DE TOEKOMST VAN DE OVERDRACHTSBELASTING Auteur: mr. W.J.M. Vennix FB
[1]
Gepubliceerd in Weekblad Fiscaal Recht 1995/994
MEN KAN HAAR NIET RECHTVAARDIGEN. ZIJ STAAT NIET IN DIENST VAN ENIG BEGINSEL, ZIJ IS LOUTER FINANCIEKUNST.
[2]
1 INLEIDING De overdrachtsbelasting is een van onze oudste belastingen, maar beslist niet de respectabelste. Integendeel: met enige regelmaat valt, met name uit de hoek van de wetenschap, de roep om afschaffing van deze belasting op te tekenen.
[3]
De politieke realiteit van de afgelopen jaren is evenwel dat afschaffing of verlaging van de
overdrachtsbelasting het weliswaar al jaren lang goed doet in de verkiezingsprogramma's, maar tegelijkertijd op het Binnenhof niet hoog staat genoteerd. Sterker nog: als de Haagse politiek zich al buigt over de overdrachtsbelasting is het niet om haar af te schaffen, maar juist om haar opnieuw vorm te geven. Zo werd enkele jaren geleden serieus gestudeerd op de mogelijkheid om deze belasting over te hevelen naar de gemeenten.
[4]
Van recentere datum zijn de pleidooien om de belasting te flexibiliseren, bijvoorbeeld door een
deel van de geheven belasting terug te geven bij verkoop binnen een bepaalde periode.
[5]
Thans is het voorstel
aan de orde om de economische eigendomsoverdracht onder de overdrachtsbelasting te brengen.
[6]
Wat mij opvalt - en ook stoort - is dat noch bij de discussie over de mogelijke overheveling naar de gemeenten noch bij de voorstellen tot flexibilisering noch bij de gedachtenvorming over de uitbreiding met de economische eigendomsoverdracht gesproken kan worden van een meer dan oppervlakkige bezinning op de plaats van de overdrachtsbelasting in ons belastingstelsel. Terecht heeft de Raad van State opgemerkt dat de voorgestelde uitbreiding van het heffingsobject dermate ingrijpend is dat dit ertoe noopt de rechtsgrond van die belasting opnieuw aan te geven en af te bakenen ten opzichte van andere belastingen.
[7]
Staatssecretaris Vermeend komt
in zijn reactie hierop niet verder dan een letterlijk citaat uit de - nietszeggende - memorie van toelichting op het ontwerp voor de Wet op belastingen van rechtsverkeer (hierna: Wet BRV) en een verwijzing naar een opmerking van het kamerlid De Korte op 15 maart 1995.
[8]
Naar mijn mening wordt hiermee volstrekt onvoldoende recht
gedaan aan de zinvolle oproep van de Raad van State. Dit artikel beoogt een aanzet te geven tot een principiële discussie over de overdrachtsbelasting. Op de concrete inhoud van wetsvoorstel 24 172 zal ik slechts terloops ingaan; dit houdt echter beslist niet in dat ik het met de strekking daarvan eens ben. 2 HISTORISCH PERSPECTIEF
[9]
Van oudsher is onroerend goed een populair aanknopingspunt voor belastingheffing. De oorzaken van deze populariteit liggen voor de hand: weinig belastingobjecten zijn zo herkenbaar en controleerbaar als juist onroerend goed. Verder neemt onroerend goed reeds lang ook op juridisch gebied een bijzondere plaats in. Voor de eigendom(soverdracht) ervan gelden al vele eeuwen bijzondere regels en procedures, waarbij de belastingheffing eenvoudig kon aansluiten. Het resultaat was een goedkope inning en een effectieve controle. Ten slotte stond tot niet eens zo lang geleden eigendom van grond min of meer gelijk aan welvaart; een belasting die bij het bezit of de overdracht van onroerend goed aanknoopte, kon in de toenmalige samenleving daarom uitstekend fungeren als een (primitieve) draagkrachtbelasting.
1
In de Nederlanden werd de overdrachtsbelasting geïntroduceerd door de Spaanse landvoogd Alva. In 1571 poogde hij een algemene verbruiksbelasting van 10% (de tiende penning) en een overdrachtsbelasting van 5% (de twintigste penning) in te voeren. De afloop is bekend. Op 1 januari 1812 werd, als gevolg van de inlijving van het Koninkrijk Holland bij Frankrijk, de Franse registratiewet ook in ons land van kracht. Deze wet bleef na de Franse overheersing gelden en heeft het volgehouden tot de inwerkingtreding van de Registratiewet 1917. Onder die wet bedroeg het tarief 2½%; later is dit verhoogd tot 5%. Sinds 1972 geldt de Wet BRV. In deze wet werden twee belastingen uit de Registratiewet 1917 (overdrachts- en kapitaalsbelasting) en twee belastingen uit de Zegelwet 1917 (beurs- en assurantiebelasting) samengebracht. De vier heffingen hadden gemeen dat ze elk een bepaalde categorie rechtshandelingen bedoelden te belasten. De beursbelasting is in 1990 afgeschaft. De kapitaalsbelasting zal waarschijnlijk (al dan niet onder Brusselse invloed) binnen enkele jaren eveneens tot het verleden behoren. 3 EFFECTEN OP ECONOMIE EN MAATSCHAPPIJ Bezien we de effecten van de overdrachtsbelasting op het economisch en maatschappelijk leven, dan ontkomen we niet aan de conclusie dat de overdrachtsbelasting de verkeerde handelingen belast op de verkeerde momenten. Want wanneer komt deze belasting aan de orde? In de particuliere sfeer gaat het onder andere om nieuwvestiging (trouwen, samenwonen, zelfstandig gaan wonen), verhuizing om dichter bij het werk te gaan wonen, verhuizing in verband met gezinsuitbreiding en de overstap van huur- naar koopwoning. In de commerciële sfeer kunnen we denken aan bedrijfsopvolging, uitbreiding, reorganisatie of verplaatsing van de bedrijfsactiviteiten en beleggingstransacties. In geen van de genoemde gevallen is sprake van gedrag van burgers of bedrijven dat afkeurenswaardig of minder gewenst is. Integendeel, in de meeste gevallen hebben de handelingen gevolgen die algemeen als positief worden gezien. De heffing van overdrachtsbelasting gaat in deze gevallen ook regelrecht in tegen belangrijke doelstellingen van het regeringsbeleid als bevordering van het eigenwoningbezit, bevordering van de arbeidsmobiliteit, bevordering van de economische groei en beperking van de auto-mobiliteit. Daar komt nog bij dat de belanghebbenden in al deze gevallen bij de aankoop van het onroerend goed - nog afgezien van de koopsom - toch al met hoge kosten (notaris, makelaar, verhuizing/verplaatsing, inrichting) worden geconfronteerd. De overdrachtsbelasting komt daar nog eens bovenop. De druk van de overdrachtsbelasting moet ook niet worden onderschat. Een gezin dat een woning van f 200 000 koopt en deze na twaalf jaar
[10]
weer verkoopt, betaalt bij aanschaf f 12 000 overdrachtsbelasting ofwel f 1000 per bezitsjaar. In
de inkomstenbelasting leidt de woning tot een jaarlijkse bijtelling van f 3360. De corresponderende belasting varieert van f 1265 tot f 2016. Zoals bekend komt in de praktijk slechts een enkeling hieraan toe. Door de aftrek van hypotheekrente resteert voor het merendeel van de belastingplichtigen een negatief bedrag aan inkomsten uit de eigen woning. In de vermogensbelasting leidt de woning tot een verhoging van het belastbare bedrag met f 120 000 (60% x f 200 000). Het bijbehorende belastingbedrag is f 960. Opnieuw is dit het maximale bedrag. Aangezien ook hier veelal rekening gehouden moet worden met een hypothecaire schuld en bovendien in andere gevallen de belastingvrije sommen uitkomst bieden, zal de werkelijke druk bijna steeds aanzienlijk lager uitkomen. De conclusie die uit een en ander valt te trekken, is dat de overdrachtsbelasting voor veel belastingplichtigen zwaar drukt, in veel gevallen zwaarder dan de vermogensbelasting over de eigen woning en de inkomstenbelasting over het huurwaardeforfait, ja zelfs zwaarder dan beide samen. Dit laatste geldt uiteraard in versterkte mate voor huiseigenaren die vaker dan om de twaalf jaar (moeten) verhuizen, bijvoorbeeld omwille van het werk. In de commerciële sfeer is de druk van de overdrachtsbelasting veel moeilijker te becijferen. Zo bevat art. 15 Wet BRV een aantal speciaal op ondernemingen gerichte vrijstellingen en zal de betaalde belasting voor de winstberekening veelal een aftrekpost vormen. Verder is bekend dat de overdrachtsbelasting met name door ondernemers en beleggers (minder door particulieren) tot 31 maart 1995 veelvuldig werd omzeild door slechts de economische en niet de juridische eigendom over te dragen.
2
4 RECHTSGROND 4.1 Algemeen Discussies over de rechtsgrond
[11]
van belastingen zijn niet populair. Dat in de praktijk van alledag geen ruimte is
voor theoretische beschouwingen is ook wel te begrijpen. Dat echter de politiek niet meer aandacht heeft voor de grondslagen van onze belastingen, is naar mijn mening op geen enkele wijze verdedigbaar. Zoals gezegd heeft de Raad van State gepleit voor een fundamentele herbezinning, maar heeft de staatssecretaris - van wie als instrumentalist pur sang op dit punt weinig te verwachten valt
[12]
- die oproep naast zich neergelegd. Zal de
Tweede Kamer hem hierop aanspreken? Of ligt hier wellicht een taak voor de Eerste Kamer?
[13]
Ook bij de totstandkoming van de Wet BRV is nauwelijks een serieuze poging gedaan de overdrachtsbelasting een principieel fundament te geven. In de memorie van toelichting
[14]
voerde de regering slechts aan dat de vier
voorgestelde belastingen: - sectoren van het economisch leven belastten die buiten de omzetbelasting waren gebleven; - door hun jarenlange traditie verweven waren met het economisch leven; - budgettair een niet-onbelangrijke rol speelden; - internationaal niet ongebruikelijk waren. Enkele kamerleden meenden vervolgens dat de bewindslieden zich hiermee tamelijk gemakkelijk van de problematiek hadden afgemaakt. De bewindslieden 'betreurden' die gedachte, herhaalden hun argumenten en daarmee was de kous af. In de literatuur wordt naast de vier bovenstaande argumenten voor de overdrachtsbelasting nog aangevoerd dat: - het een (aanvullende) draagkrachtbelasting is; - het een profijtbelasting is; - het een belasting is met zeer lage perceptiekosten en een probleemloze inning. Op elk van de genoemde argumenten zal ik nader ingaan (in een andere volgorde). 4.2 Draagkrachtbelasting In vroeger tijden functioneerde de overdrachtsbelasting (c.q. het registratierecht) stellig als een draagkrachtbelasting. Grondbezit stond gelijk met welvaart; een belasting op de overdracht van grond was dan ook te verdedigen als een (forfaitaire en grove) draagkrachtbelasting. Toen in de loop der eeuwen 'echte' inkomsten- en vermogensbelastingen ontstonden, is de overdrachtsbelasting echter niet teruggetreden, maar juist verhoogd. Dit steekt te meer daar de overdrachtsbelasting zeker in het huidige tijdsgewricht geen draagkracht (meer) treft. Het simpele feit dat een onroerend goed wordt overdragen, zegt anno 1995 immers niets over de draagkracht van vervreemder of verkrijger. Het is natuurlijk mogelijk dat de overdrager winst maakt op het verkochte object, maar dat is geen vereiste. Ook als hij verlies lijdt, is de belasting verschuldigd. Evenmin treft de belasting overdrager of verkrijger in het vermogen. Met schulden die op het overgedragen onroerende goed (komen te) rusten, wordt immers geen rekening gehouden. Kortom, met draagkracht heeft het belastbare feit voor de overdrachtsbelasting niets, maar dan ook helemaal niets, te maken. Zou het dan wellicht een aanvullende draagkrachtbelasting zijn, een soort vangnetheffing? 'Eene, om practische redenen niet wel te missen, aanvulling van de vermogens- en inkomstenbelastingen, aan wier werking nog altijd een aantal bronnen van inkomen ontsnappen'?
[15]
Wie zich kan vinden in de gedachte die in de vorige zin is
weergegeven, dient te bedenken dat deze zin ruim zestig jaar geleden werd geschreven én dat de schrijver benadrukte dat de belasting in dit geval 'matig' moest zijn. Ik ben van mening dat ook deze gedachte de huidige overdrachtsbelasting niet kan schragen. Is het immers niet onzinnig alle burgers met een botte en onrechtvaardige belasting te confronteren, enkel en alleen om een klein deel van hen te treffen in de draagkracht die als gevolg van de gebrekkige vormgeving van de inkomsten- en vermogensbelasting wellicht onbelast is gebleven? Zou het dan niet beter zijn te trachten de inkomsten- en vermogensbelasting verder te vervolmaken of te repareren?
3
4.3 Profijtbelasting Ook wordt wel betoogd dat de rechtsgrond van de belastingen van rechtsverkeer moet worden gezocht in het profijtbeginsel. De overheid, zo gaat hier de redenering, zorgt voor de vorming en handhaving (desnoods met geweld) van een solide rechtsstelsel. De burger die bepaalde rechtshandelingen verricht (onroerend goed overdraagt, een besloten vennootschap opricht), profiteert daarvan; het is dan ook redelijk dat hij daarvoor een prijs betaalt. Deze redenering gaat om meer dan een reden niet op. Allereerst betaalt de burger voor de hem geleverde diensten in de regel al een forse prijs in de vorm van notariskosten, kadastraal recht, e.d. Wanneer de overheid meer vraagt voor haar diensten dan vergoeding van de door haar gemaakte kosten, maakt ze misbruik van haar monopoliepositie als beheerster van het rechtsstelsel. In de tweede plaats behoort de overheid naar mijn mening geen voorwaarden te stellen aan de bescherming door het rechtsstelsel; dit mag niet afhangen van de vraag of de belanghebbende burger er wel of niet een prijs voor betaalt in de vorm van een aanslag rechtsverkeerbelasting. Op bepaalde terreinen van overheidszorg is toepassing van het profijtbeginsel zeker verdedigbaar, maar een elementaire overheidsactiviteit als de handhaving van het rechtsstelsel behoort daar niet toe. Ten derde is de keuze van de groepen rechtshandelingen waarvoor aan de overheid een prijs moet worden betaald in ruil voor rechtsbescherming willekeurig. Niet valt in te zien waarom deze rechtshandelingen belast moeten worden en andere niet. 4.4 Internationale gebruikelijkheid Internationaal bezien valt Nederland met zijn overdrachtsbelasting niet uit de toon. De meeste ons omringende landen kennen een vergelijkbare heffing. De tarieven variëren echter zeer sterk: van 1% in Engeland tot 12,5% in België. Opmerkelijk is overigens dat er een duidelijke (omgekeerd evenredige) relatie bestaat tussen de hoogte van het tarief en de verhuismobiliteit als percentage van de eigen-woningvoorraad. Zo bedraagt de verhuismobiliteit (uitgedrukt in een percentage van het totale aantal eigen woningen) in Engeland 14%, in Nederland 5,5% en in België 3,5%.
[16]
Wat er ook zij van het argument van de internationale gebruikelijkheid, het is in elk geval zeer de vraag of het nog opgaat na de voorgestelde uitbreiding tot de economische eigendomsoverdracht. Zonder daar specifiek onderzoek naar gedaan te hebben durf ik de stellige verwachting uit te spreken dat men in het buitenland nagenoeg steeds zal aansluiten bij de verkrijging van de juridische eigendom. 4.5 Verwevenheid met economisch leven/langdurig bestaan Een veelgehoord argument is dat de overdrachtsbelasting door haar simpele bestaan in de prijzen van het onroerende goed is verwerkt (geamortiseerd). Afschaffing van de belasting zou leiden tot een waardestijging van al het onroerende goed en daarmee tot een bevoordeling van sommigen (vastgoedeigenaren) die door niets zou zijn gerechtvaardigd. Hier dicht tegenaan ligt het argument dat de overdrachtsbelasting al zo lang bestaat dat zij geen rechtvaardiging meer nodig heeft. Vaak gaat deze argumentatie samen met het gebruik van kwalificaties als 'klassiek'. Tegen beide argumenten is in te brengen dat een onrechtvaardige belasting door langdurig te bestaan niet rechtvaardig wordt. Wat betreft de ongerechtvaardigde bevoordeling van de onroerend-goedbezitters door afschaffing van de overdrachtsbelasting is op te merken dat dit argument aan kracht inboet als de druk van die belasting wordt verschoven naar een andere belasting die ook de eigenaren van vastgoed treft. 4.6 Probleemloze inning Het is een feit dat de perceptiekosten van de overdrachtsbelasting bijzonder laag zijn (minder dan 1% van de opbrengst). Ook het aantal bezwaar- en beroepsprocedures is gering. Voor De Korte en Veltman
[17]
is dit
gegeven aanleiding om uitgebreid de loftrompet te steken over de overdrachtsbelasting. Met name het zakelijke karakter van de rechtsverkeerbelastingen zou hebben geleid tot 'een zowel voor de belastingplichtige als voor de fiscus alleszins acceptabele en weinig fraudegevoelige regeling.' Met als uitsmijter: 'Het mag dan ook geen
4
verwondering wekken dat in de afgelopen zeventien jaar alle aanvallen op het voortbestaan van de overdrachtsbelasting glorieus zijn afgeslagen.' Nu moet genoemde schrijvers worden toegegeven dat de kracht van de overdrachtsbelasting is dat zij bijna uitsluitend aansluit bij juridische fenomenen. Tegelijkertijd is dat echter ook haar grote zwakte. De belasting wordt immers al vele jaren op grote schaal ontgaan via gekunstelde, maar volstrekt legale, economischeigendomsconstructies. Dat staatssecretaris Vermeend thans voorstelt de economische eigendomsoverdracht ook onder de overdrachtsbelasting te brengen, is enerzijds begrijpelijk en zelfs prijzenswaardig. Het gaat immers om economisch gelijke fenomenen, zodat een gelijke fiscale behandeling redelijk en rechtvaardig is. Anderzijds zal duidelijk zijn dat het met de relatieve eenvoud en de probleemloze inning na invoering van het thans aanhangige wetsvoorstel definitief gedaan zal zijn. 4.7 Aanvullende omzetbelasting Blokland betoogde nog zeer onlangs
[18]
dat de overdrachtsbelasting niet los gezien kan worden van 'de
belastingheffing die nu eenmaal algemeen en in beginsel all-over, aan de levering van goederen en diensten verbonden is.' En dan: 'Ware de overdrachtsbelasting van 6% niet verschuldigd, dan zou hier 17,5% BTW aan de orde komen! Ook in het licht hiervan lijkt verlaging of afschaffing van de overdrachtsbelasting niet bijzonder evenwichtig te zijn.' Ik kan met deze visie van Blokland in het geheel niet instemmen. Zijn stelling dat in alle gevallen waarin nu overdrachtsbelasting verschuldigd is anders omzetbelasting geheven zou zijn, acht ik onjuist. In het feit dat niet elke levering van een onroerend goed tot BTW-heffing leidt, zie ik bepaald geen rechtstekort dat door een andere belasting moet worden weggenomen. Integendeel, ik zie hier eerder een uitwerking van het beginsel dat cumulatie van omzetbelasting in het algemeen moet worden tegengegaan.
[19]
4.8 Budgettaire aspect Een van de taaiste argumenten voor het voortbestaan van de overdrachtsbelasting is haar budgettaire betekenis (opbrengst 1994: f 2,7 miljard). De bewindslieden van Financiën gaven het in 1989 onomwonden toe: 'De belangrijkste rechtvaardigingsgrond is thans het belang van de schatkist.'
[20]
Hopelijk ten overvloede merk ik op
dat een dergelijke fundering de overdrachtsbelasting niet kan dragen. Dezelfde redenering zou immers ten grondslag gelegd kunnen worden aan elke belasting - hoe onrechtvaardig
[21]
ook - die opbrengst genereert. Wel
kan de vraag worden gesteld of een voorstel tot afschaffing niet gepaard dient te gaan met een voorstel tot dekking van de daardoor ontstane opbrengstderving.
[22]
Hoewel daarmee in feite het budgettaire aspect toch
weer als beslissend wordt aanvaard, zal ik in het volgende onderdeel een aantal alternatieven voor de overdrachtsbelasting uitwerken. Ik doe dit echter slechts om niet onmiddellijk stuk te lopen op de stelling dat de schatkist de opbrengst niet kan missen - niet omdat ik zou vinden dat de overdrachtsbelasting kan blijven bestaan als er geen vervangende dekking gevonden kan worden. 5 ALTERNATIEVEN 5.1 Overheveling naar de gemeenten Zoals gezegd is enkele jaren geleden uitgebreid gediscussieerd over de mogelijkheid de overdrachtsbelasting als zodanig over te hevelen naar de gemeenten.
[23]
Naar mijn mening zou een dergelijke operatie een slechte zaak
zijn. Een wijziging van de heffende bestuurslaag verandert immers niets aan de belasting zelf. De hiervoor tegen de overdrachtsbelasting ingebrachte bezwaren zouden na overheveling dan ook volledig blijven gelden. Bovendien is het zeer de vraag of de gemeenten in staat zouden zijn de overdrachtsbelasting naar behoren uit te voeren. 5.2 Verhoging huurwaardeforfait In 1989 stelde de regering voor de overdrachtsbelasting voor woningen te verlagen tot 4,75%. De dekking hiervoor werd gevonden in een verhoging van het huurwaardeforfait. Doel was de verhuismobiliteit te vergroten
5
en daarmee de auto-mobiliteit terug te dringen. De Tweede Kamer nam het wetsvoorstel aan, maar de Eerste Kamer torpedeerde het begin 1990. Anderhalf jaar later werd het huurwaardeforfait alsnog verhoogd, maar ditmaal was er geen voorstel tot verlaging van de overdrachtsbelasting aan gekoppeld. Het is beslist niet onlogisch de koppeling te maken tussen afschaffing van de overdrachtsbelasting en verhoging van het huurwaardeforfait. Probleem is wel dat door een zodanige operatie een ongewenste verschuiving van belastingdruk zou optreden van bedrijven en beleggers naar eigen-woningbezitters. Introductie van een tariefonderscheid tussen woningen en overig onroerend goed lijkt me, gelet op de afgrenzingsproblematiek, in elk geval geen vruchtbare weg. Het gaat hier echter inmiddels om een voornamelijk theoretische discussie. Tot verhoging van het huurwaardeforfait is inmiddels al besloten, de bedragen in kwestie zijn al 'ingeboekt' en zullen zeker niet worden gebruikt om de overdrachtsbelasting af te schaffen. Een verdere verhoging van het huurwaardeforfait lijkt me niet voor de hand te liggen. 5.3 Uitruil met ecotaxen Indien zou worden besloten tot invoering van ecotaxen onder gelijktijdige verlaging van andere belastingen, zou de overdrachtsbelasting uit milieu-oogpunt als een van de eerste in aanmerking komen. Door afschaffing of verlaging van de overdrachtsbelasting zou de drempel om dichter bij het werk te gaan wonen, immers worden verlaagd. Of de weg naar de ecotaxen zal worden bewandeld, ligt in handen van de politiek en zal sterk beïnvloed worden door de stappen die andere landen zullen zetten. 5.4 Invoering vermogenswinstbelasting Zoals Van Dijck in zijn afscheidsrede heeft gesteld, zou invoering van een vermogenswinstbelasting het onmiddellijke einde moeten betekenen van de overdrachtsbelasting.
[24]
Wat er ook zij van de theoretische
juistheid of wenselijkheid van een vermogenswinstbelasting, ik acht de kans dat deze op korte termijn wordt ingevoerd bijzonder klein.
[25]
5.5 Verhoging onroerende-zaakbelastingen Een vijfde alternatief om afschaffing van de overdrachtsbelasting te financieren is korting van de rijksuitkeringen aan de gemeenten onder gelijktijdige verhoging van de onroerende-zaakbelastingen (OZB). Allereerst moet dan de vraag worden gesteld of de OZB wel een deugdelijke rechtsgrond hebben. De Commissie tot bestudering van de - toen nog - onroerend-goedbelastingen van de Vereniging voor belastingwetenschap kwam in haar rapport tot de slotsom dat 'hoewel enige elementen van een profijtbelasting zijn vast te stellen, en aan de gebruikersheffing wellicht een draagkrachtelement is toe te schrijven, (...) de onroerend-goedbelastingen aangemerkt moeten worden als algemene belastingen met een zuiver fiscaal doel, welke geheven worden ter delging van de algemene taakvervulling van de gemeente.'
[26]
Terecht naar mijn
mening werd deze conclusie bij de bespreking van het rapport onder vuur genomen. Volgens Brüll kwam de aangegeven 'rechtsgrond' erop neer dat 'de onroerend-goedbelasting grijpt waar iets te grijpen valt' en met belastingrecht niets meer van doen heeft.
[27]
Bij invoering van de OGB heeft de toenmalige regering betoogd dat het profijtbeginsel het dragende beginsel van de nieuwe belastingen zou zijn. De hiervoor genoemde Commissie wees deze redenering af: 'deze ruime strekking (zou) aan vrijwel iedere belasting kunnen worden gegeven.' Ik meen dat de Commissie te snel was met haar oordeel. Toegegeven moet worden dat de relatie tussen de eigendom en het gebruik van een pand enerzijds en bepaalde activiteiten van de gemeente anderzijds soms onduidelijk is, maar zij is er wel degelijk. Want profiteert niet iedere inwoner c.q. huizenbezitter van een gemeente van haar zorg voor de infrastructuur, wegenonderhoud, openbare verlichting, gladheidsbestrijding, riolering, plantsoenendienst, brandweer, cultuur, welzijnsbeleid, enzovoorts? De precieze vertaling van die relatie in een tarief voor eigenaren en een tarief voor gebruikers is hiermee nog niet gegeven, maar dat doet aan het principiële bestaan ervan niet af. Mijn conclusie is dan ook dat de OZB haar rechtsgrond vindt in het profijtbeginsel.
6
Denkbaar is dat de afschaffing van de overdrachtsbelasting en de verhoging van de OZB uit politiek oogpunt niet alleen budgettair neutraal moeten zijn maar ook geen drukverschuivingen tussen sociaal-economische groepen tot gevolg mogen hebben. Dit doel is eenvoudig te bereiken door wel het eigenaarsdeel van de OZB en niet het gebruikersdeel te verhogen. 6 CONCLUSIE Op grond van het voorgaande concludeer ik dat de huidige overdrachtsbelasting negatieve effecten heeft op economie en samenleving. Voorts ontbeert de belasting een afdoende rechtsgrond; zij kan slechts worden 'verdedigd' met behulp van argumenten van praktische aard als de probleemloze inning, de internationale gebruikelijkheid en het langdurig bestaan. Als we vervolgens de nieuwe overdrachtsbelasting (na uitbreiding met de economische eigendomsoverdracht) bezien, verliezen echter ook die praktische argumenten hun gelding. Blijft over het schaamlapje van het budgettaire belang, maar daarop kan een belasting in een beschaafd land niet blijvend gefundeerd worden. Naar mijn mening moet thans dan ook niet worden gestreefd naar een herziening van de overdrachtsbelasting (in welke richting dan ook: flexibilisering, overheveling naar de gemeenten, uitbreiding met de economische eigendomsoverdracht) maar op afschaffing - zo nodig op termijn en in stappen. Is het - zoals ik vrees - een politiek gegeven dat afschaffing niet realiseerbaar is zonder dat concrete vervangende budgettaire dekking wordt aangedragen, dan dienen zich enkele alternatieven aan. Onder de huidige omstandigheden beschouw ik een verschuiving naar de onroerende-zaakbelastingen als een reële en redelijke optie. 7 SLOTBESCHOUWING De overdrachtsbelasting staat op een tweesprong. Kiezen we, gedreven door de vurige wens de stadhuisconstructie om zeep te helpen, zonder een fundamentele discussie voor een ingrijpende herziening van deze heffing en zien we vervolgens wel waar het schip strandt? Of bezinnen we ons eerst op de rechtsgrond van de overdrachtsbelasting om vervolgens - gesteld dat men mijn conclusies op dit punt deelt - te gaan zoeken naar mogelijkheden om de belasting af te schaffen? Welke weg men ook inslaat, laat het in elk geval een beredeneerde keuze zijn - een keuze die verder gaat dan berekeningen over opbrengsten. Want we praten toch nog steeds over belastingrecht?
Voetnoten [1]Thans als vennoot verbonden aan De Beer Accountants & Belastingadviseurs te Tilburg. [2]Vrij naar N.G. Pierson, die in zijn Leerboek der staathuishoudkunde over de zegel- en registratiebelastingen kernachtig opmerkte: 'Men kan ze niet rechtvaardigen. Zij staan niet in dienst van enig beginsel, zij zijn louter financiekunst' (geciteerd door A.C. Gorren/H.S.A. van Gils, Vakstudie Wet op belastingen van rechtsverkeer, art. 1-10). [3]Een kleine greep: C.J. Oort, Telegraaf 11 juli 1991 ('idiote belasting, die kant noch wal raakt'); J.A.G. van der Geld, NOB Nieuws november 1991 ('middeleeuwse tolheffing'); Ch.P.A. Geppaart, Weekblad 1993/6051; L.G.M. Stevens, Weekblad 1994/6088. [4]Zie hierna onderdeel 5.1. [5]Zie voor een concrete uitwerking: Vastgoed januari 1995, blz. 48-51. [6]Wetsvoorstel 24 172. [7]Advies Raad van State van 17 mei 1995, onderdelen 9 en 10. [8]Algemeen overleg tussen de staatssecretaris van Financiën en de Vaste Commissie voor Financiën van de Tweede Kamer, gehouden op 15 maart 1995. Het verslag van deze bijeenkomst is vastgesteld op 27 april 1995 (dus ruim ná 31 maart 1995!) en is gepubliceerd in de Kamerstukken II, 1994-1995, onder nr. 23 900 IXB, nr. 16.
7
[9]J.Th. de Smidt, Vier eeuwen overdrachtsbelasting?, in: Fiscaliteit in Nederland; 50 jaar Belastingmuseum prof. dr. Van de Poel, blz. 153-159, 1987. [10]De Commissie-Stevens, Graag of niet, blz. 267, noot 9, gaat in haar berekeningen ook uit van verhuizen om de twaalf jaar. [11]De term 'rechtsgrond' wordt hier niet gebruikt in de formele zin (dan is de rechtsgrond de Wet BRV), maar in materiële zin. Zie H.J. Hofstra/L.G.M. Stevens, Inkomstenbelasting, blz. 6, 1988, die onder rechtsgrond van een belasting verstaan: 'de motivering waarom, op overwegingen van rechtvaardigheid en doelmatigheid, een bepaalde belasting een plaats mag of moet innemen als onderdeel van een als een samenhangend geheel te beschouwen samenstel van belastingen (belastingstelsel).' [12]Zo werd in oktober 1991 uit de mond van - toen nog kamerlid - Vermeend de volgende bijdrage aan de discussie over de vermogensbelasting opgetekend: 'Ik heb de afgelopen jaren gemerkt dat weinig belastingen - althans als ik kijk naar de wetenschap - een rechtsgrondslag hebben. Dus daar doe ik weinig mee. Ik vind het te gemakkelijk, wat hier ook gebeurt, dat men op een bepaald moment opmerkt, een belasting moet verdwijnen zonder dat men aangeeft op welke wijze de staatsuitgaven gedekt moeten worden.' Citaat ontleend aan R. E.C.M. Niessen e.a. (red.), Belastingvlucht naar België (symposiumverslag), blz. 60-61, 1992. [13]Hier wreekt zich het feit dat staatssecretaris Vermeend de suggestie van de Raad van State om het wetsontwerp te splitsen in twee voorstellen (één voor de omzetbelasting, één voor de overdrachtsbelasting) naast zich heeft neergelegd. Aldus is de voorgestelde wijziging van de overdrachtsbelasting onlosmakelijk verbonden met de - breed gesteunde - reparatie van de BTWconstructie, terwijl de budgettaire opbrengst bovendien direct wordt besteed aan 'leuke dingen voor de mensen'. Het gehele wetsvoorstel verwerpen zal voor de Eerste Kamer politiek gezien dan ook zeer moeilijk zijn. Mag men de Senaat eigenlijk wel op een dergelijke manier voor het blok zetten? [14]J.E.A.M. van Dijck heeft hierover in zijn afscheidsrede opgemerkt dat het 'voor de betrokken ambtenaar geen vreugdevolle taak geweest (moet) zijn dit bij zijn volle verstand op te moeten schrijven' (Weekblad 1988/5850, blz. 1675). [15]H.F.R. Dubois, De Registratiewet 1917, blz. 119, 1932. [16]Gegevens ontleend aan een NVM-onderzoek, gepubliceerd in Vastgoed mei 1991, blz. 16. [17]G.G.C. de Korte en G.J. Veltman, Wijziging, of begin van het einde van de overdrachtsbelasting?, Weekblad 1990/5898. [18]Gestommel bij de overdrachtsbelasting (column), Weekblad 1995/6142. [19]Vergelijk de per 1 januari 1995 ingevoerde margeregeling, die ook een uitwerking van dit beginsel is. [20]Memorie van antwoord TK w.o. 21 399 (verhoging huurwaardeforfait en verlaging overdrachtsbelasting), V-N 1989, blz. 3664. [21]Een heffing van f 1000 per jaar voor iedere Nederlander met een schoenmaat van 42 of groter zal ongetwijfeld ook enkele miljarden opbrengen. [22]P.H.J. Essers heeft in zijn oratie (Knelpunten bij de hervorming van de belastingheffing van ondernemingen, blz. 28) gesteld dat geen enkele wetenschapper zich tegenwoordig meer aan de vraag mag onttrekken hoe zijn voorstellen moeten worden gefinancierd. Aertjan Grotenhuis (NRC Handelsblad 1 juni 1992) heeft deze opstelling bekritiseerd, omdat dit 'de doodsteek voor de meer fundamentele rechtswetenschap' zou betekenen. [23]Achtereenvolgens kwamen zowel de ambtelijke 'Werkgroep overheveling van de overdrachtsbelasting van rijk naar gemeenten' als de breder samengestelde 'Commissie verruiming eigen middelen lagere overheden' (Commissie-De Kam) tot de slotsom dat de overdrachtsbelasting zich onder voorwaarden leent voor overheveling naar de gemeenten. [24]J.E.A.M. van Dijck, Vermogenswinstbelasting, Weekblad 1988/5850. Van Dijck wijst in dit verband op de incongruentie dat men bij discussies over de vermogenswinstbelasting haast vanzelfsprekend aanneemt dat voor de winst op de eigen woning een doorschuiffaciliteit wordt gecreëerd, maar tegelijkertijd geen probleem maakt van de heffing van overdrachtsbelasting in die situatie (ook zonder dat er winst wordt gerealiseerd). [25]Zie het antwoord van de staatssecretaris op recente kamervragen over 'berichten' (?) over invoering van een vermogenswinstbelasting ( V-N 1995, blz. 1863). [26]Geschrift Vereniging voor Belastingwetenschap 158, blz. 16. [27]Geschrift Vereniging voor Belastingwetenschap 159, blz. 9 e.v.
8
