M. WLADIMIROF$
Wat wordt de toekomst van de FIOD? In het kader van de herstructurering van de belastingdienst heeft de Direc teur-Generaal van de Belastingen begin 1987 een projectgroep ingesteld, die in de zomer van 1987 een eindrapport heeft uitgebracht. (*1) In dat rapport concludeert de projectgroep dat de Fiscale Inlichtingenen Opspo ringsdienst (FIOD) in de huidige vorm als eenheid niet kan worden gehand haafd. Worden de voorstellen van de projectgroep overgenomen dan zal de FIOD als landelijke opsporingsdienst ophouden te bestaan. In plaats daar van wordt voorgesteld de fiscale opsporing regionaal te organi seren. 1.
De Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst
De FIOD is een onderdeel van de belastingdienst, welke dienst een gesloten Organisatie binnen het departement van Financiën is. Aan het hoofd staat een directeur-generaal. De belastingdienst bestaat uit 17 directies, waarvan 7 stafdirecties op het departement, 8 regionale directies in het land en 2 functionele directies. Onder de regionale directies ressorteren de zogeheten eenheden, zoals de inspecties, de bureaus van de rijksaccounta ntsdienst, de ontvangkantoren en dergelijke. De twee functionele directies zijn de Directie Automatisering Rijk sbelastin gen (DAR) en de Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (FIOD). Het hoofd van de FIOD ressorteert als directeur rechtstreeks onder de directeurgeneraal van de belastingdienst. De FIOD is thans gevestigd in Haarlem. De FIOD werd direct na de Tweede Wereldoorlog in juni 1945 opgericht. (*2) I)e oprichting was niet alleen een reactie op de tijdens de oorlogsjaren ontstane slechte belastingmoraal, maar moet ook worden gezien als de Prof. mr. M. Wladimirolf is buitengewoon hoogleraar economisch strafrecht te Utrecht en advocaat te ‘s-Gravenhage (Dit artikel kwam tot stand met medewerking van mr. drs. A.E.H . Huygen, wetenschappelijk medewerkster van het Willem Pompe-Instituul te Utrecht.) (1) De projectgroep bestuurlijke reorganisatie werd ingesteld op 5 februari 1987 en rapporteerde aan de Directeur-Generaal der Belastingen op 6 juli 1987. (2) De resolutie van de Minister van Financiën van 26juni 1945 (SteL 1945. 78 en 82) krachtens het fiscale noodrecht, Daarna hij beschikking van 8 oktober 1952 (Stct. 1952. 199) krachtens de wet vervanging fiscaal noodrecht. Thans is de FIOD geregeld in (art. 4 van) de organisatiebe schikking rijkshelastingdienst van 29 december 1964 (Stct. 1964, 254) gewijzigd 8 april 1975 (Stct. 1975, 68). I)D 18(1988), all. 2
137
M. WLADIMIROFF
Wat wordt toekomst FIOD?
weerslag van de groeiende behoefte bij de overheid de handhaving van ordeningsrecht op te dragen aan eigen departementale diensten. Vooral door de crisisjaren was het aantal regelingen van maatschappelijke en eco nomisch ordenende aard dermate omvangrijk geworden, dat de controle op de naleving van al deze regels, alsook de handhaving en de opsporing van de daarin bedoelde strafbare feiten steeds meer werd toevertrouwd aan specifiek deskundige diensten. (*3) De FIOD heeft tot taak het verzamelen van gegevens welke van belang kunnen zijn voor de heffing en de invordering van de rijksbelastingen, als mede het opsporen van bij een belastingwet strafbaar gestelde feiten. Voor de uitvoering van deze taak kan de FIOD beschikken over een inlichtingen dienst belast met het verzamelen en verstrekken van gegevens welke door renseignementen ter beschikking komen, ten behoeve van de heffing van de invordering van rijksbelastingen, alsmede een informatiecentrum dat informatie welke voor de technische uitvoering van rij ksbelastingwetten van belang kan zijn verzamelt, rubriceert en verstrekt. Het centrum draagt in het bijzonder zorg voor het verwerken van gegevens welke een incidenteel of bijzonder karakter hebben. Daarnaast heeft de FIOD twee recherchediensten belast met het opspo ren van feiten, strafbaar gesteld bij rijksbelastingwetten, alsmede commune vermogensdelicten (fraude) en bijzondere wetten zoals bijv. de WED. Te vens worden er ook nog werkzaamheden verricht in het kader van de. EEG. Vooral door landelijke acties zoals bijv. Schuimkraag (horeca), Goudtand (tandtechnici), Gaper (apotheken) en omvangrijke zwart-geldonderzoeken zoals bij Slavenburg en de Verenigde Spaarbanken, heeft de FIOD landelij ke bekendheid gekregen. Een en ander heeft vooral bijgedragen tot een prestigieus en afschrikwekkend imago. De inlichtingenfunctie van de FIOD De inlichtingendienst is opgezet als een service-instituut van en voor de belastingdienst. De dienst heeft zich in de loop van de jaren ontwikkeld en bestaat nu uit een tweetal afdelingen, het informatiecentrum en de inlichtin gendienst zelf. De aandachtsgehieden van de inlichtingendienst zijn de fis caal-technische, de groepsgebonden informatie en de persoonsgerichte in formatie. Met het verzamelen, verwerken en aan de inspecties verstrekken (3) Zoals bijv. de ECD van het Ministerie van Economische Zaken, de AID van het Ministerie van Landbouw en Visserij, de arbeidsinspectie of de loontechnische dienst van het Ministerie van Sociale Zaken, of cle Rijksverkeersinspectie van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat.
138
DD 18 (1988), afi. 2
M. WLADIMIROFF
Wat wordt toekomst FIOD?
van voor heffing, invordering en controle relevante gegevens zijn thans ongeveer 120 medewerkers belast. Jaarlijks worden ruim 1,2 miljoen ren seignementen verwerkt. (*4) De renseigneringen komen voort uit de contro lewerkzaamheden van de inspecties, alsook uit de informatie welke door de rijksaccountants bij boekenonderzoek vergaard worden. (*5) De inlichtingendienst van de FIOD is niet het enige orgaan van de belasting dienst welke een inlichtingentaak vervult. Bij de andere functionele directie, het DAR is een centraal registratiesysteem malafide ondernemers onderge bracht, hetwelk niet alleen ten dienste van de inspectie staat, maar ook van de bedrijfsverenigingen en justitie. De inlichtingendienst en het informatie centrum zijn daarentegen onderdelen van de FIOD welke uitsluitend ten behoeve van de belastingdienst werkzaam zijn en aldus een ondersteunende functie vervullen ten behoeve van de heffing en controle. Het informatie centrum en de inlichtingendienst van de FIOD kunnen als typisch eigen instanties van het departement worden beschouwd.
De opsporingsfunctie van de FIOD Hoewel alle ambtenaren van de belastingdienst bevoegd zijn tot het opspo ren van hij de helastingwet strafbaar gestelde feiten (*6) is van begin af aan de opsporing van die strafbare feiten een praktisch exclusieve aangelegen heid van de FIOD geweest. De opsporingstaken van de FIOD worden vervuld door de fiscale recher che en de douanerecherche. Van beide opsporingsdiensten heeft de fiscale recherche zich het meest geprofileerd. Van een relatief kleine ‘Gideonsben de’ heeft deze afdeling zich in de loop der jaren ontwikkeld tot een uiterst deskundige Organisatie van ongeveer 110 rechercheurs. De fiscale recher cheurs hebben tot taak de opsporing van feiten, strafbaar gesteld in de AWR en in de heffingswetten. Alle rechercheurs hebben naast de bijzonde re opsporingsbevoegdheid voor fiscale delicten ook, krachtens hun aanstel ling als onbezoldigd ambtenaar van het korps rijkspolitie, ook een algemene
(4) Zie art. 49 AWR: gegevens verkregen bij bedrijven of zelfstandigen die een beroep uitoefenen, Bij de Kamer ligt een wetsontwerp tot uitbreiding van deze informatieverplichting tot elk ander lichaam, zoals de overheid en stichtingen. Het gevolg hiervan zal zijn dat het aantal renseignementen aanzienlijk zal oplopen. (“5) Zie hijv. Kamerling en Dekker, Handhoek i’oor de belastingcontrole, Gouda Quint (Arnhem 1985) p. 135-150. (6) De in art. 141 Sv bedoelde ambtenaren zijn krachtens hun algemene opsporingsbevoegdheid ook bevoegd tot het opsporen van fiscale delicten.
DD 18 (1988), all. 2
139
.
M. WLADIMIROFF
Wat wordt toekomst FIOD?
opsporingsbevoegdheid voor commune delicten. (*7) Deze extra-bevoegd heid ligt voor de hand omdat de fiscale recherche bij belastingfraude vaak ook zal stuiten op commune delicten, zoals valsheid in geschrift, verduiste ring, vormen van bedrieglijke hankbreuk en andere vormen van fraude. Nu voor de opsporing van fiscale delicten een specifieke kennis van boek houding en administratie alsmede van controle-technieken onontbeerlijk is, wordt bij de opleiding van fiscale rechercheurs naast de gebruikelijke kennis van het fiscale recht en het straf(proces)recht bijzondere aandacht besteed aan kennis van ‘accountancy’. Vanwege deze specifieke deskundigheid nemen fiscale rechercheurs vaak deel aan grotere opsporingsacties waarin verschillende opsporingsdiensten samenwerken bij belangrijke fraudezaken. De werkzaamheden van de fisca le recherche zijn dan ook al lang niet meer beperkt tot uitsluitend fiscale delicten. De case-load bestaat voor nog ongeveer 60% uit puur fiscale za ken, enerzijds afkomstig van de regionale belastinginstanties en anderzijds uit de eigen landelijke taakstelling. Voor het overige gaat het om deelname aan samenwerkingsverbanden in grote, meestal overwegend commune, fraudezaken. De ontwikkeling van de fiscale recherche heeft zich dan ook enigszins losgemaakt van het oorspronkelijke uitgangspunt: de eigen bijzondere op sporingsdiens van het Ministerie van Financiën.
De ontwikkeling van de opsporing In geval van een vermoeden van een fiscaal delict bleef het vroeger door gaans bij een nader onderzoek door de controleafdeling van de inspectie of de RAD, waarna de zaak meestal administratief werd afgedaan. Slechts gecompliceerde zaken werden via de hiërarchieke weg doorgezonden naar de FIOD. Van een gecoördineerd fiscaal opsporingsbeleid was echter geen sprake. De FIOD monopoliseerde de opsporingsfunctie binnen de belastingdienst niet in de laatste plaats omdat bij de inspectie in het algemeen geen straf rechtelijke know-how aanwezig was. Door het toenemend aantal zaken bleek de FIOD niet meer in staat te zijn tot een acceptabele verwerking en afdoening; te veel zaken bleven liggen. Dit stuwmeer werkte in de hand dat alleen nog maar de grotere of belangrijke zaken werden aangepakt, een prioriteitstelling die door de inspecties niet altijd in dank werd afgenomen. (7) Art. 141 Sv. Zie tevens art 88 AwR. Daarnaast zijn krachtens beschikking van de Minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid van 19 juni 1959 (Stct. 1959. 118) belastingambtenaren bevoegd tot het opsporen van feiten strafbaar gesteld in de AAW/AWW.
140
DD 18(1988), afi. 2
M. WLADIMIROFF
Wat wordt toekomst FIOD?
Eerst in 1977 werd de verhouding van de FIOD tot de regionale inspecties verbeterd door de instelling van onderzoeks- en rechercheteams. De selectie van zaken, de toepassing van straf(proces)rechtelijke regels werd verbeterd en de coördinatie met de inspecties werd geïnstitutionaliseerd. Per rayon ontstonden zo langzamerhand onderzoeksteams ten behoeve van de inspec ties als eerste echelon van onderzoek en opsporing. De FIOD leverde de fiscale rechercheur ter versterking van het team indien de zaak zich niet meer leende voor een administratieve afdoening. Ondanks deze verbetering kwam de noodzakelijk geachte coördinatie niet goed van de grond. De onderzoeksteams werkten inspectiegericht, ter wijl na het passeren van de 27 Sv-grens het onderzoeksteam overging in een rechercheteam met als gevolg dat de zaak werd overgenomen door de fiscale recherche. De gekozen opzet bleek niet geschikt voor een adequate bestrij ding van fiscale fraude. In 1985 werden nieuwe beleidsuitgangspunten bij de opsporing en vervolging van belastingdelicten geformuleerd. (*8) In 1984 was al door de overheid aangekondigd dat het primaat van de FIOD bij de opsporing zou worden aangetast, door de opsporingscapaciteit op decen traal-niveau uit te breiden. (*9) Na enige experimenten bij een aantal regio nale teams is op 1 januari 1986 officieel de regionale fraudebestrijding van start gegaan. De regionale teams behandelen thans de ‘doorsnee’ fiscale fraude in de regio, terwijl de FIOD zich bezighoudt met boven-regionale fiscale delicten en fraude met een internationaal karakter of fraude waaraan ook een niet-fiscaal aspect is verbonden. Dit onderscheid lijkt duidelijk, doch is dat in de praktijk echter niet. Niet zelden fungeren de regionale fraudeteams als sluis voor zaken die eigenlijk bij de FIOD thuis horen of kwamen zaken hij de FIOD terecht die door deze regionale teams zelf behandeld zouden kunnen worden. De directies hebben thans per regio een fraudecoördinator. Deze functiona ris is onder de verantwoordelijkheid van de Directeur der rij ksbelastingen werkzaam ten behoeve van de inspecties en is belast met de coördinatie van de fraudebestrijding. Deswege voert hij niet alleen overleg binnen de belas tingdienst (FIOD, regionale fraude teams, inspecteurs, RAD) maar ook met andere (semi)overheidsdiensten zoals het OM, de politie en de opsporingsdiensten van de bedrijfsverenigingen. Binnen het verzorgingsgebied van de directie is de fraudecoördinator verantwoordelijk voor de fraudebestrijding. Voor die taakstelling kan hij over een aantal rechercheurs beschikken, die (8) Beleidsuitgangspunten bij de opsporing en vervolging van belastingdelicten ingevolge art. 68, lid 2 AWR van 22 januari 1985 (Stct. 1985, 15). (*9) Hoofdstuk IX-h rijksbegroting 1985 (fraudehestrijdingsparagraaf).
DD 18 (1988), afl. 2
141
M. WLADIMIROFF
Wat wordt toekomst FIOD?
niet afkomstig zijn van de FIOD; het zijn controle-ambtenaren die nader strafrechtelijk zijn opgeleid. Naast de fraudecoördinator is er echter per regionale directie ook een teamleider van de FIOD werkzaam die in het verzorgingsgebied als hulp-officier van Justitie in FIOD-zaken optreedt en leiding geeft aan de vanwege de FIOD aan regionale opsporingsteams toe gevoegde opsporingsambtenaren. Het is duidelijk dat de verhouding tussen de fraudecoördinator en de FIOD aanleiding tot onduidelijkheden kan ge ven.
De verantwoordelijkheid voor de opsporing en vervolging In het wettelijk systeem ligt het primaat van de opsporing van fiscale delic ten bij het bestuur van rijksbelasting en het primaat van de vervolging bij het Openbaar Ministerie. (* 10) In beginsel zou dan ook het bestuur van de rijksbelasting het opsporingsbeleid moeten bepalen, dat wil zeggen dat de acht regionale directies invloed uitoefenen op het uitkiezen van de zaken die voor opsporing in aanmerking komen. Dit beginsel wordt geëffectueerd doordat terzake van deze opsporing opgemaakte processen-verbaal worden ingezonden naar de desbetreffende directie, waarna op dat niveau (fraude coördinatie) wordt beslist of de zaak ter vervolging wordt overgedragen aan het Openbaar Ministerie. (*11) Een en ander is een afwijking van het gene rale uitgangspunt dat de officier van Justitie verantwoordelijk is voor de opsporing (art. 148 Sv) alsook voor de vervolging (art. 167 Sv).
De verzelfstandiging van opsporing en vervolging Zoals ook bij grotere (gemeentelijke) politiekorpsen het geval is ontwikkelt een opsporingsdienst een eigen opsporingsbeleid, zij het dat het Openbaar Ministerie doorgaans wel de kaders aangeeft waarbinnen (lat politionele beleid zich kan ontwikkelen. Het Openbaar Ministerie heeft bij het commu ne strafrecht steeds de verantwoordelijkheid voor opsporing en vervolging. Door de tweesporige heslissingsstructuur van de AWR heeft de fiscale op sporing zich min of meer onafhankelijk van de belastingdienst en het Open baar Ministerie kunnen ontwikkelen. Bij de regionale directies bestond on voldoende kennis van het straf(proces)recht om aan de fiscale recherche leiding te kunnen geven hij het uitvoeren van de opsporingstaken, terwijl 10) Zie art. 80 AWR. (l1) Behalve indien preventieve hechtenis werd toegepast of een woning tegen de wil van de bewoner werd betreden, clan wel door het OM een daad van vervolging werd gesteld, zoals bijv. de vordering GVO; vgl. NJ 1987, 304).
142
D[) 18 (1988), afi. 2
Wat wordt toekomst FIOD?
M. WLADIMIROFF
ook voor het Openbaar Ministerie geldt dat van die zijde niet of nauwelijks leiding werd gegeven aan de opsporingsactiviteiten van de fiscale recherche. In de praktijk van alle dag is allang geen sprake meer van een daadwer kelijke leiding van het Openbaar Ministerie aan het opsporingsonderzoek in commune zaken. (*12) In fiscale zaken is dit nog minder het geval. Het Openbaar Ministerie heeft over het algemeen onvoldoende know-how op het gebied van fiscale fraude en kan bovendien door de territoriale bevoegd heidsbeperking ook niet goed leiding geven aan de landelijke activiteiten van de FIOD. Om deze redenen is er een situatie ontstaan waarbij het strafrechtelijke optreden door de fiscale recherche een eigen leven is gaan leiden. Deze vervult niet meer een louter ondersteunende functie voor de belastingdienst. De verzelfstandiging heeft de greep van de belastingdienst op de inhoudelij ke aspecten van het werk van de fiscale recherche verder verzwakt en wel zodanig dat inmiddels niet meer de directies de strafrechtelijke afdoening van fiscale delicten beheersen zoals art. 80, lid 2 AWR veronderstelt, doch (in feite) de fiscale opsporingsdiensten. Een grotere besturing en controle door het Openbaar Ministerie is niet in de plaats van de directies getreden. De fiscale recherche voert aldus een eigen opsporingsbeleid en oefent een zeer grote invloed uit op het vervolgingsbeleid. Dit eigen beleid heeft ertoe geleid dat de opsporing van strafbare feiten door de fiscale recherche steeds meer landelijk van karakter werd en dat zaken uit de regio onvoldoende kregen. De oprichting van regionale fraudeteams heeft niet geleid tot een grotere grip van de regionale directies op het opsporingsbeleid.
De uitgangspunten van de projectgroep De projectgroep is van oordeel dat de onderzoeks- en inlichtingenwerk zaamheden van de FIOD een duidelijk ondersteunende functie ten behoeve van de uitvoering van de belastingheffing en de daarmee verband houdende controle behoren te zijn. De opsporingsfunctie daarentegen wordt niet uit gesproken ondersteunend van karakter geacht, omdat de opsporing in het verlengde van het proces van heffing en controle ligt. Wil de uitvoering van deze taakstelling van belang zijn voor de heffingsresultaten, dan zal er bij de inspectie een mogelijkheid moeten bestaan tot sturing en beïnvloeding van de opsporingsfunctie, een en ander naast de rol van het Openbaar Ministerie in deze. De commissie acht dan ook een structurering van de opsporingsfunctie (*12)
Van de Bunt en Peek, Fraude-oJjicicren in de
DD 18(1988). afi. 2
opsporing,
Wolters-Noordhoft (Groningen 1987).
143
M. WLADIMIROFF
Wat wordt toekomst FIOD?
noodzakelijk teneinde deze dienstverlenend te laten zijn voor het gehele bedrijfsproces van de belastingdienst. De fiscale opsporingstaken van de belastingdienst dienen kort gezegd meer door die dienst beheerst te worden. Als argument voert de commissie aan dat de hoofden van eenheden (inspec ties e.d.) nu eenmaal verantwoordelijkheid dragen voor de belastingheffing, zodat zij eigenlijk heschikkingsmacht zouden moeten hebben over onder steunende processen en over de keuze van de wijze van benadering van belastingplichtigen. Voor de opsporingsfunctie leidt dit, naar het oordeel van de projectgroep, tot zeggenschap met betrekking tot selectie en accep tatie van fraudezaken. Daarnaast moet de opsporingsfunctie zo dicht moge lijk bij ‘de gebruiker’ liggen, d.w.z. zo dicht mogelijk bij de 19 arrondisse menten van Justitie. Kernvraag is dan ook of deze visie moet leiden tot diverse regionaal opererende opsporingseenheden, die volledig onder regionaal bestuur val len, en of er sprake is van specialistische kennis en werkmethoden, welke gehandhaafd moeten worden. Op grond van een en ander ligt het naar het oordeel van de projectgroep niet voor de hand om de FIOD in de huidige vorm als eenheid te handhaven.
De voorstellen tot herstructurering Op het punt van de inlichtingen- en onderzoeksfunctie van de FIOD komt de projectgroep niet tot ingrijpende voorstellen, of het zou moeten zijn dat beide functies in elkaar dienen te grijpen. Aldus ligt het voor de hand te komen tot één structuur. De structurering van de opsporingsfunctie blijkt voor de commissie wel een dilemma te zijn, reden waarom de projectgroep een drietal varianten onder de loep neemt, welke alle als uitgangspunt kiezen voor een ‘uitgekle de’ landelijke fiscale recherche en een versterking van de regionale opspo ring. Centraal in de overwegingen van de projectgroep staat het oordeel dat de opsporing van fiscale delicten weer onder de macht van de regionale inspecties en arrondissementsparketten wordt gebracht. In alle varianten wordt de feitelijke verzelfstandiging van de fiscale recherche beknot en de landelijke opsporingsfunctie van de dienst afgebroken. De door de projectgroep voorgestelde varianten zijn als volgt: a. Een landelijke fiscale recherche met integratie van de huidige regionale opsporing. Zo ontstaan in de regio opsporingsgroepen, die hiërarchisch on der de landelijke eenheid vallen. Voor de indeling van de regio’s vormen de arrondissementsgrenzen het uitgangspunt. Een regionaal team kan meer arrondissementen omvatten. 144
DD 18 (1988), af]. 2
M. WLADIMIROFF
Wat wordt toekomst HOD?
Het selectiegebied en de feitelijke acceptatie en selectie vinden gestructu reerd plaats in de regio waarvoor de regionale opsporingsgroep werkt. De hoofden van de eenheden, alsmede de officieren van Justitie uit een regio zijn daartoe vertegenwoordigd in een overlegorgaan. De leiding van de landelijke opsporingseenheid is verantwoordelijk voor de vaktechniek van de regionale opsporingseenheid. Aldus ontstaat het volgende schema:
landelijk opsporings eenheid —
—
hoofden eenheid
b. Een deel van de huidige fiscale recherche vormt een landelijk team. Het overige deel wordt geïntegreerd met de regionale opsporingsgroepen en regionaal ondergebracht bij de divisies en/of directies waar de hiërarchi sche leiding berust. Iedere divisie c.q. directie heeft dan een eigen opspo ringsdienst. De leiding van de landelijke opsporingseenheid is functioneel DD 18 (1988), afi. 2
145
Wat wordt toekomst FIOD?
M. WLADIMIROFF
verantwoordelijk voor de vaktechniek van de regionale opsporingseenheid Iedere divisie c q directie bepaalt het eigen selectiebeleid en voert eigen overleg met de officieren van Justitie Dan ontstaat het volgende schema: •
landelijke Öpsporings eenheid — -
vçhpjQk
j
c. Een deel van de huidige fiscale recherche vormt een landelijk team. Het overige deel van de fiscale recherche wordt geïntegreerd met de regio nale opsporingsgroepen en vormt een aantal regionale opsporingsteams, die hiërarchisch vallen onder één divisie c.q. directie. Voor de indeling van de regio’s vormen de arrondissementsgrenzen het uitgangspunt. Een regionaal team kan meer arrondissementen omvatten. De regionale teams werken voor alle eenheden (inspecties, bureaus RAD en dergelijke) in de regio, ongeacht van welke divisie c.q. directie deze eenheden deel uitmaken. De hoofden van alle eenheden, alsmede de officieren van Justitie uit een regio zijn vertegenwoordigd in een orgaan dat de verantwoordelijkheid heeft voor selectiebeleid, selectie en acceptatie van fraudegevallen. De leiding van de landelijke opsporingseenheid is functioneel verant woordelijk voor de vaktechniek van de regionale opsporingseenheid. De hoofden van andere divisies c.q. directies hebben invloed via het hoofd van de divisie c.q. de directie die de hiërarchische verantwoordelijk heid draagt.
146
DD 18 (i988), afi. 2
Wat wordt toekomst FIOD?
M. WLADIMIROFF
Dit leidt tot het volgende schema:
——
19 arrondis sementen
De projectgroep geeft op grond van de hierbovengenoemde criteria voor structurering, de voorkeur aan variant c. Naar het oordeel van de project groep harmoniëren in deze variant de behoefte aan regionale opsporingsta ken en de zaak van een landelijke opsporingseenheid het meest met elkaar. Hierbij speelt een belangrijke rol dat in de visie van de projectgroep de strafrechtelijke aanpak zich voornamelijk zal moeten richten op onderne mingen. Dit argument lijkt zich te baseren op het in de richtlijn opsporing en vervolging hij belastingfraude (*13) neergelegde beginsel dat bij voor keur een correctie door middel van een (administratief) fiscale sanctie aan gewezen is en slechts een confrontatie met de rechter onontkoombaar is uit oogpunt van generale preventie en normbevestiging indien er sprake is van fraude van f50 000 aan belasting en/of premie. Over het algemeen zullen het bedrijven zijn welke over deze grens komen.
(*13)
Richtlijn van 1januari1985 (Stct. 1985, 15).
DD 18 (1988), all. 2
147
M. WLADIMIROFF
Wat wordt toekomst FIOD?
De landelijke opsporingsfunctie In de voorstellen van de commissie wordt in alle drie de varianten de huidige landelijke opsporingstaak van de FIOD ‘uitgekleed’. Van een executieve taakstelling op landelijk niveau zal geen sprake meer zijn, voor zover er nog een landelijke eenheid blijft bestaan zal die slechts verantwoordelijk heid dragen voor de vaktechniek van de regionale opsporingsgroepen. Deze voorstellen staan haaks op het gegeven dat fraude in toenemende mate een bovenregionaal, landelijk, ja zelfs internationaal karakter heeft gekregen. Bij de door de projectgroep voorgestane herstructurering zal de fiscale recherche van de FIOD als landelijke opsporingsdienst, bij uitstek capabel om grootschalige onderzoeken te doen op het gebied van internatio naal vertakte fraudezaken ophouden te bestaan. Bovendien zal de bijzonde re deskundigheid die bij de fiscale recherche bestaat niet meer ingezet kun nen worden bij gecombineerde onderzoeken. Grote zaken zoals Slavenburg zullen niet meer aangepakt kunnen worden. De behoefte aan het vergroten van de greep van de belastingdienst op de opsporingsactiviteiten ten behoeve van de belastingdienst heeft derhalve nadelige effecten voor de fraudebestrijding in het algemeen. De door Ismo bepleite werkwijze, een geïntegreerde aanpak (*14) zal een behoorlijke slag worden toegebracht. Realisering van de voorstellen van de project groep zet de fraudebestrijding in Nederland een belangrijke stap terug. Het is opmerkelijk dat de projectgroep geen enkele passage wijdt aan dit aspect en de fraudebestrijding in het algemeen kennelijk niet ziet als een verantwoordelijkheid voor de belastingdienst. De projectgroep heeft de FIOD voornamelijk doorgelicht met het oog op de vraag in hoeverre het functioneren van de FIOD weer, overeenkomstig de hiervoor geformuleer de uitgangspunten, dienstbaar kan worden gemaakt aan de belastingdienst. Een dergelijke visie getuigt van een kortzichtige opvatting van de verant woordelijkheid welke het Ministerie van Financiën heeft voor de bestrijding van de fraude, nu in praktisch alle fraudegevallen het fiscale aspect aanwezig is zo niet meestentijd overheerst. Fraude immers betreft vaak varianten van zwart-geldproblemen. In dat licht beschouwd is het onbegrijpelijkdat de projectgroep de bestrijding van fraude uitsluitend regionaal wil aanpakken.
De regionale opsporing van fiscale fraude De voorstellen van de projectgroep bieden onmiskenbaar een versterking van de regionale aanpak van fiscale fraude. De acht directies en ook de ( 14)
148
Zie Fraudenota (hand. 11, zitting 1981-1982, 17522, nr. 1) p. 37 e.v.
DD 18(1988), afi. 2
M. WLADIMIROFF
Wat wordt toekomst FIOD?
regionale inspecties krijgen meer greep op het opsporingsbeleid in het eigen verzorgingsgebied. Daardoor wordt het mogelijk om per regio een met het Openbaar Ministerie afgepast beleid te voeren en aldus een gecoördineerde aanpak van fraude mogelijk te maken. Dat aspect is bepaald een verdienste van de beschouwingen van de projectgroep. Een dergelijk gecoördineerd beleid zal de verantwoordelijkheid van het bestuur van rijksbelastingen en van het Openbaar Ministerie voor de opspo ring en vervolging van fiscale delicten verduidelijken. Dat is uit oogpunt van functiescheiding een verbetering van de huidige situatie waarbij de fis cale recherche zelf het eigen beleid bepaalt. Voorwaarde voor regionalise ring is wel dat het overleg en de samenwerking tussen het Openbaar Minis terie en de acht directies beter wordt. Op dit moment lopen die contacten over de regionale fraude-inspecteur en de fraude-officier van het binnen het gebied van de directie vallende arrondissement. Bij het overleg is thans de FIOD betrokken. In een regionale opzet zal in plaats daarvan de regionale representant van de opsporingsgroep aan dat overleg moeten deelnemen willen de bestaande goed functionerende kaders niet wegvallen. Een nadeel van een door de inspecties te zeer beheerste opsporing (en uiteindelijk vervolging) kan zijn dat er een vervaging ontstaat van de grens tussen controle en opsporing. Een onduidelijke sfeerovergang wordt in de hand gewerkt indien controle-ambtenaren ook daadwerkelijk gaan opspo ren. Voorts zal nauwlettend bewaakt moeten worden dat bevoegdheden steeds zullen worden ingezet voor het doel waarvoor zij gegeven werden. Met name zal voorkomen moeten worden dat uit heffingsmotieven opspo ringsbevoegdheden worden ingezet. Het strafrecht is geen middel tot heffing en incasso van belastingen.
Evaluatie van de voorstellen De voorstellen van de projectgroep zijn een logische reactie op de ontwik keling van de FIOD sinds zijn oprichting. De verregaande verzelfstandiging van de opsporingsdiensten moest wel leiden tot een reactie. Het zich aan de beleidsgreep van de directies c.q. het Openbaar Ministerie onttrekken van de fiscale recherche droeg het risico in zich van een deraillerende opspo ringsdienst. Een versterking van die greep is dan ook toe te juichen, omdat het principieel onjuist is dat de opsporingsdienst de case-load van de met afdoening belaste instanties zoals de inspecties en Openbaar Ministerie, kon bepalen. De versterking van de heleidsgreep op de fiscale recherche mag echter niet ten koste gaan van de landelijke taken. Een adequate fraudebestrijding DD 18 (1988), all. 2
149
M. WLADIMIROFF
Wat wordt toekomst FIOD?
brengt met zich mee dat er een behoefte bestaat aan een landelijke opspo ringsdienst met bijzondere deskundigheid, welke ingezet kan worden in grootschalige zaken, met name indien zich internationale aspecten voor doen. De voorstellen van de projectgroep schieten in dit opzicht ernstig tekort en betekenen een afbreuk aan het beleid tot intensivering van de fraudebestrij ding.
Conclusie De voorstellen van (le projectgroep hebben belangwekkende implicaties en tasten het bestaan van de FIOD, wat de opsporingsfunctie betreft, ten prin cipale aan. De voorstellen zijn per saldo een verslechtering van de fraude bestrijding. indien deze worden uitgevoerd zal de FIOD nog slechts een papieren tijger zijn.
150
DD 18 (1988), afi. 2
