Configuratieleiderschap, een onderzoek naar de rol van publiek leiderschap in complexe samenwerkingsverbanden, in casu de veiligheidsregio

Configuratieleiderschap, een onderzoek naar de rol van publiek leiderschap in complexe samenwerkingsverbanden, in casu de veiligheidsregio. De Strategisch Leidinggevende Leergang 2004-2006

In dit boekje vindt u een DVD met daarop filmpjes van studenten van de Gerrit Rietveld Academie te Amsterdam, die speciaal voor SLL 2 hebben gereflecteerd op het thema ‘Leiderschap in complexe samenwerkingsverbanden’.

1

Voorwoord Passend binnen het samenhangend onderwijsstelsel van de Politieacademie, bestaat voor aankomende strategische politieleiders de mogelijkheid de Strategisch Leidinggevende Leergang (SLL) te volgen. Deze politiespecifieke masteropleiding duurt twee jaar en is gebouwd op de pijlers ‘Persoon’, ’Maatschappij en bestuur’ en’ Politie’. De opleiding wordt gegeven vanuit een strategisch partnerschap tussen de School voor Politie Leiderschap (SPL) en de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB). Als deelnemers aan SLL2 hebben wij gekozen voor het afstudeerthema ’Publiek leiderschap in complexe samenwerkingsverbanden’. Hierbinnen hebben we ons specifiek gericht op de ontwikkeling van de veiligheidsregio’s in Nederland. Voor u ligt een beknopte versie van onze afstudeeropdracht. De volledige, wetenschappelijke versie kunt u downloaden op www.spl.politieacademie.nl. Overigens realiseren wij ons dat de interviews de situatie in het voorjaar van 2006 weergeven. Inmiddels kan de werkelijkheid dus anders zijn.

Van boven naar beneden, van links naar rechts:

W. de Boer J. de Bruijn J. Crijns Th. Glerum G. Graumans H. Jonkmans

F. Kornaat J. van Loosbroek R. Moraal A. Peperkoorn H. Pijnenburg E. Rooijers

A. Rudolph M. Smeijers J. Tonino P. Voss F. Warnar

Jan van Loosbroek, Patrick Voss René Moraal, André Peperkoorn, Frank Kornaat, Ellen Rooijers, Jan Crijns Sjaak de Bruijn, Waldo de Boer, Frits Warnar Hans Pijnenburg, Monique Smeijers, Gertrude Graumans, Jos Tonino, Anouk Rudolph, Thijs Glerum. Herman Jonkmans ontbreekt op de foto.

2

3

Inleiding Voor onze afstudeeropdracht formuleerden we als centrale onderzoeksvraag: “In welke mate levert publiek leiderschap een bijdrage aan de succesvolle totstandkoming van een complex samenwerkingsverband als de veiligheidsregio?” Bij de beantwoording hiervan staan we stil bij de deelvragen: – wat is een veiligheidsregio? – wat is de stand van zaken rond de totstandkoming ervan? – wat betekent publiek leiderschap voor een complex samenwerkingsverband? – waaraan moet leiderschap in dergelijke complexe verbanden voldoen? We richten ons met het onderzoek overigens uitsluitend op de fase van totstandkoming van de veiligheidsregio's en niet op de instandhouding ervan.

Wat is een veiligheidsregio? Al in de jaren tachtig ontstond het besef dat veiligheidsbeleid rond rampenen crisisbeheersing gezamenlijk moest worden aangepakt. De rampen in Volendam en Enschede maakten vervolgens duidelijk dat de bestuurlijke aansturing en de structuur van de huidige rampenbestrijdingsorganisatie voor verbetering vatbaar waren. Naar aanleiding van een evaluatie in opdracht van het kabinet (2002) kregen gemeenten, brandweer, GHOR en politie de opdracht om vóór 1 juli 2006 gezamenlijk een veiligheidsregio in te richten. Onder een veiligheidsregio verstaan we:

“Leiderschap is richting geven”

“Een gebied waarin wordt samengewerkt door verscheidene besturen en diensten ten aanzien van taken op het terrein van brandweerzorg, rampenbeheersing, crisisbeheersing, geneeskundige hulpverlening bij rampen en handhaving van de openbare orde en veiligheid. Hierbij is sprake van een territoriaal congruente indeling conform de huidige indeling van de politieregio’s. De samenwerking vindt plaats binnen een structuur die is gebaseerd op wettelijke regelingen en op bestuursafspraken.1 ” 5

Configuratieleiderschap

Wat is de stand van zaken? In 2005 is een tussenbalans opgemaakt. Er bleken “forse stappen te zijn gezet in de richting van echte, betekenisvolle veiligheidsregio’s, zowel op ambtelijk niveau als op bestuurlijk niveau.” Toch zijn er behoorlijke verschillen tussen de 25 veiligheidsregio’s. De verschillen kunnen gedeeltelijk verklaard worden door de vertraagde regionalisering van de brandweer, de afzijdige houding van de politie, de positie van het GHOR en de verschillende belangen vanuit de diversen gemeenten. De veiligheidsregio is niet onomstreden. Buiten het vergroten van de bureaucratie en de bestuurlijke complexiteit, gaat het bij de bezwaren ook om de spanning tussen regionaal maatwerk en landelijke minimumstandaarden2 .

Wat betekent publiek leiderschap in deze situatie? Meerdere actoren, meerdere disciplines, een ogenschijnlijk complex samenwerkingsverband met verschillende belangen, doelstellingen en achtergronden en dan toch een gemeenschappelijke taak uitoefenen; dat vraagt om goed leiderschap. Maar wat voor leiderschap is dat precies? Veel heersende theorieën geven een lijst met (karakter)eigenschappen waaraan je goede leiders kunt herkennen. Maar steeds vaker overheerst de mening dat leiderschap niet iets is waarmee je geboren wordt. Daarbij doet de term ‘situationeel leiderschap’ zijn intrede. Elke situatie, en zelfs elke individuele positie van een medewerker, vraagt een eigen stijl. Volgens Hersey en Blanchard3 kan het hierbij gaan om een probleemoplossende, instruerende, begeleidende of delegerende stijl. Situationeel leiderschap stamt uit de zeventiger en tachtiger jaren. Daarna deed het besef zijn intrede dat een leider ook visie nodig heeft, moet kunnen inspireren en het organisatiebelang boven zijn eigen belang moet stellen. Bryman4 noemde dit transformationeel leiderschap. Ook Covey 5 is van mening dat

een leider een visie behoort te hebben. Maar hij voegt hier nog de dimensie van persoonlijk leiderschap aan toe. Hij belicht effectief leiderschap aan de hand van acht eigenschappen. Publiek leiderschap Op dit moment is publiek leiderschap een belangrijk thema voor operationele diensten. Publieke leiders zien wat er speelt in de samenleving en kunnen snel invulling geven aan wat zij signaleren. Hun uitdaging ligt in het actueel houden van hun kennis en ervaring en daarmee richting geven aan veranderingen en vernieuwingen. In ons onderzoek naar publiek leiderschap in complexe samenwerkingsverbanden gaan we uit van het theoretisch model van Schein6. Schein stelt dat leiderschap beïnvloed wordt door drie factoren: – cultuur – structuur – omgeving van de organisatie. De (publieke) leider is als het ware op zoek naar de optimale ’fit’ tussen deze drie variabelen. Hoewel de theorie van Schein betrekking heeft op één organisatie, is deze theorie toch relevant voor de casus van de veiligheidsregio. De veiligheidsregio is een samenwerking van verschillende organisaties en kan dus te maken hebben met meerdere omgevingen, culturen en structuren. Er ontstaat een veelvoud van deze drie factoren. Grafisch kan dit als volgt worden weergegeven:

Omgeving Omgeving Omgeving

Leiderschap Leiderschap Leiderschap Structuur Structuur Structuur

1] 2] 3] 4] 5]

6

Bron: Kabinetsstandpunt Veiligheidsregio’s 2004 Wagenaar-Hoes, blz. 21. Hersey, P and Blanchard, K. "Management of Organizational Behavior" Englewood Cliffs, 1977 Bryman, A, Charisma and leadership in organisations, Sage publications,1992 Covey, Stephen, R, De zeven eigenschappen van effectief leiderschap, Business contact 2002.

Cultuur Cultuur Cultuur

6] Schein, Edgar H. “Organizational culture and leadership” 2nd edition, Jossy-Bass inc. Publishers, San Francisco, 1992.

7

Configuratieleiderschap

Als een veelvoud van variabelen moet worden gemanaged, zoals in de casus van de veiligheidsregio, dan lijkt het managementtype ’configuratiemanagement7’ zeer relevant. Configuratiemanagement Configuratiemanagement gaat ervan uit dat als verschillende configuraties (groepen personen met verschillende werkelijkheidsdefinities) met elkaar moeten samenwerken, oude configuraties afbrokkelen en nieuwe ontstaan. De veiligheidsregio bestaat minimaal uit vier verschillende configuraties (gemeenten, brandweer, GHOR en politie). Voor een goed functioneren van deze regio zullen de leiders de rol moeten aannemen van configuratiemanager. Configuratiemanagers: – regisseren de ontmoeting – hebben oog voor de kwaliteit van de dialoog – kunnen ideeën omzetten in taal – voorkomen dat zij buitensluiten of buitengesloten worden – kunnen de juiste context creëren – kunnen mensen ertoe bewegen om buiten de eigen kaders te denken (reframen) – weten om te gaan met conflicten – betrekken waar nodig mensen van buiten de organisatie

Complexe samenwerkingsverbanden In het kader van het onderzoek hebben we het begrip complex samenwerkingsverband als volgt beschreven: “Een samenwerking tussen meer dan twee partijen, vanuit verschillende disciplines, in een omgeving waarin meerdere actoren betrokken zijn en er dus meerdere belangen in het spel zijn. Waarbij de actoren geacht worden ieder voor zich en gezamenlijk te werken aan abstract geformuleerde (publieke) doelstellingen waarop zij ook aangesproken kunnen worden en waarover zij verantwoording moeten afleggen binnen diverse instituties van democratische controle.” 7] Termeer, C.J.A.M. Van Sturing naar configuratiemanagement. Gepubliceerd in Sturingswaan en ontnuchtering. Onder samenstelling en redactie van R.J. in 't Veld, 2005.

8

Leiderschap volgens Schein Zoals eerder beschreven, wordt leiderschap volgens Schein8 beïnvloed door drie factoren: cultuur, structuur en omgeving van de organisatie. Naarmate er meer organisaties aan een samenwerkingsverband deelnemen zal het samenwerkingsverband complexer worden omdat al die organisaties zo hun eigen drie factoren hebben. Leiderschap binnen een complex samenwerkingsverband vraagt om externe afstemming en interne aanpassing. Cultuur Volgens Schein vervult cultuur twee functies: externe aanpassing en interne integratie. Met de externe aanpassing wordt het besef van missie, doelstellingen en identiteit bedoeld. De interne integratie is een gemeenschappelijk denkkader dat onderling gedrag afstemt. Een cultuur die beide functies vervult, is volgens Schein een sterke en moeilijk veranderbare cultuur. Als samenwerking belemmerd wordt door cultuurfactoren, dan moet worden onderzocht hoe de externe aanpassing en interne integratie tot stand komen. Structuur Cultuur zit in de hoofden van mensen. Structuur is al het andere dat over een organisatie gezegd kan worden: formele structuren, strategie- en beleidsvormingsprocessen en alle bijkomende onderdelen van het functioneren van een organisatie. Een veiligheidsregio is een samenwerking van verschillende organisaties die samen een netwerk vormen. Wie binnen het beleidsnetwerk de rol van netwerkmanager zou moeten vervullen, hangt meer af van het doel dat bereikt moet worden, dan van de bestuurlijke kracht van deze manager. Het draait allemaal om de vraag of de actoren binnen de veiligheidsregio ook elkaars beleidsdoelstellingen accepteren en of zij middelen ter beschikking stellen.

8] Schein, Edgar H. “Organizational culture and leadership” 2nd edition, Jossy-Bass inc. Publishers, San Francisco, 1992.

9

Configuratieleiderschap

Omgeving Volgens Lawrence & Lorsch9 wordt de omgeving van een organisatie gevormd door de taakomgeving, de markt, de politiek, de wetgeving en de technologische ontwikkeling. Vanuit al deze omgevingen kan druk ontstaan die van invloed is op het functioneren en het realiseren van de doelstellingen van de organisatie. In zijn model onderscheidt Marcel Bernard10 druk van boven (hogere overheden zoals rijk en provincie), druk van buiten (maatschappij) en doorzettingsmacht (gemeenten). Deze druk van de omgeving kan juist gebruikt worden om het proces van de succesvolle totstandkoming van een complex samenwerkingsverband te bevorderen, aldus J.A. de Bruijn e.a.11. Hij noemt hierbij twee strategieën: ’command and control’ (oftewel ’doordrukken’) en het creëren van een ’sense of urgency’ door partijen onder druk te zetten (bijvoorbeeld door te dreigen met maatregelen). Het welslagen van het proces hangt met name af van de noodzaak van een sense of urgency. Terug naar configuratiemanagement Op basis waarvan functioneren complexe samenwerkingsverbanden? In het artikel ’Van Sturing naar configuratiemanagement’ geeft Termeer12 een aantal strategieën die de samenwerking positief kunnen beïnvloeden. Zij gaat er vanuit dat samenwerking niets met leiderschap te maken heeft maar alles met hoe mensen met elkaar omgaan. Cultuur is dus erg belangrijk. Zij stelt dat er voor echte interactie (samenwerking) een gedeelde werkelijkheidsdefinitie moet bestaan. Structuur kan dit proces ondersteunen. In het kader van de veiligheidsregio is dit een gemeenschappelijke opvatting over het nut en de noodzaak. Pas dan leidt opgevoerde druk (omgeving) tot een gedeelde ’sense of urgency’. Hoe verliep dit in de praktijk van vier zeer uiteenlopende veiligheidsregio’s?

“Leiderschap is teamwork”

9]

Lawrence, Paul R. and Lorsch, Jay W., “Organization and environment”. Harvard Business school Press, Boston. 1967 10] Bernard, Marcel, Aanpoten in de polder, burgemeester in de veiligheidsregio, 2005 11] J.A. de Bruijn, E.F. ten Heuvelhof en R.J. in 't Veld, Proces management. Over procesontwerp en besluitvorming, 2002. 12] Termeer, C.J.A.M. Van Sturing naar configuratiemanagement. Gepubliceerd in Sturingswaan en ontnuchtering. Onder samenstelling en redactie van R.J. in 't Veld.

10

11

Configuratieleiderschap

Het onderzoek Tot nu toe bestond het onderzoek vooral uit deskresearch. Maar als we willen weten of en in welke mate publiek leiderschap heeft bijgedragen aan de totstandkoming van de veiligheidsregio’s, dan moeten we op bezoek bij de veiligheidsregio’s. Uit praktische overwegingen kozen we vier regio’s uit: Zaanstreek-Waterland, IJssel-Vecht, Gooi en Vechtstreek en ZuidoostBrabant. We zochten niet zozeer een representatieve afspiegeling van de situatie binnen de veiligheidsregio’s, maar kozen uit de Tussenbalans 2005 een koploper, twee middenmoters en een achterblijver. Voorafgaand aan de interviews bestudeerden we relevante documenten van de geselecteerde regio’s. Deze documenten gaven ons inzicht in de fases waarin alle partijen verkeerden en in het procesverloop tot dan toe. De interviews zijn gehouden met mensen die nauw betrokken waren bij de totstandkoming van de veiligheidsregio. Zoveel mogelijk ging het per organisatie om de hoogste leidinggevende, de projectleider en een beleidsmedewerker. Ten slotte werd het onderzoek aangevuld met zoveel mogelijk objectieve waarnemingen van de geïnterviewden en hun omgeving. Zaanstreek-Waterland De veiligheidsregio Zaanstreek-Waterland behoort, samen met de regio Gooi en Vechtstreek, tot de kleinste regio’s in het land. Het regionaal college is tevens het bestuur van de veiligheidsregio. Het bestuur stuurt het project Veiligheidsregio aan, dat bestaat uit zes deelprojecten. De regionaal projectleider is de interim regionaal commandant van de brandweer. De Veiligheidsregio heeft een Regionaal Management Team, dat bestaat uit de coördinerend gemeentesecretaris, de regionaal geneeskundig functionaris, de korpschef en de regionaal commandant. Voorzitter is de korpschef van Zaanstreek-Waterland. Een gemeenschappelijk veiligheidsbureau staat op de planning. In Zaanstreek-Waterland kiest het bestuur voor een minimale variant, waarbij aan de eisen van het ministerie wordt voldaan, maar niet meer dan dat. De regio streeft niet naar één multidisciplinaire organisatie. De primaire verantwoordelijkheid voor de rampenbeheersing, crisisbeheersing en het verzorgen van de noodhulpverlening ligt bij de afzonderlijke

12

gemeenten. De veiligheidsregio is eerder een hulpmiddel om aan die verantwoordelijkheid invulling te geven. Analyse In Zaanstreek-Waterland viel met name op dat de factor politiek voor veel turbulentie heeft gezorgd. Het veiligstellen van het voortbestaan van de regio speelde in eerste instantie een centrale rol. Er ging veel energie zitten in het bepalen en bevechten van de eigen positie. De ervaren concurrentie en soms ook vijandigheid hebben vooral geleid tot de keuze voor de hierboven beschreven minimale variant. In Zaanstreek-Waterland heerst geen sense of urgency. Geen van de betrokken organisaties ziet de veiligheidsregio als oplossing voor een gezamenlijk probleem. Alleen brandweer en GHOR zien wat voordelen. Sleutelfiguren, vooral binnen het bestuur, trekken dus niet echt aan de totstandkoming van de regio, waardoor deze ook flinke vertraging heeft opgelopen. Het veiligheidsbestuur heeft daarbij geen gebruik gemaakt van zijn bevoegdheden om de druk op de partijen te verhogen en alsnog een sense of urgency te creëren. De brandweer, gemeenten en GHOR bestaan in Zaanstreek-Waterland uit diverse organisaties terwijl de politie juist eenduidig wordt aangestuurd. Deze verschillen leiden tot frustratie in het proces van totstandkoming. Bestuur en brandweer lijken daarnaast in een machtsdiscussie verwikkeld te zijn rond de vorming van een regionale brandweer. Daarnaast is de brandweer als enige van mening dat de veiligheidsregio te klein is en dat ze zich zouden moeten aansluiten bij een andere regio. Waar het gaat om publiek leiderschap geven alle partijen aan dat vooral behoefte is aan respect en vertrouwen. In Zaanstreek-Waterland is dit niet altijd zo ervaren. Van de drie factoren die volgens Schein het leiderschap in complexe samenwerkingsverbanden beïnvloeden - cultuur, structuur en omgeving - heeft met name de laatste factor een negatieve rol gespeeld. De ervaren druk door de centrale overheid heeft een averechts effect gehad. Leiders die de strategieën van configuratiemanagement bewust toepassen, zijn ons in deze regio niet opgevallen. Ze hebben vooral een focus op eigen agenda en dus de eigen werkelijkheidsdefinitie, en kijken maar beperkt buiten de eigen organisatie.

13

Configuratieleiderschap

Met name bij GHOR en politie is in de regio Zaanstreek-Waterland een aantal strategieën van configuratiemanagement waargenomen. Het gaat om: – management van de ontmoeting; – management van de dialoog; – voorkomen dat je buitensluit en – voorkomen dat je buitengesloten wordt. Bij de GHOR is daarnaast ook het ’management by idea’ waargenomen. De overige kolommen laten vooral veel niet-waargenomen strategieën zien. IJssel-Vecht De veiligheidsregio IJssel-Vecht bestaat uit twaalf gemeenten waarvan Zwolle en Deventer de grootste zijn. Een aantal kleinere gemeenten is al eerder een samenwerkingsverband aangegaan op het gebied van bedrijfsvoering. Uit het onderzoek komt vooral naar voren dat alle gemeenten een grote drang hebben tot zelfstandigheid. De eerste stappen op weg naar een veiligheidsregio werden daarom pas gezet nadat het kabinetsstandpunt in 2004 bekend werd. De brandweer is echter nog steeds gemeentelijk georganiseerd. In IJssel-Vecht is een multidisciplinaire regionaal projectleider aangesteld bij de brandweer. Er word gewerkt met een veiligheidsprogramma, een veiligheidsorganisatie en een veiligheidsbestuur in oprichting. Binnen dit veiligheidsbestuur in oprichting zijn reeds bestaande overlegvormen vertegenwoordigd. De discussie met betrekking tot een gezamenlijke (geïntegreerde) meldkamer moet in januari 2007 zijn afgerond.

“Leiderschap is verbinden met de omgeving”

Analyse De veiligheidsregio lijkt op een netwerkorganisatie. Deze kenmerkt zich door een hoge mate van gedeeld belang en vrijwilligheid om tot het netwerk te behoren. In de regio IJssel-Vecht is dat niet het geval. De verschillen in organisatieculturen werken er belemmerend voor de samenwerking. Onzekerheidsvermijding en machtsafstand scoren er hoog13, en daardoor ligt het niet erg voor de hand dat er goede resultaten worden geboekt. Iedereen zorgt er vooral voor zichzelf.

13] Geert Hofstede, “Cultures consequences-international differences in work related values”, London, 1991

14 15

Configuratieleiderschap

De sterke behoefte aan autonomie van de afzonderlijke gemeenten versterkt de stagnatie van de regionalisering van de brandweer. Dit wordt door de partners wel als hinderlijk ervaren omdat de brandweer hierdoor niet optimaal in staat is haar middelen en mogelijkheden beschikbaar te stellen. In IJssel-Vecht is geen natuurlijke sense of urgency. Deze veiligheidsregio wordt ervaren als ’opgelegd vanuit het rijk’ in plaats van als een initiatief dat de veiligheid voor de burgers verbetert. Dit uit zich in een minimum aan investeringen en betrokkenheid. Configuratiemanagement14 zou de gerichtheid op elkaar en het creëren van gezamenlijk gedeelde werkelijkheidsdefinities kunnen bevorderen. Een dominante factor in het ontbreken van succes in de regio IJssel-Vecht is het ontbreken van doorzettingsmacht. In plaats van het organiseren hiervan worden richtlijnen van ’bovenaf’ afgewacht. Zelfs de ’macht van de grootste’ wordt niet benut; de gemeenten Zwolle en Deventer zijn zelfs amper betrokken. Leiderschap in de veiligheidsregio IJssel-Vecht laat zich niet anders typeren dan ’afwezig’. Ook in deze regio vertonen politie en GHOR de meeste strategieën van configuratiemanagement. Het gaat om: – management van de ontmoeting; – management by idea; – voorkomen dat je buitensluit en – voorkomen dat je buitengesloten wordt. Bij de politie is daarnaast ook het ’management van de dialoog’ waargenomen. De GHOR doet verder aan reframen en aan configuratiemanagement binnen de eigen organisatie. Ook de brandweer hanteert deze laatste strategie. Verder kent zij het management van de ontmoeting en voorkomt dat ze buitensluit. Bij de gemeenten zijn geen van de strategieën waargenomen.

14] C.J.A.M. Termeer, Van Sturing naar configuratiemanagement. (Gepubliceerd in Sturingswaan en ontnuchtering)

16

Gooi en Vechtstreek Door de kleine omvang van de veiligheidsregio Gooi en Vechtstreek is er altijd een gevoel geweest van ´elkaar nodig hebben´. Al in 2002 werd een diensthoofdenoverleg ingesteld. Daarin geven de korpschef van politie, de regionaal commandant van de brandweer, de regionaal geneeskundig functionaris en de coördinerend gemeentesecretaris multidisciplinair richting aan de voorbereidingen op grootschalige calamiteiten en rampen. Samenwerking is ook noodzakelijk vanwege schaarse middelen. De vorming van een gemeenschappelijke meldkamer is bijvoorbeeld versneld om budgettaire redenen15. In Gooi en Vechtstreek vormen acht ´kwartiermakers´ samen de Stuurgroep Veiligheidsregio; de vier betrokken partijen hebben elk zowel een bestuurlijke als een ambtelijke vertegenwoordiger geleverd. De kwartiermakers zijn procesverantwoordelijk en verantwoordelijk voor het ontwikkelen van voorstellen ter besluitvorming. Er is ook een algemeen projectleider. Analyse De kleine schaal wordt gezien als beheersbaar en overzichtelijk en besluitvorming komt snel tot stand. Tegelijkertijd is een aantal betrokken partijen juist vanwege die kleine schaal bang voor samenvoeging met een andere organisatie. De veiligheidsregio wordt daarom in meer of mindere mate gezien als een middel dat zorgt dat ze klaar zijn voordat ze als regio worden samengevoegd met een andere regio. De veiligheidsregio streeft naar een minimale variant. Een apart multidisciplinair Veiligheidsbureau met eigen personeel wordt niet nagestreefd. Men wil de optimale samenwerking vooral vanuit de staande organisaties bereiken. De meerwaarde van de veiligheidsregio staat in Gooi en Vechtstreek ter discussie. De politie waarschuwt voor onnodige bureaucratie en de GHOR ziet de veiligheidsregio meer als een bekrachtiging van de huidige multidisciplinaire samenwerking.

15] Projectplan Gemeenschappelijke Meldkamer Gooi en Vechtstreek 2001.

17

Configuratieleiderschap

De betrokken partners geven allen aan dat zij de samenwerking die nu afgedwongen wordt door de veiligheidsregio als natuurlijk beschouwen omdat ze al langere tijd samenwerken. Ook hun eigen rol omschrijven ze als samenwerkingsgericht. Aan de andere kant valt het op dat de betrokkenen voor een groot deel met hun eigen interne organisatie bezig zijn. Vastgesteld is, dat er een gedeelde sense of urgency bestaat in Gooi en Vechtstreek als het gaat om de dreiging van het samengaan met een andere (veiligheids)regio. Deze beïnvloedt de samenwerking positief. De vorm van samenwerken is verkennend samenwerken. Partners zoeken elkaar op omdat ze zich voor een gemeenschappelijke opdracht gesteld zien en werken op die vlakken samen waarop voor alle partijen winst te behalen is. In de theorie van het configuratiemanagement16 is de externe gerichtheid van de leiders, maar ook de gerichtheid op elkaar van groot belang. Er is in Gooi en Vechtstreek sprake van een doorgaande communicatie over en weer. De regionaal projectleider wordt als cruciaal ervaren. Het inzetten van een dergelijk persoon is een duidelijke vorm van wat configuratiemanagement ’het betrekken van buitenstaanders’ noemt. In Gooi en Vechtstreek worden over alle kolommen veel strategieën van configuratiemanagement waargenomen. De vier partners kennen in elk geval: – management van de ontmoeting; – management van de dialoog; – management by idea; – voorkomen dat je buitensluit; – voorkomen dat je buitengesloten wordt en – contextvariatie. Verder hanteren politie en brandweer het configuratiemanagement binnen de eigen organisatie.

“Leiderschap is balans aanbrengen”

16] C.J.A.M. Termeer, Van Sturing naar configuratiemanagement. Gepubliceerd in Sturingswaan en ontnuchtering. Onder samenstelling en redactie van R.J. in 't Veld.

18 19

Configuratieleiderschap

Zuidoost-Brabant De regio bestaat uit eenentwintig gemeenten en behoort daarmee tot een van de grotere regio’s in het land. Zuidoost-Brabant bestaat al lang als regionale eenheid. Ruim tien jaar geleden verongelukte op de Vliegbasis Eindhoven een Hercules C130 van de Belgische Luchtmacht. Hierbij vonden 34 inzittenden de dood en raakten 7 inzittenden zwaar gewond. Dit gegeven blijkt een belangrijke factor in het proces van totstandkoming van de veiligheidsregio. Vanwege de ogenschijnlijke voorsprong op andere veiligheidsregio’s worden de richtlijnen uit Den Haag dan ook als belemmerend en vertragend ervaren. In de regio is gekozen voor een sterke culturele aanpak, waarin het kennen en gekend worden van de partners belangrijker gevonden wordt dan het herstructureren. De “cultuuraanpak” wordt nog steeds als zeer belangrijke sleutel voor verdere samenwerking gezien. Bijzonder in deze veiligheidsregio is dat de brandweercommandant tevens de GHOR aanstuurt. Deze vooral praktische oplossing bespoedigt natuurlijk de besluitvorming en vermindert de complexiteit van de aansturing aanzienlijk. Analyse Eigenlijk zijn alle betrokkenen in deze regio extern gericht. Toch lijkt een ’persoonlijke klik’ tussen de betrokken actoren uiteindelijk dé factor waar het om draait. In Zuidoost-Brabant zijn er geen scherpe tegenstellingen en is er een gedeeld bewustzijn van de noodzaak om samen te werken. Er is een gezamenlijke meldkamer en de brandweer bestuurt de GHOR-functie. Cultuur is, zoals gezegd, heel belangrijk in deze veiligheidsregio. Het proces van elkaar leren kennen en elkaars taal leren spreken, heeft de naam ’ontkleuring’ gekregen. Leiderschap kenmerkt er zich door een relatief laag ’ego-gehalte’ en gaat uit van de gezamenlijkheid en de kracht die daarvan uitstraalt. Er is geen verborgen agenda en het spel wordt open gespeeld. Deze houding maakt dat leiderschap niet omgeven wordt door machtspolitiek en woordspelletjes. Volgens Edgar H. Schein17 is de functie van cultuur om externe aanpassing en interne integratie te realiseren. In deze regio wordt externe aanpassing 17] Schein, Edgar H. “Organizational culture and leadership” 2nd edition, Jossy-Bass inc. Publishers, San Francisco, 1992

als vanzelfsprekend gezien. De bereidheid om intern te integreren is eveneens zeer groot. Dit heeft ook tot gevolg dat de leiders in Zuidoost-Brabant de complexiteit van het samenwerkingsverband als afnemend ervaren. In deze regio worden externe ontwikkelingen eerder als kansen gezien dan als bedreiging. De dominantie van Eindhoven in de overlegvormen wordt ook volledig geaccepteerd; iedereen gaat ervan uit dat ’Eindhoven als kenniscentrum’ ook goed is voor de omliggende gemeenten. Haagse druk wordt echter maar met enige moeite geaccepteerd. Zo irriteert de regio zich aan de ’wortel en stok’ methode die door het ministerie van BZK wordt toegepast. Als aan de eisen is voldaan, worden financiën beschikbaar gesteld (wortel), maar er wordt geen onderscheid gemaakt tussen de veiligheidsregio’s die allen in verschillende ontwikkelstadia verkeren. In de theorie van het configuratiemanagement18 is de externe gerichtheid van de leiders, maar ook de gerichtheid op elkaar van groot belang. Als mensen uit verschillende configuraties - met verschillende werkelijkheidsdefinities - moeten samenwerken, brokkelen de oude werkelijkheidsdefinities af en ontstaan er nieuwe. In Zuidoost-Brabant komt dit proces duidelijk op gang, vooral dankzij de cultuuraanpak. Wel is uiteindelijk een versterking van de ’command and control’ nodig, omdat de gevolgen van de Herculesramp wegzakken en daarmee de natuurlijke sense of urgency kan afnemen. In Zuidoost-Brabant gaan de vier kolommen gelijk op waar het gaat om gehanteerde strategieën van configuratiemanagement. De vier partners kennen: – management van de ontmoeting; – management van de dialoog; – management by idea; – voorkomen dat je buitensluit; – voorkomen dat je buitengesloten wordt; – contextvariatie. Verder hanteren ze allen het configuratiemanagement binnen de eigen organisatie.

18] C.J.A.M. Termeer, Van Sturing naar configuratiemanagement. Gepubliceerd in Sturingswaan en ontnuchtering. Onder samenstelling en redactie van R.J. in 't Veld.

20 21

Configuratieleiderschap

Onderlinge vergelijking Een onderlinge vergelijking laat zien dat de toepassing van de strategieën van configuratiemanagement in alle vier de onderzochte veiligheidsregio’s een ander totaalbeeld geeft. Zuidoost-Brabant en Gooi en Vechtstreek vertonen de meeste balans. Het publiek leiderschap verloopt binnen deze regio’s bij alle vier partijen vrijwel synchroon. Men ziet er dat de groei van de ander noodzakelijk is voor de eigen groei. Noch in Gooi en Vechtstreek noch in Zaanstreek-Waterland is men onder de indruk van de ’druk van Den Haag’. Maar binnen de veiligheidsregio Gooi en Vechtstreek vertaalt zich dat in een positieve vlucht naar voren en focus op de inhoud van de samenwerking, terwijl men in ZaanstreekWaterland niet in kansen denkt, maar in bedreigingen. De regio Zaanstreek-Waterland ontbeert een krachtig strategisch leider om de samenwerking verder vorm te geven. In IJssel-Vecht lijkt het proces meer op een voortdurende confrontatie tussen ego’s. In Gooi en Vechtstreek is er sprake van een gezamenlijke agenda. In IJssel-Vecht is er überhaupt geen agenda.

“Leiderschap is reflecteren”

Het samen beleefd hebben van een ernstige tragedie is een factor bij uitstek om te komen tot een effectieve samenwerking. Zowel ZuidoostBrabant als Zaanstreek-Waterland hebben zo’n tragedie gekend; de Herculesramp in Eindhoven en de nieuwjaarsbrand in Volendam. Toch heeft dit ogenschijnlijk alleen in Zuidoost-Brabant geleid tot een gezamenlijk besef dat samenwerking loont. Ten slotte is in de matrices van Zuidoost-Brabant en Gooi en Vechtstreek zichtbaar dat de strategisch leiders van de vier kolommen bewust of onbewust strategieën van configuratiemanagement toepassen. Het lijkt een belangrijke voorwaarde voor succes.

22

23

Configuratieleiderschap

Conclusies De centrale onderzoeksvraag was: “In welke mate levert publiek leiderschap een bijdrage aan de succesvolle totstandkoming van een complex samenwerkingsverband?” Allereerst zagen we dat de vier onderzochte regio’s elk een ander beeld lieten zien. Wordt in de regio’s waar het samenwerkingsverband van behoorlijk niveau is, ook meer (of ander) publiek leiderschap aangetroffen? Wij zijn tijdens ons onderzoek uitgekomen op het inzicht dat samenwerking in een complexe omgeving niet alleen te maken heeft met leiderschap, maar ook met hoe mensen met elkaar omgaan. Gaandeweg gingen we van de theorie van Schein over leiderschap over naar de theorie van Termeer19 over configuratiemanagement. Deze laatste theorie gaat uit van het basisidee dat een gedeelde werkelijkheidsdefinitie een noodzakelijke (en mogelijk voldoende) voorwaarde is voor waardevolle samenwerking. In welke mate zijn publieke leiders in de betreffende veiligheidsregio erin geslaagd die gedeelde werkelijkheidsdefinitie te creëren?

wen. Het gewenste publieke leiderschap lijkt in deze regio het verschil te hebben gemaakt. Ten slotte is het publiek leiderschap in Zuidoost-Brabant in belangrijke mate gericht op samenwerking. Nagenoeg alle actoren passen strategieën van configuratiemanagement toe. Publiek leiderschap heeft hier een relevante bijdrage geleverd aan de voortgang van de totstandkoming van de veiligheidsregio. Algemeen De conclusie mag zijn dat in die regio’s waar de totstandkoming relatief positief en vlot verloopt, het gewenste en noodzakelijke publieke leiderschap een belangrijke bijdrage heeft geleverd en mogelijk zelfs als noodzakelijke voorwaarde kan worden beschouwd.

In Zaanstreek-Waterland is onvoldoende sprake van onderling respect en vertrouwen. Relevante actoren worden soms bewust buitengesloten. Met een dergelijk (ontbreken van) publiek leiderschap ontbreekt tevens een belangrijke voorwaarde voor de totstandkoming van de veiligheidsregio. In IJssel-Vecht ontbreekt een gemeenschappelijke opvatting over en visie op nut en noodzaak van de totstandkoming van de veiligheidsregio. Geen van de strategische leiders lijkt zich geroepen te voelen om daadwerkelijk de kar te trekken. Op basis van de beschikbare onderzoeksgegevens lijkt het publiek leiderschap te ontbreken dat nodig is voor een succesvolle totstandkoming van de veiligheidsregio. In Gooi en Vechtstreek is juist wel sprake van een gemeenschappelijke werkelijkheidsdefinitie. De strategische leiders hebben de touwtjes volledig in handen en er is in belangrijke mate sprake van onderling vertrou-

19] Termeer, 1999, p 86 e.v.20] Uit: Leiderschap in de 21e eeuw, Dominique Haitema (2005)

24

25

Configuratieleiderschap

Aanbevelingen Gezien de omvang van het onderzoek kunnen aanbevelingen niet worden gedaan op regioniveau. Wel kunnen onderbouwde uitspraken gedaan worden op nationaal niveau. De betrokkenen Voor wat betreft de vier betrokken partijen, is de positie van de politie het meest comfortabel; de regionale korpsen zijn zelfstandige bestuursorganen met voldoende financiële middelen. Wat wel verwacht mag worden is dat ze meer een voortrekkersrol gaan spelen, gezien hun ervaring met en kennis van samenwerking binnen het veiligheidsvraagstuk. De brandweer moet zorgen dat ze de zaken in eigen huis snel op orde krijgt. Een versnelde regionalisering lijkt een voorwaarde voor een significante vooruitgang in de totstandkoming van de veiligheidsregio. De GHOR zou zich minder bescheiden op kunnen stellen. Het publiek leiderschap is er wat verborgen. Wel kan de geconstateerde expertise en professionaliteit binnen deze kolom een belangrijke factor zijn in de verdere ontwikkeling van de veiligheidsregio. Over de gemeenten kan geconstateerd worden dat het grote aantal dat in sommige regio’s betrokken is bij de totstandkoming van het samenwerkingsverband, geen erg positieve randvoorwaarde is. De noodzakelijke doorzettingsmacht ontbreekt en echt publiek leiderschap in die positie is eerder uitzondering dan regel. Lerende leiders Het zou zinvol zijn om strategisch leidinggevende leergangen voor de drie operationele organisaties te organiseren. Niet alleen wordt zo aan de onderlinge samenwerking op een andere manier vorm gegeven, maar wordt al direct gewerkt aan het creëren van een gedeelde werkelijkheidsdefinitie. Onderdeel van de leergang zou het hanteren van de strategieën van configuratiemanagement moeten zijn.

Configuratieleiderschap In het kader van dit onderzoek kan ook onderscheid gemaakt worden tussen configuratiemanagement en configuratieleiderschap. Leiderschap betekent “richting geven en het stimuleren van emotionele betrokkenheid bij die richting en principes. Nieuw leiderschap heeft niets te maken met het managen van mensen. Dat doen ze namelijk zelf ”20. Elke publiek leider die betrokken is bij het richten, inrichten en verrichten van complexe samenwerkingverbanden, zou die kerncompetenties moeten bezitten waarmee hij/zij configuratieleiderschap effectief kan toepassen. Overigens laat de gewenste publiek leider de andere actor vooral in zijn waarde en gunt de ander het succes.

Eindconclusie Uit het onderzoek mochten we concluderen dat publiek leiderschap, gekenmerkt door de eigenschappen van configuratieleiderschap, een belangrijke en noodzakelijke, maar niet voldoende voorwaarde vormt om te komen tot een succesvolle totstandkoming van een complex samenwerkingsverband. Strategische (configuratie)leiders moeten ook in staat zijn om de andere organisatorische leidinggevende niveaus, operationeel en tactisch, te inspireren tot samenwerking op dat niveau in het complexe samenwerkingsverband. Ze moeten dus ook de interne configuratie weten te managen. Configuratieleiders zijn kortom bij uitstek geschikt om actor te zijn bij het richten, inrichten en verrichten van complexe samenwerkingsverbanden. We sluiten daarom af met een definitie van dit nieuwe, door ons gevonden begrip: “Onder publiek configuratieleiderschap verstaan we het intrinsiek gemotiveerd sturing geven aan het beïnvloedingsproces (richten, inrichten, verrichten) tussen actoren uit meerdere publieke disciplines met verscheidene belangen, gericht op het creëren van een gedeelde werkelijkheidsdefinitie, met als doel om te kunnen samenwerken.”

20] Uit: Leiderschap in de 21e eeuw, Dominique Haitema (2005)

26

27

Configuratieleiderschap

“Leiderschap is het verbinden van heden, verleden en toekomst”

28

School voor Politie Leiderschap Configuratieleiderschap

Configuratieleiderschap een onderzoek naar de rol van publiek leiderschap in complexe samenwerkingsverbanden

Adres: School voor Politie Leiderschap Rijksstraatweg 127 7231 AD Warnsveld

Telefoon +31 (0)575 58 00 57 Fax +31 (0)575 58 00 99 E-mail: [email protected] www.spl.politieacademie.nl

Colofon ‘Configuratieleiderschap, een onderzoek naar de rol van publiek leiderschap in complexe samenwerkingsverbanden’ is de titel van de afstudeeropdracht van de Strategisch Leidinggevende Leergang (2004-2006). Dit boekje geeft een beknopt overzicht. De SLL is een tweejarige politiekundige master die wordt gegeven vanuit een strategisch partnerschap tussen de School voor Politie Leiderschap (SPL) en de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB). De SPL, onderdeel van de Politieacademie, maakt zich sterk voor een leven lang mentaal fit blijven van zittende en toekomstige strategische leiders van Nederlandse en Europese politiekorpsen. Oktober 2006 Politieacademie - School voor Politie Leiderschap Rijksstraatweg 127 7231 AD Warnsveld Telefoon: (0575) 580057 Fax; (0575) 580099 E-mail: [email protected] Internet: www.spl.politieacademie.nl Deelnemers SLL 2004-2006: W.P. de Boer, districtschef Hollands-Midden J.J. de Bruijn, plv. diensthoofd DINPOL, Korps landelijke politiediensten (KLPD) J.J.A.M. Crijns, hoofd corporate special investigations ING J.T.H. Glerum, directie Maatwerk, Politieacademie Mevr. drs. G.J.E. Graumans, programmamanager Leiderschapsontwikkeling, NIFV Drs. H. Jonkmans, politieacademie F. Kornaat, politie Utrecht Drs. Ing. P.J.M. van Loosbroek, diensthoofd DOC, KLPD R.A. Moraal, regionaal commandant, brandweer Gooi en Vechtstreek Kol. A.A. Peperkoorn, commandant opleidingscentrum, Koninklijke Marechaussee Mr. J.L.M. Pijnenburg, hoofd Recherche Expertise, Brabant-Noord Mr. drs. E.I.M. Rooijers, politie Twente A. Rudolph, chef recherche district Paardenveld, politie Utrecht M.M. Smeijers, plv. diensthoofd DNRI, KLPD Drs. J.Th.J. Tonino, bureauchef Zoetermeer, Haaglanden Mr. P.J.G. Voss, trainee korpsleiding, Limburg-Noord F.W. Warnar, adviseur veiligheidsregio ministerie van BZK Tekst: Angélique van Campen, Totaaltekst - Stolwijk Vormgeving: Barlock Druk: Drukkerij Zijlstra Foto's: Gerrit Rietveld Academie en deelnemers SLL2