Een onderzoek naar imperfecties in de mobiliteitsketen

Verder met het OV

Een onderzoek naar imperfecties in de mobiliteitsketen

Auteurs

Peter van der Bilt Enno Gerdes Irene Pohl Jeroen in ’t Veld Arthur Gleijm Datum

Status

04.03.14

Definitief

Klant

Inhoudsopgave 1Aanleiding voor het onderzoek .....................................................................4 1.1Reizen met het openbaar vervoer: een wisselende maar overwegend positieve ervaring .......................................................................4 1.2Wat ervaart de reiziger en zijn er oplossingen denkbaar? ..................4 1.3Aanpak: geen waslijst met klachten, wel inzicht in oorzaken ...........4 2De reiziger als vertrekpunt en de beleidscontext van het onderzoek .........5 2.1De OV-reiziger: kritisch en deskundig ..............................................5 2.2De beleidscontext: er gebeurt al veel …. ...........................................5 3Inventarisatie van problemen........................................................................7 3.1Structuur van de inventarisatie ...........................................................7 3.2Thema 1: Level playing field .............................................................7 3.3Thema 2: de concessiesystematiek.....................................................7 3.4Thema 3: de OV-chipkaart .................................................................7 3.5Thema 4: Reisinformatie ....................................................................7 3.6Thema 5: Samenwerking ...................................................................7 4Verdieping .......................................................................................................9 4.1Meta-analyse ......................................................................................9 4.2Case 1: Mobiliteitskaarten en NS reisproducten ...............................9 4.3Case 2: Terugvragen geld en een woud aan regelingen ....................9 4.4Case 3: De incidentele reiziger .......................................................10 4.5Case 4: Invulling concessiesystematiek ..........................................10 5Oplossingsrichtingen ....................................................................................12 5.1Productniveau ..................................................................................12 5.2Samenwerkingsniveau: ketenintegratie als gezamenlijke opgave voor opeenvolgende vervoerders / gezamenlijk vervoersplan 12 5.3Samenwerkingsniveau: plek in overlegstructuur voor mobiliteitskaarten ....................................................................12 5.4Systeemniveau: van gebiedsconcessies naar lijnen netwerkconcessies ....................................................................13 5.5Systeemniveau: standaardisatie en overheidsregie bewegwijzering en loketfunctie (op stations) .....................................................13 5.6Systeemniveau: wholesale pricing verplichten ...............................13 Bijlage: Overzicht van geïnterviewde personen .........................................15

1 1.1

Aanleiding voor het onderzoek Reizen met het openbaar vervoer: een wisselende maar overwegend positieve ervaring

Reizen met het openbaar vervoer: vaak een zegen en soms ook niet. Bijna iedereen heeft er ervaring mee en kan dan ook een bijdrage leveren aan de eindeloze reeks van ervaringen en anekdotes. Van vlekkeloze reizen tot urenlange vertragingen en van ongeïnteresseerd personeel tot ongekend dienstvertoon. En iedereen heeft gelijk. Terwijl gemiddeld genomen OV-reizigers ruime voldoendes uitdelen voor de kwaliteit die zij ervaren, blijven er toch bepaalde klachten over het reizen met het openbaar vervoer hardnekkig terugkomen. Reizen met het openbaar vervoer betekent vrijwel altijd dat een reiziger zelf de deur-tot-deur reis moet samenstellen. Hij kan kiezen uit verschillende schakels: lopen, fietsen, met de trein, bus of metro. Voor een deel reist hij dus met eigen vervoermiddelen, voor een deel ook niet. Het is de reiziger zelf die deze schakels integreert tot een zo optimaal mogelijke keten. Naast eigen vervoer bieden diverse (markt)partijen deze schakels aan, zij leveren (openbaar) vervoer met een bepaalde modaliteit tegen een bepaalde prijs en met een zeker overeengekomen kwaliteitsniveau. Veel problemen die reizigers ervaren in het OV hebben niet zozeer betrekking op een bepaalde schakel (als je eenmaal in de trein of in de bus zit, is het prima), maar hebben betrekking op de aansluitingen tussen schakels, vaak op knooppunten: er is geen adequate informatie, je moet wachten, je kaartje is niet geldig op de volgende schakel etc. De reiziger ervaart zo dat er achter de OV-keten een heel scala aan aanbieders met verschillende belangen, regels, wetten en techniek schuilgaat. Alleen in nauwe samenwerking kunnen die aanbieders een perfect geïntegreerd vervoerproduct aanbieden aan een goed geïnformeerde reiziger. Die samenwerking komt door tal van redenen slechts moeizaam of soms zelfs helemaal niet tot stand. En er is ook niemand verantwoordelijk voor de kwaliteit van dat geïntegreerde reisproduct.

1.2

Wat ervaart de reiziger en zijn er oplossingen denkbaar?

Het ministerie van Infrastructuur en Milieu (IenM) heeft RebelGroup gevraagd een onderzoek te doen naar imperfecties (in dit rapport ook wel bottle necks genoemd, of simpelweg: problemen die reizigers ervaren in de OV-keten) en welke oplossingen voor die imperfecties denkbaar zijn. En afgeleid daarvan: als die oplossingen bekend zijn, waarom komen die dan niet van de grond, waarom verloopt de samenwerking zo moeizaam? Het onderzoek van Rebel heeft raakvlakken met een aantal andere onderzoeken die door of voor het ministerie van IenM zijn uitgevoerd. Zo is er een verkenning van toekomstopties voor de OVchipkaartbeheerder TLS, is er een onderzoek naar de impact van het Vierde Spoorwegpakket gedaan en heeft ACM een marktscan spoorvervoer uitgevoerd. Het Rebelonderzoek is een toevoeging aan de andere onderzoeken, omdat het een andere invalshoek en een andere scope kent. De invalshoek die voor dit onderzoek gekozen wordt, is de positie van de reizigers ten aanzien van imperfecties in de OV-mobiliteitsketen. Deze invalshoek heeft implicaties op de scope:

Verder met het OV 5 / 47

1.3



Centraal staat de reiziger, het gaat in dit onderzoek om problemen die de reizigers direct waarnemen of ervaren, zoals gebrekkige informatie over eerdere of latere schakels in de keten. Het dient ook om een structureel meermaals ervaren bottle neck te gaan, niet om een eenmalig of zeldzaam incident.



Er worden imperfecties (of iets breder geformuleerd: gebreken in samenwerking tussen verschillende markten of schakels in een keten) in kaart gebracht. Niet alle problemen die reizigers ervaren zijn het gevolg van imperfecties op de markt voor openbaar vervoer; vertraging als gevolg van een ongeval is hinderlijk, maar normaliter niet te wijten aan imperfecties.



Het gaat om interfaceproblemen binnen de mobiliteitsketen. De mobiliteitsketen definiëren we in het kader van dit onderzoek als “van deur tot deur”, dus inclusief het voor- en natransport.

Aanpak: geen waslijst met klachten, wel inzicht in oorzaken

Er is natuurlijk al veel bekend over imperfecties die OV-gebruikers ervaren. Zo heeft de initiatiefgroep “Samen op reis” een manifest gepubliceerd 1 waarin uitgebreid wordt ingegaan op verbeterpunten en hoe te komen tot daadwerkelijke oplossingen. Dit manifest komt regelmatig terug in deze rapportage. Er zijn verder tal van studies verricht, er zijn klantenbarometers, klachtenlijnen en consumentenpanels. En er zijn ook allerlei initiatieven die zich richten op het daadwerkelijk oplossen van problemen. En recent voorbeeld is het initiatief van de provincie Noord-Brabant om met apps multimodale reisinformatie beschikbaar te stellen. En ook de politiek zit niet stil, zo nam in november 2013 de Tweede Kamer een motie aan over het inrichten van één loket voor het afhandelen van klachten over de OV-chipkaart2. In deze dynamiek is besloten om kort in te gaan op problemen en oplossingen waar op dit moment aan gewerkt wordt en dieper in te gaan op problemen en oplossingen die een meer langetermijnen systeemkenmerken hebben. Het doel van dit onderzoek is nadrukkelijk niet om nogmaals een opsomming te geven van wat er allemaal niet deugt in het OV, maar wel om inzicht te krijgen in de achtergrond van problemen die reizigers vaan ervaren en wat er nodig is om marktpartijen structureel tot verbetering aan te zetten. Het lijkt niet altijd uitsluitend een financieel probleem, er zijn ook dieperliggende oorzaken. De aanpak van dit onderzoek valt in een aantal fasen uiteen. In hoofdstuk 2 starten we met het vertrekpunt van deze studie: de reiziger en een korte beschrijving van de ideale OV-wereld. Ook is 1 Samen op reis, OpStap naar een beter OV, maart 2013. Het rapport is op 12 september 2013 aangeboden aan de Tweede Kamer.

2 http://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/detail.jsp?id=2013Z23239&did=2013D47517

in hoofdstuk 2 aandacht voor de (landelijke) beleidscontext; op een groot aantal OV-terreinen wordt uiteraard al beleid geformuleerd of uitgevoerd. Vervolgens is in hoofdstuk 3 door middel van desk research en interviews 3 een overzicht van problemen in beeld gebracht. De opgetekende punten zijn omwille van het overzicht in 5 thema’s geordend (bijv. het thema level playing field of reisinformatie). Vervolgens wordt in hoofdstuk 4 een aantal problemen verdiept in cases en is een zogenaamde meta-analyse opgenomen. Deze meta-analyse gaat in op een onderliggend aspect: de reiziger ervaart vaak helemaal geen keten, maar een verzameling halfproducten die hijzelf bijelkaar heeft gebracht. De cases zijn in de begeleidingsgroep geselecteerd, en dienen ter verdieping van de verzamelde problematiek. In hoofdstuk 5 tenslotte gaan we in op de oplossingsrichtingen. Het onderzoek is begeleid door een begeleidingsgroep met vertegenwoordigers van het ministerie van IenM en de ACM. De ACM was met name betrokken vanwege eventuele raakvlakken met de Quick Scan Personenvervoer, die ACM recent heeft uitgevoerd 4. Deze groep is gedurende de onderzoeksperiode een aantal malen bijeen geweest om het onderzoeksteam van input te voorzien en concepten van de rapportage te bespreken. Wij danken de begeleidingsgroep voor hun input en de prettige samenwerking. Daarnaast bedanken wij de geïnterviewde personen. Hun inzichten en opmerkingen zijn meegenomen in deze rapportage, de verantwoordelijkheid voor de inhoud van de rapportage ligt geheel bij Rebel.

3 In de bijlage is een overzicht van geïnterviewde personen opgenomen.

4 Zie Quickscan personenvervoer per spoor 2013, ACM, 2013.

Verder met het OV 7 / 47 2

De reiziger als vertrekpunt en de beleidscontext van het onderzoek

2.1

De OV-reiziger: kritisch en deskundig

De ideale OV wereld lijkt nog ver weg. Maar er zijn OV-initiatieven die er dicht bij in de buurt komen. Kenmerken die daarbij steeds terug komen zijn hoogfrequent, betrouwbaar, veilig en gemakkelijk. Hoe zou de ideale wereld er vanuit het oogpunt van de reiziger uitzien? Kern van dat ideaal is dat gegeven de fysieke beperkingen van het OV, de toegankelijkheid tot het OV wordt geoptimaliseerd. In onze ogen komen de volgende elementen daarom zeker terug:  

Een maximaal aanbod van OV: voortdurend aanbod van een trein/ tram/bus/metro, dag en nacht, week en weekend; de onmiddellijke nabijheid van opstappunten zoals stations en haltes;



een zo gemakkelijk mogelijke en zo meervoudig mogelijke toegang tot die opstappunten (lopen, fiets, auto, etc.);



een perfect serviceproces: één (elektronisch) kaartje, één kaartjesautomaat, één klachtenafhandeling; één telefoonnummer, één adres;



een volledig overzicht en inzicht: maximale reis- en prijsinformatie, real time en inclusief informatie over voor- en natransport.

Alles wat van dit ideaalbeeld afwijkt is in de ogen van de reiziger een kwaliteitstekort. Toch zal de reiziger daar genoegen mee moeten nemen, de rechtvaardiging daarvan ligt voor een groot deel in de onacceptabel hoge kosten van het ideaalbeeld en de begrenzing aan de middelen die de OVreiziger over heeft voor OV. Het OV-voorzieningenniveau is het resultaat van politieke keuzen en financiële, economische en technische restricties. Maar dat neemt niet weg dat binnen die keuzes en beperkingen optimalisaties, waar de reiziger veel baat bij heeft, mogelijk zijn. In deze studie streven we niet naar het bereiken van de ideale OV-wereld maar gaan we wel op zoek naar verbeteringen die dat ideaal dichterbij brengen. 2.2

De beleidscontext: er gebeurt al veel ….

Het feit dat we in dit onderzoek op zoek gaan naar problemen waarmee de reiziger in de mobiliteitsketen te maken heeft, wil niet zeggen dat dit een nieuw onderwerp is. In tegendeel: ketenmobiliteit speelt al lange tijd een belangrijke rol in het beleidsproces. Daarom schetsen we in dit hoofdstuk enkele belangrijke elementen van de beleidscontext. We gaan daarbij in op ontwikkelingen die de afgelopen jaren in gang zijn gezet om de ketenmobiliteit voor de reiziger te verbeteren of daar voorwaarden voor te scheppen. Voor al deze ontwikkelingen geldt dat het ‘werk in uitvoering’ is. Dit is belangrijk om te vermelden, omdat in de inventarisatie van problemen later in dit rapport mogelijk onderwerpen worden genoemd waarvoor een oplossing reeds in gang is gezet.

Hoofdlijnennotitie OV-chipkaart Op 11 juli 2013 is de ‘Hoofdlijnennotitie Wetgeving OV-chipkaart’5 aan de Tweede Kamer gestuurd. De staatssecretaris beschrijft daarin hoe de wetgeving in het OV-chipkaartdomein zal worden ingericht en wat op hoofdlijnen de inhoud van een toekomstig wetsvoorstel zal zijn. Dat wetsvoorstel zal grondslagen en bevoegdheden vastleggen in de Wet Personenvervoer 2000. Op 13 januari 2014 is een brief naar de Kamer verstuurd met een actualisatie van het OVchipkaartdossier6. De aanpak die in de hoofdlijnennotitie wordt voorgesteld, bevat – als we inzoomen op het onderwerp ketenmobiliteit – vooral de volgende onderwerpen: 

‘Gezamenlijk beleid op concessie-overstijgende onderwerpen van nationaal belang wordt vormgegeven op basis van samenwerking en zelfregulering. Het is de bedoeling dat deze samenwerking en zelfregulering hun beslag krijgen in afspraken waaraan concessiepartijen zich binden. […]



Het rijk krijgt meer wettelijke bevoegdheden om oplossingen voor concessieoverstijgende kwesties via wettelijke maatregelen bij partijen af te dwingen of zelfstandig door te voeren. Van deze bevoegdheden zal alleen gebruik worden gemaakt indien samenwerking tussen concessiepartijen qua inhoud en tempo, geen of onvoldoende effect sorteert. […]



Het stellen van regels voor (de toegang tot) een transparante en eerlijke OVbetaalmarkt zodat ook andere marktpartijen die betaaldiensten aanbieden (nietconcessiehouders) kunnen toetreden.



Het stellen van regels aan de beschikbaarheid van (geaggregeerde) data ten aanzien van vervoersstromen, voor bijvoorbeeld modelstudies om het regionale en landelijke openbaar vervoer te verbeteren en de concessieverlening door de overheden te optimaliseren […]’.7

Herpositionering TLS Op 25 april 2013 is een ‘position paper’ aan de Tweede Kamer gestuurd over de ‘Herpositionering TLS in het OV-chipkaartdomein’. Die herpositionering moet ‘leiden tot een duurzame structuur 5 http://www.rijksoverheid.nl/bestanden/documenten-en-publicaties/rapporten/2013/07/11/hoofdlijnennotitie-wetgeving-ovchipkaart/hoofdlijnennotitie-wetgeving-ov-chipkaart.pdf.

6 http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/kamerstukken/2014/01/13/brief-ov-chipkaart.html

7 De decentrale overheden zouden voor die aggregatie een format kunnen maken.

Verder met het OV 9 / 47 waarin de publieke belangen die samenhangen met het betalen in het OV, adequaat zijn geborgd’. Het paper bevat de visie van IenM op het onderwerp, en dus nog geen definitief beleid. Immers, over de herpositionering dient overeenstemming te worden bereikt met de aandeelhouders van TLS en de overige vervoerders. In de visie van IenM en de vervoerders wordt de herpositionering van TLS vormgegeven door ‘het overdragen van zeggenschap aan alle actieve vervoerders door middel van gezamenlijk eigendom van TLS’. Doel hiervan is het borgen van vier centrale publieke belangen rondom het betalen voor OV-diensten, die telkens een relatie kennen met de integratie van de OV-keten: 

‘Het belang van de (concessieoverschrijdende) reiziger om gebruik te kunnen maken van een beschikbaar, toegankelijk, veilig, betrouwbaar, betaalbaar, transparant en gebruiksvriendelijk OV-betalingsdomein;



Het belang van de efficiënte uitvoering van (monopolistische) TLS-activiteiten en legitieme bepaling van TLS-tarieven;



Het belang van de toegankelijkheid van het OV-betalingsdomein voor andere marktpartijen (o.a. met het oog op innovatie en toetreding);



Het belang van de beschikbaarheid van data ten aanzien van vervoersstromen, voor o.a. regionale en landelijke optimalisatie van het openbaar vervoer en de concessieverlening’.

In de kamerbrief van 13 januari 2014 (zie hierboven) wordt de herpositionering verder uitgewerkt en schrijft de staatssecretaris dat samen met concessiehouders is onderzocht of het mogelijk is een structuur op te zetten waarbij alle concessiehouders een gelijkwaardige positie en een gedeelde verantwoordelijkheid krijgen. Gebleken is dat het coöperatiemodel het beste in die structuur voorziet.

Beleidsvoornemen concessie hoofdrailnet Het ministerie van IenM is van plan om de concessie voor het vervoer over het hoofdrailnet voor de periode 2015-2025 onderhands te gunnen aan de NS. Ter voorbereiding van die gunning is onder andere een Programma van Eisen8 gepubliceerd. Daarin is opgenomen dat de vervoerder een ‘zorgplicht keten’ krijgt met betrekking tot bijvoorbeeld informatievoorzieningen en de verkrijgbaarheid van vervoerbewijzen. Ook zal de vervoerder zijn ‘rol in het faciliteren van het voor- en natransport inzichtelijk moeten maken’. Daarnaast zijn er eisen met betrekking tot de beschikbaarheid van fietsenstallingen, en moet de vervoerder op het hoofdrailnet de samenwerking met andere vervoerders opzoeken. De concrete uitwerking van de zorgplicht vindt plaats in de vervoerplannen. De verdere uitwerking van de invulling van de vervoerconcessie vindt de komende maanden plaats.

8 Uitgangspunten en onderwerpen vervoerconcessie HRN 2015 -2025, Ministerie van IenM, jan. 2013.

Dubbel opstaptarief in de treinketen en enkelvoudig in- en uitchecken In 2011 heeft de Commissie Meijdam zich (onder andere) gebogen over de onderwerpen ‘dubbel opstaptarief in de treinketen’ en ‘enkelvoudig in- en uitchecken’. Het eerste onderwerp kon op korte termijn worden opgelost. Dit kon met behulp van een softwareaanpassing. Sinds 20 maart 2013 is er geen dubbel opstaptarief meer in de treinketen (zie 8de Voortgangsrapportage Aanvalsplan OV-chipkaart van 23 september 20139). Het tweede onderwerp is technisch complexer, waardoor de invoering op korte termijn niet mogelijk was. In de 8ste Voortgangsrapportage Aanvalsplan OV-chipkaart is de Tweede Kamer geïnformeerd over de stand van zaken: ‘De vervoerders zijn gestart met het implementeren van de afgesproken maatregelen om overstappen in het treinvervoer te vergemakkelijken. Zo is op diverse stations de inrichting en communicatie (de zogenaamde routing, signing en branding) aangepast of is die aanpassing gepland. Het NOVB monitort de voortgang en evalueert het effect van deze maatregelen na één jaar met de consumentenorganisaties’.

Inrichting Nationaal OV Beraad Tegelijkertijd met de ‘Hoofdlijnennotitie OV-chipkaart’ (zie boven) is de Kamer geïnformeerd over de inrichting van het Nationaal OV Beraad (NOVB). Dit beraad is in het voorjaar van 2013 van start gegaan, naar een inrichtingsfase onder kwartiermaker Henry Meijdam. Met de inrichting van dit beraad kiest het ministerie voor een aanpak die omschreven wordt als ‘”geconditioneerde zelfregulering”: enerzijds privaatrechtelijke samenwerking bevorderen tussen bestaande concessiepartijen onderling, anderzijds publiekrechtelijke interventies mogelijk maken voor zover nodig en proportioneel, als de uitkomsten van zelfregulering niet stroken met nationale publieke belangen.’ In de 8ste voortgangsbrief Aanvalsplan OV-chipkaart is op 23 september 2013 (zie boven) door de staatssecretaris aan de Tweede Kamer gemeld dat een onafhankelijke voorzitter van het NOVB is aangesteld (Sybilla Dekker) en is het volgende over structuur en werkproces gemeld: ‘Om de besluitvormingsstructuur van het NOVB te versterken is bewust gekozen voor een onafhankelijk voorzitter, zonder stem in de besluitvorming. Het NOVB komt vier maal per jaar bijeen en bestaat uit vertegenwoordigers op bestuurlijk niveau van IPO, SkVV, de streekvervoerders, de stadsvervoerders en NS. Vanuit het Ministerie van IenM heb ik zelf zitting in het NOVB. Aan het bestuurlijke NOVB is het NOVB-Directeurenoverleg gekoppeld. Onafhankelijk voorzitter van dit overleg is de heer Eric Janse de Jonge. Het Directeurenoverleg komt maandelijks bijeen. Bij deze tafel zijn, naast de partijen die eveneens zitting hebben in het bestuurlijk NOVB, vanuit hun adviesrol ook de consumentenorganisaties betrokken’. De werkagenda van het NOVB is in januari 2014 aangeboden aan de Tweede Kamer 10.

9 http://www.rijksoverheid.nl/bestanden/documenten-en-publicaties/kamerstukken/2013/09/23/8e-voortgangsbrief-aanvalsplanov-chipkaart/8e-voortgangsbrief-aanvalsplan-ov-chipkaart.pdf.

10 Zie http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/rapporten/2014/01/27/werkagenda-novb-2014-2017.html


NDOV Het ministerie van IenM werkt samen met decentrale overheden aan het project Nationale Data Openbaar Vervoer (NDOV). Doel hiervan is volgens een Kamerbrief 20 september 201311 ‘het creëren van de voorwaarden voor het beschikbaar stellen van gegevens voor reisinformatie’. Een NDOV-loket moet zorgen dat ‘gegevens eenvoudig en eenduidig beschikbaar zijn voor de reisinformatiedienstverleners’. Twee partijen voldoen aan de door overheden opgestelde criteria voor een NDOV-loket (OV9292 en stichting OpenGeo), en de vervoerders zijn begonnen de gegevens te leveren aan beide loketten. De nu volgende stappen kunnen als volgt worden samengevat: 

Afronden projectmatige aanpak en overgaan naar een structurele samenwerking per 1 januari 2014.



Opzetten van een samenwerking tussen overheden en vervoerders om een continue verdere kwaliteitsverbetering en het uniformeren van gegevens voor reisinformatie mogelijk te maken, mogelijk in het kader van het NOVB.



Verder werken aan een kwaliteitssysteem en aan haltedatabeheer (door overheden).



Evaluatie na 1 jaar.

Lange Termijn Spooragenda (LTSA) De Lange Termijn Spooragenda geeft een visie, ambities en doelen voor het spoorvervoer in Nederland voor de periode tot 2028. De inzet is om de kwaliteit van het spoor als vervoerproduct te verbeteren zodat de trein voor de reiziger en de verlader in toenemende mate een aantrekkelijke vervoersoptie is. Aan dit streven wordt een aantal ambities - in termen van betrouwbaarheid, reistijd, gemak en informatieverbetering - gekoppeld die zijn gericht op het verbeteren van de dienstverlening. De wensen van de reiziger en de verlader staan hierbij centraal. Daarbij ligt de focus niet alleen op het spoor, maar op de gehele keten van deur-tot-deur. De LTSA wordt verder uitgewerkt en geoperationaliseerd met alle betrokkenen rondom het spoor.

Ten slotte, er zijn tal van initiatieven vanuit overheid en/of bedrijfsleven die de reiziger en (informatie over) de OV-keten direct raken. Zo initieert de provincie Noord-Brabant binnen het landelijke Beter Benutten programma het project Multimodale Reisinformatie (MMRI) . Het doel hiervan is om de markt voor reisinformatie verder te brengen en alternatieven te bieden voor de bekende OV9292 reisinformatie. Met nieuwe apps kan een reis van deur tot deur worden uitgezet

11 http://www.rijksoverheid.nl/bestanden/documenten-en-publicaties/kamerstukken/2013/09/20/stand-van-zaken-project-ndovnationale-data-openbaar-vervoer/stand-van-zaken-project-ndov-nationale-data-openbaar-vervoer.pdf.

incl. een deel per fiets of auto en worden reizigers geïnformeerd over alternatieve routes bij storingen en actuele vertrektijden.


Inventarisatie van problemen

In dit hoofdstuk volgt een overzicht van diverse problemen die OV-reizigers ervaren. Aan de basis van dit overzicht liggen diverse rapporten en interviews. De opgetekende punten zijn in 5 thema’s geordend, namelijk (het ontbreken van) een level playing field, de invulling van de concessiesystematiek, de OV-chipkaart, adequate reisinformatie en samenwerking.

3.1

Structuur van de inventarisatie

Gedurende het onderzoek is een groot aantal gesprekken gevoerd en is een literatuurstudie gedaan. Daarbij kwamen diverse aandachtspunten naar voren. Opvallend hierbij was dat deze aandachtspunten vaak van verschillende orde waren: feitelijke problemen, oorzaken en achtergronden en mogelijke oplossingen liepen, met name in de interviews, door elkaar heen en bleken moeilijk te scheiden. In dit hoofdstuk presenteren we daarom geen ongeordende groslijst, maar structureren we de bevindingen om overzichtelijkheid en leesbaarheid te bevorderen. Dit hoofdstuk bevat twee bewerkingen van de bevindingen. Ten eerste is er een onderscheid aangebracht tussen problemen (wat merkt de reiziger?) en oorzaken (waarom ontstaan de problemen?). Ten tweede zijn de problemen geclusterd in vijf thema’s. De geïdentificeerde thema’s zijn (1) het ‘level playing field’ in de sector, (2) de concessiesystematiek, (3) de OV-chipkaart, (4) de samenwerking tussen vervoerders en (5) de reisinformatie. We realiseren ons daarbij dat de eerste twee onderwerpen enigszins vooruit lopen op de andere drie: ze leiden niet direct tot veel problemen voor de reiziger, maar verklaren wel problemen die in samenhang met de andere drie thema’s door reizigers worden ontstaan. In de volgende hoofdstukken gaan we per thema nader in op de problemen en op de achterliggende oorzaken.

3.2

Thema 1: Level playing field

Op de markt voor openbaar vervoer komen vragers naar en aanbieders van OV elkaar tegen. Het overheidsbeleid is erop gericht om zoveel mogelijk marktwerking te introduceren 12, de gedachte hierachter is dat marktwerking en dus concurrentie leidt tot een beter vervoerproduct dat bovendien efficiënter en dus goedkoper tot stand komt. Het aanbieden van OV-diensten is om verschillende redenen echter niet geheel vrijgegeven. Er is steeds een zekere mate van toezicht op en bescherming van zittende partijen nodig. Ook is OV vaak verliesgevend. In Nederland wordt mede daarom veel gewerkt met concessies, dat wil zeggen dat een aanbestedende dienst een 12 Dat kan direct, door OV -concessies aan te besteden, maar ook indirect door te sturen op onderhands gegunde concessies door middel van bijvoorbeeld gebenchmarkte Key Performance Indicators (KPI’s).

vervoerder gedurende een zekere periode het alleenrecht geeft op het verrichten van OV binnen een bepaald geografisch gebied. De overheid stuurt via de concessievoorwaarden de vervoerder aan, zodat hij geen misbruik kan maken van zijn tijdelijke alleenrecht. In het openbaar vervoer is jarenlang ervaring opgedaan met het concessiemodel. Nederland is verdeeld in 46 concessiegebieden, regelmatig worden met aanbestedingen vervoerders uitgenodigd een bieding op een concessie te doen. De winnaar van de aanbesteding krijgt het vervoer voor een periode van ca. 10 jaar exclusief gegund. Het openbaar stadsvervoer in de grote steden en het treinvervoer op het hoofdrailnet wordt vaak onderhands gegund, een praktijk die al jaren ter discussie staat. De NS heeft onderhands de vervoerconcessie op het hoofdrailnet (HRN) tot 1 januari 2015 gegund gekregen. Het beleidsvoornemen is om ook na deze datum de HRN-concessie (inclusief het vervoer op de HSL) onderhands aan NS te gunnen 13. Daarnaast is er de zogenaamde voormalige contractsector. Dit betreft spoorlijnen die geen deel uitmaken van het HRN, en betreft vaak verliesgevende regionale lijnen. Het vervoer op deze lijnen moet periodiek door de betreffende provincie of stadsgewest worden aanbesteed. Er is een beperkt aantal aanbieders die het vervoer op deze lijnen verzorgen. Kortom: in het OV wordt het steeds meer praktijk om door middel van aanbestedingen een geschikte vervoerder te selecteren. Het is daarbij van groot belang dat er sprake is van een zgn. level playing field. Een level playing field wil zeggen dat alle deelnemers aan een aanbesteding zich aan dezelfde regels moeten houden14, en dat het spel “eerlijk” gespeeld wordt. Zo kan het zijn dat een informatievoorsprong van een zittende vervoerder tot gevolg heeft dat er geen sprake is van een level playing field, en dat de aanbestedende dienst deze ongelijkheid moet opheffen. Regelmatig is uitgesproken dat de dominante positie van NS en het feit dat NS meer is dan alleen vervoerder (ook bijv. exploitant van stations) toetredende vervoerders in een achterstandspositie brengt. Ook tijdens de exploitatiefase na aanbesteding zeggen vervoerders nadeel te ondervinden, bijvoorbeeld op het gebied van informatievoorziening 15.

Achtergrond en oorzaak Level playing field

-

Dominante

marktpositie

spoorsector

(eigenaar

Probleem voor reizigers NS

in

stations,

-

Geen

optimaal

reisproduct

van

aanbieders van mobiliteitskaarten

13 Het is de vraag in hoeverre deze praktijk toekomstvast is, vanwege voorstellen voor Europese regels in het zgn. Vierde Spoorwegpakket is het mogelijk dat op termijn ook het vervoer van reizigers op het HRN aanbesteed moet worden.

14 Het betekent dus niet dat iedereen evenveel kans heeft om de aanbesteding te winnen.

15 Zie voor een analyse bijv. de rapportage Quickscan personenvervoer per spoor 2013, ACM, 2013.


rollend

materiaal,

assets

voor

-

onderhoud, etc.) -

Toetreding

NS

marktwerking

betekent

minder efficiency, hogere tarieven, in

ROV

minder innovatie

sector

- Vooral indirect effect op reiziger via

(Qbuzz, HTM) -

Minder

NS als staatsbedrijf met minder

reisinformatie, OV-chipkaart, gebrek

prikkels dan een private partij om

aan samenwerking

winstgevend te werken -

Geen

sterke

en

invloedrijke

vertegenwoordiging van reizigers als machtsfactor

of

onderhandelingspartij tegenover OVbedrijven

3.3

Thema 2: de concessiesystematiek

In Nederland wordt op dit moment gewerkt in tientallen OV-concessies die telkens een looptijd kennen van zo’n 10 jaar. Dat betekent dat jaarlijks gemiddeld zo’n 5 concessies worden aanbesteed. De verantwoordelijkheid hiervoor is gedecentraliseerd en ligt bij de stadsregio’s, provincies of het rijk. Daarbij maakt elke vervoersautoriteit haar eigen keuzes en optimaliseert in eerste instantie binnen de eigen geografische grenzen van het concessiegebied. Het reizen over concessiegrenzen heen is hierdoor niet altijd optimaal mogelijk danwel het aanbod van deze reizen is beperkt. De concessiesystematiek in Nederland heeft rigide kenmerken. Vaak wordt gebruik gemaakt van inputsturing en/of concessies worden gebruikt als vehikel voor politieke wensen. Dit leidt tot minder vrijheid voor de marktpartijen, wat voor de reiziger onder andere leidt tot een minder innovatieve dienstverlening. Ook ontbreekt vaak flexibiliteit in de concessies, waardoor het aanbod (zeker in de latere jaren van de looptijd van de concessie) niet altijd even goed aansluit bij de vraag van de reiziger16. Ten slotte is er, evenals in andere sectoren, sprake van een juridisering van de concessieverlening. Dit leidt tot ‘dichtgetimmerde’ concessies en tot onbevredigende meerwerkdiscussies indien er toch sprake is van tussentijdse veranderingen. Achtergrond en oorzaak Concessiesystematiek

-

-

Probleem voor reizigers voor

-

Reiziger ervaart geen innovatie

vervoerkundige realiteit en dynamiek

-

Aanbod sluit (zeker in de latere jaren

Inputsturing

Stroeve

zonder

oog

meerwerkdynamiek

16 Zie bijv. Modelbestek van de Toekomst, KPVV, mei 2013.

in

van de concessie) niet altijd goed aan

concessies -

Juridisering

bij de vraag van de reiziger van

concessieverhoudingen -

- Reizen over concessiegrenzen heen is niet altijd optimaal

Concessies als vehikel voor politieke wensen (bijv. aardgasbussen) zonder dat de reiziger er direct baat bij heeft

3.4

Thema 3: de OV-chipkaart

De OV-chipkaart is in de afgelopen jaren ingevoerd, waarbij (de planning van) deze invoering gedeeltelijk parallel liep aan de invoering van marktwerking en aan de decentralisatie van het regionaal openbaar vervoer. Deze gedeeltelijk parallel lopende trajecten hebben geleid tot een aantal keuzes die nu in de praktijk problemen voor de reizigers opleveren. Concreet is bij de ontwikkeling van de OV-chipkaart ervoor gekozen om geen beperking toe te passen in aard en aantal van de te faciliteren reisproducten. Dit heeft bijgedragen aan een technisch complex product, er zijn immers vele reisproducten met eigen kenmerken en tarieven. Ook is ervoor gekozen om de ontwikkeling van de OV-chipkaart bij de sector zelf neer te leggen, waarbij de (voormalige) overheidsbedrijven een belangrijke rol speelden. Dit heeft, in tijden van marktwerking, geleid tot bestuurlijke complexiteit: er wordt door sommige partijen een onbalans waargenomen in de verhoudingen tussen de vervoerders die direct betrokken zijn bij de ontwikkeling van de OV-chipkaart, en de vervoerders die ‘slechts’ afnemers zijn van de OVchipkaart. Daarbij zijn onderwerpen zoals het terugvragen van geld (bijvoorbeeld indien een reiziger vergeten is uit te checken) overgelaten aan de vervoerders. Concreet betekent dit voor de reiziger dat er geen uniforme procedures zijn. Op de centrale website van de OV-chipkaart zijn bijvoorbeeld links opgenomen naar maar liefst 14 verschillende restitutieformulieren. Een ander probleem dat tijdens interviews en tijdens de literatuurstudie naar voren kwam, is het onderwerp ‘dubbel opstaptarief’, en het feit dat er geen tussen vervoerders gedeelde incheckpaaltjes zijn. Hoewel het probleem op dit moment – eind 2013 – gedeeltelijk nog bestaan, is binnen afzienbare tijd tenminste voor het ‘dubbel opstaptarief’ een oplossing gereed. De OV-chipkaart is sterk gericht op regelmatige reizigers, deze reizigers ervaren het gebruik van de kaart niet massaal en structureel als problematisch. Maar dat geldt niet voor incidentele reizigers, bijvoorbeeld buitenlandse toeristen. Voor deze gebruikersgroepen is de OV-chipkaart een hoogdrempelig product, zowel met betrekking tot het nodige kennisniveau (je moet wel weten dat je bij elke vervoerder moet in- én uitchecken), als ook met betrekking tot de kosten (7,50 euro alleen voor de fysieke kaart, ook al is men maar twee dagen in Nederland) 17. Ook voor groepen (met name met kinderen) is de OV-chipkaart geen laagdrempelig product. 17 Er zijn weliswaar ook wegwerpkaartjes, maar er is vaak een groot prijsverschil tussen deze kaartjes en het in- en uitchecken met een anonieme of persoonlijke OV-chipkaart. Om een voorbeeld te noemen: een reis met de tram van Den Haag Laan van NOI naar de binnenstad (halte Spui) kost met de anonieme of persoonlijke OV-chipkaart 1,22 euro. Een uurnetkaart, in het voertuig gekocht, kost 3 euro, ofwel 146% meer.

Verder met het OV 17 / 47 Ten slotte maakt het grote aantal reisproducten het lastig om voorafgaand aan de reis de prijs van de reis te bepalen. Ook achteraf is dit lastig, indien gereisd werd met verschillende modaliteiten. De volgende tabel vat de genoemde achtergronden en oorzaken en de problemen voor de reizigers samen.

OV-chipkaart

Achtergrond en oorzaak

Probleem voor reizigers

-

-

-

Dominante marktpositie NS (Technische) aantal

Complexiteit

reisproducten

en

procedures

door

checken -

Dubbel

inchecktarief

terugvragen geld)

binnenkort

Bestuurlijke complexiteit door opzet

incheckpaaltjes per vervoerder -

publieke vervoerders Geen

sterke

en

voor

door

TLS als samenwerking van (ex-)

-

uniforme

terugvragen geld bij vergeten uit te

autonomie vervoerders (bijv. mbt.

-

Geen

Onhandig

(wordt

opgelost)

voor

toeristen

én

en

incidentele reizigers invloedrijke

vertegenwoordiging van reizigers als 18

machtsfactor (zoals bijv. ANWB )

-

Onhandig voor groepen (met name met kinderen)

- Prijsinformatie ex ante moeilijk te achterhalen; ook ex post lastig bij reis met meerdere modaliteiten

3.5

Thema 4: Reisinformatie

Reisinformatie is een divers veld en kan grofweg ingedeeld te worden in statische en dynamische reisinformatie. Statische reisinformatie gaat uit van de geplande dienstregeling, dynamische reisinformatie gaat uit van de daadwerkelijke vertrek- en aankomsttijden. Het verkrijgen van statische reisinformatie is in het kader van dit onderzoek in beginsel niet als probleem naar voren gekomen, op één uitzondering na: er is nog geen geïntegreerd reisadvies beschikbaar waarbij naast het OV ook de eigen auto mee wordt genomen, inclusief bijvoorbeeld parkeertijden of de beschikbaarheid van P+R voorzieningen. Het beschikken over dynamische reisinformatie wordt daarentegen vaker als probleem genoemd, omdat deze nog niet altijd optimaal wordt aangeboden aan de reiziger. In voertuigen is vaak geen dynamische reisinformatie beschikbaar, dat geldt met name voor informatie over aansluitend 18 ANWB is ook vertegenwoordiger van OV-reiziger maar is als lobbyist voor automobilisten invloedrijker.

vervoer. Bij calamiteiten bieden vervoerders weliswaar alternatieve reisroutes aan, maar dat geldt alleen voor routes die door dezelfde vervoerder worden aangeboden. Een vervoerder verwijst meestal niet naar een andere vervoerder. Achtergrond van deze problemen is dat de samenwerking tussen vervoerders bij het delen en benutten van gegevens nog in de kinderschoenen staat, en dat deze (inmiddels verplichte) samenwerking nog niet tot een groot aantal reisinformatieproducten heeft geleid. Ook bleek uit de inventarisatie dat het niet altijd even duidelijk is van wie actuele gegevens eigenlijk zijn. Ten slotte vergt dynamische reisinformatie hoge ex ante investeringen, terwijl de baten niet alleen onzeker en indirect zijn, maar ook onduidelijk is bij welke partij de baten eigenlijk terechtkomen. Naast de genoemde aspecten kwam tijdens het onderzoek naar voren dat de informatievoorzieningen op stations niet optimaal zijn. Informatie over (de weg naar de voertuigen van) andere vervoerders dan de NS is op stations slecht beschikbaar. Ook is er geen sprake van een één-loket-gedachte op stations. De reiziger dient met zijn vraag bij het loket van de relevante vervoerder te zijn, een onafhankelijk c.q. overkoepelend loket is er niet. Als reden voor de situatie op stations wordt aangegeven dat de NS over een sterke positie op stations beschikt, en dat er tenminste onduidelijkheid bestaat over bevoegdheden rondom bewegwijzering op stations. De volgende tabel vat de genoemde achtergronden en oorzaken en de problemen voor de reizigers samen.

Reisinformatie



-

-

-

Nog onvoldoende samenwerking bij delen en benutten van gegevens

voertuigen (geldt met name voor

Onduidelijkheid over eigenaarschap

aansluitend vervoer) -

van gegevens -

-

Geen dynamische reisinformatie in

Gebrekkige

reisinformatie

/

Onduidelijkheid over bevoegdheden

bewegwijzering op stations over

rondom bewegwijzering op stations

andere vervoerders dan de NS

Hoge ex ante investeringen nodig voor

dynamische

-

Reisinformatie

bij

calamiteiten

verwijst niet naar concurrerende

reisinformatie,

vervoerders

geen directe baten -

Geen één-loket-aanpak op stations

- Geen integratie van de auto bij reisinformatie (P&R, reistijd incl. Bahn (http://bit.ly/15Vrd6D)

3.6

Thema 5: Samenwerking

Het in de afgelopen jaren ingezette overheidsbeleid van marktwerking en decentralisatie in het OV heeft geleid tot een situatie waarbij meerdere vervoerders onder aansturing van meerdere overheden (landelijk, regionaal en stedelijk) het aanbod van OV verzorgen. Op zich is dat niets

Verder met het OV 19 / 47 nieuws, het openbaar vervoer heeft altijd veel aanbieders gekend. Tot in ver in de jaren 70 waren tientallen bus- ondernemingen actief. Ook in het spoorvervoer waren vroeger meerdere ondernemingen actief. Eerst vond in het reizigersvervoer per spoor een consolidatieslag plaats, waarbij uiteindelijk in 1938 één nationale spoorvervoerder (NS) overbleef. Daarna zijn er vanwege het introduceren van concurrentie een beperkt aantal ondernemingen – vaak in buitenlandse handen – toegetreden. Ook werd een aantal lightrailverbindingen aangelegd waarvan de exploitatie in handen is van stedelijke vervoerbedrijven. Ook vonden tal van fusies en overnames in het busvervoer plaats, waarbij uiteindelijk enkele grote regionale spelers en – uitsluitend in de grote steden – een aantal stadsvervoerders overbleven. Aan deze tendens is nog geen eind gekomen, zie bijvoorbeeld de toenadering tussen NS en HTM 19. In deze dynamiek kan nu de volgende momentopname gemaakt worden: Modaliteit

Aantal aanbieders (+/-)

Spoor incl. lightrail (reizigers)

8

Bus (streekvervoer, incl. belbussen e.d.)

9

Bus, tram, metro (grote steden)

3

Overig (veren, taxi)

Vele

Aanvullend (OV-fiets, trein/zone taxi, P+R, )

Vele

Aanbieders van infrastructuur (rails, stations, haltes )

2 grote (NS, ProRail) en vele kleinere (bijv. gemeentes)

Aanbestedende overheden (OV autoriteiten, het rijk)

20

Medio 2013 zijn er vele aanbieders van overige OV-infrastructuur, waaronder enkele zeer grote partijen. Daarnaast zijn er 20 aanbestedende overheden. En last but not least: miljoenen reizigers. Het is evident dat zonder intensieve samenwerking en regie geen optimaal vervoerproduct tot stand kan komen. Toch komt samenwerking moeizaam en soms helemaal niet van de grond. Dat heeft voor een deel te maken met uiteenlopende belangen, maar wellicht ook met een gebrek aan wederzijds vertrouwen. Hierop komen we later nog terug.

Samenwerking



-

Dominante marktpositie van enkele

-

grote partijen (NS)

- Nauwelijks productvernieuwing over

-

Gebrek

aan

vertrouwen

tussen

Geen één-loket-aanpak op stations

de keten heen

vervoerders, en tussen vervoerders en de overheid -

Degene die kosten maakt is niet altijd degene die baten ondervindt

19 In juni 2013 nam NS een aandeel van 49% in HTM door het overnemen van aandelen van de gemeente Den Haag.

In het volgende hoofdstuk presenteren we een meta-analyse verdiepen we in vorm van case studies een aantal van de genoemde problemen.


Verdieping

Tijdens de interviews en de literatuurstudie is een aantal concrete problemen voor de OV-reiziger op tafel gekomen. Doel van dit onderzoek is echter niet (alleen) het verslag doen van alles wat in de sector geroepen wordt, maar ook het aanbrengen van verdieping. Daarom presenteren we in dit hoofdstuk eerst een meta-analyse van de problemen in de OV-sector, en gaan we vervolgens in vorm van case studies nader in op vier van de genoemde problemen. Deze case studies zijn geselecteerd in overleg met de begeleidingsgroep van het onderzoek. We realiseren ons hierbij dat ook andere dan de geselecteerde problemen interessant zijn om nader uit te werken, maar in het kader van dit onderzoek diende een keuze gemaakt te worden. Bij het maken van de keuze hebben we ons laten leiden door een aantal vragen: wordt het probleem echt als drempel ervaren door de reizigers? Gaat het om een structureel probleem, en niet slechts om een uitzondering in het systeem? Gaat het om een lange termijn probleem, dat niet binnen afzienbare tijd ‘vanzelf’ opgelost is c.q. dat op dit moment al door één of meerdere partijen opgelost wordt? En gaat het om een probleem dat echt te maken heeft met de mobiliteitsketen, dus met meer dan één schakel? Deze overwegingen hebben geleid tot een keuze voor vier case studies: (1) mobiliteitskaarten en NS reisproducten, (2) terugvragen geld in een woud van regelingen, (3) de incidentele reiziger en (4) invulling concessiesystematiek. We gebruiken in de case studies steeds hetzelfde stramien: 

Waar hebben we het over?



Wat is het probleem?



Hoeveel reizigers treft het?



Waarom bestaat het probleem?

We beginnen echter, zoals gezegd, met een meta-analyse.

4.1

Meta-analyse

Dit onderzoek is gestart met een zoektocht naar concrete belemmeringen die reizigers ervaren in de OV-keten. Bij het beschrijven van de thema’s uit het voorgaande hoofdstuk zijn ons echter ook enkele zaken opgevallen die niet zozeer zijn te kwalificeren als casus of thema, maar als een soort van ongrijpbaar en onderliggend probleem die er voor zorgen dat reizigers heel goed het gevoel kunnen hebben dat de keten helemaal geen keten is, maar een door hunzelf bij elkaar gebrachte verzameling van halfproducten. Het samenstel van die geobserveerde problemen noemen we hier maar even de meta-analyse. De volgende problemen zijn gevonden: 1. Een eenduidige prestatiedefinitie ontbreekt – al jaren wordt door concessieverleners gesproken over de OV-sector en de verbetering van het OV-product. Tegelijkertijd is niet erg duidelijk wat daarmee precies bedoeld wordt. Concessies met bus, metro en spoorvervoerders; concessies voor infraproviders, maar ook contracten c.q. vergunningen voor taxi’s, fietsstallingen en wat dies meer zij hebben allen een verschillend gewenst product of dienst. Voor spoor sturen we bijv. op punctualiteit, voor bussen sturen we op

onder meer op klanttevredenheid, frequentie of reizigerskilometers en voor de andere dienstverleners vaak weer op andere specificaties. En in het overgrote deel van die concessies worden geen specifieke eisen gesteld aan de kwaliteit van de ketens, waar die specifieke concessie een onderdeel van vormt. Indien de keten belangrijk zou zijn voor concessieverleners zouden zij (moeten) komen tot (1) een gezamenlijke definitie van hoe je ketenprestaties meet (een prestatiedefinitie) en (2) die ketenprestatie ook een plek geven in de opgaven c.q. verplichtingen voor elke concessiehouder c.q. contractant / vergunninghouder. Dat zou een duidelijke bijdrage zijn aan het belang van de ketenkwaliteit voor de verschillende concessiehouders en contractanten. 2. Reizigersgrondrechten ontbreken20 – de ontvanger van de ketenprestatie is weliswaar de reiziger, maar die ontvangt die ketenprestatie van verschillende leveranciers, via allerlei overeenkomsten die hij daarvoor zelf aangaat of al eerder is aangegaan. Indien (de verbetering van) het ketenproduct een belangrijk doel zou zijn voor beleidsmakers en concessieverleners, zou het in de lijn der verwachting liggen om de positie van de reiziger over de keten heen te organiseren, zodat een soort van reizigersgrondrechten ontstaan die bepalen welke rechten de reiziger heeft bij het gebruik van de keten. Dat zou dienstverleners in de keten ook prikkelen om elkaar meer dan nu op te zoeken. Voor de hand liggende thema’s die in dergelijke reizigersgrondrechten een plek zouden moeten krijgen zijn: (i) informatievoorziening, (ii) prijsvorming, (iii) schadeverhaal bij nietnakoming, etc. 3. Concessieverleners vragen leveranciers van halfproducten, reizigers willen ketendienstverleners – anders dan in veel andere netwerksectoren beschouwen we in de OV-sector een busreis als een eindproduct en niet als een halfproduct in een deur-tot-deur keten. De busconcessiehouder levert ons bijvoorbeeld de busreis van huis naar station, de spoorvervoerder de treinreis naar het station nabij onze bestemming en vervolgens lopen we naar onze bestemming. In veel netwerksectoren is actief gestuurd (via ordening en regulering) op het aanbod van ketenproducten, waarbij de consument centraal staat. In de telecom markt bijvoorbeeld is de ordening erop gericht geweest om leveranciers van een schakel in de keten in staat te stellen de hele keten aan te bieden aan de consument. Zo zijn dienstverleners ontstaan die zich focussen op de consument en zich onderscheiden in het samenstellen van het ideale product voor een koopkrachtige consumentenpopulatie. De ordening en regulering van de telecomsector is erop gericht geweest (bijvoorbeeld bij onderwerpen als interconnectie en roaming) dat een dergelijke dienstverlener in staat werd gesteld (i) zijn schakel op een efficiënte manier te koppelen aan de keten, zodat een efficiënt ketenproduct tot stand kwam; (ii) diensten van andere dienstverleners in de keten in te kopen tegen zgn. ‘wholesaleprices’ zodat er geen dubbeling van kosten ontstaat in het ketenproduct; en (iii) op deze manier de concurrentiepositie van de leverancier van 20 Het gaat hier om andere rechten dan passagiersrechten neergelegd in Europese verordeningen; deze hebben betrekking op bepaalde schakels en niet op de gehele reis. Zie bijv. voor het spoorvervoer verordening (EG) Nr. 1371/2007.

Verder met het OV 23 / 47 ketendiensten zo min mogelijk afhankelijk werd van de vraag wie het eigendom/bezit van een fysieks schakel in de keten. Op die manier zijn in de telecomsector (net als in andere netwerksectoren) leveranciers van schakels in de keten verworden tot ‘full serviceproviders’ die zich onderscheiden in het aanbieden van het juiste ketenproduct aan het juiste publiek. Dat heeft ervoor gezorgd dat de partijen die het eigendom hadden over de schakels in de keten die gekenmerkt worden door een monopolie ook echt toegang moesten verlenen en kostengeoriënteerde tarieven21 in rekening moesten brengen bij andere aanbieders van ketendiensten. Daarbij verschillen leveranciers van ketenproducten dus in de mate waarin ze zelf schakels produceren; sommige produceren de hele keten (KPN), andere doen alleen marketing en sales (resellers), maar alle leveranciers vinden een publiek dat hun ketendiensten willen afnemen. In de OV-sector is een dergelijke zienswijze nog ver weg. Schakels in de keten worden gezien als het unieke recht van de concessiehouder / vergunninghouder, waarover hij geheel en al mag beschikken. Het bieden van de mogelijkheid aan leveranciers van halfproducten en derden om – gelijk de aanpak in andere netwerksectoren – zichzelf om te vormen tot leverancier van full service ketendiensten (met de eisen aan toegang en wholesaleprices) zal een verschuiving in de aandacht van leveranciers te weeg brengen en ook nieuwe ketenleveranciers (resellers) mogelijk maken. Niet langer zullen leveranciers zich richten op het eigen halfproduct, maar zij zullen zich ook richten op het aanbieden van ketendiensten. Deze problemen zijn allen goed verklaarbaar uit de wijze waarop de keten in het verleden geordend is geweest (of juist niet geordend is geweest). De ordening van en sturing op het OV is in het recente verleden primair georganiseerd langs de volgende lijnen: 1. Een eenzijdige concurrentiediscussie: het afgelopen decennium is veelvuldig de discussie gevoerd ten aanzien van het concurrentiemodel in de verschillende schakels van de keten. Concurrentie om of op het spoor? Verplichte aanbesteding in het stadsvervoer of niet? Liberalisering van taxi’s of juist weer niet? Die discussie heeft zich steeds gefocust op de rechten van de concessiehouder en niet op die van de reiziger. 2. Van centrale naar decentrale concessies: de afgelopen decennia zijn veel verantwoordelijkheden ten aanzien van OV gedecentraliseerd. Ook heeft de transformatie naar een concessiesystematiek plaatsgevonden. Dat heeft tot een veelvoud aan concessieverleners geleid die elk slechts verantwoordelijk zijn voor een deel van de schakel. 3. Gebrekkige integratie tussen subsectoren in de beleidskolom: bij de verschillende betrokken overheden is nog overwegend sprake van een gebrek aan integratie tussen de verschillende schakels in de vervoerketen. Gevolg van die beweging is geweest dat de focus van de sturing primair gericht is geweest op de relatie tussen de (al dan niet decentrale) concessieverlener en de concessiehouder, en niet op de 21 Dus niet de consumententarieven.

relatie reiziger – concessionaire. Gevolg daarvan is dat er geen centrale focus is op de dienstverleningskwaliteit voor de reiziger in het systeem, maar dat de (20) concessieverleners en de concessiehouders de centrale positie innemen en dat de focus komt te liggen op het overleg tussen die beide. De recente aanpak van de tekortkomingen van de OV-chipkaart is een hoopgevend teken van een eerste kentering in die aanpak. Een echte focus op ketens en dienstverleningskwaliteit vraagt echter om meer. Hierop komen we later in dit onderzoek terug.

4.2

Case 1: Mobiliteitskaarten en NS reisproducten

Waar hebben we het over? De zakelijke reiziger van vandaag wil kiezen. Vandaag werkt hij thuis, morgen neemt hij de trein en een taxi, overmorgen een huurauto en dan de metro of de fiets. Bij dat gedrag passen geen rigide abonnementen of andere niet flexibele systemen om te betalen of te reserveren. De reiziger wil de mogelijkheid hebben om zaken te doen met aanbieders die schakels uit de hele vervoerketen aanbieden. Met een zgn. mobiliteitskaart – waarvoor er verschillende aanbieders zijn - heeft deze reiziger eenvoudig toegang tot meerdere (OV) modaliteiten en faciliteiten. Naast betalen voor een reis is het vaak ook mogelijk om met een mobiliteitskaart te betalen voor bijvoorbeeld parkeren, een tankbeurt onderweg of een hotel. Ook de leaserijder – die begrijpelijkerwijs vrijwel altijd zijn / haar auto zal nemen - kan met een kaart worden verleid de auto eens te laten staan en de trein te nemen. De drempel om alternatief te reizen is immers wat lager geworden: geen papierwinkel, geen declaraties, gemakkelijk voor – en natransport etc. Er zijn in Nederland verschillende aanbieders van dergelijke mobiliteitskaarten, zoals Radiuz, Mobility Mixx en Xximo. Ook de NS heeft een product ontwikkeld, de NS businesscard 22. Een aantal van deze producten zijn ook echte credit cards, dat wil zeggen dat periodiek een factuur wordt verstuurd en gereisd wordt op krediet. Er zijn naar een ruwe schatting ongeveer 225.000 mobiliteitskaarten in omloop. De komende jaren krijgen vele duizenden ambtenaren ook een mobiliteitskaart, de aanbesteding van het leveren van deze kaart aan een groot aantal ambtenaren is in 2013 succesvol afgerond. De algemene verwachting is dat het aantal gebruikers van mobiliteitskaarten de komende jaren sterk zal groeien, harde cijfers zijn niet openbaar beschikbaar.

Wat is het probleem? De kracht van een mobiliteitskaart is dat deze gemakkelijk kan voorzien in een brede en variërende reisbehoefte. Met slechts één kaart alles regelen, dat is het doel. NS staat echter niet toe dat spoorabonnementen die NS beschikbaar heeft voor met name zakelijke reizigers (zoals de NS22 Zie

bijv.http://socialcompare.com/en/comparison/vergelijking-mobiliteitskaarten

Verder met het OV 25 / 47 jaarkaart en trajectkaarten met voordelige woon-werk tarieven) op een mobiliteitskaart anders dan die van de NS zelf worden gezet. De NS “verkoopt” dergelijke reisproducten niet (of tegen vol tarief) door aan andere aanbieders van mobiliteitskaarten, waardoor een reiziger toch twee kaarten nodig heeft: één met een NS – spoorproduct en één met overige (reis)producten. Theoretisch gezien en onder bepaalde voorwaarden kunnen ook niet-vervoerders een eigen vervoerproduct ontwikkelen en op een OV-chipkaart zetten. Praktisch is dit vrijwel niet mogelijk, en bovendien is dan nog steeds de medewerking van de uitvoerende vervoerders zelf noodzakelijk. Zij kunnen uit concurrentieoverwegingen deze medewerking weigeren. Dit is niet in het belang van de zakelijke reiziger en zijn werkgever. Deze praktijk leidt tot een beperkte keuzevrijheid en vermindert het gebruiksgemak. De reiziger kan niet kiezen, hij krijgt geen optimaal product. In relatie tot de praktijk van onderhandse gunning van de HRN- concessie aan NS dringt zich bovendien de vraag op of voldoende sprake is van een level playing field. Het eigen NS product, de NS-businesscard, profiteert van de voordelen van de onderhands gegunde concessie, terwijl andere (zakelijke) aanbieders geen toegang hebben. Met het beleidsvoornemen om ook voor de periode 2015 – 2024 de concessie voor het HRN onderhands aan NS te gunnen is het niet denkbeeldig dat deze situatie blijft voortbestaan.

Hoeveel reizigers treft het probleem? Het aantal mobiliteitskaarten bedraagt nu ca 225.000, waarvan het merendeel NS-businesscards. Daar komt de komende tijd een flink aantal bij: tussen januari en juni 2014 krijgen ongeveer 120.000 rijksambtenaren een mobiliteitskaart. Een deel van deze reizigers beschikt nu over een NS maandtrajectabonnement (in totaal ca 110.000 in omloop) of een NS jaartrajectkaarten (ca 35.000 in omloop) 23. In de huidige situatie staat NS niet toe dat deze kaartsoorten worden overgezet op andere dan de NS mobiliteitskaarten. Dit staat nog los van het financiële voordeel voor de reiziger; reizen met een trajectkaart is boven een bepaald aantal reizen op dat traject voordeliger dan reizen met “losse kaartjes”. Het is te verwachten dat het probleem de komende jaren tienduizenden reizigers die over een mobiliteitskaart willen beschikken gaat treffen.

Waarom bestaat het probleem? Er zijn bij dit probleem twee achtergronden: een technisch en een commercieel-economisch. Het technische probleem lijkt oplosbaar. Hoewel het principe van abonnementen (vooraf betalen en dan “vrij” reizen op een bepaald traject) anders is dan reizen op saldo (een tegoed op de chipkaart naar rato van gebruik afwaarderen) anders is, blijkt het mogelijk de beide principes te verenigen op 1 reisproduct.

23 Bron: brief NSR dd 13 juni 2013 aan consumentenorganisaties.

Ten tweede heeft het probleem een institutioneel- economische achtergrond. NS is een zelfstandige onderneming en heeft grote commerciële belangen. Dat NS zich zakelijk en commercieel opstelt is begrijpelijk; de aandeelhouder (in casu: de rijksoverheid) verwacht een dividend en rekent NS ook af op overeengekomen prestaties en kwaliteit. Het is een logisch gevolg van het introduceren van (meer) marktwerking in het spoorvervoer. Het probleem schuilt dan ook in de praktijk dat de vervoerconcessie op het hoofdrailnet onderhands aan NS wordt gegund en het monopolie waarover NS na gunning beschikt. Het gaat te ver om in het kader van deze studie daar diepgaand op in te gaan, feit is dat de NS met deze concessie over een dominante positie beschikt en dat reizigers daar nadeel van kunnen ondervinden. Er is nu immers geen “vrije markt” voor mobiliteitskaarten, het aanbod is beperkt, niet elke aanbieder kan de kwaliteit van kaarten optimaal afstemmen op de wens van de reiziger. In de OV-sector is een andere keuze gemaakt dan in veel andere netwerksectoren. Als we parallel van die andere netwerksectoren zouden toepassen op de OV-sector dan zouden de verschillende aanbieders van ketendiensten (mobiliteitskaarten) door elk van de producenten van de schakels in dezelfde situatie gebracht moeten worden als de producent van de schakel zelf. Dat zou dus betekenen dat een aanbieder van mobiliteitsketendiensten zijn eigen schakel zonder verlies aan concurrentiepositie aan een schakel van een ander kan aansluiten en tegen ‘wholesale prices’ halfproducten kan inkopen bij de ‘eigenaar van een schakel’. Concreet betekent dit bijvoorbeeld dat Arriva zijn treinen zonder concurrentieverlies kan aansluiten op de NS stations. NS wholesale producten kan kopen bij Arriva en andersom, dat Mobility Mixx wholesaleproducten kan inkopen bij allebei, etc. De vraag waarom het probleem niet wordt opgelost lijkt terug te voeren op een commercieel belang van NS, het ontbreken van machtsmiddelen bij de aandeelhouder en het ontbreken van interventiemogelijkheden die zijn opgenomen in de weten regelgeving. Onderliggend spelen hier de problemen zoals beschreven in de meta-analyse.

4.3

Case 2: Terugvragen geld en een woud aan regelingen

Waar hebben we het over? Reizigers dienen met de OV-chipkaart aan het begin van de reis in- en aan het einde van de reis uit te checken. Met name dat laatste is een verschil met het oude strippenkaartsysteem, waar aan het begin van de reis ‘betaald’ diende te worden. Bij het inchecken wordt een bedrag afgeschreven, bij het uitchecken wordt de daadwerkelijke prijs voor de reis berekend, en wordt in feite geld teruggestort. Een en ander leidt ertoe dat regelmatig vergeten wordt uit te checken, en dat dit een financieel nadeel voor de reizigers en een financieel voordeel voor de vervoerder oplevert. Hetzelfde effect treedt op als de paaltjes niet werken en uitchecken daardoor onmogelijk is.

Wat is het probleem?

Verder met het OV 27 / 47 Het probleem is niet zo zeer dat het fenomeen ‘vergeten uit te checken’ bestaat, en ook niet dat dit tot een financieel voordeel voor de vervoerder leidt24. Beide feiten zijn logisch gevolg van twee systeemkeuzes die bij de invoering van de OV-chipkaart zijn gemaakt. Ten eerste is gekozen voor het in beginsel klantvriendelijke systeem van ‘betalen achteraf’: bij de strippenkaart en bij het papieren kaartje van de NS diende de klant van tevoren te betalen, bij de OV-chipkaart wordt slechts een reservering gedaan en wordt achteraf echt afgerekend. De tweede systeemkeuze is juist die reservering; deze is nodig om het zwartrijden te beperken. Beide keuzes zijn in het kader van dit onderzoek door niemand ter discussie gesteld. Het relevantere probleem bestaat erin dat de terugvraagprocedures vaak als onnodig complex en hoogdrempelig worden ervaren. Er bestaat geen uniforme procedure. Op de website van de OVchipkaart zijn verwijzingen opgenomen naar maar liefst 14 terugvraagformulieren. Bij sommige vervoerders dient een account aangemaakt te worden, bij anderen is het slechts een online formulier. Bij de NS dient, indien men geen ‘Mijn NS’ account heeft c.q. wil aanmaken, gebruik gemaakt te worden van een call center voor 10 cent per minuut. Qbuzz en Syntus hebben telkens één formulier per concessiegebied. De HTM vraag naar instaptijd en uitstaptijd, het GVB naar de ‘tijd van het gebeurtenis’. De RET gebruikt het terugvraagformulier ook meteen voor het verzamelen van gegevens voor informatie en commerciële aanbiedingen. Kortom, er is op geen enkele manier sprake van standaardisatie. De reiziger heeft hier op meerdere manieren last van. Ten eerste wordt het proces als ingewikkeld ervaren. Dit levert met name irritatie op indien de fout niet bij de reiziger zelf ligt, maar bij de vervoerder (bijvoorbeeld indien de paaltjes tijdens het uitchecken niet werkten). En ten tweede leidt de hoogdrempelige procedure ertoe dat reizigers vaak afzien van het terugvragen van geld: indien het om maar een klein bedrag gaat, wordt het vaak niet als goede investering van tijd en energie gezien om dit bedrag terug te vragen.

Hoeveel reizigers treft het? Het is lastig om in kaart te brengen hoeveel reizigers met dit probleem te maken hebben, omdat harde gegevens over in- en uitcheckproblemen niet beschikbaar zijn. Wel heeft de Commissie Meijdam in 2012 een studie hierover laten uitvoeren 25. Daaruit kwam het volgende resultaat: “De saldoreiziger, en in het bijzonder de niet frequente reiziger, maakte in het eerste half jaar van 2012 relatief veel fouten op stations met meerdere vervoerders, met alle kosten en ongemakken van dien”. In een voetnoot wordt deze conclusie nader onderbouwd: “Het aantal reizen met een gemiste check in of check out is op basis van de beschikbare data bepaald op een bandbreedte van 8,8 tot 9,3 procent van de saldoreizen met een overstap. Dit is flink meer dan het gemiddelde 24 Anderzijds, bij strategisch niet uitchecken – de ritprijs is dan hoger dan de borg – loopt de vervoerder inkomsten mis.

25 Rapport ‘Enkelvoudig in- en uitchecken in de treinketen’ (http://bit.ly/1602Pl2).

percentage van 2 tot 2,5 procent op het spoor. Daarnaast volgt uit de data dat 0,45 tot 0,50 procent van de niet-overstappende saldoreizigers op stations met meerdere vervoerders kiest voor de verkeerde in- of uitcheckpaal. Er is sprake van een bandbreedte, omdat het noodzakelijk is geweest een aantal aannamen te maken […]. In de berekeningen is voorzichtigheidshalve uitgegaan van het laagste percentage. Een deel van het percentage wordt verklaard door misbruik (expres vergeten check out, omdat dit financieel aantrekkelijk is voor de reiziger). Ook hiermee is rekening gehouden in de berekeningen”. Meer recent werd er melding van gemaakt dat het fenomeen ‘vergeten uit te checken’ de vervoerders jaarlijks 30 miljoen euro oplevert 26. Het is onduidelijk hoe dit getal te interpreteren is; de meest voor de hand liggende interpretatie is dat het hierbij om een inschatting gaat van het bedrag dat niet teruggevraagd wordt, en dat dit bedrag daarmee een goede benadering is van de omvang van het boven beschreven probleem27.

Waarom bestaat het probleem? Gezien de gemaakte systeemkeuzes (betalen achteraf in combinatie met een reservering bij inchecken) lijkt het niet zinvol om op een manier in te grijpen die het fenomeen ‘vergeten uit te checken’ volledig verhelpt c.q. die het risico hiervoor bij de vervoerder neerlegt. Een zinvollere maatregel is het aanbrengen van standaardisatie. Het is echter zeer de vraag of dit een overheidstaak is. Denkbaar is ook dat vervoerders gezamenlijk afspraken maken over de te volgen procedure (incl. bijvoorbeeld opmaak en inhoud van de terugvraagformulieren), en dat deze procedures dan decentraal door de vervoerders zelf worden uitgevoerd 28.

4.4

Case 3: De incidentele reiziger

Waar hebben we het over? Het Nederlandse OV-systeem in sterke mate ontworpen met het oog op de regelmatige reiziger. Dit is goed verdedigbaar, veruit de meeste reizen worden gemaakt door regelmatige reizigers (forensen, studenten, abonnementhouders, mensen zonder eigen auto, bewoners van de Randstad, etc.). Zowel vanuit economisch oogpunt als ook vanuit het oogpunt van klanttevredenheid is het zinvol om bij belangrijke systeemkeuzes uit te gaan van deze reizigers. Het beste voorbeeld

26 Zie bijvoorbeeld de melding op de website van het NRC op 12 augustus 2013: http://bit.ly/19NGZo6.

27 Momenteel loopt er in opdracht van de vervoerders een onderzoek naar het bedrag dat gemoeid is met niet uitchecken. De resultaten waren medio februari 2014 nog niet bekend.

28 Een eerste stap is onlangs gemaakt, vervoerders gaan samenwerken bij het afhandelen van klachten.

Verder met het OV 29 / 47 hiervoor is de OV-chipkaart. Dat systeem is buitengewoon ingewikkeld wanneer je het voor het eerst gebruikt (bijv.: aanschaf kaart nodig; inchecken bij de halte of in het voertuig; hoeveel saldo nodig op de kaart; wanneer bij overstap wel en wanneer niet uit- en inchecken?). Maar voor de regelmatige gebruiker is het één van de beste denkbare systemen. Dit is af te lezen aan stijgende klanttevredenheidscijfers voor de OV-chipkaart29, evenals aan het feit dat de klanttevredenheid in Rotterdam (waar de OV-chipkaart het eerst is ingevoerd) hoger ligt dan het landelijke gemiddelde.30

Wat is het probleem? Voor de incidentele reiziger – bijvoorbeeld een buitenlandse toerist, of de grootouders die met de kleinkinderen naar de dierentuin gaan – zijn er echter wel drempels om het OV te gebruiken. Voorafgaand aan de reis ervaart de incidentele reiziger de volgende drempels: 

Reisinformatie is goed beschikbaar, maar je moet het wel weten te vinden. Niet van elke buitenlandse toerist kan verwacht worden dat hij voorafgaand aan zijn vertrek naar Nederland de 9292-app op zijn smartphone laadt.



Voor veel (en steeds meer) reizen met het OV is een OV-chipkaart nodig. Niet iedereen heeft zo’n kaart, zeker niet toeristen. De kaart kost 7,50 euro, waardoor bij éénmalig gebruik de marginale kosten erg hoog zijn. Een concreet voorbeeld: in Den Haag is een dagkaart wel op een wegwerpchipkaart beschikbaar, een kaart voor twee dagen niet. Wie een kaart voor twee dagen wil, moet dus of 2 maal een dagkaart of een anonieme OV-chipkaart voor 7,50 erbij kopen, die hij vervolgens niet meer nodig heeft31.

Daarnaast zijn er ook drempels tijdens de reis: 

Het in- en uitchecken volgt een bepaalde logica, maar die is voor incidentele reizigers niet per se inzichtelijk. De regelmatige reiziger is eraan gewend dat je bij trein en metro op het perron moet in- en uitchecken, bij bussen en trams daarentegen in het voertuig, dat je bij de spoorvervoerders niet per overstap moet in- en uitchecken (behalve als je van vervoerder wisselt), maar bij de decentrale vervoerders wel, en dat bij de metro’s de poortjes dicht zijn, bij de trein daarentegen (nog) niet.

29 De gemiddelde klanttevredenheid lag in 2011 nog bij 6,3, in 2013 was deze cijfer gestegen naar 6,8. Zie http://www.treinreiziger.nl/actueel/binnenland/helft_reizigers_tevreden_over_ov-chipkaart-145733 met verwijzing naar de Vervoermonitor 2013.

30 Reeds in 2010 scoorde de OV-chipkaart in Rotterdam een 7,2 in het klanttevredenheidsonderzoek (http://www.rotterdam.nl/klanttevredenheidsonderzoek_ov_chipkaart).

31 NS en de regionale spoorvervoerders willen op verzoek van reizigersorganisaties in 2014 een eenmalige OV-chipkaart introduceren. De (extra) kosten voor de reiziger zijn momenteel nog niet bekend.



De overstapinformatie op stations (met name van trein naar tram of bus) is niet altijd even goed. Voor regelmatige reizigers is dit geen probleem, omdat ze weten waar ze moeten zijn, voor incidentele reizigers is dit moeilijker. Daar komt bij dat er niet één OV-loket op stations is, maar één loket per vervoerder. Een toerist die met de internationale trein in Utrecht arriveert, wil weten met welke bus hij naar zijn hotel kan komen, hij weet niet bij voorbaat welke vervoerder hij hiervoor nodig heeft. Hij staat wel voor de lastige keuze of hij in de rij wil staan voor het NS-, het GVU- of het Connexxion-loket.



Bij incidenten zijn regelmatige reizigers goed in staat om bedenken. Voor incidentele reizigers geldt dit niet, zij zijn wordt aangedragen. Daarbij helpt het als die informatie zo het best mogelijke alternatief krijgt aangeboden, en niet vervoerder. Dit is niet altijd het geval.

zelf een alternatieve route te afhankelijk van informatie die wordt gegeven dat de reiziger het beste alternatief van één

Hoeveel reizigers betreft het? Het is niet goed te achterhalen hoeveel reizigers gekwalificeerd kunnen worden als ‘incidentele reizigers’. Er is een onderzoek van Milieudefensie beschikbaar over het mobiliteitsgedrag van NRC-lezers (januari 2006)32. Hieruit blijkt dat 26% van de respondenten ‘vrijwel nooit’ met het OV reist, en 29% ‘minder dan één keer per maand’. We moeten ervan uitgaan dat een deel van de mensen die ‘vrijwel nooit’ met het OV reizen, ook echt letterlijk nooit reizen. Deze mensen kunnen we niet als ‘incidentele’ reizigers definiëren. Ook een deel van de minder regelmatige reizigers (minder dan één keer per maand) zal over enige routine bij het OV gebruik beschikken en heeft daarom minder of geen last van de problemen zoals hier beschreven. Rekening houdend met deze twee factoren lijkt het redelijk om zo’n 30% van de lezers van het NRC als ‘incidentele reizigers’ te beschouwen. Omdat de lezersgroep van het NRC niet representatief is voor de gehele Nederlandse bevolking, en omdat het slechts één onderzoek betreft, dienen we voorzichtig te zijn met een extrapolatie. Als we uitgaan van zo’n 13 miljoen mensen in Nederland ouder dan 19 jaar (CBS cijfers per 21 oktober 2013), dan duiden de uitkomsten van het NRC-onderzoek erop dat zo’n 4 miljoen mensen beschouwd kunnen worden als ‘incidentele reizigers’. Opgemerkt dient te worden dat dit een grove benadering is en dat nader onderzoek nodig zou zijn om hieraan harde conclusies te verbinden. Daarnaast hebben buitenlandse toeristen last van de genoemde problemen. In 2009 is door NBTC Holland Marketing onderzoek gedaan naar het aantal buitenlandse toeristen. Daaruit blijkt dat er in 2009 zo’n 10 miljoen buitenlandse verblijfstoeristen Nederland hebben bezocht. Daarnaast zijn er ‘tientallen miljoenen’ bezoekers die maar één dag in Nederland verblijven. Door 30% van de bezoekers (bedoeld zijn hier vermoedelijk de verblijfstoeristen) worden van tevoren websites van vervoerbedrijven geraadpleegd. Het onderzoek bevat weliswaar veel informatie over het vervoer naar Nederland, maar geen nadere informatie over het mobiliteitsgedrag van buitenlandse bezoekers binnen Nederland. 32 https://www.milieudefensie.nl/publicaties/enquetes-uitkomsten/onderzoek-over-mobiliteit-onder-nrc-lezers.

Verder met het OV 31 / 47 Samenvattend kunnen we stellen dat mogelijk zo’n 4 miljoen mensen in Nederland beschouwd kunnen worden als ‘incidentele reizigers’, en dat dit ook geldt voor enkele miljoen toeristen.

Waarom bestaat het probleem? We kunnen een aantal oorzaken identificeren die leiden tot drempels voor incidentele reiziger. Vooraf merken we op dat ook voor het OV geldt: alle begin is moeilijk. Iemand die altijd boodschappen heeft gedaan bij supermarkt A, en nu één keer naar supermarkt B gaat, zal het ook lastig vinden om bepaalde producten te vinden. Dit is een drempel die nooit volledig weggenomen kan worden, ook niet in het OV. Wel is het zo dat er een aantal specifieke oorzaken in het Nederlandse OV zijn die de drempel voor de incidentele reiziger verhogen. Ten eerste is het zo dat bepaalde systeemkeuzes zijn gemaakt met het oog op de positie van de vervoerder, niet met het oog op de reiziger. Dit geldt bijvoorbeeld voor de branding op stations en haltes. Hier staat de branding van de vervoerder centraal.33 Een voorbeeld hoe het anders kan is de situatie in Londen: daar publiceert de OVautoriteit onder andere een ‘Interchange signs standard’ 34 waarin precies is vastgelegd hoe de bewegwijzering op stations eruit dient te zien. Deze standaard bevat onder andere beperkingen van de mogelijkheid de identiteit van de vervoerder te communiceren. Meer algemeen kunnen we stellen dat de communicatie van de identiteit van de vervoerder niet goed past bij een concessiesysteem met exclusiviteit op lijnniveau: omdat de reiziger voor de reis van A naar B geen keuze kan maken tussen vervoerder X en vervoerder Y, is het nuttiger om in de bewegwijzering de bestemming (of de lijn) te communiceren dan de identiteit van de vervoerder. Dit zou duidelijk anders zijn als er concurrentie op lijnniveau was. Dan zou het nodig zijn om de keuze van de reiziger voor vervoerder X of vervoerder Y te faciliteren door de identiteit van de vervoerders goed te communiceren. Een ander voorbeeld voor de positie van de vervoerder is het (in de concessies) beleggen van de loketfunctie bij de vervoerders. Als hiervoor gekozen wordt, dan is het logisch dat niet de ene vervoerder gevraagd wordt om advies te geven over reismogelijkheden bij andere vervoerders. Ook hier is Londen een voorbeeld hoe het anders kan: de Information Centres zijn een verantwoordelijkheid van de publieke transportautoriteit, niet van de vervoerders. 35 Een andere oorzaak van de genoemde drempels is het feit dat het Nederlandse OV-systeem op onderdelen is uitgericht op de regelmatige reiziger, en dat bij mogelijke trade-off’s is gekozen voor 33 Daarbij past dat de Toolkit Routing, Signing & Branding (voor OV-chipkaartvoorzieningen) is uitgebracht door de vervoerders, niet door een overheidsinstelling.

34 http://www.tfl.gov.uk/assets/downloads/corporate/tfl-interchange-signs-standard-issue05.pdf.

35 In NOVB verband is het probleem van de verschillende loketten opgepakt met als doel het voor de reiziger eenvoudiger te maken. Vervoerders komen met een voorstel.

het gemak van de regelmatige reiziger, en niet voor een drempelverlaging voor de incidentele reiziger. Het beste voorbeeld hiervoor is de OV-chipkaart. Doordat deze alle reisproducten voor alle OV-modaliteiten bevat, is het mogelijk om in het gehele Nederlandse OV met één kaart te reizen. Voor de regelmatige reiziger werkt dit uitstekend, en is de OV-chipkaart qua gebruiksgemak het betere systeem dan de papieren kaartjes. Alleen leidt het ook tot hogere complexiteit, met name voor incidentele reizigers.

4.5

Case 4: Invulling concessiesystematiek

Waar hebben we het over? Wat is het probleem? De reiziger wil een transparant, betaalbaar en toegankelijk OV waar hij met gemak van gebruik kan maken. Hij is niet primair geïnteresseerd in de vervoerder of in welk concessiegebied hij zich bevindt, maar in een plezierige, veilige, betaalbare en efficiënte reis. De contractering tussen openbaarvervoerbedrijven en overheden loopt via het aanbesteden van concessies, de winnaar van de aanbesteding krijgt een concessiecontract. Veel concessies worden als niet flexibel ervaren en zetten niet aan tot innovatie. De concessies zelf kunnen ertoe leiden dat de reiziger uiteindelijk niet krijgt wat hij wil omdat de concessies niet altijd de meest optimale oplossing voor de reiziger bevorderen. Veelgenoemde knelpunten in de concessies zijn het gebrek aan innovatie, inflexibiliteit, concessieoverschrijdende aspecten als gebrek aan samenwerking met andere vervoerders en raakvlakken met andere concessies en niet-transparante tariefsystemen. Ook al ervaart de reiziger een gebrek aan innovatie niet meteen als hinder, het is voor hem op lange termijn wel nadelig. De aanbestedende overheid stelt een groot aantal eisen – aan materieel, dienstregeling, voorzieningen etc. – die zijn vastgelegd in een bestek, de vervoerder voert dat uit tegen een bepaalde vergoeding. De vervoerder heeft weinig invloed op deze aspecten. De ontwikkelfunctie en soms ook het opbrengstrisico van het OV ligt vaak bij de opdrachtgever. Dat nodigt niet uit tot tussentijdse aanpassingen in de dienstverlening, en leidt tot risicomijdend gedrag bij de vervoerder. Er zijn weinig prikkels om efficiënt te werken, de werkwijze is niet altijd in het belang van de reiziger. De contracten worden als ‘dichtgetimmerd’ ervaren. Naast het gebrek aan innovaties (bijvoorbeeld internet in de bus) zijn er voorbeelden waar de inflexibiliteit van de concessies kan leiden tot last voor de reiziger in de keten. Bijvoorbeeld, reizigers buiten de Randstad hebben het moeilijker om met het OV te reizen, met name in de weekenden en avonduren. Er is buiten de Randstad en de grotere steden weinig aanbod van OV, de ritfrequenties zijn laag wat bij vertraging tot problemen met overstappen kan leiden. Op zich is het begrijpelijk dat in dunbevolkte gebied minder OV-aanbod is. Het is wel goed denkbaar dat met meer handelingsvrijheid bij de vervoerder er een beter en meer op de lokale situatie toegesneden OV-product kan worden aangeboden, bijvoorbeeld rijden met kleinere en goedkopere busjes in plaats van een voorgeschreven standaard bus. Ook is het denkbaar dat bij meer vrijheid en opbrengstverantwoordelijkheid voor de vervoerder hij sneller aanpassingen in de dienstregeling zal doorvoeren. De vervoerder zit dicht op de reizigers, ziet knelpunten als eerste en heeft alle belang bij een oplossing.

Verder met het OV 33 / 47 Naast het probleem van inflexibiliteit en een gebrek aan innovatie binnen concessies zijn er suboptimale structuren tussen concessies die de mobiliteitsketen negatief beïnvloeden. Zo is er weinig regulering met betrekking tot uniformiteit, transparantie en samenwerking tussen (vervoerders van) twee of meerdere concessiegebieden. Het gebrek aan samenwerking uit zich bijvoorbeeld in suboptimale reisinformatie bij calamiteiten of gebrekkige aansluitingen. Een situatie waar zich het gebrek aan uniformiteit voordoet is het bestaan van twee tarieven voor dezelfde rit: een tarief voor de heenreis met de ene vervoerder, een ander tarief voor de terugreis met een ander vervoerder. Ook al zijn er redenen denkbaar waarom er tariefverschillen zijn- het kostenniveau van twee vervoerders kan bijv. verschillen - de reiziger ervaart de twee tarieven als intransparant en vooral ook onbegrijpelijk.

Hoeveel reizigers treft het probleem? Inflexibiliteit en ver doorgevoerde juridisering in concessies samen met een gebrek aan concessieoverstijgende afspraken en samenwerking in het algemeen vertaalt zich naar een suboptimaal reisproduct, inefficiënte en daarmee (te) dure oplossingen en in een gebrek aan innovatie. Het precieze aantal reizigers dat dit aangaat is niet exact vast te stellen, maar het gaat in elk geval om grote groepen reizigers. Niet alle problemen met beperkte dienstregelingen en overvolle treinen zijn overigens terug te voeren op de concessiemethodiek, ook bijv. capaciteit op korte termijn speelt een rol. Ten slotte is voor elk vervoeraanbod een kritieke massa nodig, en is een OV-aanbod altijd en aan iedereen niet mogelijk, hoeveel flexibiliteit ook aan de vervoerder gegeven wordt.

Waarom bestaat het probleem? Er zijn meer dan 60 OV-concessies in Nederland tussen 20 OV-autoriteiten en vele vervoerders.36 Geen concessie is gelijk aan een ander, hoewel sommige onderdelen in alle concessies terugkomen. Er is geen concessiestandaard of modelcontract. Het is – zeker voor aanbestedende diensten – lastig om kennis te borgen en voldoende gevoel te houden bij wat reizigers precies willen. Aan het eind van elke concessieperiode moet een nieuw contract worden aanbesteed en onderhandeld, waarbij niet zelden nieuwe gezichten aan tafel zitten. De neiging is om veel te regelen en vast te leggen. Het rapport “Modelbestek van de toekomst” 37 gaat in detail in op het gebrek aan innovatie en creativiteit in de huidige concessies. In dit rapport wordt uitgebreid geanalyseerd hoe het concessiesysteem werkt en waar het spaak loopt. Op hoofdlijnen bestaan concessies uit twee delen: de ontwikkelfunctie en de eigenlijke vervoersfunctie. De ontwikkelfunctie kan bij de vervoerder liggen. Hij is dan vaak ook opbrengstenverantwoordelijk. Hier is het van belang dat de overheid zich terughoudend opstelt en haar doelen duidelijk formuleert. In het andere extreem ligt 36 Regionaal openbaar vervoer op de website van de KpVV: http://bit.ly/1bcTc9L.

37 Inno-V, 2013, uitgevoerd in opdracht van KPVV.

de ontwikkelfunctie bij de overheid. Dit vergt kennis van het vervoer, van wat OV-klanten precies willen en van marketing. Inno-V stelt vast dat er in een aantal concessiegebieden een beweging te zien is van open contracten met ontwikkelfunctie bij de vervoerder naar gespecificeerde contracten waar de autoriteit de ontwikkelfunctie houdt. Ze verklaren deze ‘dichttimmerende’ beweging met een mismatch tussen voornemen van het overdragen van verantwoordelijkheid naar de vervoerder en het daadwerkelijke toewijzen van deze verantwoordelijkheid na gunning. Omdat de overheid niet altijd even duidelijk is over haar doelen en bestaand politiek nogal van belang is, worden de ontwikkelvrijheden beperkt en het functioneel opstellen van de eisen lastig. De concessieverlener schrijft uiteindelijk veel voor, wat de ontwikkelruimte voor de vervoerder beperkt. Het niet duidelijk formuleren van doelen kan ook ertoe leiden dat de vervoerder de gegeven ruimte “verkeerd” gebruikt in de ogen van de opdrachtgever. Dit leidt ertoe dat de overheid niet tevreden is en in de volgende aanbesteding zelf weer meer zou oppakken en minder aan de markt zou overlaten, het contract dus dichttimmert. Inno-V benoemt vijf verbeterpunten: 1) de opeenstapeling van eisen zorgt voor weinig innovatieruimte; 2) de inadequate specificatie van ontwikkelvrijheden zorgt voor ongewenste invulling en een perceptie van misbruik van de vrijheden; 3) verkeerde ijking van financiële prikkels stimuleert de vervoerder onvoldoende; 4) de verwachtingen aan de concessie kunnen te hoog liggen in het geval dat al een goed product bestaat; 5) het succes van de concessie kan afhankelijk zijn van derden, zoals andere vervoerders of andere overheden. Naast de bovengenoemde knelpunten voor innovatie in concessies speelt de lange looptijd van contracten een rol met betrekking tot de flexibiliteit van concessies. De gemiddelde looptijd van OV-concessies in het streekvervoer ligt tussen 8 en 15 jaar38. Het komt regelmatig voor dat de aanbestedende OV-autoriteit de bestaande dienstregeling voorschrijft omdat deze “al goed werkt”39. Dit betekent dat in sommige concessies meer dan 15 jaar dezelfde dienstregeling is voorgeschreven, onafhankelijk van de verandering in vervoerbehoefte van de reizigers. Zoals in het voorwoord van het visiedocument “It takes two to tango”40 beschreven, hinderen de lange looptijden van de concessies de flexibiliteit: “Het is deze dynamische omgeving waarin van vervoerders en OV-autoriteiten wordt verwacht de concessies, met looptijden van acht tot tien jaar of soms zelfs langer, netjes binnen de gemaakte afspraken uit te voeren. Een hele uitdaging als je bedenkt hoeveel er kan gebeuren in acht tot tien jaar tijd. Acht jaar geleden was Euro III nog de norm, Facebook was net opgericht, Twitter bestond nog niet eens en de iPhone kwam pas eind 2007 naar Nederland. Maar de concessievoorschriften die toen zijn vastgelegd, zijn nu nog steeds van kracht! Geen wonder dat er binnen de OV-sector steeds meer de behoefte ontstaat aan 38 http://wiki.ovinnederland.nl/wiki/Overzicht_van_concessies 39 Zie website van de KpVV: http://bit.ly/1aGKtx8.

40 Kennisplatform Verkeer en Vervoer (2013). It takes two to tango - Visie concessiemanagement.

Verder met het OV 35 / 47 ﬂexibele inrichting van het vaak als star ervaren juridisch keurslijf van concessievoorschriften. ‘Flexibele’ of ‘ademende’ concessies zouden de OV-autoriteit en de vervoerder meer ruimte moeten bieden om met de dynamische omgeving om te kunnen gaan.” Concessies die geen rekening houden met demografische ontwikkeling en de veranderende behoefte van mensen aan flexibiliteit en mobiliteit sluiten niet meer aan bij de vraag van de reiziger. De bestekken van de concessies maken vaak gebruik van het principe ‘inputsturing’ en schrijven een minimale dienstregeling, uitvoeringskwaliteit en het in te zetten materieel voor. Zo komt het voor dat de capaciteit van het gebruikte materieel (aantallen zit- en staanplaatsen) is voorgeschreven, gebaseerd op het gebruik in de spits. Dit kan beperkend zijn voor vervoerders die met een flexibele inzet van materieel de reiziger efficiënter en beter kunnen bedienen. Voor vervoerders is het niet efficiënt met groot materieel te rijden op tijdstippen of lijnen met weinig passagiers. Bij een beperkt budget betekent dat minder of helemaal niet rijden. Bij het sturen op output stelt de aanbestedende overheid outputvoorwaarden op en ontwikkelt de vervoerder binnen de gestelde kaders een dienstregeling inclusief in te zetten materieel. Dit heeft als voordeel dat de kennis van de vervoerder over de markt optimaal wordt benut. De knelpunten in de keten die de reiziger ervaart omdat zich zijn reis over meer dan een concessiegebied heen strekt vergen een uitbreiding van de analyse naar de afspraken over samenwerking in de OV-keten.

Wat betekent dit voor het beleid? Omdat het bij concessies gaat om een groot aantal aanbestedende decentrale overheden, is er geen sprake van standaard rijksbeleid. De politieke lijn van decentralisatie heeft bevoegdheden en verantwoordelijkheden ten aanzien van het OV niet alleen bij het rijk, maar ook bij lagere overheden neergelegd. Er zal dus in elk geval veel afstemming moeten plaatsvinden om tot een gezamenlijk beleid te komen. Daarbij komt dat de visies over het aansturen van OV verschillen, en de problematiek ook niet overal hetzelfde is. Daarmee zullen er altijd verschillen bestaan in de wijze van contractering, de beoogde doelstellingen en de manier waarop overheden dat denken te bereiken. In het kader van de Initiatiefgroep Samen op Reis is de doelstelling geformuleerd (pilot 12) om een modelconcessie te ontwikkelen die rekening houdt met bovengenoemde problemen. De werkgroep heeft een aantal notities opgesteld en werkt verkent nu de juridische mogelijkheden om ruimte en flexibiliteit in concessies op te nemen zonder in strijd met aanbestedingsregels te handelen. Het lijkt erop dat er niet één modelconcessie komt, maar dat er meerdere standaarden komen, afhankelijk van de regionale behoefte.

5

Oplossingsrichtingen

In dit hoofdstuk presenteren we een aantal oplossingsrichtingen voor de eerder geïdentificeerde problemen in de mobiliteitsketen. Daarbij maken we een onderscheid tussen twee niveaus: 

Het samenwerkingsniveau geeft aan hoe vervoerders beter samen kunnen werken om gezamenlijk tot een betere propositie voor de reiziger te komen. Hoewel het doel dus ook hier een verbetering voor de reiziger is, wordt hij slechts indirect geraakt door de oplossingsrichtingen.



Het systeemniveau geeft aan hoe het OV-systeem anders ingericht kan worden, zodat betere (keten-)producten ontstaan. Ook hier wordt de reiziger dus vooral indirect geraakt. In tegenstelling tot het samenwerkingsniveau zijn hier echter meer principiële keuzes te maken door de overheid.

De oplossingsrichtingen duiden we onder andere volgens de positie op de interventieladder. De achtergrond hiervoor is de wens van IenM om oplossingen te vinden die zo laag mogelijk op de ladder staan. Het heeft uit oogpunt van lastendruk, doorlooptijd en kosten niet de voorkeur om steeds naar het zwaarste middel (wetgeving) te grijpen. Van zwaar naar licht ziet de ladder er indicatief als volgt uit: 

het opstellen van nieuwe landelijke wetgeving;



het verplicht opleggen van bepaalde concessieteksten of onderdelen van concessies;



het vrijwillig standaardiseren van concessieteksten of onderdelen van concessies;



het inrichten van een geïnstitutionaliseerd, sectorbreed overleg met bindende afspraken;



het afsluiten van vrijwillige convenanten;



het inrichten van een vrijwillig structureel overleg met direct betrokkenen;



het inrichten van een vrijwillig incidenteel overleg;



het probleem zonder overheidsinterventie door de markt laten oplossen, met eventueel wel een initiërende overheidsrol daarbij.

Voor elke van de oplossingsrichtingen gaan we in op een aantal vragen: 

Waaruit bestaat de oplossingsrichting?



Waarom gebeurt het nog niet?



Wat levert het op in termen van kwalitatief / prikkels, en wat merkt de reiziger hiervan?



Hoe komen we er, welke acties moeten volgen en hoe is de oplossingsrichting te positioneren op de interventieladder?



Wat kost het (in kwalitatieve termen: veel, weinig, verwaarloosbaar,…) en wie betaalt het?


Voordat we ingaan op oplossingen op samenwerkings- en structuurniveau beginnen we met een korte beschouwing van het ‘productniveau’: welke aanpassingen kunnen gedaan worden ten aanzien van het product dat aan de reiziger wordt aangeboden? De reden om voor dit niveau geen zelfstandige oplossingsrichtingen te presenteren is het feit dat hier beleidsmatig al veel gedaan wordt, onder andere door de instelling van het Nationaal Openbaar Vervoer Beraad (NOVB) en door het samenwerkingsverband ‘Samen op Reis’. Het herhalen van eerder genoemde oplossingsrichtingen in dit rapport zou weinig toevoegen, des te meer omdat we ervan uit mogen gaan dat partijen al gestart zijn met het oplossen van een aantal van de problemen.

5.1

Productniveau

In hoofdstuk 2 hebben we een aantal recente beleidsontwikkelingen op een rij gezet, onder andere ten aanzien van concessiegrensoverstijgende vragen rondom de OV-chipkaart, de herpositionering van TLS, het project Nationale Data Openbaar Vervoer (NDOV) en het enkelvoudige in- en uitchecken. We constateren dat deze beleidsinitiatieven gericht zijn op het oplossen van een aantal problemen die in de inventarisatie in dit rapport zijn geconstateerd. Om drie voorbeelden te noemen: 

De inrichting van de NDOV moet ertoe leiden dat gegevens eenvoudig en eenduidig beschikbaar worden gesteld aan reisinformatiedienstverleners. Deze kunnen de data verwerken tot reisinformatie en beschikbaar stellen aan (potentiële) reizigers. Door deze verbeterde toegankelijkheid van ruwe data is te verwachten dat meer aanbieders ontstaan die betere informatiediensten zullen aanbieden. Hierdoor worden geconstateerde problemen verzacht, zoals de beschikbaarheid van reisinformatie bij calamiteiten, en de integratie van de auto bij reisinformatie.



Uit de werkagenda van het NOVB blijkt dat het beraad zich onder andere richt op het monitoren van de afspraken die zijn gemaakt rondom de overstapproblematiek op treinstations (enkelvoudig in- en uitchecken) en rondom het dubbel opstaptarief. Ook dit zijn concrete (hoewel niet nieuwe) problemen die in het kader van dit onderzoek door gesprekspartners zijn genoemd.



In de initiatiefgroep ‘Samen op reis’ zijn concrete afspraken die voor een deel betrekking hebben op problemen die in het kader van dit onderzoek zijn geïdentificeerd. Zo doelt het initiatief ‘verbeteren vindbaarheid P+R-terreinen’ op een verbeterde aansluiting tussen auto en OV.

Een en ander moet ertoe leiden dat als gevolg van reeds gestart beleid in de komende jaren het ‘product’ dat aan de reiziger wordt aangeboden, steeds verder kan verbeteren.

5.2

Samenwerkingsniveau: ketenintegratie als gezamenlijke opgave voor opeenvolgende vervoerders / gezamenlijk vervoersplan

Waaruit bestaat de oplossing? Logisch, maar in zich wel een probleem is dat alle vervoerders in beginsel de verantwoording nemen voor het traject in de keten dat zij zelf aanbieden. Voor de uitdaging die zit op schakels in de keten, overstappunten waarop de dienstverlening van verschillende vervoerders elkaar raken, of zaken op structuurniveau, zoals ten aanzien van reisinformatie of tickets, blijken vervoerders onderling niet altijd tot de noodzakelijke gezamenlijke oplossingen te kunnen of willen komen. Om hier doorheen te breken zal de vervoersector tot meer gezamenlijkheid moeten komen om te zorgen dat de schakels van de keten naadloos op elkaar aansluiten en er coördinatie ontstaat op structuurniveau. Hiertoe kan de vervoersector op landelijk, regionaal en/of stedelijk, komen tot een ‘Joint Passenger Charter’ waarin zij in gezamenlijkheid een belofte doet over de dienstverlening aan de reizigers. Aangezien dit een charter is van de (gehele) sector in een bepaald gebied, betreft het hier een belofte over de gehele reis van deur tot deur, inclusief de schakels. Hierbij bieden vervoerders in de keten het publiek een geïntegreerd vervoerproduct dat voldoet aan bepaalde kenbaar gemaakte kwaliteitsindicatoren. Vervoerders nemen dan gezamenlijk de nodige maatregelen om dat kwaliteitsniveau te halen. Dit kan te bereiken zijn door betere onderlinge coördinatie, door vervoerplannen en dienstregelingen op elkaar af te stemmen, door actuele reizigersinformatie uit te wisselen en publiek te maken of door investeringen in fysieke maatregelen op bijvoorbeeld stations. Klantentevredenheidsonderzoeken kunnen vervolgens ook gaan over de gehele reis van passagiers. Mocht de sector hier niet in slagen of worden de beloften naar de reiziger niet gestand gedaan, dan kunnen concessieverleners langs de weg van de concessie – of eventueel in een te ontwikkelen standaard modelconcessie – bepaalde eisen gaan stellen ten aanzien van ketenintegratie en de bijdrage die dit zou moeten leveren aan het vervoerproduct. Een dergelijk arrangement langs de weg van de concessiekan natuurlijk altijd, en hoeft niet te volgen op een charter die niet aan de verwachtingen voldoet.

Wat levert het op? Het zal vervoerders in de keten motiveren om de integratie op orde te krijgen. Daar waar nu de neiging bestaat om louter op de eigen dienstverlening te richten, zal nu veel meer gedacht moeten gaan worden aan de gehele keten, met het managen van de interfaces, waardoor ook het eigen vervoerproduct beter wordt.

Waarom gebeurt het nog niet? Het gezamenlijk verantwoordelijkheid nemen, waar die nu nog niet expliciet is gemaakt, levert meer noodzaak tot overleg, extra werk en aansprakelijkheid. Vervoerders zijn huiverig om extra verantwoordelijkheid te nemen, omdat hier vaak kosten mee gemoeid zijn. Bovendien levert het

Verder met het OV 39 / 47 gezamenlijk nemen van verantwoordelijkheid natuurlijk extra complexiteit mee in de zin van wie moet wat doen en wie is de oorzaak van welke bottleneck in de keten. Om bovenstaande redenen zijn er ook in de concessies nog weinig concrete verplichtingen over ketenintegratie. Bovendien is er een groot aantal concessiegebieden, met verschillende concessieverleners en uiteenlopende aflooptijden van de concessie. Dit maakt systeemafspraken en gezamenlijke bepalingen over ketenintegratie moeilijk implementeerbaar.

Hoe komen we er? Een eerste goede stap lijkt een initiatief van de vervoerders om tot een ‘Joint Passenger Charter’ te komen. Het is de belofte van vervoerders aan reizigers, dus de laatsten zullen ook actief betrokken moeten worden in het formuleren van de doelstellingen, uitwerking en kwaliteitseisen in de charter. Een meer verdergaande stap is het verplicht opnemen van een passage over ketens en een geïntegreerd reisproduct in een te ontwikkelen standaard modelconcessie. Hiervoor bestaat al een gremium. Een van de werkgroepen voortkomend uit de Initiatiefgroep (zie onder paragraaf 4.5 Invulling concessiesystematiek) houdt zich bezig met het ontwikkelen van deze standaard. Het ketenaspect kan in deze werkgroep geagendeerd worden. Wat kost het en wie betaalt het? De introductie van de ‘Joint Passenger Charter’ is een privaat initiatief waarbij de kosten in eerste instantie gaan zitten in overleg en afstemming. Nadat een charter wordt afgesloten kan dit, afhankelijk van de inhoud, aan de kant van de vervoerder leiden tot investeringen die zij in beginsel zelf moeten afdekken. Een eventuele compensatieregeling voor reizigers als niet aan bepaalde kwaliteitseisen wordt voldaan, zal ook geld kunnen kosten. Ook meer verplichtende bepalingen in concessies zullen door vervoerders moeten worden afgedekt, maar zullen in de concessieprijs worden versleuteld.

5.3

Samenwerkingsniveau: plek in overlegstructuur voor mobiliteitskaarten

Waaruit bestaat de oplossing Aanbieders van mobiliteitskaarten zijn niet vertegenwoordigd in organen zoals het NOVB of het OIM. Evenmin zijn deze aanbieders (behalve NS) vertegenwoordigd bij TLS, het ontbreekt deze aanbieders dus aan een gremium om technische en commerciële problemen te agenderen en naar voor reizigers – die vaak wel vertegenwoordigd zijn - bevredigende oplossingen te zoeken. De oplossingsrichting ligt dus voor de hand: zorg voor een plek in dergelijke organen. Een eerste stap zou kunnen zijn dat aanbieders van mobiliteitskaarten een plaats krijgen in werkgroepen van het NOVB wanneer specifieke deskundigheid gewenst is.

Wat levert het op?

Een letterlijke plek aan tafel in bestaande overlegstructuren betekent – naast erkenning van de verbindende rol die aanbieders van mobiliteitskaarten spelen in OV-ketens - dat de lijnen tussen vervoerders, beleidsmakers en “wholesalers / tussenpersonen” korter worden. Dit biedt voordelen op bijvoorbeeld het gebied van productinnovatie en –optimalisatie.

Waarom gebeurt het nog niet? De reden dat aanbieders van mobiliteitskaarten niet zijn vertegenwoordigd heeft te maken met de rol die zij spelen in het OV; het zijn geen aanbieders van vervoer, het zijn geen reizigers, zij spelen geen rol bij het verlenen van concessies en zijn niet verantwoordelijk voor het beleid. Dat maakt een vaste vertegenwoordiging in adviserende of besluitvormende organen minder logisch.

Hoe komen we er en wie moet wat doen? Op dit moment vindt overleg plaats over de werkagenda van het NOVB, binnenkort worden details hierover bekend41. Het is wellicht mogelijk om nu al aan te sturen op het betrekken van aanbieders van mobiliteitskaarten bij relevante dossiers. De benodigde interventie staat midden tot laag op de ladder.

Wat kost het en wie betaalt het? De kosten voor bedrijfsleven en overheid zijn relatief laag: er zijn geen investeringen nodig, de kosten bestaan met name uit te besteden tijd bij zowel bedrijfsleven, zittende partijen als NOVB en de overheid.

5.4

Systeemniveau: van gebiedsconcessies naar lijnen netwerkconcessies

Waaruit bestaat de oplossing Aan het begin van een concessieperiode wordt het openbaarvervoernetwerk en de dienstregeling binnen de meeste aanbestedingen in hoge mate voorgeschreven. Marktwerking betekent hier nog niet altijd dat het initiatief en de ontwikkelfunctie ook in de markt komt te liggen. Tijdens de aanbesteding krijgen inschrijvers nog de gelegenheid om de dienstverlening enigszins verder in te vullen. Met de concessiesystematiek wordt het recht om openbaar vervoer in een bepaald gebied aan te bieden, voor een langere periode – 8 tot 15 jaar – bij een concessiehouder gelegd. Hierdoor komen gedurende de concessieperiode marktinitiatieven van derden niet tot nauwelijks tot stand. Concessiehouders zijn vaak maar in beperkte mate in staat en bereid de extra investeringen te doen

41 Inmiddels is er in de Tweede Kamer een AO geweest.

Verder met het OV 41 / 47 om nieuwe markten te bereiken. Naar mate de concessieperiode afloopt, neemt die bereidheid verder af. Concessieverleners zouden in plaats van gebiedsconcessies exclusief in de markt te zetten, meer kunnen gaan experimenteren met lijnen/of netwerkconcessies, ofwel de exclusiviteit minder absoluut maken. Hierdoor kunnen gedurende de concessie allerlei fijnmazige en vaak meer persoonlijke marktinitiatieven ontstaan in het voor en natransport naar en van het hoofdnetwerk waarvoor de concessie is verleend. Hiermee wordt de vervoerketen gesloten met diensten die nu niet of maar moeilijk van de grond komen.

Wat levert het op? Met deze oplossing wordt marktinitiatief mogelijk gemaakt in het voor- en na transport, waardoor reizigers meer reisalternatieven krijgen en makkelijker van deur tot deur kunnen reizen. Nieuwe vervoerders zullen de markt betreden, zittende vervoerders zullen zich uitgedaagd zien om meer initiatief te tonen. Indien succesvol, levert dit fijnmazige vervoer met meer en nieuwe reizigers op, ook voor het hoofdnetwerk in de concessie (feederfunctie). Mits goed uitgevoerd zullen hiermee ook zittende vervoerders dus meegenieten door een aantrekkelijkere vervoerdienst voor de consument, toenemende reizigersaantallen en een hogere kostendekkingsgraad.

Waarom gebeurt het nog niet? Binnen de huidige wetgeving kan het aanbesteden van lijn en/of netwerkconcessies worden gedaan. Waarom gebeurt het dan nog niet? Voornaamste reden ligt in het feit dat huidige concessies worden vergund met een zeker evenwicht tussen verlieslatende en winstgevende lijnen. Hierdoor pleegt men aan te nemen dat de concessie per saldo meer kosteneffectief kan worden uitgevoerd, met minder subsidie. Dit gaat uit van de assumptie dat nieuwe vervoerdiensten dit evenwicht zonder meer uit balans brengen. Binnen het huidige regime kunnen marktpartijen gedurende de looptijd van een concessie initiatieven nemen. Die mogen de bestaande concessie echter niet uithollen. De decentrale overheid kan dit telkens als nieuwe initiatieven worden gedaan, bezien. Vaak worden de belangen van de zittende vervoerder niet geschaad, omdat het haar vervoernetwerk niet raakt of het kleinschalige en/of tijdelijke initiatieven betreft, waarin zij zelf niet geïnteresseerd is. De concessieverlener pleegt de zittende vervoerder in de praktijk te vragen of het initiatief inbreuk maakt op haar exclusieve recht. Deze zal al snel aangeven dat dit het geval is, al was het maar vanuit defensieve overwegingen. Decentrale overheden honoreren daarop het marktinitiatief in de regel niet, vooral ook om geen risico te nemen een conflict te veroorzaken met mogelijke juridische consequenties. Om deze oplossing ook daadwerkelijk te implementeren moeten decentrale overheden (1) lijn en/of netwerkconcessies in de markt zetten, (2) de markt uitdagen en faciliteren in het nemen van nieuwe initiatieven om de openbaarvervoerketen te sluiten en (3) nieuwe marktinitiatieven snel, gedegen en onafhankelijk toetsen op de mate waarin zij op bestaande exclusieve rechten ook

daadwerkelijk kannibaliseren. Zittende vervoerders moeten ervanuit gaan dat nieuwe initiatieven niet worden toegelaten, als dit laatste het geval is, nieuwe vervoerders moeten hun initiatief gehonoreerd zien als dit verder geen bestaande rechten uitholt, en een verrijking vormt voor de dienstverlening.

Hoe komen we er? Als concessieverlener is de decentrale overheid primair aan zet. Deze zal lijn en/of netwerk concessies in de markt moeten gaan zetten, in plaats van of naast gebiedsconcessies. Binnen deze concessies moeten concessiehouders worden gemotiveerd om aanvullende vervoerdiensten tijdens de concessieperiode meer te omarmen, dan de exclusiviteit te vuur en zwaard te willen verdedigen. Het vraagt van de decentrale overheden ook de gave om nieuwe initiatieven op waarde te schatten, te bezien of er geen bestaande exclusieve rechten worden geschonden en de durf om initiatieven te honoreren. Verder zal de markt worden aangesproken om met creatieve ideeën en vernieuwende diensten te komen.

Wat kost het en wie betaalt het? De oplossing vergt in beginsel geen investering, maar wel een gedragsverandering van aanbestedende overheden en tot op zekere hoogt de zittende vervoersector.

5.5

Systeemniveau: standaardisatie en overheidsregie bewegwijzering en loketfunctie (op stations)

Waaruit bestaat de oplossing? Op dit moment staat bij de bewegwijzering op haltes en stations en bij het invullen van de loketfunctie op stations de vervoerder centraal. Een sprekend voorbeeld hoe het ook anders kan is Londen, waar Transport for London verantwoordelijk is voor de ‘branding’. Voordeel hiervan is de herkenbaarheid voor de reiziger: overal in Londen wordt naar hetzelfde product (bijv.: de bus) op dezelfde manier verwezen. In Nederland bestaat het Bureau spoorbouwmeester. Dit bureau – opgericht door NS en ProRail in 2001 – ziet toe op eenduidige uitstraling van o.a. stations en inpassing van het spoor in het landschap. Het Londense voorbeeld gaat verder en betrekt alle OVmodaliteiten en vervoerders. Daarbij trekt de overheid de regie over de uitstraling van het OV naar zich toe. De vormgeving is consistent, ook als na afloop van een concessieperiode een nieuwe partij verantwoordelijk is voor het vervoer. Ook is er sprake van een uniforme uitstraling van alle OV-modaliteiten – van kleurstelling via lettertype tot logo’tjes. Een ander voorbeeld (naast Londen) voor het uniformeren van vormgeving en bewegwijzering is het R-Net, een samenwerkingsverband van overheden en vervoerders in de Randstad. Op dit moment rijden bussen van Connexxion en EBS in de rode R-Net huisstijl, maar op termijn is het de bedoeling dat ook andere modaliteiten aangesloten worden. Ook (een deel van) de haltes kennen dezelfde huisstijl.

Verder met het OV 43 / 47 Ook voor de loketfunctie is de situatie in Londen een voorbeeld: hier is de overheidspartij verantwoordelijk voor de informatieverstrekking aan reizigers. Voordeel daarvan is dat er voor de reiziger maar één loket is (in plaats van één loket per vervoerder) waar hij terecht kan voor informatie. Dat loket verstrekt dat informatie onafhankelijk van de vervoerder, terwijl een vervoerder die zelf verantwoordelijk is voor de loketten, een prikkel heeft om bij zijn dienstenpakket passende informatie te verstrekken.

Wat levert het op? Het standaardiseren en bij de overheid beleggen van de functies bewegwijzering en informatieverstrekking verlaagt de drempels met name voor incidentele reizigers, en het draagt bij aan de herkenbaarheid van OV als ‘product’ in plaats van de vervoerder als ‘producent’. Bijkomend voordeel is dat bij de overgang van een concessie van de ene naar de andere vervoerder geen transitiekosten hoeven te ontstaan.

Waarom gebeurt het nog niet? De oplossing is nog niet geïmplementeerd, omdat de huidige manier logisch volgt uit de keuze voor decentralisatie (geen centrale sturing) en marktwerking (vervoerders verantwoordelijk). Onderdeel van deze keuze is ook dat de branding op stations bij de NS is belegd 42. Het standaardiseren van branding en loketfunctie ligt in het midden van de interventieladder: er is weliswaar geen wetgeving voor nodig, maar er wordt wel verandering aangebracht aan de rolverdeling tussen overheid en vervoerders. Het is te verwachten dat dit tot enige weerstand bij de vervoerders kan leiden.

Wat kost het? Er ontstaan kosten voor het ontwerpen van een gestandaardiseerde bewegwijzering en voor het vervangen van bestaande bewegwijzeringen. Deze kosten zijn door de rijksoverheid als ‘initiatiefnemer’ van de standaardisatie te dragen. Daarnaast ontstaan er na de initiële investering ook lopende kosten. Deze vallen in principe bij de rijksoverheid, maar hier staat tegenover dat deze kosten ook nu al (door decentrale overheden c.q. door NS) gemaakt worden. Voor de loketfunctie (reizigersinformatie) geldt dat een overgang naar de overheid ertoe leidt dat hier kosten ontstaan, maar dat die kosten tegelijkertijd bij de vervoerders komen te vervallen. Denkbaar is dat de overheid de loketfunctie vervolgens niet zelf uitvoert, maar bij een derde partij belegt. Hierdoor ontstaan transactiekosten bij een mogelijke aanbesteding en bij het toezicht op de uitvoerende partij.

42 NS staat toe dat vervoerders hun eigen branding voeren op stations waar NS niet komt.

5.6

Systeemniveau: wholesale pricing verplichten

Waaruit bestaat de oplossing? De NS hebben het monopolie op het HRN en het ziet er naar uit dat haar concessie verlengd gaat worden. Ook in de steden is sprake van monopolies die nog wel een tijdje zullen duren. Tenslotte zien we aanbieders (concessiehouders) die hun concessie in concurrentie hebben verworven. Zo is het land opgedeeld in vele kleine stukjes, die vaak maar weinig relatie hebben met het reispatroon van de gemiddelde Nederlander. De overgrote meerderheid van de reizigers zijn zogeheten ketenreizigers zijn en maken dus gebruik van meerdere modaliteiten en vaak ook van meerdere vervoerders en aanbieders. Die opdeling van de keten over verschillende modaliteiten en aanbieders zorgt er ook voor dat er weinig kwalitatief hoogstaand ‘ketenaanbod’ – als in deur-totdeur producten - is. Het voorstel is om de totstandkoming van ketenaanbod te stimuleren door toepassing van een recept uit andere netwerksectoren – in dit geval de telecomsector – namelijk de verplichting tot het aanbieden van halfproducten tegen zogenaamde ‘wholesaleprices’. Om de ‘end-to-end’ dienstverlening aan de consument te bevorderen is er in de telecomsector voor gekozen om het aanbieden van ketenproducten mogelijk te maken voor partijen die zelf een stukje van de keten beheren en voor andere partijen (resellers). Basisprincipe hierbij is dat aanbieders en resellers diensten van andere aanbieders kunnen betrekken tegen wholesaleprices in het geval voor die dienst sprake is van een monopolie. Een wholesaleprice is dan de geobjectiveerde kostprijs van de geleverde dienst exclusief kostencomponenten die niet meer nodig zijn vanwege het feit dat het product geleverd wordt als halfproduct en niet meer als eindproduct (dus bijvoorbeeld zonder toedeling van marketing en verkoopkosten en zonder een deel van de overhead). Voor de openbaar vervoer sector zou dit betekenen dat resellers en ook de verschillende aanbieders diensten (halfproducten) kunnen kopen van de concessiehouders (mits sprake van monopolie) tegen wholesaleprices indien dat halfproduct onderdeel is van een ketenproduct dat verkocht wordt aan een reiziger. Om een voorbeeld te geven: de busconcessiehouder in Friesland zou in dat geval een ketenproduct ‘Busreis van huis naar station –– treinreis bij concurrent – lopen naar kantoor’ kunnen aanbieden, waarbij hij de treinreis bij de concurrent niet langer inkoopt tegen de consumentenprijs, maar tegen een zogenaamde wholesaleprijs. Of om nog een voorbeeld te geven: een nieuw op te richten reseller (die zelf geen OV-dienst aanbiedt) hetzelfde ketenproduct kunnen aanbieden waarbij hij zowel de busreis als de treinreis tegen ‘wholesaleprices’ inkoopt en niet langer tegen consumentenprijzen.

Wat levert het op? De verplichte invoering van wholesaleprices voor ketenproducten zorgt ervoor dat het maken van ketenproducten aantrekkelijk wordt. Nu is het maken van aantrekkelijke ketenproducten schier onmogelijk om dat elke leverancier van een halfproduct aan een keten zijn volledige overhead (inclusief marketing en verkoopkosten) verwerkt in de prijs die hij rekent voor een halfproduct. Dat zorgt ervoor dat ketenproducten momenteel moeilijk aantrekkelijk te maken zijn, omdat een aanbieder van ketenproducten dezelfde prijzen betaalt voor de verschillende onderdelen van de keten als de consument zou doen en de ketensamensteller ook nog zijn eigen kosten moet

Verder met het OV 45 / 47 terugverdienen. Zodra het concept van wholesaleprices wordt geïntroduceerd in de OV-sector zal een concurrend aanbod van ketenproducten gaan ontstaan waarbij er brood te verdienen is met enerzijds het effectief samenstellen van de juiste ketens en anderzijds met het effectief en efficiënt benaderen van de reiziger. Kortom, er zal een nieuwe markt gaan ontstaan voor ketenproducten en voor de klantrelatie. Dus: nieuwe aanbieders, productinnovatie en efficiëntie. Ook zal er concurrentie op overhead gaan ontstaan. Immers, als een reseller de diensten die hij tegen wholesaleprices inkoopt efficiënter aan de man kan brengen dan een van de monopolisten, dan zullen de reizigers de producten van hem kopen en niet van de monopolisten.

Waarom gebeurt het nog niet? Wholesalepricing zullen partijen niet uit zichzelf gaan toepassen. Zolang een monopolist zijn diensten ook aan resellers en andere aanbieders kan verkopen tegen consumentenprijzen, heeft hij geen prikkel om het concept wholesaleprices te introduceren. Wel kan worden waargenomen dat sommige partijen proberen verticaal in de keten uit te breiden (combinaties van stadsvervoer, treinvervoer en busvervoer). Dat helpt betreffende partij bij het kunnen maken van ketenproducten. Het is echter de vraag of die mogelijkheid ten goede komt aan de reiziger of aan het betreffende bedrijf zelf.

Hoe komen we er? Uiteindelijk zal de toepassing van wholesaleprices betekenen dat ofwel de wet wordt aangepast ofwel concessies dienen te worden aangepast. In elk geval dienen kostentoerekeningsprincipes uniform te worden vastgesteld om het level playing field te bewaren. Het lijkt daarom aangewezen die mogelijkheid reeds nu in nieuwe concessies te voorzien en tegelijkertijd te onderzoeken welke aanpassingen van de wet benodigd zijn. Indien het generiek van toepassing verklaren van dit nieuwe principe onmogelijk of onwenselijk wordt geacht, lijkt een experiment in ieder geval een goed idee. Een experiment zou de vorm kunnen hebben dat voor een bepaalde regio (dus voor ketenproducten die beginnen of eindigen in een bepaalde regio) het principe wordt toegepast. In een betrekkelijk korte periode van 2 à 3 jaar zullen naar verwachting forse positieve effecten optreden.

Wat kost het? Niks. Het principe is immers dat de leveranciers van halfproducten een faire vergoeding krijgen voor de diensten die ze leveren. Als een reseller een dienst verkoopt aan een consument in plaats van de monopolist, maakt de monopolist ook geen verkoopkosten meer. Vanzelfsprekend zal hierbij sprake zijn van een overgangsperiode, maar die kan relatief kort zijn en wordt wellicht opgevangen door een gefaseerde invoering.

Verder met het OV 47 / 47 Bijlage: Overzicht van geïnterviewde personen Bas Bakker en Adriaan van Hoogstraten (NS-reizigers) Stefan Hulman (Reisinformatiegroep) Gijs Klomp (ANBO) Geert Kloppenburg (Urgenda) Arriën Kruyt en Kees Vonk (Rover) Manu Lageirse (Veolia Transport Nederland) Nico van Paridon (Stadsregio Amsterdam) Jan van Selm (OV bureau Groningen Drenthe) Tamara Stranders (Platform VG / CG raad) Wim van Tilburg en Gerard van Kesteren (KPVV) Niels van Unnik (ANWB) Paul Wessels (Mobility Mixx)

Een onderzoek naar imperfecties in de mobiliteitsketen

Recommend Documents