověřených pracovníků oddělení 22, v jejichž rámci jsou rozpracovávány povinné náležitosti registrace poskytovatelů do regionálních registrů poskytovatelů (které budou součástí centrálního Informačního systému sociálních služeb). 33
Cíli projektu jsou: 1) Realizovat praktickou část vzdělávacího programu pro budoucí inspektory kvality sociálních služeb. 2) Umožnit zařízením sociálních služeb a jejich zřizovatelům přípravu na budoucí zákonnou povinnost naplňování Národních standardů kvality sociálních služeb. 3) Prakticky ověřit a dotvořit metodiku inspekcí.
37
7.1.2.4 Podpora šíření KP v republice Na MPSV ČR jsou iniciativním aktivitám obcí a krajů k dispozici 2 pracovnice, které je podporují formou poradenství, účastí na regionálních konferencích, iniciačních zasedáních ke KP aj. V rámci horizontální komunikace mezi ústředními orgány státní správy podporují a obhajují nastartovaný proces KP formou připomínkování strategií a záměrů ostatních resortů i ve vztahu k EK. Od roku 2003 je monitorováno šíření komunitního plánování v ČR a výsledky jsou zveřejňovány na internetových stránkách MPSV ČR (MPSV ČR: 2003c, 2004l). Na přelomu října a listopadu 2004 byly kraje osloveny nabídkou informačního a konzultačního setkání spolu s podrobnějším dotazníkem týkajícím se krajské podpory a aktivit obcí v oblasti KP a SK (jeho znění viz příloha č. 4). Dne 4.1.2005 se konalo první iniciační setkání pracovníků MPSV ČR s krajskými představiteli zodpovědných za úsek sociálních služeb za účelem transferu informací, zkušeností, artikulace potřeb systému a možností jejich řešení se záměrem ustavit tato setkávání na pravidelnější bázi (účastníky byla dohodnuta čtvrtletní perioda). Byly zde ze strany MPSV ČR prezentovány výsledky šetření, představení záměrů systémového tenderu v oblasti KP, pokračující aktivity na poli SK a distribuována další metodická příručka „Průvodce procesem komunitního plánování sociálních služeb“. Krajští představitelé informovali o regionálních iniciativách na tomto poli. 7.1.2.5 Příprava na čerpání podpory ze Strukturálních fondů: chystaná opatření Určitý výhled na realizaci změn a rozvoje v systému poskytování sociálních služeb je příliv finančních prostředků ze Strukturálních fondů, konkrétně opatření 2.1 v Operačním programu rozvoje lidských zdrojů (dále OPRLZ) a 3.2 Společného regionálního operačního programu (SROP). Zde jsou stanoveny podporované priority rozvoje a rozpracovány konkrétní opatření vedoucích k naplnění cíle. Na jejich realizaci se mohou podílet MPSV ČR, regiony, obce, NNO i jednotliví poskytovatelé na základě předložených projektů s žádostí o finanční podporu. I ze strany MPSV ČR jsou rozvíjeny systémové projekty34, která budou mít hmatatelné výsledky a povedou mj. k rozvoji nástrojů koordinace sítě poskytovatelů. V rámci OPRLZ jsou vytýčeny cíle programů, u nichž je nutné garantovat návaznost na národní politiky, což je obecnou podmínkou pro možnost čerpání ze SF. Jeho součástí je Dodatek, schválený monitorovacím výborem, který je upřesněním a rozpracováním základního dokumentu (podrobnosti o jednotlivých opatřeních, hlubší informace pro orientaci při přípravě projektu). Dále k OP patří manuály pro administrátory (nejsou veřejně přístupné) a příručky pro žadatele, příjemce aj., kde jsou konkretizovány jednotlivé náležitosti žádosti, formuláře aj. Všemi projekty financovaných ze SF se prolínají horizontální témata, která musí podávané projekty splňovat (jsou jimi: rovné příležitosti, udržitelný rozvoj, informační společnost, podpora místním iniciativám). Prioritami OPRLZ jsou: 1. Aktivní politika zaměstnanosti, 2. Sociální integrace a rovnost příležitostí, 3. Rozvoj celoživotního učení, 4. Adaptabilita a podnikání, 5. Technická pomoc. V rámci Priority 2 je z hlediska reformy sociálních služeb zvlášť významné opatření 1: Integrace specifických skupin obyvatelstva ohrožených sociální exkluzí, kde budou realizovány aktivity v oblasti zaměstnanosti a sociálních služeb. V oblasti sociálních služeb budou v rámci tohoto opatření realizovány dva okruhy aktivit. První okruh zahrnuje systémové aktivity, které si kladou za cíl podpořit vzdělávání poskytovatelů a zadavatelů sociálních služeb za účelem posílení jejich schopností a dovedností poskytovat sociální služby, které zajišťují integraci uživatelů těchto služeb do běžného života ve společnosti a zejména do trhu práce. Obsahem těchto vzdělávacích programů je podpora celoživotního 34
Vedle národních projektů a grantových projektů realizovatelných v rámci OPRLZ jsou to projekty, jejichž cíli jsou rozvoj národních politik a programů RLZ nebo rozšíření kapacity a kvality nabídky veřejných služeb. Jejich principem je, že zadavatel (neboli konečný příjemce – subjekt s kompetencí k rozvoji národních politik a programů v dané oblasti) ví, co chce řešit a jaké očekává výsledky a hledá dodavatele služeb nebo prací formou veřejné zakázky (Chuděj citováno ze sborníku konferencí IREAS: 2004, 52).
38
učení, specifické profesní vzdělávání a zvláště programy pro školitele. Vzdělávací programy budou zaměřeny na zajištění kvality sociálních služeb vedoucích k sociální integraci (na principu existujících standardů kvality), zajištění místní a typové dostupnosti služeb (podpora principů partnerských jednání zúčastněných subjektů na místní a regionální úrovni – komunitní plánování) a zajištění odborného vzdělávání pracovníků, kteří podporují integraci osob z cílových skupin do trhu práce. Ve druhém okruhu, který je zaměřen na cílové skupiny jednotlivců, budou podporovány výhradně takové aktivity, které jsou prováděny v národním měřítku a které se zaměří na vybrané cílové skupiny, u nichž riziko sociálního vyloučení nemá jen regionální charakter, ale dopadá na celou společnost v podobě negativních externalit. Jedná se kupříkladu o příslušníky romské komunity, imigranty, oběti trestné činnosti, osoby komerčně zneužívané, osoby bez přístřeší apod. Regionální aktivity zaměřené na tyto cílové skupiny budou financovány v rámci SROP35. Pro realizaci části opatření v oblasti sociálních služeb je Konečným příjemcem určeným Řídícím orgánem odbor sociálních služeb MPSV ČR (odbor 22). Tato část opatření bude realizována jednak na základě přímého přidělení prostředků, jednak prostřednictvím grantových schémat36. Projekty Konečných uživatelů budou v rámci grantových schémat vybírány na základě výzvy k podávání žádostí (MPSV ČR: 2004h, 20-24). Spolufinancování a objemy poskytovaných finančních prostředků: Příspěvek z Evropského sociálního fondu (dále ESF) na opatření 2.1 bude 80% z celkových uznatelných veřejných výdajů. Národní spolufinancování ve výši 20% bude zajištěno z rozpočtové kapitoly MPSV ČR. Pro rok 2004 bylo na realizaci opatření 2.1 OPRLZ vyčleněno celkem (tedy prostředky ESF a prostředky spolufinancované ČR) 9, 3 mil Euro, pro rok 2005 13,3 mil. Euro, rok 2006 17,3 mil Euro (OPRLZ MPSV ČR: 2004h, 23). V rámci SROP na opatření 3.2 jsou to objemy (v rozmezí 3 let (2004 – 2006), opět je ze strany ESF spolufinancováno 80% nákladů: Finanční rámec opatření 3.2 SROP: Veřejné zdroje (v €) celkem
EU ERDF
ESF 46428 336 37 142 668 Zdroj: SROP – dodatek na léta 2004-06, 50
celkem 9 285 668
Centrální 4 642 834
ČR Regionální 4 642 834
Místní
ostatní
V rámci OPRLZ, opatření 2.1 budou ze strany MPSV ČR nejspíš vypsány 4 systémové tendery37 : 1) Vzdělávání inspektorů kvality sociálních služeb, který ještě nebyl vypracován do finální podoby (V jeho dosavadním nastavení jsou problémy s transparentním oddělením národního financování systému inspekcí a potřebných nákladů na školení inspektorů z ESF, což výrazně ohrožuje jeho schválení Řídícím orgánem OPRLZ) a předložen k schválení Řídícímu orgánu. Obecně je jeho cílem vytvoření systému vzdělávání inspektorů kvality sociálních služeb a vyškolit stanovený počet inspektorů (MPSV ČR: 2004c). 35
Poskytování služeb v rámci tohoto opatření bude provázáno s aktivitami, řešenými v rámci OP RLZ: v tomto programu budou však podporovány aktivity zaměřené na poskytovatele služeb, které jsou nezbytné pro zavádění standardů kvality služeb, pro rozvoj komunitního plánování, vzdělávání sociálních pracovníků a pomáhajících profesí, podporu nadregionálních projektů pro specifické cílové skupiny, zatímco v opatření 3.2 SROP bude podpora zaměřena na poskytovatele těchto služeb, realizující projekty podporující znevýhodněné skupiny obyvatelstva, bude vycházet ze znalosti místních či regionálních podmínek, využívat partnerství místních iniciativ a veřejných orgánů a řešit problémy většinou malých znevýhodněných skupin obyvatelstva (MV ČR: 2003b, 47). 36 Typy činností pro cílové skupiny: vzdělávání, vytváření pracovních míst, podpůrné činnosti k odstranění bariér k přístupu ke vzdělání a zaměstnání, speciální poradenské služby, odborné vzdělávání pracovníků sociálních služeb, sociální služby pro cílové skupiny osob ohrožené sociální exkluzí, systémová podpora odborného vzdělávání poskytovatelů sociálních služeb. Konkrétně jsou rozpracována grantová schémata pro tyto aktivity: vzdělávání v sociálních službách, integrace specifických cílových skupin (Rómové, osoby bez přístřeší, osoby po výkonu trestu, oběti trestné činnosti, domácího násilí a osoby komerčně zneužívané, oběti obchodu s lidmi - vzdělávání, podpůrné činnosti k odstranění bariér v přístupu ke vzdělání a zaměstnání, specielní poradenské služby, sociální služby pro specifické cílové skupiny). 37 Poznámka JR: Opět je hlavní pozornost věnována opatřením vedoucím k podpoře zavádění KP a SK na regionální a lokální úrovni.
39
2) Zajištění vzdělávání metodiků a koordinátorů sociální péče o osoby společensky nepřizpůsobené (MPSV ČR: 2004e). 3) Vytvoření systému celoživotního vzdělávání vybraných pracovníků v sociálních službách s cílem vytvoření dostupného, efektivního a standardizovaného systému pro celoživotní odborné vzdělávání vybraných pracovníků v sociálních službách. Systém bude vytvářet vzdělávací programy pro jednotlivé cílové skupiny sociálních pracovníků dle jejich potřeb, jelikož základním východiskem je identifikace vzdělávacích potřeb v celém sektoru sociálních služeb a vzdělávací moduly budou vytvářeny na základě syntézy identifikovaných potřeb. Jednotliví poskytovatelé budou u svých zaměstnanců zjišťovat vzdělávací potřeby autodiagnostickou metodou, která vzejde z tohoto projektu a na základě zjištěných výsledků plánovat vzdělávací proces na úrovni organizace. Předpokladem úspěšné realizace projektu je i nastavení funkčního systému aktualizace vzdělávacích programů zavedením akreditace vzdělávacích programů na úrovni MPSV ČR. Na jeho realizaci se počítá 36 měsíců a jeho výsledky by měly být počátkem roku 2008 (MPSV ČR: 2004b). 4) Zajištění místní a typové dostupnosti sociálních služeb. Očekává se, že výzva bude vyhlášena v prvním čtvrtletí 2005 a jeho realizace bude trvat do konce léta r. 2007. Hlavním cílem je zajištění jednotného metodického přístupu ke KP, a to díky realizaci dílčích podcílů: • • • •
Vytvoření metodik pro plánování sociálních služeb na lokální/regionální úrovni podporující spolupráci zástupců uživatelů, zadavatelů, poskytovatelů sociálních služeb (dále jen „triáda“) a veřejnosti Vytvoření vzdělávacích programů pro plánování sociálních služeb podporujících spolupráci triády (a sice jednak pro zpracovatele KP soc. služeb obce/regionu, dále pak pro krajské vzdělavatele – poskytovatele vzdělávacího programu pro zpracovatele KP). Vyškolení krajských vzdělavatelů schopných poskytovat vedle vzdělávání i metodickou podporu při plánování sociálních služeb. Zpracování návrhu na další metodické vedení systému plánování sociálních služeb. (MPSV ČR, 2004d)
V rámci již vyhlášeného grantového schématu38 bude krom podpory integrace specifických cílových skupin také podporováno vzdělávání poskytovatelů, zadavatelů, pracovníků v soc.službách a vzdělavatelů39. Obsahem vzdělávacích programů bude podpora celoživotního učení, specifického profesního vzdělávání a vytvoření programů pro školitele (MPSV ČR:2004a). V rámci této výzvy není možné podporovat vzdělávací programy zaměřené na zajištění místní a typové dostupnosti služeb (podpora principů partnerských jednání zúčastněných subjektů na místní a regionální úrovni – komunitní plánování), neboť dosud není k dispozici jednotná metodika procesu KP a tedy garance minimální úrovně jeho výsledků.
7.1.3 Reformovaný systém financování sociálních služeb Financování systému je vícezdrojové. Obce a kraje budou na financování systému poskytování služeb sociální péče ročně získávat účelově určené prostředky ze státního rozpočtu na realizaci komunitních plánů a strategií. Pro kraje je výše dotace stanovena (tj. podíl každého kraje je vypočten) na základě socio-demografických faktorů popisujících daný kraj (např. nezaměstnanost, počet seniorů, počet obyvatel se zdravotním postižením). Dotace je určena zejména na zajištění potřebné sítě sociálních služeb, na vyrovnání rozdílů v nabídce sociálních služeb v rámci kraje, ať už z typového hlediska (chybí určitý typ sociální služby), územního (nerovnoměrnost pokrytí území sociálními službami) či jiného hlediska. Postupuje se podle Zákona č. 218/2000 Sb. (rozpočtová pravidla). Kraje přidělenou dotaci dále 38
39
Výzva byla zveřejněna 17.12.2004, projekty je možné odevzdávat do 11.3.2005
Cílové skupiny: Zadavatelé a poskytovatelé sociálních služeb: • • • • • • • • •
40
poskytovatelé sociálních služeb pro cílové skupiny ohrožené sociálním vyloučením nestátní neziskové organizace: obce, pracovníci obcí, kteří poskytují sociální služby, sociální péči, sociální pomoc a sociálně právní ochranu dětí; svazky obcí; kraje, pracovníci krajů, kteří poskytují sociální služby, sociální péči, sociální pomoc a sociálně právní ochranu dětí; organizační složky státu a příspěvkové organizace státu poskytující soc. služby;
pracovníci sociálních služeb a dobrovolníci.
přerozdělují v samostatné působnosti poskytovatelům sociálních služeb. (MPSV ČR: 2004g, Odůvodnění k zásadě 8.2.1). Přitom z rozpočtu krajů mohou být na základě rozpočtových pravidel a zákona č. 129/2000 Sb., o krajích poskytovány účelově určené prostředky na zajištění/poskytování sociálních služeb obcím a poskytovatelům sociálních služeb včetně zařízení, které kraje zřizují (Zásada 8.3). Obcím budou také poskytovány účelově určené prostředky ze státního rozpočtu podle rozpočtových pravidel. Dotace bude mít dvě složky – základní a specifickou. „Základní dotace“ je vypočtena na základě počtu obyvatel obce (kritérium Kč na počet obyvatel obce) a je určena na zajištění komunitního plánování, odborného poradenství občanům v oblasti sociálních služeb a zajištění služeb sociální prevence (čili správu sociálních služeb) a „specifická dotace“ je stanovena podle skutečně obcí zajišťované sítě služeb. Pro vyšší motivaci obcí vytvářet svazky za účelem efektivnějšího zajištění konkrétních služeb má sloužit i procentuální navýšení dotací ze SR u obcí sdružených do svazku. Důvodem je podpora sdružování obcí za účelem efektivnějšího zajištění sociálních služeb „Účelově určené prostředky ze státního rozpočtu se mohou poskytovat navíc taktéž obcím sdruženým do svazku obcí. Svazek obcí je povinen ve smlouvě o svazku obcí deklarovat společný postup při zajišťování sociálních služeb. Jako nástroj používá metody plánování v sociálních službách. (odůvodnění zásady č. 8.2.3)“ V budoucnu, až se systém a reformní záměry osvědčí, je záměrem MPSV ČR výhledově přidělovat finanční prostředky na sociální služby na základě zákona o rozpočtového určení daní, tedy přímo do samosprávných rozpočtu krajů a obcí (poznámka JR na základě zjištění z rozhovoru se zodpovědnou pracovnicí za systém financování sociálních služeb). Poskytovatel má při splnění podmínek podle tohoto zákona právo žádat o finanční podporu z veřejných rozpočtů. Základem je splnění registračních podmínek, čímž se rozumí doložení údajů, které jsou uvedeny na registračním formuláři. Registrační formulář vydává ministerstvo40. Dále je povinen zajistit kvalitu sociálních služeb, jejíž plnění je kontrolováno Inspekcí sociálních služeb. Poskytovatelům sociálních služeb se mohou poskytovat účelově určené prostředky ze státního rozpočtu podle zvláštního právního předpisu v případech, že jimi poskytovaná služba má výrazně nadregionální charakter nebo řeší poskytování pomoci ve specifických případech (Zásada 8.2.4), která je přidělována v rámci dotačního výběrového řízení MPSV ČR na základě předloženého projektu. MPSV ČR vyhlašuje především dotační programy určené na podporu celostátních a nadregionálních aktivit poskytovatelů sociálních služeb a na podporu rozvoje systému sociálních služeb (včetně řešení mimořádných situací). Na úhradě nákladů spojených s poskytováním sociálních služeb se podílí poskytovatel i uživatel. Výši úhrady za poskytnuté služby od osoby stanovuje poskytovatel a řídí se přitom prováděcím předpisem (viz typologie sociálních služeb a jejich podrobnější úprava prov. předpisem, kapitola IV.A.2). Poskytovatel musí přihlížet k doporučeným druhům služby uvedeným ve výsledku posouzení ze strany obce s rozšířenou působností a k finančním možnostem osoby. Přičemž neschopnost osoby podílet se v požadované výši na úhradě nákladů za službu není důvodem k jejímu neposkytnutí. V těchto případech je pak poskytována na náklady veřejných rozpočtů. Maximální výši úhrad ze strany uživatelů služeb
40
Navrhuje se následující struktura registračních formulářů: a) základní identifikační údaje (podle právního statutu žadatele, tj. fyzické osoby či právnické osoby) b) název (názvy) provozní jednotky (provozních jednotek), ve kterých fyzická či právnická osoba poskytuje sociální službu/služby včetně adresy, jméno a další identifikační údaje odborného zástupce, doklady o jeho odborné způsobilosti, praxi, bezúhonnosti a doklad o jeho pracovněprávním vztahu s organizací, c) zpracovaný záměr poskytování sociální služby - prohlášení o tom, které druhy služeb budou (jsou) poskytovány, pro kterou cílovou skupinu, v jakém území, zda jsou poskytovány v souladu se zákonem stanovenými standardy kvality a další údaje potřebné k posouzení schopností žadatele realizovat jednotlivé druhy služeb, pro které žádá o registraci, d) prohlášení o odborné způsobilosti, praxi a bezúhonnosti poskytovatele sociální služby, který je fyzickou osobou, e) prohlášení o splnění všech podmínek podle jiných zákonů, f) prohlášení o tom, že žadatel nemá daňové nedoplatky a přichází-li v úvahu doklady o tom, že zařízení nemá nedoplatky na sociálním zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti a na pojistném na zdravotním pojištění, g) doklady o řádném vypořádání využití účelově určených prostředků z veřejných rozpočtů, pokud je žadatel čerpal nebo čerpá. Předložení uvedených dokladů umožní posoudit předpoklady poskytovatele k poskytování sociální služby v souladu s požadavky stanovenými tímto a dalšími zákony.
41
stanoví ministerstvo prováděcím předpisem. Úhrady za poskytování sociální služby upravené prováděcím předpisem se vztahují pouze k povinnému rozsahu jednotlivých druhů služeb. Uživatelé sociálních služeb dostávají příspěvek na péči k posílení jeho příjmu, aby disponoval větší suverenitou ve výběru služby podle vlastní volby. Příspěvek na péči je součástí systému sociální pomoci a je považován za příjem osoby pouze v případech hodnocení jeho sociální potřebnosti. „Nárok na příspěvek na péči má osoba, která je z důvodu nepříznivé sociální situace závislá na pomoci jiné osoby na základě posouzení míry závislosti. (Zásada 1.2)“ Budou rozlišovány 4 kategorie míry závislosti osoby starší 18 let věku, jejichž určení se řídí zákonem vymezenými kritérii, které jsou vztaženy k okruhům schopností a činností, jež je nutno podporovat nebo nahrazovat poskytováním sociálních služeb (resp. služeb péče). Výše příspěvku se valorizuje prováděcím právním předpisem vždy k 1. červenci běžného roku podle vývoje indexu průměrných neinvestičních výdajů na jednotlivé druhy sociálních služeb v předchozím roce, pokud dojde k nárůstu alespoň o 5 procentních bodů. (zásada 1.7). Výše příspěvku na péči pro osoby starší 18 let věku činí (měsíčně) pro kategorii I – 500 Kč, pro kategorii II – 1 000 Kč, pro kategorii III – 4 000 Kč, pro kategorii IV – 6 000 Kč.
Výše příspěvku na péči pro osoby do 18 ti let věku činí (měsíčně): pro kategorii I – 1 000 Kč, pro kategorii II – 2 000 Kč, pro kategorii III – 5 000 Kč, pro kategorii IV – 8 000 Kč.
Příjemce příspěvku a poskytovatel sociální služby jsou povinni umožnit kontrolu využívání příspěvku (provádí inspekce sociálních služeb). Odhady výše jejich nákladů podle propočtů vycházejících ze statistických údajů sledujících počet osob se zdravotním postižením a „starých“ občanů, respektive počet současných příjemců dávek z titulu potřeby pomoci jiné osoby: Kategorie Kategorie I – minimální závislost Kategorie II – lehká závislost Kategorie III – středně těžká Kategorie IV – těžká závislost celkem
Maximální předpokládaný počet příjemců
Z toho do 18 let
Výše příspěvku v Kč (měsíčně) do 18 let nad 18 let
Maximální výdaje v tis. Kč celkem (ročně)
90 000
18 000
1 000
500
648 000
60 000 40 000 25 000 215 000
12 000 8 000 5 000 43 000
2 500 6 000 8 000
1 500 5 000 7 000
1 224 000 2 496 000 2 160 000 6 528 000
7.1.4 Závěr analýzy aktivit MPSV ČR s ohledem na reformu sociálních služeb Jelikož MPSV ČR nemá v současné době vybudovány kanály zpětné vazby z územní samosprávné úrovně, není jednak schopné vnímat a objektivně hodnotit potřeby územních partnerů zodpovědných za poskytování sociálních služeb. Dále je zablokován příliv nových podnětů a zkušeností z realizovaných inovativních rozvojových projektů v území. Z toho plyne, že jednak nemůže pružně reagovat na aktuální potřeby územních partnerů, chybí mu pádné odborné argumenty a vize dalšího rozvoje systému při prosazování reformních záměrů v rámci legislativního procesu na centrální úrovni. V dalším ohledu, ačkoliv byly z velké části regionální a místní projekty financovány ze státního rozpočtu (viz dotační řízení MPSV ČR na podporu KP a SK), MPSV ČR nedisponuje dostatečným přehledem a nabytými zkušenostmi získaných na základě rozvojových inovativních projektů na lokální či regionální úrovni41. Možná proto MPSV ČR dosud nebylo schopné deklarovat národní rozvojové priority v delším časovém výhledu, směry a principy své podpory sociálních aktivit krajů, obcí a poskytovatelů sociálních služeb.
41
Vztah MPSV ČR k realizátorům projektů byl ryze kontrolní ve smyslu korektního vyúčtování jednotlivých položek nákladů projektu. Řídí se pravidly klasického dotačního řízení.
42
Výsledky připravovaných systémových tenderů MPSV ČR v rámci systémových projektů u opatření 2.1 OPRLZ mu přinesou určité odborné a kompetenční zázemí v oblasti KP a SK. Nicméně bez vytvoření účinného monitorovacího a informačního servisu ve spolupráci s regionálními partnery MPSV ČR nezíská trvale udržitelnou pozici strategického orgánu systému poskytování služeb realizovaným a rozvíjeným samosprávnými územními celky. Ve své legislativní a kontrolní funkci se bude muset spoléhat pouze na údaje získaných na základě krajských strategií rozvoje jejich sítě a bude nejspíš lehce ovlivnitelné partikulárními zájmy. Jelikož nebude schopno kvalifikovaně a nezávisle hodnotit žádosti o poskytnutí daného objemu finančních prostředků na realizaci komunitních a strategických plánů obcí a krajů, hrozí riziko, že veřejné prostředky budou vynakládány neefektivně. Dosud nebyly z centrální úrovně definovány národní priority rozvoje sítě poskytovaných služeb, ani nejsou podnikány aktivity k jejich přípravě. Obecně se vychází z předpokladu, že budou vygenerovány z krajských Střednědobých krajských strategií v oblasti poskytování sociálních služeb. Nelze tedy hovořit o strategickém přístupu ze strany MPSV ČR, které by aktivně prosazovalo politiku rozvoje komunitní péče či další přístupy aktuální v zahraničních reformních trendech systémů poskytování sociálních služeb.
7.2 Iniciativy územních samosprávných celků vyplňující legislativní provizorium mezi 2. fází RVS a implementací reformy sociálních služeb Výše představené reformní nástroje (standardy kvality, komunitní plánování) jsou územní samosprávě nově k dispozici, i když zatím na pilotní a neformální úrovni. Při jejich správném uchopení mohou znamenat nový přístup ke strategickému rozvoji sítě poskytovatelů sociálních služeb v území a tedy i k transformaci stávajících nevyhovujících („velko-“)kapacitních rezidenčních zařízení sociálních služeb. K pochopení pozice kraje v současných aktivitách je důležité věnovat pozornost výhledově novému vymezení rolí aktérů veřejné správy a poskytovatelů služeb v budoucím systémovém uspořádání poskytování těchto služeb. Práva a povinnosti subjektů v sociálních službách vymezených NVZZ o sociálních službách jsou souhrnně uvedeny v příloze č.5.
7.2.1 Postavení krajského úřadu v systému poskytování služeb sociální péče v NVZZ jako východisko analýzy iniciativ územních celků Kraj v samostatné působnosti ve spolupráci s obcemi, poskytovateli a uživateli sociálních služeb vypracovává Střednědobé strategie zajištění poskytování sociálních služeb na svém území, které tvoří rámec pro uspokojování identifikovaných potřeb, a to zejména z hlediska místní, institucionální a finanční dostupnosti. Plánování a vytváření strategií pro naplnění potřeb je v plné kompetenci územních samospráv. Může proto stanovit i vlastní mechanismy a pravidla fungování institucionálního, organizačního rámce koordinace poskytovatelů na svém území zahrnutých do dohodnuté strategie, ze kterého poplynou i finanční práva a povinnosti pro zúčastněné. Vztahy mezi kraji a obcemi při plánování také nejsou chystaným zákonem blíže vymezeny. Kraje a obce navzájem spolupracují (za účasti triád) při přípravě a realizaci krajské strategie a komunitních plánů obcí. Krajská strategie a komunitní plán sociálních služeb se zpracovává v rozsahu, který odpovídá zjištěným potřebám osob v nepříznivé sociální situaci žijícím nebo se zdržujícím na území obce a kraje (MPSV ČR: 2004g, zásada č. 10.9.). S odůvodněním, že toto pojetí umožňuje zpracování plánu sociálních služeb na úrovni obce, svazku obcí nebo kraje v rozsahu zjištěných potřeb lidí, kteří se na tomto území legálně zdržují.“ Čili právní rámec vytváří podmínky pro kooperaci různě velikých územních celků dle distribuce cílových skupin v území. Pro vyšší motivaci obcí vytvářet svazky za účelem efektivnějšího zajištění konkrétních služeb má sloužit i procentuální navýšení dotací ze SR. „Účelově určené prostředky ze státního rozpočtu se mohou poskytovat navíc taktéž obcím sdruženým do svazku obcí. Svazek obcí je povinen ve smlouvě o svazku obcí deklarovat
43
společný postup při zajišťování sociálních služeb. Jako nástroj používá metody plánování v sociálních službách. (MPSV ČR: 2004g: Zásada č. 8.2.3, )“ Protože připravovaný právní rámec počítá s provázáním lokálních komunitních plánů s krajskou Střednědobou strategií zajištění poskytování sociálních služeb, je vhodné, aby kraje již nyní navázaly vhodnou komunikační strategii a kooperaci se samosprávnými partnery na lokální úrovni. V ideálním případě usilují o koordinaci aktivit v partnerské spolupráci, která směřuje k vytvoření krajské strategie zajištění poskytování sociálních služeb a snaží se tak zajistit jejich minimální standard, srovnatelnost a šíři a připravuje půdu pro uplatnění koherentní regionální sociální politiky. Do budoucna bude kraj i nositelem Registru poskytovatelů služeb a v přenesené působnosti bude rozhodovat o registraci ucházejících se poskytovatelů na základě splnění formálních náležitostí, případně i o jejich vyřazení. „Pro poskytovatele je zařazení do registru podmínkou k poskytování sociálních služeb a jedním z předpokladů pro čerpání finančních prostředků z veřejných rozpočtů“ (MPSV ČR: 2004g, odůvodnění zásady č. 6.13). Zařazení do Registru následuje po splnění formálních náležitostí ze strany poskytovatele stanovených ministerstvem. Provedení a výsledky inspekce nejsou podmínkou registrace, ale pouze jejím důsledkem, které se až ex-post projeví jako jedna z položek registračních náležitostí. „Ministerstvo prostřednictvím Inspekce sociálních služeb provádí kontrolu plnění registračních podmínek u poskytovatele a posuzuje dodržování standardů kvality poskytovaných sociálních služeb u poskytovatele a předkládá místně příslušným krajským úřadům výsledky (inspekční zprávy) provedených inspekcí“ (MPSV ČR: 2004g:zásada č. 6.24)“ Pro poskytovatele plynou v souhrnu následující práva a povinnosti: poskytovatel se účastní plánování služeb, právo na veřejné financování, povinnost podrobit se kontrole (nutnost dodržovat kvalitu služeb dle standardů), povinnost uzavírat smlouvu s klientem o způsobu a rozsahu poskytované služby, dodávat informace pro statistické účely do informačního systému (MPSV ČR: 2004g: zásada 3.8). Informace o poskytovatelích jsou veřejně přístupné v Informačním systému sociálních služeb spravovaným Ministerstvem. Do něj plynou údaje o poskytovatelích registrovaných v regionálních Registrech poskytovatelů, přičemž Informační systém není pouze přepisem registru. Je zde možné zveřejňovat další podstatné informace určené všem subjektům v systému. Jde například o průměrné náklady na služby, inovace ve službách, metodická doporučení a příklady dobré praxe apod. Výsledky inspekce jsou předány krajskému úřadu a inspektoři spolupracují s krajem na rozvoji kvality poskytovaných služeb. Inspekce kvality sociálních služeb má svůj Řídící orgán na MPSV ČR a detašovaná pracoviště v území čítající 2 stálé zaměstnance – inspektory v každém kraji. Inspekce dále spolupracuje s orgány místní a regionální správy v oblasti zvyšování kvality a dostupnosti sociálních služeb a poskytuje metodickou podporu poskytovatelům sociálních služeb v oblasti zvyšování kvality sociálních služeb. Ministerstvo stanovuje národní priority v oblasti poskytování sociálních služeb ve střednědobém výhledu, a to včetně finančního rámce. Při stanovování národních priorit využívá výstupy z krajských strategií a komunitních plánů obcí a vychází z mezinárodních závazků v oblasti sociálních služeb (MPSV ČR: 2004g, zásada č. 10.2). Zároveň kontroluje plnění stanovených národních priorit a podporuje činnost obcí a krajů při přípravě a realizaci stanovených krajských strategií a komunitních plánů obcí (MPSV ČR: 2004g: zásada č. 10.3). Přičemž se podporou ministerstva rozumí zejména finanční a metodická podpora územních samospráv a dále pak zavedení systému vzdělávání v oblasti zajišťování dostupnosti služeb určeného pro zástupce výkonných i politických struktur na úrovni samospráv.
7.2.2 Krajské strategie a aktivity na půdě KP ve spojitosti se zaváděním a aplikací standardů kvality V ČR dosud není dostupná literatura o tomto fenoménu na krajské úrovni, autorka proto čerpá z aktuálního dotazníkového šetření na krajích provedeného ve spolupráci s úsekem MPSV ČR zodpovědným za komunitní plánování 44
(znění dotazníku, viz výše zmíněná příloha č. 4); krajských strategií a programových dokumentů; rozhovorů s relevantními aktéry a zúčastněného pozorování. Získané poznatky je také možno konfrontovat se zahraničními zkušenostmi z Velké Británie a Německa v oblasti sociálních služeb poskytovaných pluralitními poskytovateli (rozuměj náležejících jak soukromému ziskového i neziskového sektoru, tak i výjimečně veřejnému sektoru na základě studia dokumentů (viz již výše zmíněná příloha č.1). Dále bude rozváděna hypotéza, že pokud má být komunitní plánování efektivním procesem směřujícím ke koordinaci sítě sociálních služeb a transformaci současné co do místní distribuce a kvalitativní úrovně nevyhovující sítě poskytovatelů služeb vedoucí k jejímu komunitnímu zakořenění, je nutná aktivní a účinná spolupráce všech relevantních aktérů v souladu s konsensuálními standardy kvality poskytovaných služeb. A to nejen na lokální, ale v rámci celého systému poskytování těchto služeb, tzn. i na regionální a centrální úrovni, které k tomu mají potřebné nástroje, kompetence, finance a informační servis na profesionální manažerské úrovni. Toto pojetí odpovídá i prostorové distribuci sociálních problémů, výskytu a koncentraci cílových skupin v území a specializaci relevantní pomoci – např. sociálně-zdravotní péče, odborná rehabilitace, problematika specializovaných sociálně nepřizpůsobených skupin obyvatel (jako např. alkoholici, drogově závislí aj.). Pro koncipování služeb pro tyto specializované cílové skupiny jsou přitom stěžejní následující kritéria k určení vhodné územní úrovně (tedy minimální velikost území/obce) jejich správy: •
přítomnost dostatečně velikých problémových částí relevantních sociálních skupin,
•
možnost zabezpečení kvalifikovaného provádění sociálních služeb při zajištění provozní racionality a při optimalizaci sociálních aspektů těchto služeb.
Protože ve stejném celkovém počtu obyvatel může být individuální podíl jednotlivých relevantních skupin různý, nelze paušalizovat kritéria stanovení optimální velikosti územního celku. Skutečnou potřebu sociálních aktivit je třeba stanovit provedením sociálně demografické analýzy konkrétní obce či území. (Autorský kolektiv: 1997, 28)“ Aktéři ale k účinné spolupráci potřebují prostředí jistoty podpory a zázemí v systémovém uspořádání, ve kterém jsou dostatečně vymezena práva a povinnosti zúčastněných. Jde o určitý standard pravidel vzájemné kooperace, která je v decentralizovaném systému založena na dobrovolné bázi. Bez tohoto zázemí zúčastněným aktérům chybí jednak argumenty, suverenita, motivace a dále nástroje k navazování zmíněné spolupráce. To má za následek těžkopádný a problematický průběh transformace současné, z hlediska lokálně definovaných potřeb nevyhovující, sítě poskytovatelů a vyvstává riziko neefektivních iniciativ v komunitním plánování, neboť neprobíhá s vědomím souvislostí a návazností služeb v systému a nemá vhodné systémové podmínky. Na proces komunitního plánování je tak třeba nahlížet z širší perspektivy a zařadit ho do celkového kontextu. Aby bylo lokální plánování účinné a plně vypovídající o potřebách dané komunity, je třeba, aby probíhalo relevantně s distribucí sociálního problému a cílové skupiny v celé škále jejích potřeb. Není tedy možné plánovat a koncipovat lokální síť sociálních služeb izolovaně na území jednotlivé obce, ale je nutný koordinovaný přístup na území mikroregionů a nakonec z pohledu samosprávné působnosti na krajské úrovni. Mezi komunitními plány platí zřejmá návaznost, jak vyplývá i z koncepčních krajských materiálů: „Krajský komunitní plán je odvislý od komunitních plánů jednotlivých obcí. Z komunitního plánu kraje by mělo vzejít, co je potřeba obecně pro území kraje jako celek, co není pokryto obcemi (kraj však nebude suplovat povinnost a úlohu obcí, získané informace budou sloužit jako přehled a bude je možné využít pro dotační řízení kraje, např. možnost využití cíleného grantu jako objednání služby krajem). (Karlovarský kraj: 2003, str.10)“ Tato spolupráce mezi územními celky je stěžejní podmínkou pro úspěšné organizační provázání služeb při respektu přirozené návaznosti typů služeb (od terénních k rezidenčním a jejich odstupňované specializaci) pro jednotlivé cílové skupiny s cílem, aby nadále nedocházelo k vzájemným substitucím těchto typů služeb. V současné době má kraj ke koordinaci sítě poskytovatelů k dispozici komunitní plány obcí, politické priority kraje, SK a normativy, neboli průměrné
45
hodnoty vybavenosti územních celků určitým typem služby pro konkrétní cílovou skupinu (Síť sociálních služeb KHK: 2004,1).
7.2.3 Organizační a institucionální důsledky realizace 2. fáze RVS pro koordinaci sítě poskytovatelů služeb z krajské úrovně V případě cílové skupiny seniorů a zdravotně postižených je třeba organizační uspořádání služeb sociální péče koordinovat v celé návaznosti od lokální úrovně k zajištění dostupnosti terénních a podpůrných služeb až po celou paletu typů specializovaných rezidenčních služeb na regionální úrovni, aby bylo možné z hlediska potřeb různě intenzivní péče modelovat vhodnou síť služeb pro tuto klientelu. Je proto nutná úzká spolupráce obcí s krajským úřadem, který koordinuje a v partnerské spolupráci metodicky vede komunitní plány jednotlivých menších územních celků. Kraj v současné době už i z té pozice, že je zřizovatelem většiny rezidenčních zařízení na svém území. Na tomto místě je třeba na základě zjištěných skutečností iniciovat dohody mezi jednotlivými obcemi či celými územními celky a přitom dbát na politické priority jejich rozvoje a navazovat partnerskou spolupráci. Obce by na tomto přístupu měly být přirozeně motivovány, neboť se na jejich území mohou vyskytovat občané s vyšší mírou potřebnosti péče a budou proto chtít využívat služeb specializovaných regionálních zařízení. Pro kraj je spolupráce s obcemi potřebná pro „navrácení“ současných uživatelů rezidenčních služeb, kteří nižší mírou své závislosti na službě nesplňují charakteristiky cílové skupiny a záměru specializovaných služeb vydefinovaných na základě standardu kvality č. 1. Pro ně by obec, kde mají trvalé byliště, měla zajistit domácí podpůrné pečovatelské služby. Komunitní plán rozvoje služeb by měl respektovat cíle regionální politiky, ve které jsou promítnuty státní (národní priority rozvoje sociálních služeb). Už na lokální úrovni je tedy KP prostředkem, jakým komunity ovlivňují regionální a státní politiku sociálních služeb, neboť obsahují analýzu a detailní informace o lokálních sociálních potřebách a lokálně specifický přístup k řešení problematiky na základě místní dohody mezi relevantními aktéry v triádě zástupců zadavatel – uživatel – poskytovatel, a naopak národní priority rozvoje mohou ovlivnit rozvoj sociálních služeb v komunitě. Na centrální úrovni je tak možné kumulovat informace jednak o lokálních a regionálních potřebách, ze kterých lze získat ucelený přehled o distribuci sociálních problémů, ale i o přístupu k jejich řešení. To umožňuje hledání konsensu o strategiích jejich řešení, dohodě o způsobech jejich koordinovaného řešení, jedná-li se o významně rozšířený problém a ne naposledy rozvoj hodnotových hledisek přístupu k dané cílové skupině na základě detailních informacích o jejich potřebách a celkově rozvoj přístupů k sociálním problémům. Toto pojetí je v souladu se záměrem prezentovaným v Bílé knize v sociálních službách i NVZZ. Cílem spolupráce všech aktérů systému je zajištění sociálních služeb na úrovni obce a kraje (potažmo i státu, který je zřizovatelem specializovaných diagnostických ústavů), který je schopen sledovat a průběžně vyhodnocovat změny v potřebách uživatelů služeb, demografické trendy populačního vývoje a adekvátně na ně reagovat nabídkou poskytovaných služeb na odpovídající kvalitativní a místní úrovni s cílem zvyšování sociální koheze mezi sociálními skupinami.
7.2.4 KP na lokální úrovni, jeho principy a pravidla Záměrně je nejprve řeč o lokálním komunitním plánování. Jelikož se v prostředí České republiky jedná o novou metodu zjišťování potřeb, komunikace s veřejností, spolupráce s relevantními aktéry v systému poskytování služeb a v neposlední řadě strategického řízení ve veřejné správě, je nutné zdůraznit, že se zatím v žádném případě nejedná o standardizovanou metodu. V řadě obcí je spíše příhodné mluvit o improvizaci a hledání schůdných cest vzájemné komunikace v triádě (rozuměj poskytovatele, zadavatele a uživatele sociálních služeb) a s veřejností (např. formou anket, dotazníkového šetření, veřejného připomínkování komunitního plánu, iniciační informační akce k seznámení veřejnosti se stávající nabídkou služeb v médiích, formou adresáře, brožur aj.). Při tvorbě komunitního plánu jsou porovnávány 46
existující kapacity sociálních služeb se zjištěnými potřebami (formou sociálně demografické analýzy a dotazování veřejnosti), které slouží jako podklad pro určení priorit v oblasti sociálních služeb. Zájem místních partnerů a dosavadní zkušenosti naznačují, že iniciace nových procesů a snah ve veřejném sektoru nejsou všeobecně dobře a bezvýhradně přijímány a je příhodné zatím mluvit o průkopnických snahách. Proces může iniciovat jakákoliv ze stran z triády, vždy je však nutná politická podpora zastupitelů obce, aby výsledky komunitního plánování získaly svoji vážnost, závaznost, finanční podporu a staly se tak veřejně závazné s patřičnou politickou zodpovědností. Proces KP je teoreticky možné klasifikovat jako inovativní (nekonvenční) způsob zapojení veřejnosti (občanské participace) do komunálně politických procesů42, ve kterém je zastupitelstvo a rada otevřena podnětům, názorům a připomínkám veřejnosti (v užším slova smyslu, zúčastněných stran systému poskytování služeb – tedy zástupců poskytovatelů, zadavatelů a uživatelů služeb) v přípravné fázi svého konečného rozhodnutí o podobě poskytovaných lokálních sociálních služeb. Za konečnou podobu přijatého řešení, finanční dopady a další důsledky na rozvoj komunity stále a nedělitelně nese konečnou zodpovědnost (zapojení veřejnosti do komunální politiky má totiž svá pravidla i minimální standardy, které je třeba respektovat. Do konečné podoby rozhodování se tak vnáší názor jak: •
uživatele, tedy toho, komu jsou služby poskytovány v kontextu jeho životní perspektivy, tzn. toho, kdo denně překonává obtíže plynoucí z jeho nepříznivé sociální nebo zdravotní situace, a může proto svým úhlem pohledu do návrhu vnést velmi důležité připomínky a podněty přispívající k odstraňování bariér, pro běžného člověka neviditelné a těžko vnímatelné.
•
profesionálů, kteří znají procesní a provozní stránku z odborné perspektivy, znají problémy jak svých uživatelů, tak i pečujícího personálu, měli by mít přehled o trendech ve sféře poskytovaných služeb a být schopni podat odbornou analýzu situace uživatelů, interpretovat osobní problémy svých uživatelů v dimenzích sociálního problému.
•
zadavatele, tedy volený zástupce územního celku, který hodnotí dílčí řešený sociální problém z pohledu lokálně politických zájmů a zdrojů. V konečném důsledku rozhoduje o závaznosti a finančních dopadech finálního rozhodnutí (dokumentu).
•
Do diskuse je také nutné zanést jednak objektivní sociálně demografická data o lokální populaci včetně očekávatelného trendu jejich vývoje v čase, ale i názor široké veřejnosti. Tedy nejen současných uživatelů sociálních služeb, ale i jejich rodinných příslušníků, potenciálních uživatelů všech věkových i sociálních skupin. Jejich názory je třeba jednak „zušlechtit“ informační kampaní o tom, co sociální služby jsou, seznámit je s jejich posláním, formami sociální práce a dále je třeba zajistit, aby se k tématice měl možnost vyjádřit co nejširší okruh osob.
Všechny tyto pohledy, jejich diskuse a hledání shody přispívají k objektivizaci pohledu na poskytované služby, definici úrovní lokálních sociálních potřeb a přehodnocení stávajících způsobů jejich naplňování. Také, jako pozitivní externalita, přispívají k navýšení a strukturaci vědomostí o sociálních službách a v neposlední řadě navyšují i artikulační a argumentační schopnosti zúčastněných. To má zvláštní význam především pro uživatele služeb. Celý proces KP je však nutné pečlivě připravit a strukturovat tak, aby jeho výsledky byly co nejefektivnější a neznamenaly ztrátu jak finančních prostředků, tak především důvěry voličů vůči komunálním politikům. Proto je třeba celý proces profesionálně řídit a moderovat, informačně a datově připravit (provést zmíněnou sociálně demografickou analýzu, průzkum veřejného mínění, adresář současných poskytovatelů sociálních služeb aj.), aby 1. vnesené a strukturované informace proces a komunikaci mezi účastníky urychlily a zefektivnily a 2. nedošlo k „vyhoření“ jeho potenciálu a nadšení zúčastněných osob a přineslo kýžené výsledky.
42
Zatímco konvenční formy politické participace občanů jsou: účast na volbách, v další, aktivnější podobě, je to členství v politických stranách, občanských sdruženích, dobrovolná práce v komisích, výborech, atd. Podléhají klasickému politickému systému a jsou založeny na přirozených občanských právech garantovaných ústavou. Naproti tomu nekonveční formy občanské participace jsou povětšinou organizovány k určitým tématům a jdou nad rámec klasického etablovaného průběhu politického rozhodování. Jsou jakousi nadstavbou ústavně garantovaných forem účasti veřejnosti na politickém systému. Jsou to např. formy konzultace veřejné správy s veřejností ve formě připomínkování plánovacích záměrů, vyjednávání s občanskými iniciativami, pořádání kulatých stolů při hledání konsensuálního řešení, Místní agenda 21, komunitní plánování aj (BD: 2002, 151-154).
47
Účastníky je také třeba: 1) průběžně školit o povaze sociálních služeb, jejich návaznosti, finančním managementu, kvalitě služeb a 2) především zajistit rovnost hlasů v pracovních skupinách tak, aby názory žádné ze stran nemohly systematicky „válcovat“ hlediska dalších a bylo tak možné dosahovat konsensuálních řešení, neboť komunitní plánování je především o komunitní shodě a plánování pro komunitu a 3) řešit případné střety zájmů zúčastněných stran, které by jinak znamenaly rozpad spolupráce a nakonec i zmar nastartovaného procesu. Z toho plyne potřeba vzdělávání a podpory iniciátorů a facilitátorů tohoto procesu. Organizačně je většinou řešen tak, že probíhá v pracovních skupinách organizovaných podle cílových skupin sociálních služeb (senioři; děti, mládež; zdravotně a mentálně postižení; sociálně nepřizpůsobiví), jejichž výsledky jsou pak vneseny do koordinační skupiny, komise aj., kde jsou jejich výstupy nakonec koordinovány a zapracovány do konečného dokumentu.
7.2.5 Praxe - typy iniciace, průběhu a podob komunitního plánování (strategického řízení) na regionální úrovni Jak vypadá současná situace na krajích v oblasti komunitního plánování i ve spojitosti s šířením a aplikací standardů kvality sociálních služeb, mapuje aktuální výzkum provedený autorkou ve spolupráci s MPSV ČR metodou dotazníkového šetření na krajských úřadech s následným konzultačním setkáním zúčastněných stran (realizováno 4.1.2004 na MPSV ČR). Otázky směřovaly jak na stav KP na lokální i regionální úrovni a užití SK na regionální úrovni. Ze 14 rozeslaných dotazníků přišlo 13 zodpovězených, 2 z nich však byly vyplněny pouze z poloviny. Z Prahy se odpovědi nedostalo. Stručně je možné získané informace za 13 krajů (kromě hl. m. Prahy, za které se autorce nedostaly přesné aktuální informace) prezentovat následovně: Kraj Karlovarský Jihočeský
Met.podp. Vzdělávání Pol. obcí z kraje v KP pro obce + podp. v KP kdo zajišťuje ANO UZ ANO KP ops ANO UZ NE CpKP+Inkano
Ústecký
UR
NE
ANO CKP
Pardubický
UR
NE
ANO KP ops
dotační Grant. územní Rozv. program schéma celky v KP projekty pro obce SROP 6 x III. NE ANO KP i SK 1 x II. zahájení KP ANO 5 x III. ANO v reg. 2 x II; ANO 1 x svazek; ANO 3 x příprava ANO
4 x III
ANO
Provázanost SK S KP ANO
N03+N04
NE
K 03
NE
K03+N04
NE soc.demogr. analýza v pil. reg.
Liberecký
UZ
NE
ANO
ANO
2 x III; ANO 4 x svazek
Vysočina
NE
NE
NE
NE
3 x III; 1x mikroreg.
ANO
NE
Jihomoravský
UR
NE
ANO KP ops
NE
6 x III
ANO
NE
Středočeský
NE
NE
NE
ANO
ANO
NE
Plzeňský
UR
NE
NE
NE
ANO
NE
Zlínský
NE
NE
NE
NE
ANO
NE
Moravskoslezský
UZ
NE
NE
ANO
3 x III; 2x mikroreg. 1 x III; 2x mikroreg. 6 x III
ANO
NE
Olomoucký
UR
NE
ANO
NE
2 x III
ANO
NE
Královéhradecký
UZ
ANO
ANO
ANO
14 x III
ANO
Zdroj: dotazníkové šetření MPSV ČR na krajích ke KP a SK UZ: Usnesení zastupitelstva, UR: Usnesení rady Met. podp. obcí = metodická podpora obcí II = obec s pověřeným úřadem, III = obec s rozšířenou působností Vysvětlivky k poslednímu sloupci doplněnému dle údajů MPSV ČR: 2004: K 03 - Dotace přidělená kraji od MPSV v roce 2003, N03/N04 – Dotace přidělená NNO v roce 2003/2004 48
Dotační podpora z MPSV
KP i SK
ANO
ANO
K03
N04
K03+N03+N04
Tento proces však probíhá, resp. může v současné době probíhat současně na úrovních různých územních celků a především v různě koncipovaném institucionálním rámci. Komunitní plánování také jako proces probíhá v několika fázích a má svá pravidla (viz předchozí kapitola) a jednotlivé obce na území regionu se mohou nacházet v různých fázích jeho průběhu. Ze zkušenosti je patrné, že celý proces zaujímá 3-4 roky od oslovení obecního zastupitelstva k vytvoření prvního komunitního plánu ve všech jeho fázích. Na základě reflexe aktivit v oblasti komunitního (lépe řečeno strategického) plánování na krajích lze konstatovat, že se v současné době (tedy z hlediska pokročilosti procesu) na regionální úrovni jedná o následující 3 modely vztahy obce – kraj s ohledem na KP: 1) Aktivní obce – pasivní kraj: ojedinělé případy izolovaných iniciativ v zárodečné fázi několika málo obcí na území kraje, které proto nejsou, ani nemohou být, vzájemně provázány a koordinovány. Pro jejich propojení na regionální úrovni je nutné koordinovaných aktivit. To lze možná očekávat v pozdější době díky sdružení iniciativ obcí, které se z mikroregionální úrovně přenesou až na krajskou a tím bude kraj donucen k akceptaci a případně aktivní podpoře procesu komunitního plánování. Dle tabulky výše je možné do této kategorie předběžně zařadit (dle kritérií politické podpory KP na krajské úrovni a počtu zapojených obcí ) Středočeský a Zlínský kraj. 2) Aktivní kraj – metodické vedení obcí (těžko vystopovat počáteční impulz na straně obcí, jestli se do procesu zapojily nezávisle nebo na základě krajské iniciace): jedná se o strategický přístup z krajské úrovně, kdy kraj usiluje a podněcuje aktivitu obcí v oblasti KP s cílem vytvoření partnerské spolupráce s obcemi na celém svém území. Kraje vytváří vlastní strategie, iniciují různorodé projekty, které mají napříč kraji podobné charakteristiky a průběh. Nejiniciativnější kraje byly identifikovány dle kategorií v tabulce výše (tučně vyznačená políčka): metodické podpory obcím, koordinaci jejich aktivit, iniciací rozvojových projektových aktivit a iniciací procesů vedoucích ke svázání komunitního plánování na územní úrovni se zaváděním standardů kvality v rámci krajského strategického řízení. Bližší popis aktivit v Karlovarském, Libereckém a Královéhradeckém kraji, viz příloha č 6. 3) Aktivní kraj – aktivní obce: Kraj má teprve připravenou strategii komunikace s obcemi a možná i rozvoje sítě poskytovatelů služeb na svém území, které se ještě nedaří systematicky realizovat na celém území či propojit s aktivitami obcí. Souběžně několik iniciativních obcí již začalo nezávisle komunitně plánovat. Sem lze zařadit zbylé, dosud nejmenované kraje.
7.2.6 Cesta uplatnění standardů kvality na regionální úrovni (syntéza poznatků ze studia krajských projektových dokumentací): Jak již bylo uvedeno výše, krajské iniciativy mají napříč kraji podobné základní charakteristiky i průběh, pouze různé načasování. Ze studia rozvojových dokumentů a projektů krajů lze sestavit tyto souhrnné teze o průběhu aplikace národních Standardů kvality na krajskou síť poskytovatelů sociálních služeb. Autorka vychází z realizovaných rozvojových projektů Karlovarského a Královéhradeckého kraje (podrobněji viz příloha č. 6): 1) Nejprve uchopení národních Standardů na krajské úrovni. V případě Karlovarského kraje byl rozpracován pouze dílčí Standard č. 3: „Jednání se zájemcem o službu“, v případě Královéhradeckého kraje byly rozpracovány přímo krajské standardy konkretizací národních standardů kvality pro jednotlivé typy sociálních služeb dle aktuální typologie43. Některé kraje přejaly národní standardy. 2) V další fázi jsou oslovena jednotlivá rezidenční zařízení zřizovaná krajem s prosbou o vypracování sebehodnotícího dotazníku. 3) Dále následuje provedení inspekcí těchto zařízeních na základě údajů uvedených v dotaznících, interní dokumentace zařízení, rozhovorů s náhodně vybranými uživateli služby a dokumentace procesu poskytování služby, ze kterých vzejde závěrečná zpráva inspektorů s vyhodnocením kvality služeb těchto zařízení a doporučení pro jejich další rozvoj. Za všechna rezidenční zařízení stejného typu podle cílových skupin je pak 43
V současné době jsou k dispozici standardy ke službám poskytovaným cílovým skupinám senioři, zdravotně postižení, uživatelů drog a konkrétní typ sociální služby - nízkoprahová zařízení pro děti a mládež .
49
krajským úřadem nebo externím dodavatelem zpracována souhrnná analýza těchto závěrečných zpráv. Na jejím základě jsou vypracovány priority rozvoje např. rezidenčních zařízení pro seniory dle standardů kvality a regionálních politických priorit. „Analýza závěrečných zpráv a sebehodnotících dotazníků může při pečlivém zpracování přinést zásadní informace a stát se podkladem či inspirací: • •
pro vypracování vzdělávacích programů pro pracovníky sociálních služeb pro poskytovatele sociálních služeb v oblastech dobré praxe poskytovaných služeb (Sýkorová, Brožová, Jabůrková: 2003, 32).“
4) Poté následují konzultace zřizovatele s vedením jednotlivých zařízení o jejich dalším rozvoji, finančních otázkách a je vypracován strategický plán rozvoje zařízení. Čili na tomto typu služby podle metodologie vypracované MPSV ČR
44
a za pomoci a spolupráce s vyškolenými
inspektory kvality je vyzkoušena metodologie inspekcí, která je postupně rozšiřována na další typy krajem poskytovaných služeb a rozšířena i na obecní a neziskové zřizovatele. Konzultace poskytovatele se zadavatelem o dalších směrech rozvoje zařízení je ústředním bodem, kde je třeba navázat na územní KP (tedy propojit kvalitativní parametry poskytovaných služeb s politickými prioritami rozvoje a lokální potřebností), sladit tak plán rozvoje zařízení s lokální potřebností a „zasadit“ konkrétní zařízení do kontextu ostatních návazných služeb. Jde o to, aby v území nedocházelo k duplikacím nabídky, ale především aby nechyběly její jednotlivé články pro danou cílovou skupinu. Na těchto parametrech pak záleží vyjednání finančních podmínek, charakteristik, kvality a objemů poskytovaných služeb ze strany zadavatele. Tato jednání s poskytovateli rezidenčních služeb o transformaci či dalším rozvoji jejich nabídky však musí být úzce provázána se strategií rozvoje terénních služeb na obecní a mikroregionální úrovni, aby bylo možné stávající uživatele přemístit odpovídajícím poskytovatelům úrovni jejich potřeby na relevantní územní úrovni. „Standardy kvality a metodologie jejich kontroly poskytují významná data a zjištění, která se mohou stát velmi významným podkladem pro vytváření strategie rozvoje sociálních služeb v regionu. Mohou být jedním z vodítek: • • •
při úpravách stávající kapacity rezidenčních zařízení – jejich transformaci na zařízení lokálního typu a rozvoji kvality poskytované péče, plánování dostupnosti terénních a jiných návazných sociálních služeb (chráněné bydlení, podporované zaměstnávání, osobní asistence apod.), a pro revizi kritérií pro přijetí uživatelů do rezidenčních zařízení. (Jabůrková, M., Brožová, E., Sýkorová, J.:2003,7)“
Rozhodnutí zřizovatele o tom, pro které uživatele jsou ústavní služby v kraji určené a jaká jsou kritéria pro jejich přijetí přispěje ke zkvalitnění života seniorů a lidí s postižením i k efektivnějšímu využívání finančních prostředků na sociální služby. „Standardy je třeba brát jako obecnou metodu a nástroj, které je třeba aplikovat na konkrétní cílovou skupinu a jednotlivce. (Kuba citace ze sborníku přednášek ke KK a SK: 2004, 15).“ Při strategickém plánování sítě poskytovatelů služeb sociální péče je nutné zohlednit i předpokládaný trend stárnutí populace a s tím spojenou výhledově vyšší úroveň poptávky po sociálních službách. „Mezi lety 2005 až 2015 má dojít k celkovému nárůstu věkové skupiny obyvatel nad 65 let až o 600 tis. osob. Současně je nezbytné přihlížet ke stabilnímu počtu osob se zdravotním postižením, tj. až 100 tisíc osob. (MPSV ČR: 2004g).“ Zvláštní význam proto získává rozvoj pečovatelské služby a dalších terénních typů služeb sociální péče pro tyto cílové skupiny. Významná je politická podpora rozvoje terénních služeb dle definované míry potřebnosti a útlum rezidenčních typů služeb za současného trendu specializace a kvalitativního rozvoje jejich nabídky.
44
Např. Kvalita sociálních služeb v domovech pro občany se zdravotním postižením: Metodika hodnocení, MPSV ČR, 2001
50
Lokální pečovatelské služby a její intenzitu lze připodobnit různě účinnému sítu. Míra naplnění potřeb na lokální úrovni determinuje počet uživatelů specializovanějších a intenzivnějších potřeb na vyšším územním celku. Čím je síto jemnější, tím se cílové skupiny a cíle poskytovaných služeb na vyšší úrovni stávají specializovanější a cílenější pro vymezené a početně redukované cílové skupiny. Proto jsou dostupnost a cílenost lokálně poskytovaných služeb determinantou úspěšné transformace celého systému poskytování služeb sociální péče. Tato selekce a stavení úrovní potřebnosti i regionální profily specializace služeb jsou možné jedině pevným stanovením politických priorit rozvoje sítě. Vymezení potřeby pro různě specifické cílové skupiny je však možné jen na základě detailních znalostí lokálních podmínek a složení populace ve spolupráci relevantních samosprávných územních aktérů ve vhodně nastaveném institucionálním rámci. Jelikož je však velká část potenciálních uživatelů terénních služeb umístěna v rezidenčních zařízení, není v současné době možné vycházet pouze z identifikovaných potřeb na komunální úrovni, ale je nutné vzít v potaz i současné uživatele rezidenčních služeb při plánování nabídky služeb na lokální úrovni. Na schopnosti nově koncipovaného systému umožnit těmto uživatelům návrat do komunity díky podpůrným terénním službám závisí úspěch transformace a specializace sítě rezidenčních zařízení. Není možné souběžně rozvíjet kapacity terénních typů služeb, aniž by současně nedošlo k útlumu rezidenčních kapacit. Z české praxe i zahraničních zkušeností je prokázáno, že „roste počet extenzivní péče v rámci pečovatelské služby a neklesá počet žadatelů o intenzivní péči. Ústavní péče v tomto směru substituuje také řešení bytové situace45 (Autorský kolektiv: 1999, 23). Klíčem pro transformaci sítě je opět aktuálně definovaná potřeba počínaje na lokální úrovni až po regionální, kde jsou již zastoupeny všechny cílové skupiny v takové koncentraci a v celé dosavadní paletě organizačního uspořádání komplexů služeb, aby mohly být na dostatečně odborné úrovni řešeny i specializované potřeby. Tímto se potvrzuje hypotéza, že pokud má být komunitní plánování efektivním procesem směřujícím ke koordinaci sítě sociálních služeb a transformaci současné co do místní distribuce a kvalitativní úrovně nevyhovující sítě poskytovatelů služeb vedoucí k jejímu komunitnímu zakořenění, je nutná aktivní a účinná spolupráce všech relevantních aktérů v souladu s konsensuálními standardy kvality poskytovaných služeb. A to nejen na lokální, ale v rámci celého systému poskytování těchto služeb, tzn. i na regionální a centrální úrovni, které k tomu mají potřebné nástroje, kompetence, finance a informační servis na profesionální manažerské úrovni. Porovnání přínosů a úskalí modelů vztahu obcí– kraj (definovaných rovněž v kapitole VII.B.5): aktivní kraj – metodické vedení obcí a aktivní obce – pasivní kraj z pohledu koordinace a výhledů šíření KP a SK jsou předmětem SWOT analýz v příloze č. 7.
7.2.7 Propojení SK s KP obcí na regionální úrovni směrem strategickému řízení sítě poskytovatelů sociálních služeb
ke
Na základě výsledků dotazníkového šetření byly vytipovány kraje, které významným – projektovým - způsobem přináší inovace do způsobu koordinace systému poskytování sociálních služeb na dobrovolné bázi a za použití nástrojů a know-how proběhlého Česko-britského projektu k podpoře MPSV ČR v reformě sociálních služeb. Významně tak přispívají k pilotnímu rozvíjení nových nástrojů koordinace sítě zařízení jednak na lokální, ale systematicky i na regionální úrovni vzešlých z pilotních projektů 1. modulu v Písku – KP na lokální úrovni a v Liberci a Olomouci 2. modulu – Standardů kvality a metodika inspekcí kvality poskytovaných služeb. Protože z ústřední úrovně VS vzešly pouze pilotní zkušenosti s komunitním plánováním na lokální úrovni a zaváděním a kontroly SK (ovšem bez jejich vztahu k lokální potřebnosti), musely iniciativní kraje projít dlouhou cestou jejich dopracování, rozvoje, osvojení. Dělo se tak projektovou formou, v nichž byly využity zkušenosti účastníků Česko45
Mezi úrovní vybavenosti jednotlivých okresů příslušnými službami a počtem neuspokojených žadatelů o umístění do jednotlivých typů zařízení existuje přímá úměra: čím vyšší vybavenost, tím zpravidla vyšší počet neuspokojených žádostí. Žádosti se podávají předčasně, s vědomím dlouhé čekací doby, a jak ukázala některá šetření, zhruba polovina žádostí není vůbec aktuální.
51
britského projektu (vyškolení inspektoři kvality a školitelé v komunitním plánování) ve formě poradenství. Svoji poradenskou činnost uskutečňují v podobě nabídky aktivit občanských sdružení a kraje od nich nakupují služby. V praxi kraje usilují o ozkoušení, dotvoření a sjednocení těchto nástrojů do komplexního systému koordinace a strategického rozvoje regionální sítě poskytovatelů sociálních služeb v samosprávné působnosti na svém území, viz odpovědi na otázku v dotazníku „provázanost SK a KP“. Přední místo z hlediska míry propojenosti procesů komunitního plánování a zavádění standardů kvality do sítě sociálních zařízení a jejich koordinace zastává Královehradecký kraj. Dále Karlovarský a Liberecký kraj významně pokročily v iniciativách vedoucích k přípravě propojování procesů KP a SK. Aktivity vedoucí k provázání SK a KP mají společný cíl, a sice hledání cest zajištění propojení, vyjednání a koordinaci jednotlivých obecních plánů na krajské úrovni, vytvoření odpovídajícího institucionálního rámce koordinace sítě poskytovatelů služeb v regionu a určení priorit rozvoje sítě. Zatím pouze v Královéhradeckém kraji se podařilo vytvořit koncepci propojení procesů KP na lokální úrovni s inspekcemi kvality poskytovaných služeb a výsledky vnést spolu s tezemi pravidel koordinace sítě do Strategického plánu rozvoje sítě sociálních zařízení, schváleného v říjnu 2004 Zastupitelstvem kraje. Na území dalších několika málo krajů se na něm začíná pracovat. Tento bod je však zatím možné aplikovat pouze zkušebně, neboť je to právě právní nejistota, která brzdí rozvoj a uplatnění tohoto typu koordinace sítě zařízení. Kraje a obce se právě nacházejí v podmínkách, kdy nemají jasný výhled do budoucnosti ve způsobu a objemu financování systému poskytování služeb (který je nyní roztříštěný a kraje nemají vliv na tok velké části finančních prostředků plynoucích do systému, přestože jsou spolu s obcemi garanty celé sítě poskytovatelů na svém území. Viz dotace NNO a rozdělování investičních prostředků na obnovu a rozvoj materiální základny sociálních služeb), není formálně ukotvena inspekce kvality sociálních služeb a také nejsou jasně vymezeny vztahy krajské samosprávy k ústředním orgánům státní správy. Současné problémy koordinace sítě poskytovatelů byly shrnuty v kapitole VI.C.
7.2.8 Závěr analýzy iniciativ krajů v oblasti KP a SK Zodpovědnost za kvalitu a dostupnost sociálních služeb nyní leží na bedrech územní samosprávy ovšem bez legislativně vymezených nástrojů jejich koordinace a rolí účastníků systému. Současná síť poskytovaných služeb (tedy nabídka) neodpovídá potřebám místních obyvatel, proto dochází k časté substituci rezidenčních forem péče za nedostupné terénní služby poskytované v místě bydliště potřebných občanů. Pro kraje z této situace plyne nadměrná finanční i etická zátěž, neboť poskytované rezidenční služby jsou mnohanásobně nákladnější než terénní typy a ani kvalitativně neodpovídají potřebám řady uživatelů. Pro nadměrné vytížení rezidenčních poskytovatelů není možná jejich transformace a profilace na specializovanější cílové skupiny. Obce i kraje se snaží současnou nevyhovující situaci řešit vlastní iniciativou za pomoci komunitního plánování na lokální úrovni, na regionální úrovni formou strategického řízení a rozvoje standardů kvality poskytovaných služeb. Aktuální stav poskytovaných služeb sociální péče se na územní úrovni začíná výrazně regionálně diferencovat (viz výsledky dotazníkového šetření, kapitola VII.B.5), procesy standardizace sociálních služeb, šíření komunitního plánování na lokální úrovni a jejich svázání v podobě krajského strategického řízení rozvoje sítě poskytovatelů služeb jsou na krajích praktikovány v různých podobách a nachází se v různých fázích svého vývoje. Pro kraje a obce znamenají jasnou vizi, oporu a vodítko dalšího rozvoje systému jedině cíle definované v Operačních programech (konkrétně opatření 2.1 OPRLZ a 3.2 SROP) a jistota příležitosti čerpání prostředků z ESF na připravené inovativní projekty. Stanovené cíle podpory přináší výhled perspektivního rozvoje KP a SK, jejichž aplikace na místní úrovni se díky realizaci systémových tenderů MPSV ČR budou výhledově standardizovat (vzhledem k výstupním metodikám tenderu) a profesionalizovat (ve formě výstupu vzdělávacích programů pro školitele na regionální úrovni a podpoře dílčích aktivit na lokální úrovni ve formě individuálních nastartovaných projektů). 52
I přesto má však pro regionální a územní aktéry tento dlouhodobě neřešený přechodný stav systému poskytování služeb sociální péče dalekosáhlé následky, neboť musí poskytovat centrálně financované služby veřejnosti na vlastní zodpovědnost bez právní jistoty vztahů účastníků systému a jasné politické podpory dalších směrů rozvoje systému. Provizorní situaci, i přes obrovské systémové překážky, proto vyplňují dobrovolnou iniciativou. Ovšem s tím rizikem, že jejich aktivity nenaleznou aktivní podporu a odezvu z vyšší úrovně VS, které mohou jejich nastartované procesy ohrozit.
53
8. Závěr Práce se zabývá analýzou významné vývojové fáze systému poskytování služeb sociálních služeb v ČR v nových podmínkách decentralizovaného uspořádání, který se v přechodném období mezi realizací 2. fáze RVS a dlouho očekávané implementace reformy sociálních služeb nachází v problematické konstelaci aktérů. Bez systémového a precizního vymezení práv a povinností zúčastněných aktérů a závazné aplikace nových nástrojů koordinace v prostředí partnerské spolupráce suverénních samosprávných aktérů je velmi stížená další potřebná koordinace a rozvoj systému, neboť chybí modernizační aktivity (další vzdělávání, reflexe cestou výzkumu), vyjasnění změn v oblasti financování a úhrad, motivační a umožňující právní prostředí, které by tuto spolupráci garantovalo a strukturovalo.
8.1 Analýza současného stavu systému poskytování služeb sociální péče Ze sekundární analýzy kvantitativních výzkumů VÚPSV na téma dostupnosti pečovatelských služeb vyplynulo, že současný stav sítě poskytovaných služeb na místní úrovni svými parametry zásadním způsobem nevyhovuje potřebám obyvatel žijících v různě velikých územních celcích. Malé obce však z finančních důvodů nejsou schopny svým obyvatelům zajistit kvalitní terénní péči, což je ve většině z případů řešeno poskytováním rezidenčních forem péče (to potvrzuje vstupní hypotézu A.1, stanovenou v kapitole II). Současný systém financování systému poskytování sociálních služeb nevytváří pro obce dostatečné podmínky k tomu, aby plně převzaly zodpovědnost za sociální potřeby svých obyvatel. Jsou tak občané ČR, kteří jsou nadále vyloučeni z možnosti užívat terénních služeb sociální péče. Vzhledem k tomu, že se nabízí i alternativa substituce terénní péče za rezidenční, není obec za vzniklou situaci nijak sankcionována. Pilotní inspekce kvality služeb poskytovaných v rezidenčních zařízení prokázaly, že jsou zde umístěni uživatelé s širokou škálou potřeb, které v mnohých případech neodpovídají zaměření zařízení. Pro jejich zřizovatele z této situace plyne nízká šance specializovat a profesionalizovat nabídku těchto zařízení, což má dalekosáhlé důsledky na kvalitu poskytovaných služeb a perspektivy jejího rozvoje. Na základě studia odborné domácí i zahraniční literatury, a realizovaných rozhovorů vyplynulo, že systém financování kapacit zařízení rozhodně není motivačním faktorem k rozsáhlé transformaci současné nabídky služeb sociální péče. Spolu s výše zmíněným problémem nedostatku financí malých obcí na zajištění veřejných služeb, kdy jsou terénní a odlehčovací služby sociální péče substituovány dražšími rezidenčními typy, je transformace současné sítě poskytovatelů z pozice krajů velmi komplikovaná. Iniciativní kraje situaci řešily rázným politickým rozhodnutím, že kraj nadále nebude zřizovatelem terénních pečovatelských služeb. Tím se otevřel prostor pro aktivní spoluúčast obcí na koncepčním přístupu k zabezpečení sociálních potřeb obyvatel a aktivnímu vyjednávání dalšího rozvoje relevantních služeb. Komunitní plánování se v tomto ohledu prokazuje jako vhodný podklad pro koncepční přístup a strukturovanou kvalifikovanou diskusi k problematice dalšího rozvoje místních veřejných služeb za široké účasti relevantních aktérů. Systém financování kapacit poskytovatelů veřejného sektoru rovněž působí jako brzda rozvoje kvality poskytovaných služeb, neboť tito „zajištění“ poskytovatelé nejsou vystaveni konkurenci o přísun veřejných finančních prostředků. Naproti tomu neziskoví poskytovatelé tolik potřebných alternativních (terénních a odlehčovacích typů péče) bojují o holou existenci v každoročním cyklu obhajoby potřebnosti nabízených služeb. Tím jsou omezeni ve svém výhledu do budoucna a mají velké problémy plánovat svůj rozvoj, což je diskvalifikuje v rovné spolupráci s poskytovateli veřejného sektoru. Přitom se na tomto poli nabízí obrovský prostor k vhodnému provázání nabízených služeb, které by bylo vysoce žádoucí z hlediska individualizace poskytovaných služeb ve vztahu k různým mírám potřebnosti konečných uživatelů. Tímto stavem je výrazně podlomen rozvoj sektoru. 54
8.2 Reflexe aktivit MPSV a samosprávných krajů Z rozhovorů, zúčastněného pozorování a studia dokumentů je zřejmé, že MPSV ČR selhává jako gestor koncepčního vedení systému poskytování služeb sociální péče na území ČR (vstupní hypotéza B.2, viz kap. II). Na základě faktu, že v důsledku realizace 2. fáze RVS ztratilo nástroje přímé koordinace územní sítě poskytovatelů, obhajuje své nynější vyčkávání a pomalé vyrovnávání připomínek k NVZZ v rámci standardního připomínkového řízení. Už ale chybí aktivní kvalifikovaná reflexe a koncepční návrh řešení současného stavu, kdy je územní samospráva rozdrobena na velikostně nediferencované obce a vyšší územní samosprávné celky, které jsou ve vzájemném partnerském vztahu. Tudíž je pro koordinaci systému stěžejní jednak efektivní vymezení práv a povinností účastníků systému a nástrojů jeho regulace, dále vytvoření vhodného motivačního prostředí k navázání vzájemně výhodné spolupráce, která by přirozeně vedla k optimalizaci poskytovaných služeb a rozvoji systému. Tyto nároky je možné plnit jedině v partnerské spolupráci mezi všemi úrovněmi veřejné správy, vystavěného na kvalitním informačním servisu a strategickém vedení systému, který by byl schopný pružně reagovat na neustálý vývoj měnících se potřeb obyvatel a vyvíjející se typy poskytovaných služeb. Návrh řešení je nyní roztříštěn mezi očekávanou realizací 3. fáze reformy veřejné správy (a sice reforma a modernizace ústředních orgánů státní správy), návrhem Ministerstva vnitra ČR, které alespoň roztříštěnost a nedostatky systému financování územní samosprávy ve své Strategii podpory dostupnosti a kvality veřejných služeb reflektuje (MV ČR, 2004), nicméně věcné řešení problematiky spadá do kompetence MPSV ČR. Navržené principy reformy sociálních služeb skutečně přináší průlom do nepříznivé situace systému (což dokládají pozitivní výsledky aktivit regionálních samospráv, které reformní nástroje aplikují a rozvíjí), nicméně MPSV ČR nedisponuje dostatečnými odbornými a strategickými kapacitami k nastavení účinné meziresortní spolupráce a komunikační strategie s územními a externími partnery. Z dotazníkového šetření, rozhovorů s krajskými představiteli, prezentací na celorepublikových nebo regionálních oborových konferencí, rozvojových a projektových dokumentů krajů zřetelně vyplývá, že některé kraje se chopily iniciativy rozvoje systému, čímž se postupem času stávají strategickými partnery pro konzultaci řešení nastalé zablokované situace i rozvoje systému (verifikace vstupní hypotézy A.2, kapitola II). Disponují praktickými zkušenostmi se strategickým řízením sítě poskytovatelů, sestávajícím z koordinace a metodického vedení obecních komunitních plánů i praktickou aplikací a rozvoje Standardů kvality. Mají také detailní informace o sociálních potřebách cílových sociálních skupin na svém území. Jsou připraveny přinášet zpětnou vazbu implementovaných celostátních politik a ve vzájemné spolupráci by bylo možno realizovat inovativní rozvojové projekty. Tyto procesy již byly v rámci Česko-britského projektu dalekosáhle nastartovány, byla připravena strategie jejich trvale udržitelného rozvoje. Díky změně politického vedení resortu a jeho rázným ukončením nastartovaných aktivit a kapacit byla podlomena i naděje na urychlené přijetí zákona o sociálních službách. V důsledku MPSV ČR ztratilo mimo jiné systematický přehled a především know-how o dalším rozvoji koordinačních nástrojů sítě poskytovatelů (Standardech kvality a komunitním plánování) na regionální a místní úrovni. Tímto se vzdalo pozice strategického vůdce rozvoje systému poskytování služeb na místní a regionální úrovni, a tedy pozice „centra politiky“. Jelikož MPSV ČR nemá v současné době vybudovány kanály zpětné vazby z územní samosprávné úrovně, není jednak schopné vnímat a objektivně hodnotit potřeby územních partnerů zodpovědných za poskytování sociálních služeb, ale do budoucna i jejich požadavky na objemy finančních prostředků k financování realizace Střednědobých krajských strategií v oblasti poskytování sociálních služeb. Není ani v náznacích vytvářen systém objektivního hodnocení a srovnávání v čase vývoje potřeb obyvatel. Z toho plyne, že jednak nemůže pružně reagovat na aktuální potřeby územních partnerů, chybí mu pádné odborné argumenty k prosazení reformních záměrů a vize dalšího rozvoje systému. V dalším ohledu, ačkoliv byly z velké části regionální a místní projekty financovány ze státního rozpočtu (viz dotační řízení MPSV ČR na podporu KP a SK), MPSV ČR nedisponuje dostatečným přehledem a nabytými zkušenostmi získaných na základě 55
rozvojových inovativních projektů na lokální či regionální úrovni. Možná proto MPSV ČR dosud nebylo schopné deklarovat národní rozvojové priority v delším časovém výhledu, směry a principy své podpory sociálních aktivit krajů, obcí a poskytovatelů sociálních služeb. Ačkoliv možnost čerpání prostředků z ESF na systémová opatření přináší obrovskou příležitost rozvoje kapacit centrálních orgánů veřejné správy, např. ve formě vytvoření systému monitoringu, vzdělávacích modulů pro pracovníky veřejné správy (Ty jsou stěžejní pro strategickou kontrolu, odbornou a nezávislou zpětnou vazbu centrálně implementovaných politik a umožňují rozvoj dalších efektivních opatření .Tyto faktory byly identifikovány jako klíčové předpoklady úspěšné realizace reformy systému poskytování veřejných služeb na základě zahraničních trendů reforem, viz kap. IV.), nejsou tyto potřeby systému resortem dostatečně vnímány, proto v tomto ohledu ani nejsou využity rozvojové příležitosti. Pozornost resortu je zaměřena výhradně na standardizaci a profesionalizaci procesu komunitního plánování a vzdělávání inspektorů kvality, které mu trvale udržitelnou pozici koncepčního a strategického vedení systému nezaručí. Zvyšování vlastních odborných a strategických kapacit není vnímáno jako potřebné, a ačkoliv tomto aspektu byl v rámci Česko-britského projektu věnován celý modul, jeho opatřením byl kladen aktivní odpor a změny se neprosadily. Nadále proto zůstává nevyřešený palčivý problém systému, a tedy i otevřená otázka vhodné formy politického a manažerského vedení systému poskytování veřejných služeb v decentralizovaném uspořádání a jeho dělba mezi partnery územní samosprávy a státní správou. S vytvořením tohoto prostředí a jeho kvality přímo souvisí garance dostupnosti a kvality poskytovaných služeb. „Kvalita také v širším slova smyslu závisí na existenci umožňujícího prostředí vytvořeného veřejnými autoritami, a sice vhodné legislativy, financování, fiskálními příležitostmi, strukturálními organizačními kapacitami, podněty pro institucionální a osobní investice a nasazení a rozlišení exemplárního výkonu. Hodnocení kvality by mělo spočívat na domluvených měřitelných standardech a za použití objektivních evaluačních metod, zahrnující relevantní stakeholdry. Je třeba rozvíjet definice a měření kvality. (Bruselská konference k sociálním službám ve veřejném zájmu, 2004, 3)
56
9. Souhrn: Práce se zabývá přechodným stavem systému poskytování služeb sociální péče v samosprávném uspořádání v období mezi realizací 2. fáze reformy VS a očekávanou implementací reformy sociálních služeb. Identifikuje problémy současného uspořádání, ve kterém nejsou vymezeny práva a povinnosti aktérů systému a regulační nástroje vzájemných vztahů jsou aplikovány zatím na dobrovolné bázi. Stěžejní součástí analýzy je reflexe současných aktivit a iniciativ aktérů veřejné správy v přípravě na implementaci chystané reformy sociálních služeb s ústřední otázkou, jakým způsobem reagují na důsledky decentralizačních procesů na systém poskytování služeb sociální péče. Nejprve byly shrnuty zahraniční reformní trendy v systémech poskytování sociálních služeb i obecných reforem veřejné správy vztažných k tématice systému poskytování veřejných služeb. Rozebírá i relevantní teoretické koncepty a jejich význam pro lokální samosprávy. Dále jsou identifikovány klíčové předpoklady úspěšného provedení reformy systému poskytování veřejných služeb, a sice proměna povahy právního rámce, která úzce souvisí s decentralizačními procesy ve veřejné správě a pluralizací poskytovatelů veřejných služeb, za další proměna stylu řízení a kontroly ve veřejném sektoru. Je popsán průběh reformy veřejné správy v ČR, která se dělí na 3 fáze. Z hlediska dalších analýz je klíčová realizace a průběh 2. fáze RVS, která přinesla zrušení okresních úřadů k 31.12. 2002 a z velké části převedení jejich kompetencí na kraje včetně zřizovatelských funkcí k jejich příspěvkových organizací a organizačním složkám. Na tomto základě jsou analyzovány důsledky tohoto kroku na síť poskytovaných služeb v území. Sekundární analýzou výzkumů na dané téma je identifikován zásadní problém časté substituce rezidenčních typů služeb sociální péče za nedostatečně dostupné terénní a odlehčovací typy. To má zpětně dalekosáhlý vliv na kvalitu poskytovaných služeb v rezidenčních zařízeních a perspektivy jejího rozvoje. Následuje reflexe současných aktivit MPSV ČR, ve které je analyzována otázka, do jaké míry reflektuje proměnu povahy regulace decentralizovaného systému poskytování služeb sociální péče ve svých opatřeních a přípravách na reformu sociálních služeb. Závěrem analýzy vyplynulo, že ústřední orgán státní správy dostatečně nevyužívá vnějších i vnitřních příležitostí rozvoje systému a nedostatečně reflektuje svou roli strategického a kontrolního orgánu. Krajská samospráva v řadě případů využila prostoru k vlastní iniciativě a v mnoha aspektech posunula transformaci sítě poskytování služeb významným způsobem dopředu, což se projevuje i na pilotním rozvoji koordinačních nástrojů sítě na regionální úrovni. Závěrem zůstává otevřená otázka vhodné formy politického a manažerského vedení systému poskytování veřejných služeb v decentralizovaném uspořádání a jeho dělba mezi partnery územní samosprávy a státní správou. Vzhledem k postupujícím decentralizačním procesům a potřebě rozvoje transferu zkušeností, informací a systematického vyhodnocování poznatků by tato otázka měla být řešena ve veřejné strukturované diskusi, která by měla být obohacována nezávislými odbornými poznatky.
57
10. Summary: The topic of the thesis is the transition state of the delivery system of the social care services in the decentralised arrangement in the period between the second phase of the public administration reform and the expected implementation of the social services reform. The thesis identifies problems of the current arrangement in which rights and duties of the subjects of the system are not defined and regulation tools of mutual relations are applied only on a voluntary base. The main part of the analysis is a reflection of current activities and initiatives of the public administration subjects in preparation for the implementation of the social services reform. The core question is how the public administration subjects react to the consequences of the decentralisation process concerning the system of the social care services. First of all foreign reform trends in delivery system of the social care services in context with the general public administration reforms have been summarised. Relevant theoretical concepts and their importance for the local authorities have been analysed. The key conditions of a successful implementation of the reform of the delivery system of social services have been identified, namely the change of the character of the legal frame that is connected with the decentralisation process in public administration and with pluralizing of public services providers as well as the change in the style of management and controlling in the public sector. The thesis describes the course of the reform of public administration in the Czech Republic – the reform consists of three phases. From the point of view of other analyses the second phase of the reform is crucial. District offices were abolished on December 31, 2002 and a great part of their competencies – including the function to set up their contributory organisations and organisational segments - was transferred to the regions. On this basis the consequences for the net of the provided services have been analysed v in regions and municipalities The secondary of this topic identifies the problem that residential types of social care services are frequently substituted by insufficiently available community and respite types. This has a far-reaching influence on the quality of the provided services in the residential institutions and on the perspectives of their development. A reflection of the current activities of the Ministry of Work and Social Affairs (MPSV) follows. The question is to what extent the Ministry reflects the change of the regulation character of the decentralised system of social care services in its measures and preparations for the reform of the social services. The analysis documents that the Ministry neither sufficiently uses the subjective and objective opportunities of the system development nor fully reflects its role of the strategic and controlling body. The regional authorities have taken the initiative in several cases and have pushed forward the transformation in many aspects which can be seen in the pilot development of coordination tools of the net on regional level. In fine the question of convenient form of political leadership and management of the delivery system of public services in a decentralised arrangement remains unsolved and its division between the partners of the local authorities and the government administration. In respect of the forthcoming decentralisation process and the needed development of experience and information transfer as well as the systematic evaluation of the gained experience this question should be solved in a public structured discussion enriched by independent professional knowledge.
58
11. Literatura: ALCOCK, P.: Social Policy in Britain: Themes and Issues. New York: St. Martin‘s Press, inc, 1996. ARNOLD, U., MAELICKE, B. (Hrg.): Lehrbuch der Sozialwirtschaft. Edition Socialmanagement Bd. 9, Baden-Baden: Nomos, 1998. BALDOCK, J., NANNING, N., MILLER, S., VICKERSTAFF, S. (Ed.): Social Policy. Oxford Univ. Press,1999. BARTELETT, W., ROBERTS, J.A., LE GRAND,J.: A Revolution in Social Policy: Quasi-market Reforms in the 1990s. Bristol: The Policy Press,1998. BLUNDELL, B., MURDOCK, A.: Managing in the Public Sector. Oxford: Butterworth, Heinemann,1997. BORNAT, J, PEREIRA, J., PILGRIM, D., WILLIAMS, F. (Ed): Community Care: a Reader. London: The Macmillan Press Ltd.,1993. BRUTHANSOVÁ, D.: Sociální služby ve světle připravovaných reforem (I). Praha: VÚPSV, 1998. CLARKE, COCHRACE, MCLUAGHLIN: Managing Social Policy. Sage Publ. 1994. Conference “Social Services of General Interest in the European Union – Assessing their Specificities, Potential and Needs” Brussels, 28.- 29.6. 2004 ČERMÁKOVÁ, K.: Analýza politiky integrace zdravotně postižených občanů České republiky pomocí sociálních služeb, Praha: FSV UK. 2000 DEUTSCHER BUNDESTAG: Drucksache 14/8900. Bericht der Enquete-Kommission „Zukunft des Bürgerschaftlichen Engagements“: Bürgerschaftliches Engagement: auf dem Weg in eine zukunftsfähige Bürgergesellschaft . 03. 06. 2002 EVERS, A., OLK, T.: Wohlfahrtspluralismus – Analytische und normativ-politische Dimensionen eines Leitbegriffs. In Evers: Wohlfahrtspluralismus. Opladen: westdeutscher Verlag. s. 11-39. 1994 FIALA, P., SCHUBERT, K.: Moderní analýza politiky: uvedení do teorií a metod policy analysis. Brno: Barrester and Principal. 2000. GREENWOOD, J., PYPER, R., WILSON, D.: New Public Administration in Britain. 3. Edition. Londen: Routledge, 2002. HENNESSY. P: The growing risk of dependency in old age: What role for families and for social securyty? In International Social Security Review. 1/1997. Geneva: International Social Security Association, s. 23-39 Interní materiál MPSV ČR: „Následná strategie MPSV v oblastech řešených ČB projektem a role ŘV po ukončení projektu“. 2003e. Interní materiál MPSV ČR: Formulář žádosti o finanční podporu z OPRLZ a JPD pro cíl 3: Vzdělávání poskytovatelů a zadavatelů v oblasti sociálních služeb + Integrace specifických cílových skupin. 2004a. Interní materiál MPSV ČR: Formulář žádosti o finanční podporu z OPRLZ: Celoživotní vzdělávání vybraných pracovníků v sociálních službách. 2004b. Interní materiál MPSV ČR: Formulář žádosti o finanční podporu z OPRLZ:Vzdělávání inspektorů kvality sociálních služeb. 2004c. Interní materiál MPSV ČR: Formulář žádosti o finanční podporu z OPRLZ: Zajištění místní a typové dostupnosti sociálních služeb. 2004d. Interní materiál MPSV ČR: Formulář žádosti o finanční podporu z OPRLZ: Zajištění vzdělávání metodiků a koordinátorů sociální péče o osoby společensky nepřizpůsobené. 2004e. Interní materiál MPSV ČR: Informace o výsledcích projednání VZZ o sociálních službách v odborných komisích Legislativní rady vlády a v Legislativní radě vlády. Praha. 2003b. Interní materiál MPSV ČR: Práva a povinnosti krajského koordinátora dotačního řízení MPSV ČR, 2003h. Interní materiál MPSV ČR: Rozvoj a obnova materiálně technické základny sociální péče a služeb (dokumentace programu). Praha 2004k. Interní materiál MPSV ČR: Teze legislativního zakotvení výkonu sociální práce a celoživotního vzdělávání sociálních pracovníků. 2005 Interní materiál MPSV ČR: Zpráva o udržitelnosti výstupů projektu. 2003j Interní materiál MV ČR: Strategie podpory dostupnosti a kvality veřejných služeb. Praha, 2004. JABŮRKOVÁ, M, MÁTL., O.: Modernizace sociálních služeb: Inovace ve světě a ČR v kontextu principů evropského sociálního modelu. Praha: CESES. 2003 59
JABŮRKOVÁ, M., MÁTL, O., SYSLOVÁ, D.: K problematice standardů a akreditací v sociálních službách (1): Principy a východiska systému, Sociální politika. 2000a, č. 1, s. 6-7 JABŮRKOVÁ, M., MÁTL, O., SYSLOVÁ, D.: K problematice standardů a akreditací v sociálních službách (2). Návrh systému sociálních služeb. Sociální politika. č. 2. 2000b, s. 6-7, KARLOVARSKÝ KRAJ: Komunitní plánování: Plán práce na období r. 2003 – září r. 2004. Karlovy Vary. 2003 KLIE, T.: Pflegeversicherung: Einführung, Lexikon, Gesetzestext SGB XI mit Begründung udn Rundschreiben der Pflegekassen, Nebengesetze. 5.Aufl. Hannover: Vincenz, 1999. KOLEKTIV: Obce, města, regiony a sociální služby. Praha: Socioklub,1997. Koncepce reformy veřejné správy. Veřejná správa., č. 19, příloha 1999, s.1-7 KUCHAŘOVÁ, V., VESELÁ, J.: Institucionální a kompetenční uspořádání inspekce sociálních služeb. Praha: VÚPSV, 2001. LARMOUR, P.: Models of governance and Public Administration. In International Review of Administrative Science. s. 383-394. n. 63., 1997 MANDELSTAM, M., SCHWEHR, B.: Community Care Practice and the Law. London: Jessica Kingsley Publischers Ltd., 1995. MEANS, R., SMITH, R.: Community Care Policy and Practice. London: Macmillan Press Ltd.,1994. MEREDITH, B.: The Community Care Handbook. London: Age Concern England, 1995. MPSV ČR: Audit kvality služeb v ústavech přímo řízených MPSV. Praha. 2001a. MPSV ČR: Česko-britský projekt Podpora MPSV při reformě sociálních služeb. Praha. 2001b. Zdroj: www.mpsv.cz MPSV ČR: Komunitní plánování – věc veřejná. Praha. 2002a MPSV ČR: Komunitní plánování sociálních služeb v roce 2003. Praha. 2003c. Zdroj: www.mpsv.cz MPSV ČR: Metodika – program pilotních (inovativních) projektů. Praha. 2002d. Zdroj: www.mpsv.cz MPSV ČR: Metodika hodnocení kvality sociálních služeb v domovech pro občany se zdravotním postižením. Praha. 2002b MPSV ČR: Metodika Ministerstva práce a sociálních věcí ČR pro poskytování dotací ze státního rozpočtu nestátním neziskovým subjektům na sociální služby pro rok 2004 ze státního rozpočtu (kapitoly MPSV) krajům pro rok 2005. 2004f. zdroj: www.mpsv.cz MPSV ČR: Metodika Ministerstva práce a sociálních věcí pro poskytování dotací pro Program pilotních, inovativních projektů. Praha. 2003d. Zdroj: www.mpsv.cz MPSV ČR: Metodika MPSV ČR pro poskytování dotací ze státního rozpočtu obcím a krajům pro rok 2003. Praha. 2002c. Zdroj: www.mpsv.cz MPSV ČR: Návrh koncepce celoživotního vzdělávání sociálních pracovníků a výchovy k lidským právům. Praha. 2003f. Zdroj: www.mpsv.cz MPSV ČR: Návrh transformace státních příspěvkových organizací a organizačních složek státu zřizovaných okresními úřady na příspěvkové organizace a organizační složky krajů a obcí. Materiál předložený MV ČR Vládě ČR pro její jednání dne 25.7.2001c. MPSV ČR: Návrh věcného záměru zákon o sociálních službách. červenec 2004g. MPSV ČR: Návrh věcného záměru zákona o sociálních službách. 2001d. MPSV ČR: Návrh věcného záměru zákona o sociálních službách. červenec 2003g. MPSV ČR: Operační program rozvoje lidských zdrojů: dodatek programu. Praha. 2004h. MPSV ČR: Průvodce procesem komunitního plánování sociálních služeb. Praha: 2004i. MPSV ČR: Rámec spolupráce MPSV se zřizovateli zařízení sociálních služeb při přípravných inspekcích. Praha. 2004j. Zdroj: www.mpsv.cz MPSV ČR: Sociální služby poskytované v ústavních zařízeních: zpráva modulu 2 Česko-britského projektu na podporu MPSV při reformě sociálních služeb. Praha. 2003i. Zdroj: www.mpsv.cz MPSV ČR: Souhrnná zpráva o komunitním plánování sociálních služeb za 1. pololetí 2004. Praha. 2004l. Zdroj: www.mpsv.cz MPSV ČR: Zavádění standardů kvality sociálních služeb do praxe. Průvodce poskytovatele. Praha, 2002f. MPSV ČR:Standardy kvality sociálních služeb. Praha. 2002e. 60
MPSV: II. Bílá kniha v sociálních službách: Konzultační dokument. Praha. březen 2003a MUSIL, L., HUBÍKOVÁ, O., KUBALČÍKOVÁ, K.: Kultura poskytování osobních sociálních služeb: případová studie pečovatelské služby. Praha: VÚPSV, 2002. MV ČR: Reforma veřejné správy v ČR. Praha: 2003a. MV ČR: Společný regionální operační program ČR na léta 2004-2006: programový dodatek. Praha, 2003b MZ ČR: Lidsky důstojné a efektivně fungující zdravotnictví. Návrh koncepce péče o zdraví v ČR v letech 2004-09. Praha 2004 NÁRODNÍ VZDĚLÁVACÍ FOND: Analýza veřejné správy České republiky. Praha.1998. NASHOLD, F., OPPEN, M., WEGENER A.: Innovative Kommunen: Internationale Trends und deutsche Erfahrungen. Stuttgart: Kohlhammer,1997. NEKOLA, M.: Role státní správy a samosprávy ve vybraných problémových oblastech služeb sociální péče v České republice, Praha: FSV UK. 2003 NOHEJLOVÁ, A., EYEROVÁ, K.: Sociální péče na pozadí II. fáze reformy veřejné správy. Veřejná správa, 2002, č. 19, s. 21-22 ODBOR SOCIÁLNÍCH VĚCÍ KÚ KHK.: Síť sociálních služeb Královéhradeckého kraje - „První komunitní plán Královéhradeckého kraje“ pro období 2005 – 2007. Hradec Králové. 2004 OECD: Caring for Frail Elderly People. Polities in Evolution. Social Policy Studies, No. 19. Paris: Cedex, 1996. OECD: Family, Market and Community. Equity and Efficiency in Social Policy. Social Policy Studies, No. 21., Paris: Cedex, 1997. Podpora zavádění standardů kvality sociálních služeb. CpKP: České Budějovice. listopad 2003 PRŮŠA, L.: Ekonomie sociálních služeb. Praha: Aspi, 2003. PŘIKRYL, J.: Projekt modernizace veřejné správy. Podkladová studie k teoreticko-metodologickým východiskům modernizace veřejné správy ve vztahu k územní diferenciaci poptávky po veřejných službách. Praha: CESES. 2003. zdroj: www.ceses.cz RÁŽOVÁ, E., KRÁLOVÁ, J.: Ústavní sociální péče. Praha: MPSV.1999 ROSECKÝ, D., ORINIAKOVÁ, P: Komunitní plánování sociálních služeb. CpKP: Plzeň. 2003 RYLICHOVÁ, J.: Diskuse reformních proudů sociálních služeb v západní Evropě s ohledem na českou situaci. Seminární práce na předmět European Social Policy. Praha: FSV UK, ISS. 2004 Sborník přednášek konaných při konferenci ke komunitnímu plánování a standardům kvality v sociálních službách. Karlovarský kraj: 26.6.2004 Sborník z konferencí: Systém podporování projektů v rámci OPRLZ a Systém podporování projektů v rámci SROP. Praha: IREAS. 2004 SCHÁNĚL, M., HÁJKOVÁ, L a kol.: První verze komunitního plánu sociálních služeb Královéhradeckého kraje: Síť zařízení sociálních služeb Královéhradeckého kraje. Hradec králové: KÚ Královéhradeckého kraje. 2003. zdroj: www.krkralovehradecky.cz SCHÁNĚL, M.: Analýza sociální situace a sociálních služeb Královéhradeckého kraje. Koncepce sociální práce a sociálních služeb KHK. Hradec Králové: 2001 SCHUPPERT, G.,F.: Der moderne Staat als Gewährleistungsstaat. In Schröter, E.: Empirische Policy- und Verwaltungsforschung. Lokale, nationale und internationale Perspektiven. 399-412 STEINBACHOVÁ, Š.: Reforma ústřední státní správy se ubírá pěti směry. Veřejná správa. č. 51-52. 2004. zdroj: www.mvcr.cz STOCKMANN, R.: Evaluationsforschung, Grundlagen und ausgewählte Forschungsfelder. Opladen: Leske und Budrich. 1999 SÝKOROVÁ, J, BROŽOVÁ, E., JABŮRKOVÁ, M.: Analýza závěrečných zpráv z procesu sebehodnocení a konzultací v zařízeních sociálních služeb zřizovaných Karlovarským krajem: Specifická a obecná část. Karlovy Vary: KÚ Karlovarského kraje. 2003. zdroj: www.kr-karlovarsky.cz TESAŘ, L.: Reforma ústřední státní správy byla schválena vládou. Veřejná správa. č. 51-52. 2004. zdroj: www.mvcr.cz TOMEŠ, I. a kol.: Sociální správa. Praha: Portál. 2002. TOMEŠ, I. Sociální politika, teorie a mezinárodní zkušenost. Praha: SOCIOKLUB. 1996. VALENTOVÁ, M.: Evropský sociální monitoring: jak uchopit sociální kvalitu. Brno: VÚPSV.2003. 61
VESELÁ, J.: Sociální služby a jejich poptávka. Praha: VÚPSV, 2001. VESELÁ, J.: Sociální služby poskytované seniorům v domácnostech. Praha: VÚPSV, 2003. VESELÁ, J.: Sociální služby ve světle připravovaných reforem (II-III). Praha: VÚPSV,1999. VOJNAR, V.: Ústavní sociální péče. Praha: Institut pro místní správu, 1998. Zákon č. 100/1988 Sb. o sociálním zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 114/1988 Sb. o působnosti orgánů ČR v sociálním zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku České republiky do majetku krajů. Zákon č. 218/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů ZIKMUNDOVÁ, S.: Aktuální otázky decentralizace a dekoncentrace ve veřejné správě obcí a krajů: decentralizace po česku. Veřejná správa. č. 48. 2004. zdroj: www.mvcr.cz Internetové stránky: www.destatis.de/basis/d/solei/soleiq23.htm www.dh.dog.uk www.eswin.net www.mpsv.cz www.mvcr.cz www.mzcr.cz
62
12. Přílohy: Obsah: 12.1 Změna organizačně právního systému poskytování komunitních služeb ve Velké Británii .................... 64 12.2 Sociální služby poskytované v ústavních zařízeních.................................................................................... 69 12.3 Legislativní aktivity k právní úpravě reformy sociálních služeb................................................................ 74 12.4 Dotazník pro kraje - komunitní plánování sociálních služeb...................................................................... 77 12.5 Práva a povinnosti subjektů v systému poskytování sociálních služeb dle NVZZ, 2004 .......................... 79 12.6 Projektové aktivity v rozvoji systému koordinace poskytovatelů sociálních služeb na krajské úrovni – Karlovarský a Královéhradecký kraj ........................................................................................................................ 82 12.7 SWOT analýzy přístupů krajů k procesům KP na lokální úrovni............................................................. 87
63
12.1 Změna organizačně právního komunitních služeb ve Velké Británii
systému
poskytování
Prostřednictvím Community Care Act 1990 byla otevřena konkurence mezi poskytovateli o podíl na trhu se sociální službou spolufinancovaných z veřejných zdrojů (lokální rozpočet a alokované prostředky z centrálního rozpočtu) a umožněn rozvoj regulačních nástrojů ke kultivaci výstupů produkce (čili konkrétní služby) směrem k naplnění lokálního veřejného zájmu na straně jedné a hledání optimálního způsobu naplnění potřeb uživatele za současného zohlednění jeho preferencí na straně druhé. Jedná se tedy o podporu diferenciace nabídky služeb a rozvoje jejich kvality. Na lokální úrovni je tak nutné primárně nalézt rovnováhu v protichůdných cílech produkční a alokační efektivity, a sice efektivní užití veřejných prostředků vzhledem k lokálně politickým cílům, při současném kvalitativním rozvoji současné nabídky poskytovaných veřejných služeb. Jde především o transformaci role veřejné autority, a sice oddělení role poskytovatele od regulátora lokálního trhu se službou (purchaser – provider split) a regulaci pluralismu poskytovatelů na trhu s danou službou a koordinace jejich výstupů, která je přímo odvislá od povahy dodávané služby. Role veřejné autority se z přímého monopolního dodavatele mění na regulátora a „pěstitele“ pluralistického kvazi-trhu se službou směrem k naplnění veřejného blaha. Nelze proto hovořit o komercionalizaci trhu se sociální službou, neboť z povahy aktérů na straně nabídky i poptávky by došlo k tržním selháním jednak pro asymetrické rozdělení informací mezi uživatelem a poskytovatelem v neprospěch nesuverénního klienta. Také celá řada nejpotřebnějších klientů by nebyla pokryta službou, protože ziskoví poskytovatelé tendují k selekci uživatelů k těm méně „problémovým a nákladným“ (tzv. cream skimming). Jde tak spíše o přerozdělení úloh mezi veřejnou autoritou, soukromými nebo neziskovými aktéry a veřejností směrem k realizaci veřejného blaha ve strategické koncepci welfare-mix, kdy jsou přínosy jednotlivých sektorů dále strukturovány a moderovány v institucionálním aranžmentu vytvořeném lokální autoritou. Zodpovědnosti je totiž třeba rozdělit a vytvořit regulační struktury, ve kterých jsou tematizovány vztahy souvislostí, substitucí a doplňkovosti mezi jednotlivými úkony, aktéry, institucemi a instrumenty státních a nestátních aktérů. Koncept kvazi-trhu umožňuje kombinovat přednosti tržní distribuce služby spolu s přítomností veřejné autority, která vstupuje do jinak přímého vztahu mezi poskytovatelem a uživatelem služby, a umožňuje tak ochranu a naplňování veřejného zájmu sledovaného provizí konkrétní služby. •
•
Tržní pobídky jsou to, co vede alokaci zdrojů směrem k potřebám uživatele a jeho preferencím spolu s maximalizací nákladové efektivity díky vyjádření cen produktu v konkurenci. V porovnání se státní provizí, která je paternalistická, málo flexibilní vůči potřebám uživatele (neidentifikuje je), čili jsou to prvotně zájmy poskytovatelů a profesionálů na úkor uživatelů, které se dostávají ke slovu. Státní provize je potenciálně drahá, protože jsou-li služby poskytovány monopolně a bezplatně, žádná ze zúčastněných stran nemá přímé podněty k redukci nákladů. Přítomnost veřejné autority na druhé straně napomáhá garantovat to, že nikdo nebude vyloučen z přístupu ke službě pro svou slabou sociálně-ekonomickou pozici a že budou garantovány minimální standardy služby, neboť uživatelé jednotlivě tohoto monitoringu nejsou schopni. Také působí ve prospěch uchazeče o veřejnou služby, který nedisponuje úplnou informací, odbornou znalostí i suverenitou, aby mohl informovaně vybírat mezi soupeřícími poskytovateli služby. Veřejná autorita také spolufinancuje, nebo v případě sociální potřebnosti plně financuje poskytovanou službu ve prospěch uživatele.
Čili oddělení mezi nákupčím (nebo zákazníkem) a poskytovatelem umožňuje výběr při nákupu služby mezi relevantními poskytovateli, kteří tak mají podněty přizpůsobovat jejich služby preferencím uživatelů inovativními způsoby za příznivé ceny, chtějí-li se prosadit na trhu se službou. V rámci kvazi-trhu s komunitní péčí poskytovatelé vystupují jako samostatně hospodařící a suverénní agentury (např. rezidenční domy), které jsou soukromé, neziskové nebo veřejné. Nákupčí jsou sociální pracovníci (nazýváni jako care manager, nebo-li manažeři péče), kteří jednají ve prospěch jejich klientů k zajištění nejvhodnějšího balíku péče vzhledem k jejich potřebě a sociální situaci. Tito jsou stále zaměstnanci lokální autority, kteří operují v rámci limitovaného rozpočtu a je od nich očekáváno, že budou efektivně jednat ve prospěch jejich klientů nežli poskytovatelů. 64
Vhodná kombinace služeb je sestavována manažerem péče na základě hodnocení potřeb (needs assessment) konkrétního uživatele. Je nutné předejít problému organizační fragmentace, především v ohledu vzájemné separace zdravotních a sociálních služeb, které jsou předpokladem úspěšného managementu kontinuálních a flexibilních modelů péče. Organizační a finanční oddělení těchto dvou sektorů je nutné překonat vzájemnou spoluprací na strategické a operativní úrovni, jejíž součástí je právě care management při sestavování individuálního plánu péče a sestavování strategických komunitních plánů péče na agregované úrovni. Sestavení individuálního paketu péče předchází proces hodnocení potřebnosti konkrétního jednotlivce. Jedná-li se o komplikovaný případ jedince se sociální potřebností, kde je třeba řešit jak sociálně zdravotní, ekonomickou, tak i např. bytovou problematiku žadatele, nastupuje hodnocení potřeby v multidisciplinárním týmu ve spolupráci s relevantními odborníky např. zdravotních autorit. Úrovně uznání potřebnosti jsou v rámci komunitního plánování stanoveny lokálně politickým procesem, v jehož rámci jsou stanoveny prioritně potřebné cílové skupiny, a tak stanovení minimálního prahu nároku na samotné hodnocení potřebnosti, tzv. needs assessment. „Zákonnou zodpovědností lokální autority je rozhodnutí, zda je konkrétní osoba potenciálně potřebná komunitní péče a stanovit tak úroveň a prioritu hodnocení její potřeby. (…) (V rámci celkem širokých limitů) totiž lokální autority mohou vytvořit a uplatnit vlastní definice termínů jako např. „potřeba“, „priorita“, „úrovně“ hodnocení, „urgentnost“ aj. Neboť především v době před samotným nástupem formálního procesu hodnocení potřebnosti (tzv. screening) se rozhoduje o přístupu jedince k formálním zdrojům komunitní péče. Je to nástroj, kterým LA mohou regulovat jak objem, tak úroveň poptávky po nich.“ (Mandelstam, Schwehr, 1995: 97). Na agregované úrovni dochází ke strategickým rozhodnutím rozvoje alternativních forem komunitní péče, případné navazování nových partnerství s komunitními poskytovateli služeb. Jsou také rozvíjeny akční plány optimalizace a kvalitativního rozvoje aktuální nabídky služeb ve spolupráci a vyjednávání mezi relevantními organizacemi, do kterých by měla být vhodnými způsoby zapojena i veřejnost nebo přímo uživatelé služeb. Výsledek je ukotven v tzv. komunitním plánu péče, který je veřejným dokumentem schváleným zastupitelstvem spolu se stanovenými úrovněmi alokace veřejných prostředků. Jak však bylo naznačeno výše, tento přístup může být logicky provázen řadou problémů a rozčarování na různých stranách. Neboť se tím do původního systému poskytování sociálních služeb dostávají nové faktory ovlivňující úroveň veřejných výdajů, kterým je právě nový přístup k hodnocení potřebnosti a veřejné diskuse při plánování lokálně poskytovaných služeb. Čím přesněji jsou totiž identifikovány a formulovány potřeby lokální populace, tím se stávají viditelnějšími a potenciálně zvyšují očekávání i poptávku uživatelů a veřejnosti po veřejných službách, což zpětně přináší dodatečný tlak na lokální rozpočet, který je předmětem komunální politiky. To, zda se podaří dosáhnout úspor prostřednictvím hospodárnější provize vzbuzenou účinným fungováním kvazi-trhu, závisí na počtu potenciálních poskytovatelů v systému. Jen v případě, že vyvstane konkurence mezi poskytovateli podobného typu služby o veřejné zdroje, jsou nuceni nabízet službu za nižší cenu při zachování standardní úrovně kvality poskytovaných služeb. Dalším faktorem je politická podpora a míra úspěšnosti strategickém managementu alternativních forem péče ze strany lokální autority, jakým typům poskytovatelů otevře prostor pro působení a jaké alternativní a inovativní formy péče se rozhodne rozvíjet s ohledem na aktuální potřeby jednotlivých cílových skupin lokální populace. Dlužno dodat, že systém hodnocení potřeb slouží k lepšímu a účinnějšímu zacílení poskytovaných služeb (tzv. targeting efficiency) tím, že budou poskytovány těm skutečně nejpotřebnějším. Možný efekt tohoto postupu je, že řada těch, o kterých bylo rozhodnuto jako o méně potřebných, neboli potřebných s nižší prioritou, nyní nemá nárok na formální zdroje péče, čímž se sníží kvalita jejich života a pečovatelské břemeno o tyto lidi zůstane na jejich neformálním sociálním prostředí. Čili stručně řečeno, reformy, které mají vést k úsporám ve výdajích veřejných rozpočtů a změnám ve struktuře nabízených služeb od rezidenčních forem směrem ke komunitně založeným domácím formám péče, mohou vést k vzdálení nároku některých sociálních skupin a jejich rodin v přístupu k formálním zdrojům péče ve prospěch jiných skupin s vyšší úrovní potřebnosti (OECD 1996: 72). Další nesporný racionalizační efekt spadá na neziskové poskytovatele služeb. Jejich advokační mise ve prospěch určitých cílových skupin potřebných může být potlačena právě díky konkurenčním tlakům v zápase o přístup k veřejným prostředkům a formalizací vztahů s veřejnou autoritou v podobě kontraktů, ve kterých jsou upřesněny parametry nakupovaných služeb, a tím zredukovány vyjednávací pozice a prostory poskytovatele. 65
Na tomto místě je třeba zmínit úlohu centrální vlády a státem ustavených nezávislých orgánů v 1) koordinaci a kontrole úrovně poskytovaných služeb, inspekci kvality a 2) podpoře rozvoje lokálních sociálních služeb působících primárně jako ústřední garant jejich dostupnosti a kvality napříč celým sektorem pečovatelských služeb, všech cílových skupin a nehledě na příslušnost poskytovatelů služeb k veřejnému, ziskovému nebo neziskovému sektoru. Ad 1) Inspektorát sociálních služeb (SSI), který podléhá ministerstvu zdravotnictví (Department of Health - DoH) a dohlíží na výkon agendy lokálních oddělení sociálních služeb (Local Authority Social Services Department - SSD) a místní implementaci národních politik a praxi poskytovaných sociálních služeb, rovněž informuje zdravotnický systém o lokálních podmínkách a rozvoji. Monitoruje výkony LA v jednotlivých oblastech a na základě jednotných Best Value indikátorů, Performance Assessment Framework PAF (používané od dubna 2000: indikátory umožňují statistický přehled o splněných výkonech, nákladech, kvalitě jednotlivých poskytovaných služeb a rovném přístupu k nim, míra naplňování a účinnost implementace národních politik na lokální úrovni v daném roce a poskytují základ pro benchmarketing, čili srovnání mezi LA a působí jako motivační prvek ke zlepšení, neboť dávají politické reprezentaci zpětnovazební signály o účinnosti jejich politik, nákladech na jednotlivé typy služeb nebo ocenění dobrých výsledků a identifikace příkladů dobré praxe. Také dovolují stanovení jasných cílů, které pak mohou být monitorovány spolu s použitím dalších statistických informací např. sumarizovaných v tzv. Key Indicators Graphical System a dalších statistických publikacích). Na pozadí těchto údajů a zjištěných informací umisťuje jednotlivé autority na žebříčku plnění úloh (tzv. star rating), který obyvatelům umožňuje zpětnou vazbu a měřítko hodnocení, jak místní zastupitelstvo plní své povinnosti. LA jsou řazeny do kategorií od excelentních výkonů až po slabé. Nejlépe umístěné LA získávají více svobody od kontroly, zatímco ty slabší jsou předmětem restriktivních opatření. Musí vytvořit akční plán zlepšení své výkonnosti a poskytovat pravidelné monitorovací zprávy DoH. V krajním případě je správa konkrétních služeb předána jinému odbornému subjektu. Každoročně se konají setkání SSI s každým jednotlivým zastupitelstvem, kde jsou na základě shrnutí výsledku minulého roku definovány silné stránky, stanoveny oblasti potřebné rozvoje a vytvořeny akční plány pro příští rok. SSI na základě tohoto setkání zhotoví zprávu, kterou zasílá ředitel sociálních služeb popisující výkonnost daného zastupitelstva v minulém roce. Tato zpráva je rovněž zveřejněna na webových stránkách DoH vedle star rating. Služby veřejné autority jsou také podrobeny evaluaci, na které spolupracuje SSI a Auditní komise, které vypracovávají Společné zprávy o sociálních službách poskytující hloubkovou evaluaci na základě strukturovaného metodologického postupu využívajícího sociálních výzkumných metod dotazování uživatelů a jejich pečovatelů, skupinových rozhovorů s účastníky systému poskytování služeb aj. V červenci 1999 bylo ustaveno Inspektorátní fórum pro Best Value, kde jsou zastoupeni přední činitelé vládních orgánů působících v kontrole rozvoje a zlepšování lokálních služeb pod systémem Best Value (nejlepší hodnoty), tedy včetně SSI. Má za úkol rozvoje inspekční metodologie napříč dílčích oblastí směrem k vytvoření integrovaného přístupu a rozvoji politik a podporovat výměnu know-how. Vládní oběžníky s komentáři a výkladem národních politik, které lokálním autoritám konkretizují jednotlivé požadavky vlády a nabízí instruktáž, rady a průvodce k jejich implementaci. Politika komunitní péče se ve VB týká především následujících cílových skupin, která je pro každou z nich konkretizovaná v tzv. Národním rámci služby (The National Service Framework - NSF): dětí, fyzicky postižených jednotlivců včetně sensorických postižení, lidí s poruchami učení, mentálně postižených a starých lidí a jejich pečovatelů46. Jejich práva a základní nároky jsou upraveny dílčími zákony. Z organizačního hlediska jsou důležité zákony, které upravují provizi sociálních služeb (NHS and Community Care Act 1990); práva pečovatelů o potřebné osoby (The Carers (Recognition and Services) Act 1995); Community Care (Direct Payments) Act 1996 opravňující lokální autority 46
V případě starých lidí NSF stanovuje 10-ti letý plán rozvoje komunitních služeb pro tuto cílovou skupinu, který vstoupil v platnost v březnu 2001 a zaměřuje se např. na cíle snižování nemohoucnosti a potřeby dlouhodobé péče, podpora nezávislého života a sociální suverenity, zvyšování úrovně obecné informovanosti o možnostech sociálních a zdravotních služeb pro tuto populaci, rozvoj poznání zvláštních potřeb starých lidí etnických menšin, podpora projektů rozvíjejících zkušenosti o nákladově efektivních způsobech poskytování zdravotní a sociální péče. Implementace NSF je rozfázována do časových období s konkrétně vymezenými cíli, ve kterých oblastech je třeba dosáhnout pokroků a jakými prostředky. Cíle jsou kvantifikovány, nebo stanoveny hmatatelné a pozorovatelné výsledky, aby mohly být kontrolovatelné. Finančně je jejich dosažení podporováno vícero cestami, a sice jednak cílenými fondy, dále navýšením objemu prostředků alokovaných z centrální úrovně na provoz zdravotní a sociální péče do rozpočtu lokálních a zdravotních autorit oproti plánům rozvoje těchto služeb vystavených těmito autoritami (DoH: 2001)
66
poskytnout finanční prostředky na vlastní nákup komunitních služeb přímo těm, kdo byli uznáni jako potřební péče ve věku mezi 18-65 let a Care Standard Act 2000, který krom jiného ustavuje nezávislý regulační orgán Národní komisi standardů péče, činná od dubna 2002 a nahrazující do té doby činný tým u DoH a LA (National Care Standards Commission) vztahující se na sociální péči, soukromé a neziskové zdravotně pečovatelské služby a ustavuje nový koncil registrující sociální pracovníky, stanovuje standardy sociální práce a reguluje vzdělávání a výcvik sociálních pracovníku v Anglii a Walesu. Poskytovatelé sociálních služeb lokálních autorit jsou nyní vystaveni stejným standardům jako poskytovatelé jiných sektorů. Do té doby byly podrobeny inspekcím pouze poskytovatelé jiných než veřejného sektoru a jelikož inspekční jednotka byla u každé LA, jejich hodnocení se lišila, více se vztahovala na management péče zařízení než zkušenosti uživatelů s procesem poskytování péče. Komise přebírá jednotnou akreditaci všech poskytovatelů oproti stanoveným standardům. Její zodpovědnost se vztahuje na pečovatelské domy, dětské domovy, agentury domácí péče, nezávislé pečovatelské agentury, soukromé a neziskové nemocnice a kliniky a agentury ošetřovatelské péče. Mezi její povinnosti patří: inspekce regulovaných poskytovatelů oproti stanoveným Národním minimálním standardům, prošetřování stížností, poskytování poradenství a podporu poskytovatelům služeb, podávání pravidelných zpráv státnímu sekretariátu pro zdraví o okruhu a kvalitě služeb v Anglii. V nedávné době byl ustaven jednotný orgán The Commission for Social Care Inspection (komise inspekce sociální péče) slučující Národní komisi s SSI, se záměrem racionalizace regulace a s kontinuální kontrolou kvality poskytovatelů sociálních služeb. Ad 2) Je to souhra 4 aktérů působících na celém území Velké Británie, které jsou činné v profesním rozvoji pečovatelských oborů: zmíněná Komise inspekce sociální péče, která monitoruje a shrnuje výsledky pečovatelských služeb oproti národním standardům stanovených vládou; Generální koncil sociální péče (The General Social Care Council – GSCC), který rozvíjí vzdělávací programy pečovatelských profesí, reguluje a registruje kompetenční rámec sociální práce; TOPSS – organizace zaměstnavatelů, která se zabývá rozvojem pečovatelských profesí; a Institut sociální péče (Social Care Institut for Excellence), který je pověřen rozvojem a rozšiřování modelů dobré praxe a ověřených praktických zkušeností. Tyto instituce byly ustaveny pro podporu a zaručení základní palety hodnot, které rámují práci lidí v řadě pečovatelských služeb jak pro dospělé, tak děti. Poskytují rozsáhlou strukturu pro rozvoj těchto služeb a jejich pracovníků (SSI 2003, 7-8). Vládou byl vyhlášen program „Modernising Social Services“, který podporuje rozvoj nových hodnot a filosofie poskytování sociálních služeb zdůrazňující především respekt k individuálním potřebám a osobní autonomii uživatelů služeb. Nový program chart (The New Charter Programme): Služba první (Service First) z 30.6.1998 – vládní program ke zlepšení kvality veřejných služeb a zvyšování jejich responsivity vzhledem k potřebám uživatele - staví na předchozím programu Citizen´s Charter, přičemž nově klade důraz na 4 hlavní témata – zodpovědnost, kvalita, efektivita a spolupráce. Ty se odráží ve stovkách národních a tisících lokálních chart, které vysvětlují úrovně služeb, na které mají občané nárok, a podávají informace o postupu v případě stížností či návrhů zlepšení ze strany uživatele. Účinky a úskalí reforem a úroveň poskytovaných služeb napříč LA Inspekce identifikovaly některé příklady dobré praxe. Stupeň pokroku ve zlepšení a zkvalitnění lokální nabídky služeb se velmi lišil mezi jednotlivými LA. Důležitým faktorem byla míra, do jaké LA vzala za své reformu komunitní péče z roku 1990. Ty, které zůstaly rezistentní významným organizačním a kulturním změnám (především s ohledem na nový systém managementu péče a institucionální rámec nákupu služeb od lokálních aktérů) a nadále zdůrazňují prioritu zůstat přímým poskytovatelem péče, se brání rozvoji uživatelsky orientovaného přístupu, který se odráží na celkových výsledcích úspěchu poskytování lokálních služeb. K rozvoji strategického přístupu a dosažení pokroku v implementaci cílů národních politik byl identifikován jako kritický faktor rozvoj strategického partnerství s lokálními pobočkami národního zdravotnického systému (NHS), společný rozvoj organizačních a plánovacích kapacit k nákupu služeb dle lokální potřebnosti a kultury efektivního managementu výkonů. Jde tedy o vytvoření kooperační sítě napříč jednotlivými autoritami a poskytovateli. 67
Statistické údaje o struktuře poptávky a nabídky lokálních sociálních služeb s důrazem na služby poskytované starým lidem nad 65 let ukazují, že jsou mezi dospělými uchazeči o pečovatelské služby nejpočetnější skupinou. Počet domácností, kterým je poskytována domácí péče, klesl. Ty domácnosti, které ji nadále získávají, však zintenzivněla co do objemu, tak z hlediska časového pokrytí. Z výše uvedeného je patrné, že praxe poskytování sociálních služeb se bude lišit co do objemu, tak úrovně poskytovaných služeb, neboť se jedná o decentralizovaný model poskytování služeb v pluralistickém uspořádání. LA disponují nástroji k tomu, aby do určité míry regulovaly lokální poptávku po poskytovaných službách a mají rozhodující slovo ve struktuře nabízených služeb. O to důležitější je rámec, jakým centrální vláda přispívá a garantuje dostupnost a kvalitu poskytovaných služeb. Za lokální provizi jsou sice zodpovědné jednotlivé lokální autority, rovnoměrné pokrytí území státu kvalitními službami však zůstává zodpovědností vyšší úrovně veřejné správy. Tyto nároky vedly k postupnému rozvoji inspekční metodologie a přístupu (který se transformuje z kontrolního orgánu na více konzultativní a poradenský) a rozvoji přístupů kontroly a jištění kvality a standardizace veřejných služeb. Tato témata se stala vůdčími v managementu systému poskytování veřejných služeb, kterým je proto nutné již na úrovni reformních záměrů věnovat dostatečnou pozornost. Do jaké míry se podaří implementovat politiku komunitní péče a působit směrem k účinnějšímu provázání formálních zdrojů péče s neformálními kapacitami, závisí na politických prioritách lokálních politiků a schopnosti lokálních manažerů péče na strategické úrovni. Díky záměru centrální vlády podporovat implementaci politiky komunitní péče tak lze prostřednictvím inovativních projektů, koncepcí a organizačních modelů získat dodatečnou finanční podporu na jejich rozvoj z centrální úrovně. K úspěšnému kvalitativnímu rozvoji stávající nabídky služeb je nutná úzká meziorganizační spolupráce, rovněž tak mezi územními autoritami sektorů veřejných služeb (především zdravotní a sociální), iniciativa konkrétních zodpovědných manažerů, administrátorů a politiků. Rozhodující význam pro úspěšný rozvoj má využití informačních systémů ve veřejné správě a kvalita jejich produktů. Díky postupnému učení a rozvíjení modelů dobré praxe spolupráce mezi zmíněnými aktéry a organizačního uspořádání je možné navyšovat institucionální kapacity a organizační kulturu i potenciály, které mohou trvale změnit parametry a kvalitativní úroveň poskytovaných služeb, pracovních postupů a prostředí, dokonce i v rámci současného objemu prostředků plynoucích na jejich provoz, ke spokojenosti všech zúčastněných v systému.
68
12.2 Sociální služby poskytované v ústavních zařízeních Zpráva modulu 2 Česko-britského projektu na podporu MPSV při reformě sociálních služeb, MPVS: 2003 Analýza protokolů pilotních inspekcí ukázala, že velké ústavy sociální péče a domovy důchodců mají rozsáhlé problémy s naplňováním Standardů kvality sociálních služeb dále jen Standardy. To je závažné zjištění, protože všechna hodnocená kritéria Standardů se vztahují k ochraně lidských práv a důstojnosti uživatelů sociálních služeb. Výstupy inspekcí vlastně znamenají, že významná část našich ústavů v současné době nevytváří dostatečné podmínky pro ochranu lidských práv a důstojnosti seniorů a lidí s postižením. Uvedené zjištění vedlo k vypracování této zprávy. Z ČB projektu pro ni byly použity nejen inspekční protokoly, ale i další výstupy věnované kvalitě sociálních služeb. Výsledky ČB projektu byly doplněny o informace, získané z projektu Hodnocení kvality péče v ústavech přímo řízených MPSV, který v letech 2000 - 2001 probíhal pod gescí MPSV. Postoj vedení ústavů a jejich zřizovatelů k výstupům z inspekcí byl vesměs pozitivní. Až na výjimky byly i velmi negativní výsledky přijaty s porozuměním a jako příležitost nahlédnout na vlastní práci z jiné perspektivy. To svědčí o snaze zařízení měnit a zkvalitňovat své služby. Všechna zařízení podstoupila pilotní inspekce dobrovolně, buď z vlastní vůle nebo na základě iniciativy zřizovatele. Je důležité si uvědomit, že k naplňování Standardů nestačí změnit charakter služeb poskytovaných uvnitř ústavů. Sociální začlenění jako cíl sociálních služeb vyžaduje vytvoření sítě návazných služeb terénního a ambulantního charakteru, bez kterých lze služby v ústavech měnit jen z části. Požadované změny přesahují ústavy samotné. Zásadní díl zodpovědnosti proto nesou také zřizovatelé a politici, jejichž úkolem je pro změnu systému vytvářet prostředí. Popis služeb poskytovaných v ústavech K popisu služeb poskytovaných v ústavech jsou jako základní vodítka použita kritéria Standardů, která byla hodnocena v procesu pilotních inspekcí. Popis služeb vychází z protokolů třinácti pilotních inspekcí, které byly provedeny v ústavních zařízeních v rámci ČB projektu, a z výsledků hodnocení kvality služeb poskytovaných v jedenácti státem přímo řízených ústavech, resp. ze Závěrečné zprávy z auditů. Cíle a způsoby poskytování služeb, standard č. 1 Standard: Cílem sociálních služeb je umožnit lidem v nepříznivé sociální situaci využívat místní instituce, které poskytují služby veřejnosti i přirozené vztahové sítě, zůstat součástí přirozeného místního společenství, žít běžným způsobem. Poskytované sociální služby zachovávají a rozvíjejí důstojný život těch, kteří je využívají, jsou bezpečné a odborné. Vysvětlení významu standardu v návaznosti na ústavní péči: Tento standard slouží k vymezení charakteru služeb, které by neměly působit ve směru oddělování lidí s postižením a seniorů mimo život ostatní společnosti, měly by být poskytovány transparentním způsobem (tzn. podle známé metodiky) a měly by podporovat zachování lidské důstojnosti uživatelů služeb (především možnost volby, odstranění zdrojů stigmatizace uživatelů). Naplňování první části standardu působí ústavům potíže, protože jejich služby jsou definovány v souladu se zastaralou legislativou, která nereflektuje požadavek na začleňování lidí v nepříznivé sociální situaci do života společnosti a na prevenci sociálního vyloučení. O něco méně frekventovaným problémem je neexistence psané metodiky tzn. vnitřních pravidel a postupů pro poskytování služby. Naopak závažné nedostatky existují v oblasti zajištění lidské důstojnosti. To je dáno především hromadným řádem, který do značné míry vylučuje uplatnění individuálních představ o každodenním životě. Významnou roli v tomto ohledu jistě hraje fakt, že ústavy mají tendenci pojímat nedostatek soukromí, možnosti volby, stigmatizaci uživatelů služeb atd. jako skutečnost, která s poskytováním sociálních služeb nezbytně souvisí.
69
Analýza výsledků externího hodnocení Poslání, cíle a principy ústavní péče, a cílová skupina uživatelů Ústavy většinou charakterizovaly své služby jako "poskytování komplexní péče", kam patří výchova, vzdělání, zdravotní a sociální péče, rehabilitace a pracovní činnost, kultura a sport. Cílem ústavů je poskytovat služby, cíle těchto služeb až na výjimky definovány nejsou, pouze jejich obsah. Formulování veřejného závazku (poslání, cíl, cílová skupina uživatelů, principy poskytovaných služeb) ve většině případů neodpovídá požadavkům Standardů, protože nejsou zaměřeny na podporu setrvání lidí v běžném prostředí a předcházení sociálnímu vyloučení. Autoři Závěrečné zprávy z auditů shrnují "…nejsou zahrnuty důležité úkoly, které by ústavy plnit měly - zejména podpora začlenění uživatele do obce a hájení práv a zájmů uživatele. …Ústavy pro děti a mládež si dávají do svých úkolů vzdělávání uživatelů, pro které je však kompetentní školský nikoli sociální systém. Ústavy až na výjimky nevyvíjejí snahu o pracovní uplatnění uživatelů, i když tento úkol často ve svém statutu mají." Výsledky auditů i inspekcí ukázaly na nesoulad skutečnosti s tím, jak byla cílová skupina uživatelů definována ve zřizovacích listinách. V diagnostických ústavech byla např. stejně jako v ústavech nediagnostických většina uživatelů na dlouhodobém pobytu a lidé byli na adrese zařízení přihlášeni k trvalému pobytu. V ústavech pro děti a mládež byl významný podíl lidí z vyšší věkové skupiny. V jednom z hodnocených ústavů byla dokonce zjištěna přítomnost skupiny bosenských uprchlíků. Uplatnění vlastní vůle uživatelů Oba systémy hodnocení ve většině ústavů ukázaly problematičnost uplatnění vlastní vůle uživatelů služeb, danou hromadným řádem - hromadný budíček, společný odchod na snídani bez možnosti výběru jídel, hromadný odchod na denní aktivity, nepřístup do ložnic během dne, 2x týdně mytí hlavy atd. "Přirozenou rytmizaci života a podmínky pro individuální utváření denního programu jsme v některých ústavech našli, v jiných nikoli. Obecně se nejvýraznější deformace životních podmínek týkaly uživatelů, kteří potřebují velkou podporu (lidé s těžším postižením, lidé s demencí) a kteří v některých ústavech tráví celé dny, týdny a měsíce pouze ve své posteli." [8] Relativně větší možnosti v uplatnění vlastní vůle mají lidé soběstační a ti, kteří nejsou zbaveni způsobilosti k právním úkonům - mohou se většinou pohybovat i mimo ústav. V některých ústavech bylo na druhou stranu inspekcí zjištěno omezení pohybu uživatelů i v rámci budovy (na vnitřní straně dveří na odděleních nebyly kliky, volně mohou procházet jen ti, kteří mají klíč - personál), z "provozních" důvodů jsou někde zamykány pokoje, jinde koupelny. (Důvodem omezení pohybu celých skupin uživatelů jsou obavy o bezpečnost některých jednotlivců, kteří by mohli nepozorovaně odejít, ztratit se apod.) Právo na volbu je v ústavech obvykle chápáno jako právo na výběr z nabízených alternativ. V některých ústavech mají lidé v běžných každodenních situacích jedinou cestou, jak uplatnit vlastní vůli - hlasováním. Rozhodující je většina, ostatní se musí přizpůsobit. Tímto způsobem se rozhoduje, zda skupina půjde ven nebo zůstane doma, co se bude ve skupině dělat, co se bude příští týden vařit apod. Systematické a otevřené uplatňování modelu rodiče - děti (aplikované na vztah personál - uživatelé), který uživatele staví do nerovného postavení vůči personálu, bylo zjištěno v jednom z ústavů, v mnoha ostatních byl tento model patrný ze způsobu jednání personálu. Rodičovský přístup omezuje pracovníky v jejich schopnosti vnímat přání uživatelů služeb jako relevantní, omlouvá případné použití manipulace a lsti apod. Naplnění standardu naopak vyžaduje partnerský přístup personálu k uživatelům. Jak inspekce tak audity odhalily jako problematický bod zajištění uplatňování vlastní vůle uživatelů, kteří potřebují podporu v oblasti komunikace (zejména lidé s těžkým až hlubokým mentálním postižením nebo lidé s hlubokou demencí). V některých ústavech mají uživatelé možnost zařídit si pokoj vlastním nábytkem, jinde je nábytek ve všech pokojích stejný a obyvatelé mají možnost si přinést pouze vlastní doplňky. Absurdní se jeví sdělení jedné uživatelky, "…že jí byla z balkonu odstřižena šňůra na prádlo s poukazem na estetický vzhled budovy" - viz jeden z inspekčních protokolů. 70
Problematické je v některých ústavech zajištění důstojnosti lidí kvůli nedostatku či úplné absenci soukromí. Jde o mnohalůžkové pokoje (byly zjištěny až 13 lůžkové pokoje), společné koupelny, nutnost umývat se v pokoji před očima ostatních spolubydlících, neuzamykatelné skříňky, nemožnost uzamknout pokoj a mít vlastní klíč od pokoje, společné šatní skříně, toalety často nebývají uzamykatelné, před vstupem přitom nelze ověřit, zda je kabinka obsazena apod. Ochrana uživatelů před stigmatizací Pokud se týká ochrany uživatelů před stigmatizací, má většina ústavů snahu o to, aby uživatelé "dobře vypadali", často je dbáno na korektnost oslovování, spíš v ojedinělých případech dochází k asymetrickému oslovování - uživatelům služeb se týká a říká křestním jménem, personálu naopak (vykání, příjmení). Na druhou stranu je prostředí ústavů často infantilizující, uživatelé jsou označováni jako děti (kluci, děvčata). V některých ústavech se ukázal velmi necitlivý přístup k uživatelům - v jednom zařízení bylo např. zjištěno, že staří lidé, kteří jsou omezeni v sebeobsluze, mají na pití k dispozici kojeneckou láhev s dudlíkem, jinde jedí s dětským bryndákem, v některých ústavech sociální péče chodí uživatelé v oblečení s viditelným několikacentimetrovým monogramem nebo číslem oddělení (kvůli třídění oblečení v prádelně). V průběhu šetření se hodnotitelé setkali s tím, že v některých případech byli uživatelé namísto představení jménem popisováni odbornou terminologií (vysokofunkční autista, idiocie). Ochrana práv uživatelů sociálních služeb, standard č. 2 Standard: Zařízení ve své činnosti respektuje základní lidská práva uživatelů služeb, jejich nároky vyplývající z dalších platných obecně závazných norem a pravidla občanského soužití. Vysvětlení významu standardu v návaznosti na ústavní péči: Poskytování sociálních služeb někdy souvisí s omezováním lidských práv těch, kteří je využívají. V ústavní péči může jít např. o omezení možností volného pohybu, používání restriktivních opatření apod. Omezení základních lidských práv je velmi závažná věc. Na druhou stranu v případě zajištění bezpečnosti a zdraví uživatelů služeb někdy nezbývá než některá jejich práva omezit. Je ale nezbytně nutné to dělat transparentně, s vědomím a souhlasem uživatele případně jeho zástupců atd. Mimo to jsou uživatelé ústavní péče ve vztahu k ústavu, kde žijí, ve velmi nevýhodném postavení. Míra jejich závislosti na službách je totiž enormní: potřebují pomoc i v nejzákladnějších úkonech sebeobsluby, v komunikaci, jsou v zařízení dlouhodobě, ústav jim poskytuje bydlení, které ale nemají smluvně zajištěno, s trvalým bydlištěm na adrese zařízení nemají možnost v případě nespokojenosti bydlet jinde. Jejich znevýhodnění někdy pramení ze samé podstaty vlastního postižení - nerozumí informacím, neslyší, nevidí, nemohou někam dojít apod. Nejsou také těmi, kdo za služby platí, nebo tak nejsou vnímáni např. sami ze své vůle do ústavu nešli (o ústavní péči žádali jejich jménem děti nebo rodiče) atd. Institut zbavení způsobilosti k právním úkonům je v případě uživatelů služeb mnohde vnímán jako omezení základních lidských práv. To vše je činí velmi zranitelnými a ústavy si musí tuto skutečnost uvědomit a vytvořit podmínky k tomu, aby nemohlo docházet k vědomému či nevědomému zneužití této situace ze strany ústavu nebo jeho pracovníků. Analýza výsledků externího hodnocení Zjištění auditů i pilotních inspekcí se vzájemně doplňují a shodují. Audit sledoval, jak uživatelé služeb s využitím ústavní péče naplňují svá základní lidská a některá další práva. Inspekce se soustředily převážně na to, do jaké míry ústavy vytvářejí podmínky pro naplňování těchto práv. Ne vždy lze z inspekčních protokolů vyčíst, jak konkrétně uživatelé svá práva naplňují. Oba systémy hodnocení vedly k závěru, že dodržování práv uživatelů služeb je pro ústavy nejvíce problematickou částí Standardů. "Respektování práv uživatelů je oblastí, v níž jsme zjistili relativně nejhorší výsledky." [8] "Standard č. 2 Ochrana práv uživatelů není naplňován ve všech typech zařízení … nejzřetelnější je tato situace u pobytových zařízení." [7] Z inspekčních protokolů je jasné, že pracovníci drtivé většiny ústavů si nejsou vědomi možného střetu svých zájmů (a zájmů zařízení jako celku) se zájmy uživatelů, ani toho, že poskytování služeb může být spojeno s omezením možností uživatelů naplňovat svá práva. 71
Podmínky pro naplňování základních lidských práv Až na výjimky nemají ústavy zpracována vnitřní pravidla pro ochranu práv uživatelů. Pokud existují, inspekční týmy obvykle shledaly, že pravidla jsou příliš obecná na to, aby na jejich základě bylo možno naplňování práv v konkrétním zařízení ovlivnit (např. "jako porušení pracovní kázně se posuzuje zejména: jednání, které zneváží důstojnost a lidská práva klientů") nebo jsou komentované oblasti nahodilé resp. neupravují některé oblasti z hlediska charakteru služeb velmi důležité (např. používání restriktivních opatření, omezení pohybu či práva na volbu apod.). Obecně byl v ústavech konstatován alarmující nedostatek soukromí daný nejen architektonickým řešením, ale i provozními a celkem snadno odstranitelnými aspekty (např. převážení do naha svlečených uživatelů do centrální koupelny apod.), dokonce však bylo zjištěno, že ústav "…používá odposlouchávací zařízení (akustická čidla) i tam, kde to lze jen obtížně odůvodnit zdravotními a bezpečnostními důvody - u pohlavně žijícího páru, u dospělého obyvatele s lehkým mentálním postižením". Pokud jde o naplnění práva na volný pohyb uživatelů mimo areál zařízení, je v ústavech aplikována platná legislativa - vyhláška 182/1991 Sb., tzn., že lidé bez způsobilosti k právním úkonům musí mít písemné svolení opatrovníka. (Jmenovaná vyhláška je v tomto bodě v rozporu se zákonem - základní lidská práva, kam patří i právo na volný pohyb, lze omezit pouze zákonem, vyhláška nestačí.) V některých ústavech je až 100 % uživatelů přihlášených k trvalému pobytu na adrese zařízení. Přitom v těchto případech "… nemají prostor pro trvalý pobyt smluvně zajištěn: jejich závislost na ústavu a nejistota jsou tak veliké. Jedinými smlouvami (nikoli volně upravenými domácími řády, jak je obvyklé) o bydlení jsme shledali smlouvy s osmi občany Bosny a Hercegoviny …" [8]. Pravidla omezující střet zájmů uživatelů a zařízení a jeho personálu Pouze v jednom z ústavů byl inspekcí zjištěn dokument, který zčásti plnil funkci vnitřního předpisu proti střetu zájmů. Podobně Závěrečná zpráva z auditů [8] uvádí "Domácí řády v řadě ústavů obsahují nepřijatelná pravidla, zakotvující nadřazenost personálu nad uživateli." Uživatelé s omezením k právním úkonům K nejnápadnějším oblastem střetů zájmů a rizika porušování práv dochází v ústavech v souvislosti se zbavováním způsobilosti k právním úkonům. V některých ústavech je běžnou praxí, že opatrovníkem uživatelů služeb je sám ústav. Uživatelé zbavení způsobilosti nemají v převážné většině občanský průkaz - ústav ani nikdo jiný nepožádal o jeho vydání. Bylo zjištěno, že ke zbavení způsobilosti běžně dochází na návrh ústavu, teprve v poslední době "se uvažuje změnit plošné zbavování způsobilosti k právním úkonům", jak lze současný stav charakterizovat podle jednoho z inspekčních protokolů. Užití restriktivních opatření Významnou a až na ojedinělé výjimky ošetřenou oblastí možného porušení práv je užívání restriktivních opatření (mechanické omezení, fyzické omezení, krátkodobá izolace, uzamčené dveře objektu, psychofarmaka a jiné postupy, které jsou na hranici mezi přiměřenými bezpečnostními opatřeními a restriktivními opatřeními). V některých zařízeních bylo inspekcí zjištěno, že naprostá většina obyvatel pravidelně užívá léky na uklidnění a/nebo se pohybuje v uzamčených objektech, odkud se dostane jen s klíčem, jež vlastní personál. Postup pro řešení agresivního chování uživatele bývá v těchto zařízení následující: "domluva - represivní opatření". K represivním opatřením patři: dlouhodobě podávané tlumivé léky, silnější dávka pro případ potřeby (lékař předepisuje dopředu), svěrací kazajka, samotka apod. Až na jednu výjimku v žádném zařízení, kde bylo užívání restriktivních opatření zjištěno, nebyl inspekcí objeven vnitřní předpis, který byl stanovoval, jak se restriktivní opatření mají používat, kdo a za jakých okolností rozhodne o jejich užití, jakou roli při rozhodování hrají uživatelé a jejich rodina apod. Dále se žádný z těchto ústavů systematicky nevěnoval 72
prevenci užití restriktivních opatření identifikací a odstraňováním spouštěčů a zdrojů neklidu a agresivního chování. Přitom z příběhů obyvatel ústavů je patrné, že pracovníci na odděleních alespoň rámcově vědí, co je příčinou zvýšeného neklidu u jednotlivých lidí. Velmi často jde právě o neuspokojení nějaké ze základních lidských potřeb (potřeba bezpečí, sounáležitosti, uznání, seberealizace atd.), které by ústav jednoznačně měl zajistit. Naplnění práva vzdělání V řadě zařízení je část uživatelů ve školním věku osvobozena od povinné školní docházky. V jednom případě bylo zjištěno, že "ústav nevzdělává žáky ve školách zařazených do sítě MŠMT a vyvíjí čitelnou aktivitu v tzv. procesu 'osvobození' od povinné školní docházky … je běžné, aby odborný posudek, který vede k rozhodnutí o 'osvobození', psali odborníci - zaměstnanci ústavu. Na základě jejich dobrozdání rozhodne školský systém o ‚osvobození' a titíž odborníci zdůvodňují potom, proč má být žák zařazen do ústavní ‚školičky', pro kterou neplatí pravidla škol zařazených do sítě MŠMT." [8] V jiných případech navštěvují děti žijící v ústavu školu zařazenou do sítě škol, a to i mimo prostory ústavu, některé ústavy dokonce usilují o naplnění práva dětí na vzdělání, tedy zrušení tzv. 'osvobození' od povinné školní docházky. Oprávněnost umístění do ústavní péče Audity ověřovaly "oprávněnost umístění" do ústavu. Vycházelo se přitom z platné vyhlášky 182/1991 Sb. (např. § 65 odst. 2 vyhlášky). Autoři Závěrečné zprávy z auditů došli k odhadu "minimálně 50 % neoprávněně umístěných u dětí a mladistvých a minimálně čtvrtiny neoprávněně umístěných u dospělých uživatelů".
73
12.3 Legislativní aktivity k právní úpravě reformy sociálních služeb Podle Jabůrková, M., MPSV, 2002, aktualizováno JR. 1. Úplně prvním pokusem o změnu právního rámce upravujícího sociální služby byl věcný záměr zákona o sociální pomoci, zpracovaný ve spolupráci s organizacemi zdravotně postižených, který Parlament České republiky schválil v roce 1994. Následné paragrafové znění návrhu zákona o sociální pomoci, které MPSV v roce 1996 zpracovalo, však bylo na základě připomínkového řízení odmítnuto. 2. Legislativní snahy v r. 1998 MPSV se proto pokusilo o nové – komplexní řešení problematiky sociálních služeb, kterým byl nový věcný záměr zákona o sociální pomoci. Tento věcný záměr zákona o sociální pomoci, který navrhoval změnit filosofii, provádění, strukturu i způsob financování sociálních služeb směrem k moderním evropským systémům, schválila v roce 1998 vláda České republiky. Věcný záměr zákona o sociální pomoci upravoval zabezpečení základních životních potřeb občanů v obtížné sociální situaci, zahrnoval sociální prevenci, sociálně právní ochranu, řešení sociální nouze, hmotné nouze a zabezpečení zvláštních potřeb. Revize návrhu věcného záměru zákona o sociální pomoci. Nová politická reprezentace MPSV v čele s PhDr. V. Špidlou poukázala na některé nedořešené oblasti a závažná rizika nového věcného záměru zákona o sociální pomoci, která by mohla nastat při jeho zavádění do praxe. Obavy se týkaly zejména schopnosti státu garantovat síť služeb a jeho reálnými možnostmi disponovat nástroji k jejímu udržení, zajištění ochrany uživatele před nízkou úrovní služeb, přechodu na nový způsob financování (neúnosnost pro státní rozpočet) a možné eliminace vlivu státu a založení systému sociálních služeb pouze na tržních principech. Z uvedených důvodů na počátku roku 1999 uspořádal p. ministr první jednání Sociální konference a na základě jednání této konference uložil úseku sociální politiky a sociálních služeb povinnost revidovat a následně dopracovat věcný záměr zákona o sociální pomoci tak, aby byl zajištěn bezpečný přechod na nový systém sociální pomoci a minimalizována rizika sociálního ohrožení specifických skupin obyvatelstva, aby proces reformy sociální pomoci byl výsledkem celospolečenského konsensu a do jeho tvorby byly zapojeny všechny zainteresované strany, aby výstupy prací na reformě byly porovnávány se zahraničními zkušenostmi a výsledný systém byl kompatibilní s praxí běžnou v zemích EU. 3. Věcný záměr zákona o sociálních službách: r. 2000 - 2001 Na základě poznatků získaných při dopracování původního věcného záměru zákona o sociální pomoci bylo rozhodnuto rozdělit oblast sociální pomoci na oblast sociálních služeb a oblast dávek sociální pomoci. Věcný záměr zákona o sociálních službách byl předložen v říjnu 2000 do vnějšího připomínkového řízení a představoval důležitý krok v rámci celkové reformy systému sociální pomoci. Účelem tohoto kroku reformy bylo legislativní zakotvení systému sociálních služeb. V návaznosti na tento krok měly být samostatným zákonem nebo novelizací stávajících předpisů o životním minimu a sociální potřebnosti nově upraveny dávky sociální pomoci. Tyto kroky společně s navazujícími transformačními aktivitami měly vytvořit integrovaný systém řešící nepříznivou sociální situaci a další ohrožující sociální události včetně chudoby. Tato verze NVZZ o sociálních službách řešila oblast sociálních služeb se snahou o komplexní systémové pojetí reagující na současné potřeby s ohledem na evropské trendy. Na procesu jeho přípravy se významně podílely všechny zainteresované složky (uživatelé, poskytovatelé, zástupci samo správy, státní správy a odborné veřejnosti). Ve vnějším připomínkovém řízení k filozofii zákona obsažené v důvodové zprávě nebyly v podstatě připomínky uplatněny, lze konstatovat, že byla hodnocena kladně. Pozitivně byla také hodnocena zejména část komunitního plánování, informačního servisu, registrací, akreditací a vzdělávání. 74
Největší část připomínek vnějšího připomínkového řízení směřovala ke kapitolám poskytování a financování sociálních služeb. V průběhu zpracování připomínek k uvedeným kapitolám bylo jako limitující konstatováno nevyjasněné právní prostředí v důsledku probíhající reformy veřejné správy a neexistence obecných právních norem, které upravují hospodaření krajů a obcí s veřejnými finančními prostředky. Z těchto důvodů byly kapitoly financování a poskytování z návrhu věcného záměru zákona vypuštěny. Všechny zásadní připomínky se podařilo v průběhu setkání k vyrovnání vnějšího připomínkového řízení objasnit a vyrovnat. Nepodařilo se vyrovnat připomínku Vládního výboru pro zdravotně postižené občany požadující zákonné vymezení oprávněného okruhu osob. Připomínka byla zdůvodněna obavou, že navrhovaná úprava, která právo na sociální pomoc přiznává komukoliv, kdo se ocitne v nepříznivé sociální situaci, výrazně zvýší požadavky na finanční zajištění celého systému. Přímým důsledkem bude omezení sociálních služeb pro zdravotně postižené občany. Tato připomínka byla předložena vládě k projednání jako rozpor. Požadované řešení totiž směřuje proti filosofii NVZZ. Evropská sociální charta ukládá nezkoumat příčiny vzniku nepříznivé sociální situace a zakládá právo na sociální pomoc každému, kdo se v obtížné životní situaci ocitne. Zapracováním připomínky by byl porušen soulad navrhovaného věcného záměru zákona s obecnými zásadami práva Evropských společenství. Věcný záměr zákona o některých podmínkách poskytování sociálních služeb: r. 2001 - 2002. Návrh VZZ o sociálních službách byl předložen k projednání vládě v dubnu 2001 a byl projednáván v jednotlivých komisích Legislativní rady vlády. Na základě připomínek komisí legislativní rady vlády byl změněn název NVZZ na Věcný záměr zákona o některých podmínkách poskytování sociálních služeb a byly upřesněny definice komplexů sociálních služeb. 4. Ministr práce a sociálních věcí předložil vládě upravený návrh věcného záměru zákona o některých podmínkách poskytování sociálních služeb dne 20.12.2001. Legislativní rada vlády doporučila návrh v předkládané podobě neschválit, a to i s ohledem na neprovázanost na současně předkládaný návrh věcného záměru zákona o standardizaci veřejných služeb, který předložil do vlády ministr vnitra. Ministr práce a sociálních věcí poté návrh věcného záměru zákona o některých podmínkách poskytování sociálních služeb nepředložil vládě k projednání. Standardizace veřejných služeb: r. 2002. Návrh věcného záměru o standardizaci veřejných služeb vláda schválila jako teze pro přípravu věcných záměrů novel příslušných zákonů v oblastech, jichž se navržené standardy vybraných veřejných služeb týkají. Vláda uložila místopředsedovi vlády a ministru práce a sociálních věcí předložit návrh věcného záměru zákona o sociálních službách. Vzhledem k parlamentním volbám v červnu 2002 a následné výměně politické reprezentace i na úrovni náměstků ministra, došlo k pozastavení přípravných prací na implementaci reformy. V rámci prací na NVZZ byly postupně vyrovnávány připomínky a 5. v říjnu 2003 byla jeho revidovaná verze opět předložena Legislativní radě vlády, která vládě doporučila NVZZ neschválit. Zde byly uplatněny zásadní výhrady k precizaci vztahů mezi subsystémem poskytování sociálních služeb a subsystémem dávek sociální péče. Nutnost blíže rozpracovat systém financování sociálních služeb a především nedořešený způsob, jak stát dostojí závazkům vyplývajícím z Listiny základních práv a svobod (čl. 30) a Evropské sociální charty (části I bod 13 a 14 a části II čl. 13 a 14) v případě, když obec (příp. kraj) nebude schopna zajišťovat sociální služby vůbec (např. z důvodu nedostatku finančních prostředků, předlužení obce, nezájmu poskytovatelů o určitý region apod.); na jakém právním základě (jakou právní formou) budou obce uskutečňovat ve věcném záměru předpokládanou spolupráci při zajišťování sociálních služeb a na jakém právním základě budou kraje v samostatné působnosti koordinovat rozvoj sociálních služeb na území kraje, jak to jinak předpokládá věcný záměr; jaká zařízení sociálních služeb bude zřizovat obec 75
a jaká kraj - vzhledem k tomu, že jde podle věcného záměru o výkon samostatné působnosti obce a kraje (mezi samostatnou působností obce a kraje nejsou dosud žádné vazby) a jaký bude vztah mezi věcným záměrem předpokládanými plány sociálních služeb na úrovni kraje a plány sociálních služeb na úrovni obcí. Poslední dvě připomínky se dotýkají obecného problému všech oblastí veřejných služeb, jenž vyvstal s realizací 2. fáze reformy veřejné správy, a sice „že nebyl doposud (ze strany vlády či ministerstva vnitra) definován obecný pokyn, jak tento problém řešit, tj. zásah do samostatné působnosti územní samospráv.“. Naposledy vyvstaly nejasnosti o tom, že obce a kraje budou k zajištění sociálních služeb uzavírat s poskytovateli těchto služeb smlouvy obdobného charakteru jako veřejnoprávní smlouvy. V návrhu však schází podrobnější charakteristika těchto smluv, včetně obsahových náležitostí a procedurálních pravidel (MPSV: 20.10.2003,3). Tímto byly pozastaveny pilotní inspekce kvality, školení nových inspektorů. Po ukončení česko-britského projektu v roce 2003 došlo i k výrazným personálním obměnám na úseku sociálních služeb. Odešla řada vysoce kvalifikovaných pracovníků, kteří měli praktické zkušenosti s přípravou implementace reformních záměrů získaných v rámci pilotních modulů projektu (komunitní plánování Písecko, Inspekce kvality sociálních služeb – Liberec, Olomouc, Praha). Těžko zvenku hodnotit příčiny a důsledky tohoto stavu, nicméně ze stáže na MPSV se dalo vyrozumět, že současná náměstkyně ministra nebyla nakloněna všem navrhovaným principům reformy a nepodpořila vyčlenění dalších resortních finančních prostředků na návazné přípravné práce. V praxi došlo k zmrazení četných aktivit, které měly zaručit udržitelnost nastartovaných procesů vedoucích k naplnění reformních cílů a které byly vytvářeny ve spolupráci i s externími zúčastněnými partnery. Vytratil se tak reformní potenciál ve formě důvěry, vůle spolupracovat, jednotné chápání principů reformy, navázané kontakty a příliv informací a zkušeností z praxe, tlak na překonání systémových překážek aj. Tím se konzervoval stav legislativního provizoria mezi reformou VS a reformou sociálních služeb, kdy nejsou vymezeny zodpovědnosti a finanční toky mezi účastníky systému poskytování sociálních služeb. Velmi se tak snížila aktivní podpora komunikace, systematické zpětné vazby, metodického vedení a strategického rozvoje systému v kooperativním stylu ze strany ministerstva. 6. Dne 20.10. 2004 byl revidovaný NVZZ opět předložen vládě a byl schválen. Jeho paragrafové znění se zapracovanými připomínkami má být do 31.12.2005 předloženo k projednání vládě. S účinností k 1.1.2007, v případě schválení Návrhu zákona Parlamentem ČR.
76
12.4 Dotazník pro kraje - komunitní plánování sociálních služeb 1. Je ve Vašem kraji realizován proces komunitního plánování sociálních služeb (dále též kpss)? • •
Ano Ne
2. Existuje závazná politická podpora komunitního plánování sociálních služeb na krajské úrovni? Jakou má formu? • Usnesení rady kraje • Usnesení zastupitelstva kraje (jestliže ano, prosíme o odkaz na číslo příslušného usnesení a jeho zaslání) 3. Je komunitní plánování sociálních služeb zahrnuto přímo do některého rozvojového či programového dokumentu kraje? •
Pokud ano, do jakého
4. Jaké konkrétní aktivity kraj vyvíjí nebo již realizoval v komunitním plánování sociálních služeb? 4.1. metodická podpora obcím při kpss •
Pokud ano, popište, prosím, stručně její podobu
4.2. vzdělávání v oblasti kpss pro obce •
Pokud ano, kdo jej zajišťuje - pověřený pracovník KÚ, NNO - která, jiná organizace – která
4.3. dotační program kraje na podporu zahájení a realizace kpss na úrovni obcí • •
Ano Ne
4.4. tématická setkávání, konzultace, semináře o kpss •
Pokud ano, pro koho (-zájemce o kpss, realizátory kpss, a to např. z řad pracovníků KÚ, MěÚ, OÚ, poskytovatelů, uživatelů soc. služeb,. . . . . .)
4.5. zpracovaná střednědobá strategie zajištění poskytování sociálních služeb v kraji vzniklá na základě obecních komunitních plánů („krajský komunitní plán“) •
Pokud ano, popište, prosím, velmi stručně proces jejího vzniku
4.6. jiné (uveďte, prosím) 5. Existuje osoba/organizace zodpovědná za koordinaci komunitního plánování sociálních služeb na úrovni kraje? •
Pokud ano, je to zaměstnanec KÚ na celý/ částečný úvazek, externista, pověřená NNO (která), popř. jiné
77
6. Probíhá ve Vašem kraji kpss na úrovni jednotlivých obcí či jiných celků? •
Pokud ano, vypište, prosím, do následující tabulky názvy obcí nebo jiných celků a zaškrtněte odpovídající kategorii, do které patří. Případně můžete také uvést jméno koordinátora kpss v obci/celku.
název obce/jiného celku
obec I. stupně
obec II. stupně
obec III. stupně
svazek obcí
mikroregion
koordinátor kpss
7. Reflektuje krajský dotační systém v oblasti sociálních služeb výsledky procesu komunitního plánování sociálních služeb? •
Pokud ano, popište, prosím, stručně jak
8. Bude kraj vypisovat grantová schémata na základě opatření 3.2 SROP? 9. Je ze strany Krajského úřadu podpora procesu kpss svázána s podporou standardů kvality služeb? •
Pokud ano, popište, prosím, stručně jakým způsobem
10. Existují krajské standardy sociálních služeb? •
Pokud ano, které
11. Požádali jste o provedení přípravných inspekcí v zařízeních, která zřizujete? 12. Zavádíte Národní standardy kvality? •
78
Jestliže ne, z jakého důvodu
- Jestliže ne, z jakého důvodu
12.5 Práva a povinnosti subjektů sociálních služeb dle NVZZ, 2004 • • •
• • • •
MPSV (zejména funkce strategického, metodického, legislativního a kontrolního orgánu.)
přenesená působnost řídí a kontroluje výkon státní správy v oblasti sociálních služeb, zabezpečuje jednotný postup v oblasti posuzování nepříznivé sociální situace na území České republiky, akredituje osoby k provádění inspekcí, vede seznam inspektorů sociálních služeb a zajišťuje jejich odbornou přípravu, zabezpečuje další vzdělávání pracovníků pracujících v sociálních službách, vydává a aktualizuje standardy kvality sociálních služeb, vytváří podmínky pro poskytování bezplatného poradenství osobám ohroženým sociálním vyloučením, vede celostátní registr poskytovatelů sociálních služeb
v systému
poskytování
samostatná působnost v případě MPSV partnerská spolupráce ústředního orgánu státní správy se samosprávou •
stanovuje národní priority v oblasti sociálních služeb, vytváří podmínky pro rozvoj systému sociálních služeb a podporuje spolupráci orgánů veřejné správy v oblasti sociálních služeb,
Ministerstvo stanovuje národní priority v oblasti poskytování sociálních služeb ve střednědobém výhledu, to včetně finančního rámce. Při stanovování národních priorit využívá výstupy z krajských strategií a komunitních plánů obcí a vychází z mezinárodních závazků v oblasti sociálních služeb. • stanovuje pravidla financování sociálních služeb v souladu se zvláštním zákonem (rozpočtová pravidla), • zřizuje, řídí a zajišťuje činnost inspekce sociálních služeb, Ministerstvo prostřednictvím Inspekce sociálních služeb: • provádí kontrolu plnění registračních podmínek u poskytovatele a posuzuje dodržování standardů kvality poskytovaných sociálních služeb u poskytovatele, • může se podílet na kontrole využívání příspěvku na péči vyplaceného přímo osobám, a to zejména v oblasti ochrany práv a zájmů těchto osob, • předkládá místně příslušným krajským úřadům výsledky (inspekční zprávy) provedených inspekcí, • spolupracuje s orgány místní a regionální správy v oblasti zvyšování kvality a dostupnosti sociálních služeb, • poskytuje metodickou podporu poskytovatelům sociálních služeb v oblasti zvyšování kvality sociálních služeb, • každoročně zpracovává zprávu o své činnosti. • vede informační systém sociálních služeb a plní úkoly vyplývající ze členství v Evropské unii týkající se poskytování údajů o sociálních službách, Údaje vedené v registru poskytovatelů sociálních služeb jsou základem informačního systému sociálních služeb, který je veřejně přístupný. Informační systém není pouze přepisem registru. Je zde možné uveřejňovat další podstatné informace určené všem subjektům v systému. Jde například o průměrné náklady na služby, inovace ve službách, metodická doporučení a příklady dobré praxe apod. • může zřizovat právnické osoby za účelem poskytování sociálních služeb.
79
• •
• •
kraje • •
obec
80
přenesená působnost vede registr poskytovatelů sociálních služeb na území kraje, rozhoduje o zařazení fyzické a právnické osoby do registru poskytovatelů sociálních služeb podle tohoto zákona a rozhoduje o vyřazení poskytovatele sociální služby z tohoto registru, postupuje ministerstvu údaje pro potřeby vedení národního registru poskytovatelů sociálních služeb, zajišťuje poskytnutí sociálních služeb osobám v případech, kdy bylo rozhodnuto o vyřazení poskytovatele z registru a tento poskytovatel ukončil poskytování sociální služby a uživatelé se nacházejí v bezprostředním ohrožení jejich práv a zájmů a nejsou sami schopni si zajistit pokračující poskytování služeb, rozhoduje o odvolání proti rozhodnutí o příspěvku na péči podle zásady 5.20, podílí se na činnosti inspekce sociálních služeb (viz zásady 6.21 až 6.38).
obec s rozšířenou působností • posuzuje nepříznivou sociální situaci osob a rozhoduje o poskytnutí příspěvku na péči a o stanovení jeho výše, • vyplácí příspěvky na péči a kontroluje jejich využívání, • spolupracuje s územními orgány veřejné správy a s poskytovateli sociálních služeb, a to zejména při zprostředkování pomoci vedoucí k poskytnutí sociální služby osobě, tj. poskytuje informace, podává odborná stanoviska a může zprostředkovat kontakt mezi poskytovatelem a osobou, která má o jeho služby zájem.
samostatná působnost vytváří podmínky pro poskytování sociálních služeb tím, že: • aktivně zjišťuje potřeby osob nebo skupin osob na území kraje, a to ve spolupráci s obcemi, poskytovateli a uživateli sociálních služeb, popřípadě s jinými subjekty, • ve spolupráci s obcemi, poskytovateli a uživateli sociálních služeb zpracovává a stanovuje střednědobé krajské strategie v oblasti poskytování sociálních služeb a uspokojování zjištěných potřeb, a to zejména z hlediska místní, institucionální a finanční dostupnosti: o služeb sociální péče, které svým charakterem a rozsahem reagují na potřeby osob, jejichž četnost je významná až na úrovni regionu, o služeb sociální prevence, které svým charakterem a rozsahem reagují na výskyt a koncentraci sociálně negativních jevů v regionu, Kraje zpracovávají a stanovují střednědobou strategii zajištění poskytování sociálních služeb na svém území na základě zjištěných potřeb, a to včetně finančního rámce. Kraje pro stanovení strategií využívají zejména výstupy z komunitních plánů obcí na území kraje. Kraje při zpracování střednědobých strategií vycházejí ze stanovených národních priorit. • spolupracuje s obcemi s rozšířenou působností, obcemi a s poskytovateli sociálních služeb, a to zejména při zprostředkování pomoci vedoucí k poskytnutí sociální služby osobě, tj. poskytuje informace, podává odborná stanoviska a může zprostředkovat kontakt mezi poskytovatelem a osobou, která má o jeho služby zájem, • zajišťuje dostupnost informací o možnostech a způsobech poskytování sociálních služeb na území kraje, a to ve spolupráci s obcemi, poskytovateli sociálních služeb, popřípadě s jinými subjekty, • může poskytovat sociální služby nebo pro tyto účely zřizovat právnické osoby. vytváří podmínky pro poskytování sociálních služeb tím, že: • aktivně zjišťuje potřeby osob nebo skupin osob na území obce, a to ve spolupráci poskytovateli sociálních služeb, popřípadě s jinými subjekty, • ve spolupráci s poskytovateli sociálních služeb a uživateli sociálních služeb zpracovává a stanovuje komunitní plány v oblasti poskytování: o služeb sociální péče, které svým charakterem reagují na potřeby osob s četností významnou již na úrovni obce, o v oblasti služeb sociální prevence, které svým charakterem a rozsahem reagují na výskyt a koncentraci sociálně negativních jevů v obci,
obec (pokračování)
poskytovatelé
přenesená působnost samostatná působnost Obce zpracovávají a stanovují komunitní plány Pracovníci obcí III. stupně vykonávající sociálních služeb, a to včetně finančního rámce. Obce tuto agendu budou aktivním prvkem při zpracování komunitních plánů vycházejí systému, tzn. budou v úzkém kontaktu ze stanovených národních priorit. s poskytovateli, orgány veřejné správy a zájemci o sociální služby. Odborní • poskytuje osobám účinnou pomoc při řešení jejich pracovníci obcí III. stupně pak mohou nepříznivé sociální situace, zejména při shromažďovat a poskytovat informace zprostředkování poskytnutí sociální služby, o možných, efektivních způsobech zajištění • spolupracuje s obcemi s rozšířenou působností, pomoci lidem či poskytování služeb, a to jinými obcemi, krajem a s poskytovateli sociálních zejména proto, že jsou napojeni na další služeb, a to zejména při zprostředkování pomoci sociální systémy. vedoucí k poskytnutí sociální služby osobě, tj. • zajišťuje poskytnutí sociální služby poskytuje informace, podává odborná stanoviska osobám, kterým není poskytována a může zprostředkovat kontakt mezi sociální služba a které jsou poskytovatelem a osobou, která má o jeho služby bezprostředně ohroženy na životě zájem, a zdraví a jejich situace vyžaduje • zajišťuje dostupnost informací o možnostech poskytnutí sociální služby, a to i a způsobech poskytování sociálních služeb na v případech, kdy je poskytnutí služby území obce, a to ve spolupráci s krajem, nezbytné bez ohledu na to, zda osobě poskytovateli sociálních služeb, popřípadě s jinými vznikl nárok na příspěvek na péči, subjekty, • rozhodnutí o zajištění poskytnutí • může poskytovat sociální služby nebo pro tyto služby vydá obecní úřad obce účely zřizovat právnické osoby. s rozšířenou působností podle zákona o správním řízení, • náklady vzniklé v souvislosti se zajištěním služby v těchto případech jsou hrazeny z prostředků státního rozpočtu. • poskytuje sociální služby, pro které je registrován podle tohoto zákona, • má právo účastnit se procesu plánování v sociálních službách (a to zejména prostřednictvím zástupců organizací hájících zájmy poskytovatelů sociálních služeb), • při splnění podmínek podle tohoto zákona má právo žádat o finanční podporu z veřejných rozpočtů, • je povinen podrobit se kontrole ze strany oprávněných orgánů veřejné správy, • uzavírá s uživatelem smlouvu (dohodu) o způsobu a rozsahu poskytování sociální služby, • může odmítnout poskytnutí služby (uzavření smlouvy) pouze v případě, že není registrován pro poskytování požadované služby a nebo v případě, kdy by poskytnutí služby znamenalo ohrožení práv a zájmů osob, kterým je již služba poskytována, • je povinen zajistit kvalitu sociálních služeb, která odpovídá zákonem stanoveným standardům kvality sociálních služeb, a to s ohledem na potřeby osob, kterým je sociální služba poskytována, • je povinen poskytovat informace pro účely sběru statistických dat a vedení informačního systému sociálních služeb. Žádost o zařazení do registru poskytovatelů sociálních služeb podává poskytovatel před zahájením své činnosti (u stávajících poskytovatelů podává žádost dnem nabytí účinnosti zákona). Registrace je proces, jehož výsledkem je udělení oprávnění poskytovat sociální služby. Jedním ze základních cílů registrace je nastavení a následná garance kvality a tím ochrana uživatelů. • Splněním registračních podmínek se rozumí doložení údajů, které jsou uvedeny na registračním formuláři. Registrační formulář vydává ministerstvo.
81
12.6 Projektové aktivity v rozvoji systému koordinace poskytovatelů sociálních služeb na krajské úrovni – Karlovarský a Královéhradecký kraj Karlovarský kraj: Krajský úřad Karlovarského kraje se připravoval na komunitní plánování sociálních služeb od roku 2002. Komunitní plánování probíhá na území kraje od února 2003. Krajský úřad byl iniciátorem, ustavil vlastní pracovní skupinu pro komunitní plánování. Podnítil obce a města v kraji komunitně plánovat s tím, že až budou komunitní plány zpracované, poskytne to dobré podklady pro vytvoření koncepce rozvoje sociálních služeb pro celý kraj. Za podpory uvolněné členky zastupitelstva KK, MPSV ČR a Komunitního plánování o.p.s. – Ivan Úlehla a kol se dne 20.5.2003 uskutečnilo první setkání za účasti britského experta. Sjednal proto smlouvu o využití grantu MPSV v roce 2003 s Komunitní plánování o.p.s.. Na počátku byla dvě kola vzdělávání triád na regionální úrovni, jehož realizátorem bylo zmíněné Komunitní plánování o.p.s. Dnes jsou do komunitního plánování zapojeny Krajský Úřad a všechna větší města a jejich spádové oblasti, konkrétně: Karlovy Vary, Sokolov, Cheb, Aš, Chodov, Mariánské Lázně a Kraslice. Z každého města byla vyškolena základní triáda = zástupci poskytovatelů, zadavatelů a uživatelů. Účastníci obdrželi certifikát a vzdělávání bylo financováno ze zdrojů Karlovarského kraje (150 tis Kč) a MPSV ČR (193 tis Kč). Druhým projektem bylo zavádění a vzdělávání ohledně standardů kvality v zařízeních zřizovaných krajem. Kraj vypracoval Plán práce pracovní skupiny pro rozvoj sociálních služeb v Karlovarském kraji na období září 2003 – září 2004, který byl schválen Výborem pro zdravotnictví a sociální věci, Radou KK, Zastupitelstvem KK den 25.9.2003 s výhradou. Úkoly triády KK, vyplývající z plánu práce: • • •
Zpracovat informační materiál o stávajících sociálních službách – 1. vydání v říjnu 2003 Zajistit vzdělávání ve standardech kvality soc. sl. – říjen 2003 – duben 2004 Projekt „Zavádění standardů kvality soc. služeb v Karlovarském kraji“ V loňském roce (2003) se paralelně v Karlovarském kraji uskutečnil projekt „Zavádění standardů kvality v zařízeních sociálních služeb zřizovaných přímo krajem“. V rámci tohoto projektu, jehož realizace byla také finančně podpořena MPSV, proběhla úvodní informační konference, 10 pracovních skupin pro poskytovatele sociálních služeb, které zřizuje Karlovarský kraj a konzultační proces ve všech krajem zřizovaných zařízeních nad sebehodnocením zaměřeným na naplňování jednotlivých oblastí standardů kvality.
Na tyto aktivity navazují další dva projekty, a sice: 1) Projekt „Rozvoj kvality sociálních služeb v KK“, který začal v listopadu 2004 – leden 2006 a vznikl na základě poptávky účastníků prvního projektu a rozvoj aktivit, na které nebyl čas. Jeho realizátorem je Instand o.s. (Jaroslava Sýkorová, Milena Jabůrková, Eva Brožová, Jan Šlosárek a kol.) a je zaměřen na: • • •
vzdělávání poskytovatelů a zadavatelů sociálních služeb v tématech vzešlých ze sebehodnocení tvorba rozvojových plánů v jednotlivých zařízeních možnost zařízení NNO a obcí také projít procesem sebehodnocení a konzultačním procesem ke standardům kvality
Cíle projektu (4 specifické, členěných do celkem 19 aktivit): • • • •
82
1. cíl – vytvoření funkčního vzdělávacího programu 2. cíl – zavedení strategického plánování 3. cíl – rozšíření procesu zvyšování kvality a dostupnosti na poskytovatele, které zřizují NNO a obce 4. cíl – vytvoření zásady koncepčního záměru rozvoje sociálních služeb a vytvoření návrhu systému hodnocení kvality sociálních služeb na krajské úrovni
Financování: Phare 2003 RLZ, opatření 2.1. – Integrace skupin obyvatelstva ohrožených sociálním vyloučením, Projekt vypracoval Odbor sociálních věcí a Instand Praha o.s., financováno plných 100% (3 996 150,- Kč). 2) Komunitní plánování v KK 2004 - jde o hledání způsobů, jak rozvíjet komunitní plánování, rozšiřovat zavádění standardů a vzájemně tyto činnosti propojovat. Cíle projektu: • • • •
•
pokračovat a šířit komunitní plánování rozšiřovat zavádění standardů propojovat plánování a standardy vytvořit první návrhy komunitních plánů metodickým vedením triád (Dvojice metodiků ze společností: Komunitní plánování o.p.s. a institutu pro standardy INSTAND navštíví 3krát během 12 měsíců triádu a další lidi, kteří se komunitnímu plánování věnují. Zajistí odbornou metodickou supervizi podporující procesy komunitního plánování a zavádění standardů kvality podle místně specifických podmínek a požadavků. Supervizor povede intenzivní pracovní schůzky zaměřených na metodickou pomoc při řešení konkrétních úkolů KP a SK; facilitování a koučování procesů podporujících KP a jeho propojení se SK; formulování úkolů, cílů a plánů přiměřených danému místu; hledání cest jak zapojit další skupiny do spolupráce při KP a SK) napsat metodiku propojování standardů a plánování
Aktivity: • metodická podpora triád přímo v místě, kde pracují • pracovní semináře pro výměnu zkušeností • konference k prezentaci výsledků Zdroje: SÝKOROVÁ, J, BROŽOVÁ, E., JABŮRKOVÁ, M.: Analýza závěrečných zpráv z procesu sebehodnocení a konzultací v zařízeních sociálních služeb zřizovaných Karlovarským krajem: Specifická a obecná část. Karlovy Vary: KÚ Karlovarského kraje. 2003. zdroj: www.kr-karlovarsky.cz Sborník přednášek konaných při konferenci ke komunitnímu plánování a standardům kvality v sociálních službách. Karlovarský kraj: 26.6.2004 KARLOVARSKÝ KRAJ: Komunitní plánování: Plán práce na období r. 2003 – září r. 2004. Karlovy Vary. 2003
Královéhradecký kraj: Dne 14.10.2004 byl Zastupitelstvem KHK schválen materiál „„Návrh sítě sociálních služeb Královéhradeckého kraje“, jehož součástí je samotný materiál - Síť sociálních služeb – „První komunitní plán Královéhradeckého kraje“ pro období 2005 – 2007. Navržená síť sociálních služeb je výsledkem několikaleté práce na tvorbě komunitních plánů obcí III. stupně a definicích jejich rozvojových priorit, dále na metodice pravidel fungování sítě sociálních služeb, do níž budou jednotliví poskytovatele zařazeni na základě transparentního systému, kde jsou kombinovány „používané metody plánování sociálních služeb. První z nich je tzv. „Schánělův normativní model“ , druhým je model komunitního plánování sociálních služeb spádového území obcí III. stupně (případně mikroregionu). Třetím je preference priorit poskytovaných služeb v obecném pohledu, doplněný rozhovory se zástupci příslušných území kraje“ (Scháněl: 2004, 1). Tvorba pravidel fungování krajské sítě sociálních služeb a systému jejího vytváření probíhá na základě několika na sobě navazujících projektů financovaných z dotací MPSV, Fondu rozvoje KHK, Phare 2003 a výhledově ze SF.
83
K jednotlivým vybraným projektům: 1) Fáze – ve spolupráci s JOB o.s. A. Program tvorby krajských standardů kvality sociálních služeb specifikovaných pro určité typy služeb (2003-04) – senioři, osoby se zdravotním postižením. Proces tvorby standardů byl interaktivní a prošel širokou diskusí, několika koly připomínkování a oponenturou nezávislých odborníků. Vypracovány z důvodu potřeby bližší specifikace národních standardů pro jednotlivé cílové skupiny uživatelů sociálních služeb. Krajské standardy jsou s národními plně v souladu, tj. naplněním krajských standardů jsou zároveň naplněna klíčová kritéria daná národními standardy. B. Program komunitního plánování se zaměřením na PO III Dvůr Králové – během jednoho roku realizovány všechny fáze KP a sestavení 1. verze KP pro toto území. 2) fáze: Projekt procesu standardizace a zefektivnění sociálních služeb formou komunitní spolupráce v Královehradeckém kraji A. Příprava rezidenčních zařízení ( I. úrovně) pro seniory a osoby se zdravotním postižením na vstup do Krajské sítě sociálních služeb B. Podpora zavádění Standardů kvality Královéhradeckého kraje C. Zpracování systému fungování Krajské sítě sociálních služeb A. V roce 2003 proběhl Sebehodnotící proces s následnou konzultací u 27 zařízení rezidenčních služeb poskytovaných pro seniory a osoby se zdravotním postižením zřizovaných KÚ. Následně byla vypracována analýza závěrečných zpráv tohoto procesu. Na základě těchto zkušeností byla vypracována metodika Řízeného sebehodnotícího procesu s následnou konzultací, která bude využita v 2. fázi u zařízení zřizovaných obcemi a NNO. Bude tak dokončen monitoring připravenosti k naplňování standardů kvality sociálních služeb KHK. Jeho výstupy budou využity při sestavení návrhu krajské sítě sociálních služeb (září 2004). Fáze sebehodnotícího procesu: a)
Výběr a proškolení externích konzultantů (zadavatel procesu, realizátor)
b) Úvodní schůzka zainteresovaných stran ( zadavatel procesu, realizátor, zřizovatelé, externí konzultanti, poskytovatelé) c)
Sebehodnotící dotazník
d) Příprava konzultační návštěvy (realizátor, vedení zařízení, zástupce zřizovatele, externí konzultanti) – informační seminář pro zástupce zřizovatele, kteří se budou konzultací účastnit v roli člena týmu e)
Konzultační návštěva v zařízení (zástupce zřizovatele, externí konzultanti, vedení a pracovníci zařízení, uživatelé)
f)
Zpracování a distribuce závěrečné zprávy - Z každé konzultační návštěvy je externími konzultanty vypracována Závěrečná zpráva. Závěrečná zpráva vychází z údajů a informací obsažených ve vyplněném sebehodnotícím dotazníku včetně jeho příloh, z rozhovorů z respondenty, z rozhovorů z pracovníky, z poznatků zjištěných na základě prohlídky zařízení a společné diskuse nad sebehodnotícím dotazníkem.
g) Zpracování analýzy závěrečných zpráv B. Podpora při zavádění krajských standardů u vybraných 23 poskytovatelů rezidenčních služeb zřizovaných obcemi a NNO (sebehodnotící procesy s následnou konzultací, rozvojové plány zařízení a jejich evaluace, poradenství a interaktivní diskuze mezi poskytovateli a odborníky). Dále řeší systém fungování krajské sítě sociálních služeb, její pravidla a tvorbu základních nástrojů, metodik využitelných při jejím spravování. Je zaměřena také na tvorbu vzdělávacího programu pro krajské hodnotitele kvality, jejich výběr a samotné proškolení. 84
Rozvojové plány V rámci projektu realizovaného KÚ Královéhradeckého kraje a hrazeného MPSV 2003 vznikla struktura a metodika Rozvojových plánů. Tyto plány jsou určeny k vypracování jednotlivým rezidenčním zařízením poskytujícím služby seniorům a osobám se zdravotním postižením. Tato zařízení již prošla (zařízení zřizovaná KÚ) nebo projdou v rámci tohoto projektu (zařízení zřizovaná městy a neziskovými organizacemi): • •
Sebehodnotícím procesem, zaměřeným na podporu při pochopení a zavádění standardů kvality do praxe rozvojovým rozhovorem se zřizovatelem, který byl zaměřen na vyjasnění a zdůvodnění základního zaměření zařízení (pro koho a jaké služby chce zařízení poskytovat), tj. jaké místo v krajské síti by mohlo zařízení zastávat.
V rámci tohoto projektu bude oběma skupinám poskytovatelů zadáno zpracování Rozvojových plánů a zajištěna podpora při jeho zpracování formou zpracovaného manuálu a internetové poradny pro zpracovatele. Manuál obsahuje celkem čtyři hlavní oddíly: 1. Definování vize, 2. Analýza stávajícího stavu zařízení a jím poskytovaných služeb, 3. Vyhodnocení analýzy a stanovení priorit rozvoje - porovnání analýzy (popisu) stávajícího stavu zařízení a jím poskytovaných služeb s výchozí vizí, 4. Plán rozvoje poskytovaných služeb – strategický plán. C. Zpracování systému fungování Krajské sítě sociálních služeb V rámci tohoto procesu budou zpracovány tyto oblasti : • • • • • • • • •
struktura a kompetence v rámci správy krajské sítě pravidla přistoupení k síti (certifikace zařízení) ověřování kvality v systému(vnitřní audity) prodloužení certifikace (ověření kvality) pravidla pro námitková řízení (odvolání) personální zajištění auditů kvality - kritéria pro výběr budoucích hodnotitelů kvality metodiky hodnocení dle účelu a zadání KÚ metodika vzdělávacího kurzu pro hodnotitele atd.
Popis realizace: • • •
Definice pravidel pro fungování a správu krajské sítě sociálních služeb (Poznámka JR: vypracovaná pravidla jsou již součástí schváleného materiálu „Návrh sítě sociálních služeb Královéhradeckého kraje“ schváleného Zastupitelstvem KHK dne 14.10.2004) Vypracování nástrojů (metodiky) pro správu sítě (vstupní hodnocení – certifikace, popřípadě metodik hodnocení definovaných na základě výstupů aktivity) Příprava, výběr a vzdělávání hodnotitelů kvality v rámci sítě sociálních služeb Královéhradeckého kraje.
Projekt (fáze 2) je plánován na 12 měsíců (duben 2004 – březen 2005) 3) Projekt zavádění procesu komunitního plánování sociálních služeb na území Královéhradeckého kraje Realizátor: Občanské poradenské středisko, o. p. s., Mgr. Jan Hloušek Dotčené lokality KHK: 15 obcí s rozšířenou působností 3. stupně + 1 obec 2. stupně Období: březen - říjen 2003 Královéhradecký kraj započal s procesem optimalizace sítě sociálních služeb za použití metody komunitního plánování na jaře roku 2002. Již na počátku se ukázala potřeba zapojit do procesu komunitního plánování především obce, neboť pouze aktéři znalí lokálních poměrů mohou shromáždit potřebné kvalitní informace. V roce 2003 Královéhradecký kraj vyzval (některé také podpořil) obce s rozšířenou působností (PO 3), aby zahájili proces tvorby komunitních plánů sociálních služeb na svém území (PO 3). Královéhradecký kraj prostřednictvím Občanského poradenského střediska poskytoval těmto obcím zejména metodickou podporu (konzultace, supervize, facilitace pracovních skupin, adresář poskytovatelů sociálních služeb, propagační brožury, průzkum uživatelských potřeba apod.) Výsledkem těchto snah bylo, že proces komunitního plánování sociálních služeb v těchto obcích (svazcích) probíhá koordinovaně, jednotlivé obce 85
společně řeší problémy vznikající v procesu a vzájemně se obohacují. Na konci roku 2003 probíhal proces KP ve 14 obcích PO 3 (z toho 2 svazků obcí) a v dalších 2 obcích PO 2. Kraj zde hraje roli garanta, který dodává procesu politickou váhu (a finance). Spolupráce je tedy zajištěna jak na horizontální úrovni (obec-obec), tak na vertikální (obce-kraj). 4) V návazném plánovaném projektu, na kterém budou spolupracovat JOB o.s., Občanské poradenské středisko o.p.s., města a Sociální a zdravotní odbor KÚ budou definována pravidla pro hodnocení (kritéria) a metodika hodnocení poskytovatelů sociálních služeb v návaznosti na pravidla fungování Krajské sítě sociálních služeb. Přičemž: • • •
od roku 2006 je plánováno odzkoušení metodiky hodnocení a provedení hodnocení v intervenčních službách s vybranou organizací (pilotní) + odzkoušení na pilotní organizaci činnost certifikačního orgánu Září 2006 – ustavení certifikačního orgánu Leden 2007 – certifikační audity
Zdroje: ODBOR SOCIÁLNÍCH VĚCÍ KÚ KHK.: Síť sociálních služeb Královéhradeckého kraje - „První komunitní plán Královéhradeckého kraje“ pro období 2005 – 2007. Hradec Králové. 2004
Interní materiály Odboru sociálních věcí KÚ KHK
86
12.7 SWOT analýzy přístupů krajů k procesům KP na lokální úrovni 1. Regionální koordinovaný přístup ke komunitnímu plánování ve spolupráci s obcemi •
•
•
• • • • • •
• • • • • • • •
vnitřní síly (S) komplexní a vnitřně provázaný přístup ke koordinaci regionální sítě poskytovaných služeb v celé typové i místní distribuci dle identifikované potřebnosti (možnost provázání s regionálními standardy kvality poskytovaných služeb) cílené vyjednávání s obcemi a jednotlivými poskytovateli, tvorba pracovních skupin s kooperativním stylem tvorby politiky (efektivní optimalizace sítě poskytovatelů pro jednotlivé cílové skupiny za kvalitní spolupráce regionálních partnerů) profilace a specializace rezidenčních poskytovatelů na dobře definované cílové skupiny (ve vzájemné domluvě v regionu v návaznosti na potřebu) a zajištěná návaznost s mikroregionálními a lokálními poskytovateli identifikování příkladů dobré praxe, rozvoj a šíření inovativních projektů a strategických partnerství zapojení široké škály partnerů, zdrojů, organizací – vysoká míra mobilizace zdrojů, zkušeností a engagementu vysoká přidaná hodnota pro jedinečnost a pilotní rozvoj zkušeností prostor pro rozvoj kvalitních služeb pružně reagujících na potřeby uživatelů v celé typové paletě a územní distribuci možnost čerpání externích zdrojů na propracované projekty, na čemž jsou postaveny SF rozvoj metodik a jednotné metodické vedení obcí, čili standardizace a systémové vedení (snížení míry improvizace na lokální úrovni - důraz na proces namísto hledání přístupu a systematické vedení včetně systematického transferu zkušeností) – úspora času, koncentrace poznatků a zkušeností a jejich strategické využití vnější ohrožení (T) a) externí a b) interní systémové slabiny add a) nízká provázanost s politikou centrální vlády, jestliže bude nadále přetrvávat centralistický přístup add b) právo veta/blokáda jednotlivých záměrů ze strany partnerů (nespolupracující obce, poskytovatelé, političtí představitelé), což může narušit provázanost celého systému nedostatek finančních prostředků změna politické garnitury a odborného vedení v regionu ztráta motivace, vítězství partikulárních zájmů, politická blokáda nízká míra identifikace se systémem ze strany lokálních partnerů a laksní spolupráce/pasivní reakce (strategie černého pasažéra) pro vysokou míru plurality vstupních zájmů v některých případech nutno autoritativního stylu vedení na úkor kooperativního a konsensuálního stylu (který by vedl k zamlžení směru a cíle) – možnost dílčího zpochybnění demokratičnosti procesu a partnerské spolupráce mezi samosprávnými územními celky a suverénními partnery
• • • • • • •
• • • •
•
• • • •
• • •
vnitřní slabosti (W) nízká motivace obcí spolupracovat vysoké kvalifikační, organizační a finanční náklady minimální počáteční zkušenosti, stavba na zelené louce/improvizace vysoké náklady při překonávání dosavadních systémových blokád a protivenství těžkopádný start, nutnost přesvědčovat, vysoká míra počátečního odporu pro uzavřenost vůči změnám a partikulárním zájmům všeobecně vysoké riziko systémových chyb a ztráty autority velká pluralita zájmů, které se setkávají - nutnost silného až autoritativního politického vedení
vnější příležitosti (O) možnost strategického a efektivního rozvoje sítě poskytovaných služeb možnost koncentrace na celé komplexy služeb pro jednotlivé cílové skupiny a vysoká míra profilace regionálních poskytovatelů a kvalita poskytovaných služeb tvorba vzdělávacích modulů a supervize sociálních pracovníků v celé paletě jejich potřeb efektivní regionální informační systém o potřebách cílových skupin, přehled poskytovatelů, nákladů na jednotlivé typy služeb a monitoring systému – servis pro plánovací a strategické aktivity a snižování rizika neefektivního vynakládání veřejných financí efektivní distribuce lokálních terénních a podpůrných služeb s vysokou mírou diferenciace dle lokálně definovaných potřeb, čili „služby šité na míru“ a dobře rozdělené role v systému, ve kterém má každý poskytovatel přesně vymezené místo a roli tvorba propracovaného a efektivního dotačního systému na základě lokální potřebnosti možnost provázání i se zdravotnickým sektorem atd. silné regionální vazby a strategická partnerství – zajištění rovnoměrné dostupnosti minimální úrovně služeb na území celého regionu možnost rozvoje systémových nástrojů koordinace a institucionalizovaných konzultačních uspořádání pro průběžné kooperativní hledání řešení – čili trvalý rozvoj systému koordinace i rozvoje kvality jednotlivých typů služeb transfer příkladů dobré praxe do dalších územních celků získání předních expertů ke spolupráci na základě nabídky možnosti získat perspektivní zkušenosti možnost rozvoje kvazi-trhu a snižování nákladů na jednotlivé typy služeb uvedením konkurence mezi poskytovatele vysoce kvalitních služeb a tak i důraz na potřeby uživatele
87
2. Jednotlivé lokální plány s výhledem na jejich budoucí propojení a koordinaci na základě zákonné povinnosti či získání regionální podpory v budoucnu • • •
vnitřní síly (S) nízká míra rizika/snazší mobilizace vysoká přehlednost lokálních potřeb, partnerů jednodušší organizace procesu KP a zapojení všech relevantních aktérů, větší transparentnost procesu
• • • • • •
•
•
• • • • • • •
88
vnější ohrožení (T) převážení partikulárních zájmů na úkor vůle ke kooperaci a důrazu na potřeby improvizace a na základě toho ztráta směru a motivace nekompatibilita s ostatními lokálními plány a přístupy, což se může projevit v problémech s dodatečnou tvorbou krajského strategického plánu neprovázanost nabídky regionálních poskytovatelů s lokálními nízká možnost profilace specializovaných služeb velké lokální rozdíly v kvalitě a kvantitě poskytovaných služeb, bílá místa bez pokrytí z hlediska dostupnosti minimální úrovně služeb nejistota trvalé udržitelnosti procesu s výměnou politických představitelů a aktivních účastníků procesu
• • •
vnitřní slabosti (W) nízká mobilizace zdrojů vysoké systémové překážky silný vliv lokálních partikulárních zájmů a tradičních poskytovatelů s existenční jistotou vysoké nároky na profesionální vedení a školení jednotlivých obcí rozdrobenost a nesystémovost v přístupu, duplicity v rozvoji služeb z regionálního pohledu chybí krajský přehled lokálních aktivit a sítí poskytovaných služeb, korekce vzniklých plánů z hlediska většího celku a celého spektra cílových skupin a typologie služeb nemožnost transformace velkokapacitních rezidenčních zařízení pro neprovázanost nabídky služeb s lokálními poskytovateli, nevzniká koordinovaná síť poskytovaných služeb pro jednotlivé definované cílové skupiny těžko možnost uplatnit standardy kvality s přesným vymezením cílové skupiny a poslání zařízení v případě rezidenčních služeb – nemožnost vyjednávání v rámci pracovních skupin napříč komplexu služeb pro konkrétní cílovou skupinu vnější příležitosti (O) věcnost diskuse inovativní lokální řešení a silné lokální vazby vysoká míra angažovanosti iniciativních obcí, které vybudovaly silná lokální partnerství
ISBN 80-86625-42-7 ISSN 1213-8096
Institut zdravotní politiky a ekonomiky 2005
