Wordt de veiligheidsregio de Sport 7 van de rampenbestrijding?

Wordt de veiligheidsregio de Sport 7 van de rampenbestrijding?

Een procesanalyse van stuwende en remmende factoren

Commandeursscriptie in het kader van de opleiding Master of Crisis and Disaster Management Zesde leergang 2003 - 2005

mei - december 2004 Uitgevoerd door: ir D. Exalto MTD

deze tekst maakt deze pagina printbaar, maar is onzichtbaar bij het printen

Inhoudsopgave

Voorwoord Deze scriptie is geschreven in het kader van de opleiding Master of Crisis and Disaster Management. Als student van de zesde leergang was voor mij al snel duidelijk dat ik iets zou schrijven over de veiligheidsregio. Als trainer en adviseur rampenbestrijding, crisisbeheersing en management grootschalige ongevallen heb ik nadrukkelijk te maken met de multidisciplinaire samenwerking tussen diverse organisaties die bij de bestrijding van rampen en crises zijn betrokken. Mijn ervaring is dat dit lang niet altijd van een leien dakje verloopt. Toen de eerste berichten van het oprichten van een veiligheidsregio mij ter ore kwamen was ik dan ook verheugd. Eindelijk gaan we structureel iets doen op multidisciplinair gebied. Allerlei beelden van hoe dat zou kunnen kwamen in me op en een aantal daarvan zag ik terug in een opzet van de veiligheidsregio. Waar ik onvoldoende rekening mee had gehouden was dat de totstandkoming van de veiligheidsregio een groot aantal obstakels op zijn weg zou vinden. In eerste instantie begreep ik niet goed, waarom het zo lang duurde om dit van de grond te krijgen. Maar bij het toenemen van mijn kennis en ervaring op het gebied van procesmanagement werd mij dit duidelijk. De totstandkoming van de veiligheidsregio is een complex en langdurig proces, en niet zomaar een project dat je in een paar maanden of een jaar uit de grond stampt. Ik heb mij toen verder in dit proces verdiept en leerde dat het proces moeizaam verloopt. Een aantal problemen lijkt gerelateerd te zijn aan matig procesmanagement. Hierdoor kreeg ik het idee om een procesanalyse te maken van de totstandkoming van de veiligheidsregio. Om de risico’s inzichtelijk te maken leek het me interessant om bij de analyse voorbeelden te gebruiken van een ander groot proces. Dit proces was het opzetten van de eerste Nederlandse sportzender, namelijk Sport 7. Een belangrijke reden hiervoor is dat Sport 7 een voorbeeld is van een slecht doorlopen proces, en is daarbij overigens niet uniek in zijn soort. Tijdens mijn onderzoek heb ik tevens gebruik gemaakt van kennis en ervaring opgedaan bij de Hulpverleningsregio Rotterdam-Rijnmond. Tijdens mijn stage daar heb ik met een aantal mensen gediscussieerd over het proces van de totstandkoming van de veiligheidsregio. Mijn dank gaat daarom uit naar Leo Kooijman van de brandweer Rotterdam-Rijnmond en Marcel Dekker van de regiopolitie Rotterdam-Rijnmond. De discussies die we hebben gevoerd hebben nadrukkelijk bijgedragen aan het verbeteren van mijn beeldvorming en hebben een aantal aannames opgeleverd die ik in deze scriptie heb gebruikt. Vooral mijn opmerkingen in het hoofdstuk mening van de auteur zijn hierop gebaseerd. Ik wens eenieder die deze scriptie leest veel plezier en hopelijk kan deze scriptie een beetje bijdragen aan het tot stand komen van de veiligheidsregio, want ik ben van mening dat deze er absoluut moet komen.

3


Inhoudsopgave

Inhoudsopgave

1

2

3

4

Inleiding

7

1.1 Kader van het onderzoek 1.2 Probleemstelling en randvoorwaarden 1.3 Leeswijzer

7 9 10

Sport 7 een korte terugblik

11

2.1 De opkomst van Sport 7 2.2 De problemen rondom Sport 7 2.3 De ondergang van Sport 7

11 12 13

Methode van analyse

15

3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8 3.9

15 16 17 17 18 18 19 20 21

Inleiding procesanalyse Complexiteit van het netwerk Blokkademacht van partijen Commitment van partijen Het koppelen van netwerken Management by deadline Gelijk hebben en gelijk krijgen Gedrag van verliezers Windows of opportunity

Resultaten van de analyse

23

4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 4.9

23 25 26 28 28 30 30 31 32

Verdere regionalisering van de brandweer Integratie van de regionale besturen brandweer en GHOR Regionalisering van de beheersaspecten Verplichte bestuurlijke samenwerking Organisatie doorzettingsmacht regionaal bestuur Versterken bevoegdheden regionaal commandant Pro-actie, preventie en de adviesrol van de regio Versterking van de GHOR Nieuwe financieringssystematiek

5

Conclusies

35

6

Résume

39

Bijlage A Overzicht van de gebruikte literatuur

41

5


Hoofdstuk 1

1

Inleiding

1.1

Kader van het onderzoek

Inleiding

In 1999 verscheen de beleidsnota rampenbestrijding 2000 – 2004, getiteld “de veiligheidsketen gesmeed”. Centraal hierin stonden de versterking van de proactie en de preventie, het versterken van de hulpverleningsorganisaties en het realiseren van een gecoördineerde aanpak van de rampenbestrijding, onder meer door een betere territoriale congruentie en betere bestuurlijke inbedding. Dit was de eerste aanzet in de richting van de veiligheidsregio. Na de vuurwerkramp en de nieuwjaarsbrand in Volendam, is in 2002 bij de tussenevaluatie “Zicht op voortgang; vooruitgang in zicht” gebleken dat vooral het komen tot een regionale inbedding tot de speerpunten gerekend moet worden. Het proces van territoriale congruentie zou in 2003 moeten zijn afgerond. Waarna het proces van bestuurlijke congruentie moest volgen. Onder bestuurlijke congruentie wordt verstaan dat alle hulpverleningsdiensten onder gelijksoortige bestuurlijke aansturing komen te staan met een hierop toegesneden financieringsstructuur1. Op dit moment is binnen een groot aantal regio’s sprake van verregaande samenwerking tussen de GHOR en de regionale brandweer. De samenwerking met de regiopolitie is nog niet zo ver. Daarnaast is nog steeds sprake van een niet uniforme financieringsstructuur van de GHOR en de brandweer (gemeentelijk en regionaal). Van een gelijksoortige bestuurlijke aansturing is nog geen sprake. Het proces lijkt te blijven hangen op een aantal problemen. ROB heeft, op verzoek van het derde paarse kabinet een advies uitgebracht met betrekking tot de bestuurlijke inbedding van de veiligheidsregio. Hierbij is de bestuurlijke inbedding van de politieregio´s, na de invoering van de politiewet in 1993, al in 2000 als een gegeven beschouwd 2. In februari 2003 komt de ROB met haar definitieve advies3 en geeft daarin aan geen voorstander te zijn van verregaande bestuurlijk congruentie in de vorm van een functioneel veiligheidsbestuur vanwege de complexe gevolgen die dit met zich meebrengt, zoals een aanpassing van de bestuurlijke hoofdstructuur van Nederland. De voorkeur van ROB gaat daarom uit naar een combinatiemodel waarin de algemene besturen van de GHOR en brandweer en het regiocollege van de politie op basis van een wettelijk vastgelegde gemeenschappelijk regeling zijn samengevoegd tot één veiligheidsbestuur. Maar dat de bestuurlijke eindverantwoordelijkheid voor de openbare orde en veiligheid bij de gemeenten blijft liggen. Hierbij is dan sprake van een verlengd lokaal bestuur. Omdat dit model uitgaat van verlengd lokaal bestuur moet voor de financiering een specifieke regeling van kracht worden. Ten aanzien van lokale taken zal de financiering naar de gemeenten gaan. Ten aanzien van de bovengemeentelijke taken die regionaal worden georganiseerd, zoals preparatie en repressie, zal de financiering naar de regio gaan conform heldere centrale normen en richtlijnen. In dit model zal de provincie een nadrukkelijke toezichthoudende rol hebben.

1

Ministerie van BZK, Directie Rampenbeheersing en brandweer, “Bewust Veiliger”, oktober 2002, p. 24-25 2 Ministerie van BZK, Directie Rampenbeheersing en brandweer “Bewust Veiliger”, oktober 2002, p. 25 3 ROB , “Veiligheid op niveau”, februari 2003

7


Vanuit de NVBR is hierop een reactie gekomen 4. Daarin onderschrijft de NVBR de visie van ROB, maar benadrukt dat nog grote onduidelijkheid bestaat over hoe omgegaan met worden met de systeemverantwoordelijkheid van het rijk enerzijds en de primaire verantwoordelijkheid van de gemeenten op het gebied van de rampenbestrijding. Een belangrijk knelpunt hierin is het opzetten van een goede verdeelsleutel voor de financiële lasten. Het gaat hierbij specifiek om de afweging of de realisatie van essentiële basisvoorzieningen van nationaal belang, mede afhankelijk te maken van ongeveer 400 lokale afwegingen met betrekking tot het inzetten van middelen uit de gemeentefondsen. Het gaat hierbij om het vraagstuk over lokale autonomie tegenover regionale regie, Het basisprincipe “ wie betaalt, bepaalt” blijft altijd gelden. Daarnaast geldt dat als gemeenten de verantwoordelijkheid hebben voor de rampenbestrijding, zij ook willen bepalen hoe de preventie, preparatie en repressie hiervan plaatsvinden. Duidelijk is dat een aantal stappen in de richting van de veiligheidsregio’s al zijn gezet. Binnen een groot aantal regio’s is sprake van veiligheidsbureaus, hoewel vooralsnog met een sterk brandweer- en GHOR karakter. Daarnaast is in vele regio’s sprake van colocatie van meldkamers al dan niet ondersteund door het GMS. Ook wordt steeds vaker multidisciplinair geoefend. Maar wat hierbij sterk opvalt, is dat een belangrijk vraagstuk nog steeds niet is opgelost, namelijk het vraagstuk wie voor de financiële kant van de veiligheidsregio opdraait. Dit vraagstuk hangt nauw samen met de bestuurlijke inbedding van de veiligheidsregio. Hoewel in een aantal regio’s sprake is van een gezamenlijk bestuur van de hulpverleningsdiensten, wederom gaat het hierbij alleen om brandweer en GHOR, is nergens sprake van daadwerkelijke doorzettingsmacht. Uiteindelijk moeten afzonderlijke afspraken gemaakt worden met alle gemeenten binnen de regio. Van de veiligheidsregio, zoals deze is omschreven in het advies van de ROB, is voorlopig nog geen sprake. In het kabinetsstandpunt over de veiligheidsregio’s van april 20045, spreekt het kabinet de ambitie uit dat in 2006 sprake moet zijn van een veiligheidsregio waarbij de volgende zaken zijn geregeld: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.

Verdere regionalisering van het beheer van de brandweer. Integratie van de besturen van de regionale brandweer en de GHOR. Regionalisering van de beheersaspecten van de rampenbestrijding. Verplichte bestuurlijke samenwerking tussen de regionale brandweer en GHOR met de politie. Organiseren van doorzettingsmacht van het regionaal hulpverleningsbestuur. Versterken van de bevoegdheden van de regionaal commandant brandweer. Versterking van de inbreng van pro-actie en preventie in het veiligheidsbeleid door een adviesrol van de regio. Versterking van de GHOR. Verduidelijken van de financieringssystematiek.

Belangrijke uitgangspunten zijn dat de bestaande financieringssystematiek zo veel mogelijk gehandhaafd moet blijven en dat sprake moet zijn van verlengd lokaal bestuur. Kijkend naar de problematiek en de complexiteit hiervan (veel partijen met vele belangen) is hier nadrukkelijk sprake van een proces dat doorlopen moet worden. 4 5

NVBR, “visiedocument veiligheidsregio”, 2003 Ministerie van BZK, “kabinetsstandpunt Veiligheidsregio’s”, april 2004

8

Trimension BV

Hoofdstuk 1

Inleiding

Maar kijkend naar de opzet van het kabinetsstandpunt wordt het probleem veel meer als een project benaderd, met een oplossing die vrij concreet is gedefinieerd. Problemen als een project benaderen kan alleen als sprake is van een statische omgeving zoals de Bruijn, ten Heuvelenhof en in ´t Veld ons leren6. De wereld van de rampenbestrijding en crisisbeheersing daarentegen, is juist een dynamische omgeving. De recente rampen zoals de Bijlmerramp, Enschede, 9-11, Volendam en SARS leren ons dat de publieke aandacht voor rampen en crises steeds verschuift. Deze veiligheidsperceptie stuurt daarmee nadrukkelijk het belang dat de overheid hecht aan rampenbestrijding en crisisbeheersing. En daarmee de inspanningen die de overheid wil betrachten om de rampenbestrijding op de agenda te krijgen. Het is niet zo dat veiligheid niet op de agenda staat, maar het accent verandert continu. Een belangrijke stap in de richting van de veiligheidsregio is gezet door de invoering van de Wet Kwaliteitsbevordering Rampenbestrijding (WKR) op 1 juli 2004. Deze wet heeft tot doel het verbeteren van de kwaliteit van de voorbereiding op de rampenbestrijding. Drie kernpunten worden daarbij onderscheiden 7: 1. 2. 3.

Het verhogen van het risicobewustzijn bij het bestuur, burgers, bedrijven en hulpverleners. Een goede planvorming door het bestuur en de hulpverleningsdiensten. Borging van de kwaliteit door toezicht, rapportage en terugkoppeling.

De WKR heeft gevolgen voor de wijze waarop gemeenten, hulpverleningsdiensten, regio’s, provincies en het rijk met rampenbestrijding om moeten gaan. De WKR biedt daarmee een aantal stuwende factoren die de totstandkoming van de veiligheidsregio moeten bevorderen. Daarnaast bevat het proces wat moet leiden tot de daadwerkelijke totstandkoming van de veiligheidsregio juist een aantal remmende factoren. 1.2

Probleemstelling en randvoorwaarden

Het onderzoek in deze scriptie is er op gericht om inzicht te krijgen in de wijze waarop het proces dat moet leiden tot een veiligheidsregio wordt doorlopen en welke factoren dit proces positief beïnvloeden en welke factoren juist negatief. Voor de analyse van het procesmanagement wordt gebruik gemaakt van de analyse die is gedaan met betrekking tot de opkomst en ondergang van Sport 7 in de periode 1996-1997 8. De reden om Sport 7 te gebruiken is omdat dit een herkenbaar en inzichtelijk referentiekader biedt. Het trekken van parallellen tussen de oprichting van de veiligheidsregio’s en Sport 7 biedt interessante aanknopingspunten op het gebied van procesmanagement. Sport 7 is immers een voorbeeld van een proces dat teveel als een project is uitgevoerd. Hetzelfde lijkt te gelden voor de veiligheidsregio. De veiligheidsregio wordt gezien als het resultaat waar naar toe moet worden gewerkt om de verbetering van de hulpverlening bij rampen en zware ongevallen te verbeteren. Dit lijkt op een zeer projectmatige benadering met een vastgestelde beginsituatie en een vastgestelde eindsituatie en een vastgesteld traject, vooral in tijd, wat hierbij doorlopen moet worden. Maar de totstandkoming van de 6

de Bruijn, ten Heuvelenhof en in ´t Veld, “Procesmanagement, over procesontwerp en besluitvorming”, 2e herziene druk, september 2002, Bedrijfskundige signalementen. 7 Wet kwaliteitsbevordering rampenbestrijding, brochure van het ministerie van BZK, juli 2004. 8 De Bruijn, ten Heuvelenhof, Kuit, “Sport 7, de opkomst en ondergang van een Nederlandse sportzender”, 1999, Aristos Rotterdam.

9


veiligheidsregio is juist een proces, waarbij vele partijen met hun belangen bij zijn betrokken. Een proces benaderen als een project is niet handig, en Sport 7 toont aan welke risico´s dan gelopen worden De deelvragen die worden beantwoord in deze scriptie zijn direct gerelateerd aan de negen aandachtspunten die in de vorige paragraaf zijn genoemd. Per aandachtspunt wordt gevraagd wat de wettelijke basis is hiervoor en in welke mate deze wettelijke basis stimulerend werkt. De derde vraag die beantwoord wordt is de vraag welke procesmatige factoren uit de analyse van het proces rond de opkomst en ondergang van Sport 7 een rol spelen. Deze analyse is per aandachtspunt beschreven. Door het onderzoek op deze wijze uit te voeren ontstaat meer inzicht in het proces “totstandkoming veiligheidsregio”, zoals dit voor het gemak even wordt genoemd. De beperking van deze analysemethode is dat de analyse van Sport 7 plaats heeft gevonden na afloop van het totale proces. Hierdoor was het voor de onderzoekers makkelijker om inzicht te krijgen in achterliggende factoren en belangen die een rol hebben gespeeld binnen dat proces. Het proces “totstandkoming veiligheidsregio” is nog niet afgerond, integendeel het is nog in volle gang. Hierdoor is het praktisch onmogelijk om volledig inzicht te krijgen in de achterliggende factoren en de belangen die een rol spelen. Daarom is in de analyse gezocht naar analogieën met het proces Sport 7 om zodoende een inschatting te maken van de risico’s die in het proces “totstandkoming veiligheidsregio” worden gelopen. Deze risico’s zijn vertaald naar remmende factoren in het proces. In de hele analyse is een aantal factoren niet meegenomen. Deze zijn de rol van de gekozen burgemeester en de ontwikkelingen op het gebied van terrorisme. Beide trajecten bevatten nog teveel onzekerheden om hier een goede analyse op los te laten. In hoofdstuk vier is in de laatste paragraaf wel een doorkijk gegeven naar mogelijke consequenties van deze twee trajecten. Hierbij dient de lezer zich bewust te zijn dat het hier niet gaat om een onderbouwde analyse maar om verwachtingen van de auteur. De analyse van de invloed van deze factoren verdient een afzonderlijk onderzoek. Het is niet de intentie en zeker niet de verwachting om met deze scriptie een panklare oplossing te bieden. Het streven is om een aantal stuwende en remmende factoren binnen het proces aan te duiden, in de verwachting dat de lezer hiermee zijn of haar voordeel kan doen. 1.3

Leeswijzer

Deze scriptie is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk drie zijn de elementen van het procesmanagement beschreven die zijn gebruikt bij de analyse. In hoofdstuk vier staan de resultaten van de analyse beschreven. Hierbij staan de negen uitgangspunten voor de veiligheidsregio centraal. In hoofdstuk vijf staan de conclusies voortkomend uit de analyse. In hoofdstuk zes is een resumé gegeven.

10

Trimension BV

Hoofdstuk 2

2



In dit hoofdstuk is een korte beschrijving gegeven van de casus Sport 7 welke in dit onderzoek wordt vergeleken met de casus van de veiligheidsregio. De informatie over de casus komt uit het boekje “Sport 7, de opkomst en ondergang van een Nederlandse sportzender” van De Bruijn, ten Heuvelenhof en Kuit uit 1999. 2.1

De opkomst van Sport 7

Van oudsher zijn de televisierechten van de voetbalbeelden van de KNVB voor de NOS geweest. In 1992 kwam er concurrentie van een aantal andere partijen waaronder het Duitse UFA Bertelsmann, RTL 4 en de Spaanse Dorna Groep. Al deze partijen waren net zoals de NOS geïnteresseerd in het kopen van de rechten voor de periode 1993 – 1996. Na het vastlopen van de eerdere onderhandelingen tussen de NOS en de KNVB besluit de laatste om een aantal pakketten op te stellen waarop door de geïnteresseerde partijen geboden kan worden. De NOS krijgt nog wel het recht om een laatste overtreffend bod uit te brengen. De rechten worden verkocht aan de NOS en aan UFA. De NOS verkoopt een deel van de rechtstreekse beelden aan TV-plus een abonneezender. Hierdoor betalen de kijkers voor de rechtstreekse beelden. Wat extra geld op moet leveren. Dit levert overigens wel discussie op met het Commissariaat van de media omdat de NOS als journalistieke zender banden aanknoopt met een commercieel bedrijf als TVplus. De journalistieke onafhankelijkheid van de NOS komt volgens het Commissariaat hiermee onder druk te staan. De drie grote clubs, Ajax, Feyenoord en PSV zien dat er meer geld verdiend wordt aan de televisierechten en stellen een nieuwe verdeelsleutel voor waarbij zij als grote clubs met meer beelden ook meer recht hebben op de opbrengsten. Begrijpelijkerwijs zijn een groot aantal kleinere clubs het niet eens met dit voorstel. Al in dit stadium blijkt dat de KNVB en de betaald voetbal organisaties (BVO’s) niet allemaal op één lijn zitten. In 1995 start de verkoopsdiscussie weer omdat de rechten van 1996 en verder verkocht moeten worden. De NOS overweegt een eigen sportzender op te richten in combinatie met Filmnet om sterker te staan tegenover de commerciële zenders. Deze constructie levert echter wel problemen op in het kader van de Mediawet, waarin staat dat publieke omroepen geen winst mogen maken. Een wijziging van deze wet lijkt noodzakelijk. Tegelijkertijd onderzoekt de KNVB of het niet mogelijk is om zelf met een sportzender te komen en zodoende de productierechten in eigen beheer te houden. Uiteindelijk wordt door de KNVB gekozen voor een aparte sportzender omdat zij het risico van een eigen sportzender als te groot inschatten. Bij voorkeur worden de rechten aan twee of meerdere televisiezenders verkocht, om geen monopolist te krijgen die te veel macht heeft in de prijsafspraken. Hiertoe wordt een bidbook opgesteld waarin de bieders de mogelijkheid hebben om op het totale rechtenpakket of op delen ervan te bieden. Na een moeizame eerste ronde op 15 december 1995, met verschillende partijen zoals de NOS, HMG, Filmnet, SBS6, Endemol en anderen, wordt heftig gediscussieerd tot in de tweede kamer over de eisen van de KNVB in het bidbook. Hierbij staat de journalistieke onafhankelijkheid centraal. Van de aanbieders wordt door de KNVB immers verwacht het product voetbal positief te presenteren. Op 15 januari 1996 komt een nieuw bod van de alliantie NOS/HMG/Filmnet. Dit bod is een optelsom van de door deze partijen gemaakte losse biedingen uit de 11


eerste ronde. De KNVB geeft aan niet onder de indruk te zijn en nodigt de alliantie uit het bod te verhogen. Tegelijkertijd wordt gemeld dat een nieuwe interessante partij zich heeft gemeld. Op 10 februari 1996 wordt door de KNVB gemeld dat er een nieuw consortium is dat met een aparte sportzender zal komen, te weten Sport 7. Opvallend is dat de KNVB zelf voor 10% in dit consortium participeert. De BVO’s gaan akkoord maar Feyenoord en Ajax houden bezwaren. PSV houdt zich gedeisd want Philips is ook lid van de alliantie. De stichting Kabelbelangen is partij in de alliantie en is door de initiatiefnemers in het leven geroepen om de kabelexploitanten mee te laten profiteren van de sportzender. De exploitanten kunnen een deel van de aandelen die de stichting heeft in de sportzender kopen. Vecai voorzitter Eenhoorn is niet blij met deze constructie omdat dit de omgekeerde wereld is. Zenders kopen juist ruimte bij de exploitanten en niet andersom. De angst bestaat dat een domino effect optreedt en andere commerciële zenders deze constructie willen hanteren. Wel is het mogelijk, volgens de Vecai, dat de abonnees per aansluiting extra betalen voor de sportzender. De sportzender ziet hier ook wat in maar wil de exploitanten “dwingen” om collectieve abonnementen af te sluiten met de abonnees. Hierdoor zou een vaste stroom inkomsten zijn gerealiseerd van 2 gulden per aansluiting per maand. Verder is onduidelijk wat de sportzender nog meer gaat uitzenden behalve voetbalbeelden. Als belangrijke reden voor de sportzender wordt het “Bosmanarrest van december 1995” aangedragen. Hierdoor kunnen betaalde voetbalclubs geen geld meer vragen voor spelers wier contract is afgelopen. Lucratieve transfersommen worden hierdoor door de clubs misgelopen. De verkoop van de rechten en de opbrengsten van de sportzender moeten een deel van deze gederfde inkomsten afdekken. 2.2

De problemen rondom Sport 7

Het hele proces verloopt moeizaam, er komen vragen over de legitimiteit van de bidprocedure (door de NOS). De Europese commissie vraagt zich bij monde van commissaris van Miert af of er geen sprake is van kartelvorming, omdat zowel de productie van de beelden (via de KNVB), als het doorgeven van de beelden, via Sport 7, in de handen van één partij zijn. Betaald voetbalclubs beginnen zich af te vragen of zoveel voetbalbeelden geen negatieve gevolgen heeft voor het stadionbezoek. Cambuur Leeuwarden vraagt zich af of de supporters in het dunbekabelde Friesland wel bereikt kunnen worden. Duidelijk is dat de zender in de lucht moet zijn op 18 augustus 1996, bij de start van het nieuwe seizoen. Bij de uiteindelijke stemming bij de KNVB stemmen alleen Feyenoord, Ajax, Dordrecht ’90 en Cambuur tegen. Feyenoord en Ajax overwegen te laten onderzoeken of de tv rechten wel in handen van de KNVB horen te liggen of eigendom zijn van de clubs zelf. Op 8 maart dient het kort geding van Feyenoord met betrekking tot de rechten. Op 19 maart wordt dit afgewezen, Feyenoord gaat in beroep en op 12 juli, vijf weken voor de eerste uitzending van de zender, geeft de Europese Commissie aan dat een onderzoek wordt gedaan naar de rechten van de voetbalbeelden. Tevens geeft het NOC-NSF aan dat zij een deal sluiten met de NOS voor het uitzenden van de beelden van de bij hun aangesloten bonden (dit zijn er uiteindelijk 61). Hiermee komt een groot deel van potentiële beelden voor Sport 7 in handen van een niet betrokken partij. Een dag voor de eerste uitzending heeft de zender pas een overeenkomst met de meeste kabelexploitanten. Op dat moment wordt ook duidelijk dat heel veel 12

Trimension BV

Hoofdstuk 2


kijkers niet zitten te wachten op een extra betaalzender voor sport. Ze worden nu al overvoerd met voetbalbeelden. Twee weken na de eerste uitzending klaagt Ronald de Boer, min of meer namens de spelers, dat de zender oneigenlijk gebruik maakt van zijn portretrecht. Door het contract van de KNVB met Sport 7 lopen de spelers veel geld mis. Dit wordt afgekocht door aan de spelers 1/37 van de totale opbrengsten toe te wijzen. 2.3

De ondergang van Sport 7

De uitzendingen van Sport 7 verlopen moeizaam en het aantal kijkers neemt drastisch af. Van diverse kanten wordt geklaagd dat de programmering en de kwaliteit van de medewerkers beneden de maat is. In de grote steden dreigen de kabelexploitanten om de zender van de kabel te nemen vanwege de tegenvallende kijkcijfers. Eind oktober 1996 wordt het spannend, in het hogere beroep van Feyenoord krijgt de club deels gelijk met betrekking tot het eigenaarschap van de beelden. Ook blijkt dat de abonneeprijs voor doorgifte van de beelden door de exploitanten hoger te zijn dan gedacht. De zender leidt steeds meer verlies. Door deze tegenslagen lijkt het tegenovergestelde bereikt te worden van wat met de zender is bedoeld, immers het tegengaan van de verbrokkeling van de televisiebeelden. Thuisspelende clubs mogen nu zelf bepalen of de beelden in handen van de zender komen of niet. De ondergang van de zender komt in een stroomversnelling in november 1996. Burgemeester Peper van Rotterdam wil de topper tussen Feyenoord en Ajax vervroegen in het kader van de openbare orde en de openbare veiligheid. Dit betekent dat de beelden voor 1800 uur moeten worden uitgezonden iets wat volgens de statuten van de KNVB niet mag. De directe uitzending van deze belangrijke wedstrijd gaat daarom niet door. Sport 7 legt hiervoor een claim neer bij de KNVB. Overige beheerders van politiekorpsen geven aan dat zij wedstrijden willen vervroegen. Hiermee komt een groot aantal rechtstreekse beelden op de tocht te staan. Op 6 december geeft de president-commissaris van Sport 7, Jan Timmer, aan dat de zender surséance van betaling aanvraagt en op 8 december stopt met uitzenden. De verliezen zijn intussen opgelopen tot meer dan honderd miljoen gulden. Sport 7 is niet meer.

13


14

Trimension BV

Hoofdstuk 3

3

Methode van analyse

Methode van analyse

Zoals in de inleiding al is aangeduid, is een groot aantal partijen betrokken bij de totstandkoming van de veiligheidsregio, met een bijbehorend bestuur en een inzichtelijk financieringsscenario. Al deze partijen zitten met elkaar in een netwerk en het is daarom essentieel om een analyse te maken van het netwerkmanagement rondom te totstandkoming van de veiligheidsregio. Vooral de steun van alle partijen voor de uiteindelijke oplossing bepaalt of deze oplossing haalbaar is of niet. De uiteindelijke oplossing is daarmee volledig een resultaat van het proces wat doorlopen wordt binnen het netwerk. Daarom is voor de analyse ook gekozen voor een procesanalyse. Hierbij worden een aantal belangrijke aspecten van het procesmanagement belicht. Daarnaast is in de analyse gekeken op welke wijze de WKR de totstandkoming van de veiligheidsregio kan bevorderen. 3.1

Inleiding procesanalyse

Processen van verandering lopen vaak op een teleurstelling uit voor de partij die het proces initieert. Dit wordt veroorzaakt doordat diegene die het proces initieert zich bevindt in een netwerk van afhankelijkheden9 en hier niet bewust mee omgaat. In dit netwerk is sprake van een groot aantal stakeholders. Deze stakeholders vertegenwoordigen ieder een bepaald belang binnen het proces en dit belang is niet continu hetzelfde maar hangt af van het moment binnen het proces. Hierdoor heeft de omgeving waarin hij opereert een sterk dynamisch karakter. Door binnen het proces niet de juiste stakeholders te betrekken bij de besluitvorming loopt de initiatiefnemer het risico dat de buitengesloten stakeholders het proces gaan verstoren en vertragen. Als we kijken naar de wereld van de rampenbestrijding dan zien we dat ook deze sterk dynamisch is en een groot aantal stakeholders kent. Zelfs bij het inzoomen op het concept veiligheidsregio blijkt dat er sprake is van grote externe dynamiek. Naast de direct betrokken partijen zoals gemeenten, hulpverleningsdiensten en de nationale overheid hebben ook andere partijen een belangrijke rol. Voorbeelden hiervan zijn de Vereniging voor Nederlandse Gemeenten (VNG), de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB), De Nederlandse Vereniging voor Brandweer en Rampenbestrijding (NVBR) en de diverse adviesbureaus en adviescommissies die de recente rampen hebben geëvalueerd en hun aanbevelingen voor verbetering hebben aangedragen. Al deze partijen zijn in meer of mindere mate stakeholder binnen het proces. Naast deze externe dynamiek is ook nadrukkelijk sprake van interne dynamiek. Zo bestaat de GHOR organisatie uit een groot aantal partijen zoals publieke en private ambulancediensten, ziekenhuizen, huisartsen, GGD-en, Regionale ambulancevoorzieningen (RAV) en het Nederlandse Rode Kruis (NRK). De brandweer bestaat uit de gemeentelijke brandweer en de regionale brandweer met zowel beroepskrachten als een bijzonder groot aantal vrijwilligers. Daarnaast heeft de brandweer, zoals dat in hun jargon heet, een “koude tak” en een “warme tak”. Oftewel, de afdeling die zich met vergunningen en planvorming bezig houdt en de daadwerkelijke uitrukdienst. Hierbinnen functioneren vaak zeer verschillende medewerkers. De politie is eveneens een uitgebreid intern netwerk, los van de aspecten openbare orde handhaving en handhaven van de Nederlandse 9

De Bruijn, ten Heuvelenhof en Kuit, “Sport 7, de opkomst en ondergang van een Nederlandse sportzender”, p.78 – 79, 1999, Aristos Rotterdam.

15


rechtsorde, heeft de politie verschillende diensten met ieder een zeer bijzondere taakstelling zoals recherche, directe hulpverlening, parketpolitie en verkeerspolitie. Al deze partijen hebben hun eigen rol en verantwoordelijkheden binnen de rampenbestrijding waardoor het essentieel is om een procesanalyse te maken. In de procesanalyse 10 zijn de volgende acht aspecten meegenomen: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

De complexiteit van het netwerk Blokkademacht van partijen Commitment van partijen Het koppelen van netwerken, partijen en omgangsvormen Management by deadline Gelijk hebben en gelijk krijgen Gedrag van verliezers Windows of opportunity

Het laatste aspect, zal steeds meegenomen worden bij de beschouwing van de andere acht aspecten. Windows of opportunity doen zich namelijk continu in het proces voort en zijn de momenten waarop besluitvorming plaats vindt en stappen vooruit mogelijk zijn. In de volgende paragrafen zijn de genoemde aspecten nader toegelicht. 3.2

Complexiteit van het netwerk

De complexiteit van een netwerk wordt enerzijds bepaald door simpelweg het aantal partijen dat deelneemt aan het proces, maar anderzijds vooral door de verschillende verbanden die er tussen deze partijen kunnen bestaan. Deze verbanden zijn vaak nog verschillend, afhankelijk van de aard van het probleem wat op dat moment op tafel ligt. Gedurende het proces hebben de partijen in het netwerk wisselend een belangrijkere of juist minder belangrijke rol. Daarnaast hebben partijen die bij het ene probleem tegenover elkaar staan elkaar bij een ander probleem juist nodig. Dit betekent dat de organisatie continu in de gaten moet hebben met welke partijen deze direct en indirect te maken heeft. Met al deze partijen moet de organisatie rekening houden en het is essentieel om inzicht te hebben in wat al deze partijen beweegt. Om te weten wat partijen beweegt moet een organisatie dus contacten met al deze partijen onderhouden. Dit wordt in het procesmanagement aangeduid met relatiemanagement 11. Een organisatie heeft te maken met functionele en extrafunctionele relaties. De functionele relaties hebben direct met de taakuitvoering van een organisatie te maken en de extrafunctionele relaties niet. Daarnaast heeft een organisatie te maken met sterke en zwakke banden met andere partijen. Hierbij zijn zwakke banden relaties die warm gehouden worden voor incidenteel gebruik. De sterke banden zijn juist die relaties die continu worden gebruikt in het dagelijkse werk. Het blijkt dat juist de zwakke en de extrafunctionele banden een doorslaggevende rol kunnen spelen in het proces. Dit komt omdat sommige partijen in een dynamisch netwerk vanuit een onderliggende rol juist in een bovenliggende rol terecht kunnen komen. Ook kunnen nieuwe partijen toetreden tot het netwerk. Eerdere goede contacten met deze partijen 10

De Bruijn, ten Heuvelenhof en Kuit, “Sport 7, de opkomst en ondergang van een Nederlandse sportzender”, p.61 – 123, 1999, Aristos Rotterdam. 11 de Bruijn en ten Heuvelenhof, “management in netwerken”, tweede geheel herziene druk, p.56,57, 1999, Lemma Utrecht

16

Trimension BV

Hoofdstuk 3

Methode van analyse

worden dan heel waardevol 12. Omdat dan al een relatie bestaat met de nieuwe spelers op het veld. In het geval van Sport 7 was dit bijvoorbeeld het geval met het buitensluiten van de kabelexploitanten. Deze 140 zelfstandige partijen vormden in het begin geen machtsblok, maar nadat het voorstel op tafel lag en bleek dat dit niet aansloot bij de belangen van deze kabelexploitanten stelden zij zich gezamenlijk op tegen het initiatief. Dit had door de initiatiefnemer kunnen worden voorzien door betere relaties te onderhouden met een aantal van deze partijen. Dan was de kans groter geweest dat deze (toekomstige) houding van te voren bekend was geweest. 3.3

Blokkademacht van partijen

Binnen een netwerk bezetten verschillende partijen sleutelposities. Dit betekent dat zij een zodanige machtspositie innemen dat besluitvorming zonder hun goedkeuring niet rond komt. Dit zijn de invloedrijke partijen die de organisatie nodig heeft om verder te komen in het proces. Als deze partijen geen natuurlijke bondgenoot zijn, omdat hun belang niet is gediend met de voorliggende oplossingsrichting, loopt de organisatie het risico dat deze partijen tegen de oplossingsrichting kunnen zijn. Zij kunnen dan het proces blokkeren. Daarnaast kunnen deze partijen het proces vertragen omdat zij de tijd hebben om te wachten op besluitvormingsrondes die wel voordeel voor hen opleveren. In het proces is het daarom essentieel om partijen met blokkademacht tegemoet te komen en hun prikkels voor coöperatief gedrag te geven13. Dit kan door: de vormgeving van de agenda, de planning van de activiteiten, interventies van derden die het conflict een andere dimensie kunnen geven of partijen meerdere kansen bieden om hun belang te realiseren. In het geval van Sport 7 was bijvoorbeeld Feyenoord een partij die nadrukkelijk gebruik maakte van haar blokkademacht door te grijpen naar juridische procedures om de legitimiteit van de besluiten ter discussie te stellen. Deze procedures werkten sterk vertragend op het totale proces. 3.4

Commitment van partijen

In de onderhandelingen tijdens het proces ontstaan situaties waarbij een partij namens een groot aantal andere partijen moet spreken. In het geval van Sport 7 was hiervan nadrukkelijk sprake bij de partijen KNVB, die namens de betaald voetbalclubs sprak, en de Vecai, die namens de kabelexploitanten sprak. In beide gevallen was sprake van “voluntary organisations” die te maken kregen met een gebrek aan commitment 14. Een belangrijk aspect hierbij is commitment power15. Hieronder wordt verstaan in hoeverre de vertegenwoordiger in staat is de leden van de organisaties aan zich te binden. Een sterke commitment power heeft voordelen en nadelen. Dat geldt ook voor een zwakke commitment power. Een sterke commitment betekent dat de achterban gebonden is, hierdoor kan de vertegenwoordiger zich minder flexibel 12

de Bruijn en ten Heuvelenhof, “management in netwerken”, tweede geheel herziene druk, p.57, 1999, Lemma Utrecht 13 de Bruijn, ten Heuvelenhof, in ´t Veld,”Procesmanagement, over procesontwerp en besluitvorming”, 2e herziene druk, p.148-154, september 2002, Bedrijfskundige signalementen 14 De Bruijn, ten Heuvelenhof en Kuit, “Sport 7, de opkomst en ondergang van een Nederlandse sportzender”, p.113 – 117, 1999, Aristos Rotterdam 15 de Bruijn en ten Heuvelenhof, “management in netwerken”, tweede geheel herziene druk, p.9397, 1999, Lemma Utrecht

17


opstellen, maar als een besluit is genomen krijgt het zonder problemen doorgang. Anderzijds als sprake is van weinig commitment, dan heeft de vertegenwoordiger meer vrijheid in het onderhandelen en dan zal de besluitvorming sneller verlopen. Maar de achterban zal zich niet genegen tonen om dit besluit uit te voeren als het niet goed aansluit bij hun eigen verwachtingen of hun belangen niet goed behartigd. De achterban kan hiervan natuurlijk strategisch gebruik maken door zich in het gunstige geval gebonden en in het ongunstige geval niet gebonden op te stellen. De initiërende organisatie moet dus goed weten met welke mate van gebondenheid deze te maken krijgt, enerzijds om zichzelf niet te rijk te rekenen als het besluitvormingsproces soepel verloopt. Anderzijds moet de initiërende partij dus niet verrast zijn dat het proces stuk loopt op een minder flexibele opstelling van een vertegenwoordigende partij. Overigens hebben juist in deze situaties de zogenaamde zwakke banden een extreme meerwaarde. Hierdoor kan de organisatie zicht krijgen op de positie van de achterban en kan hier mogelijk nog invloed op uitgeoefend worden. 3.5

Het koppelen van netwerken

Bij het begin van het proces bestaat het netwerk uit een aantal partijen met hun eigen omgangsvormen, gedurende het proces kunnen andere partijen betrokken raken bij het proces. Deze nieuwe spelers hebben ieder weer hun eigen omgangsvormen. Elke organisatie zit daarnaast weer in andere netwerken, die in een aantal gevallen niets met elkaar te maken hebben. Maar wanneer partijen met elkaar moeten gaan samenwerken betekent dit vaak dat de netwerken van deze partijen aan elkaar gekoppeld worden. Deze netwerken die aan elkaar gekoppeld worden hebben ieder hun eigen normen, waarden, omgangsvormen en communicatie patronen16. Als deze koppeling abrupt geschiedt, krijgen de partijen in deze gekoppelde netwerken niet de kans om aan elkaar te wennen. Hierdoor kunnen grote spanningen ontstaan omdat men elkaar niet goed begrijpt. Cultuurverschillen zijn vaak een bron van misverstanden en resulteren in onverdraagzaamheid. Bij Sport 7 was hiervan sprake bijvoorbeeld door publiek organisaties zoals de kabelexploitanten die gekoppeld werden aan bedrijven met commerciële belangen. Daarbij kwam dat een aantal van deze partijen relatief jong was, zoals Endemol Entertainment, en tegelijkertijd ook een aantal gevestigde partijen waren zoals de ING Groep en Philips. Het koppelen van netwerken vergt dus tijd en inspanning om tot een goede samenwerking te komen. Ook het koppelen van netwerken is een proces wat de kans moet krijgen om resultaat op te leveren. Zeker omdat bij deze koppelingen meteen een uitstekende samenwerking en een prima resultaat worden verwacht. 3.6

Management by deadline

Het gebruik van deadlines binnen een proces kan zowel een versnellende werking hebben als een vertragende werking. De versnellende werking komt doordat bij partijen een bepaalde mate van urgentie wordt gewekt, waardoor zij in tijdsnood komen en eerder genegen zijn om zich bij een winnende coalitie aan te sluiten. Andersom kan een deadline ook zeer vertragend werken, en dit is meestal het geval binnen een proces. 16

de Bruijn, ten Heuvelenhof, Kuit,”Sport 7, de opkomst en ondergang van een Nederlandse sportzender”, p.69-70, 1999, Aristos Rotterdam

18

Trimension BV

Hoofdstuk 3

Methode van analyse

Binnen het proces is het vaak de initiatiefnemer die de deadline stelt omdat hij het proces wil versnellen. Het probleem is dat de initiatiefnemer binnen het proces afhankelijk is van andere partijen die veel minder belang hebben in het halen van de deadline. Dit resulteert vaak in afwachtend gedrag, want als de deadline niet wordt gehaald komt de initiatiefnemer in de problemen. En een partij in de problemen is een kneedbare partner in de onderhandelingen, want die heeft veel te verliezen 17. Management by deadline is hiermee geen prikkel voor prestatie maar een prikkel voor vertraging. Hoe dichter bij de deadline des te beperkter wordt het oplossende vermogen van de organisatie die de deadline heeft gesteld. Bij sport 7 trad dit op door de kabelbedrijven die lange tijd vertragende acties ondernamen met betrekking tot het doorgeven van de beelden van Sport 7. De deadline voor sport 7 was18 september, het begin van de voetbalcompetitie. Dit betekende dat bij het naderen van deze deadline de zender water bij de wijn moest doen en moest toestaan dat de beelden de eerste tijd gratis werden aangeboden. Dit was natuurlijk precies het tegenovergestelde van het beoogde doel. Dit was immers geld verdienen aan de uitzendingen van Sport 7. Als sprake is van juridische procedures dan is management by deadline eigenlijk onmogelijk. Juridische procedures, en zeker bodemprocedures vergen veel tijd. Partijen die geen belang bij de deadline hebben zullen alles in het werk stellen om de procedure zo lang mogelijk te laten lopen indien dit in hun voordeel is. 3.7

Gelijk hebben en gelijk krijgen

Binnen het proces wordt het succes niet bepaald door het vooraf aangeven van een gedetailleerd plan, waarvan wordt gezegd dat dit een goed plan is. Binnen het proces is het van belang dat de oplossing een product is van het proces en niet van slechts één partij of een paar partijen. Om een meerderheid te krijgen binnen het proces moeten de betrokken partijen de kans krijgen om hun bijdrage te kunnen leveren. Het uiteindelijke resultaat hoeft helemaal niet het product te zijn van een rationele benadering 18. Het is het product van belanghebbenden, en belangen zijn niet altijd uit te drukken in rationele termen. In de rationele benadering vindt besluitvorming volgens de volgende acht stappen plaats: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

Probleemformulering; Vaststelling van doelstellingen; Bepalen van de randvoorwaarden; Structureren van het probleem; Verzamelen van informatie; Besluitvorming; Uitvoering; Evaluatie.

Het idee is dat er een aantal op elkaar volgende stappen zijn die uiteindelijk in een lijn zorgen voor een oplossing. Dit is niet het geval binnen een netwerk. Hier vindt besluitvorming in meerdere ronden plaats waarbij de hierboven genoemde stappen meerdere keren worden doorlopen en waarbij het resultaat van deze 17

de Bruijn, ten Heuvelenhof, ”Management in netwerken”, tweede geheel herziene druk, p. 159178, 1999, Lemma Utrecht 18 de Bruijn, ten Heuvelenhof, ”Management in netwerken”, tweede geheel herziene druk, p. 4450, 1999, Lemma Utrecht

19


stappen continu verandert. Dat betekent dat bij aanvang van het proces bijvoorbeeld het probleem nog niet vastligt, evenals de randvoorwaarden, de doelstelling(en) en de volgorde van oplossen van het probleem. In netwerken praat men daarom ook van probleemperceptie, rubberen randvoorwaarden en goalstretching. Veelal worden meerdere problemen tegelijk behandeld om zo meerdere oplossingen de revue te laten passeren waarbij alle betrokken partijen (of een voldoende sterke coalitie) de mogelijkheid krijgen om hun belangen te dienen 19. Daarnaast is informatie verzamelen binnen het netwerk een kunst op zich. Informatie vertegenwoordigt immers altijd macht, en macht is nodig om belangen te dienen. Informatie is hiermee binnen het netwerk een ruilmiddel geworden. Dit betekent dus dat een partij weliswaar een briljant idee kan hebben (geredeneerd vanuit die partij of een aantal partijen), maar uiteindelijk gaat het er niet om dat het idee “goed” is maar of voldoende partijen belang hebben bij het idee of bij een variant van het idee. Dan pas is het mogelijk om gelijk te krijgen. 3.8

Gedrag van verliezers

Binnen een netwerk zal altijd sprake zijn van partijen die zichzelf als verliezers zien. Dit kan komen omdat ze daadwerkelijk verlies hebben moeten lijden of zelfs als ze (veel) minder winst hebben behaald dan gehoopt. Deze verliezers hebben er dus geen belang bij dat het proces stopt, of dat het proces op dezelfde wijze blijft doorlopen. Verliezers accepteren hun verlies niet zomaar en zullen er alles aan doen om het lopende proces te verstoren en de besluitvorming aan te vechten. Een aantal veel voorkomende strategieën zijn 20: • Het vormen van coalities met andere partijen die ook op verlies staan, hierdoor proberen ze de macht van de coalitie die op winst staat te doorbreken zodat de gekozen oplossingen geen doorgang kunnen vinden. Ook zullen ze proberen om partijen uit de winstcoalitie, die weinig loyaliteit hebben, bijvoorbeeld doordat ze niet veel meer te winnen of te verliezen hebben. Hiervan kan de verliezerscoalitie proberen te profiteren door deze partijen uit de winstcoalitie los te weken en de macht hiervan te verzwakken. • Verliezers proberen de ‘package deal’ van de coalitie anders te dimensioneren door hier issues aan toe te voegen of juist weg te halen. Het resultaat is dat zij kunnen instappen in de winstcoalitie en alsnog winst kunnen behalen of dat een aantal partijen hun winst ziet verdwijnen bij de nieuwe dimensionering van de ‘package deal’. Deze partijen zijn dan genegen de coalitie te verlaten. • Verliezers proberen de winnaars een kleine kans op een groot ongeluk in het vooruitzicht te stellen bij de huidige ‘package deal’. Dit risico kan voor een aantal partijen in de coalitie aanleiding zijn om uit de coalitie te stappen om dat zij dit risico onaanvaardbaar vinden. • Verliezers die een beperkte rol hebben gehad in het proces en daar de dupe van dreigen te worden zullen meestal de legitimiteit van het proces aanvechten. Als het proces ter discussie staat hebben partijen die zich niet 19

de Bruijn, ten Heuvelenhof, ”Management in netwerken”, tweede geheel herziene druk, p. 7185, 1999, Lemma Utrecht 20 de Bruijn, ten Heuvelenhof, ”Management in netwerken”, tweede geheel herziene druk, p. 6566, 1999, Lemma Utrecht

20

Trimension BV

Hoofdstuk 3

•

Methode van analyse

volledig op hun gemak voelen bij de huidige ‘package deal’ een procesmatige reden om uit de coalitie te stappen. Wanneer een partij een groot verlies dreigt te lopen, en hierdoor in de kern van zijn belangen dreigt te worden getroffen, dan kan de verliezer oppositie gaan plegen op de grens van het toelaatbare. Dit heet catch-ascatch-can gedrag. De omgangsvormen worden hier door de verliezer soms met voeten getreden. Dit is lastig omdat van de winnaars wordt verwacht dat zij zich wel netjes gedragen, je hoeft een verliezer immers niet nog verder de grond in te stampen.

Dit betekent dat gedrag van verliezers het resultaat van het proces danig kan beïnvloeden. Bovendien kom je als organisatie de verliezers in andere netwerken weer tegen. Daar zullen ze dan weer sterker gebrand zijn op het beschermen van hun belangen. Een voorbeeld hiervan is het NOC-NSF. Deze partij was zeer verbolgen dat zij niet bij de onderhandelingen werden betrokken en heeft besloten om de onderhandelingen te starten met een andere verliezer, namelijk de NOS. Een groot deel van de bij het NOC-NSF aangesloten bonden verkochten hun uitzendrechten aan de NOS en niet aan Sport 7. Hierdoor liep Sport 7 een groot deel van de beschikbare uitzendrechten op sportgebied mis. 3.9

Windows of opportunity

Zoals in de vorige paragrafen duidelijk is geworden is het proces binnen een netwerk een langdurig gebeuren met veel dynamiek. Doordat de situatie steeds wijzigt ontstaan binnen het totale proces steeds (korte) momenten waarop de situatie redelijk stabiel is en vooruitgang kan worden geboekt21. Deze heten windows of opportunity, er bestaat een voldoende sterke coalitie en de verliezers hebben geen mogelijkheid om de besluitvorming te blokkeren. Het is de kunst om deze momenten te herkennen en te benutten.

21

de Bruijn, ten Heuvelenhof, ”Management in netwerken”, tweede geheel herziene druk, p. 4950, 1999, Lemma Utrecht

21


22

Trimension BV

Hoofdstuk 4

4



Het doel van de analyse is om inzicht te krijgen in de stuwende en remmende factoren bij de totstandkoming van de veiligheidsregio. Daarom is ervoor gekozen alle negen uitgangspunten voor de veiligheidsregio te bestuderen op stuwende en remmende factoren. De negen uitgangspunten zijn: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.

Verdere regionalisering van het beheer van de brandweer. Integratie van de besturen van de regionale brandweer en de GHOR. Regionalisering van de beheersaspecten van de rampenbestrijding. Verplichte bestuurlijke samenwerking tussen de regionale brandweer en GHOR met de politie. Organiseren van doorzettingsmacht van het regionaal hulpverleningsbestuur. Versterken van de bevoegdheden van de regionaal commandant brandweer. Versterking van de inbreng van pro-actie en preventie in het veiligheidsbeleid door een adviesrol van de regio. Versterking van de GHOR. Mogelijke ontwikkeling van een nieuwe financieringssystematiek.

In de volgende paragrafen is per uitgangspunt een beschrijving gegeven van de stuwende en de remmende factoren. 4.1

Verdere regionalisering van de brandweer

Met de regionalisering van de brandweer beoogt het kabinet een verdere kwaliteitsverbetering te bereiken op het gebied van preparatie en repressie22. Hierbij is het uitgangspunt dat de binding met de lokale gemeenschap zo goed mogelijk gewaarborgd blijft. De brandweer heeft conform de brandweerwet 1985 artikel 1 lid 6 de taak om op te treden in het kader van rampen en zware ongevallen. Bij de aanpassing van artikel 3 van de brandweerwet 1985 via de Wet kwaliteitsbevordering Rampenbestrijding is de verantwoordelijkheid hiervoor in regionaal verband neergelegd. De verdeling van de regio’s komt overeen met die omschreven in de bijlage behorende bij de politiewet. Hiermee is een wettelijke basis gelegd voor de 25 brandweerregio’s congruent aan die van de politieregio’s. Conform het nieuwe artikel 4a van de brandweerwet 1985, moet de regionale brandweer ook een regionaal organisatieplan opstellen met de bijbehorende taakverdeling, werkwijzebeschrijving, personeels- en materieeloverzicht en opleidingsniveau en geoefendheid. Dit alles stuurt aan op het volledig onderbrengen van lokale brandweertaken bij de regio. De vernieuwde wetgeving heeft hiermee een nadrukkelijke stuwende werking bij de totstandkoming van de veiligheidsregio. Belangrijk hierbij is dat dit moet gebeuren op basis van een verplichte gemeenschappelijke regeling tussen de gemeenten in de regio. Dit betekent dat de betrokken gemeenten samen moeten bepalen op welke wijze aan de wet uitvoering gegeven moet gaan worden. Hier komt het proces om de hoek kijken. De deadline 22

Ministerie van BZK, “kabinetsstandpunt veiligheidsregio´s”, 2004, p 6,7

23


voor het regionale beheersplan en het regionale organisatieplan is 1 juli 2005. Zoals in hoofdstuk twee is omschreven, is binnen het proces een deadline geen stimulans voor coöperatief gedrag. Het is de vraag of de gemeenten akkoord willen en kunnen gaan met het onderbrengen van zoveel taken bij de regionale brandweer. Veiligheid is en blijft een lokale verantwoordelijkheid23 en een gemeente die door een voorstel van de regio niet kan voldoen aan de algemene verantwoordelijkheid voor de veiligheid heeft via gerechtelijke procedures de mogelijkheid het regionaliseren van taken te dwarsbomen. Procesmatig beschouwd levert de deadline van 1 juli 2005 daardoor een mogelijk remmende factor op bij de totstandkoming van de veiligheidsregio. Zeker als er sprake zal zijn van bodemprocedures, deze vergen immers veel tijd. Het voet bij stuk houden van een gemeente kan er hiermee voor zorgen dat bepaalde taken (voorlopig) niet bij de regio zullen worden ondergebracht. In het onderhandelingsspel creëert een gemeente hiermee een sterkere positie. Een ander aspect dat remmend kan werken bij verdere regionalisering van de brandweer is dat ook de inzet van vrijwilligers op regionaal niveau plaatsvindt. Vrijwilliger bij de brandweer is, vooral in de kleinere gemeenten, een functie die veel aanzien oplevert. Een lid van de vrijwillige brandweer geldt als een burger die het beste voor heeft met de andere burgers in de directe omgeving. De overgang naar een meer professionele en grotere regionale organisatie kan er voor zorgen dat een deel van het aanzien van de vrijwillige brandweermensen afneemt. Dit komt vooral doordat de afstand tussen de burger en het lid van de vrijwillige brandweer toeneemt. Als de leden van de vrijwillige brandweer geen compensatie kunnen vinden voor dit verlies van aanzien, kunnen zij ervoor kiezen om zich te distantiëren van de plannen van de regio. In 2000 bestond van de 26000 brandweermensen in Nederland slechts 17% uit beroeps. De positie van de vrijwilliger in de brandweer is in Nederland daarom een belangrijk uitgangspunt voor efficiënt en effectief optreden. Het wegvallen van een deel van de vrijwilligers omdat zij zich niet meer verbonden voelen met een regionale opzet zou voor de brandweer in Nederland natuurlijk een groot probleem op kunnen leveren. Hierdoor zou de brandweer dus veel commitment power kunnen verliezen. In Nederland is een groot aantal vrijwillige brandweerlieden actief en zij vormen een belangrijk deel van de repressieve slagkracht in het organisatieplan. Veranderingen in hun positie kunnen weerstand oproepen en zullen dan remmend werken op de regionalisering van de brandweer. Op 22 oktober 2003 was er een congres WKR 24, in de provincie Noord-Holland. Hierbij zijn een aantal vragen gesteld en één ervan ging over het motiveren van de manschappen bij de voorbereiding op iets dat mogelijk nooit zal gebeuren. De directeur Rampenbeheersing en Brandweer 25 geeft in een brief aan de provincie Noord-Holland een antwoord. Het is de primaire taak van de werkgever om het eigen personeel gemotiveerd te houden als zij zich voorbereiden op iets dat in de praktijk mogelijk nooit zal voorkomen. Dit is een interessante opmerking. Als we kijken naar de brandweer dan zien we dus het dilemma. Hoe motiveer ik mijn vrijwilligers die een uitgebreide taak hebben in gemeentelijk verband met betrekking tot de dagelijkse hulpverlening. Terwijl we ze dwingen in een regionale organisatie waarin zij zich minder thuis 23

Gemeentewet artikelen 172 – 180. Verslag congres Veiligheidswerk in uitvoering, de WKR. 22 oktober 2003. 25 Brief van ministerie van BZK aan de provincie Noord Holland, 8 december 2003, vragen naar aanleiding van het congres WKR. 24

24

Trimension BV

Hoofdstuk 4


voelen én die gericht is op optreden bij rampen en zware ongevallen waarin zij mogelijk nooit hoeven op te treden? In de praktijk verandert er eigenlijk niets voor de vrijwilligers maar het is wel belangrijk dat de vrijwilligers dit ook op deze wijze percipiëren. Anders ontstaat het beeld bij de vrijwilligers dat er een discrepantie bestaat tussen noodzaak en wenselijkheid. Deze gepercipieerde discrepantie tussen noodzaak en wenselijkheid kan hiermee als een remmende factor werken bij de regionalisering van de brandweer. 4.2

Integratie van de regionale besturen brandweer en GHOR

In het kabinetsstandpunt veiligheidsregio’s26 is nadrukkelijk aangegeven dat de integratie van de besturen van de GHOR en de brandweer verplicht is binnen de veiligheidsregio. Wat hierbij een potentieel probleem op kan leveren is dat zowel de brandweer als de GHOR netwerkorganisaties zijn. Het integreren van de besturen betekent het koppelen van deze twee netwerken. Bij optreden tijdens of bij het oefenen van grootschalige ongevallen blijkt iedere keer weer dat de GHOR-organisatie ondervertegenwoordigd is op het gebied van leidinggevenden. Oefeningen waarbij de brandweer met een compagnie komt, wordt de GHOR-organisatie vertegenwoordigd door twee leidinggevenden namelijk de officier van dienst en de commandant van dienst. Hier staan dan zeven bevelvoerders, twee pelotonscommandanten (OvD-niveau), een compagniescommandant en een plaatsvervangend compagniescommandant (CvDniveau) tegenover. De span of control binnen de GHOR-keten is dus veel groter en dat levert problemen op in de aansturing van de eenheden. Ook al is hiervan minder nadrukkelijk sprake dan bij de brandweer. Dit is hieronder nader toegelicht. Deze afstand zorgt er ook voor dat de afstemming tussen de brandweer en de GHOR op de plaats incident lastiger is. De brandweerorganisatie daarentegen is een organisatie die sterk op zichzelf is gericht. Van oudsher is de brandweerorganisatie een hiërarchische organisatie met vele rangen. Dit geldt ook voor de politiecultuur. Daartegenover heeft de GHOR organisatie een cultuur waarbij de hiërarchie gebaseerd is op professionele vaardigheden en academisch aanzien. Binnen de GHOR-cultuur hebben de medewerkers vanuit hun taakstelling een grote mate van zelfstandigheid. De ambulancehulpverlener in Nederland is medisch behoorlijk onderlegd en kan een groot aantal handelingen zelfstandig (samen met de chauffeur) oplossen. Dat betekent dat ze gewend zijn hun beslissingen zelf te nemen. Hiermee is ook de noodzaak van voldoende leidinggevenden niet echt een issue geweest. Het blijkt bovendien dat het voor officieren van dienst bijvoorbeeld erg lastig is om de ambulancehulpverlener aan te sturen. Zeker als het raakt aan de medische vakbekwaamheid van deze hulpverlener. Hetzelfde gaat op voor de artsen van het mobiele medische team. Dit betekent dat binnen de GHOR de aansturing op een heel andere manier plaatsvindt dan bij de brandweer of bij de politie. Deze cultuurverschillen zorgen ervoor dat de interne omgangsvormen van de partijen die met elkaar moeten samenwerken niet hetzelfde zijn. Dit heeft als risico dat er communicatiestoornissen op kunnen treden die een negatief effect hebben op de onderlinge samenwerking en mogelijk op het onderlinge vertrouwen 27.

26

Ministerie van BZK, “kabinetsstandpunt veiligheidsregio´s”, 2004, p 7 De Bruijn, ten Heuvelenhof en Kuit, “Sport 7, de opkomst en ondergang van een Nederlandse sportzender”, p.95 – 96, 1999, Aristos Rotterdam

27

25


Dus het verplicht koppelen van deze netwerken levert naar verwachting een aantal aanpassingsproblemen op. In het geval van Sport 7 bleek dit ook het geval te zijn met de koppeling van organisaties wier cultuur verschillend was. Procesmatig kan dit grote problemen opleveren in de onderlinge samenwerking. Dit kan een remmende werking hebben op het integreren van de besturen van de brandweer en de GHOR. Dit geldt zeker bij de totstandkoming van de veiligheidsregio omdat verwacht wordt dat deze verschillende culturen al vanaf 2006 nauw met elkaar moeten samenwerken. Hierbij lijkt sprake te zijn van “management by deadline”. Op grond van het vernieuwde artikel 5 van de WRZO moet het bestuur van de regionale brandweer een beheersplan opstellen. Dit plan omschrijft de inzet van alle hulpverleningsdiensten bij de vastgestelde risico’s binnen de regio. Dit plan moet worden vastgesteld in samenwerking met het regionale college en het bestuur van de GHOR. Dit vergt een verregaande bestuurlijke samenwerking tussen de brandweer, politie en GHOR. Hierdoor stimuleert de wetgeving wel nadrukkelijk de integratie van de regionale besturen van de brandweer en de GHOR. Verder is commitment van alle partijen aan deze samenwerking een punt van aandacht. De GHOR, bijvoorbeeld heeft te maken met een uitgebreide achterban namens wie zij spreekt. De RGF spreekt namens de ziekenhuizen, ambulancediensten dan wel RAV, de GHOR organisatie het rode kruis en psychosociale zorginstellingen. Deze partijen hebben te maken met een verschillende financieringsstructuur en cultuur. Dit kan tot gevolg hebben dat niet alle afspraken die de RGF maakt voor ieder lid van de achterban gunstig dan wel haalbaar zijn. Deze partijen kunnen dan gebrek aan commitment vertonen wat het proces kan vertragen. 4.3

Regionalisering van de beheersaspecten

Via de WKR wordt ook een nieuw artikel 4 in de Brandweerwet ingevoerd, waarbij de regionale brandweer de taak krijgt om ook het gemeentelijke materiaal aan te schaffen en te beheren. Omdat dit materiaal ook wordt gebruikt bij de dagelijkse brandbestrijding en hulpverlening betekent dit dat het beheer van alle brandweeraspecten van de hulpverlening op regionaal niveau wordt uitgevoerd. Daarnaast verplicht het nieuwe artikel 5 van de wet rampen en zware ongevallen dat de regionale brandweer eens in de vier jaren een regionaal beheersplan opstelt. Het beheersplan · is erop gericht om de organisatie van de rampenbestrijding over de gehele breedte in regionaal verband multidisciplinair af te stemmen en hierbij afspraken te maken over het kwaliteitsniveau van de bijdragen van de verschillende partners. De bijdrage van de andere gemeentelijke diensten, die een rol spelen in de rampenbestrijding, en de nazorg (sociale dienst, openbare werken, voorlichting e.d.) vormen daarbij een apart aandachtspunt. Dit regionale beheersplan biedt dus uitstekende mogelijkheden om de beheersaspecten verder te regionaliseren en werkt stimulerend bij de totstandkoming van de veiligheidsregio. Een aspect dat hierbij wel een rol zal gaan spelen is dat de belangen van een groot aantal partijen behartigd zullen moeten worden in dit beheersplan. Hierbij speelt het aspect probleemperceptie een belangrijke rol. In de memorie van toelichting bij de WKR 28 staat ook dat het uitgangspunt bij het opstellen van het beheersplan de leidraad maatramp en de leidraad operationele prestaties gelden. Deze documenten bieden de mogelijkheid om de risico´s binnen de regio en het bijbehorende gewenste hulpaanbod in kaart te brengen. Wat hierbij van belang is, 28

Kamerstuk 28 644, vergaderjaar 2002 – 2003, memorie van toelichting bij de WKR, p 15 - 18

26

Trimension BV

Hoofdstuk 4


is dat bij het daadwerkelijk vaststellen van de hulpbehoefte bestuurlijke afwegingen gemaakt moeten worden over de omvang van het hulpaanbod. Hierbij speelt natuurlijk niet alleen het aspect rampenbeheersing een rol. Voor veel gemeenten 29 is het beleid op het gebied van veiligheid nog steeds een beleid gericht op criminaliteitsbestrijding en op overlast. Met andere woorden, is het beleid dan ook gericht op specifieke lokale problemen. Het hulpaanbod vergt voor hen vooral maatwerk op gemeentelijk en zelfs wijkniveau. Dit is duidelijk anders dan het regionale niveau van de rampenbestrijding. Dit kan erg lastig te combineren zijn met een regionaal hulpaanbod. Deze verschillen in perceptie kunnen er dan ook voor zorgen dat weerstand bestaat tegen het regionale beheersplan. Immers de gewenste prestaties in regionaal verband kunnen als gevolg hebben dat de prestaties in lokaal verband achter blijven. Hiermee kunnen de gemeenten dan niet voldoen aan wat in hun ogen nog steeds de kerntaak is op veiligheidsgebied. Naar verwachting hebben de gemeenten dan liever het hulpaanbod in eigen beheer. De discussie rondom het principe wie betaalt die bepaalt loopt al jaren in Nederland. Ook op het congres rondom de WKR in Noord Holland 30 is deze vraag ook nadrukkelijk naar voren gekomen. Deze verschillen in perceptie van de risico´s tussen de gemeenten onderling en de gemeente en de regio bemoeilijken het proces om de beheerstaken bij de regio onder te brengen. Zeker omdat conform de WKR de afspraken in het beheersplan bindend zijn. Het totstandkomen van het beheersplan en de hieraan gerelateerde samenwerking binnen de veiligheidsregio is hiermee een lastige stap in het proces geworden. Het risico bestaat dat gemeenten zich hierdoor tekort gedaan gaan voelen op het moment dat het beheer in regionale handen is. Zij hebben dan immers een minder rechtstreekse manier om de aanschaf en inzet van de middelen te beïnvloeden. Het gevolg kan zijn dat gemeenten zich strategisch gaan gedragen om alsnog de middelen los te krijgen die zij nodig achten voor de lokale situatie. Een voorbeeld hiervan kan zijn dat een gemeente met de gemeentewet in de hand probeert aan te geven dat zij niet kan voldoen aan haar verantwoordelijkheid die hierin staat beschreven in artikel. Gerechtelijke procedures zijn langdurig en het resultaat kan vérstrekkende gevolgen hebben. De procedures die Feyenoord voerde in het geval van Sport 7 zijn een indicatie hoe lastig dit kan uitpakken. Een ander interessant aspect is de deadline van het regionale beheersplan. Net als voor het rampenplan, de rampbestrijdingsplannen en het organisatieplan geldt dat deze voor 1 juli 2005 moeten zijn gerealiseerd. Gezien de mogelijke problemen in het proces betekent dit dat er sprake kan zijn van ‘management by deadline’. En binnen het proces kan een deadline een stimulerende functie vervullen, voor die partijen die het plan moeten maken betekent dit een stimulans voor medewerking binnen het netwerk maar voor die partijen die hier minder bij gebaat zijn is het een stimulans om te vertragen en de machtspositie te versterken, en hierdoor zal het proces belemmerd worden. Tot slot is commitment een belangrijk aandachtspunt. Voor de brandweer hoeven regionale zaken lang niet altijd in het belang te zijn van de lokale situatie. Integendeel, het kan zelfs betekenen dat brandweerposten opgeheven of verplaatst moeten worden om voor de hele regio de gewenste dekking conform de normen te halen. Dit is een directe bedreiging voor bijvoorbeeld de lokale vrijwillige brandweer. En in sommige gevallen zelfs voor de beroepskrachten. De 29

Integraal veiligheidsprogramma, hoofdstuk 4, de rol van de overheid in het veiligheidsbeleid, juni 1999 30 Verslag congres Veiligheidswerk in uitvoering, de WKR. 22 oktober 2003, p 9

27


voorbeelden hiervan zijn legio in bijvoorbeeld gemeenten die fuseren tot één grotere gemeente. Als de nieuwe gemeenten besluiten om één of meerder posten op te heffen, omdat deze posten in het nieuwe dekkingsplan overbodig zijn ontstaat weerstand. Dit speelt zich in heel Nederland af en geeft aan dat dit gevoelige onderwerpen zijn. Met deze ervaring in het achterhoofd zullen brandweerkorpsen met enig wantrouwen kijken naar verdere regionalisatie. Het resultaat kan zijn dat hierdoor het commitment aan de regionaal commandant afneemt. 4.4

Verplichte bestuurlijke samenwerking

In het kabinetsvoorstel 31 is aangegeven dat een wettelijke verankering zal komen voor de verplichte bestuurlijke samenwerking tussen het te vormen regionale hulpverleningsbestuur en de politie. Hierdoor moet een gecoördineerde voorbereiding op gezamenlijk optreden in rampen crisissituaties worden bevorderd. Verplichte bestuurlijke samenwerking betekent dat de bestuurlijke netwerken van de GHOR, brandweer, gemeenten en de politie met elkaar moeten samenwerking. Dit is een koppeling van netwerken en uit de situatie met Sport 7 blijkt dat dit vaak een moeizaam en langdurig proces is. Het risico bestaat dat bij de totstandkoming van de veiligheidsregio onvoldoende tijd wordt gereserveerd om dit proces goed te laten verlopen. Dat kan tot gevolg hebben dat als in 2006 deze samenwerkingsverplichting geld nog pijnpunten kunnen bestaan tussen de netwerken van de hulpverleningsdiensten en van de gemeenten. Deze komen zijn geen stimulans voor een goede samenwerking. 4.5

Organisatie doorzettingsmacht regionaal bestuur

Om de doeltreffendheid van de veiligheidsregio te garanderen is het belangrijk dat het regionale bestuur over voldoende doorzettingsmacht beschikt. Dit betekent dat besluitvorming op regionaal niveau niet gedwarsboomd mag worden door lokale afwegingen. Dit is een fundamenteel probleem waar op dit moment vanuit de regering geen oplossing voor is. Onze bestuurlijke hoofdstructuur met het rijk, de provincies en de gemeenten voorziet niet in een vierde bestuurslaag op regionaal niveau. Het creëren van een aparte vierde bestuurslaag heeft gigantische consequenties voor het bestuurlijk bestel in Nederland en daarom wil de regering hier voorlopig niet aan omdat de consequenties op de langere termijn nog niet zijn te overzien 32. Daarom is voorlopig gekozen voor een (verplicht) systeem van een regionaal college op basis van een verplichte gemeenschappelijke regeling. Het regionale bestuur zal bestaan uit burgemeesters en of wethouders van de deelnemende gemeenten. Hoe de samenstelling zal zijn is nog niet bepaald. Wel is met de wet kwaliteitsbevordering rampenbestrijding aangegeven welke taken en bevoegdheden op regionaal niveau komen te liggen. Het is aan de deelnemende gemeenten om de vorm van de gemeenschappelijke regeling zelf vast te stellen. Hiermee is de WKR stimulerend met betrekking tot de totstandkoming van de doorzettingsmacht maar zal veel afhangen van de gemeenschappelijke regelingen waarmee de verschillende regio zullen komen. Dit is een onderhandelingsproces waarbij vooral de verantwoording van de bevoegdheden van het regionaal bestuur naar de gemeenten een doorslaggevend aspect zal vormen. En deze bevoegdheden 31

Ministerie van BZK, “kabinetsstandpunt Veiligheidsregio´s”, april 2004, p 9 Ministerie van BZK, reactie op ROB advies “Veiligheid op niveau”, concept kabinetsstandpunt Veiligheidsregio´s, januari 2004, p10

32

28

Trimension BV

Hoofdstuk 4


hangen weer samen met de afweging met betrekking tot de dagelijkse hulpverlening en de hulpverlening bij ongevallen en rampen. De commissie Brouwer 33 geeft in haar visiedocument aan dat op basis van de wet gemeenschappelijke regelingen en de overige wetgeving met betrekking tot de brandweerzorg en de rampenbestrijding de regionale brandweer over voldoende doorzettingsmacht kan beschikken: • Op het terrein van de brandweer is regionale samenwerking verplicht (brandweerwet). • De wet noemt een aantal verplichte taken voor de regionale brandweer; wetgeving is in voorbereiding die daaraan toevoegt, de vaststelling van het regionale beheersplan rampenbestrijding en het organisatieplan brandweer (wet kwaliteitsbevordering rampenbestrijding). • Bij meerderheid van stemmen kan worden besloten, zodat niet één enkele gemeente noodzakelijke ontwikkelingen kan ophouden (WGR). • Door middel van doeluitkering rampenbestrijding kunnen voorwaarden aan de besteding van de middelen worden verstrekt. Een element dat hierbij mogelijk een belemmerende werking zal hebben is de kwaliteit van de hulpverlening. Zowel de kwaliteit van de dagelijkse als van de grootschalige hulpverlening moet voldoende geborgd kunnen worden. Waarbij de gemeenten naar verwachting meer aandacht zullen hebben voor de dagelijkse hulpverlening gezien hun veiligheidsperceptie die vooral op lokaal niveau is georiënteerd 34. Daarnaast bieden de hierboven genoemde punten mogelijk voldoende doorzettingsmacht voor de brandweer maar voor de gemeentelijke diensten en de GHOR is dit nog niet gegarandeerd. Overigens is enige nuance wel op zijn plaats. In de perceptie van de gemeenten ligt het accent veel meer op de politietaken dan op de brandweer en GHOR taken. De veiligheidsaspecten op de agenda zijn immers vooral gerelateerd aan overlast en criminaliteit. Na Volendam en Enschede is het accent daarentegen wel weer wat meer komen liggen op de handhaving van de brandweervoorschriften. Doorzettingsmacht is één van de belangrijkste knelpunten bij de totstandkoming van de veiligheidsregio. De oorzaak zit enerzijds dus in de bestuurlijke hoofdstructuur van Nederland maar anderzijds ook nadrukkelijk bij de verantwoordelijkheid van de individuele burgemeester. Ook in de huidige opzet van de veiligheidsregio blijft de voorbereiding op rampen een taak voor het lokale bestuur en blijft de burgemeester eindverantwoordelijke voor de veiligheid binnen de gemeente grenzen 35. Het uit handen geven van de beslissingsmacht in de voorbereiding op de rampenbestrijding is hiermee voor burgemeesters een punt van aandacht. De burgemeester is immers eindverantwoordelijke en krijgt in de eerste lijn geen volledige beslissingsmacht maar moet uiteindelijk wel verantwoording afleggen. Dit is voor bestuurders een onveilige situatie en zij kunnen daarom afwijzend komen te staan tegenover de gewenste doorzettingsmacht van het regionale bestuur. Het uitwerken van de invulling van het regionale bestuur is daarmee een complex proces waarin burgemeesters en gemeenteraden meerdere malen van hun blokkademacht gebruik kunnen maken om de besluitvorming te vertragen. Tegen het einde van het traject levert dit een zwakke onderhandelingspositie op voor het beoogde bestuur van de veiligheidsregio. ‘Management by dealine’ komt hierbij om de hoek kijken.

33

VNG visiedocument Commissie Brouwer, “Krachten bundelen voor veiligheid”, mei 2002 Ministerie van BZK, Veiligheidseffectrapportage 2002. 35 Ministerie van BZK, “kabinetsstandpunt veiligheidsregio´s”, 2004, p 3 34

29


4.6

Versterken bevoegdheden regionaal commandant

Gekoppeld aan de doorzettingsmacht van het regionale bestuur moet ook de positie van de regionaal commandant brandweer voor beheers- en operationele zaken worden versterkt 36. Dit omvat ook de lokale uitrukeenheden. Dit zal worden vastgelegd in een gemeenschappelijke regeling. Vanwege de strategische positie en de grote verantwoordelijkheden die hiermee gepaard gaan zal het kabinet bezien welke aanstellingsprocedure hieraan gekoppeld moet worden. Daarnaast zal aanvullend aandacht worden besteed aan de verbetering van de kwaliteit van het brandweermanagement. De keuze om zowel de lokale als de regionale uitrukeenheden onder één commandant te brengen sluit aan bij de uitgangspunten van de wet kwaliteitsbevordering rampenbestrijding. Hierin is een belangrijke rol weggelegd voor de brandweer. De WKR biedt de regionaal commandant daarmee ook handvatten om zijn versterkte positie invulling te geven. Een risico daarentegen is dat van de regionaal commandant een grote mate van bekwaamheid in netwerkmanagement vereist zal worden. Immers de commandant moet zich kunnen bewegen in een netwerk van de verschillende gemeenten en zal daarnaast een leidende rol vervullen in de operationele voorbereiding van alle hulpverleningsdiensten. Uit opmerkingen van studiegenoten op de opleiding Master of Crisis and Disaster Management, kan worden opgemaakt dat vooral de vorige maar ook de huidige opleidingen voor officieren nog niet goed voorzien in het versterken van deze kwaliteiten op het gebied van het netwerkmanagement. Hieruit kan geconcludeerd worden dat een deel van de huidige generatie brandweerofficieren weinig vertrouwen heeft in de noodzakelijke kwaliteiten op het gebied van netwerken procesmanagement. Dit is zorgwekkend. Een commandant die zich niet goed kan manoeuvreren in dit netwerk loopt immers de kans dat hij of zij meer schade berokkent dan goed doet. Zoals in de hele analyse is te zien is de samenwerking binnen het hele netwerk van de hulpverlening en de rampenbestrijding essentieel om resultaat te boeken, ondanks alle weten regelgeving. Uiteindelijk draait het om verantwoordelijkheden en belangen die op elkaar afgestemd moeten worden. Het gebrek aan een gestructureerde opleiding voor officieren op het terrein van het netwerk- of procesmanagement is daarmee een remmende factor bij de totstandkoming en het functioneren van de veiligheidsregio. Hierdoor krijgen andere partijen de kans om zich strategisch te gedragen en het proces te vertragen dan wel te verstoren. 4.7

Pro-actie, preventie en de adviesrol van de regio

Binnen het kabinetsstandpunt 37 is het uitgangspunt dat de regio een coördinerende en adviserende rol gaat vervullen met betrekking tot de pro-actie en de preventie. De verantwoordelijkheid hoort volgens het kabinet te blijven liggen bij de gemeenten. De meerwaarde van de rol van de regio is dat hiermee specifieke deskundigheid van specialisten bij de regio ten goede komt aan alle gemeenten binnen de regio. De gemeenten hoeven hierdoor niet allemaal zelf deze deskundigheid in huis te halen. Iets wat zeker voor de kleinere gemeenten erg welkom is. Om de kwaliteit te garanderen zal daarom de adviestaak van de regio wettelijk worden vastgelegd. Daarbij moet ook de rol van andere betrokkenen, zoals de politie expliciet worden betrokken. 36 37

Ministerie van BZK, “kabinetsstandpunt veiligheidsregio´s”, 2004, p 9 Ministerie van BZK, “kabinetsstandpunt veiligheidsregio´s”, 2004, p 9 - 10

30

Trimension BV

Hoofdstuk 4


Met het totstandkomen van deze wetgeving wordt natuurlijk de positie van de regio sterker. Immers de adviseur kan wijzen op de problemen en kan daarvoor oplossingen aandragen. Een logisch vervolg is dat de preparatie ook beter afgestemd raakt op de pro-actie en de preventie. Hiermee is een duidelijke stimulerende factor ontstaan voor de totstandkoming van de veiligheidsregio. Omdat de adviesrol van de regio in de meeste gevallen puur technisch van aard zal zijn, het gaat immers om veiligheidsrisico’s, ontstaat een potentieel probleem. Binnen gemeenten is de besluitvorming over de te nemen maatregelen op het gebied van pro-actie en preventie immers niet zuiver technisch van aard. Politieke en economische afwegingen spelen hierbij een belangrijke rol. De situatie kan zich dus voordoen dat adviezen van de regio niet worden opgevolgd vanwege politieke of economische afwegingen. Hiermee ontstaat een spanningsveld tussen de adviseur en de gemeente die het advies krijgt. Dit spanningsveld kan remmend gaan werken op de samenwerking binnen de veiligheidsregio als de gemeenten besluiten om zich strategisch te gedragen. 4.8

Versterking van de GHOR

De versterking van de GHOR bestaat uit een aantal stappen 38. Allereerst zal het initiatief voor grootschalig optreden vanuit de GGD worden gestimuleerd. De GGD-en hebben immers naast hun publieke verantwoordelijkheid ook ervaring met de bestrijding van grootschalig optreden op het gebied van infectieziekten. Denk bij dit laatste bijvoorbeeld aan de landelijke inentingen tegen nekkramp. Omdat openbare orde en veiligheid hierbij vaak een belangrijk aspect zijn is het voor de indeling van de GGD-regio’s beter dat zij territoriaal congruent worden met de veiligheidsregio’s. Daarnaast is een nieuwe wet ambulancezorg in ontwikkeling waarin de CPA, de particuliere en de gemeentelijke ambulancediensten operationeel zullen worden ondergebracht in een regionaal samenwerkingsverband, de RAV. Ook de indeling van deze RAV-en zal gelijk worden gemaakt aan die van de veiligheidsregio’s. Per regio ontvangt de RAV dan een vergunning van de minister van VWS. Hierover zal in beginsel wel eerst het GHOR-bestuur worden gehoord. De RAV komt hiermee in principe onder het GHOR-bestuur te vallen. Een volgende stap is de colocatie van de meldkamers van de brandweer, GHOR en de politie. Hierdoor kunnen zij bij rampen en grootschalige ongevallen naadloos opschalen en kunnen de schaarse middelen zo goed mogelijk worden ingezet. Conform artikel 173 van de gemeentewet en artikel II van de wet rampen en zware ongevallen komt de volledige gemeenschappelijke meldkamer bij rampen onder het opperbevel van de burgemeester. Met betrekking tot de invulling van de meldkamer worden door het rijk geen aanvullende eisen opgelegd. De regio’s krijgen hierin de vrije hand. De bovengenoemde aspecten moeten conform de wet kwaliteitsbevordering rampenbestrijding vastgelegd worden door het bestuur van de GHOR in het organisatieplan. Hierdoor wordt de totale afstemming tussen deze GHOR onderdelen binnen de veiligheidsregio nadrukkelijk gestimuleerd. Een knelpunt hangt samen met de financieringsstructuur binnen de GHOR. De RAV is een zorginstelling in het kader van de wet kwaliteit zorginstellingen. Hiermee maakt het optreden van de RAV onderdeel uit van (ambulance)zorgproces. De processen van de RAV vallen hiermee onder het wettelijke kader en de financiering van de gezondheidszorg, zowel in de dagelijkse als de opgeschaalde situatie 39. Het 38 39

Ministerie van BZK, “kabinetsstandpunt veiligheidsregio´s”, 2004, p 10-11 Ministerie van BZK, “kabinetsstandpunt veiligheidsregio´s”, 2004, p 11

31


optreden bij rampen en zware ongevallen geschiedt onder het gezag van de gemeente. Hiermee bestaat er een discrepantie tussen beheer en gezag. Het principe “wie betaalt bepaalt” gaat dan niet op. Binnen het proces kan dit een lastige situatie opleveren als geen goede afstemming bestaat tussen het gezag (lees burgemeester of Regionaal Geneeskundig Functionaris) en het beheer (lees RAV). In relatie tot Sport 7 lijkt dit op de discussie over wie de eigenaar is van de voetbalbeelden en tot op een groter detailniveau de discussie over het portretrecht. Deze discussie heeft erg lang geduurd en in het bijzonder Feyenoord heeft hiervan gebruik gemaakt om het proces te vertragen door in te zetten op juridische procedures. 4.9

Nieuwe financieringssystematiek

Omdat de veiligheidsregio een hulpverleningsbestuur krijgt gebaseerd op de wet gemeenschappelijke regelingen, bestaat een grote betrokkenheid van de gemeenten bij de veiligheid van hun burgers40. Het uitgangspunt van het kabinet is dan ook dat de financiering in principe een verantwoordelijkheid van de gemeente blijft. De huidige situatie waarbij de brandweer en rampenbestrijding voor het overgrote deel worden betaald door de gemeenten en de rest, aan de regio, wordt gefinancierd uit de Brede doeluitkering rampenbestrijding (BDUR) blijft voorlopig gehandhaafd. Op het congres “Veiligheidswerk in uitvoering”, in de provincie Noord-Holland41 is de volgende vraag gesteld: “Volgens minister Remkes moeten gemeente prioriteiten stellen, ter dekking van de extra uitgaven voor de veiligheid. De aanpak van veiligheid wordt daarmee afhankelijk van de lokale politiek. Is dit de bedoeling?” Deze vraag is bevestigend beantwoord en hierbij is nogmaals de nadruk gelegd op lokaal maatwerk. Binnen het proces is dit een mogelijke tijdbom met betrekking tot de keuze van de financiering door de gemeenten. De gemeenten hebben immers de taak en de bevoegdheid om de lokale veiligheid goed te regelen, daarnaast moeten zij middelen beschikbaar stellen aan de regio. Met een negatieve bril op, geredeneerd vanuit het procesmanagement, hebben de gemeenten hiermee een vrijbrief om zich strategisch te gedragen. Zij kunnen daarbij bijvoorbeeld gebruik maken van hun blokkademacht. Het waarborgen dat de gemeenten de regio voldoende faciliteren met financiële middelen om het verplichte basisniveau van de regio te effectueren kan worden bereikt door het afsluiten van prestatiecontracten tussen de regio en het rijk. Maar deze zijn geen garantie dat gemeenten zich niet strategisch kunnen gedragen. Hiermee blijft de financieringssystematiek een tweede groot knelpunt bij de totstandkoming van de veiligheidsregio. In de wet kwaliteitsbevordering rampenbestrijding is nadrukkelijk een toezichthoudende rol weggelegd voor de provincie en de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid, de IOOV. Hiermee heeft het rijk een middel in handen om het naleven van de prestatiecontracten te handhaven. Het rijk kan hiermee de samenwerking binnen de veiligheidsregio stimuleren. Een mogelijk probleem ontstaat wanneer gemeenten om wat voor reden dan ook onvoldoende budget hebben om aan deze financieringsstructuur mee te werken. Zeker als de relatie tussen de financiering en het effect op de lokale dagelijkse hulpverlening niet kan worden gelegd. De gemeenten heeft hiermee een middel in handen om aan te geven dat zij moet kiezen uit twee verplichtingen, namelijk de 40 41

Ministerie van BZK, “kabinetsstandpunt veiligheidsregio´s”, 2004, p 11-12 Verslag congres Veiligheidswerk in uitvoering, de WKR. 22 oktober 2003, p 50

32

Trimension BV

Hoofdstuk 4


lokale en de regionale, en dat zij daarom niet aan de regionale verplichting wil voldoen. Dit kan een juridisch steekspel opleveren dat niet bevorderlijk is voor de veiligheidsregio. En als gemeenten deze discussie willen voeren voordat de veiligheidsregio een feit is dan kan dit een remmende werking hebben op de totstandkoming van de veiligheidsregio.

33


34

Trimension BV

Hoofdstuk 5

5

Conclusies

Conclusies

In dit rapport is getracht een antwoord te vinden op de vraag welke stuwende en remmende factoren en rol spelen bij de totstandkoming van de veiligheidsregio. De remmende factoren komen voort uit elementen van het procesmanagement dat een rol speelt in de totstandkoming van de veiligheidsregio. De stuwende factoren komen voort uit de weten regelgeving, die met de komst van de Wet Kwaliteitsbevordering Rampenbestrijding (WKR) nadrukkelijk de samenwerking binnen de veiligheidsregio moet stimuleren. De analysemethode die is gebruikt om het proces te analyseren bleek lastig toepasbaar. Dit komt vooral doordat het proces van de opkomst en ondergang van Sport 7 al was afgerond toen de analyse is gedaan door de Bruijn, ten Heuvelenhof en Kuit. Dit is nadrukkelijk nog niet het geval bij de totstandkoming van de veiligheidsregio. Daar waar, bij de analyse van Sport 7, veel inzicht verkregen kon worden in de onderliggende factoren en belangen van de betrokken partijen, is dit veel minder het geval bij de analyse van de veiligheidsregio. Wel bood de analysemethode een aantal interessante aanknopingspunten en parallellen. Een belangrijke overeenkomst tussen de totstandkoming van de veiligheidsregio en de opkomst van Sport 7 zit in de deadline die is gesteld. Was dit bij Sport 7 de start van de competitie, bij de veiligheidsregio is deze het einde van de kabinetsperiode in 2006. Zoals de analyse heeft aangetoond is een deadline vaak eerder een remmende factor dan een stuwende factor. De verwachting is dat, bij de totstandkoming van de veiligheidsregio, de betrokken partijen in 2005 en 2006 nadrukkelijker strategisch gedrag gaan vertonen. Hiermee kan druk uitgeoefend worden op de overheid, die de veiligheidsregio in 2006 gerealiseerd wil hebben. Deze druk zou bijvoorbeeld gebruikt kunnen worden om de financiering van de veiligheidsregio nadrukkelijker bij de nationale overheid te laten liggen. Een andere belangrijke overeenkomst zijn de problemen rond de financieringssystematiek. De aard van de problemen is weliswaar verschillend. Bij Sport 7 was sprake van het betalen voor de beelden door de kabelbedrijven terwijl dit ongebruikelijk is. Bij de veiligheidsregio betaalt naast de nationale ook de lokale overheid mee voor iets wat deels een lokale en deels een regionale taak is. De gevolgen daarentegen zijn hetzelfde, er is ruzie over wie waar voor moet betalen. De risico’s zijn daarom vergelijkbaar, de partijen hebben reden om zich strategisch te gedragen. Bij Sport 7 ging het om een puur commercieel belang bij de veiligheidsregio gaat het vooral om het belang rondom beheer en gezag. De problemen rondom de financieringssystematiek vormen hiermee nadrukkelijk een remmende factor voor de totstandkoming van de veiligheidsregio. Hier tegenover staat de WKR. Deze verplicht de gemeenten en de hulpverleningsdiensten om gezamenlijk een beheersplan op te stellen dat is gerelateerd aan de risico’s binnen de regio. Dit beheersplan moet in juli 2005 gereed zijn. Hierdoor worden de gemeenten en de hulpverleningsdiensten gedwongen om samen tot overeenstemming te komen. Dit werkt stimulerend bij de totstandkoming van de veiligheidsregio. De huidige financieringssystematiek van de partijen die moeten samenwerken in de veiligheidsregio is bovendien extreem versnipperd en daardoor zeer moeilijk te stroomlijnen binnen de regio. Zolang deze onduidelijke structuur bestaat hebben partijen de mogelijkheid om zich binnen het proces strategisch te gedragen. Dit is zeer ongewenst. In het huidige kabinetsvoorstel wordt ervan uitgegaan dat de huidige systematiek zoveel mogelijk gehandhaafd dient te blijven. Hierdoor blijft de onduidelijkheid bestaan en zullen problemen rondom de financiering remmend blijven werken op de totstandkoming van de veiligheidsregio. 35


Net zoals bij Sport 7 is bij de veiligheidsregio sprake van het koppelen van netwerken. Het verschil zit erin dat bij Sport 7 sprake was van het koppelen van publieke en private (lees commerciële) netwerken. Bij de veiligheidsregio is vooral sprake van het koppelen van publieke netwerken welke soms wel een privaat karakter hebben zoals ziekenhuizen en private ambulancediensten. De problemen die het koppelen van netwerken met zich meebrengt uiten zich vooral in het verplichte bestuurlijke samenwerken en bij de integratie van de regionale besturen van de brandweer en de GHOR. Hiermee levert het koppelen van de netwerken een potentieel remmende factor op bij de totstandkoming van de veiligheidsregio. Onbegrip, onderlinge misverstanden en verschillen in perceptie van de problemen liggen hierbij in het verschiet. Een belangrijk risico hierbij is dat dit onderlinge irritatie opwekt en de onderlinge samenwerking bemoeilijkt. Deze samenwerking is belangrijk, want dit is juist een primaire reden voor de overheid om de hulpverleningsdiensten in een veiligheidsregio onder te brengen. De kwaliteit van de hulpverlening is afhankelijk van een goede onderlinge verstandhouding en samenwerking. Zoals bij Sport 7, zal bij de veiligheidsregio de blokkademacht van partijen die “op verlies staan” waarschijnlijk bestaan uit het grijpen naar juridische procedures. Ging het bij Sport 7 vooral om het gevecht om de uitzendrechten. Bij de veiligheidsregio zal het vooral gaan om de problemen met betrekking tot gezag en beheer. De verantwoordelijkheid voor de veiligheid is een lokale taak in Nederland die wettelijk is vastgelegd. Bij het onderbrengen van een groot deel van het veiligheidsbeheer in regionaal verband is de invloed die het lokale bestuur kan uitoefenen op de aanschaf en inzet van de middelen afgenomen, omdat meerdere partijen mee beslissen. In de analyse is al aangegeven dat voor lokale bestuurders de mogelijkheid bestaat om zich te beroepen op dat wat in de gemeentewet staat als hun taak op het gebied van de openbare orde en –veiligheid. Zij kunnen claimen dat zij niet aan hun verantwoordelijkheid kunnen voldoen als de middelen in regionaal verband worden aangeschaft en ingezet. Juridische procedures hebben in het geval van Sport 7 voor grote problemen gezorgd en remmend gewerkt op het proces. Dit kan dus ook het geval worden bij de veiligheidsregio. Terugkijkend op de analyse valt op dat het aantal stuwende factoren beperkt is en dat deze factoren vooral gebaseerd zijn op verscherpte wetgeving. Maar de belangrijkste remmende factor, namelijk de problemen rondom de financieringssystematiek en de daaruit voortkomende discrepantie tussen beheer en gezag wordt maar beperkt tegengaan door de verplichting om in juli 2005 een regionaal beheersplan te hebben. Ook na vaststelling van dit beheersplan zullen de partijen die moeten samenwerken in de veiligheidsregio steggelen om de financiering van de taken van de veiligheidsregio. Bij Sport 7 heeft dit gevecht om het geld zoveel tijd en energie gevergd dat te weinig aandacht is besteed aan de inhoud van het zenderpakket. Naast voetbal was nog onvoldoende nagedacht over de verdere invulling van het programmapakket. Als bij de totstandkoming van de veiligheidsregio ook de aandacht vooral gericht zal zijn op het helder krijgen van de onderlinge verdeling van de financieringsstromen bestaat het risico dat de “inhoud”, namelijk het verbeteren van de kwaliteit van de rampenbestrijding in Nederland, ook te weinig aandacht krijgt. Dan loopt de veiligheidsregio net als Sport 7 het risico dat de afnemer van het product “afhaakt” omdat de kwaliteit onvoldoende is. Het is dan de vraag of de burger heil ziet in het gebruiken van belastinggeld om de veiligheid te vergroten als hiervan weinig resultaat in de praktijk is terug te vinden. De analyse in deze scriptie is niet volledig maar de elementen die meegenomen zijn in de analyse tonen aan dat het proces om tot de veiligheidsregio te komen niet zonder risico’s is. De ervaringen opgedaan bij de opkomst en ondergang van Sport 7 leveren een aantal interessante leerpunten op waarvan het belangrijk is dat deze ook opgepikt worden. Het is immers zo dat het concept veiligheidsregio een 36

Trimension BV

Hoofdstuk 5

Conclusies

belangrijke stap voorwaarts kan zijn om tot een betere bestrijding van de rampen en zware ongevallen in Nederland te komen. Op het moment dat het proces niet goed wordt uitgevoerd is het erg lastig om het, rationeel beredeneerde, gelijk te krijgen in een proces dat in werkelijkheid minder rationeel is. Interessant in dit kader is vervolgonderzoek naar de rol van de gekozen burgemeester in dit proces. Net zoals dat in 2006 sprake moet zijn van een veiligheidsregio moet in 2006 sprake zijn van gekozen burgemeesters. Een potentieel gevolg is dat veiligheid gepolitiseerd zal worden. Het is immers iets wat de burger steeds meer aanspreekt. Een kandidaat burgemeester kan hiermee scoren. Dit past niet helemaal in het plaatje van een regionaal bestuur dat beslist over de inzet van middelen op het gebied van de veiligheid. Zolang veiligheid een wettelijke taak is van het lokale bestuur zullen burgemeesters afwegingen moeten maken tussen lokale en regionale belangen. En regionale belangen staan minder hoog op de agenda van gekozen lokale vertegenwoordigers omdat dit minder gerelateerd is aan de lokale kiezer. Ander interessant onderzoek zou kunnen gaan over het weghalen van de verantwoordelijkheid van de gemeenten voor de openbare orde en -veiligheid. Hierbij zou dan bijvoorbeeld sprake moeten zijn van een vakministerie veiligheid. De veiligheidsregio zou dan een regionale directie van dit vakministerie kunnen zijn. De uitvoerende taken van de gemeente en de hulpverleningsdiensten zouden dan ondergebracht worden bij dit ministerie. De ministeries van BZK en Justitie zouden dan bijvoorbeeld een rol kunnen hebben in de wetgeving op het gebied van de veiligheid en toezicht kunnen houden op de werkzaamheden van het vakministerie. Hiermee bestaat nog steeds een koppeling tussen het openbaar bestuur in het huis van Thorbecke en de handhaving van de openbare orde en de openbare veiligheid in de veiligheidsregio. De analyse heeft aangetoond dat de ontwikkeling van de veiligheidsregio een aantal vergelijkbare risico’s loopt als de opkomst van Sport 7. Deze risico’s komen voort uit matig procesmanagement. Het is daarom voor het slagen van het proces dat moet leiden tot de oprichting van de veiligheidsregio van het grootste belang dat hier goede procesmanagers een rol in (gaan) spelen. Deze scriptie geeft in ieder geval een aantal te verwachten risico’s aan. Zekerheid biedt de scriptie niet. Hiervoor is uitgebreid inzicht nodig in de belangen van de verschillende partijen die een rol spelen in het proces. Dit uitgebreide inzicht is niet verkregen in dit stadium van het proces. In principe zou, net als bij Sport 7 na afloop van het proces, in bijvoorbeeld 2006 of 2007 een volledige procesanalyse gemaakt moeten worden van de totstandkoming van de veiligheidsregio. Mogelijk kan dan veel meer inzicht worden verkregen.

37


38

Trimension BV

Hoofdstuk 6

6

Résume

Résume

In deze scriptie is een analyse gedaan van het proces van de totstandkoming van de veiligheidsregio. Hierbij spelen een aantal remmende en stuwende factoren een rol. De remmende factoren komen vooral voort uit het verloop van het proces zelf en het gedrag van de betrokken partijen daarbinnen. De stuwende factoren komen voort uit de nieuwe wet kwaliteitsbevordering rampenbestrijding. In het onderzoek zijn de negen zaken die geregeld moeten zijn bij het totstandkomen van de veiligheidsregio geanalyseerd. De negen zaken zijn de volgende: 1. Verdere regionalisering van het beheer van de brandweer. 2. Integratie van de besturen van de regionale brandweer en de GHOR. 3. Regionalisering van de beheersaspecten van de rampenbestrijding. 4. Verplichte bestuurlijke samenwerking tussen de regionale brandweer en GHOR met de politie. 5. Organiseren van doorzettingsmacht van het regionaal hulpverleningsbestuur. 6. Versterken van de bevoegdheden van de regionaal commandant brandweer. 7. Versterking van de inbreng van pro-actie en preventie in het veiligheidsbeleid door een adviesrol van de regio. 8. Versterking van de GHOR. 9. Verduidelijken van de financieringssystematiek. Bij de analyse is een aantal factoren uit het proces van de opkomst en ondergang van Sport 7 gebruikt. Dit is gedaan omdat Sport 7 en de veiligheidsregio een aantal vergelijkbare aspecten in het proces hebben. De belangrijkste trigger voor het gebruiken van Sport 7 kwam voort uit de fout om een proces teveel als een project te benaderen. Dit lijkt ook het geval te zijn bij de totstandkoming van de veiligheidsregio. De analyse heeft uitgewezen dat bij de totstandkoming van de veiligheidsregio een aantal vergelijkbare zaken spelen als bij de opkomst en ondergang van Sport 7. De drie belangrijkste factoren zijn: management by deadline, blokkademacht van partijen rondom de financieringssystematiek en het koppelen van netwerken. Management by deadline is vaak geen stimulans voor samenwerking tussen partijen in het proces. Vooral omdat de deadline voor een aantal partijen een groter probleem is dan voor de anderen. Hiermee hebben partijen de mogelijkheid om zich strategisch te gedragen. Zowel bij Sport 7 als bij de veiligheidsregio is het grijpen naar (langdurige) juridische procedures een belangrijke remmende factor. Overigens biedt de deadline van juli 2005 voor het regionale beheersplan mogelijkheden om het proces te versnellen. Gemeenten en hulpverleningsdiensten moeten beiden overeenstemming hebben bereikt over het beheer van de middelen voor de bestrijding van rampen en zware ongevallen. De blokkademacht van partijen uitte zich bij Sport 7 voor een groot deel in juridische procedures. Dit risico bestaat ook nadrukkelijke binnen het proces totstandkoming veiligheidsregio. Juist vanwege de uitgebreide wetgeving rondom veiligheid hebben partijen verschillende aanknopingspunten voor het opstarten van juridische procedures. Deze hebben een remmende werking in het proces.

39


Uiteindelijk biedt de complexe financieringssystematiek rondom veiligheid in Nederland de grootste bron van munitie voor partijen in het proces om zich strategisch te gedragen en het proces op allerlei manieren te vertragen. De keuze van de overheid om in het kabinetsvoorstel uit te gaan van de huidige structuur na de totstandkoming van de veiligheidsregio levert hiermee waarschijnlijk de grootste remmende factor op voor het proces. Uiteindelijk zijn in de analyse weinig stuwende factoren naar voren gekomen. Wat hierbij alarmerend lijk, is het risico dat tegenover de grootste remmende factor, namelijk de strijd rondom de financiering van de veiligheidsregio, een relatief kleine stuwende factor staat in de vorm van het verplichte regionale beheersplan. Het risico dat de strijd om het geld zorgt voor onvoldoende aandacht voor de inhoud, heeft als gevolg dat de beoogde kwaliteitsverbetering niet wordt behaald. De burger ziet dan nauwelijks resultaat van de inzet van de door hem betaalde belastingcenten. Deze ontevredenheid kan zorgen voor politieke onrust waardoor het concept veiligheidsregio onder druk kan komen te staan. De ontevredenheid van de kijkers naar Sport 7 heeft ervoor gezorgd dat zij niet meer naar de zender keken en dat de zender hierdoor ten onder ging. De analyse heeft aangetoond dat de ontwikkeling van de veiligheidsregio een aantal vergelijkbare risico’s loopt als de opkomst van Sport 7. Deze risico’s komen voort uit matig procesmanagement. Het is daarom voor het slagen van het proces dat moet leiden tot de oprichting van de veiligheidsregio van het grootste belang dat hier goede procesmanagers een rol in (gaan) spelen. Deze scriptie geeft in ieder geval een aantal te verwachten risico’s aan. Zekerheid biedt de scriptie niet. Hiervoor is uitgebreid inzicht nodig in de belangen van de verschillende partijen die een rol spelen in het proces. Dit uitgebreide inzicht is niet verkregen in dit stadium van het proces. In principe zou, net als bij Sport 7 na afloop van het proces, in bijvoorbeeld 2006 of 2007 een volledige procesanalyse gemaakt moeten worden van de totstandkoming van de veiligheidsregio. Mogelijk kan dan veel meer inzicht worden verkregen.

40

Trimension BV

Bijlage A

Overzicht van de gebruikte literatuur

Bijlage A Overzicht van de gebruikte literatuur 1. Commissie Brouwer, Krachten bundelen voor veiligheid, visiedocument VNG, mei 2002. 2. De Bruijn, H., ten Heuvelenhof, E. en in ´t Veld, R., Procesmanagement, over procesontwerp en besluitvorming, 2 e herziene druk, september 2002, Bedrijfskundige signalementen. 3. De Bruijn, H, ten Heuvelenhof, E., Kuit, M., Sport 7, de opkomst en ondergang van een Nederlandse sportzender, Aristos Rotterdam, 1999. 4. De Bruijn, H. en ten Heuvelenhof, E., Management in netwerken, tweede geheel herziene druk, Lemma Utrecht, 1999. 5. DSP groep, Integraal Veiligheidsprogramma, hoofdstuk 4, de rol van de overheid in het veiligheidsbeleid, juni 1999. 6. Gemeentewet artikelen 172 – 180. 7. Ministerie van BZK, concept kabinetsstandpunt Veiligheidsregio´s, reactie op ROB advies “Veiligheid op niveau”, Den Haag, januari 2004. 8. Ministerie van BZK, kabinetsstandpunt Veiligheidsregio’s, Den Haag, april 2004. 9. Ministerie van BZK, Veiligheidseffectrapportage 2002, Den Haag 10. Ministerie van BZK, Vragen naar aanleiding van het congres WKR, Brief van aan de provincie Noord Holland,Den Haag, 8 december 2003. 11. Ministerie van BZK, Wet kwaliteitsbevordering rampenbestrijding, brochure, Den Haag, juli 2004. 12. Ministerie van BZK, Directie Rampenbeheersing en brandweer, Bewust Veiliger, Den Haag, oktober 2002. 13. Ministerie van BZK, memorie van toelichting bij de WKR, Kamerstuk 28 644, vergaderjaar 2002 - 2003, 14. NVBR, visiedocument veiligheidsregio, 2003. 15. Provincie Noord-Holland, Veiligheidswerk in uitvoering, de Wet Kwaliteitsbevordering Rampenbestrijding, congresbundel, Amsterdam, 22 oktober 2003. 16. ROB, Veiligheid op niveau, Den Haag, februari 2003.

41

Wordt de veiligheidsregio de Sport 7 van de rampenbestrijding?

Recommend Documents