De rol van de gemeenteraad in relatie tot de veiligheidsregio

De rol van de gemeenteraad in relatie tot de veiligheidsregio

Oktober 2015 Master of crisis and public order management Student: ir. C.J. Bergsma Thesisbegeleider: dr. M.J. van Duin

rol van de gemeenteraad in relatie tot de veiligheidsregio

1

Master of Crisis and Public Order Management Instituut Fysieke Veiligheid IFV & Politieacademie Opbouw proeve van bekwaamheid behorende bij de kernopgaven 5200510: Risicoassessment en voorbereiding binnen gevaar en crisisbeheersing en 5200511: Functioneren binnen gevaar en crisisbeheersing. Examenopdracht 2:

Schrijven en verdedigen masterthesis MCPM

Student (nummer):

ir. C.J. Bergsma (318178) Het Wedde 16 2253 RE Voorschoten [email protected]

Thesisbegeleider:

dr. M.J. van Duin

Decaan:

drs. E. Braakhekke

Leidinggevende:

H.E.N.A. Meijer (directeur veiligheidsregio) / L.E.M. Weber-Teuben MCPM (afdelingshoofd)

Datum:

oktober 2015


2


3

Voorwoord

Deze scriptie is tot stand gekomen als afsluiting van mijn opleiding MCPM. Gedurende de opleiding zijn veel interessante onderwerpen de revue gepasseerd die de basis konden vormen voor een thesis. Ik ben op dit onderwerp (rol van de gemeenteraad met betrekking tot de veiligheidsregio) uitgekomen, omdat ik hier weinig vanaf weet en wel getriggerd wordt door de discussie die hier toch herhaaldelijk over is. Nieuwsgierigheid was hierbij mijn grootste drijfveer. Met mijn beperkte achtergrond op het gebied van bestuurskunde ben ik in dit onderwerp gedoken. Het was voor mij lastig om vat te krijgen op de materie: er is zoveel en het is zo breed. Meerdere keren heb ik weer terug moeten grijpen naar de afbakening en de kern van de hoofdvraag. Het was een proces van vallen en opstaan. Uiteindelijk heeft het geresulteerd in dit rapport. Deze scriptie ligt hier dankzij de medewerking van velen. Mijn dank gaat uit naar alle geïnterviewden voor hun tijd en openhartigheid en naar alle respondenten van de enquête die bereid waren deze in te vullen in hun schaarse (vrije) tijd. Tevens gaat mijn dank uit naar mijn thesisbegeleider Menno van Duin en mijn decaan Erie Braakhekke, voor hun geduld en vertrouwen in mij. Mijn dank gaat ook uit naar mijn leidinggevenden die mij de tijd en ruimte hebben gegeven om deze scriptie tot een goed einde te brengen. En natuurlijk ook dank naar de collega’s voor hun support! Tot slot gaat mijn dank uit naar mijn ‘thuisfront’, zonder hun zorg, geduld, flexibiliteit en incasseringsvermogen was het me niet gelukt. Ik hoop het de komende periode weer ‘goed’ te maken door er weer te zijn.

Voorschoten, oktober 2015 Hanneke Bergsma


4


5

Samenvatting Door een aantal grote crises en rampen in de afgelopen jaren, is het besef ontstaan dat de aanpak hiervan op een grotere organisatieschaal dan de gemeentelijke schaal nodig is. Veel gemeenten zijn te klein om alle taken op het gebied van rampenbestrijding en crisisbeheersing alleen in te vullen. Daarnaast bleek een versterking van de multidisciplinaire samenwerking noodzakelijk. Dit is mede de aanleiding geweest voor de nieuwe Wet veiligheidsregio’s (Wvr) die op 1 oktober 2010 is ingegaan. Hierin is bepaald dat gemeenten verplicht zijn een gemeenschappelijke regeling te treffen. Hiermee is de veiligheidsregio een feit. Taken en bevoegdheden die eerder lokaal waren belegd, zijn nu overgedragen aan het bestuur van de veiligheidsregio. Bij aanvang is er al discussie over de toepassing van verlengd lokaal bestuur. Daarom vindt er relatief kort na invoering van de wet al een evaluatie plaats. De Commissie Hoekstra, die aanbevelingen formuleert naar aanleiding van de evaluatie, stelt dat de kwaliteit van de voorbereiding op en de organisatie van de crisisbeheersing en rampenbestrijding naar aanleiding van de Wvr verbeterd is, maar dat de lokale inbedding verbeterd dient te worden. Gemeenteraden zouden te weinig invloed kunnen uitoefenen, omdat de burgemeesters in het algemeen bestuur aan de knoppen zitten. Tevens is er in het algemeen steeds meer zorg over gemeenschappelijk regelingen. Deze samenwerkingsverbanden worden weliswaar als noodzakelijk gezien, maar ze vormen een bedreiging voor de lokale democratie. Gemeenteraden voelen zich vaak buiten spel gezet. Dit leidt tot de onderzoeksvraag: wat is de betekenis van een gemeenteraad voor een veiligheidsregio? Eerst is door middel van literatuuronderzoek gekeken hoe dit formeel omschreven is. Daarna heeft het onderzoek zich gericht op hoe het nu in de praktijk werkt. Op diverse manieren zijn data verzameld. Er is gebruik gemaakt van ervaringen met en onderzoeken over gemeenschappelijke regelingen en andere aanverwante onderwerpen. En door middel van onderstaand onderzoeksmodel (figuur 1) is de praktijk van Hollands Midden onderzocht. gemeenteraad Randvoorwaarde Bekendheid met GR

burgemeester (lid AB)

veiligheidsregio

Beeldvorming VRHM

Beeldvorming VRHM

Kaderstellend Input actief Input reactief

Beleid

Beleid

Controlerend Financieel Beleidsmatig ‘Rooksignalen’

Verantwoording afleggen Jaarrekening Jaarverslag Incidenteel reactief Incidenteel actief


Informatie-uitwisseling Vraag gestuurd

Informatie-uitwisseling Aanbod gestuurd Vraag gestuurd


Samenwerking Vertrouwen Ander in positie



Ruimte voor input Vraag naar input


Figuur 1. Onderzoeksmodel voor rol van de gemeenteraad. (kopie van pagina 31)

Het model is onderzocht door burgemeesters en leden van de veiligheidsdirectie te interviewen en een enquête naar raadsleden te sturen.


6

Uit het onderzoek blijkt dat het inzicht die raadsleden over de veiligheidsregio hebben, beperkt is. Dit komt mogelijk doordat de veiligheidsregio zichzelf niet sterk profileert als veiligheidsregio, maar meer sterke monodisciplinaire merken laat zien. Verder blijkt uit het onderzoek in Hollands Midden dat een deel van de respondenten van de geënquêteerde raadsleden (30 tot 40%), ontevreden is over de mate van invloed en sturing op het beleid van de veiligheidsregio. Daar waar de veiligheidsdirectie meer input uit gemeenten wil (zowel van burgemeesters als van raadsleden), maar eigenlijk geen kaders verwacht, willen raadsleden duidelijk meer betrokken zijn bij de totstandkoming van beleid. Vanuit de documentenanalyse (eerdere onderzoeken) wordt de grote zorg onder raadsleden over gemeenschappelijk regelingen bevestigd, terwijl deze samenwerkingsverbanden wel noodzakelijk worden geacht. Op zich zijn er geen signalen dat het in gemeenschappelijke regelingen niet goed gaat, maar raadsleden vinden onder andere dat ze te weinig invloed kunnen uitoefenen op het beleid. Uiteindelijk is er een spanningsveld tussen de doelmatigheid van de GR van de veiligheidsregio en het democratisch beginsel. In het kader van doelmatigheid is het van belang om verlengd lokaal bestuur te handhaven, maar de nadelen hiervan dienen beter ondervangen te worden. Een gemeenteraad kan, mag en moet meer uitvoering geven aan haar kaderstellende en controlerende rol. Er zijn diverse partijen die aandachtspunten, tips en adviezen hebben ontwikkeld voor raadsleden hoe om te gaan met gemeenschappelijke regelingen. Uit de analyse van de data komen de volgende conclusies. De basis is het ontwikkelen van meer inzicht in het functioneren van de veiligheidsregio bij de raadsleden. De veiligheidsregio en raadsleden moeten met elkaar duidelijk krijgen waar er nog ruimte is voor invloed. De raad moet bewust kiezen welke rol zij wil spelen binnen het taakveld van de veiligheidsregio. Dit is een afweging die gemaakt moet worden in het licht van alle andere thema’s waar een raad zich over moet buigen. Hoeveel kun je aan als raad? Bij voorkeur dienen raden dit te doen in overleg met elkaar binnen de veiligheidsregio. Op basis van de gekozen rol, kan er met de burgemeesters en de veiligheidsregio gekeken worden hoe de samenwerking vorm moet krijgen. Wanneer en hoe speelt de raad een rol, welke vormen en frequentie van informatiedeling is gewenst, etc.. Raden kunnen overwegen om in navolging van verlengd lokaal bestuur, verlengde democratische kaderstelling en controle vorm te geven, een soort van intergemeentelijke raadscommissie voor de GR VRHM. De oplossing ligt niet alleen bij de gemeenteraad. Alle partijen hebben hier een rol in en hebben eigen aandachtspunten. De betekenis van een gemeenteraad voor een veiligheidsregio is formeel groter dan feitelijk vormgegeven. De rol van de raad is zeer beperkt. Hier is winst te behalen. Alle partijen zijn hiervoor aan zet.


7

Inhoudsopgave 1

Inleiding .............................................................................................................. 9 1.1 Toelichting/aanleiding onderzoek ............................................................................ 9 1.2 Probleemstelling: centrale onderzoeksvraag en deelvragen ...................................10 1.3 Afbakening .............................................................................................................11 1.4 Introductie van inhoud / begrippen .........................................................................11 1.5 Relevantie ..............................................................................................................11 1.6 Het onderzoek ........................................................................................................11 1.6.1 Literatuuronderzoek................................................................................................. 11 1.6.2 Empirisch onderzoek ............................................................................................... 12 1.6.3 Verwerken onderzoeksresultaten ............................................................................ 12 1.6.4 Betrouwbaarheid en geldigheid ............................................................................... 13 1.7 Leeswijzer ..............................................................................................................13

2

Theoretische kader .......................................................................................... 14 2.1 Wat is de rol van de gemeenteraad in het openbaar bestuur? ................................14 2.1.1 Openbaar bestuur.................................................................................................... 14 2.1.2 Rollen en taken in het openbaar bestuur ................................................................ 15 2.1.3 Beleidscyclus ........................................................................................................... 17 2.1.4 Medebewind ............................................................................................................ 20 2.2 Gemeenschappelijke Regelingen ...........................................................................21 2.3 Wet veiligheidsregio’s.............................................................................................22 2.4 Samenvatting theoretisch kader .............................................................................25

3

Operationalisering ........................................................................................... 28 3.1 3.2

4

Onderzoeksresultaten ..................................................................................... 33 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7

5

Lokale politiek en GR-en ........................................................................................33 Lokale politiek en invloed op veiligheid ...................................................................35 Veranderende samenleving....................................................................................36 Evaluatie Wvr: bevindingen van de commissie Hoekstra ........................................37 Gemeenschappelijke Regeling VRHM....................................................................38 De praktijk in VRHM ...............................................................................................40 Analyse van de praktijk ..........................................................................................45

Analyse ............................................................................................................. 47 5.1 5.2 5.3

6

Dataverzameling ....................................................................................................28 Praktijkonderzoek ...................................................................................................28

Theorie versus praktijk ...........................................................................................47 Probleem? ..............................................................................................................49 Oplossing? .............................................................................................................50

Conclusies en aanbevelingen ......................................................................... 53 6.1 6.2 6.3 6.4

Bevindingen ...........................................................................................................53 Conclusie ...............................................................................................................54 Beperking van het onderzoek .................................................................................55 Discussie/Aanbevelingen .......................................................................................56

Literatuurlijst……………………………………………………………………………….55 Afkortingenlijst…………………………………………………………………………….57 Bijlagen.................................................................................................................... 60 rol van de gemeenteraad in relatie tot de veiligheidsregio

8

1 Inleiding 1.1 Toelichting/aanleiding onderzoek Wet veiligheidsregio’s Door een aantal grote rampen en crises, zoals de vuurwerkramp in Enschede, brand in café ‘het Hemeltje’ in Volendam, maar ook de MKZ-crisis, is het besef ontstaan dat de aanpak van dit soort incidenten op een grotere organisatieschaal dan de gemeentelijke schaal nodig is. Veel gemeenten zijn te klein om alle taken op het gebied van rampenbestrijding en crisisbeheersing alleen te kunnen invullen. Ook bleek er een behoefte voor het versterken van de multidisciplinaire samenwerking. De Raad van Openbaar Bestuur (Rob) heeft daarover in 2003 een advies uitgebracht. Dit heeft mede bijgedragen aan de huidige Wet veiligheidsregio’s (Wvr). Ten opzichte van de Wet rampen en zware ongevallen (de Wrzo) is onder andere de bestuurlijke inbedding veranderd. Sinds 1985 was er de Rampenwet, die later gewijzigd is in de Wet rampen en zware ongevallen (Wrzo), waarin bepaald was dat het college van burgemeester en wethouders belast is met de voorbereiding van de bestrijding van rampen en zware ongevallen in de gemeente (artikel 2). Alle taken en verantwoordelijkheden waren conform deze Wet belegd bij het lokale bestuur. De lokale ambtenarenorganisatie werd hierbij ondersteund door de Regionale Brandweer. Deze uitvoeringsorganisatie was vanuit de Brandweerwet uit 1985 (artikel 1) aangewezen om feitelijk uitvoering te geven aan het beperken en bestrijden van rampen en zware ongevallen.

Sinds 1 oktober 2010 is de Wet veiligheidsregio’s (Wvr) van toepassing. Hierin is bepaald dat de gemeenten die bij een in de wet omschreven regio behoren verplicht een gemeenschappelijk regeling dienen te treffen, waarbij de veiligheidsregio wordt ingesteld (Wvr, artikel 9 en 10). Taken en bevoegdheden die vanuit een gemeente aan het bestuur van de veiligheidsregio worden overgedragen zijn onder andere: het inventariseren van risico’s van branden, rampen en crises en het voorbereiden op de bestrijding van branden en het organiseren van de rampenbestrijding en de crisisbeheersing. Niet alleen heeft een individuele gemeente een andere positie, maar ook de uitvoeringsorganisatie van de (voorbereiding op) rampenbestrijding en crisisbeheersing. In het verleden werden gemeenten door de regionale brandweer ondersteund voor de (voorbereiding op) rampenbestrijding en crisisbeheersing, nu is daar de veiligheidsregio voor. Taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de veiligheidsregio hebben niet alleen een ander karakter gekregen, maar deze zijn vooral omvangrijker geworden ten opzichte van de Wrzo. Taken die eerst lokaal waren belegd, dienen nu regionaal georganiseerd te worden. Dit komt onder andere tot uiting door de verplichte regionalisering van de brandweertaken die per 1 januari 2014 van kracht is. Evaluatie Wet veiligheidsregio’s Deze nieuwe wet, de Wvr, is in 2013 geëvalueerd. De Commissie Hoekstra brengt hierover in september 2013 een rapport uit. De Commissie Hoekstra (2013) stelt hierin dat: ‘In het algemeen de ontwikkeling van veiligheidsregio’s een gunstig effect heeft gehad op de kwaliteit van de effectiviteit van de rampenbestrijding. Het niveau waarop de veiligheidsregio’s functioneren, is de afgelopen jaren gestegen. De veiligheidsregio’s hebben een gunstig effect op de kwaliteit en effectiviteit van de rampenbestrijding. Er is sprake van kwaliteitsverbetering, een vergroting van de expertise, versterking van de operationele slagkracht en vergroting van de effectiviteit van de rampenbestrijding- en crisisbeheersingsorganisatie.’ De effecten van de wet zijn dus positief. De Commissie adviseert om het principe van verlengd lokaal bestuur te handhaven. Omvormen naar een andere bestuursvorm kan de bestuurlijke daadkracht vergroten, maar weegt niet op


9

tegen het belang van lokale inbedding. De Commissie concludeert dat gemeenteraden nauwelijks invloed kunnen uitoefenen, omdat de burgemeesters in het regionale veiligheidsbestuur aan de knoppen zitten. In een reactie vraagt de Tweede Kamer daarom aandacht voor de versterking van de rol van de gemeenteraden in relatie tot het beleid van de veiligheidsregio’s. Gemeenschappelijke regelingen Veel gemeenten geven aan te worstelen met het grip houden op gemeenschappelijke regelingen. Op internet is het eenvoudig om tientallen rapporten te vinden die veelal schrijven over het weinig grip hebben op een gemeenschappelijke regeling en hoe een gemeente (al dan niet in het betreffende samenwerkingsverband) dit kan verbeteren. Tevens wordt er in diverse ambtelijk gerelateerde media zoals Binnenlands Bestuur opgeroepen tot het beperken van het aantal gemeenschappelijke regelingen. Hierin wordt vaak gesteld dat gemeenschappelijke regelingen een bedreiging vormen voor de lokale democratie. Het risico dat beschreven wordt, gaat over belangrijke beslissingen die buiten het gezichtsveld van gemeenteraden genomen worden en zij voelen zich daarmee buiten spel gezet. Er is weerstand tegen het feit dat nu wethouders en burgemeesters de beslissingen nemen in plaats van de gemeenteraad. Bij de Wvr is het aangaan van een gemeenschappelijk regeling een vereiste. Gemeenten hebben geen keuze. In plaats van de korte lijnen binnen een lokale organisatie met eigen keuzes, moet er nu in een samenwerkingsverband tot overeenstemming gekomen worden. Voor gemeenteraden betekent dit steeds meer sturen op afstand en tot minder directe invloed. Medebewind en beleidsvrijheid Uitvoering van landelijke weten regelgeving, zoals de Wvr, op lokaal niveau wordt medebewind genoemd. Feitelijk heeft een lokale gemeente minder te zeggen over het beleid, dit is namelijk al landelijk bepaald. Afhankelijk van de inhoud van het landelijk beleid is er in meer of mindere mate sprake van beleidsvrijheid. Hoe abstracter het landelijk beleid is, des te meer ruimte er is om hier een lokale invulling aan te geven. Hoe meer details er in het landelijk beleid zijn ingevuld, hoe minder ruimte er is om er lokale elementen aan toe te voegen. Kijkend naar de Wvr is de vraag welke beleidsvrijheid er nog is. En door wie deze wordt ingevuld. Samenvattend In het kader van de Wvr is er sprake van een verplichting tot verlengd lokaal bestuur. Uit de evaluatie blijkt dat de nieuwe wetgeving effectief is. De invoering van de Wvr heeft positieve gevolgen voor de voorbereiding op rampenbestrijding en crisisbeheersing. Tevens wordt er geadviseerd om verlengd lokaal bestuur te handhaven, maar wel aandacht te hebben voor lokale inbedding. Daarnaast is er over het algemeen op lokaal niveau weerstand tegen gemeenschappelijke regelingen vanwege het ondermijnen van de democratie. Tegelijkertijd is er juridisch gezien sprake van medebewind en daarmee sowieso een beperking van eigen keuzes in beleid op lokaal niveau. Deze punten gezamenlijk leiden naar de vraag wat nu in het kader van de Wvr de rol van de gemeenteraad is. Welke formele bevoegdheden heeft de gemeenteraad (nog)? Hoe werkt dit uit in de praktijk? En welke richting zou dit op moeten gaan, als uit de evaluatie gevraagd wordt om aandacht te besteden aan lokale inbedding?

1.2 Probleemstelling: centrale onderzoeksvraag en deelvragen Bovenstaande achtergrond leidt tot de volgende centrale onderzoeksvraag: Wat is (formeel en feitelijk) de betekenis van een gemeenteraad voor een veiligheidsregio? Onderliggende deelvragen: 1. Hoe liggen de formele en wettelijke verhoudingen binnen het openbaar bestuur, specifiek gericht op de onderlinge relatie tussen een gemeenteraad en een veiligheidsregio. 2. Welke invloed hebben en willen gemeenteraden hebben op het beleid en de organisatie van een veiligheidsregio. Hoe werkt dit (invloeds)proces in de praktijk en welke rol spelen burgemeesters hierin?


10

3. Welke kansen en bedreigingen zijn er vanuit het perspectief van een veranderende samenleving? De veranderende samenleving heeft effect op zowel de rol van de gemeenteraad alsook op de rol en positie van een veiligheidsregio. 4. Hoe kan er in de toekomst (het beste) vorm worden gegeven aan de relatie tussen een gemeenteraad en een veiligheidsregio?

1.3 Afbakening Om binnen de kaders van de opleiding te blijven is een afbakening noodzakelijk. Een landelijk onderzoek is niet mogelijk binnen de hiervoor gegeven tijd. Om de uitkomsten van de interviews met elkaar te kunnen vergelijken, worden de interviews binnen één veiligheidsregio afgenomen. De onderzoeker is zelf werkzaam in de veiligheidsregio Hollands Midden, daarom zal het onderzoek zich richten op de gemeenteraden en de veiligheidsregio van Hollands Midden. Dit betekent dat een deel van de conclusie alleen betrekking heeft op Hollands Midden. Het onderzoek naar de formele bestuurlijke inbedding is breder van toepassing. Het onderzoek is geen herhaling van de evaluatie van de Wvr of een analyse van hoe veiligheidsregio Hollands Midden het nu doet.

1.4 Introductie van inhoud/begrippen Dit onderzoek heeft betrekking op de veiligheidsregio zoals omschreven in de Wet veiligheidsregio’s. Om die reden worden de definities vanuit deze wet (Wvr, artikel 1) gehanteerd (bijlage 1). Andere begrippen komen gaandeweg in dit rapport aan de orde.

1.5 Relevantie Naast de kritiek op het gebrek van de democratische legitimiteit bij gemeenschappelijke regelingen in het algemeen, ligt er een duidelijke oproep vanuit de Commissie Hoekstra (2013) om aandacht te hebben voor de lokale inbedding van de veiligheidsregio en het verzoek om versterking van de invloed van gemeenteraden. Dit is een uitdagende opgave waar verder geen handvatten voor geboden worden. De vraag is wat er kan en mag binnen de wettelijke kaders en hoe dit vorm gegeven kan worden op een wijze die aansluit bij de behoefte. Er is sprake van een lacune, waar nog een oplossing voor gezocht wordt.

1.6 Het onderzoek Deze masterthesis betreft een empirisch kwalitatief onderzoek. Volgens Baarda, De Goede & Teunissen (2009) betekent empirisch onderzoek het vaststellen van wat er zich in de werkelijkheid afspeelt. Hierbij is gebruik gemaakt van een beschrijvend onderzoek. Bij kwalitatief beschrijvend onderzoek wordt vanuit het gezichtspunt van betrokkenen gevoelens, belevingen, ervaringen, etc., in kaart gebracht. De benadering die hierbij hoort, is zo open mogelijk. De ‘waarneming’ is bij dit onderzoek gebaseerd op het interviewen van betrokkenen en een enquête onder gemeenteraadsleden. In deze situatie betreft het een kwalitatief onderzoek waarbij het gaat om het genereren van ideeën (inducatief). Het onderzoek is opgebouwd uit verschillende delen. Allereerst heeft een literatuurstudie plaatsgevonden voor de vorming van een theoretisch kader. Deze bevindingen zijn input geweest voor het opstellen van de topiclijst met de belangrijkste vragen voor de half gestructureerde interviews met betrokkenen en de vragen die in de enquête verwerkt zijn. Daarnaast is er sprake van een documentenonderzoek op basis van eerdere onderzoeken gerelateerd aan dit onderwerp.

1.6.1 Literatuuronderzoek Vanuit de bestuurskunde (onder andere Derksen & Schaap (2007), Oosten (2014) en Bovens, ’t Hart & van Twist (2012)) is beschreven wat de formele rol is van een gemeenteraad in het openbaar bestuur. De aandacht is gericht op de invloedsprocessen binnen het openbaar bestuur.


11

Naast het beschrijven van de formele rol van een gemeenteraad, is deze rol ook belicht in de context van een gemeenschappelijke regeling. Welke rol heeft een gemeenteraad in gemeenschappelijke regelingen? Daarnaast is aandacht besteed aan de positie die een gemeenteraad inneemt bij het fenomeen medebewind en wat dit betekent voor de mate van beleidsvrijheid. Een deel van de literatuurstudie heeft zich gericht zich op wet- regelgeving: de Wet veiligheidsregio’s (Wvr) en de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Deze analyse draagt bij aan het perspectief van waaruit deelvraag 1 beantwoord wordt. Uit een deel van de literatuurstudie is informatie beschikbaar voor de beantwoording van deelvraag 3.

1.6.2 Empirisch onderzoek Voor een deel van de beantwoording van deelvraag 2 heeft een documentenonderzoek plaatsgevonden. Dit betreft onder andere de specifieke gemeenschappelijke regeling die er in het kader van de Wvr tussen de gemeenten en de veiligheidsregio Hollands Midden is en de evaluatie van de Wvr (Commissie Hoekstra, 2013). Dit levert informatie op over de praktijk van de Wvr. Voor inzicht in het functioneren van gemeenschappelijke regelingen in het algemeen is aanvullende documentenonderzoek uitgevoerd. Hiervoor zijn onderzoeken en opinies op het gebied van het functioneren van gemeenschappelijke regelingen gebruikt. Hierbij zijn ook informatieve en evaluerende publicaties van relevante partijen op dit thema onderzocht, zoals een eerder onderzoek dat gedaan is naar de mening van de lokale politiek over de politie (van der Torre-Eilert, Bergsma & van Duin, 2010). Voor het andere deel van de beantwoording van deelvraag 2 hebben er interviews plaats gevonden met betrokkenen: o Zes burgemeesters: de voorzitter van de veiligheidsregio Hollands Midden (via de bestuursadviseur), twee leden van het dagelijks bestuur van de veiligheidsregio (portefeuillehouder multidisciplinaire crisisbeheersing en portefeuillehouder brandweer) en drie leden van het algemeen bestuur van de veiligheidsregio die geen lid zijn van het dagelijks bestuur. o Drie leden van de veiligheidsdirectie: de directeur van de veiligheidsregio Hollands Midden (tevens regionaal commandant van de brandweer Hollands Midden), de directeur publieke gezondheid (tevens plaatsvervangend directeur veiligheidsregio Hollands Midden) en de coördinerend functionaris. Hier is een vierde interview aan toegevoegd: de plaatsvervangend regionaal commandant van brandweer Hollands Midden, vanwege zijn rol in de ronde langs de gemeenteraden met betrekking tot het meerjarenbeleidsplan van de brandweer. Door middel van een topiclijst en voor een deel van tevoren geformuleerde vragen is ingegaan op een aantal thema’s. Voor de beantwoording van het laatste deel van deelvraag 2, is een enquête onder alle raadsleden van de veiligheidsregio Hollands Midden verspreid. Er is gekozen voor een enquête in plaats van interviews, omdat de grootte van deze doelgroep veel omvangrijker is dan de andere doelgroepen. Er zijn 461 raadsleden, naast negentien burgemeesters en vier leden van de veiligheidsdirectie. Een enquête onder deze doelgroep geeft een breder beeld van de bevindingen dan wanneer enkele raadsleden geïnterviewd worden. De enquête is samengesteld uit vragen die gebaseerd zijn op het vooronderzoek waarin begrippen zijn bepaald. De resultaten van de interviews en de enquête zijn ook gebruikt voor de beantwoording van deelvraag 4.

1.6.3 Verwerken onderzoeksresultaten De resultaten van de interviews en enquête zijn gestructureerd verwerkt op basis van de kernbegrippen die in hoofdstuk 3 nader zijn uitgewerkt. Via labeling zijn de resultaten met elkaar vergeleken en gekoppeld. Een analyse van de literatuurstudie in combinatie met het onderzoek hebben geleid tot conclusies, waarbij de centrale onderzoeksvraag en de deelvragen definitief beantwoord zijn. Daar waar mogelijk zijn aanbevelingen gedaan.


12

1.6.4 Betrouwbaarheid en geldigheid Voor dit kwalitatief onderzoek zijn meerdere dataverzamelingsmethoden gebruikt. Een deel van de data komen uit andere onderzoeken over dezelfde of hier sterk aan gerelateerde onderwerpen (documentenonderzoek). Vervolgens zijn er twee verschillende groepen (zes burgemeesters en vier leden van de veiligheidsdirectie van de veiligheidsregio Hollands Midden) geïnterviewd over hun ervaringen en zienswijze over de rol van de gemeenteraad in de veiligheidsregio. Tot slot zijn gemeenteraadsleden uit Hollands Midden zelf geënquêteerd. Hiermee is een breed beeld vanuit verschillende perspectieven gecreëerd op de onderzoeksvraag. De geïnterviewden en geënquêteerden komen uit dezelfde regio, daarmee zijn die bevindingen aan elkaar te koppelen. De onderzoeksresultaten zijn controleerbaar en inzichtelijk. Van alle interviews zijn uitgebreide aantekeningen en zijn voor dit verslag gestructureerd uitgewerkt in dezelfde vragenlijsten. De resultaten van de enquête zijn in zijn geheel in bijlage 7 weergegeven. Indien gewenst is een kruistabel beschikbaar. Het onderdeel van toeval wat een rol kan spelen, is de keuze voor deze zes burgemeesters (uit een groep van negentien) en de mogelijke vooringenomenheid van de onderzoeker (medewerker van de veiligheidsregio Hollands Midden). Geldigheid is een ander belangrijk aspect van kwalitatief onderzoek. Bij geldigheid gaat het over de juistheid van de onderzoeksbevindingen. Baarda et.al. (2009) spreken bij kwalitatief onderzoek over inhoudelijke generalisatie en geven aan dat de uitkomsten van het onderzoek overdraagbaar zijn op vergelijkbare of overeenkomstige situaties die niet allen feitelijk zijn onderzocht. Voorafgaand aan ieder interview is aan alle geïnterviewde personen een basistekst verstrekt over de reden en doel van het interview (zie alinea’s boven de topiclijsten in bijlage 2 en 4). Alle interviews zijn afgenomen met personen die onderdeel uitmaken van de gemeenschappelijke regeling van de veiligheidsregio Hollands Midden. Alle geënquêteerden maken onderdeel uit van deze gemeenschappelijke regeling. Door de verschillende invalshoeken is de geldigheid zo optimaal mogelijk. Er zullen overeenkomsten zijn met vergelijkbare en overeenkomstige situaties bij andere regio’s. Op details kan de inrichting van de veiligheidsregio Hollands Midden afwijken en daardoor resultaten geven die specifiek zijn voor deze regio.

1.7 Leeswijzer Hoofdstuk 2 vormt de uitwerking van het theoretisch kader op basis van literatuuronderzoek. In hoofdstuk 3 is de vertaalslag gemaakt vanuit het theoretisch model naar de wijze waarop het onderzoek vormgegeven is. Hoofdstuk 4 beschrijft de deelonderzoeken en de basis van de resultaten. In hoofdstuk 5 is de analyse van de resultaten gedaan en de theorie met de praktijk vergeleken. Tot slot zijn in hoofdstuk 6 de onderzoeksvragen beantwoord en de conclusies en aanbevelingen weergegeven.


13

2 Theoretische kader In dit hoofdstuk is een analyse weergegeven van de rol en positie van de gemeenteraad vanuit de weten regelgeving en vanuit bestuurskundig perspectief. Om dit in het juiste perspectief te plaatsen, is er een beschrijving gegeven van het openbaar bestuur. Aangezien er veel literatuur beschikbaar is over het openbaar bestuur en dit niet allemaal in het kader van de MCPMopleiding te bestuderen valt, is er een keuze gemaakt in de literatuur, zonder alle beschikbare literatuur te hebben doorgrond. De keuze is gebaseerd op het meeste aantal hits op de gebruikte zoektermen in de systemen van de mediatheek van Politieacademie. De meest relevante literatuur betreffen ‘Openbaar bestuur’ van Bovens, ’t Hart & van Twist (2012), ‘Lokaal bestuur’ van Derksen & Schaap (2007), ‘Beleid in beweging’ van Bekkers (2012) en ‘Inleiding in de bestuurskunde’ van Oosten (2014). Vervolgens is vanuit weten regelgeving aangegeven welke rol een gemeenteraad vervult in het algemeen en in het kader van gemeenschappelijke regelingen. Daarna wordt de link gelegd naar de Wet veiligheidsregio’s. Het hoofdstuk is afgesloten met een samenvatting van het geheel. Voor een eenduidig begrip van wat er bedoeld wordt, zijn er vooraf een aantal definities met betrekking tot openbaar bestuur gegeven. Soms lijkt een definitie voor de hand te liggen, maar daar schuilt juist soms het gevaar in. Ongemerkt heeft een ieder daar toch een eigen beleving bij. o Openbaar bestuur: De verzameling van partijen binnen en buiten de overheid die zich bezighouden met de inrichting en sturing van de samenleving (Bovens et.al., 2012). o Lokaal bestuur: het bestuur van de gemeente. Dit betreft de gemeenteraad, het college van burgemeester en wethouders en de lokale ambtelijke organisatie. Deze term is synoniem aan gemeente, gemeentebestuur en gemeentelijk bestuur (Derksen, 2007). o Primaat van de politiek: volksvertegenwoordigers hebben het eerste en laatste woord (Bovens et al, 2012). De wens van de meerderheid telt zwaarder dan de wens van de minderheid. (Oosten, 2014). Dit resulteert in democratische legitimiteit, de soevereiniteit ligt uiteindelijk bij het volk.

2.1 Wat is de rol van de gemeenteraad in het openbaar bestuur? In deze paragraaf wordt eerst een beknopte beschrijving van openbaar bestuur gegeven. Hierna zijn de rollen binnen het openbaar bestuur benoemd. Om een goed begrip te hebben op welke momenten en op welke wijze er invloed uitgeoefend kan worden door onder andere de gemeenteraad, zijn de onderwerpen beleidsvorming en medebewind op hoofdlijnen behandeld.

2.1.1 Openbaar bestuur Volgens Bovens et.al. (2012) houdt het openbaar bestuur zich bezig met besturing van de maatschappij. Besturing komt van sturen: richting geven, koers uitzetten. Daarbij gaat het vooral om het voorbereiden en uitvoeren van beslissingen. Door deze beslissingen geven de bestuurders aan wat zij in de maatschappij willen bewerkstelligen, wat er van de leden van de maatschappij verwacht wordt en welke inspanningen gepleegd worden om de gewenste resultaten te boeken. Beslissingen komen tot stand door een thema of probleem te agenderen, daar beleid over te vormen en hierover te besluiten. Vervolgens volgt uitvoering van het beleid waarover een besluit genomen is. Door middel van evaluatie wordt gecheckt of het uitgevoerde beleid het juiste effect heeft. Het openbaar bestuur bestaat uit ambtenaren en politieke ambtsdragers (bestuurders). Dit klinkt eenvoudig, maar hier zit een complexe wereld van organisaties achter. Bovens et.al. (2012) beschrijven hierbij een grote variëteit van organisaties, van lokaal tot Europees niveau, met een verscheidenheid aan activiteiten en die verschillende niveaus van bestuur hebben. Naar de mening van Bovens et.al. (2012) zitten hier ook vage grenzen tussen ‘politiek’, ‘bestuur’ en ‘samenleving’. Openbaar bestuur is overheid en semi-overheid. Openbaar bestuur staat hierbij niet op zich, het is onderdeel van een omgeving. Onderstaand model (figuur 2) geeft dat weer.


14

Publieke sector

Particuliere sector

Openbaar bestuur Overheid Politiek Ambtelijk

Middenveld

Semioverheid

Particuliere organsiatie / publieke taak

Bedrijfsleven

Particuliere organisatie / non-profit

Particuliere organisatie / profit

Figuur 2. Verhoudingen tussen openbaar bestuur en zijn omgeving (Bovens et.al., 2012).

In het kader van dit onderzoek is alleen openbaar bestuur als onderdeel van de publieke sector uitgewerkt. Afhankelijk van de heersende politieke stroming, zal er meer of minder gestuurd worden door de overheid. Volgens het liberale gedachtegoed is de bemoeienis van de overheid beperkt en vanuit het socialistische gedachtegoed zal er meer bemoeienis van de overheid zijn in een maatschappij. Sturing door de overheid op een bepaald onderwerp is daardoor niet vanzelfsprekend. Welke taken een overheid op zich neemt, is volgens Bovens et.al. (2012) uiteindelijk een keuze van de burger (democratie). Oosten (2014) schrijft hierover dat overheidsoptreden alles te maken heeft met regels en verdeling van schaarse middelen. Het is algemeen geaccepteerd dat de overheid zich bemoeit met collectieve goederen die door iedereen gebuikt worden, maar die niet spontaan betaald zullen worden of die niet op te brengen zijn voor een burger. Denk hierbij aan defensie en infrastructurele voorzieningen. Ook veiligheid is één van deze collectieve vraagstukken waar de overheid op stuurt. Het wordt gezien als één van de kerntaken van de overheid.

2.1.2 Rollen en taken in het openbaar bestuur Het openbaar bestuur kent een wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht. Het openbaar bestuur speelt zich af op meerdere niveaus: nationaal, regionaal (provincies) en lokaal. Dit is in onderstaande tabel weergegeven. Tabel 1. Hoofdlijnen van openbaar bestuur (op basis van Oosten (2014) en Bovens et.al. (2012)) Wetgevende macht

Nationaal bestuur Regionaal bestuur

Lokaal bestuur

Parlement

Politiek echelon Kabinet

Provinciale staten en het algemeen bestuur van een gemeenschappelijke regeling

Gemeenteraad

Uitvoerende macht

Commissaris van de Koning en gedeputeerden en het dagelijks bestuur van een gemeenschappelijke regeling College van burgemeester en wethouders

Rechterlijke macht Ambtelijk echelon Departementen Provinciale ambtenaren en ambtenaren in dienst van een gemeenschappelijke regeling

Rechters en leden van het Openbaar Ministerie

Ambtelijke organisatie van een gemeente

In het kader van dit onderzoek is alleen lokaal bestuur en regionaal bestuur met betrekking tot gemeenschappelijke regelingen uitgewerkt. Hieronder wordt eerst ingegaan op het lokaal bestuur. Verhoudingen in het regionaal bestuur is uitgewerkt in het deel over (de wet) gemeenschappelijke regelingen. De VNG (Vereniging van Nederlandse Gemeenten) geeft op haar site de volgende omschrijving van de taken van een gemeente: ‘Een gemeente voert uitsluitend taken uit die direct van belang


15

zijn voor haar inwoners.’ Voorbeelden hiervan zijn het huisvuil ophalen, paspoorten verstrekken en bestemmingsplannen maken. Een gemeente voert landelijk en eigen beleid uit. Over veel zaken mag de gemeente zelfstandig beslissen, bijvoorbeeld het bouwen van woningen en het aanleggen van een fietspad. Het maken van die keuzes is de belangrijkste taak van het gemeentebestuur. Daarnaast voert de gemeente een aantal landelijke wetten uit. Het door de gemeente uitgeven van paspoorten en identiteitskaarten aan de eigen inwoners, is uitvoering van landelijke wetgeving. Over raadsleden geeft de VNG het volgende aan: ‘Raadsleden bepalen de hoofdlijnen van het beleid van de gemeente en controleren of het college van burgemeester en wethouders dit goed uitvoert. De gemeenteraad maakt de begroting en controleert het financiële jaarverslag van de gemeente.’ Raadsleden zijn volksvertegenwoordigers en daarmee de wetgevende macht. Oosten (2014) beschrijft voor een gemeenteraad de volgende drie rollen: o Volksvertegenwoordiging. Raadsleden worden geacht contact te houden met de lokale samenleving en aan te voelen wat er in de samenleving leeft. Hieruit moeten zij (politieke) doelen en wensen formuleren, die zij kunnen inbrengen in raadsvergaderingen. o Kaderstellende rol. In deze rol wordt de raad geacht de marges/kaders te formuleren waarbinnen het college de gemeente bestuurt. o Controlerende rol. De raad wordt geacht erop toe te zien dat het college op een goede wijze invulling geeft aan zijn besturende verantwoordelijkheid. Raadsleden hebben het recht van initiatief en recht van amendement. Tevens kunnen zij een motie indienen. Het college van burgemeester en wethouders (het college van B&W) vormt met hun ambtenaren de uitvoerende macht. De burgemeester wordt op aanbeveling van de gemeenteraad en op voordracht van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, benoemd door de Kroon. Wie wethouders worden is afhankelijk van de coalitieonderhandelingen na de gemeenteraadsverkiezingen. Een gemeentesecretaris staat aan de top van de ambtelijke organisatie en is ondersteuner van het college. In de gemeentewet (Gemeentewet, 14 februari 1992) zijn een aantal zaken geregeld met betrekking tot het functioneren van het gemeentebestuur. Het gemeentebestuur wordt geduid als ieder bevoegd orgaan van de gemeente (artikel 5). In de wet is vastgelegd dat er in iedere gemeente een raad en een college van B&W is. Afhankelijk van het aantal inwoners, is het aantal raadsleden bepaald in de wet. De raad vertegenwoordigt de gehele bevolking van de gemeente. De burgemeester is voorzitter van de raad en van het college (artikel 6 tot met 8). In de raad heeft de burgemeester geen stemrecht. De raad benoemt de wethouders. Hierbij wordt de burgemeester geïnformeerd over de uitkomsten van de collegeonderhandelingen, maar deze speelt daar zelf geen rol in. Hij wordt in de gelegenheid gesteld zijn opvattingen over de voorstellen van het collegeprogramma kenbaar te maken (artikel 35). Er is niet beschreven wat er met zijn opvattingen dient te gebeuren. In artikel 147 tot en met 159 staan de bevoegdheden van de raad beschreven. De meest relevante van toepassing voor dit onderzoek, is artikel 147: ‘Gemeentelijke verordeningen worden door de raad vastgesteld voor zover de bevoegdheid daartoe niet bij de wet of door de raad krachtens de wet aan het college of de burgemeester is toegekend.’ Bevoegdheden van het college van B&W zijn beschreven in artikel 160 tot en met 169. Het college is het dagelijks bestuur van een gemeente. Zij bereiden beslissingen van de raad voor. Verder is het college verantwoordelijk voor de regels met betrekking tot de ambtelijke organisatie van de gemeente.


16

Het college en elk van zijn leden afzonderlijk, zijn aan de raad verantwoording schuldig over het door het college gevoerde bestuur. Zij geven de raad alle inlichtingen die de raad voor de uitoefening van zijn taak nodig heeft. Het college geeft de raad mondeling of schriftelijk de door één of meer leden gevraagde inlichtingen, tenzij het verstrekken ervan in strijd is met het openbaar belang (artikel 169). De bevoegdheden van de burgemeester zijn in artikel 170 tot en met 181 verwoord. De twee meest belangrijke hiervan zijn artikel 170 en 172: o De burgemeester ziet toe op een tijdige voorbereiding, vaststelling en uitvoering van het gemeentelijk beleid en van de daaruit voortvloeiende besluiten, alsmede op een goede afstemming tussen degenen die bij die voorbereiding, vaststelling en uitvoering zijn betrokken. En hij ziet toe op een goede samenwerking van de gemeente met andere gemeenten en andere overheden. o De burgemeester is belast met de handhaving van de openbare orde. Bij wet is dus vastgelegd dat handhaving van de openbare orde een taak van de burgemeester is. Dit betekent dat dit onderwerp vaak gecombineerd met fysieke veiligheid in de portefeuille van de burgemeester zit. De rol van het college is hierin beperkt. De gemeentewet zet hiermee een aantal essentiële verantwoordelijkheden en taken weg bij betrokken functionarissen. Tegelijkertijd is er veel ruimte voor interpretatie. ‘Toezien op’, ‘voorbereiden’ en ‘verantwoording schuldig’ zijn begrijpelijke termen, maar wanneer wordt dit wel of niet goed gedaan. Tot slot dient het budgetrecht van de gemeenteraad nog vermeld te worden. Het college dient voorafgaand aan een nieuw kalenderjaar een begroting voor het komende jaar en een meerjarenraming van tenminste drie jaar aan de raad aan te bieden. De raad stelt de begroting vast (artikel 189 t/m 191). Het college legt achteraf verantwoording af door middel van de jaarrekening en het jaarverslag. De raad stelt deze documenten vast (artikel 197 t/m 199).

2.1.3 Beleidscyclus Door middel van beleid worden veranderingen tot stand gebracht. Bij de beleidscyclus spelen raadsleden, het college en ambtenaren een rol. Dit geheel aan beïnvloedingsmechanismen wordt sturing genoemd. Beleid is het werken aan de realisatie van een doelstelling, volgens een tijdsplanning en met de inzet van bepaalde middelen. Met beleid geeft het openbaar bestuur richting aan maatschappelijke ontwikkeling (Oosten, 2012). Beleid hoort doelgericht te zijn: het oplossen of voorkomen van een probleem. Er is een analytische en een politieke visie op beleidsvorming, die door meerdere deskundigen op het gebied van openbaar bestuur zijn beschreven. Voor een beter begrip van beleidsvorming is het proces van beleid in een eenvoudige vorm beschreven op basis van de beleidscyclus naar de theorie van Oosten (2012). Het gaat hierbij om het eenvoudig in kaart brengen van een complexe wereld waarin veel interactie plaatsvindt. De realiteit van het beleidsproces is in de praktijk veel complexer. De beleidscyclus gaat uit van vijf opeenvolgende stappen (zie ook figuur 3): 1. Agendavorming: vertaling van een maatschappelijk probleem naar een politiek probleem. 2. Beleidsontwikkeling: het opstellen van en uitwerken van plannen die gericht zijn op het oplossen van die problemen. 3. Beleidsbepaling/besluitvorming: besluitvorming over de voorgestelde plannen. 4. Beleidsuitvoering: uitvoering van de vastgestelde plannen. 5. Beleidsevaluatie en toezicht: na verloop van tijd nagaan of het gevoerde beleid ook succes heeft. Dit kan aanleiding geven tot aanpassing van het bestaande beleid of de vorming van nieuw beleid en dan start de cyclus opnieuw.


17

Elke stap is noodzakelijk voor de volgende, maar biedt geen garantie dat de volgende gezet wordt. In elke fase zijn barrières mogelijk.

Figuur 3. Vereenvoudigde weergave van de beleidscyclus.

1. Agendavorming Een basis voor het plaatsen van een onderwerp op de agenda is dat een gewenste situatie niet overeenkomt met de ervaren situatie, er wordt een probleem ervaren. Een collectief probleem wordt een maatschappelijk probleem. De vraag is wie dit probleem ervaart en druk zal uitoefenen op het openbaar bestuur. Zijn er probleemeigenaren/organisaties die dit aankaarten/aandringen op een oplossing? Het is lastig beleid te voeren wanneer daar geen maatschappelijke druk achter zit. Bovens et.al. (2012) geven aan dat beleid alleen tot stand komt indien politici, bestuurders en/of ambtenaren een bepaald vraagstuk belangrijk genoeg vinden. Er zijn maatschappelijke kwesties genoeg, maar altijd een te kort aan tijd, capaciteit en middelen. Agendavorming in beleidsvorming is open. Dit betekent dat iedereen agendapunten kan en mag aandragen. Dit is een belangrijk kenmerk van de democratie. Wie het openbaar bestuur duidelijk maakt wat zijn of haar wensen zijn en ook uitgenodigd wordt om mee te praten denken, kan invloed uitoefenen. Hier zijn tal van organisaties voor opgericht, denk aan politieke partijen die een brede visie hebben op de maatschappij. Vanuit de partijpolitiek zijn er uiteindelijk afwegingen wat wel of niet op de agenda komt. Daarnaast zijn er organisaties en pressiegroepen die bepaalde thema’s aankaarten. Dit zijn vaak single issue partijen. Een andere partij is bijvoorbeeld de VNG, deze komt in de nationale beleidsvorming op voor de belangen van gemeenten. 2. Beleidsontwikkeling Wanneer een probleem geagendeerd is, kan beleidsontwikkeling plaatsvinden. Beleid dient een oplossing voor een probleem te bieden. Het probleem wordt bestudeerd en dat leidt tot een doelstelling van beleid. Ambtenaren werken aan een beleidstheorie, politieke ambtsdragers beslissen uiteindelijk welke beleidsmaatregelen genomen worden. Beleidsmakers moeten daarom inschatten of er (politiek) draagvlak is voor de oplossingsrichtingen. Dit leidt vaak tot veel afstemmen. Het is ook mogelijk dat er weinig discussie is over een bepaald probleem.


18

Een beleidstheorie beschrijft het probleem zo duidelijk mogelijk en de mogelijke oorzaken ervan. De probleemdefinitie vindt soms al plaats tijdens de agendavorming. Politiek gezien wordt er dan al een voorschot genomen op de oplossingsrichting door de wijze waarop het probleem geformuleerd wordt. Zowel Oosten (2014) als Bovens et.al. (2012) geven aan dat het opgestelde beleid vooral doeltreffend en doelmatig (effectief en efficiënt) dient te zijn. Deze stap is vooral ambtelijk werk. 3. Beleidsbepaling/besluitvorming Bijna alle besluiten zijn door ambtenaren voorbereid. Een uitvoerende ambtsdragers (lid van het college van B&W) is vaak nauw betrokken bij het maken van het voorstel. Raadsleden (de volksvertegenwoordigers) zijn meestal niet actief betrokken bij het opstellen van een besluit. Vaak ligt het initiatief voor beleid bij de ambtelijke organisatie zelf (Bovens et.al., 2012). Het beginsel van democratische legitimiteit vereist dat burgers zeggenschap hebben over het bestuur dat over hen wordt uitgeoefend (Oosten, 2014). Dit gebeurt door besluitvorming door de volksvertegenwoordiging. Het is echter praktisch onmogelijk dat de volksvertegenwoordiging alle besluiten neemt. Wetten en officiële besluiten (gericht op meer dan één persoon) worden door bevoegde organen genomen. Besluitvorming over de uitvoering van wetten zoals vergunningverlening wordt op ambtelijk niveau gedaan. Besluitvorming kan een hamerslag zijn of een proces met barrières. 4. Beleidsuitvoering en –effecten Met de taak om beleid uit te voeren, is er in meer of mindere mate ruimte om zelf kleuring aan de uitvoering te geven. Dit wordt beleidsvrijheid of discretionaire ruimte genoemd. Zeker aan goed opgeleide professionals wordt ruimte gelaten om bij beleidsuitvoering zelfstandig te beslissen (Oosten 2014). Bij beleidsuitvoering hoort ook de opdracht om gegevens te verzamelen waarmee later het beleid geëvalueerd kan worden: het meten van de beleidseffecten. Bij misverstanden of diepgaande meningsverschillen tussen de beleidsvormende en beleidsuitvoerende instanties, komt een succesvolle uitvoering van beleid in gevaar. Dit is ook het gevaar wanneer de vereiste middelen ontbreken (Bovens et.al, 2012). 5. Beleidsevaluatie en toezicht Evaluatie geeft aan in hoeverre beleid doeltreffend en doelmatig is. Hierbij wordt getoetst aan het oorspronkelijke doel. De ambtelijke organisatie en het politieke echelon (college en raad) zijn hierbij betrokken. Het effect van beleid kan leiden tot nieuwe invoer. Tot slot kan er op verschillende manieren toezicht gehouden worden, bijvoorbeeld door een rekenkamercommissie. Deze beschrijving van de beleidscyclus past voornamelijk in het beeld van een analytische visie op beleid (Bovens et.al. (2012) en Oosten (2014)). In de praktijk is van een scherpe scheiding tussen de verschillende stappen vaak geen sprake. Het beeld van een gestaag vorderende oplossing van het probleem verhult namelijk de bestuurlijke werkelijkheid die zich kenmerkt door een permanente, soms chaotische strijd. Dit wordt door Bovens et.al. (2012) de politieke visie genoemd. De politieke visie op beleidsvorming geeft een complexer en weerbarstiger proces weer. Het openbaar bestuur opereert in een netwerk van partijen en staat bloot aan allerlei omgevingsinvloeden. Agendavorming en beleidsvorming is hier meer een coproductie (of soms concurrentie) dan dat één of enkele partijen hier volledig verantwoordelijk voor zijn (Bovens et.al., 2012). Voor politici staat (inhoudelijke) kennis niet voorop. Politieke ambtsdragers hebben vooral steun nodig van de eigen politieke partij en van de volksvertegenwoordiging op hun niveau. Dat betekent dat zij vooral hun relaties goed moeten onderhouden (Oosten, 2014). Hiermee is succesvolle beleidsvoering in belangrijke mate een zaak geworden van omgevingsmanagement: weten wat buiten aan de hand is, de eigen plaats in het krachtenveld kennen, resoluut anticiperen op wat anderen doen, omgaan met onzekerheid, zich soepel aanpassen aan veranderende


19

omstandigheden en de politieke en psychologische kanten van het onderhandelen in de vingers hebben (Bovens et.al., 2012). Oosten (2014) geeft aan dat politici en ambtenaren de macht delen en elkaar aanvullen. Taken overlappen elkaar. Ook Derksen & Schaap (2007) benoemen de vervlechting tussen politiek en bestuur: ambtenaren krijgen een (te) grote greep op het beleid, er blijft (te) weinig ruimte over voor het politiek debat. Deels komt de zwakke positie van een gemeenteraad door dominantie van het college, waarbij de raad zelf te veel neigt naar details en niet op hoofdlijnen van het beleid. De raad is formeel het hoogste orgaan, maar in de praktijk niet, volgens Derksen & Schaap (2007). Niet de raad maar het college en zijn ambtenaren hebben de meeste macht. De ambtenarij heeft veel invloed op het beleid, daarom wordt deze ook wel de vierde macht genoemd. Ambtenaren hebben ook een bepaalde mate van macht (beleidsvrijheid) nodig om het beleid ook daadwerkelijk goed uit te kunnen voeren (Derksen & Schaap, 2007) Bovens et.al. (2012) beschrijven de besluitvorming als een proces met psychologische factoren. Persoonlijke factoren die hier een rol spelen zijn: o Inschatting van maatschappelijke en politieke gevoeligheden; o Politieke vriend- en vijandschappen; o Ambities en trots. Over deze persoonlijke factoren wordt ten tijde van de besluitvorming meestal weinig gezegd, maar uit memoires van oud-politici en reconstructies van besluitvormingsprocessen, blijkt maar al te vaak hoe groot de invloed van dergelijke subjectieve factoren is. Dit illustreert de grilligheid van besluitvorming, deze is niet altijd rationeel. Toevalligheden, zoals persoonlijke betrokkenheid bij een onderwerp, of een goede onderlinge relatie tussen ambtenaren en volksvertegenwoordigers is niet te regisseren en kan afhankelijk zijn van verkiezingen. Indien eenmaal besloten is tot het voeren van beleid, kunnen er nog besluiten genomen worden over de uitvoering.

2.1.4 Medebewind De gemeente is het bestuur van de lokale gemeenschap, maar heeft ook de functie van lokale uitvoerder van rijksbeleid (Derksen & Schaap, 2007). Dit betekent dat de gemeente het loket van de rijksoverheid ter plaatse is. Voorbeelden hiervan zijn de lokale uitvoering van het landelijke beleid op het gebied van sociale zekerheid, zorg of veiligheid. Gemeenten voeren taken in opdracht van en volgens de regels van hogere overheden uit. De Wet veiligheidsregio’s valt onder dit begrip. Deze landelijke wetgeving dient op ‘lokaal’ niveau uitgevoerd te worden Het uitvoeren van rijksbeleid op lokaal niveau wordt medebewind genoemd (Oosten, 2014). Medebewind wil niet zeggen dat er lokaal geen beleidsvrijheid is. Hoe meer details in het rijksbeleid zijn uitgewerkt, hoe minder ruimte een gemeente heeft om eigen lokaal beleid te ontwikkelen en andersom. Oosten (2014) hanteert een driedeling in medebewind: o Politiek medebewind: de wet laat ruimte voor gemeenten om bij de uitvoering te komen tot lokale normstelling (wet Ruimtelijke Ordening (RO)). o Ambtelijk medebewind: geen ruimte voor lokale normstelling. Wel ruimte om recht te doen aan doeleinden van de wet. Hoe deze bereikt moeten worden is niet in detail beschreven. o Mechanisch medebewind: nauwkeurig voorgeschreven hoe van geval tot geval gehandeld moet worden (geen ruimte bij de uitvoering van de wet). De Wvr (landelijke wetgeving) bepaalt dat gemeenten in vooraf bepaalde gebieden, de zogenaamde veiligheidsregio’s, verplicht een samenwerkingsverband aan moeten gaan door middel van een gemeenschappelijke regeling.


20

2.2 Gemeenschappelijke Regelingen Gemeenschappelijke regelingen (GR) zijn interbestuurlijke samenwerkingsverbanden, meestal tussen meerdere gemeenten. Deze worden meestal spontaan gevormd, omdat er een meerwaarde van een samenwerkingsverband wordt verwacht. Er bestaan ook door de overheid opgelegde samenwerkingsverbanden, zoals omgevingsdiensten en veiligheidsregio’s. Volgens Oosten (2014) kan een gemeenschappelijke regeling efficiënt zijn, maar er kleven tenminste twee nadelen aan: weinig transparantie of doorzichtigheid en weinig legitimiteit. Het bestuur van een gemeenschappelijke regeling wordt samengesteld uit de lokale besturen en legt dan nauwelijks verantwoording af aan ‘de bevolking’. Legitimiteit is niet alleen afhankelijk van verkiezingen en van ambtsdragers die zich inspannen om verantwoording af te leggen, maar ook van publieke discussie en media-aandacht. Dat er weinig publieke discussie is over regionaal beleid, hangt samen met de relatieve onzichtbaarheid van regionale samenwerkingsverbanden: veel mensen hebben geen besef van regionale samenwerking. In de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr, 20 december 1984) worden richtlijnen gegeven hoe om te gaan met interbestuurlijke samenwerkingsverbanden. Een groot deel van deze wet beschrijft wat er in een regeling beschreven moet zijn en hoe een samenwerkingsverband (regeling) eruit kan zien. Eén van de vormen van een gemeenschappelijke regeling is de instelling van een openbaar lichaam zoals dit van toepassing is bij de veiligheidsregio’s. Een openbaar lichaam heeft een rechtspersoonlijkheid zodat het zelfstandig kan optreden in het maatschappelijk verkeer. Het kan contracten en convenanten aangaan, eigen personeel in dienst nemen, fondsen beheren en zelfs een publiek of privaat samenwerkingsverband oprichten (www.vng.nl). Deze samenwerkingsvorm is de meest uitgebreide vorm van de samenwerkingsverbanden die de Wgr biedt. Gemeenten die deelnemen aan een openbaar lichaam kunnen taken en bevoegdheden delegeren aan het openbaar lichaam. In principe kunnen vrijwel alle taken worden overgedragen, zowel raadstaken als collegetaken. Een openbaar lichaam heeft een Algemeen Bestuur (AB), een Dagelijks Bestuur (DB) en een voorzitter. Uiteindelijk staat het AB aan het hoofd van het openbaar lichaam. De voorzitter van het AB is tevens voorzitter van het DB (artikel 12). Bevoegdheden van de besturen van deelnemende gemeenten kunnen worden overgedragen aan het bestuur van een openbaar lichaam (artikel 10) of kunnen gemandateerd worden aan organen en personen werkzaam onder de verantwoordelijkheid van één van de deelnemende gemeenten (artikel 8). Indien bevoegdheden zijn overgedragen aan het bestuur van het openbaar lichaam, dienen de deelnemers aan de regeling hun medewerking te verlenen aan de uitvoering van besluiten die het bestuur van een openbaar lichaam neemt (artikel 10a). In het 2e lid van artikel 10a, staat zelfs dat indien een deelnemer naar het oordeel van het bestuur van een openbaar lichaam haar medewerking niet of niet in voldoende mate verleent met betrekking tot een genomen besluit, het bestuur dit kan uitvoeren of laten uitvoeren, namens en ten laste van de betrokken deelnemer. In afwijking op artikel 13 van de Wgr, schrijft de Wet veiligheidsregio’s (Wvr) voor wie de leden van het algemeen bestuur van het openbaar lichaam zijn. In de Wvr zijn burgemeesters in een aangewezen regio verplicht gesteld om deel uit te maken van het AB (verplicht verlengd lokaal bestuur). Ook de voorzitter van het AB is in afwijking van artikel 13 van de Wgr, in de Wvr aangewezen.


21

Wvr, artikel 11 1. Het algemeen bestuur van de veiligheidsregio bestaat, in afwijking van artikel 13, eerste lid, van de Wet gemeenschappelijke regelingen, uit de burgemeesters van de deelnemende gemeenten. 2. De voorzitter van het bestuur wordt, in afwijking van artikel 13, negende lid, van de Wet gemeenschappelijke regelingen, bij koninklijk besluit, gehoord het algemeen bestuur, benoemd uit de burgemeesters van de gemeenten in de regio. De voorzitter kan bij koninklijk besluit worden geschorst en ontslagen.

Een ander in het oog springend artikel in de Wgr, is artikel 30 lid 3: ‘Voor zover een verordening van het openbaar lichaam voorziet in hetzelfde onderwerp als een verordening van een deelnemende gemeente, regelt eerstbedoelde verordening de onderlinge verhouding. Zij kan bepalen, dat de verordening der gemeente voor het gehele gebied dan wel voor een gedeelte daarvan geheel of gedeeltelijk ophoudt te gelden.’ Met andere woorden een gemeenschappelijke regeling overruled lokaal beleid, voor zover dit dezelfde onderwerpen betreft. De bevoegdheden die bij de regeling worden overgedragen, berusten bij het AB, tenzij bij wet of in de regeling anders is bepaald (artikel 33). Het AB kan ook weer bevoegdheden overdragen aan het DB, met uitzondering van het vaststellen van de begroting of jaarrekening, het heffen van rechten en het vaststellen van verordeningen door strafbepaling of bestuursdwang te handhaven (artikel 33a). Het DB functioneert op gelijke wijze als een college: zij bereiden beslissingen voor het AB voor en stellen regels over de ambtelijke organisatie van het openbaar lichaam (artikel 33b). Het bestuur van de GR is bevoegd tot het nemen van besluiten over de zaken die door de deelnemende gemeenten aan het bestuur van de GR zijn gedelegeerd. De noodzakelijke financiën worden door de deelnemende gemeenten opgebracht. Eén van de problemen die Derksen & Schaap (2007) constateren met betrekking tot intergemeentelijke samenwerking, is het ontbreken van goede mogelijkheden voor controle. Zij noemen de intergemeentelijke samenwerking krachteloos door het ontbreken van een directe democratische verantwoording.

2.3 Wet veiligheidsregio’s De Wet veiligheidsregio’s (Wvr) is sinds 1 oktober 2010 van kracht. De Wvr integreert de Brandweerwet 1985, de Wet geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen (Wghor) en de Wet rampen en zware ongevallen (Wrzo). De inhoud van de Wvr heeft betrekking op de brandweerzorg, de rampenbestrijding, de crisisbeheersing en de geneeskundige hulpverlening. Per 1 januari 2013 is een herziening van deze wet ingegaan naar aanleiding van een aantal beleidswijzigingen en de wijziging van een aantal andere wetten die van invloed zijn op Wvr. In de brochure Wet veiligheidsregio’s van het Ministerie van Justitie en Veiligheid (2013) staat dat de Wvr een efficiënte en kwalitatief hoogwaardige organisatie van de brandweerzorg, geneeskundige hulpverlening en crisisbeheersing onder één regionale bestuurlijke regie beoogt. De aanloop naar deze wet is onder andere naar aanleiding van een aantal grote rampen en crises in Nederland. Dit betrof niet alleen de klassieke rampen (zoals de vuurwerkramp in Enschede en de nieuwjaarsbrand in café het Hemeltje in Volendam), maar ook de nieuwe typen crises zoals MKZ, griepepidemie en aanhoudende terreurdreiging. Deze ervaringen hebben geleid tot inzichten over de nieuwe vormen van dreiging, waarbij er behoefte is aan een ander soort aanpak. De belangrijkste conclusie was dat er behoefte is aan een grotere organisatieschaal dan de gemeentelijke schaal. Niet alle gemeenten zijn in staat om alle taken op het gebied van rampenbestrijding en crisisbeheersing te kunnen invullen. Daarnaast was er ook de behoefte aan versterking van de multidisciplinaire samenwerking, met zowel de traditionele veiligheidspartners als nieuwe partners. Kortom, de slagkracht en professionaliteit van de hulpverlening in Nederland moest worden vergroot. Om dit te realiseren is het


22

noodzakelijk dat uniforme hulpverleningsniveaus ontstaan binnen samenwerkingsgebieden (veiligheidsregio’s) in verband met onderlinge bijstand en opschaling (brochure Wvr, 2013). Waarom veiligheidsregio’s? o Rampen en crises kunnen gemeentegrenzen en de bestrijdingsmogelijkheden van gemeentelijke organisaties overstijgen; o De schaalvergroting biedt mogelijkheden voor kwaliteitsverbetering van de crisisbeheersing en rampenbestrijding; o Multidisciplinaire samenwerking en samenhangend veiligheidsbeleid; o Versterking professionaliteit van organisaties door bundelen van capaciteit, kennis, ervaring en financiën. De veiligheidsregio beoogt: o Burgers beter te beschermen tegen risico’s; o Betere hulpverlening en nazorg te bieden bij rampen en crises; o Brandweerzorg, GHOR, rampenbestrijding en crisisbeheersing in geval van calamiteiten onder één regionale bestuurlijke regie; o Versterking van bestuurlijke en operationele slagkracht Brochure Wet veiligheidsregio’s Ministerie van V&J, 2013

De Wet veiligheidsregio’s regelt de bestuurlijke inbedding en de organisatie van de hulpverleningsdiensten. Het Besluit veiligheidsregio’s (Bvr) stelt kwaliteitseisen aan de organisaties in de veiligheidsregio’s. Het Besluit personeel veiligheidsregio’s (Bpvr) beschrijft de functies bij brandweer en GHOR, evenals de multidisciplinaire functies en die van bedrijfsbrandweer. Hiermee wordt de uniformiteit, die noodzakelijk is voor bovenlokaal optreden, interregionale bijstand en bovenregionaal optreden, bereikt. De Wvr beschrijft een aantal taken, verantwoordelijkheden en verplichtingen. Hier worden een aantal elementen uitgelicht die voor dit onderzoek van belang zijn. In enkele kaders wordt ter illustratie delen van de letterlijke tekst van de Wvr weergegeven. Het college van burgemeester en wethouders (artikel 2 van de Wvr) is belast met de organisatie van: o De brandweerzorg (uitgewerkt in artikel 3.1 Wvr); o De rampenbestrijding en de crisisbeheersing; o De geneeskundige hulpverlening. Een taak voor de gemeenteraad (artikel 3.2) is het stellen van regels in een brandbeveiligingsverordening met betrekking tot de taken van de brandweerzorg. Tevens heeft de gemeenteraad op grond van artikel 3a de opdracht om ten minste eenmaal in de vier jaar de doelen te stellen die de gemeente betreffende de brandveiligheid en de werkwijze en kwaliteit van de brandweerzorg nastreeft. Dit artikel is als motie in de Tweede Kamer specifiek toegevoegd bij de wijziging van de Wvr in 2013, om binnen het geregionaliseerde bestel de brandweerzorg beter lokaal te verankeren. De colleges van burgemeester en wethouders van gemeenten in een regio zijn verplicht om op grond van artikel 9 een gemeenschappelijk regeling met elkaar te treffen, waarbij een openbaar lichaam met de aanduiding ‘veiligheidsregio’ wordt ingesteld. Elke gemeente in de aangeduide regio, is verplicht deelnemer aan deze gemeenschappelijke regeling en daardoor medeverantwoordelijk voor de bestuurlijke en organisatorische aansturing van de veiligheidsregio. De VNG geeft aan dat voor uitvoerende taken een openbaar lichaam een relatief zware vorm is, maar in deze situatie wel noodzakelijk is in verband met de rechtspersoonlijkheid. Op basis van de Wvr dragen gemeenten taken over aan het bestuur van de veiligheidsregio (artikel 10).


23

Wvr, artikel 10 Aan het bestuur van de veiligheidsregio worden de volgende taken en bevoegdheden overgedragen: a. het inventariseren van risico’s van branden, rampen en crises; b. het adviseren van het bevoegd gezag over risico’s van branden, rampen en crises in de bij of krachtens de wet aangewezen gevallen alsmede in de gevallen die in het beleidsplan zijn bepaald; c. het adviseren van het college van burgemeester en wethouders over de taak, bedoeld in artikel 3, eerste lid (tot brandweerzorg behoort:……….); d. het voorbereiden op de bestrijding van branden en het organiseren van de rampenbestrijding en de crisisbeheersing; e. het instellen en in stand houden van een brandweer; f. het instellen en in stand houden van een GHOR; g. het voorzien in de meldkamerfunctie; h. het aanschaffen en beheren van gemeenschappelijk materieel; i. het inrichten en in stand houden van de informatievoorziening binnen de diensten van de veiligheidsregio en tussen deze diensten en de andere diensten en organisaties die betrokken zijn bij de onder d, e, f, en g genoemde taken.

In afwijking op de Wgr (artikel 13) bestaat het AB uit de burgemeesters van alle deelnemende gemeenten. Ook de voorzitter van het AB wordt in afwijking van de Wgr bij koninklijk besluit benoemd uit de burgemeesters uit de regio. In artikel 14 krijgt het bestuur van de veiligheidsregio de opdracht om ten minste eenmaal in de vier jaar een beleidsplan vast te stellen, waarin het beleid is vastgelegd ten aanzien van de taken van de veiligheidsregio. Hierbij dient voorafgaand aan de vaststelling de burgemeester van een gemeente in het gebied van de veiligheidsregio met de gemeenteraad te overleggen over het ontwerpbeleidsplan. De brochure Wet veiligheidsregio’s (2013) geeft de volgende toelichting om de positie van de gemeenteraad te markeren: ‘De veiligheidsregio is als verlengd lokaal bestuur ingesteld om taken uit te voeren namens en voor de gemeenten. Omdat het risicoprofiel de basis vormt voor het beleidsplan, heeft de wetgever het risicoprofiel nadrukkelijk als een instrument gepositioneerd om de gemeenteraden directe invloed te geven op het beleid van de veiligheidsregio. Het bestuur van de veiligheidsregio heeft de verplichting het concept van het risicoprofiel te bespreken met alle deelnemende gemeenteraden: de zogenoemde haalplicht bij gemeenteraden. De raden moeten in het concept van het risicoprofiel kunnen zien welke risico’s voor hun gemeente relevant zijn, en het concept zo nodig kunnen aanvullen met eigen onderkende risico’s. Ook kunnen zij lokale beleidsprioriteiten en veiligheidsthema’s naar voren brengen voor het beleidsplan. De basis voor het beleidsplan is op deze wijze stevig verankerd en het beleidsplan helpt het gemeentebestuur grip te houden op het lokale en regionale veiligheidsbeleid.’ De Wvr geeft een aantal mogelijkheden voor raden: o Vaststelling brandbeveiligingsverordening (art. 3 Wvr); o Vaststelling doelen brandveiligheid en brandweerzorg (art. 3a Wvr); o Inbreng bij regionaal beleidsplan (art. 14 Wvr); o Inbreng bij regionaal risicoprofiel (art. 15 Wvr); o Vragen stellen aan voorzitter veiligheidsregio na afloop ramp/crisis (art. 40 Wvr).

De politie is geen onderdeel van de veiligheidsregio, maar het bestuur van de veiligheidsregio heeft de verplichting om een convenant met politie en justitie aan te gaan met betrekking tot samenwerking op het gebied van crises en rampen (artikel 19). In artikel een aantal artikelen (onder andere17, 18, 20 en 21) wordt de mogelijkheid opengelaten op het kunnen instellen van regels op diverse thema’s door het rijk door middel van een algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling. Tot nu toe zijn er twee ontwikkeld: het Besluit veiligheidsregio’s en het Besluit personeel veiligheidsregio’s.


24

Het besluit veiligheidsregio’s (Bvr) bevat regels inzake de organisatie en de taken van de veiligheidsregio’s en de brandweer. Deze regels zijn specifiek van aard: o Eisen aan de samenstelling van de teams van de crisisorganisatie (het multidisciplinair optreden); o Opkomsttijden voor de crisisfunctionarissen; o Eisen aan de inrichting van de crisisorganisatie en infomanagement; o Eisen met betrekking tot de brandweer (basisbrandweereenheden en opkomsttijden op basis van functies van gebouwen); o Eisen met betrekking tot incidentbestrijding gevaarlijke stoffen (functionarissen en eenheden met uitgewerkte taakstelling); o Eisen aan geneeskundige hulpverlening. Het besluit personeel veiligheidsregio’s (Bpvr) geeft een opsomming van de functie(typen) voor de brandweer, GHOR, functies binnen de organisatie van de rampenbestrijding en de crisisbeheersing en bedrijfsbrandweer.

In paragraaf 8 (artikel 37 en 38) van de Wvr wordt de mogelijkheid opgevoerd tot het stellen van landelijke doelstellingen (al dan niet in overleg met het Veiligheidsberaad (VB)). Voorts schrijft de Wvr voor dat de veiligheidsregio de beschikking heeft over een meldkamer (voor politie, brandweer en de ambulancevoorziening) en zorg draagt voor de instandhouding daarvan (artikel 35). Artikel 39 tot en met 44 en artikel 51 geven de opdracht voor het maken van afspraken met betrekking tot bovenlokaal en interregionaal optreden. In artikel 45 tot en met 50 zijn criteria met betrekking tot informatievoorziening, risico- en crisiscommunicatie vastgelegd. De financiering van de veiligheidsregio wordt deels door het Rijk bekostigd (artikel 55). De Wvr (en bijbehorende besluiten) is voornamelijk ‘rode’ regelgeving met een deel multidisciplinair en een toefje ‘wit’. Dat wil zeggen dat de wet en de besluiten voor het grootste gedeelte over brandweerzorg gaan. Daarnaast kent het duidelijke multidisciplinaire uitgangspunten en voor een klein deel gaat het over de GHOR.

2.4 Samenvatting theoretisch kader Uit de gemeentewet en de gangbare theorieën met betrekking tot openbaar bestuur is de rol- en taakverdeling (en dus ook de machtsverdeling) van het lokaal bestuur formeel duidelijk. Gemeenteraadsleden hebben drie rollen: o Volksvertegenwoordiger: weten wat er leeft bij de bevolking; o Kaderstellend: sturen op de hoofdlijnen van het beleid; o Controlerend: nagaan of uitvoering van beleid op juiste wijze gebeurt en of het resulteert in het gewenste effect. Raadsleden bepalen de agenda, geven kaders voor de beleidsvorming, besluiten over het beleid en controleren of deze op juiste wijze wordt uitgevoerd. Concrete tools die raadsleden tot hun beschikking hebben zijn: een initiatiefvoorstel, een amendement of een motie (bijvoorbeeld het verzoek een probleem aan te pakken). Het principe van het primaat van de politiek is leidend. De gemeenteraad is de wetgevende macht. Het college van B&W en de ambtelijke organisatie voeren uit wat de gemeenteraad besloten heeft. De toepassing van de hierboven omschreven rollen en het innemen van de beschreven positie van een gemeenteraad, verlopen in de praktijk weerbarstiger. De scheiding tussen politiek en bestuur is minder scherp dan in de analytische visie gesuggereerd. Omgevingsmanagement en het hanteren van een krachtenveldanalyse zijn belangrijke elementen voor invloed geworden. Persoonlijke factoren en onderlinge relaties spelen een grotere rol dan in de theorie vaak terug te vinden is.


25

Derksen & Schaap (2007) analyseren dat de raad officieel het hoofd van de gemeente is, maar dat in de praktijk de macht bij het college van B&W ligt. Zij stellen dat de raden te weinig gebruik maken van hun kaderstellende en controlerende macht. Het college van B&W bepalen het beleid, in het bijzonder de portefeuillehouder en zijn ambtenaren. Deze voorsprong van het college op raad wordt volgens Derksen & Schaap (2007) veroorzaakt door: 1. De taakverdeling tussen raad en college. Het college geeft uitvoering aan de medebewindstaken (zonder tussenkomst van de raad): wetten van het rijk moeten worden uitgevoerd. 2. Besluiten van de raad worden voorbereid door het college. Tijdens de voorbereiding worden al tal van besluiten genomen en wordt het aantal alternatieven ingeperkt. Op het eind is er zelden een alternatief over. 3. Uitvoerende bevoegdheden van het college hebben grote invloed op gemeentelijk beleid. De door de raad vastgestelde (gedetailleerde) plannen, verschaffen altijd een zekere beleidsvrijheid. Die beleidsvrijheid valt niet aan de raad, maar aan het college en de uitvoerende ambtenaren toe. 4. Het college wordt ondersteund door een deskundige ambtelijk apparaat, terwijl de raadsleden slechts een geringe fractieondersteuning hebben. Professionals staan tegenover ‘amateurs’. 5. Veel raadsleden blijven in kwaliteit achter ten opzichte van wethouders en ambtenaren. En uiteindelijk kan een raadslid niet overal over gaan, er zal altijd een gebrek aan deskundigheid zijn op specifieke thema´s. Deze basis van lokaal bestuur gekoppeld aan de Wvr, levert de gemeenteraad nog een aantal extra uitdagingen om de rol te pakken die er verwacht wordt (kaderstellend en controlerend). In geval van de Wvr is er sprake van medebewind. Deze landelijke weten regelgeving bepaalt al op tal van punten wat er moet gebeuren. Deels is er ruimte voor eigen keuzes, maar die vallen vaak onder de term ‘geef uitvoering aan’. Eigenlijk is dit ook niet meer dan een opdracht tot uitvoering. Echte beleidskeuzes zijn nauwelijks aan de orde. In de bijbehorende besluiten (Bvr en Bpvr) zijn zeer specifieke criteria gegeven: eisen aan het personeel, samenstelling teams, opkomsttijden voor de brandweer etc.. Het vergt van een gemeenteraadslid een enorme verdieping om te weten waar er ruimte is voor invloed. Deze is namelijk beperkt, gezien de gedetailleerde wetgeving en de aard van het onderwerp. De vraag of er behoefte is aan een brandweer of crisisbeheersingsorganisatie is niet aan de orde. Er is wettelijk voorgeschreven dat deze ingericht moeten worden en dat zij bepaalde uitvoeringstaken hebben. De wet en de bijbehorende besluiten zijn voor het overgrote deel gericht op de brandweer en de inrichting van de crisisorganisatie. Op grond van de Wvr is er de verplichting van verlengd lokaal bestuur. Dit betekent een overdracht van taken en bevoegdheden van de gemeenteraad aan een samenwerkingsverband. Bij de instelling van een openbaar lichaam is deze maximaal. De wetgevende macht wordt overgedragen aan het AB en de uitvoerende macht ligt bij het DB en de uitvoeringsorganisatie (Oosten, 2014). Daarmee is een bepaalde afstand van de gemeenteraad een feit. De burgemeester is hiermee de belangrijkste schakel voor invloed. Dit is legitiem vanuit de Wgr, maar schuurt met de lokale democratie. De burgemeester vertegenwoordigt zijn gemeente in de veiligheidsregio en legt daarover verantwoording af in zijn gemeenteraad. De gemeente kan geen andere vertegenwoordiger aanwijzen dan haar burgemeester. De gemeenteraad kan vooraf kaders stellen door de burgemeester met een mandaat naar de bestuursvergadering van de veiligheidsregio te laten gaan. De controlerende taak van de raad in het kader van de plannings- en controlcyclus blijft geheel volgens de Wgr. De controlerende taak richting de burgemeester in de uitoefening van het gezag blijft eveneens ongewijzigd. Uiteindelijk betekent dit dat gemeenten (indirect) het beleid en optreden van de veiligheidsregio kunnen bepalen. Daarbij moet de veiligheidsregio een sterke positie hebben/behouden om aan de veiligheid van burgers te kunnen bijdragen. Aandachtpunt is dat dit niet mag leiden tot een uitholling van de positie van de individuele gemeenten op dit terrein.


26

De kanttekening die bij deze gemeenschappelijke regeling te plaatsen valt, is dat het een verplicht samenwerkingsverband is met aangewezen gemeenten. Hiermee is er dus geen vrije keuze van gemeenten om te kiezen op welke thema’s zij, in welke vorm, met welke buren willen samenwerken. In de Wvr is, in tegenstelling tot de Wgr, al bepaald dat het om de vorm van een openbaar lichaam gaat, wie de te benoemen leden van het AB zijn en wie de te benoemen voorzitter is van het AB. Een gemeenteraad heeft hier geen enkele invloed op. Andere manieren van invloed voor een gemeenteraad is de bijdrage/aanvulling de zij kan geven op het concept regionaal risicoprofiel. De veiligheidsregio dient het concept regionaal risicoprofiel te presenteren in de gemeenteraad, waarbij de raad kan aangeven welke aanvullende risico’s voor hun gemeente relevant zijn (haalplicht voor de veiligheidsregio). Op basis van het vastgestelde regionaal risicopriel wordt de raad tevens gevraagd lokale beleidsprioriteiten en veiligheidsthema’s naar voren te brengen voor het opstellen van het regionaal beleidsplan. Door middel van deze haalplicht bij de gemeenteraden wordt beoogd de directe invloed van de gemeenteraad te regelen. De ruimte die er verder is voor een gemeenteraad, is de opdracht die de eigen burgemeester (als lid van het AB) heeft in het afleggen van verantwoording: het gevraagd en ongevraagd voorzien van informatie en inlichtingen aan de eigen gemeenteraad. Deze verantwoording is vastgelegd in de wetgeving. De gemeenteraad kan hier actief naar vragen als dit niet voldoet.


27

3 Operationalisering In dit hoofdstuk wordt de verbinding gelegd tussen de theorie zoals deze in hoofdstuk 2 is verwoord en het onderzoek. Er wordt op basis van de theorie aangegeven wat en hoe er onderzocht wordt. Om de rol van de gemeenteraad in relatie tot de veiligheidsregio Hollands Midden in het juiste perspectief te plaatsen, is er breed onderzoek gedaan. Er is niet alleen gekeken naar de praktijksituatie van veiligheidsregio Hollands Midden, maar er is onder andere ook gekeken naar de rol van gemeenteraad bij gemeenschappelijke regelingen en de invloed van de raad op het thema veiligheid.

3.1 Dataverzameling De dataverzameling vindt op meerdere manieren plaats: documentenonderzoek en praktijkonderzoek (interviews en een enquête). Het documentenonderzoek maakt gebruik van bestaande gegevens om het praktijkonderzoek van meerdere kanten te kunnen benaderen. Hoe verhouden de resultaten van het praktijkonderzoek zich nu tot gemeenschappelijke regelingen in het algemeen en tot het thema ‘invloed op veiligheid in de lokale politiek’. Het documentenonderzoek bestaat uit de volgende onderdelen: o Door middel van documentenonderzoek is er gekeken naar de rol van de raad bij gemeenschappelijke regelingen (onderzoek en opinies) en de invloed van de lokale politiek op het thema veiligheid (onderzoek). Dit geeft een brede blik hoe een gemeenteraad met deze thema’s (GR en veiligheid) omgaat; o Door middel van documentenonderzoek is de evaluatie van de Wvr uit 2013 (Andersson Elffers Felix en Commissie Hoekstra) geanalyseerd. De evaluatie van de Wvr is zo kort na invoering van de wet gedaan, omdat er met name een stevige politiek discussie was over de toepassing van verlengd lokaal bestuur. Hoe pakt dit nu uit in de praktijk, volgens dit evaluatieonderzoek, en wat zijn de ervaringen/bevindingen uit het land hierover? De evaluatie biedt ervaringen en bevindingen over het functioneren van de Wvr en de inbedding van het lokaal bestuur in de veiligheidsregio; o En er is een analyse gedaan naar de GR VRHM (document met de afspraken/werkwijze) om na te gaan hoe de regeling vorm heeft gekregen in Hollands Midden. Is de regeling zelf in lijn met hoe het theoretisch beschreven is? De GR VRHM als document is de basis voor de werkwijze in veiligheidsregio HM, welke door middel van het praktijkonderzoek is onderzocht. Het praktijkonderzoek bestaat uit de volgende onderdelen: o Door middel van een enquête onder raadsleden van Hollands Midden is gekeken hoe zij hun eigen rol ten aanzien van de veiligheidsregio zien en ervaren; o Door middel van interviews met een aantal burgemeesters van Hollands Midden, is gekeken hoe zij de rol van de gemeenteraad ten aanzien van de veiligheidsregio zien en ervaren en welke rol zij zelf daarin vervullen; o Door middel van interviews met bijna alle leden van de veiligheidsdirectie van Hollands Midden, is gekeken hoe zij de rol van de gemeenteraad ten aanzien van de veiligheidsregio zien en ervaren en welke rol zij zelf daarin vervullen. Het documentenonderzoek is hier niet verder uitgewerkt. De resultaten zijn in hoofdstuk 4 weergegeven. Het praktijkonderzoek is in 3.2 nader uitgewerkt.

3.2 Praktijkonderzoek De theorie overziend zijn er diverse manieren en tools voor invloed en betrokkenheid van de gemeenteraad op de taakstelling van de veiligheidsregio. Op basis van de Wvr, de Wgr en de literatuur over openbaar bestuur is een model gemaakt van de onderlinge relaties en verbanden in een veiligheidsregio (zie hieronder figuur 4). Hiermee is de


28

formele rol van de gemeenteraad (kaal) beschreven. Het zegt nog niets over de daadwerkelijke interactie. Volksvertegenwoordiger

kaderstellend en controlerend, binnen de contouren van de Wvr (MEDEBEWIND) DB

G Lokale bevolking

raad

Lokale bevolking

Lokale bevolking

raad

Lokale bevolking

ontwerpbegroting (jaarlijks) ► zienswijze van raad

◄

concept risicoprofiel (1x / 4 jr.) ◄ ► aanvullende lokale risico’s van raad

concept risicoprofiel (1x / 4 jr.) ► wegen en verwerken

◄

concept beleidsplan (1x / 4 jr.) ◄ ► aanvullende beleidsprioriteiten van raad jaarrekening ◄ jaarverslag ◄ jaar/werkplan ◄

concept beleidsplan (1x / 4 jr.) ► wegen en verwerken

informatie en inlichtingen naar ◄ behoefte

informatie en inlichtingen naar behoefte

raad

ontwerpbegroting (jaarlijks) ► wegen en verwerken

jaarrekening jaarverslag jaar/werkplan

AB ◄

Lokale bevolking

Veiligheidsregio

◄

Raad

◄

uitvoerend

Vaststelling door AB Informatief

raad

▼

Individuele burgemeester: ◄

Etc.

◄ Vragen Beleidsinput Initiatief

informatie en inlichtingen naar behoefte verantwoording aan raad ► ► ►

Lokaal vaststellen: o Brandbeveiligingsverordening o Doelen brandveiligheid en kwaliteit brandweerzorg

Figuur 4. Theoretisch model van de onderlinge relaties en verbanden in een veiligheidsregio.

Vanuit een korte toelichting op het model wordt de vertaalslag gemaakt naar het onderzoek. In het model vormen de drie rollen van de raad de basis: volksvertegenwoordiging, kaderstellend en controlerend. De link met de veiligheidsregio als uitvoerende organisatie, wordt gelegd door het DB, het AB en de individuele burgemeester (als lid van het AB). Tussen al deze partijen is een vorm van interactie, al dan niet verplicht georganiseerd op basis van de wetgeving. De raad is de volksvertegenwoordiging van een gemeente. Iedere gemeenteraad(slid) heeft op eigen wijze interactie met de bevolking. Voor de kaderstelling en de controle zijn in de Wvr een aantal ‘verplichtingen’ opgenomen die onderdeel zijn van dit samenwerkingsverband. Dit betreft bijvoorbeeld het jaarlijks aanbieden van de ontwerpbegroting van de veiligheidsregio aan de raden voor een zienswijze (via het DB) en de uiteindelijke vaststelling daarvan door het AB. In het model is de weg van afstemming, interactie en vaststelling weergegeven. In het model heeft iedere ‘verplichting’ een eigen kleur, bij het voorbeeld van de ontwerpbegroting is deze paars. Alles wat in het AB wordt vastgesteld, gaat ter informatie naar de gemeenteraden (het bruine traject). Er is onderscheid gemaakt tussen de rol van het DB, AB en de individuele burgemeester richting de raad en andersom. De structurele en incidentele overleggen tussen de diverse partijen zijn niet in het model opgenomen. Het gaat om het feit dat er bijvoorbeeld vragen, documenten (onder andere beleid), informatie en inlichtingen over en weer worden uitgewisseld. Als het gaat over de rol van de gemeenteraad in relatie tot de veiligheidsregio, zijn vanuit de theorie de kaderstellende en controlerende rol van de raad het meest voor de hand liggend. De feitelijke rol van de gemeenteraad wordt bepaald door hoe er invulling wordt gegeven aan deze kaderstellende en controlerende rol. Dit wordt onder andere bepaald door de mate van betrokkenheid van de gemeenteraad richting de veiligheidsregio en de manier waarop er samen


29

gewerkt wordt. De mate van betrokkenheid van de gemeenteraad wordt vormgegeven door diverse (f)actoren, waarin raadsleden zelf, maar ook de eigen burgemeester, het AB, het DB en de uitvoeringsorganisatie een rol spelen. Een gemeenteraad(slid) kan voor zichzelf een bepaalde mate van betrokkenheid bepalen, maar voor een deel is een gemeenteraad(slid) ook afhankelijk van hoe de eigen burgemeester (lid van het AB en eventueel het DB) en/of de uitvoeringsorganisatie de raad in positie brengt. Dit resulteert tot de volgende kernbegrippen die een rol spelen in het onderzoek naar de feitelijke rol van de gemeenteraad: o Bekendheid met de veiligheidsregio. Bekendheid met de GR van de veiligheidsregio bepaalt de mate waarin invloedsuitoefening en controle mogelijk is. Als er weinig tot geen bekendheid is over de GR VRHM (wat deze wel of niet inhoudt) dan is het lastig om invloed uit te oefenen en om te controleren. De mate van bekendheid met/inzicht in de GR VRHM bij gemeenteraadsleden is van belang voor de rol van de gemeenteraad. o Kaderstellende rol. In de kaderstellende rol geeft een gemeenteraad meer of minder ruimte aan de uitvoeringsorganisatie. Het is de vraag of en zo ja welke beleidsuitgangspunten, eisen en/of beoogde resultaten de gemeenteraad meegeeft, in relatie tot deze gemeenschappelijke regeling. Zij kan hierin actief optreden door zelf punten aan te dragen die de burgemeester in het AB kan agenderen. De andere vorm van kaders stellen is meer reactief: een zienswijze op de ontwerpbegroting en input op het regionaal risicoprofiel en het regionaal beleidsplan. De mate waarin en de manier waarop de gemeenteraad kaders stelt, is een indicatie voor de rol van de gemeenteraad. o Controlerende rol. De controlerende rol van de raad hangt nauw samen met de kaderstelling. De controle gebeurt namelijk op het in het beleid vastgestelde doel en de daarbij behorende kaders. Is het doel binnen de daarvoor gestelde kaders bereikt? Vaste instrumenten hiervoor zijn de jaarrekening (financiële controle) en het jaarverslag (beleidsmatige controle). Hoewel het AB deze stukken al vaststelt voordat ze in de gemeenteraad liggen, kan een gemeenteraad deze inhoudelijk behandelen en er een mening over vormen. Een ander formeel instrument is het verzoek tot een onderzoek door de rekenkamer(commissie). De raad kan ook controleren op basis van ‘rooksignalen’ vanuit de bevolking en/of vanuit de media. Er kunnen signalen zijn dat dingen niet goed (lijken te) gaan. Dit kan aanleiding zijn tot het stellen van vragen en uiteindelijk resulteren in een verzoek tot aanpassing van het beleid (kaderstelling). De mate waarin en de manier waarop de gemeenteraad controleert, is een indicatie voor de rol van de gemeenteraad. o Verantwoording afleggen richting de gemeenteraad. De burgemeester heeft de plicht om verantwoording af te leggen aan de eigen gemeenteraad over het gevoerde beleid van de veiligheidsregio. Een deel van het afleggen van deze verantwoording zit in de presentatie van de jaarrekening en het jaarverslag. De wijze waarop dit gebeurt en de vraag of er eventueel sprake is van aanvullende verantwoording bij bijzondere ontwikkelingen op het terrein van de veiligheidsregio, zijn van belang voor de rol die de gemeenteraad kan en wil spelen. o Informatie-uitwisseling (eventueel inlichtingen). Informatie-uitwisseling is een breed begrip en is ‘wederzijds’. Informatie-uitwisseling kan aanbod gestuurd plaatsvinden: informatie wordt uitgewisseld indien één van de partijen dit noodzakelijk of belangrijk vindt. En Informatie-uitwisseling kan vraag gestuurd plaatsvinden: op verzoek (één of meerdere vragen) wordt bij een partij informatie opgevraagd. Informatie-uitwisseling is van belang voor de rol die de gemeenteraad kan en wil spelen. Is/wordt zij voldoende geïnformeerd over ontwikkelingen? Als de raad niet goed geïnformeerd is, dan kan zij minder goed uitvoering geven aan haar kaderstellende en controlerende taak. Daarnaast is deze ook wederzijds: de gemeenteraad bepaalt haar eigen mate van betrokkenheid door bewust bezig te zijn met informatie zij over en van de veiligheidsregio wil. Hiermee creëert de raad voor zichzelf ruimte voor invloed. De mate van Informatie-uitwisseling is medebepalend voor de rol van de gemeenteraad. o Samenwerking tussen de betrokken actoren. De wijze waarop de verschillende actoren elkaar benaderen en betrekken, geeft aan of er vertrouwen is in elkaar en hoe ze elkaar in positie brengen. De manier van samenwerken is medebepalend voor de rol van de gemeenteraad.


30

Deze kernbegrippen hebben in meer of mindere mate betrekking op de raadsleden, burgemeesters en de veiligheidsregio (leden van de veiligheidsdirectie) met voor elke partij een andere waarde (wordt het gebracht, wordt het ontvangen of wordt het gehaald) en mate van interactie. De kernbegrippen, deels verder uitgesplitst, en hun interactie tussen de partijen zijn in onderstaand onderzoeksmodel samengevat (figuur 5). gemeenteraad Randvoorwaarde Bekendheid met GR


veiligheidsregio

Beeldvorming VRHM

Beeldvorming VRHM


Beleid

Beleid












Figuur 5. Onderzoeksmodel voor rol van de gemeenteraad.

De drie partijen uit het model zijn benaderd als de doelgroepen van het onderzoek. De beleving van de praktijk kan voor iedere doelgroep anders zijn. Met de interviews en een enquête is gezocht naar een antwoord op de volgende algemene vragen: o Hoe maken gemeenteraadsleden gebruik van hun bevoegdheden en tools in relatie tot de taakstelling van de veiligheidsregio; o Hoe geeft een burgemeester invulling aan de rol van de verbindende schakel tussen de gemeenteraad enerzijds en de uitvoeringsorganisatie van de veiligheidsregio anderzijds. De manier waarop dit vormgegeven wordt, is bepalend voor de mate van invloed van de gemeenteraad; o Wat zijn de wederzijdse verwachtingen. Sluiten deze op elkaar aan of is er sprake van een mismatch? o Wordt de huidige vorm van verlengd lokaal bestuur als een (dreigend) probleem ervaren en hoe kan dit eventueel anders/beter. Vanuit de kernbegrippen en algemene vragen, zijn twee half gestructureerde vragenlijsten ontwikkeld die een handvat bieden tijdens de interviews met de burgemeesters en met VD-leden (bijlage 2 en 4). De kernbegrippen zelf komen meestal niet letterlijk terug in de vraagstelling. Per kernbegrip is minimaal één, maar meestal meerdere vragen opgesteld. Voor raadsleden is een enquête opgezet met meerkeuzevragen en een aantal vrije invulvelden (zie bijlage 6). Dit is op soortgelijke wijze vormgegeven als de vragenlijsten. Vanuit de kernbegrippen zijn vragen geformuleerd die bij beantwoording een beeld moeten geven hoe het werkt in de praktijk en hoe raadsleden dit ervaren. De interviews zijn ingestoken als open gesprekken om de geïnterviewden zoveel mogelijk zelf te laten vertellen. Tijdens een interview is af en toe op de lijst gekeken of alle onderwerpen (voldoende) aan de orde kwamen en indien nodig is een thema ter sprake gebracht. Tijdens de interviews zijn aantekeningen gemaakt. Op de dag van het interview zelf, zijn deze


31

aantekeningen verwerkt en is de informatie gelabeld en gerangschikt in de vorm van de vragenlijsten (bijlagen 3 en 5), zodat deze beter te analyseren zijn en onderling vergeleken kunnen worden. De uitwerking van de interviews is aan de geïnterviewden gestuurd voor controle. Ook bij de enquêtes is de informatie gerangschikt naar de kernbegrippen. Voor de meerkeuzevragen is deze exercitie vrij eenvoudig. De antwoorden van de vrije invulvelden zijn gelabeld. Hierbij is zo veel mogelijk vastgehouden aan de kernbegrippen die naar aanleiding van het model zijn benoemd. Antwoorden uit de vrije invulvelden zonder inhoudelijke betekenis (zoals geen mening of niet van toepassing) of die duidelijk geen relatie hebben met de taakstelling van de veiligheidsregio, zijn buiten beschouwing van de analyse gelaten. Met behulp van deze labeling en de categorisering op de kernbegrippen zijn de empirische deelvragen beantwoord. Dit onderzoek geeft een beeld van de praktijk van in ieder geval de veiligheidsregio Hollands Midden, welke gespiegeld wordt aan de hierboven beschreven theorie.


32

4 Onderzoeksresultaten In dit hoofdstuk staan de bevindingen van een aantal deelonderzoeken centraal. In de eerste paragraaf komt de rol van gemeenteraad bij gemeenschappelijke regelingen aan de orde. Daarna (paragraaf 4.2) is de invloed van de raad op het thema veiligheid nader belicht, op basis van eerdere onderzoeken. In 4.3 wordt kort stilgestaan bij de veranderede samenleving. Vervolgens (paragraaf 4.4) is de evaluatie van de Wvr nader bekeken vanwege het advies voor een betere lokale inbedding: wat zijn de ervaringen met de Wvr? In aanloop naar het praktijkonderzoek is in 4.5 weergegeven hoe de Wvr in samenhang met de Wgr vertaald is naar de gemeenschappelijk regeling van Hollands Midden. De resultaten van het praktijkonderzoek (interviews en enquête) zijn in paragraaf 4.6 weergegeven. Tot slot wordt dit hoofdstuk afgesloten met een analyse van de praktijk van verlengd lokaal bestuur met een specifieke uitwerking voor VRHM (4.7).

4.1 Lokale politiek en GR-en Binnen gemeenten is er al langere tijd zorg over de sturing op gemeenschappelijke regelingen. De zoekterm ‘onderzoek gemeenschappelijke regelingen’ op internet, levert een veelheid van onderzoeksrapporten op over het functioneren van gemeenschappelijke regelingen. De kern van deze rapporten gaan vaak terug naar de beperkte invloed van de gemeenteraad en daarmee het gebrek aan democratische legitimiteit van dergelijke regelingen. Toch worden deze samenwerkingsverbanden voornamelijk vrijwillig aangegaan (met een akkoord van de gemeenteraad). Uiteindelijk ervaren gemeenteraadsleden de beperkte directe invloed als een gebrek. Een aantal opinies over gemeenschappelijke regelingen zijn verzameld vanaf de site van Binnenlands Bestuur (www.binnenlandsbestuur.nl). Via een ingezonden stuk op de site van Binnenlands Bestuur (31 januari 2015) geeft J. Houtenbos (raadslid in gemeente Bergen) zijn mening over gemeenschappelijke regelingen. De schrijver omschrijft een gemeenschappelijk regeling als ongrijpbaar, onzichtbaar en een ver van mijn bed show. Een raadslid zou zich niet altijd herkennen in het beleid van de GR en heeft onvoldoende zicht op de taken die een GR uitvoert. Kortom de democratische legitimiteit is in gevaar, is zijn conclusie. Hier wordt aangehaald dat uit onderzoek is gebleken dat dit vooral komt door een gebrek aan tijd, gemis aan deskundigheid en gebrek aan ondersteuning vanuit de organisatie van de GR aan de gemeenteraad. Aanbevelingen zijn dan ook vaak gebaseerd op deze oorzaken. De schrijver pleit echter voor een herziening van de structuur van GR-en. Niet de wethouders in het algemeen bestuur, maar raadsleden. Wethouders kunnen wel hun positie behouden als lid van het dagelijks bestuur. In artikel op de site van Binnenlands Bestuur beschrijft E. Walstra (redacteur van Binnenlands Bestuur) gemeenschappelijk regelingen als de dood in de pot voor de lokale democratie (16 maart 2015). Raden doen hun beklag over belangrijke beslissingen die buiten hun gezichtsveld genomen worden. Een gesuggereerde oplossingsrichting is het sneller laten fuseren van een gemeente. Een kleine gemeente kent vaak meer (vrijwillige) gemeenschappelijk regelingen, omdat die de samenwerking moet opzoeken. Door te fuseren hoeft dit niet meer en kunnen de thema’s binnen de lokale politiek behandeld worden. Raadsleden vinden dat ze slecht geïnformeerd worden en kunnen de effecten van het beleid niet overzien, schrijft M. Limburg (redacteur van Binnenlands Bestuur) in een artikel op de site van Binnenlands Bestuur (7 juli 2015). Zij haalt een onderzoek aan van de NRC onder ruim 700 gemeenteraadsleden over controle op drie grote decentralisaties (zorg, jeugd en participatie). De conclusie is dat er geen goede politieke controle mogelijk is. In gemeente Renkum is na een intensief traject met raad, college en ambtelijk apparaat gekozen voor een besturingsfilosie die ze zelf ‘Loslaten en verbondenheid’ noemen (Binnenlands Bestuur,


33

nr. 15, 2015). Het initiatief kwam uit de raad zelf. Raadsleden erkennen dat ze zelf te snel de diepte in willen duiken, maar ook dat ze zich niet overal mee kunnen en zouden moeten bemoeien. Het gaat over vertrouwen hebben in de ander. Vanuit de gedachte van een veranderende samenleving vond men de traditionele verticale besturing van de gemeente niet meer van deze tijd. Het nieuwe adagium is samenwerken op alle fronten. In de notitie ‘Als je loslaat, heb je twee handen vrij om te besturen’ is de filosofie uitgewerkt. In eerste instantie ging dit over het functioneren van de raad in samenwerking met het college, het ambtelijk apparaat en externe partijen. Tegelijkertijd worstelde het college van Renkum (een kleine gemeente) met de zelfstandigheid. Renkum is te klein om alles zelf te kunnen, dus samenwerking met andere gemeenten is noodzakelijk om zelfstandig te blijven. Bij de uitwerking van dit idee, zijn diverse ‘routes’ omschreven. Door het proces helder op papier te zetten, voelt de raad van Renkum zich serieus genomen. In het kort houdt het proces in dat, voordat nieuw beleid wordt uitgestippeld, de raad op hoofdlijnen kaders vaststelt en na een genomen besluit de verantwoordelijkheid daar laat liggen waar die hoort. Dit kan het college zijn, maar ook een maatschappelijke partner. Zoals ze zelf omschrijven: loslaten. Achteraf, of soms tussentijds, controleert de raad of het gegaan is zoals afgesproken. Raadsleden die over details beginnen of zich bemoeien met de uitvoering, worden door de collega’s op de afspraken gewezen. Binnen de Renkumse werkwijze is voor intergemeentelijke samenwerking de route van ‘bestuurskracht vergroten’ van toepassing. De eerste stap hierin is om als raad kaders aan het college mee te geven om een GR te vormen. Deze stap is bij de veiligheidsregio’s niet van toepassing, vanwege de verplichting tot de vorming van een GR. In de route staat dat na de vorming van een GR, de raad inhoudelijke kaders op specifieke beleidsterreinen bepaalt, waarmee de vertegenwoordiger van de gemeente (vaak de wethouder) mee op pad kan. Deze kaders zijn niet heel gedetailleerd, maar meer aandachtspunten. Binnen de kaders heeft de wethouder alle vrijheid om te handelen en het maximale eruit te halen. Het resultaat wordt ter kennisgeving in de raad gedeeld, ook als de kaders het niet hebben gered. Hierbij is er de acceptatie dat er in een samenwerkingsverband niet altijd 100% datgene wat de eigen raad wil eruit te halen is. Met de decentralisaties in het sociale domein, is het grip krijgen en houden op gemeenschappelijke regelingen voor gemeenteraden een steeds belangrijker issue. Het ministerie van Binnenlands Zaken en Koninkrijkrelaties (BZK) en de Vereniging van Griffiers hebben in nauwe samenwerking met de VNG en Raadslid.nu een handreiking voor raadsleden en griffiers uitgegeven: Grip op regionale samenwerking (Sdu, 2015). Naast dit lijvige document worden er vanuit dit samenwerkingsverband ook workshops aangeboden voor gemeenteraden om de complexe materie goed te doorgronden. Hoewel de inhoud samengevat wordt tot acht lessen die op één A4-tje passen (zie bijlage 8), wordt ook te kennen gegeven dat de handreiking niet voor niets zo dik is. Verdieping in de materie is noodzakelijk om voldoende inzicht te hebben om in de praktijk concrete resultaten te kunnen boeken. In deze handreiking worden eerst het zogenaamde speelveld en de spelregels (het juridisch kader) van met name publieksrechtelijke samenwerkingsverbanden beschreven. Op basis van de verplichte samenwerking vanuit de Wvr, levert dit geen nieuwe inzichten op ten aanzien van wat al geduid is in het theoretisch kader van dit onderzoek. Vervolgens gaat de handreiking in op de speltactiek. De gedachte hierachter is dat een raadslid (of de gehele raad) altijd zelf nog kiest welke positie hij inneemt. Dit wordt de spelopvatting genoemd en daarmee bepaalt een raadslid zelf welke rechten en instrumenten hij inzet (speltacktiek). Er worden drie typen spelopvatting beschreven: o De raad op de achterbank. De raad kiest voor een toezichthoudende rol op afstand. Alleen de hoogstnoodzakelijk informatie wordt verstrekt en de raad controleert; o De raad als bijrijder. De raad is meer betrokken, maar heeft nog steeds vooral de rol van toezichthouder op (minder) afstand. De rol van de raad is controlerend en volksvertegenwoordiger. De raad wil bij belangrijke stappen op de hoogte gehouden worden en hun kritische mening geven. De raad adviseert over de te volgen koers.


34

o

De raad als bestuurder. De rol van de raad is volksvertegenwoordiger, kaderstellend en controlerend. De raad is dan partner in het proces en stuurt actief mee. De raad weet waar ze op wil controleren

In de handreiking wordt nadrukkelijk aangegeven dat de keuze van de raad voor één van deze posities bepalend is voor de invloed die uit te oefenen is. De suggestie dat de raad zijn invloed kwijtraakt bij een GR is dan ook niet waar, volgens de handreiking. De raad moet meer moeite doen om deze invloed uit te oefenen. Voorwaarde is wel dat in het samenwerkingsverband er een gezamenlijk beeld is waar naar toe te gaan. Het advies is om als fractie of raad bewust een rolvatting te kiezen die past bij de situatie en het samenwerkingsverband. In geval van de veiligheidsregio is het advies de rol van bijrijder of van bestuurder te kiezen. Raadslid.nu (Nederlandse Vereniging voor Raadsleden) heeft in 2014 een onderzoek naar onder andere gemeenschappelijke regelingen gepubliceerd op haar site. Het onderzoek is gedaan onder raadsleden en uitgevoerd door ‘Overheid in Nederland’. Een ruime meerderheid van raadsleden geven aan te beseffen dat de eigen gemeente niet in staat is om met de huidige middelen zelfstandig de toegewezen taken uit te kunnen voeren. De toename van het aantal gemeenschappelijke regelingen wordt als een bedreiging van de lokale democratie gezien, en toch is intergemeentelijke samenwerking noodzakelijk en wenselijk, omdat er efficiëntie en effectiviteit mee bereikt kan worden. De respondenten zijn overwegend (72%) door middel van de begroting en jaarrekening op de hoogte van gemeenschappelijke regelingen. Er wordt overwegend positief gedacht over de behaalde doelen van de gemeenschappelijke regelingen. Dat er verlies van invloed is van een gemeenteraad wordt als een niet wenselijk effect beschouwd (70%). De conclusie is dat er brede zorg is over gemeenschappelijk regelingen in het algemeen. Op verschillende manieren wordt er gekeken naar oplossingsrichtingen, zowel lokaal als landelijk. Meerdere instanties geven tips, adviezen of bieden een handreiking aan. De vraag is wel hoe bekend deze bij raadsleden zijn.

4.2 Lokale politiek en invloed op veiligheid Op de site www.raadsledenenveiligheid.nl wordt de beperkte invloed van de raadsleden op het thema veiligheid benoemd. De hiervoor gegeven aanleiding is dat de contacten met de uitvoeringsorganisaties meestal via de burgemeester lopen. Om toch invloed te hebben op de uitvoeringsorganisaties zijn er tips ‘om het slim te spelen’. Deze site behandelt het thema veiligheid breed. Veel onderwerpen gaan over sociale veiligheid (voornamelijk een politiethema), maar ook fysieke veiligheid komt aan bod. Voor het hebben van invloed binnen de veiligheidsregio, worden primair de hiervoor geëigende instrumenten voor raadsleden aangereikt, zoals agenderen, vragen, moties, amendementen, kaders stellen, etc.. Daarnaast wordt het belang van persoonlijk contact benoemd (formeel en informeel): een praatje met de burgemeester, werkbezoeken bij de uitvoeringsorganisaties, etc.. Tot slot wordt er verwezen naar de stukken (agenda en bijbehorende documenten) die raadsleden ontvangen met betrekking tot de vergadering van het AB van de veiligheidsregio. Hiermee is er de mogelijkheid om vragen te stellen en wensen mee te geven. Zie bijlage 9 voor een compleet overzicht van tips en aandachtspunten. Een eerder onderzoek in dezelfde richting als dit onderzoek, is dat Van der Torre-Eilert, Bergsma & Van Duin (2010). Het onderzoek heeft zich gericht op de invloed van lokale politiek op de politie. De resultaten zijn gebundeld in een publicatie in de reeks Politiewetenschap onder de titel ‘Lokale politiek over politie’. Uit diverse eerdere studies bleek dat het met de politieke inbedding van de politie matig tot slecht gesteld is. Dit was aanleiding om te onderzoeken hoe raadsleden hier zelf over oordelen. Dit onderzoek heeft plaatsgevonden voordat de landelijk politie doorgevoerd was. Deze uitkomsten kunnen dus afwijken van de huidige mening hierover (anno 2015).


35

Uit de onderzoeken die geanalyseerd zijn, blijkt dat de invloed van de lokale politiek op het functioneren van de (toen nog) regionale politie beperkt is. En deze is zeker niet hiërarchisch, in de zin dat de politiek wensen formuleert die de politie vervolgens uitvoert. Centralisatie en concentratie van het beheer van de politie worden benoemd als oorzaak van de verminderde invloed van gemeenteraden op het politiebeleid. Met betrekking tot het thema fysieke veiligheid doet zich zo’n zelfde beweging voor: de regionalisering van brandweer en de vorming van de veiligheidsregio. Naast deze parallel is er ook een duidelijk verschil: het thema openbare orde staat hoger op de agenda bij de lokale politiek dan fysieke veiligheid (Commissie Hoekstra, 2013). De bestuurlijke inbedding bij de politie is bijzonder nadat de gemeentepolitie en rijkspolitie begin jaren ’90 opgingen in een nieuw bestel. Er werd gekozen voor regio’s, een organisatieniveau dat nog niet bestond en ontkoppeld was van de bestaande politieke niveaus (lokaal, provinciaal en landelijk). Hiermee werden politiek en politie ontkoppeld. Voor de besturing van de politieregio’s werden regionale colleges gevormd waarin alle burgemeesters zitting hebben. Betrokkenheid van de raden is beperkt geborgd. Raadsleden oordelen in het onderzoek van Van der Torre et.al. (2010) overwegend positief over de activiteiten van de politie. De politie doet haar werk goed. Over de eigen politieke invloed op de politie, vinden zij dat zij op een schaal van 1 tot 10, onder een 5 scoren. De meeste invloed wordt toegeschreven aan de korpsbeheerder en justitie. Dit vinden raadsleden geen goede balans. De voorkeur ligt bij het afsluiten van prestatieafspraken in een lokaal veiligheidsplan. Ze vinden dat ze momenteel meer een procedurele rol spelen dan een politieke rol. Voor een deel is er een acceptatie dat lokale invloed strijdig kan zijn met de verdeling van regionale politiesterkte. Iedereen kan meer willen, maar er is duidelijk een schaarste probleem. Een meerderheid denkt daarom ook positief over een eventuele terugkeer van een gemeentepolitie. Over het algemeen heerst er tevredenheid over hoe de burgemeester invulling geeft aan het lokale veiligheidsbeleid. De onderzoekers beëindigen de publicatie met aanbevelingen (bijlage 10). Volgens de onderzoekers dient er een betere positionering van raadsleden te komen in het politiebestel: meer politieke controle en invloedsuitoefening. De vraag is of er een parellel te trekken is met de veiligheidsregio. Indien ja, waar zit die overeenkomst en zou je gezamenlijk op kunnen trekken voor de verbetering van de positie van raadsleden op de betreffende thema’s? Naast de tips en adviezen uit 4.1 en de tips en informatie op bovengenoemde site (www.raadsledenenveiligheid.nl) zijn er nog meer instanties die hun adviezen richten op raadsleden. Het Instituut voor Fysieke Veiligheid (IFV) heeft een korte goed leesbare kennispublicatie met als titel ‘Taak en invloed gemeenteraad op (fysieke) veiligheid’ in 2014 uitgegeven. Concluderend: op het gehele terrein van veiligheid is er zorg over de betrokkenheid van de raad. De mate van invloed die raadsleden kunnen uitoefenen, wordt door hunzelf als beperkt ervaren. Dit komt overeen met de zorg die er ten aanzien van gemeenschappelijke regelingen heerst. Net als bij de gemeenschappelijke regelingen zijn er hier meerdere instanties die tips en adviezen geven. Wederom speelt hier de vraag hoe bekend deze bij raadsleden zijn.

4.3 Veranderende samenleving Er is een lange historie van centralisatie en decentralisatie van gemeentelijke taken naar de rijksoverheid en vice versa. Gemeenten zijn vaak betrokken bij de uitvoering van het landelijke beleid, als loket van de nationale overheid. De recente decentralisaties van het sociale domein op het gebied van zorg (Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo)), jeugd (Jeugdwet) en werk (Participatiewet), gaan weer een stap verder. Dit vraagt veel van gemeenten. Vaak kunnen zij dit lokaal niet zelf bolwerken en er ontstaan nieuwe samenwerkingsverbanden. Derksen & Schaap (2007) beschrijven dit dilemma tussen centralisatie en decentralisatie. Centralisatie worden vaak doorgevoerd om landelijk uniform beleid te kunnen hanteren. Vervolgens ontstaat weer decentralisatie om het democratisch gehalte van het bestuur te


36

vergroten, en soms om redenen van effectiviteit en efficiëntie. Beide argumenten pleiten in andere gevallen juist weer voor centralisatie. Het is altijd afwegen tussen de voor- en nadelen. Niet alleen verandert het gemeentelijk takenpakket, ook de omgeving is in beweging. De verhouding tussen overheid, markt en samenleving is blijvend in beweging. Participatie van burgers groeit. Vanwege de grotere betrokkenheid van de burgers (heft in eigen handen willen nemen), maar ook omdat de financiële rek van lokale gemeenten hun grens bereikt hebben. De politie is inmiddels genationaliseerd. Afgelopen jaar is gebleken dat dit reorganisatietraject veel langer gaat duren en duurder wordt. Er is veel ontevredenheid onder het politiepersoneel. Hierdoor is de opmaat naar een landelijke brandweer, met regio’s gelijk aan de politieregio’s, voorlopig niet aan de orde. De conclusie is dat de omvang van de veiligheidsregio voorlopig blijft zoals deze is. Andere ontwikkelingen zoals (de)centralisaties kennen een golfbeweging. De trend is nu decentralisatie. Dit kan gevolgen hebben voor de omvang van het takenpakket van de gemeente en daarmee de positie van het thema (fysieke) veiligheid op de agenda van de gemeenteraad.

4.4 Evaluatie Wvr: bevindingen van de commissie Hoekstra De Wvr is per 1 oktober 2010 ingegaan en na twee jaar is de wet geëvalueerd. De reden voor een relatief snelle evaluatie van deze nieuwe wet is het feit dat er een stevige politiek-bestuurlijke discussie is geweest, met name over de instelling van verlengd lokaal bestuur. Er was zorg dat de democratische verantwoording onvoldoende geborgd zou zijn. De toenmalige minister van BZK heeft daarom toegezegd aan de Eerste Kamer om de wet na twee jaar te evalueren om te bezien hoe de wet in de praktijk uitwerkt. Het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) van het ministerie van Veiligheid en Justitie (VenJ) heeft onderzoeks- en adviesbureau Andersson Elffers Felix gevraagd de evaluatie van de Wvr uit te voeren. Deze evaluatie is door de minister van VenJ aangeboden aan de Evaluatiecommissie Wet veiligheidsregio’s en het stelsel van rampenbestrijding en crisisbeheersing, beter bekend als de Commissie Hoekstra. De Commissie Hoekstra heeft een advies uitgebracht aan de minister van VenJ over de werking van de Wvr. Eén van de zaken die uit de evaluatie blijkt, zijn de grote verschillen in het land in de manier waarop het bestuur van deze gemeenschappelijke regeling functioneert. Dit wordt volgens de onderzoekers veroorzaakt doordat het onderwerp rampenbestrijding en crisisbeheersing door de burgemeesters weinig aandacht krijgt (Andersson Elffers Felix (2013), p.125). Daar staat tegenover dat de onderzoekers het bestuur voldoende geëquipeerd vinden om leiding te geven aan de veiligheidsregio. Veiligheidsregio’s spannen zich in om gemeenteraden te betrekken, maar in de praktijk blijkt de afstand te groot om voor stevige democratische controle te kunnen zorgen. Burgemeesters leggen vaak hooguit één of enkele keren per jaar verantwoording af over hun rol in de veiligheidsregio. Door de vereisten in de wet heeft de gemeenteraad uiteindelijk alleen het recht van begroting als feitelijk machtsmiddel in handen. En zelfs die is beperkt, omdat een gemeenteraad slechts een zienswijze mag indienen (GR VRHM, 2013). Op zich is het bijzonder dat veiligheidsregio’s grotendeels lokaal worden gefinancierd (90%) en voor een klein deel landelijk, terwijl het grotendeels landelijk beleid is die door de veiligheidsregio moet worden uitgevoerd. De Commissie Hoekstra noemt de belangrijkste meerwaarde van de Wvr het neerleggen van bevoegdheden en doorzettingsmacht en in het definiëren van bovengemeentelijks schaal. Hiermee zijn er mogelijkheden gecreëerd om een kwalitatief betere voorbereiding op het voorkomen en bestrijden van rampen en crises te bewerkstelligen. Deze is volgens het rapport ook daadwerkelijk geconstateerd. De Commissie Hoekstra presenteert een aanbeveling met betrekking tot het verlengd bestuur. Doordat de Wvr en de daarop gebaseerde regelingen allerlei gedetailleerde wettelijke eisen aan


37

de taakuitvoering stelt, wordt de lokale zeggenschap ingeperkt wat afbreuk doet aan de democratische legitimiteit. Echter het handhaven van verlengd lokaal bestuur heeft nog altijd de voorkeur. Het doorontwikkelen naar een bestuursvorm met meer daadkracht gaat ten koste van het belang van lokale inbedding. Er dient wel meer aandacht besteed te worden aan de lokale inbedding om de democratische legitimiteit te vergroten. De suggestie is om periodiek inzicht te geven over de voortgang van de werkzaamheden en de financiering van de veiligheidsregio. Hier kunnen een prestatiebegroting en een jaarrekening gekoppeld worden. Het uiteindelijke doel hiervan is wel dat de gemeenteraad, de burgemeester en voorzitter van de veiligheidsregio een steviger mandaat geven. De Commissie Hoekstra adviseert om de democratische legitimiteit te vergroten, zonder de daadkracht van het bestuur te verminderen. Uit het onderzoek komt naar voren dat er brede consensus is over de noodzaak om eenhoofdig gezag en doorzettingsmacht bij de voorzitter dan de veiligheidsregio neer te leggen. Een ander belangrijk aspect uit de evaluatie is de constatering dat de betrokkenheid van de gemeentelijke politiek bij het onderwerp rampenbestrijding en crisisbeheersing over het algemeen niet groot is. Het rapport van Andersson, Elffers en Felix (2013) vermeldt dat burgemeesters het onderwerp rampenbestrijding en crisisbeheersing relatief weinig aandacht geven, vergeleken met de aandacht voor andere onderdelen uit het domein openbare orde en veiligheid. De burgemeester legt meestal beperkt verantwoording af over zijn optreden in de veiligheidsregio. Het accent van de bespreking ligt op de financiële aspecten. Het bestuur van de veiligheidsregio doet vaak wel moeite om gemeenteraden te betrekken bij de discussie over de prioriteiten en het beleid van de regio, maar de beste werkwijze voor een stevige democratische controle lijkt nog niet gevonden. Ondanks dat de Wvr gemeenten formeel wel ruimte biedt om eigen beleid te maken, wordt op lokaal niveau nauwelijks beleidsruimte ervaren. Toch zijn de dilemma’s van het huidige stelsel op het gebied van democratische legitimatie naar het oordeel van de Evaluatiecommissie, te hanteren. Volgens het advies van de Commissie Hoekstra dient aan twee voorwaarden te worden voldaan om de democratische legitimiteit te versterken zonder de daadkracht van het bestuur aan te tasten. In de eerste plaats wordt geadviseerd om tenminste jaarlijks als de gemeenteraad een integraal debat te voeren, zowel over de door de veiligheidsregio te leveren prestaties als over de daarvoor benodigde middelen. Een beleidsplan met daaraan gekoppeld een prestatiebegrotingen en jaarrekening kunnen hier ondersteunend in zijn. De jaarrekening en de bijbehorende verantwoording dient de raad inzicht te verschaffen in het voorgaande jaar geleverde prestaties. Ten tweede kan op basis van het integraal debat de burgemeester een duidelijker mandaat van zijn gemeenteraad meekrijgen. Waar de burgemeester na de overleggen in het bestuur weer verantwoording aflegt in zijn eigen raad. Terugkijkend kan geconcludeerd worden dat de Wvr doet, waar het voor bedoeld is: de kwaliteit van de voorbereiding op en het voorkomen en bestrijden van rampen en crises is verbeterd. De zorg voor lokale borging zoals die bij de implementatie van de wet er al was, blijft. De Commissie Hoekstra dringt aan op een betere democratische borging, zonder dat de daadkracht van de veiligheidsregio verloren gaat.

4.5 Gemeenschappelijke Regeling VRHM Op 1 januari 2014 is ‘De gewijzigde gemeenschappelijke regeling veiligheidsregio Hollands Midden’ (GR VRHM, 2013) ingegaan. Dit document beschrijft de afspraken tussen de gemeenten, het AB en DB en de uitvoeringsorganisatie van de VRHM. In de GR VRHM (2013) is door middel van artikel 2 en artikel 6 bevestigd dat er sprake is van de overdracht van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden, van de individuele gemeente naar de veiligheidsregio.


38

GR VRHM, artikel 2: ‘Waar in deze regeling artikelen van de Gemeentewet of van enige andere wet of wettelijke regeling van overeenkomstige toepassing worden verklaard, komen in die artikelen in plaats van de gemeente, de raad, het college en de burgemeester onderscheidenlijk respectievelijk de Veiligheidsregio, het algemeen bestuur, het dagelijks bestuur en de voorzitter.’ GR VRHM, artikel 6: ‘Waar in wettelijke regelingen, op grond waarvan de taken aan de Veiligheidsregio zijn overgedragen, bevoegdheden van regeling en bestuur zijn toegekend aan de gemeente, de gemeenteraad, het college van burgemeester en wethouders of de burgemeester, of plichten zijn opgelegd, komen die bevoegdheden toe en rusten die plichten op onderscheidenlijk de Veiligheidsregio, het algemeen bestuur, het dagelijks bestuur en de voorzitter, tenzij de wettelijke regelingen anders bepalen een en ander behoudens hetgeen bepaald is in artikel 30, eerste lid, van de Wet gemeenschappelijke regelingen.’

De belangen, taken, bevoegdheden en werkwijzen zijn beschreven in de GR VRHM. Onderdeel hiervan zijn de concrete afspraken over de verstrekking van informatie, inlichtingen en het afleggen van verantwoording. Ongevraagd dient er door het AB informatie aan de gemeenteraden verstrekt te worden in verband met hun controlerende taak. De eigen burgemeester (AB-lid) dient alle inlichtingen te geven waar een raadslid om vraagt. Tot slot is de burgemeester verantwoording verschuldigd aan de raad van de eigen gemeente. Hiervoor stelt het AB ieder jaar een jaarbericht op, ook worden de werkplannen jaarlijks vastgesteld door het AB. Deze stukken gaan informatief naar de gemeenteraad. Eenzelfde set afspraken met betrekking tot informatie, inlichtingen en het afleggen van verantwoording is ook van toepassing voor het DB richting het AB. In het AB wordt er gestemd over besluiten door middel van meerderheid van stemmen. Hierbij is er sprake van een gewogen stemverhouding, waarbij een gemeente met meer inwoners meer stemmen heeft. Grotere gemeenten hebben dus meer invloed. Bij het staken van de stemmen heeft de voorzitter een doorslaggevende stem. In de regeling is vastgelegd dat conform de Wvr iedere vier jaar een beleidsplan, een risicoprofiel en een crisisplan moet worden vastgesteld door het AB (artikel 13 tot en met 15). Voor wat betreft het risicoprofiel is bepaald dat deze door het AB wordt vastgesteld, nadat er overleg is geweest met de raden van de deelnemende gemeenten, waarbij de raden wordt verzocht om wensen kenbaar te maken omtrent het in het beleidsplan op te nemen beleid (artikel 14, lid 3). De regeling beschrijft de taken van de diverse onderdelen van de VRHM zoals de brandweer, de GHOR en de gemeenschappelijke meldkamer. De veiligheidsdirectie (VD) is belast met de multidisciplinaire afstemming en coördinatie van de voorbereiding op rampenbestrijding en crisisbeheersing en bereidt de vergaderingen van het DB voor. In Hollands Midden bestaat de veiligheidsdirectie uit: o De commandant van de regionale brandweer, tevens directeur veiligheidsregio; o De directeur publieke gezondheid, tevens plaatsvervangend directeur veiligheidsregio; o De coördinerend functionaris; o De politiechef (van de eenheid Den Haag). In de regeling zijn de financiële afspraken vastgelegd (artikel 47 t/m 50). Het DB stelt een ontwerpbegroting voor het komende kalenderjaar op en stuurt deze, voorafgaand aan de versturing naar het AB, met een toelichting naar de raden. In deze begroting staat welke bijdrage elke deelnemende gemeente verschuldigd is aan de GR. De raden kunnen hun zienswijze aanleveren bij het DB. Daarna biedt het DB de ontwerpbegroting inclusief de eventueel aangeleverde zienswijzen van gemeenteraden aan het AB aan. Het AB stelt uiteindelijk de begroting vast. Het DB stuurt de vastgestelde begroting met een toelichting naar de gemeenteraden. In de toelichting wordt aangeven of, en zo ja, op welke onderdelen er is afgeweken van de ontwerpbegroting. Als verantwoording stuurt het DB na afloop van het kalenderjaar een jaarbericht naar het AB. Het AB stelt het jaarbericht vast. Na vaststelling stuurt het DB het jaarbericht naar de raden van de gemeenten. Tot slot is een gemeente verplicht om


39

de uitgaven van de GR in de begroting op te nemen (art. 51). Tevens stellen gemeenten zich garant voor de aangegane verplichtingen van de veiligheidsregio. Het AB van de VRHM vergadert vier keer per jaar. Eén of twee van deze bijeenkomsten zijn (deels) een thema-vergadering. Het DB vergadert acht keer per jaar en de veiligheidsdirectie komt tien keer per jaar bijeen. Jaarlijkse worden de werkplannen van de kolommen (brandweer, GHOR en multi) besproken in het AB. Conform de wetgeving wordt één keer in de vier jaar een regionaal risicoprofiel, een regionaal beleidsplan en het regionaal crisisplan vastgesteld in het AB. De meeste onderwerpen op de agenda komen voort vanuit de uitvoeringsorganisatie VRHM op basis van nieuwe en lopende ontwikkelingen. Er bestaat naast de GR VRHM ook de GR Regionale dienst openbare gezondheid (RDOG). Deze is van belang om te noemen, omdat de GHOR en de het Regionale ambulancevervoer (RAV) hier in zijn ondergebracht. Het AB van de RDOG geeft inhoudelijk sturing aan de GGDtaken die voor de gehele regio Hollands Midden op identieke wijze worden uitgevoerd (de regionale GGD taken) en gaat daarnaast dus over de sectoren RAV HM en GHOR HM. De Algemeen directeur RDOG HM is secretaris van het bestuur van de RDOG. Concluderend kan gesteld worden dat de GR VRHM inhoudelijk in lijn is met de Wvr en met wat de Wgr toestaat.

4.6 De praktijk in VRHM Om te achterhalen welke rol een gemeenteraad in de praktijk speelt ten aanzien van de veiligheidsregio, zijn zes burgemeesters en drie leden van de veiligheidsdirectie van de VRHM geïnterviewd. Aanvullend is ook de plaatsvervangend regionaal commandant van de brandweer geïnterviewd, gezien zijn grote betrokkenheid bij de ronde langs de gemeenteraden met het meerjarenbeleidsplan van de brandweer. Uitwerking van deze interviews staan in bijlage 3 (burgemeesters) en 5 (VD-leden). Daarnaast is er een enquête naar alle 461 raadsleden van de VRHM uitgezet. De resultaten van de enquête zijn terug te vonden in bijlage 6. Het aantal respondenten (die de enquête in zijn geheel hebben ingevuld) is 74, dit betekent een respons van 16%. De groep respondenten is gemêleerd voor wat betreft ervaring (wel relatief veel nieuwe raadsleden (50%)). En er zijn meer respondenten uit kleine gemeenten (10.000-25.000 inwoners) en middelgrote gemeenten (25.000-40.000 inwoners) dan uit de grotere gemeenten. Volgens de burgemeesters is er tussen de verschillende politieke partijen geen verschil in standpunten met betrekking tot de veiligheidsregio. Dit wordt bevestigd door de enquête. Per politieke partij (met minimaal 8 respondenten) is er gekeken of de politieke achtergrond verschillende uitkomsten geeft bij de beantwoording. Er zijn enkele variaties, maar geen duidelijke lijn dat duidt op partijpolitieke invloed. Raadsleden hebben het beeld voldoende te weten over de VRHM. Op een schaal van 1 tot 10 geven zij zichzelf ongeveer een 7. Bij de vervolgvragen hierover in de enquête (zie figuur 6), blijken raadsleden de veiligheidsregio meer taken toe te bedelen dan dat deze feitelijk heeft. Zo is politiezorg geen onderdeel van de taken van de VRHM. Wel heeft de VRHM een convenant met de politie om multidisciplinaire samenwerkingsafspraken te maken met de politie. Dit beeld is waarschijnlijk door de VRHM zelf veroorzaakt. Uit de interviews komt naar voren dat de VRHM uitgaat van sterke monodisciplinaire merken (waar politie ook bij genoemd wordt), waarbij de VRHM de verschillende hulpverleningsdiensten bij elkaar brengt. Het ‘onbedoelde’ sterke merk van de veiligheidsregio is hiermee niet het ‘juiste’ merk.


40

Figuur 6. De veiligheidsregio houdt zich bezig met:…….

Over de rampenbestrijding en crisisbeheersing is bijna iedereen van mening dat dit onderdeel is van de VRHM en ook over de brandweerzorg is men vrijwel eensluidend. Een groot deel heeft de overtuiging dat naast de eerder genoemde politiezorg, ook ambulancezorg onderdeel is van de veiligheidsregio. Verder is het opvallend dat integraal veiligheidsbeleid, wat voor een groot deel over sociale veiligheid gaat (politiebeleid), door meer respondenten als taak van de veiligheidsregio wordt gezien dan politiezorg zelf. Dit wekt de indruk dat er een ander beeld is van wat de term integraal veiligheidsbeleid inhoudt, dan wat gebruikelijk van toepassing is en waar dit dan belegd is (zie www.raadsledenenveiligheid.nl/veiligheidsbeleid). Dit komt overigens overeen met het beeld dat naar voren komt in een landelijk enquête die in 2015 onder raadsleden gehouden is, door het Centrum voor criminaliteitspreventie en veiligheid (CCV). Hierin wordt de regie op het lokale veiligheidsbeleid voor het grootste deel aan de veiligheidsregio toegewezen (56%). Hoewel het hier over de term regie gaat en niet over taken, is het wel illustratief voor het beeld dat raadsleden hebben bij de term veiligheidsregio. Deze wordt door raadsleden breder gezien dan waar de veiligheidsregio feitelijk over gaat. Opvallend is dat woordvoerders veiligheid en de ‘niet-woordvoerders’ bij bovenstaande vraag ongeveer gelijk scoren. Niet-woordvoerders ‘weten beter’ dat de 112-melkamer onderdeel is van de veiligheidsregio (85% om 60%) en sociale veiligheid niet. Maar de woordvoerders ‘weten beter’ dat politiezorg, radicalisering en cybercrime niet tot de taken van de veiligheidsregio horen. In de gehele enquête is er niet een structureel verschil te zien tussen de woordvoerders en de niet-woordvoerders. De meningen gaan ongeveer gelijk op. Een analyse op basis van de omvang van een gemeente zijn er wel een aantal kenmerkende verschillen. Raadsleden uit de kleine en middelgrote gemeenten scoren beter op inzicht in de veiligheidsregio. Raadsleden uit gemeenten met meer dan 70.000 inwoners dichten de veiligheidsregio vooral taken toe op het gebied van politiezorg, radicalisering en cybercrime, terwijl brandweerzorg juist weer minder als taak van de veiligheidsregio gezien wordt. Met dit resultaat in gedachte is er enige nuancering nodig over de rest van de resultaten van de enquête. In hoeverre is deze ingevuld door respondenten die een voldoende goed beeld van de veiligheidsregio hebben. Bij de ingevulde vrije velden zijn antwoorden die duidelijke gericht zijn op taken die niet daadwerkelijk bij de veiligheidsregio horen, buiten beschouwing gelaten. Deze


41

filtering zal waarschijnlijk niet compleet zijn. Sommige antwoorden zijn te algemeen om te kunnen koppelen aan welke kolom of taakveld dan ook. Deze antwoorden zijn gewoon meegenomen in de analyse. Voor de meningsvorming maken raadsleden veelal gebruik van de hulpverleningsdiensten zelf (49%). Het betrekken van inwoners komt op de 4e plaats met 22%. Burgemeesters beamen dat er weinig spontane signalen uit de samenleving naar raadsleden gaan. Veelal is dit gerelateerd aan incidenten, men heeft het idee dat de afhandeling van een incident niet goed verlopen is. Het gaat echter veel vaker goed, dan dat er reden voor twijfel is. Sociale media beginnen hier steeds meer een rol in te spelen. Via facebook en twitter worden makkelijker ongenuanceerde berichten verspreid. Andere input uit de samenleving betreft de (on)tevredenheid van de vrijwilliger. In kleine gemeenschappen is de onderlinge betrokkenheid groot en komen er makkelijker vragen in de raad over het welzijn van de vrijwilligers. Het onderwerp fysieke veiligheid en brandweerzorg komt voor een groot deel in de gemeenteraden meerdere keren per jaar op de agenda voor. Van de respondenten vindt 54% dat het onderwerp hoog op de agenda staat tegen 16% die dat niet vindt. Een derde van de raadsleden vindt dat hij niet voldoende invloed kan uitoefenen, 20% vindt dat dit wel voldoende is. Opvallend is de grote groep die daar neutraal in staat (43%). Bij een soortgelijke vraag maar dan met de term sturing, komen net iets andere percentages naar voren: voldoende sturing 22%, 34% neutraal en 40% vindt dat er onvoldoende sturing gegeven kan worden. Vanuit de omvang van gemeenten valt op dat raadsleden uit de grote (40.000 tot 70.000 inwoners) en zeer grote (meer dan 70.000 inwoners) gemeenten vaker vinden dat zij voldoende invloed en sturing kunnen geven aan (het beleid van) de veiligheidsregio (ruim een derde tot de helft van de respondenten). In enquête van het CCV(2015), is een vergelijkbare vraag gesteld over voldoende invloed door raadsleden met betrekking tot het lokale veiligheidsbeleid. Bijna de helft van de respondenten vindt dat zij hier voldoende invloed op hebben. Als in de vraagstelling de term invloed vervangen wordt door sturing, zijn ook hier de uitkomsten anders: minder dan een derde is het hier mee eens en minder dan een derde is het hiermee oneens, 40% is neutraal over dit onderwerp. Het overzicht van de Hollands Midden en de landelijk gegevens zijn in tabel 2 samengevat. Tabel 2. Voldoende invloed of sturing op beleid. (zeer) mee eens

neutraal

(zeer) mee oneens

Voldoende invloed op veiligheidsregio

20%

43%

36%

Voldoende sturing op beleid veiligheidsregio

22%

34%

40%

Voldoende invloed op lokaal veiligheidsbeleid (CCV, 2015)

49%

32%

19%

Voldoende sturing op lokaal veiligheidsbeleid (CCV, 2015)

31%

40%

29%

Er is een behoorlijke verdeeldheid als het over invloed en sturing gaat. En er wordt er positiever gescoord op invloed en sturing op het gebied van lokaal veiligheidsbeleid dan op fysieke veiligheid en brandweerzorg. Suggesties voor meer invloed en sturing vanuit de raad zijn heel divers. Er is vooral behoefte om aan de voorkant mee te praten en niet alleen kant en klare plannen gepresenteerd te krijgen. Er is een behoefte om meer invloed te hebben op de kaders, prioritering en het kunnen organiseren van lokaal maatwerk. Voor een deel is men zoekende waar men (nog) over gaat, dit is niet duidelijk genoeg. Ondanks dit, wil men wel vooraf betrokken worden. Een ander punt dat genoemd wordt, is dat er (meer) aandacht moet zijn voor het landelijk gebied in de regio. Doordat er gestemd wordt met een gewogen stemverhouding zouden de grote steden in het bestuur de dienst uit maken. Andere suggesties door raadsleden voor meer invloed en sturing is ‘afschaling’, kleinere ‘eenheden’ van meerdere gemeenten, maar ook de suggestie van centralisatie naar provinciaal


42

niveau. Een enkeling erkent dat de situatie gewoon erg complex is, waar niet makkelijk een oplossing voor te vinden is. Om met zoveel gemeenten overeenstemming te bereiken is niet eenvoudig. Daarnaast geeft een raadslid aan dat raadsleden al zoveel moeten en niet alles op hun bordje kunnen hebben. Enkele suggesties grijpen meer in op het systeem: besluitvorming in de raden (met mogelijk een veto) of een aantal bevoegdheden terug naar de raad. De één zoekt het meer in het sterker sturen van de burgemeester De ander suggereert om raadsleden in het bestuur toe te laten. Deze laatste suggestie komt ook bij de enquête van raadslid.nu naar voren, 40% van de respondenten vindt dit een goede oplossing. Op basis van de interviews ervaren de VD-leden en burgemeesters geen proactieve betrokkenheid vanuit de gemeenteraden. De betrokkenheid is meestal reactief. Er heeft ‘iets’ plaatsgevonden en daar stelt de raad vragen over. Op het moment dat de VRHM in de raad of commissie een presentatie geeft, levert dit wel betrokken gesprekken met raadsleden op. Dit wordt door alle partijen als positief ervaren. Als het gaat over ophalen van input in het algemeen, en bij specifieke zaken zoals het regionaal risicoprofiel en beleidsplan, blijkt uit de interviews dat deze beperkt geleverd wordt vanuit de raden. Op zich sluit dit aan bij de verwachting die burgemeesters en VD-leden van raadsleden hebben. Een raad heeft veel thema’s onder haar hoede en kan niet overal even veel aandacht aan besteden. Bovendien ontbreekt vaak de expertise en soms het abstractievermogen in de raad om echt kaders aan te kunnen bieden aan de VRHM. Het taakgebied van de veiligheidsregio ligt daarmee op afstand van de raad. Het doel van VRHM is om zo transparant mogelijk te zijn en de raden bewust mee te nemen in wat de VRHM wel of niet doet. Vanuit risicogericht werken is er de ambitie om raden de mogelijkheid te geven om keuzes te laten maken. Dit sluit aan bij de mening van de meeste burgemeesters: de raad moet goed geïnformeerd worden en de ruimte hebben om mee te denken. Het jaarverslag van de VRHM wordt volgens 70% van de respondenten behandeld in de gemeenteraad. Bijna 20% geeft aan dat dit niet gebeurt. Als het over de veiligheidsregio gaat in de raad, gaat dit niet alleen over financiën volgens de helft van de respondenten. Een derde van de respondenten geeft aan dat het juist wel voornamelijk over financiën gaat. Uit de interviews komt naar voren dat de controle door de raad vooral op het gebied van financiën plaatsvindt. Dit wordt wel aangevuld met vragen over de uitvoering en op basis van de (on)tevredenheid van brandweermedewerkers en burgers. De behandeling van alleen maar jaarplannen en jaarrekeningen zijn te beperkt, volgens de raadsleden. Men wil meer contact met de VRHM, onder andere door informatiesessies, meer voorlichting en/of communicatie. Bijna 90% wil minimaal één keer per jaar een presentatie of toelichting van de VRHM in de raad hebben. Dit percentage is hoger dan de uitkomst uit raadslid.nu, waar 61% behoefte heeft aan jaarlijkse bijeenkomst over de betreffende GR. De VDleden en burgemeesters geven aan dat dit ook regelmatig gedaan wordt. Dit is meer aanbod gestuurd, dan vraag gestuurd. Er zijn lokale veiligheidsavonden, of een kolom wordt uitgenodigd voor een specifieke toelichting op een thema. De geïnterviewde burgemeesters hechten er waarde aan om hun raad zo goed mogelijk te informeren. Vanwege de afstand tot dit onderwerp is het belangrijk dat de raad continu worden meegenomen en betrokken wordt. Tussen de burgemeesters is er wel een verschil tot welk detailniveau dat moet. Leden van het DB hebben de neiging de raad uitgebreider te informeren en burgemeesters die alleen lid zijn van het AB filteren meer. Hoewel de raad geen beslissingsbevoegdheid heeft over de stukken van de VRHM, is vanuit de VD het beeld dat stukken van de VRHM ‘hamerstukken’ zijn. Enerzijds omdat iedereen het belang van het thema veiligheid onderschrijft (er is geen discussie over het thema zelf), maar ook vanwege de voorbereiding. Mogelijke lastige onderwerpen worden voorbesproken met de burgemeester en de desbetreffende portefeuillehouder van het DB ondersteunt de burgemeester in zijn verhaal richting de gemeenteraad. Burgemeesters erkennen dit ook. Zij wijzen daarbij ook op de interne voorbereiding: stukken worden eventueel eerst in een commissie uitgebreid besproken of eerst meningsvormend in de raad gebracht. Het thema is daarmee voldoende bekend en doorgesproken, zodat er inhoudelijk geen discussie meer plaatsvindt.


43

Vrijwel alle respondenten zijn op de hoogte van de rol van de burgemeester als verbindende schakel. Het merendeel vindt dat de burgemeester de belangen van de eigen gemeente goed behartigt in het bestuur (71%), slechts een klein deel vindt van niet (8%). Diezelfde 8% vindt zich ook onvoldoende geïnformeerd door de burgemeester in tegenstelling tot 60% van de respondenten die daar wel tevreden over is. Uiteindelijk is de helft van de respondenten tevreden met de prioriteiten die er gesteld worden door de VRHM. Ruim een derde is neutraal en 8% is het niet eens met de prioriteitenstelling. Van raadsleden uit een kleine gemeente (10.000-25.000 inwoners) is een kleinere groep tevreden eens met de prioriteitenstelling (25%). Vanuit de VD is het beeld dat burgemeesters op verschillende manieren overleg en afstemming hebben met de gemeenteraad. Dit wordt ook bevestigd vanuit de interviews met de burgemeester (zie hierboven). Daar waar de één een sterke voorkeur heeft om alles met de raad te delen en het liefst zo proactief mogelijk, kiest de ander nadrukkelijk om te filteren om de raad niet te veel te belasten. Het wordt ook gezien als een persoonlijke kwestie, de één heeft meer interesse in dit thema dan de ander. Om zicht te hebben op het hele stelsel van is uit de interviews met burgemeesters en VD-leden een analyse gedaan op hun onderlinge samenwerking en afstemming. De VD-leden verwachten dat het bestuur kaders meegeeft. Veel beleidsonderwerpen komen eigenlijk vanuit de uitvoeringsorganisatie zelf, een enkele keer wordt een thema uit een gemeenteraad of het bestuur aangedragen. De VD wil niet alleen financiële kaders meekrijgen en stimuleert een actieve bijdrage van het bestuur door onder andere de themavergaderingen. De VD vindt het bestuur nog sterker kan en mag sturen, bijvoorbeeld een discussie over welk kwaliteitsniveau de organisatie dient na te streven. Tot slot verwachten VD-leden van burgemeesters dat zij het beleid en de gemaakte keuzes goed kunnen uitdragen naar de raden. Zowel de burgemeesters als de VD-leden beschouwen hun onderlinge relatie als goed en constructief. Er is vertrouwen in een goede samenwerking. Er zijn veel contactmomenten. Niet alleen worden in de AB- en DB-vergaderingen de onderwerpen besproken en voorbereid, maar in de multidisciplinaire districtsoverleggen komen de thema’s van de VRHM ook op tafel, Daarnaast is er regelmatig contact tussen de portefeuillehouders uit het DB en de desbetreffende kolom. VD-leden geven aan bewust te investeren in deze relatie. Belangrijk is dat niet alleen de relatie goed is, maar dat de inhoud (van wat de VR doet) ook moet deugen. Burgemeesters voelen zich goed ondersteund door de VD. De term vertrouwen speelt in de interactie tussen de raad, de burgemeester, het AB, het DB en de uitvoeringsorganisatie een belangrijke rol in. De burgemeesters ervaren vertrouwen vanuit de raad. En de burgemeesters spreken hun vertrouwen uit over het AB als geheel, het DB en de uitvoeringsorganisatie. De VD-leden wijzen ook op de vertrouwensband die er in deze samenwerking ervaren wordt. Dit mag geen reden zijn om de aandacht te laten verslappen. Zowel burgemeesters als VD-leden weten dat er op deze relatie geïnvesteerd moet blijven worden. Het doel van de VRHM is om zichtbaar en beschikbaar te zijn. Voor een goede afstemming met gemeenten, heeft de VRHM ook veel contacten met de lokale ambtelijke organisatie. Dit betreft gemeentesecretarissen, MOV-ers1 en de financiële mensen van een gemeente. De burgemeesters vinden de toegenomen afstand tussen de veiligheidsregio en de raad een gevolg van de noodzakelijk samenwerking en ervaren dit niet als een specifiek probleem. Ook de VD ervaart dit niet als een probleem. Het is een systeem dat goed werkt. De raad dient te sturen op hoofdlijnen en daar past deze constructie in. De eventuele nadelen dienen zo goed mogelijk opgevangen te worden. De mening van de VD is dat het zo beter is dan vroeger, er is veel meer inzicht en overzicht dan voorheen. De brandweer was dan wel een onderdeel van de gemeentelijke organisatie, maar de bespreking van de brandweer in de raad was vaak gerelateerd aan beheer. Dit is ook gebleken uit eerder onderzoek. In 2006 constateert de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid dat het onzeker is of gemeentebesturen voldoende inzicht 1

MOV-er: Medewerker Openbare Veiligheid. Dit is de benaming van de ambtenaar openbare orde/rampenbestrijding in de VRHM.


44

hebben in de kwaliteit van de uitvoering van de brandweertaken. De betrokkenheid van de gemeente bij de brandweer wordt passief genoemd in dit onderzoek. De betrokkenheid is beperkt tot de regulier begrotings- en verantwoordingscyclus en raadsleden vragen nooit om meer informatie. Bovendien zijn ze niet bekend met de (prestatie)normen van de brandweer. Het onderwerp staat niet hoog op de politiek-bestuurlijke agenda. Anno 2015 gaat het meer over prestaties en kwaliteit. VD-leden geven aan dat de ambtelijke uitvoeringsorganisatie meer (denk)capaciteit heeft en professioneler geworden is. De burgemeesters vragen om alertheid van de uitvoeringsorganisatie om aandacht te blijven besteden aan (de rol van) de raad. Dit sluit goed aan bij de ambitie van de VD om als organisatie continu beschikbaar te willen zijn voor adviezen aan de gemeente.

4.7 Analyse van de praktijk In deze paragraaf wordt alleen een analyse van de onderzoeksresultaten met betrekking tot het praktijkonderzoek in de veiligheidsregio Hollands Midden gegeven. De complete analyse van alle deelonderzoeken (inclusief het documentenonderzoek) is in hoofdstuk 5 verwerkt. Aan de hand van de analyse van de enquête en de interviews kan het volgende over de kernbegrippen geconcludeerd worden. o Bekendheid met de veiligheidsregio. Inzicht in de GR VRHM is bij gemeenteraadsleden beperkt. Over de hoofdtaken (rampenbestrijding en crisisbeheersing en brandweerzorg) is geen discussie. Er worden echter meer taken en verantwoordelijkheden aan de veiligheidsregio toegeschreven dan waar deze daadwerkelijk over gaat. o Kaderstellende rol. Via het vaststellen van gemeentelijke verordeningen (art. 3 en 3a, Wvr) kan de raad kaders stellen. Meer invloed ten aanzien van het (opstellen van) beleid van de VRHM, verloopt via de burgemeester die in een AB met meerdere collega’s tot keuzes komen. In dit proces is er niet of nauwelijks sprake van (actieve) input vanuit de raden. Deels komt dit, omdat het te onbekend is waar er ruimte zit. De raad kan jaarlijks (reactief) een zienswijze op de conceptbegroting geven. Bovendien wordt er actief input gevraagd op het regionaal risicoprofiel en het regionaal beleidsplan (één keer in de vier jaar) Ook hier is de (reactieve) input beperkt, het levert wel meer betrokkenheid op vanuit de gemeenteraden. De veiligheidsregio en het bestuur verwachten in die zin ook geen kaders van de raden. Hoewel er verdeeldheid is onder de raadsleden over de mate van invloed, is er wel een wens tot meer invloed en sturing. Vanuit het perspectief van burgemeesters en de veiligheidsregio wordt hier bewust op geïnvesteerd. Het is de ambitie om gemeenteraden zo goed mogelijk te betrekken. Dit wordt dus niet op alle fronten zo ervaren. In de enquête zijn de raadsleden gevraagd verbeteropties aan te geven. Dit levert een breed scala aan suggesties op. Een aantal hiervan worden in hoofdstuk 5 behandeld. o Controlerende rol. De rol van de raad kan controlerend zijn in de zin van toetsen of de uitvoering het juiste effect heeft en/of toetsen of er binnen de financiële kaders gehandeld is. De jaarrekening en het jaarverslag gaan jaarlijks naar de raden. Uit de enquête is het beeld dat deze voor het grootste deel (70%) ook daadwerkelijk in de raad behandeld wordt. Het beeld van de enquête en de interviews is, dat het accent van de controle op het financiële deel ligt, maar dat deze in het merendeel van de gemeenten aangevuld wordt met een beleidsmatige behandeling. Hoewel de jaarrekening en jaarverslag in de raad behandeld worden, is door het informatieve karakter van deze documenten, het gevoel bij raadsleden dat er van controle weinig sprake is. Verder is er incidentele controle op basis van incidenten. Als er het gevoel heerst dat er in de praktijk iets niet goed is gegaan, worden daar vragen over gesteld. Vaak wordt dit door middel van beantwoording afgehandeld (leidt niet tot beleidswijzigingen). o Verantwoording afleggen richting de gemeenteraad. De burgemeester legt verantwoording af aan de raad. De raadsleden zijn hier overwegend positief over. De burgemeester voelt zich goed ondersteund door de veiligheidsregio en de portefeuillehouders van het DB. o Informatie-uitwisseling (eventueel inlichtingen). Tussen de veiligheidsregio en de burgemeesters is relatief veel informatie-uitwisseling. Naast de AB-vergaderingen, zijn de periodieke multidisciplinaire overleggen in de districten de plek waar veel onderwerpen besproken worden. De informatie-uitwisseling vanuit de burgemeester naar de raad is wisselend van aard. Dit varieert van alle informatie delen tot sterk filteren. Vanuit de


45

o

raadsleden is er vraag naar meer informatie. Hier ligt geen specifieke inhoudelijke vraag achter, maar een wens tot meer contact met de veiligheidsregio door middel van communicatie en voorlichting. Samenwerking tussen de betrokken actoren. De samenwerking tussen de raad en burgemeester wordt wederzijds als overwegend positief geduid. Hetzelfde is van toepassing tussen de veiligheidsregio en de burgemeesters. Er is wel het signaal dat hier continu op geïnvesteerd moet worden.


46

5 Analyse De analyse kent als basis de vraag hoe de uitkomsten van het onderzoek zich verhouden met hetgeen wat in het theoretisch kader is neergezet. Vervolgens (paragraaf 5.2) komt de vraag aan de orde welke probleem er nu eigenlijk is (of niet), met eventuele oplossingsrichtingen (paragraaf 5.3).

5.1 Theorie versus praktijk De gemeenteraad is volksvertegenwoordiger, en kaderstellend en controlerend ten aanzien van beleidsvorming en beleidsuitvoering. Hiermee is de raad de wetgevende macht. Het college en de ambtelijk organisatie voert uit. Zij zijn hiermee de uitvoerende macht. Het college als dagelijks bestuur bereidt de besluitvorming van de raad voor en legt verantwoording af aan de raad. De raad heeft budgetrecht en stelt de begroting van de gemeente vast. Bij een gemeenschappelijke regeling zoals de VR blijven de rollen van de raad hetzelfde, maar zal hier op een andere manier invulling aangegeven moeten worden. De bevoegdheden zijn wezenlijk anders, niet de raad maar het bestuur van de VR heeft de beslissingsbevoegdheid op de belangrijkste onderwerpen van de VR. De raad blijft te allen tijde volksvertegenwoordiger. In paragraaf 4.7 is al een analyse op de kernbegrippen van het praktijkonderzoek gedaan. In onderstaand onderzoeksmodel (figuur 7) is dit verkort weergegeven op basis van de waardering in kleuren. Groene tekst geeft aan dat het voldoet aan het model, oranje tekst geeft aan dat het deels voldoet aan het model en rode tekst betekent dat het niet voldoet aan het model. gemeenteraad Randvoorwaarde Bekendheid met GR


veiligheidsregio

Beeldvorming VRHM

Beeldvorming VRHM


Beleid

Beleid












Figuur 7. Waardering in het onderzoeksmodel.

Kort samengevat zijn de volgende conclusies te trekken over de praktijk in relatie tot het model: o Raadsleden hebben een te breed beeld van de taken en verantwoordelijkheden van de veiligheidsregio. o De kaderstellende rol van de raden niet wordt ingevuld zoals bedoeld. Binnen de VRHM wordt dit in ieder geval door alle partijen onderkend. Voor burgemeesters en de veiligheidsregio is dit conform de verwachting en zij ervaren dit niet als een probleem. Een deel van de raadsleden ervaart de beperkte kaderstellende rol als een probleem. Zij willen daar meer in betekenen.


47

o In de controlerende taak is de uitvoering in de praktijk niet zoals bedoeld. Los van het feit dat de lokale raad meer een toezichthouder op afstand is, kan zij in de beleidsmatige controle een andere positie innemen. De raad kan, mag en moet kritische vragen stellen als zij daartoe aanleiding heeft bij de controlerende taak. o In de informatie-uitwisseling zouden hiaten kunnen zitten. Deze is echter niet heel concreet. Burgemeesters geven op diverse wijzen invulling aan de informeren van hun raad, het is onbekend wat hier de effecten van zijn. Er is in ieder geval een algemene wens voor meer voorlichting en communicatie vanuit gemeenteraden (meer contact met de veiligheidsregio), maar deze is niet specifiek gericht op bepaalde informatie. o De onderlinge samenwerking is gebaseerd op vertrouwen en wordt positief beoordeeld. De invulling van met name de kaderstellende en de controlerende rol door de raad blijft dus achter. Deze resultaten gezet naast de andere deelonderzoeken, levert het beeld dat deze bevindingen niet specifiek van toepassing zijn op de GR VRHM, maar een kenmerk is van GR-en in het algemeen. Er is onder raadsleden zorg over gemeenschappelijke regelingen. Dit blijkt uit opinies, artikelen, onderzoeken en enquêtes. Het meest treffende hierin is het onderzoek dat raadslid.nu heeft uitgevoerd naar gemeenschappelijk regelingen. Ongeveer 1.700 raadsleden hebben hun mening via een enquête kenbaar gemaakt. Deze resultaten liggen ook in de lijn met hoe gemeenteraden hun invloed op het thema veiligheid ervaren. Ondanks alle zorg en kritiek, is het overgrote deel van de raadsleden van mening dat samenwerkingsverbanden noodzakelijk zijn. De uitvoering van bepaalde taken kunnen niet meer door de eigen gemeente uitgevoerd worden, er is een grotere schaal nodig. Door intergemeentelijk samenwerkingsverbanden kunnen efficiëntie en effectiviteit bereikt worden (sneller en met minder middelen). Er is veel aandacht voor de zorg over gemeenschappelijke regelingen. Veel instanties richten zich met tips, trucs en adviezen op raadsleden. Bij de zorg om gemeenschappelijke regelingen wordt er niet gerefereerd aan zaken die echt fout gaan, maar de onvrede is gericht op het gebrek aan invloed en sturing door de gemeenteraad. Vaak hebben raadsleden geen zicht meer op wat er gebeurt binnen een gemeenschappelijke regeling. Raadsleden vinden de informatie-uitwisseling te beperkt, maar ook het gebrek aan het kunnen uitoefenen van invloed op de beleidsvorming komt duidelijk naar voren als knelpunt. Dit is ook de rode draad die uit de enquête onder de raadsleden van de VRHM naar voren komt. Raadsleden willen graag meer betrokken zijn/worden. Niet omdat er twijfel is over de huidige lijn of dat er grote ontevredenheid is over de prioriteiten en activiteiten van de veiligheidsregio of brandweer. Vanuit de literatuur komt hetzelfde beeld naar voren als het gaat om de kaderstellende en controlerende rol van de raad. Derksen & Schaap (2007) geven aan dat de raad te weinig gebruik maakt van de kaderstellende en controlerende tools. Niet voor niets worden de ambtenaren de vierde macht genoemd (Derksen & Schaap, 2007). De raad staat ook binnen het lokaal bestuur op achterstand (zie opsomming op pagina 24). Deze is lastig in te halen. Het takenpakket van (parttime) raadsleden dat behoorlijk onder druk staat versus een specialistische en beperkte agenda van het AB en de uitvoeringsorganisatie. Daarnaast het gegeven dat raadsleden niet overal verstand van kunnen hebben versus de sterke beroepsgroep van de VRHM met veel capaciteit die zich alleen met het taakveld van de VR bezighoudt. Deze achterstand is daarmee een feit, maar wil niet zeggen dat de raad geen invloed meer kan uitoefenen. Diverse partijen (raadsledenenveiligheid.nl, Vereniging van Griffiers (Sdu, 2015), Infopunt Veiligheid (IFV, 2014) etc.) hebben in de loop der jaren tips, aandachtspunten en adviezen specifiek voor raadsleden ontwikkeld, om ze te ondersteunen in het anders vormgeven van hun kaderstellende en controlerende rol. Het gehele onderzoek overziend, lijkt er geen sprake van een inhoudelijke discussie (zorg over de uitvoering van taken). De zorg lijkt zich toe te spitsen op het principieel standpunt van de democratische legitimiteit. Vanuit alle partijen is er zorg en aandacht voor de betrokkenheid van de raad. Over de mate waarin dit moet gebeuren verschillen de partijen van mening. Vanuit de


48

raden is er een duidelijke wens voor een betere bestuurlijke inbedding. Vanuit de Commissie Hoekstra (2013) is het aandachtspunt dat dit niet ten koste mag gaan van de gewonnen daadkracht en daarmee de winst op effectiviteit en efficiëntie die geboekt is sinds de invoering van de Wvr. Bovens et.al. (2012) beschrijven dat er een aantal spanningsvelden heersen tussen de diverse vereisten van goed bestuur. In het kader van dit onderzoek springt de spanning tussen democratie versus doelmatigheid het meest in het oog. Oosten (2014) schrijft dat gemeenschappelijke regelingen efficiënt zijn, maar weinig transparantie en weinig legitimiteit kennen. Derksen & Schaap (2007) voegen daar aan toe, dat er weinig mogelijkheden zijn voor controle. Dit is precies de beleving van de raden in HM.

5.2 Probleem? In hoeverre is de discrepantie tussen de beleving van de raadsleden en de VRHM een probleem? Op basis van de inhoud van het onderwerp veiligheid lijkt dit geen groot probleem, de raad is namelijk overwegend eens met de prioriteitenstelling van de VRHM en de uitvoering van de taken. Anderzijds is er de duiding van het ontbreken van de democratische legitimiteit. In onze democratie is het primaat van de politiek een groot goed. Hier dient zorgvuldig mee omgegaan te worden. Daarnaast is het in het belang van goed bestuur dat er een goede relatie is tussen alle betrokken partijen en dat deze onderhouden wordt (Oosten, 2014). Bij de interviews kwam dit ook sterk naar voren, een goed onderling vertrouwen is belangrijk. Deze discrepantie is dus iets om serieus te nemen. Dit moet wel in het juiste perspectief gezet worden. Van 84% van de raadsleden van HM is onbekend hoe zij hierin staan. Ook bij het onderzoek van de Commissie Hoekstra had minder dan 10% van de benaderde raadsleden gereageerd. Dit bevestigt het beeld dat dit onderwerp niet hoog op de agenda staat en op weinig belangstelling van raadsleden kan rekenen (Commissie Hoekstra, 2013). Van het deel dat gereageerd heeft, is niet iedereen alleen maar ontevreden over hoe het nu werkt. De aanbevelingen in dit rapport richten zich dan ook op het recht doen aan het systeem (beter borgen van de democratische legitimiteit) en niet op het tevreden stellen van ‘ontevreden’ raadsleden. Bij een betere democratische inbedding zou het een logisch gevolg moeten zijn dat raadsleden meer tevreden zijn. Er mag uiteindelijk geconcludeerd worden dat er tot nu toe nog onvoldoende invulling is gegeven aan het advies van de Commissie Hoekstra (2013): het vergroten van de democratische legitimiteit, zonder de daadkracht van het bestuur te verminderen. Maar wanneer is er dan voldaan aan de democratische legitimiteit? De Raad van openbaar bestuur (Rob) is door de Tweede Kamer gevraagd om een advies uit te brengen over de democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden Begin 2015 is daar een eerste deel over opgeleverd met voornamelijk de probleemverkenning. Het tweede deel met conclusies en aanbevelingen over de borging van de democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden is nog in ontwikkeling. Dit eerste deel van het advies van het Rob begint met de opmerking dat het democratisch gehalte van intergemeentelijke samenwerking al decennialang onderwerp van discussie is (sinds 1922). Het is een complex onderwerp. In de probleemverkenning van de Rob (2015) is onderzocht wat verstaan wordt onder democratische legitimiteit en welke factoren hier invloed op hebben. De vraag die hierbij een rol speelt, is in hoeverre sturing op hoofdlijnen volstaat of is meer gedetailleerde bemoeienis gewenst? Volgens het Rob bestaat de democratische legitimiteit uit drie delen: o De eis van algemeen kiesrecht: burgers moeten invloed kunnen uitoefenen op de samenstelling van vertegenwoordigende lichamen; o De eis van democratische sturing: vertegenwoordigende lichamen moeten sturing kunnen geven aan het overheidsoptreden; o De eis van democratische verantwoording: vertegenwoordigende lichamen moeten in staat zijn om het overheidsoptreden te controleren en betrokkenen te vragen hierover verantwoording af te leggen.


49

Het document brengt nog een verdieping aan naar verschillende soorten van democratische legitimiteit, namelijk input-, troughput-, output- en feedbacklegitimiteit. Dit is onderstaand schema (figuur 8) weergegeven.

Democratische legitimiteit Inputlegitimiteit

Throughputlegitimiteit

Outputlegitimiteit

Feedback-legitimiteit

Participatie

Politiek primaat

Effectiviteit en efficiëntie

Verantwoording

Representatie

Controle en Responsiviteit Terugkoppeling kaderstelling Figuur 8. Verschillende vormen van democratische legitimiteit (Eerste deel van het advies van Rob (2015), pag. 8)).

Het vraagstuk van democratische legitimiteit is relevant voor de positie van de raad in een GR, maar het is een studie op zich. Voor dit onderzoek gaat het te ver om dit verder te behandelen. Het principe van verlengd lokaal bestuur en de Wgr funderen in formele zin de democratische legitimiteit van regionale samenwerkingsverbanden. De inperking van vrijwillige samenwerking is niet strijdig met de weten regelgeving omtrent verlengd lokaal bestuur. De inperking is gerechtvaardigd omdat er sprake is van een groot algemeen openbaar belang. De mogelijkheid om bij een crisis of ramp adequaat en gestructureerd te kunnen handelen, is van zodanig belang dat het beperken van de vrijwillige samenwerking te rechtvaardigen is. Dit is de les van grootschalige incidenten en crises van afgelopen jaren, die de aanleiding vormden voor de Wvr. Het overdragen van bevoegdheden is daarmee een logisch gevolg van deze keuze. De Rob (2015) geeft aan dat samenwerkingsverbanden soms meer verlegd lokaal bestuur lijken dan verlengd lokaal bestuur. Dit is de essentie van het probleem. Verlengd lokaal bestuur: het gemeentebestuur zet de samenwerking zelfverzekerd in als strategie om gemeentelijke doeleinden te bereiken en stuurt de samenwerking zelfbewust en actief aan. Verlegd lokaal bestuur: het gemeentebestuur stelt zich afhankelijk op en heeft geen goed zicht op de doelen van de samenwerking, accepteert afwachtend de diensten van het samenwerkingsverband. Rob, 2015

Het onderzoek van de Rob (2015) signaleert hetzelfde als wat uit dit onderzoek blijkt. Raadsleden ervaren weinig invloed op een samenwerkingsverband. Verantwoording en controle zijn indirect. De gebrekkige informatie over en vanuit de samenwerkingsverbanden aan raadsleden speelt hierin een rol in. De Rob (2015) vindt dat raadsleden daar zelf actiever in kunnen zijn door betere informatie te eisen en meer aandacht aan de samenwerkingsverbanden te besteden. De ontstane situatie kan echter niet alleen door raadsleden opgelost worden. Aanvullend is de vraag aan de orde, hoe de VRHM de raad dusdanig kunnen bedienen dat het informatieaanbod overeenkomt met de informatievraag. Er zal een gat gedicht moeten worden.

5.3 Oplossing? De rol van de gemeenteraad ten aanzien van de veiligheidsregio spitst zich toe op de vraag of en hoe invulling te geven aan de kaderstellende en controlerende rol door de raad. Op zich is dit niet alleen een veiligheidsregio-issue, maar dit speelt ten aanzien van alle andere GR-en. Het gegeven blijft dat samenwerken in welke vorm dan ook, verlies van invloed betekent. Hoe meer mensen aan tafel, hoe minder invloed. De uitdaging is om dit nadeel zo veel mogelijk te beperken. Informatiedeling en vertrouwen spelen hier een grote rol in. Bij de uitwerking van deze vraag wordt rekening gehouden met het advies de Commissie Hoekstra. Dit betekent dat suggesties die tornen aan de formele bestuurlijke inbedding niet zijn meegenomen. Hoewel een verandering van de formele bestuurlijke inbedding een serieuze


50

oplossingsrichting kan zijn, is een dergelijk voorstel dermate ingrijpend dat daar meer onderzoek voor nodig is om te bepalen of dit wettelijk kan en of dit succesvol en effectief kan zijn. Hieronder staat een overzicht van de onderwerpen waar raadsleden meer invloed op willen hebben (het meest genoemd in de enquête): o Het kunnen stellen van lokale prioriteiten (lokaal maatwerk)2; o Invloed op begroting/financiën; o Invloed op het opstellen van beleid; o Invloed op de prioriteitenstelling; o Invloed op locatie brandweerkazerne, aanrijtijden brandweer en welbevinden van de vrijwilligers. Meerdere personen geven aan dat men eigenlijk niet weet waar de ruimte zit. Daar ligt primair de interesse. Voor een deel van de bovengenoemde onderwerpen liggen er al een aantal mogelijkheden van invloedsuitoefening: zienswijze conceptbegroting en de mogelijkheid voor input op het regionaal risicoprofiel en regionaal beleidsplan (juist om lokale prioriteiten te mogen stellen). Deze mogelijkheden worden blijkbaar onvoldoende herkend en/of onvoldoende benut. Daarnaast is er een neiging om te focussen op output (aanrijtijden en locatie brandweerkazerne) in plaats van het maatschappelijk effect (outcome). Als het gaat over mogelijkheden voor invloed (beleidsmatig) dan liggen er kansen op het (mede) definiëren van een kwaliteitsniveau van (brand)veiligheid en brandweerweerzorg. Manieren waarop meer invloed bereikt kan worden, volgens de raadsleden (het meest genoemd in de enquête): o Voorlichting, presentaties, werkbezoeken, meer informatie, etc.; o In de regeling ruimte voor lokaal beleid creëren; o Geef raad de ruimte voor invloed: aan de voorkant betrokken worden, raad mee laten praten over invulling (niet alleen ja/nee op voorstel). Mogelijk kleine dingen lokaal beleggen bij eigen raad. Het kunnen stellen van lokale prioriteiten (lokaal maatwerk); o Invloed op burgemeester vergroten (vanuit de raad); o Meer contact tussen VR (uitvoeringsorganisatie) en raad; o Regio opdelen in kleinere delen; o Evaluatie bij de klant (burger). Raadsleden geven aan dat ze zich meer zouden moeten verdiepen in het thema, maar geen tijd hiervoor hebben. Om het gat tussen de raad en de VRHM te dichten, zijn een aantal stappen van belang. Er is meer inzicht in (het functioneren van) de veiligheidsregio nodig. Als men niet goed weet wat de reikwijdte van de veiligheidsregio is, zal er nooit een goede werkwijze en relatie ontstaan. Het is nodig dat de VRHM en de raad samen weten waar er ruimte zit om op te sturen. Deze is beperkt vanwege de specifieke weten regelgeving, maar er is ruimte en deze moet in kaart gebracht worden. Er is vooral een informatiebehoefte (meest aangegeven bij ‘hoe meer invloed/sturing’). Dit is een kwestie van organiseren. Het onderwerp moet regelmatig (periodiek) op de agenda van de raad staan. Dit betekent niet dat er langer over gepraat moet worden. Meerdere korte keren per jaar is effectiever dan één of minder keer per jaar. Ook gaat het hier niet alleen om de burgemeester die vaker in de raad informatie verstrekt, maar kan ook betekenen dat de uitvoeringsorganisatie op bezoek komt in de raad (voor een thema-avond) of dat raadsleden uitgenodigd worden voor een presentatie, werkbezoek etc.. in de regio. Om raadsleden aangehaakt te houden/krijgen, helpt veel papier en jargon vanuit de VRHM niet. Vanwege de toename van GR-en, zou een uitbreiding aan ondersteuning voor de raad een groot winstpunt zijn. Zodra er meer inzicht bij raadsleden is, is van het belang dat een raad zich gaat bezinnen welke rol men wil spelen ten aanzien van de VR. Hoe verhoudt dit onderwerp zich tot de andere 2

Deze term is meerdere keren gebruikt (zonder specifieker te zijn). Het is mogelijk dat dit meer refereert aan politiezorg, dan aan de organisatie van de crisisbeheersing en/of de brandweer.


51

agendapunten van de gemeente? Hoeveel wil men sturen, hoeveel tijd kan en mag dit kosten? Welke informatie-uitwisseling is gewenst met de VR? Bij voorkeur is hierover afstemming met de andere raden. Zo kan er een eenduidig stelsel ontwikkeld worden in de afstemming en samenwerking met alle partijen. Dit dient helder in een procesbeschrijving vastgelegd te worden. Iedere partij is dan aanspreekbaar op de eigen rol en taken. Hierbij moet er wel voor gewaakt worden dat er niet één of ander bureaucratisch systeem ontstaat, maar echt gericht op de behoefte van alle partijen. Aandachtspunten voor raadsleden: o Om invloed uit te kunnen oefenen, is inzicht over het functioneren van de VR onontbeerlijk; o Agendeer meerdere keren per jaar het onderwerp veiligheid en nodig eventueel sprekers van de VR uit voor een toelichting; o Kies als raad een positie hoe om te gaan met deze (en eventueel andere) GR(-en); o Neem kennis van alle tips en adviezen die er op dit gebeid al zijn (en pas ze toe)! o Geef aandacht aan de hoofdlijnen, focus op een maatschappelijk gewenst effect; o Toets op de effecten van uitgevoerd beleid (maatschappelijke effectiviteit); Aandachtspunten voor burgemeesters en de veiligheidsregio (uitvoeringsorganisatie): o Houdt rekening met het kennisniveau van raadsleden en pas de communicatie hierop aan; o Zoek met (een deel van de) raadsleden naar waar er ruimte is voor invloed (inhoudelijk); o Onderzoek hoe de raad meer aan de voorkant betrokken kan worden en welke rol de burgemeester hierin speelt; o Informeer de raad periodiek met een begrijpelijk verhaal. Gevraagd en ongevraagd. o Wees bewust van de positie van de raad: dit is formeel het hoogste orgaan binnen een gemeente. Eén van de suggesties van een raadslid is de instelling van een klankbordgroep. Deze zou sterker aangezet mogen worden: bij verlengd lokaal bestuur hoort verlengde democratische kaderstelling en controle. Raadsleden uit verschillende gemeenten kunnen samen een gremium vormen die zich specifiek verdiept in deze GR. Dit gremium kan het primaire aanspreekpunt zijn voor het DB en de veiligheidsregio voor afstemming en advies. De andere lijnen en afstemmingsmomenten in de lokale gemeenten worden niet opgeheven, maar deze werkvorm wordt toegevoegd aan bestaande werkafspraken (voor zover deze nog gewenst zijn). In dit gremium ontstaat kennis en expertise. Zij kunnen adviserend optreden voor wat betreft kaderstelling en controle. In navolging van de AGT (Ambtelijke Governance Team) voor de GR-en in de regio HM, kan er een Politiek Veiligheidsteam (PVT) gevormd worden. Eigenlijk een soort van intergemeentelijke raadscommissie veiligheid. Dit kan eventueel getrapt (de regio opgedeeld), maar dit leidt mogelijk tot lange trajecten en bureaucratie. Een zogenaamde PVT heeft een hogere democratische legitimiteit dan een AGT.


52

6 Conclusies en aanbevelingen Er komen hier geen conclusies en aanbevelingen aan de orde die oproepen tot het wijzigen van weten regelgeving. Het wijzigen van weten regelgeving is dermate ingrijpend dat dit niet passend is binnen de kaders van dit onderzoek (kwalitatief, inducatief).

6.1 Bevindingen Voordat de centrale onderzoeksvraag beantwoord wordt, worden de onderliggende deelvragen beantwoord: 1. Hoe liggen de formele en wettelijke verhoudingen binnen het openbaar bestuur, specifiek gericht op de onderlinge relatie tussen een gemeenteraad en een veiligheidsregio. De formele en wettelijke rol is helder. De raad is en blijft volksvertegenwoordiger. De raad heeft een kaderstellende en controlerende taak. De invulling hiervan is anders dan bij regulier lokaal bestuur. Er zijn mogelijkheden voor directe invloed, maar minder dan bij lokaal bestuur. Er is ruimte voor indirecte invloed via de burgemeester. Deze neemt de input uit de eigen gemeenteraad mee naar het AB. Ook de controlerende taak is indirect en op meer afstand. Beslissingsbevoegdheden zijn overgedragen aan het AB. Het AB neemt besluiten op basis van de input uit de gemeenten die via de burgemeester wordt ingebracht. 2. Welke invloed hebben en willen gemeenteraden hebben op het beleid en de organisatie van een veiligheidsregio. Hoe werkt dit (invloeds)proces in de praktijk en welke rol spelen burgemeesters hierin? Een gemeenteraad heeft op dit moment beperkt invloed op het beleid en de organisatie van de VR. Dit kent meerdere oorzaken. Wettelijk is al een groot deel vastgelegd en daarmee is er beperkt ruimte voor invloed. Een andere oorzaak is het gevolg van de constructie van een GR: het is moeilijker om invloed uit te oefenen. De raad staat meer op afstand. Tot slot staan raadsleden soms zo ver van het onderwerp af, dat ze niet goed in staat zijn om invloed uit te oefenen. Uit het onderzoek blijkt dat gemeenteraadsleden geen eenduidig beeld hebben welke invloed ze hebben willen. Er zijn hier verschillende denkbeelden over. Eén ding komt in dit onderzoek prominent naar voren: veel raadsleden hebben beperkt inzicht in het functioneren over de veiligheidsregio. Het merendeel wil meer invloed op de inhoud van het beleid van de VR, meer invloed op de prioriteitstelling en wil ruimte voor lokaal maatwerk. Het huidige invloedsproces loopt nu voornamelijk via de burgemeester. Van de mogelijkheden voor directe invloed wordt heel beperkt gebruik gemaakt. Burgemeesters in HM geven op verschillende manieren invulling aan de rol van verbindende schakel. Dit varieert van continu informeren en meenemen in de ontwikkelingen tot sterk filteren om raadsleden niet te veel willen belasten. Wat het effect is van deze verschillen in werkwijze, is niet bekend. Uit het onderzoek blijkt wel dat er tevredenheid is over de invulling van de rol van de burgemeester. Zowel in het behartigen van de lokale belangen als in het delen van informatie wordt er overwegend positief geoordeeld. De wens van raadsleden is dat de uitvoeringsorganisatie zichtbaarder wordt voor de raad. 3. Welke kansen en bedreigingen zijn er vanuit het perspectief van een veranderende samenleving? De veranderende samenleving heeft effect op zowel de rol van de gemeenteraad alsook op de rol en positie van een veiligheidsregio. Bedreigingen Met meer GR-en die meer van invloed zijn op het dagelijks leven (jeugd, zorg en participatie), dreigt de VR nog verder van de raad af te komen. Als een raad niet alert is, glijdt de betrokkenheid af naar verlegd lokaal bestuur in plaats van verlengd lokaal bestuur. Daarnaast is het sowieso de vraag hoeveel een raad aankan. Wat is de span-of-control van een gemeenteraad en een raadslid? Wat is de volgende decentralisatie vanuit de rijksoverheid? Kansen De veiligheidsregio’s zullen voorlopig nog niet congruent worden aan de politieregio’s. Hierdoor blijven ze overzichtelijker, ze worden nu al als te groot ervaren. Door de toename van GR-en,


53

zullen alle partijen zich moeten bezinnen hoe met GR-en om te gaan. Er is een mogelijkheid voor het goed inrichten van een algemene werkwijze binnen een GR. De klassieke vorm van bestuur verandert steeds meer in netwerkstructuren Door aan te sluiten bij een dergelijke ontwikkeling wordt de betrokkenheid van alle partijen vergroot en ontstaat er een betere afstemming en samenwerking. 4. Hoe kan er in de toekomst (het beste) vorm worden gegeven aan de relatie tussen een gemeenteraad en een veiligheidsregio? Investeren in de relatie, zien en gezien worden, elkaar kennen. De veiligheidsregio moet proactief laten weten waar de veiligheidsregio mee bezig is en waarom wel of niet bepaalde activiteiten uitgevoerd worden. Daarnaast is de basis het opbouwen van inzicht over (het functioneren van) de veiligheidsregio bij raadsleden (op hoofdlijnen), het liefst door vaker structureel contact. Om echt de samenwerking te kunnen verbeteren is het van belang dat raden zich gaan organiseren: de inrichting van een intergemeentelijke raadscommissie veiligheid of iets dergelijks. Dit is het politieke orgaan dat namens alle raden kaderstellend en controlerend met de veiligheidsregio aan de slag gaat. Hiermee hoeven niet alle raadsleden kennis en expertise over dit onderwerp op te bouwen. Raden dienen na te denken welke positie zij willen innemen ten aanzien van de veiligheidsregio en wat ze hiervoor nodig hebben Tot slot de beantwoording van de hoofdvraag: Wat is (formeel en feitelijk) de betekenis van een gemeenteraad voor een veiligheidsregio? De betekenis van een gemeenteraad voor een veiligheidsregio is formeel groter dan huidige (feitelijke) situatie. Op dit moment doet de raad er niet zo toe. Alle partijen zijn hier debet aan. De raad staat vaak te ver van het onderwerp af en laat dat zo. Bovendien betrekken burgemeesters niet altijd de raad. De veiligheidsregio heeft haar focus op de burgemeesters en de lokale ambtelijke organisaties, maar te weinig op de raden. In die zin is er winst te behalen.

6.2 Conclusie De omschreven situatie is niet specifiek een VR-probleem, maar een GR-probleem. Dit is zeker niet alleen binnen het domein van de VR op te lossen. Wel kan er binnen de VR anders geacteerd worden. Dit vraag bewustwording bij gemeenteraden over wat een raad zelf kan/moet doen (aan de voorkant komen, vertrouwen op professionals, etc.). En als er geen vertrouwen is, dient dit ook uitgesproken worden. De meest belangrijke conclusies zijn: o Samenwerken is altijd verlies van invloed en komen tot consensus. Hoe meer actoren, hoe minder invloed. Het maakt daarbij weinig uit of het nu gaat om bestuurlijke samenwerking of een gemeentelijke fusie (één raad met meer leden, met mogelijk meer eigen woonkernbelangen). Dit zal bij de noodzakelijke samenwerkingsverbanden als een gegeven beschouwd moeten worden. Het is belangrijker om te investeren in hoe het beste invloed uitgeoefend kan worden in deze setting, op de thema’s die de raad het meest belangrijk vindt. De raad zal zelf een keuze moeten maken welke rol zij wil spelen. Op basis van die keus moet de raad moet zichzelf (beter) in de positie zetten ten opzichte van de andere spelers. o Vanwege de uitbreiding van taken (decentralisaties) en toename van GR-en, is uitbreiding van de ondersteuning van de raad wenselijk. Dit maakt van de raad een serieuzere partij. o Inzicht in het functioneren van de veiligheidsregio is bij raadsleden niet optimaal. Dit leidt tot verkeerde beeldvorming over de veiligheidsregio. Naarmate de kennisafstand tot de inhoudelijke taken van de regionale organisatie groter is, wordt het lastiger om te kunnen oordelen, controleren cq. toezicht te houden. Om als raad invloed te kunnen uitoefenen is inzicht in de veiligheidsregio nodig. Een investering hierin is noodzakelijk. Daarmee kan de raad in de positie komen om daadwerkelijk kaders en/of doelstellingen mee te geven en kan zij aan de voorkant duidelijk maken waar ze op wil controleren. o Een mogelijke kans voor de hulpverleningsdiensten is om juist die brede veel omvattende rol op te pakken die er in de beeldvorming heerst over de veiligheidsregio. Dit zal in overleg met de afzonderlijke kolommen moeten gebeuren. Dit maakt het voor raden eenvoudiger. Het beleidsterrein ‘veiligheid’ is nu heel diffuus. o De VR en raad hebben meer inzicht nodig waar er ruimte is voor invloed. Door dit te markeren kunnen er afspraken gemaakt worden hoe hier gezamenlijk mee om te gaan.


54

o Een gemeenteraad mag zich meer bewust zijn van haar eigen beperkingen (span of control), het is onmogelijk om overal over te gaan. Maak een goede schifting tussen hoofdzaken en details, de aandacht zal moeten gaan naar de maatschappelijke effecten. Een raad zal zelf moeten formuleren waar behoefte aan is. Het helpt als raden elkaar hierover opzoeken (dit is voor meerdere GR-en van belang). Aansluitend op het verlengd lokaal bestuur, kan er ook verlengde democratische controle georganiseerd worden. De belangrijkste thema’s binnen de brandweerzorg en/of crisisbeheersing moeten door de raad benoemd worden en hiermee heeft de raad een focus voor zichzelf en de VR. Een optie is om één keer in de vier jaar regiobreed een rekenkamercommissie in te stellen die een controle/onderzoek doet naar de VR (passend bij de cyclus van het regionaal beleidsplan). o De veiligheidsregio dient zich meer bewust te zijn van de opgelegde verplichting aan gemeenten (de hele Wvr). Zonder dat de raad er zelf over besloten heeft, zijn zij verplicht bevoegdheden over te dragen. Er is geen invloed op de totstandkoming, geen keuze om wel of niet te participeren en het is onmogelijk om eruit te stappen. Een gemeenteraad zit klem tussen de democratische legitimatie en het nog kunnen volgen van wat er speelt. Ze zijn verantwoordelijk zonder er echt over te gaan. Dit betekent investeren in een goede relatie samen met de burgemeester en de raad. o De veiligheidsregio dient zich meer bewust te zijn van de rol van de gemeenteraad in het openbaar bestuur. Verantwoording afleggen en informatie halen/brengen is belangrijk. Dit gaat niet altijd over de inhoud, maar is ook van belang voor een vertrouwensband. In de informatiedeling moet een goede vorm gevonden worden die aansluit bij de behoefte. Het is van belang om steeds weer te duiden wat de effecten van de samenwerking zijn, zowel positief als negatief. o Voor de verantwoording is het van toegevoegde waarde om twee vormen van rapportages op te stellen: een korte versie met duidelijke informatie en voor de ‘liefhebbers’ een uitgebreide versie met alle details. De korte versie moet meer zijn dan een managementsamenvatting van de uitgebreide versie. Dit is nodig om beter aan te sluiten op het kennisniveau van de raadsleden en de beperkte tijd die zij tot hun beschikking hebben.

6.3 Beperking van het onderzoek Dit onderzoek heeft een aantal beperkingen. Wat onder andere mist is inzicht hoe dit onderwerp gepositioneerd is op de politieke agenda binnen gemeenten. Op de vraag of veiligheid belangrijk is, zal bijna iedereen positief antwoorden, maar dat zegt nog niets over de positionering van dit thema ten opzichte van de andere thema’s van de raad. Het is geen dagelijks thema voor een burgemeester of een gemeenteraadslid. Hoe verhoudt dit onderwerp zich nu tot de volle breedte van de agenda van een gemeenteraad? Het onderwerp kan belangrijk gevonden worden, maar is er wel voldoende ruimte op de agenda. Hoe is de concurrentie met andere onderwerpen? Deze informatie helpt om in te schatten in hoeverre de suggesties voor een betere positie van de gemeenteraad realistisch zijn. Een ander onderdeel met betrekking tot de politieke agenda is de verhouding met andere samenwerkingsverbanden in de regio of de onderlinge relatie tussen gemeenten. In de uitruil van mogelijk tegenstrijdige belangen tussen gemeenten, kan er op een andere plek dan in het AB van de VRHM al tot uitruil van keuzes gekomen worden. Of dit hier een rol speelt is onbekend, maar niet onmogelijk binnen het politieke spel. Omdat de enquête anoniem is, is er geen relatie te leggen tussen de werkwijze van een geïnterviewde burgemeester en de bevindingen van zijn eigen gemeenteraadsleden. Een bepaalde werkwijze van een burgemeester kan beter of minder goed bij de gemeenteraad vallen. Nu kan hier geen uitspraak over gedaan worden. Dat maakt ook dat in de conclusies en aanbevelingen hier weinig over gemeld kan worden. Door de vorm van een enquête zijn er behoorlijk wat gegevens verzameld. Wat bij de analyse mist, is een betere doorgronding van wat er leeft bij gemeenteraadsleden. De waarom vraag komt niet aan de orde. Een standpunt of mening is bekend, maar de achterliggende gedachte is niet bekend.


55

De resultaten van de enquête geven een divers beeld van de raadsleden. Ondanks dat er trends in zichtbaar zijn waarop een aantal conclusies en aanbevelingen zijn gebaseerd, zijn de meningen en belevingen verschillend. Dit gecombineerd met de respons (16%) is het niet verantwoord om harde conclusies te trekken.

6.4 Discussie/Aanbevelingen De bevindingen zijn gebaseerd op onderzoek in Hollands Midden. De resultaten kennen overeenkomstige lijnen met andere (landelijke) onderzoeken op dezelfde en aanverwante thema’s. De resultaten zijn niet één op één van toepassing op de rest van het land, maar bepaalde trends en richtingen zijn mogelijk goed herkenbaar voor andere regio’s. Een kritisch punt van het onderzoek is de beperkte aandacht die uiteindelijk geschonken is aan de veranderende samenleving. Daardoor kunnen de resultaten en conclusies te weinig gekoppeld worden aan mogelijke veranderingen in de maatschappij. Een ander kritisch punt van het onderzoek is voor een deel de vraagstelling van de enquête. Hier zit al een bepaalde subjectiviteit in. ‘Vind je dat je voldoende invloed hebt’, lokt eigenlijk het antwoord van ‘nee’ al uit. Mogelijk geeft een andere manier van vragen stellen andere uitkomsten. Een discussiepunt in dit onderzoek is dat er beperkt aandacht is of en hoe gemeenteraden eventueel hun specifieke tools gebruiken voor invloed op de veiligheidsregio en wat het effect hiervan is. De enquête geeft hierover te weinig informatie. Het de moeite waard om te onderzoeken of de vele tips, adviezen en bijvoorbeeld de handreiking bekend zijn bij raadsleden. De vraag is wat zij hier wel of niet mee doen en wat hier dan het mogelijk effect van is. Bij kwalitatief onderzoek is observeren erg belangrijk. Met observeren haal je andere informatie binnen dan bij alleen maar vragen stellen. Dit onderzoek is sterk gebaseerd op het stellen van vragen. Ook eerdere onderzoeken die worden aangehaald zijn vooral gebaseerd op interviews en enquêtes. Interviews en de enquête in deze vorm geven (onbewust) veel ruimte voor politiek correcte antwoorden. Iedereen vindt veiligheid belangrijk, maar hoe wordt dit onderwerp in de praktijk behandeld? De resultaten van het onderzoek bevatten meningen/belevingen over andere partijen en/of het proces, zonder dat er echt zicht is op hoe het daadwerkelijk functioneert. Het zijn losse puzzelstukjes. Voor een degelijk onderzoek naar de rol van de gemeenteraad in een veiligheidsregio, zou er observatie plaats moeten vinden: waarnemen wat er gebeurt bij de behandeling van het onderwerp veiligheid in de diverse gremia en welke interactie is er dan zichtbaar. Een onderzoek waarbij de observatie een rol heeft, geeft een breder een betrouwbaarder beeld dan nu het geval is. In alle onderzoeken over dit onderwerp (en ook deze) is het onbekend wat de burger wil/verwacht. Wat is nu de rol en positie is van de burger, behalve afnemer van de hulpverlening? In de voorbereiding wordt de burger altijd centraal gezet. Maar de burger wordt niet gevraagd waar behoefte aan is of hoe de hulpverlening ervaren is. Het is interessant om te onderzoeken wat ‘de klant’ eigenlijk wil. Tot slot, de wereld van openbaar bestuur is een complexe. Deze is niet zomaar te veranderen. Het heeft de voorkeur om door middel van kleine realistische stappen verbeteringen aan te brengen. Welk model er ook gekozen wordt, de wereld van openbaar bestuur is continu in beweging. Dit vraagt meebewegen en aanpassen als de situatie daar om vraagt voor.


56

Literatuurlijst Literatuur en documenten Andersson Elffers Felix. (2013). Evaluatie Wet veiligheidsregio’s. Utrecht: Andersson Elffers Felix. Baarda, D.B., Goede, M.P.M. de & Teunissen, J. (2009). Basisboek kwalitatief onderzoek: Handleiding voor het opzetten en uitvoeren van kwalitatief onderzoek (2e geheel herziene druk). Groningen/Houten: Noordhoff Uitgevers. Bekkers, V. (2012). Beleid in beweging: Achtergronden, benaderingen, fasen en aspecten van beleid in de publieke sector (2e herziene druk). Den Haag: Boom Lemma Uitgevers. Bovens, M.A.P., Hart, P. ’t & Twist, M.J.W. van (2012). Openbaar bestuur: Beleid, organisatie en politiek (8e herziene druk). Deventer: Kluwer. Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid. (2015). Raadsleden en veiligheid: Enquêtes 2015. Utrecht: CCV. Commissie Hoekstra. (2013). Evaluatiecommissie Wet veiligheidsregio’s en het stelsel van Rampenbestrijding en Crisisbeheersing: Eindrapportage (2013). Derksen, W. & Schaap, L. (2007). Lokaal Bestuur (5e druk). ’s Gravenhage: Reed Business bv (onderdeel Overheidmanagement). Herwijer, M. & Hoogerwerf, A. (2014). Overheidsbeleid: Een inleiding in de beleidswetenschap (9e geheel herziene druk). Alphen aan de Rijn: Kluwer. Hufen, J.A.M. & Ringeling A.B. (1995). Beleidsnetwerken: Overheids-, semi-overheids- en particuliere organisaties in wisselwerking. Den Haag: VUGA-uitgeverij. Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (2006). Bestuurlijke aansturing van de brandweerzorg. Den Haag: IOOV. Kennispublicatie Infopunt Veiligheid.(2011). Lokaal bestuur en de Wet veiligheidsregio’s. Arnhem: IFV. Kennispublicatie Infopunt Veiligheid. (2014). Taak en invloed gemeenteraad op (fysieke) veiligheid. Arnhem: IFV. Koster, Y. de. De tomtom voor Renkum: Raad en college beter in stelling. Binnenlands Bestuur, 36 (15), 18-21. Ministerie van Veiligheid en Justitie.(2013). Wet veiligheidsregio’s (brochure). Den Haag: Ministerie van Veiligheid en Justitie. Onderzoek onder Raadsleden naar regionale samenwerking, gemeenschappelijke regelingen en herindeling (2014). (z.p.): Raadslid.nu. Oosten, W. (2014). Inleiding in de bestuurskunde (5e herziene druk). Den Haag: Boom juridische uitgevers. Raad voor openbaar bestuur. (2015). Eerste advies over de democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden. Den Haag: Rob. Raadslid.nu, Nederlandse Vereniging voor Raadsleden. (2014). Onderzoek onder Raadsleden naar regionale samenwerking, gemeenschappelijke regelingen en herindeling.


57

Torre-Eilert, T.B.W.M., Bergsma, H., Duin, M.J. van & met medewerking van Eilert, R. (2010). Lokale politiek over politie (1e druk). Politiewetenschap nr. 52, Politie & Wetenschap. Amsterdam: Reed Business BV. Veiligheidsregio Hollands Midden. (2013). De gewijzigde Gemeenschappelijke Regeling Veiligheidsregio Hollands Midden: Inwerkingtreding 1 januari 2014. Vereniging van Griffiers. (2015). Grip op regionale samenwerking: Handreiking voor gemeenteraadsleden en griffiers. Den Haag: Sdu. Websites www.binnenlandsbestuur.nl o www.binnenlandsbestuur.nl/bestuur-en-organisatie/nieuws/budgetrecht-raad-in-deknel.9460584.lynkx o www.binnenlandsbestuur.nl/bestuur-en-organisatie/nieuws/paal-en-perk-aangemeenschappelijke-regelingen.9466817.lynkx o www.binnenlandsbestuur.nl/bestuur-en-organisatie/opinie/ingezonden/democratischecontrole-op-gemeenschappelijke.8807531.lynkx o www.binnenlandsbestuur.nl/sociaal/nieuws/raadsleden-controle-op-3d-s-ismoeilijk.9482632.lynkx

www.gemeenteraad.nl www.infopuntveiligheid.nl www.nrc.nl/handelsblad/2015/07/8/machteloze-raadsleden-1513344 www.nrc.nl/handelsblad/2015/07/7/als-raadslid-is-het-niet-acceptabel-dat-je-zo-wei-1514767 www.nrc.nl/nieuws/2015/07/07/politieke-controle-op-grote-hervormingen-in-zorg-faalt www.raadsledenenveiligheid.nl/ o www.raadsledenenveiligheid.nl/raadsleden-en-veiligheid o www.raadsledenenveiligheid.nl/veiligheid-en-politiek o www.raadsledenenveiligheid.nl/veiligheidsbeleid o www.raadsledenenveiligheid.nl/wet-en-regelgeving o www.raadsledenenveiligheid.nl/veiligheidsthemas www.raadslid.nu www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/gemeenten/inhoud www.rob-rfv.nl/rob www.vng.nl www.wetten.nl


58

Afkortingenlijst

AB AGT BB BZK B&W DB GHOR GR GR VRHM HM HOvD MCPM MKZ MOV-er PVT RBO RDOG RO Rob VD VD-leden VenJ VNG VR VRHM Wghor Wgr WODC Wrzo Wvr

Algemeen bestuur Ambtelijk governance team Binnenlands bestuur Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties (ministerie van) Burgemeester en wethouders (college van) Dagelijks bestuur Geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen Gemeenschappelijke regeling De gewijzigde gemeenschappelijke regeling veiligheidsregio Hollands Midden Hollands Midden Hoofdofficier van Dienst brandweer Master of crisis and public order management Mond-en-klauwzeer Medewerker openbare orde en veiligheid Politiek veiligheidsteam Regionaal bestuurlijk overleg Regionale dienst openbare gezondheidszorg Ruimtelijke ordening Raad voor het openbaar bestuur Veiligheidsdirectie Leden van de veiligheidsdirectie Veiligheid en justitie (ministerie van) Vereniging van Nederlandse gemeenten Veiligheidsregio Veiligheidsregio Hollands Midden Wet geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen Wet gemeenschappelijke regelingen Wetenschappelijk onderzoeks- en documentatiecentrum Wet zware rampen en ongevallen Wet veiligheidsregio’s


59

Bijlagen


60

Bijlage 1 Artikel 1 Wvr Wet veiligheidsregio’s, Artikel 1 In deze wet en de daarop rustende bepalingen wordt verstaan onder: Onze Minister: Onze Minister van Veiligheid en Justitie; Veiligheidsregio: een openbaar lichaam als bedoeld in artikel 9; Ramp: een zwaar ongeval of een andere gebeurtenis waarbij het leven en de gezondheid van veel personen, het milieu of grote materiële belangen in ernstige mate zijn geschaad of worden bedreigd en waarbij een gecoördineerde inzet van diensten of organisaties van verschillende disciplines is vereist om de dreiging weg te nemen of de schadelijke gevolgen te beperken; Rampenbestrijding: het geheel van maatregelen en voorzieningen, met inbegrip van de voorbereiding daarop, dat het gemeentebestuur of het bestuur van een veiligheidsregio treft met het oog op een ramp, het voorkomen van een ramp en het beperken van de gevolgen van een ramp; Crisis: een situatie waarin een vitaal belang van de samenleving is aangetast of dreigt te worden aangetast; Crisisbeheersing: het geheel van maatregelen en voorzieningen, met inbegrip van de voorbereiding daarop, dat het gemeentebestuur of het bestuur van een veiligheidsregio in een crisis treft ter handhaving van de openbare orde, indien van toepassing in samenhang met de maatregelen en voorzieningen die op basis van een bij of krachtens enige andere wet toegekende bevoegdheid ter zake van een crisis worden getroffen; Geneeskundige hulpverlening: geneeskundige hulpverlening in het kader van de rampenbestrijding en de crisisbeheersing door daartoe aangesteld personeel, als onderdeel van een gecoördineerde inzet van diensten en organisaties van verschillende disciplines, door tussenkomst van een meldkamer; GHOR: de geneeskundige hulpverleningsorganisatie in de regio, belast met de coördinatie, aansturing en regie van de geneeskundige hulpverlening en met de advisering van andere overheden en organisaties op dat gebied; Regionale Ambulancevoorziening: de rechtspersoon, bedoeld in artikel 4, eerste lid, van de Tijdelijke wet ambulancezorg; Veiligheidsberaad: de voorzitters van de veiligheidsregio’s gezamenlijk; Korpschef: de korpschef, bedoeld in artikel 27 van de Politiewet 2012.


61

Bijlage 2 Topic-lijst burgemeesters Topic-lijst burgemeester Inleiding De veiligheidsregio houdt zich bezig het inventariseren van risico’s en het organiseren van de rampenbestrijding en de crisisbeheersing. Daarnaast is zij verantwoordelijk voor de uitvoering van de brandweerzorg en de geneeskundige hulpverlening bij ongevallen. Alle vragen hebben betrekking op deze taken/onderwerpen. Het is vanuit een bestuurlijk oogpunt bekend hoe een gemeenteraad functioneert, wat de positie is van de burgemeester (als portefeuillehouder openbare orde en veiligheid) etc.. Ook is bekend hoe de formele onderlinge relaties zijn in relatie tot de gemeenschappelijke regeling veiligheidsregio Hollands Midden. Aan de hand van een aantal thema’s is het de bedoeling om in dit interview na te gaan hoe dit nu in de praktijk werkt. Hoe lopen de lijntjes, hoe zijn de onderlinge relaties vormgegeven. Wat werkt wel en wat niet en waarom dan wel/niet. Hoe zou het anders/beter kunnen? Vragen 1. Is er een actieve betrokkenheid van de gemeenteraad (uit eigen beweging) op het werkterrein van de veiligheidsregio? Voorbeelden? (K&C) 2. Is er een partijpolitiek verschil tav veiligheidsregio? Waar merkt u dat aan? (A) 3. Welke signalen ontvangen raadsleden uit de maatschappij/samenleving? Concrete voorbeelden? (V) 4. Wat verwacht u van gemeenteraadsleden op dit gebied (concrete voorbeelden)? Kunt u bijvoorbeeld zeggen dat de gemeenteraad u kaders meegeeft? Zo ja welke? (K) 5. Hoe ziet u uw rol (als burgemeester en dus portefeuillehouder openbare orde en veiligheid en lid van het AB) in relatie tot de gemeenteraad? Lukt het om daar op een juiste vorm aan te geven? Voelt u zich de verbindende schakel tussen de gemeenteraad en de veiligheidsregio? Waar blijkt dat uit? (I&S) 6. Op welke wijze verstrekt u informatie/inlichtingen aan de gemeenteraad? Vraag gestuurd / aanbod gestuurd? Schriftelijk/mondeling, 1x per jaar/meerdere keren per jaar? (I&C) 7. Hoe vaak en op welke wijze legt u verantwoording af in de gemeenteraad? (I&C) 8. Hoe wordt u hierbij ondersteund door de veiligheidsregio (ambtelijk organisatie /veiligheidsdirectie)? (S) 9. Er is zojuist een ronde langs de gemeenteraden geweest van de veiligheidsregio (regionaal risicoprofiel en meerjarenbeleidsplan van de brandweer)). Levert dit nu wat op voor u en de gemeenteraad? Leidt dit tot input? Zo ja, welke? (K) 10. Hoe wordt er door gemeenteraden besloten over de thema’s die voortkomen uit de taakstelling van de VR? Zijn dit hamerstukken of is hier veel discussie over? (S&C) 11. Hoe controleren raadsleden de uitvoering van het beleid? (C) 12. Is de toenemende afstand tussen raad en brandweer en veiligheidsregio een dreigend probleem? En zo ja, wat doet de regio er aan? Wat zou u willen? Wat wil de raad? (S)

Voor de analyse is per vraag geduid in welke categorie deze valt, onder andere uitgaande van de rollen van de gemeenteraad: V = volksvertegenwoordiging K = kaderstellend C = controlerend I = informerend S = samenwerking in VR A = algemeen


62

Bijlage 3 Uitwerking interviews burgemeesters Op verzoek van zijn geanonimiseerde uitwerkingen van de interviews beschikbaar.


63

Bijlage 4 Topic-lijst VD-leden Topic-lijst leden VD Inleiding De veiligheidsregio houdt zich bezig het inventariseren van risico’s en het organiseren van de rampenbestrijding en de crisisbeheersing. Daarnaast is zij verantwoordelijk voor de uitvoering van de brandweerzorg en de geneeskundige hulpverlening bij ongevallen. Alle vragen hebben betrekking op deze taken/onderwerpen. Het is vanuit een bestuurlijk oogpunt bekend hoe een gemeenteraad functioneert, wat de positie is van de burgemeester (als portefeuillehouder openbare orde en veiligheid) etc.. Ook is bekend hoe de formele onderlinge relaties zijn in relatie tot de gemeenschappelijke regeling veiligheidsregio Hollands Midden. Aan de hand van een aantal thema’s is het de bedoeling om in dit interview na te gaan hoe dit nu in de praktijk werkt. Hoe lopen de lijntjes, hoe zijn de onderlinge relaties vormgegeven. Wat werkt wel en wat niet en waarom dan wel/niet. Hoe zou het anders/beter kunnen? Vragen 1. Ervaart u een actieve betrokkenheid van de gemeenteraad (uit eigen beweging) op het werkterrein van de veiligheidsregio? Voorbeelden? (K&C) 2. Wat is de rol van de burgemeester irt het beleid van de veiligheidsregio? Hoe wordt daar vorm aan gegeven? Is dat wel/niet succesvol? Waar merkt u dat aan? (I&S) 3. Welke signalen ontvangen raadsleden uit de maatschappij/samenleving? Concrete voorbeelden? (V) 4. Wat verwacht u van gemeenteraadsleden mbt tot de taakstelling van de veiligheidsregio (concrete voorbeelden)? Kunt u bijvoorbeeld zeggen dat de gemeenteraad (via de burgemeester) kaders meegeeft? Zo ja welke? (K) 5. Wat verwacht u van AB- en DB-leden mbt tot de taakstelling van de veiligheidsregio (concrete voorbeelden)? Kunt u bijvoorbeeld zeggen dat de bestuursleden u kaders meegeven? Zo ja welke? (K) 6. Hoe ziet u uw rol (als lid van de VD) in relatie tot de gemeenteraad? Lukt het om daar op een juiste vorm aan te geven? Waar blijkt dat uit? (I&S) 7. Op welke wijze haalt u input en legt u verantwoording af aan het DB en AB? (I&C) 8. Ervaart u hierbij betrokkenheid van de gemeenteraad? Voorbeelden? (I&K) 9. Er is zojuist een ronde langs de gemeenteraden geweest van de veiligheidsregio (regionaal risicoprofiel en meerjarenbeleidsplan van de brandweer)). Leidt dit tot input? Zo ja, welke? (K) 10. Hoe wordt er door gemeenteraden besloten over de thema’s die voortkomen uit de taakstelling van de veiligheidsregio? Zijn dit hamerstukken of is hier veel discussie over? (S&C) 11. Hoe controleren raadsleden de uitvoering van het beleid van de veiligheidsregio? (C) 12. Is de toenemende afstand tussen raad en brandweer, geneeskundige hulpverlening en veiligheidsregio een dreigend probleem? En zo ja, wat zou u willen? Wat wil de raad? Wat kan de regio? (S)

Voor de analyse is per vraag geduid in welke categorie deze valt, onder andere uitgaande van de rollen van de gemeenteraad: V = volksvertegenwoordiging K = kaderstellend C = controlerend I = informerend S = samenwerking in VR


64

Bijlage 5 Uitwerking interviews VD-leden Op verzoek van zijn geanonimiseerde uitwerkingen van de interviews beschikbaar.


65

Bijlage 6 Enquête raadsleden Enquête raadsleden VRHM ‘Rol van gemeenteraad in relatie tot de Veiligheidsregio’ De veiligheidsregio is een (verplicht) samenwerkingsverband tussen gemeenten op het gebied van veiligheid. Dit is een vorm van verlengd bestuur. Hiermee staat een gemeenteraad op meer afstand. Deze enquête richt zich op de vraag wat hiermee de rol van de gemeenteraad is in relatie tot de veiligheidsregio. Het invullen van deze enquête zal tussen de 5 en 10 minuten van uw tijd in beslag nemen. Deelname aan de enquête is anoniem. Wel worden er een aantal algemene vragen gesteld om eventuele verschillen tussen politieke partijen te kunnen waarnemen en om na te kunnen gaan of de omvang van een gemeente verschil maakt. Bedankt voor uw deelname aan deze enquête. In het kader van de uitwerking van de enquête zijn hier boven de vragen categorieën weergegeven, die voor de respondenten van de enquête niet zichtbaar of bekend waren.

Algemeen 1. Namens welke partij zit in u in de gemeenteraad? VVD / CDA / SP / PVV / PvdA / D66 / SGP/CU / GL / Lokale partij 2. In welke raadsperiode bent u raadslid geworden? Voor 2010 / 2010 – 2014 / huidige periode 3. Bent u woordvoerder op het gebied van veiligheid binnen uw partij? Ja / nee 4. Wat is de grootte van uw gemeente? Tot 10.000 inwoners / 10.000 – 25.000 inwoners / 25.000 – 40.000 inwoners / 40.000 – 70.000 inwoners / meer dan 70.000 inwoners Bekendheid met de veiligheidsregio 5. Ik weet wat de veiligheidsregio doet. Schaal 1 tot en met 100 6. De veiligheidsregio houdt zich bezig met : o 112-meldkamer Ja / nee / weet niet o Regionale ambulancevoorziening Ja / nee / weet niet o Politiezorg Ja / nee / weet niet o Radicalisering/jihadisme Ja / nee / weet niet o Cybercrime Ja / nee / weet niet o Brandweerzorg Ja / nee / weet niet o Integraal veiligheidsbeleid Ja / nee / weet niet o Rampenbestrijding en crisisbeheersing Ja / nee / weet niet o Sociale veiligheid Ja / nee / weet niet Veiligheid algemeen en kaderstellend 7. Fysieke veiligheid en brandweerzorg staan hoog op de agenda van de gemeenteraad. Zeer mee eens / mee eens / neutraal / oneens / zeer oneens / geen mening 8. Het onderwerp komt: <1x per jaar / 1-3x per jaar / 4-7x per jaar / 8-12x per jaar voor op de agenda 9. Ik kan als raadslid voldoende invloed uitoefenen op de veiligheidsregio. Zeer mee eens / mee eens / neutraal / oneens / zeer oneens / geen mening 10. Indien neutraal of ‘minder’ bij vraag 9: Waar wilt u meer invloed op? 11. Indien neutraal of ‘minder’ bij vraag 9: Hoe kan dat vorm gegeven worden?


66

12. De instelling van de veiligheidsregio heeft de crisisbeheersing en rampenbestrijding kwalitatief verbeterd. Zeer mee eens / mee eens / neutraal / oneens / zeer oneens / geen mening 13. Met de komst van de veiligheidsregio is de relatie van de gemeente met de brandweer verdwenen. Zeer mee eens / mee eens / neutraal / oneens / zeer oneens / geen mening 14. Ik heb nog nooit iemand gezien of gesproken van de veiligheidsregio (anders dan mijn eigen burgemeester). Ja / nee / weet niet

Volksvertegenwoordigend 15. Op het gebied van meningsvorming rond de thema’s van de veiligheidsregio haal ik mijn informatie voornamelijk bij (maximaal twee opties): o Inwoners o Standpunten van mijn partij o Ambtenaren in de eigen gemeente o De hulpverleningsdiensten zoals de brandweer, ambulancedienst en politie o Onderzoek van diverse instanties (onderzoeksraad voor veiligheid, CBS, gegevens van de veiligheidsregio’s, inspectie Veiligheid & Justitie) o Vertrouw op mijn eigen inzichten o De media o Anders, namelijk……... Kaderstellend 16. Ik heb voldoende mogelijkheden om sturing te geven aan het beleid van de veiligheidsregio. Zeer mee eens / mee eens / neutraal / oneens / zeer oneens / geen mening 17. Indien neutraal of ‘minder’ bij vraag 16: Hoe kan dat verbeterd worden? 18. Dit doe ik door (maximaal 2 opties): o Punten in te brengen wanneer het thema in de gemeenteraad/commissie besproken wordt o De lokale politietfunctionaris te bevragen en de voorzien van informatie o De lokale brandweerfunctionaris te bevragen en de voorzien van informatie o Mijn burgemeester te bevragen en te voorzien van informatie o Niet o Anders, namelijk………… 19. De burgemeester vertegenwoordigt te belangen van de gemeente in de veiligheidsregio. Ja / nee / weet niet / geen mening 20. De veiligheidsregio stelt prioriteiten, waar ik het mee eens ben. Zeer mee eens / mee eens / neutraal / oneens / zeer oneens / geen mening Controlerend 21. Onze burgemeester behartigt de gemeentelijke belangen in de veiligheidsregio goed. Zeer mee eens / mee eens / neutraal / oneens / zeer oneens / geen mening 22. Ik ben door de burgemeester/veiligheidsregio voldoende geïnformeerd over het regionale risicoprofiel en beleidsplan van de veiligheidsregio. Zeer mee eens / mee eens / neutraal / oneens / zeer oneens / geen mening 23. Mijn burgemeester legt regelmatig aan de gemeenteraad verantwoording af over de ontwikkelingen en taakuitvoering van de veiligheidsregio. Zeer mee eens / mee eens / neutraal / oneens / zeer oneens 24. Het jaarverslag van de veiligheidsregio wordt in de gemeenteraad besproken. Ja / nee / weet niet / geen mening 25. Als er in de gemeenteraad wordt gesproken over de veiligheidsregio gaat het bijna altijd over geld en financiën. Zeer mee eens / mee eens / neutraal / oneens / zeer oneens / geen mening


67

Samenwerking met burgemeester/veiligheidsregio 26. Ik heb voldoende invloed op de afspraken die mijn burgemeester op regionaal niveau maakt. Zeer mee eens / mee eens / neutraal / oneens / zeer oneens / geen mening 27. Ik heb er behoefte aan om minimaal 1x per jaar een toelichting/presentatie over het werkterrein van de veiligheidsregio in de gemeenteraad/commissie te krijgen door iemand van de veiligheidsregio zelf (ambtelijke functionaris). Zeer mee eens / mee eens / neutraal / oneens / zeer oneens / geen mening 28. Ik beschik als raadslid over voldoende informatie en deskundigheid om tot een goede afwegingen te komen op de thema’s van de veiligheidsregio. Schaal 1 tot en met 100 29. Als ik vragen heb over fysieke veiligheid/brandweerzorg, praat ik met: o De burgemeester o De brandweer o Mijn partij o De politie o De lokale ambtenaar die over veiligheid gaat o Zoek ik het op op Google o Anders, namelijk……….. 30. De veiligheidsregio moet zich meer bezig houden met ……………. 31. De veiligheidsregio moet zich minder bezig houden met ………...... 32. Als aanvulling op de beantwoorde vragen, wil ik graag nog graag de volgende opmerking/toelichting geven:…….. Uw antwoorden zijn geregistreerd! Hartelijk dank dat u de tijd genomen heeft om deze enquête in te vullen. Uw mening en ervaring zijn zeer waardevol voor het onderzoek.


68

Bijlage 7 Uitkomsten enquête raadsleden Dit is de letterlijke weergave van de uitkomsten van de enquête. De antwoorden van de vrije invulvelden zijn voor de analyse gelabeld om overeenkomstige antwoorden te groeperen. Nvt/geen mening (ook voor antwoorden die niet gerelateerd zijn aan VR) Opmerkingen over de inhoud van VR: kaderstellend Opmerkingen over de inhoud van VR: controlerend Opmerkingen over werkwijze (proces) Opmerkingen over werkwijze (proces), specifiek volksvertegenwoordigend Expliciet aangegeven tevreden te zijn met huidige situatie Overig


69


70

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

prioriteiten in de gemeente Lokale prioriteiten en maatwerk voor je gemeente. niet meer maar directer. Nu is alleen via de vertegenwoordiging van je gemeenten Politie inzet in regio, verdeling Eigenlijk op alle onderwerpen begroting en uitvoering De plaatselijke prioritering van risico's, die zijn anders in een dorp, dan in een grote stad.


71

8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21.

22. 23. 24. 25. 26.

27. 28. 29. 30. 31. 32. 33. 34. 35. 36. 37. 38. 39. 40.

41. 42. 43. 44. 45. 46. 47.

48. 49. 50. 51. 52.

Geen mening Invloed op beleid betreffende pesten via sociale media Inzet politie, aanrijtijden brandweer en ambulance, Integraal veiligheidsbeleid. Kaders en prioriteiten Hoe de veiligheid in de gemeente wordt uitgevoerd en zichtbaar gemaakt prioriteiten, met name op het gebied van prefentie Prioriteiten, beleid en strategische uitvoering Veiligheidsgevoel bij de burgers, zichtbaarheid in de buurten Weet ik niet prioriteiten lijst en begroting Welbevinden vrijwillige brandweer hier ter plaatse Prima zo In ieder geval duidelijk maken waar wij over kunnen gaan (b.v. prio's voor wijkagenten in ons dorp) en waar we in feite geen inbreng op hebben. Dan kan het debat zich toespitsen op datgene wat lokaal aan invulling overblijft. Misschien is dat zelfs te gering om vorm te geven. Geen idee Politie prioriteiten Maatwerk voor specifieke gemeente kenmerken. Hoe wordt omgegaan met de lokale brandweervrijwilligers. Locatie van de brandweerkazernes. Invulling, hoogte van de begroting en bijdrage van onze gemeente. Beleidsplan/begroting is een vrij technisch en ver van bed show verhaal. Hierdoor blijft de veiligheidsregio een moeilijk te doorgronden iets. Door verlegd bestuur is invloed minder groot. Dit is niet erg, alleen het zou wel fijn zijn als duidelijk is naar welke concrete punten m.b.t. de veiligheidsregio een raadslid kan en moet kijken en invloed op wil uitoefenen. Dan kan ik gerichter bepalen op welke punten is als raadslid invloed wil hebben. Prioriteiten binnen het veiligheidsbeleid Ik wil invloed hebben op de prioritering binnen de gemeente Geen mening actuele cijfers criminaliteit zorg om beter aan te kunnen sturen boa enz Beschikbaarheid, dienstverlening en aanrijtijden Meer aandacht voor de lokale aspecten en de lokale maatschappelijke effecten van het beleid Op prioriteiten van politie, op huisvesting/ lokaties brandweer. Ik wil er meer structureel en planmatig mee omgaan. De burgemeester alerter maken. Vooraf praten over de bijdrage aan de veiligheidsregio. Lokaal veiligheidsbeleid. Op de prioritering van de beleidsthema's. Niet nodig lokale politieinzet zaken die door regionale organisaties worden geleid en geregeld vragen minimaal een ruime voldoende voor geleverde diensten aan burgers. Externe veiligheidsaspecten, met name wat betreft woonbevolking en basisscholen pal langs de A4/ vervoer gevaarlijke stoffen door tunnelbak die moeilijk bereikbaar is in geval van een ongeluk met gevaarlijke stoffen. Kosten en beleid meer grip op de financiën meer invloed op de inzet, aansturing en materieel van onze brandweer. Er gaat jaarlijks bijna 1 miljoen euro van onze begroting naar de brandweer. Inzetbaarheid politie Het beleid in de veiligheidsregio wordt bepaald door de grote gemeenten die met meer stemkracht vertegenwoordigd zijn. Daardoor is het moeilijk om aandacht te krijgen voor meer lokale thema's. Alles is vaak al vastgelegd en afgesproken Het onderwerp kan niet op veel belangstelling rekenen in de Raad. Dit komt omdat er zoveel andere onderwerpen meer urgente aandacht vereisen. Ik denk dat dat veranderd op het moment dat er daarwerkelijk een ramp gebeurt of een crisissituatie ontstaat. Dan heeft het ineens onze volle aandacht. Maar dat is dan ook de bedoeling. Is dit erg? Ik denk het niet, zoals we het gevoel hebben dat de regionale veiligheid goed georganiseerd is. Prioritering in beleid en doel die worden nagestreefd Activiteiten politie, boa's Vooral sociale veiligheid en het veiligheidsgevoel wat bij mensen leeft. Samenwerking partners Brandweer, voorkomen van rampen, waterbeheersing.


72

1. 2. 3.

4. 5.

6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20.

21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31.

32. 33. 34. 35. 36. 37.

additioneel beleid vanwege de gemeente kunnen toevoegen, bijvoorbeeld een vierde prioriteit Daar meer ruimte voor scheppen in de beleidsplannen Belangrijke document ( zoals begroting en statuten) zouden alleen na instemming van de betrokken raden vastgesteld kunnen worden, dus met veto-recht voor elke raad( of iets lichter 2/3 van de raden moet instemmen). via GR invloed uitoefenen. Maar weinig kans hierop Dat valt niet mee, eigenlijk zou je als gemeente veel meer invloed willen hebben op het gebied van veiligheid, maar de veiligheidsregio's zijn vrij groot, waardoor er voor een enkele gemeente weinig invloed is. meer meepraten over invulling, nu komt er een stuk waar je hooguit ja of nee tegen kan zeggen. Maar zelfs al zeg je nee en de overige zeggen ja ben je alsnog klaar meer invullen in kleine delen binnen de veiligheidsregio. Niet altijd 'de meeste stemmen gelden' hanteren. Kleinere zaken al rechtstreekse raadsbevoegdheid geven. Geen mening Onderzoek hoe groot probleem is en veel samenwerken met andere instanties die kennis hebben van deze problematiek Voorlichting en communicatie. En het gunnen van een beetje inspraak. Voorlichting dmv presentaties. Korte en duidelijke beleidsplannen specifiek voor onze gemeente voor te leggen met alternatieven. Dus keuzes voorleggen aan de gemeenteraad. lastig, gezien er meerdere gemeenten aan deelnemen dient er een consensus te worden bereikt Terugkoppeling en agendering in raad Zorgen voor meer buurtpreventie Weet ik niet noordwijks maatwerk Aanspreken burgemeester als bestuurder belast met o.a. brandweerzorg Regelmatig presentaties en verantwoording is voldoende. Ik zie niet in hoe dat in het huidige bestel vorm kan krijgen. Als kleine gemeente in een grote veiligheidsregio, steeds grotere brandweerorganisaties en een nationale politie, is dit in feite verspilling van agendatijd. In feite worden we door de burgemeester bijgepraat over wat op regioniveau is besloten. Wees daar eerlijk over en stop maar die poppenkast. Regel die zaak maar op een hoger niveau. Nvt Beleidsplan bespreken en richtinggevend vaststellen Tegen kostprijs kan dit extra worden geleverd per gemeente. Ik snap dat maatwerk meer kost. Mogelijkheid moet er zijn om specifiek wensen in te willigen en de kosten door te bereken. Informatiesessies, wellicht ook werkbezoeken en meer consultatie over beleidsuitgangspunten en kaders onder raadsleden. Zie hiervoor.(vraag 10, nr. 26) Betere vormgeving IVP tijdig in de raad aan de orde stellen en ook de beleidsruimte te geven. Ook zal de politiesterkte moeten toenemen om de taken uit te voeren. N.V.T. Veiigheid moet vaker op de agenda staan. Onderdeel van maken. Via complex lobby week tussen portefeuille houders in de regio Gemeenteraar moet zich actiever en inhoudelijker bezig houden met het beleid en te behalen doelstellingen van de Veiligheidsregio ipv vooral focussen op een zienswijze op de begroting/financiële aspecten van de veiligheidsregio Raad mogelijkheid geven bevoegd te worden over prioriteitstelling politie in eigen gemeente Tijdig stukken sturen, regelmatig op AB vergaderingen verschijnen. Burgemeester met een opdracht wegsturen. regionaal samenwerken, ook op partijniveau. Beter contact tussen regio en gemeente. Bij de vormgeving van het beleidsplan eerst een beeldvormende ronde bij de aangesloten raden waarna het definitieve plan wordt opgesteld. toch weer meer bevoegdheden burgemeester Door misschien gedurende een bepaalde periode evaluatie formulier laten invullen door uw klanten of hulpvragers. Zo kan de klanttevredenheid helder worden gemaakt..


73

38. Ontruimingsplannen basisscholen moeten duidelijk anders, looproute naar veilige opvang is nu parallel aan de A4! maar zou haaks daarop moeten lopen, zo snel mogelijk zo ver mogelijk weg van de tunnelbak. We dringen daar al meer dan 4 jaar op aan, noodzaak blijkt uit reactie veiligheidsregio op bestemmingsplan, maar wordt onvoldoende opgepakt door burgemeester. 39. Minder grote organisatie van maken, zijn nu teveel deelnemers/gemeenten, nauwelijks invloed meer. 40. ? 41. Meer mogelijkheden voor interactie tussen het management van de regio en de raad. Meer inzicht voor de raad door middel van voorgenomen besluiten van de regio voor te leggen aan de raad en daar ook als V-regio iets mee te doen en dit terug te koppelen. 42. Meer invloed op prioritering politiezorg 43. Kleine gemeenten voldoende stemkracht geven. 44. Het zou mooi zijn met de Raad 1 x per jaar op werkbezoek te gaan naar bedrijven of gebieden met een hoog risicoprofiel. Om te leren van de risico's op rampen. Bijv. bij chemische bedrijven, opslagplaatsen voor brandstoffen, kerncentrales e.d. 45. Kaderstellende mogelijkheid creëren voor aangesloten gemeenten 46. Meer overleg over eventueel verschuivende prioriteiten in takenpakket 47. de portefeuillehouder is vertegenwoordigd in de veiligheidsregio, koppelt regelmatig terug, brengt standpunten in met de hoop dat andere die dan ondersteunen. De raad heeft daar weinig invloed op. Kan dat niet regionaal worden georganiseerd? 48. Raad meer betrekken ipv overlaten aan college onder kopje 'uitvoering' 49. Organisaties moeten voldoende kennis hebben over samenstelling van de inwoners. Dit in verband met calimiteiten waarbij mensen met handicap zowel fysiek als psychisch te traceren zijn , ook immobierle inwoners.


74

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

viavia jaarverslagen en begrotingen gemeenteraad, kranten, nieuws, af en toe rapporten lezen stukken van veiligheidsregio zelf inzichten vanuit mijn eigen professionele achtergrond informatie verstrekt aan raadsleden, jaarverslagen, gemeentelijk veiligheidsbeleid heel direct bij de brandweervrijwilligers in onze gemeente Website Holland Rijnland


75

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19.

20. 21. 22. 23. 24. 25. 26.

27.

28. 29. 30. 31. 32. 33.

34.

35.

vooraf informatie geven en vragen zie mijn eerdere opmerking over veto-recht van de raden (vraag 11, nr. 3) Door het beleid daar waar het toepasbaar is op te delen in kleinere regios/gebieden van bv 60.000 inwoners meer inspelen van de regio op lokale wensen ? Nog meer eigen initiatief maar is lastig in een tweemans fractie naast huidige baan. Door meer items door div instanties via de commissies in presentaties of werkbezoeken te ontvangen. Kleinere regios's, of meer plaatselijk beleid en alleen voor grotere risico's regionaal beleid Geen mening Elkaar opzoeken Ik voel op dit moment weinig ruimte om te kunnen beinvloeden. Hoe bereik ik die ruimte. Veiligheidsregio voelt soms ver weg. Verbetering zou kunnen door binnen de gemeente - meer dan nu het geval is- proactief bij beleid te worden betrokken. Niet pas bij jaarplannen en jaarrrekeningen Eerder bij betrokken worden zie eerder (vraag 11, nr. 12) lastig er nemen meerdere gemeenten deel aan de veiligheidsregio. Dichterbij politiek brengeb en daadwerkelijk wat te kiezen hebben X meer informatie en prioriteiten mogen aangeven Meer volksvertegenwoordigers in een algemeen bestuur. Zie mijn voorgaande antwoorden. (vraag 10, nr. 21 & vraag 11, nr. 20) De schaalgrootte van een kleine gemeente met regionale en nationale organisaties te klein om mee te besturen. Regel het dan formeel maar anders en richt iets in voor het genereren van input vanaf gemeentelijk niveau waarover dan wordt gerapporteerd. Ik was oneens met de stelling dat het op regionaal niveau leidt tot betere resultaten (bv rampenbestrijding) omdat dit volgens mij nauwelijks meetbaar is en ik dus niet kan oordelen. Geen idee zie voorgaande antwoorden. (vraag 11, nr. 24) Zie mijn eerdere opmerking.(vraag 10, nr. 26) Meer besluitvorming kan worden voorgelegd aan de raad. De burgemeester heeft zichzelf veel bevoegdheden toebedeeld. Weet ik niet. Decentraliseren van de corpsen. Alleen de overhead en materialen centraal houden Zie eerdere vraag: 1. actievere rol gemeente 2. Veiligheidsregio proactiever in overleg met gemeenteraden ipv verplichte rondgang mbt begroting ed. 3. Meer aandacht voor individuele gemeente, meer evenwicht in aandacht grote en kleine gemeenten en kernen. Voor te behalen doelen en het doorvoor benodigde beleid weegt het aantal inwoners dat er baat bij heeft vaak zwaar. Op zich niet zo gek maar dat gaat soms gepaard met minder aandacht voor de landelijke gebieden. Er zijn avonden over veiligheid, ontruimingsoefeningen met kwetsbare personen, kinderen, zorginstellingen. In de week van de veiligheid worden burgers, belangstellenden uitgenodigd. Er gebeurt voldoende. Bij bijzonderheden kunnen raadsvragen worden gesteld. Burgemeester is hierbij actief. Geen toevoegingen. Meer bevoegdheden bij raad door de burgemeester beter aan te sturen en in de raad structureel te praten over de veiligheidsregio. Beter contact tussen regio en gemeente. Vorming van een klankbordgroep met woordvoerders vanuit de aangesloten gemeenteraden vaker discussie over beleid en werkelijke voortgang daarmee het lijkt er op dat sinds de organisatie regionaal is geworden er meer onrust bij lokale brandweer is. het zijn mensen die met hart en ziel betrokken zijn en heel veel te veel oog hebben alleen voor eigen plaatselijke belangen. Dat lijkt vaak niet overeen te komen met belangen van hogere organisatie.. Adviesen van de veiligheidsregio op bestemmingsplannen zouden dwingender geformuleerd moeten zijn. Informatie over deze adviezen zou ook naar de burger moeten gaan. Als raadslid wordt ik uitgemaakt voor boeman als ik erop wijs dat er een EV risico bestaat voor leerlingen en bewoners langs de A4. Men kiest ervoor om vooral niemand bang te maken, met als gevolg dat niemand weet wat er moet gebeuren als er een crisis optreed. Wachten op hulpdiensten biedt bij een dreigende BLEVE geen soelaas. minder gemeenten per regio


76

36. Meer oog voor de menselijke maat. Grootschalig waar het moet/efficiënt en effectief is, kleinschalig waar mogelijk. en dat geldt zeker voor de dagelijkse praktijk, die is nog steeds dicht op burgers en eerst in je eigen gemeente. Focus verleggen van bezuinigen naar verbeteren van de kwaliteit en medewerkers tevredenheid. 37. Meer directe invloed op planvorming, inzetbaarheid, prioritering en dus integraal veiligheidsbeleid. Plannen staan bol van jargon, doch hebben weinig inhoud. Gemeenteraad heeft behoefte aan sturing via knoppenmodel. 38. Zoals eerder aangegeven, meer stemkracht voor vertegenwoordiger van kleine gemeente t.o.v. de grote gemeenten. 39. Mezelf meer in verdiepen. Tijdgebrek 40. Meer informatie, mogelijk vooral door portefeuillehouder, burgemeester 41. Regionale bijeenkomsten zowel digitaal als fysiek 42. Raad meer ad voorkant te doen sturen 43. Bijeenkomsten of presentaties van verschillende afdelingen tijdens raadsvergaderingen. Hier kan men dan vragen stellen en anderzijds uitleg gegeven worden.

Anders namelijk: 1. 2. 3. 4.

zienswijze op begroting werkbezoek dat probeert mijn fractie via burgemeester en contact met lokale politie en brandweer en ook punten in te brengen in de raad of commissie


77


78


79


80

1. 2.

viavia onderzoekers van het IFV en collega's vanuit mijn vakgebied

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.

Ik laat dit liever over aan mijn collega raadslid vd SP die dit thema in zijn portefeuille heeft. criminaliteit onder jongeren en georganiseerde criminaliteit Lokale prioriteiten veiligheid buitengebieden Maatwerk per gemeente of deelregio Het instellen en in stand houden van een operationele organisatie voor bevolkingszorg Evenementen Kan ik niet goed beantwoorden. Dit kan ook aan mijn drukke agenda liggen dat ik niet alle mogelijkheden die er zijn om geïnformeerd benut om hier een oordeel over uit te spreken. Geen mening, omdat het toch lastig in te zien is wat de veiligheidsregio precies doet. Geen mening Zichtbaar aanwezig zijn, veiligheidsgevoel inwoners van mijn gemeente lokale poliitetaken: meer blauw op straat preventie calamiteiten zoals overlast, drugs en alcohol brandpreventie en brandbestrijding NVT Dit vul ik niet in. Dat ontstaat er weer zo'n onzin lijstje zoals in het regionaal beleidsplan hollands midden. Met 25 gemeenten die elk wat anders roepen zonder een gemeenschappelijke prioritering. Dat is makkelijk shoppen, dus de uitvoerende organisatie doet gewoon wat ze zelf belangrijk vinden. Sociale veiligheid buiten preventie Stalbranden. Op dit moment gelden stallen niet als brandgevaarlijk omdat alleen naar het risico voor de omwonenden wordt gegeken. 'Pallets' branden meer dan dieren', zo zei mij een ambtenaar. Maar een dier is geen ding. Hier blijft het beleid achter bij het maatschappelijk denken over dieren. Geen mening vrijwilligers lokale brandweer deze haken af omdat sturing vanuit de regio komt en men dit een ver van hun bedshow vinden Uiteindelijk komt dit de veiligheid niet ten goede. Opleiding en training Ontwikkeling scenario's Aanschaf en onderhoud materieel Zie eerdere antwoorden (vraag 10, nr. 32, vraag 11, nr. 31 en vraag 17, nr. 26) samenwerking tussen de verschillende partijen Ben tevreden over hoe het nu is geregeld Lokale problemen en prioriteiten de belangen en eigen accenten van gemeenten

10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18.

19. 20. 21.

22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29.


81

30. Contact met gemeente en de lokale belangen niet vergeten. 31. Verbinding leggen met de aangesloten gemeenteraden en met hen in gesprek gaan teneinde oplossingen te vinden voor de thans bestaande rolonduidelijkheden. Wordt de raad gezien als controleur, toezichthouder en/of opdrachtgever. Hoe vervult de veiligheidsregio dan haar rol in t.o.v. de raden als opdrachtnemer, gecontroleerde en/of uitvoerder onder toezicht? 32. Niet nodig 33. inbraken, echt verkeersgevaarlijk gedrag 34. Beheersbaarheid van het apparaat en een lange termijn planning 35. preventie en informatie 36. externe veiligheid langs de A4, acute incidenten, aandringen op permanente cameratoezicht in de tunnelbak Leiderdorp 37. Goede personele zorg voor haar mensen en met kwaliteit van de uitvoering. 38. Een heldere communicatie richting gemeenteraden 39. ..de regio buiten de grote steden. 40. Actief informeren van de raden 41. Geen speciale onderwerpen nu paraat 42. beleid rondom het migrantenvraagstuk 43. Burgers 44. De volksgezondheid, milieuvervuiling door landbouwmiddelen 45. informatie richting burger

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15.

16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26.

verkeerscontroles Lokale inzet politie in steden Het in stand houden van een gemeenschappelijke meldkamer voor de brandweertaak, de geneeskundige hulpverlening, het ambulancevervoer en de politietaak. ? Zie antw hierboven (vraag 30, nr. 9) eindeloos overleggen en vergaderen. Geen mening Klein bier. procedures geld en protocollen en verantwoording (papierwerk) verkeersveiligheid Randactiviteiten. NVT zie hierboven. (vraag 30, nr. 18) Mooie dingen beloven die ze niet kunnen waarmaken, zoals statement uit regionaal beleidsplan over informatiemanagment: quote : De VRHM wil de komende jaren informatiemanagement met name voor de crisisorganisatie op een hoger niveau brengen. De VRHM wil bereiken dat de juiste informatie op de juiste wijze op het juiste moment bij de juiste personen beschikbaar is, opdat ten tijde van een ramp of crisis adequaat wordt opgetreden.unquote Als je de sites van b.v. de nationale politie en het nieuws volgt dan weet je dat het op orde krijgen van informatievoorziening bij de politie niet lekker loopt (understatement, het opruimen van 26 amateurpuinhoopjes is een megaklus die jaren uitloopt etc). Dus hoe denk je dan op regionaal niveau dit soort dingen te beloven zonder een functionerende basis. Het is meer een uiting van : we blijven het lekker zelf doen. Maar blijkbaar vindt het AB dit geloofwaardig. Administratieve rompslomp vrijwilligers vervreemden van de brandweer Geen mening Lokale organisatie van de brandweerzorg Idem (vraag 10, nr. 32, vraag 11, nr. 31 en vraag 17, nr. 26) ambtelijk geneuzel papier Met elkaar. Evenmin verkeersboetes voor onnozele overtredingen


82

27. 28. 29. 30. 31. 32. 33.

Incident reactie ooooo Vakjargon en prietpraat ..zichzelf. Interne ambtelijke organisatie, meer met de gemeenschap lokale en regionale festiviteiten Politiek

1.

De taak van een gemeenschappelijke meldkamer wordt binnenkort belegd bij een Landelijke meldkamerorganisatie. ? Ik ben geen woordvoerder op dit terrein en houd me er maar zijdelings mee bezig. Daarom best lastig om in te vullen deze enquete. Succes met de studie. nvt Geen Organiseer bestuur en controle zodanig dat er een volwaardige democratische controle komt op de VR. Nu is dat niet het geval. De gemeentes zijn ervan, maar ik wed dat veel raadsleden niet door de documenten heenkomen, geen idee hebben hoe AB vergaderingen verlopen etc. Stop dit dan en regel het anders: nationaal, provinciaal ? Nu zijn in feite de burgemeesters het AB maar dat zijn ook de verantwoordelijken in de uitvoering, samen met de politie. De echte controle (raden) is formeel aanwezig maar in de praktijk op achterstand, op afstand, bij voorbaat verdeeld over 25 gemeenten, begraven onder stukken en dus krachteloos. Ik heb als raadslid nu te maken met een per 1 januari 2015 heringedeelde gemeente. Ik heb ook geantwoord uit mijn ervaring met de voormalige gemeente. Daarom heb ik regelmatig neutraal ingevuld. Mijn bijdrage moet in dat licht worden gezien. N.V.T. Vraag of de veiligheidsregio meer op overhead en materieel en minder op vrijwilligers en lokale korpsen gericht mag worden Ik kan de indruk dat veel effeciency slagen toch vaak ten koste gaan van de werkvloer, niet helemaal van mij afschudden. Daar moet het werk toch gedaan worden. Ik zie hiervoor ook steeds minder waardering van de burger, dat vind ik zorgelijk. Ik vraag mij af hoe de kwaliteit van medewerkers in verhouding staat tot de waardering van de werkgever, wellicht kan hier een verschuiving plaatsvinden. 00000 Je hebt als raadslid op deze schaal nauwelijks invloed. Dit heeft ook als effect dat er dan nauwelijks tijd/aandacht meer aan besteed wordt. Of de veiligheidsregio naar beneden schalen, dichter bij de raad en minder deelnemende gemeenten OF de veiligheidsregio en democratische controle neerleggen bij bijvoorbeeld de provincie. Met 19 gemeenteraden in 1 veiligheidsregio werkt niet! Binnen de huidige kaders doet de veiligheidsregio het best goed. Alleen de kaders bieden te weinig ruimte voor de lokale situatie van de brandweer. En zo lang we graag met vrijwilligers blijven werken, betekent dit dat er meer zorg voor hen nodig is. Daarnaast verdient de lokale gevaarsituatie meer aandacht. Door gewogen stemrecht hebben de kleinere gemeentes geen tot weinig invloed binnen de veiligheidsregio > is slecht voor een goede betrokkenheid Geen

2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

9.

10. 11. 12.

13. 14.

15.

16. 17.


83

Bijlage 8 Handreiking voor raadsleden en griffiers De acht lessen voor de omgang met bestuurlijke samenwerking voor raadsleden en griffiers. LES 1: Werk alleen samen als dat noodzakelijk is voor betere oplossingen (effectiever, efficiënter, meer gedragen) voor de burgers. Er zijn goede criteria om mee te bepalen wanneer een samenwerking aantrekkelijk is en wanneer niet. LES 2 Vul de rol van de raad in op een manier die past bij het soort samenwerking. Verschillende soorten samenwerkingen vergen verschillende rolopvattingen van de raad. Fasen van samenwerking (totstandkoming, implementatie, reguliere werken) kennen verschillende aandachtspunten. LES 3 Maak met het college op voorhand concrete afspraken over hoe het proces gaat lopen. Verwerk daarin afspraken over indicatoren voor beoordeling, over informatievoorziening en over momenten waarop de raad zijn invloed heeft. De raad krijgt pas grip als op voorhand de regels zijn vastgesteld waarlangs het spel wordt gespeeld. Het helpt daarbij als de raad een stevige visie heeft op hoe met samenwerking om te gaan. LES 4 Houd de samenwerkingsverhoudingen goed. Wees daarom open over de inhoud én over de sentimenten die achter uw opvattingen schuilgaan. In de praktijk komt goede samenwerking alleen tot stand als de relevante inhoud én de relevante sentimenten op tafel liggen. Verschillen moeten niet verdoezeld, maar geadresseerd worden in het proces. Door open te zijn over argumentaties blijven goede verhoudingen ook bestaan bij het beëindigen van samenwerkingsprocessen. LES 5 Wees zeer alert op de bevoegdheden die overgaan én op de invloed die het gemeentebestuur houdt binnen de samenwerking. Bevoegdheden die eenmaal weggegeven zijn, komen moeilijk terug. LES 6 Zoek uw collega’s in andere raden op. Verlengd lokaal bestuur vergt verlengde democratische controle. Vorm dus (nieuwe) coalities om samen invloed uit te kunnen oefenen. Dat vergt samen werken en samen leren. Gezamenlijke bijeenkomsten werken goed. LES 7 Zorg voor expertise binnen de raad over wat samenwerking is en over hoe de samenwerking werkt. Laat u daarbij ondersteunen door de griffier. De raad heeft voldoende instrumenten om te kunnen sturen. Het is een kwestie van benutten. Expertise binnen de raad of fractie zorgt ervoor dat raadsleden in staat zijn dat ook te doen. Van de griffier mag de raad verwachten dat hij/zij de raadsleden wegwijs maakt in de mogelijkheden. LES 8 Laat uw samenwerkingsverbanden regelmatig evalueren en bekijk of continuering noodzakelijk is. Vanuit het oogpunt van publieke meerwaarde is het cruciaal dat de samenwerkingsprocessen kritisch door de raad worden gevolgd.


84

Bijlage 9 www.raadsledenenveiligheid.nl www.raadsledenenveiligheid.nl Tips en aandachtspunten voor raadsleden met betrekking tot de Wvr o o o o

o o

o o o o

o o o o o

Bestudeer Wet Veiligheidsregio’s, met bijzondere aandacht voor wettelijke bepalingen die aangrijpingspunten bieden voor sturing. Agendeer in de aanloop naar de vierjaarlijkse vaststelling van het beleidsplan (art. 14) en crisisplan (art. 16) door het bestuur van de Veiligheidsregio tijdig een inhoudelijke raadsvergadering. Stel vast of uw gemeente weet hoe ze de samenwerking organiseert bij een bovenregionale ramp of crisis en of ze weet hoe en wanneer het Rijk betrokken raakt. Volg de discussie over wat er in de toekomst gaat gebeuren met de Veiligheidsregio’s nu de bestuurlijke congruentie met de komst van 10 politie-eenheden vervalt. Zullen de 25 Veiligheidsregio’s ook naar 10 gaan, mede vanwege het feit dat er straks ook 10 gezamenlijke meldkamers zullen zijn? Neem hierover een standpunt in. Overleg zo nodig met partijgenoten (collega-raadsleden) in uw regio. Zorg dat uw gemeente specifiek is voorbereid op rampen en crises die vanwege lokale of regionale omstandigheden voorstelbaar zijn. Ook dan is de kans erop niet groot, maar het helpt ook bij de preparatie op andersoortige crises. Om bij een geheel onvoorziene crisis te kunnen profiteren van inspanningen bij de specifieke voorbereiding op voorstelbare lokale of regionale crises, is het belangrijk dat gemeenten zich ook generiek voorbereiden op crisisbeheersing. Nazorg en crisiscommunicatie dienen in brede zin op orde worden gebracht. Een gemeente die zich te sterk zou voorbereiden op een ramp met een chloortrein die over het grondgebied rijdt, is vanwege crisisfixatie onvoldoende flexibel bij een andersoortige crisis. Denk na over de vraag in hoeverre een (en dus elke) gemeente zich in het geheel dient voor te bereiden op een ramp of crisis. Of zouden (een deel van de) de gemeentelijke processen ook regionaal kunnen worden opgepakt? Beoordeel voortdurend het nut van procedures en plannen. Zijn ze praktisch, zijn ze te begrijpen en is het realistisch dat de gemeente zich langs deze weg voorbereidt? Denk na over de vraag of de Veiligheidsregio zich nog zou moeten ontwikkelen en verbreden (ook richting sociale veiligheid bijvoorbeeld) of dat ze zich vooral dient te richten op brandweerzorg en rampenbestrijding? Doet zich ergens in het land een crisis voor die voorstelbaar is in uw regio? Organiseer een half jaar of jaar later een themavergadering over deze crisis, bijvoorbeeld in samenspraak met de fractie uit de desbetreffende gemeente(n). Laat ook raadsleden vertellen over hun ervaringen (en dus niet alleen bestuurders of onderzoekers, vanwege hun - te? - sterke aandacht voor successen of juist fouten). Zorg dat u de Veiligheidsregio in uw fractie niet alleen ziet als een kostenpost op afstand: u betaalt de brandweer, maar hebt er weinig invloed op. Debatteer ook over de (on)mogelijkheden, kwaliteiten en lokale betekenis van de Veiligheidsregio. Is er voldoende aandacht in onze gemeenten voor de minder zelfredzamen (bijvoorbeeld in verzorgingshuizen) en waar blijkt dat uit? Hoe wordt bij crisispreparatie gebruikt gemaakt van de zelfredzaamheid van burgers en ondernemers? Op welke wijze wordt gebruik gemaakt van de potentiële mogelijkheden van sociale media bij rampen en crises? Zorg dat alle openbare stukken over de Veiligheidsregio en haar overlegvormen – via de griffie – naar u toe worden gestuurd.


85

Bijlage 10 Tips voor raadsleden Lokale politiek over politie: tips voor raadsleden o o

o o o o o

Bewaak dossiers die er lokaal toe doen. Beperk je niet tot het stellen van vragen bij bepaalde delicten. Volg de lokale problematiek en de aanpak hiervan. Stel dit periodiek aan de orde. Zorg voor lokalisering van rapporten en argumenten. Landelijke werkwijzen en beleidslijnen hoeven niet altijd klakkeloos over genomen te worden in een bepaalde gemeente. Politiemensen moeten kunnen beargumenteren waarom een beleid of werkwijze nodig is onder deze specifieke lokale omstandigheden. Maak meer gebruik van de bevoegdheden om invloed uit te oefenen over lokale prioriteiten. De haalplicht van de politie is daarvoor bedoeld. Luister daarbij niet alleen naar een presentatie, maar ga het politieke debat aan. Benut de kansen die het gemeentelijk bestel biedt. Agendeer politiezaken voor raads- of commissievergaderingen. Ga na wat er bij de bevolking leeft en bespreek dit. Controle-instrumenten: een politieke zaak. Metingen zijn controle-instrumenten. Geef vaker opdracht tot het uitvoeren van veiligheidsmetingen. Raadsleden zijn nog te vaak passief. Vaker de mogelijkheid benutten om onderzoek te laten doen. Organiseer inspreekrecht van raadsleden in de vergaderingen van het Regionaal College. Raadsleden uit verschillende gemeenten kunnen hierin gezamenlijk optrekken.


86


87

De rol van de gemeenteraad in relatie tot de veiligheidsregio

Recommend Documents