Effectiviteit van toezicht op de rampenbestrijding

Effectiviteit van toezicht op de rampenbestrijding Een onderzoek naar de beïnvloedende factoren op de doorwerking van aanbevelingen van de Inspectie Veiligheid en Justitie in de veiligheidsregio’s

C.H.M. van der Palen Masterscriptie Publiek Management Universiteit Utrecht Begeleiding: Dr. A.J. Meijer 21 augustus 2012, Utrecht


Auteur C.H.M. (Chris) van der Palen Studentnummer: 3021548 E-mail: [email protected] Begeleiding Dr. A.J. (Albert) Meijer Dr. C.H.M. (Karin) Geuijen (2de lezer) B.P. (Peter) van Dam (contactpersoon Inspectie Veiligheid en Justitie) Onderwijsinstelling Universiteit Utrecht Departement Bestuurs- en Organisatie Wetenschap (USBO) Master Publiek Management Datum 21 augustus 2012, Utrecht

2


Samenvatting Toezicht door de overheid is in de huidige risicosamenleving niet meer weg te denken. De samenleving verwacht dat er toezicht gehouden wordt om de veiligheid te garanderen. Op het gebied van crisisbeheersing en rampenbestrijding wordt de toezichtfunctie vervuld door de Inspectie Veiligheid en Justitie. Met haar toezicht geeft zij inzicht in de prestaties van besturen en hulpverleningsdiensten, en doet zij aanbevelingen om de rampenbestrijding op orde te brengen. Hiermee voorziet zij in een informatie verzamelfunctie en een beïnvloedende functie voor de overheid. De bestuurlijke context waarin zij haar toezicht uitvoert is complex. Veranderingen in de toezichtfunctie van de overheid, de opkomst van New Public Management, bezuinigingen en wetswijzigingen hebben ertoe geleid dat ‘effectief’ toezicht de norm is geworden voor ‘goed’ toezicht. In 2010 komt uit het rapport ‘De Staat van de Rampenbestrijding’ naar voren dat, ondanks het toezicht van de Inspectie Veiligheid en Justitie, de rampenbestrijding niet op orde is. Hieruit volgt dat aanbevelingen van de Inspectie Veiligheid en Justitie, bedoeld om de rampenbestrijdingsorganisatie conform weten regelgeving op orde te brengen, niet overal opgevolgd zijn. Blijkbaar is de effectiviteit van de beïnvloedende toezichtfunctie van de Inspectie Veiligheid en Justitie niet optimaal. Dit onderzoek beoogt bij te dragen aan de effectiviteit van het toezicht op de rampenbestrijding door de beïnvloedende factoren op de doorwerking te bepalen en aanbevelingen te doen om de doorwerking te vergroten. Allereerst wordt in dit onderzoek de gepercipieerde doorwerking van aanbevelingen van de Inspectie VenJ inzichtelijk gemaakt. Hiervoor is kwalitatief onderzoek uitgevoerd op bestuurlijk niveau in vier veiligheidsregio’s: Rotterdam-Rijnmond, Noord-Holland-Noord, Groningen en IJsselland. Deze regio’s zijn gekozen op basis van een different case design. Het bestuurlijke niveau is gekozen omdat daar de kaders voor de rampenbestrijdingsorganisatie bepaald worden en de besluitvorming over de begroting plaatsvindt. Om een realistisch beeld van de gepercipieerde doorwerking te geven is onderscheid gemaakt in vier soorten doorwerking: agenderende doorwerking, politiekstrategische doorwerking, instrumentele doorwerking en conceptuele doorwerking. Om de factoren die deze doorwerking beïnvloeden te bepalen is een theoretisch onderzoeksmodel ontwikkeld om in de specifieke context van toezichthouder en toezichtveld onderzoek te doen. Door dit onderzoeksmodel te testen in de vier onderling verschillende veiligheidsregio’s is beredeneerd welke factoren het belangrijkste zijn voor de doorwerking. Om aanbevelingen aan de Inspectie VenJ te doen om de doorwerking van haar aanbevelingen te vergroten is de beïnvloedbaarheid van deze factoren door de Inspectie VenJ onderzocht. Uit de resultaten volgt dat instrumentele en conceptuele doorwerking van aanbevelingen van de Inspectie VenJ plaatsvindt. Hieruit is af te leiden dat de beïnvloedende toezichtfunctie van de Inspectie VenJ effect heeft. Agenderende en politiek-strategische doorwerking vinden ook plaats. Hoewel deze twee vormen van doorwerking niet rechtstreeks effect hebben op de beïnvloedende toezichtfunctie, spelen zij wel een rol in het

3


‘effect’ van de aanbevelingen. Echter blijkt uit het onderzoek dat instrumentele doorwerking niet altijd plaatsvindt en dat er verschillen zitten tussen de onderzochte veiligheidsregio’s. De beïnvloedende toezichtfunctie van de Inspectie VenJ heeft dus niet het optimale effect. Uit het onderzoek komt naar voren dat meerdere factoren meespelen in de doorwerking van aanbevelingen. De twee belangrijkste factoren die invloed hebben op de doorwerking van aanbevelingen zijn de afstemming van de aanbevelingen op de veiligheidsregio en de bestuurlijke belangstelling in het thema veiligheid. Wanneer aanbevelingen niet afgestemd zijn op de veiligheidsregio vindt instrumentele doorwerking niet altijd plaats. Instrumentele doorwerking zou alsnog kunnen plaatsvinden wanneer het bestuur van de veiligheidsregio besluit financiële middelen vrij te maken en/of de kaders voor de rampenbestrijding bij te stellen. Hiervoor is bestuurlijke belangstelling in het thema veiligheid van groot belang. Deze belangstelling wordt beïnvloed door meerdere andere factoren: de kenmerken van de aanbevelingen, de reputatie van de Inspectie VenJ, de sanctioneringmogelijkheid, de wettelijke basis van de aanbevelingen, de interactie tussen toezichtveld en toezichthouder, de presentatie van de aanbevelingen, de timing van de aanbevelingen, de politieke belangstelling in veiligheid en de media-aandacht voor veiligheid. Op regioniveau spelen het aantal veiligheidsrisico’s, de bestuurlijke besluitvorming en de staat van de rampenbestrijding een rol in de mate en soort van doorwerking. Een aantal van deze factoren zijn door de Inspectie VenJ te beïnvloeden waardoor de doorwerking van aanbevelingen mogelijk vergroot kan worden. Hiervoor worden in dit onderzoek aanbevelingen gedaan aan de Inspectie VenJ.

4


Voorwoord Toezicht is in de huidige risicosamenleving niet meer weg te denken en speelt een rol om de veiligheid in Nederland te garanderen en crisissen of rampen te voorkomen. Als samenleving verwachten wij ook van de overheid dat zij er zorg voor draagt dat de crisisbeheersing en rampenbestrijding op orde zijn en dat wij ons veilig kunnen voelen. De roep om overheidstoezicht is hierdoor groot en dient meerdere doelen voor de overheid en samenleving. Maar… in de huidige bestuurlijke context verwachten wij dat toezicht wel effectief is. Toezicht moet werken, moet dus effect hebben, mag niet falen, en mag geen ‘last’ zijn voor het toezichtveld. Al met al is ‘goed’ toezicht houden nog niet zo eenvoudig. Dit onderzoek tracht een bijdrage te leveren aan de effectiviteit van toezicht op de rampenbestrijding, uitgevoerd door de Inspectie Veiligheid en Justitie. Naast een maatschappelijke bijdrage dient dit onderzoek ook de wetenschap. Onderzoek wordt gedaan naar de doorwerking van aanbevelingen in het toezichtveld van de Inspectie Veiligheid en Justitie en zo de effectiviteit van de beïnvloedende toezichtfunctie die de overheid heeft. Voor mij persoonlijk dient dit onderzoek als mijn afstudeerscriptie voor de master Publiek Management welke ik het afgelopen jaar heb gevolgd aan de Utrechtse School voor Bestuurs- en Organisatiewetenschap (USBO), Universiteit Utrecht. Het eindproduct dat voor u ligt is het resultaat van een onderzoek waar ik met veel plezier en groeiende interesse in het veld van toezicht, effectiviteit van organiseren en crisisbeheersing aan hebt gewerkt. Echter onderzoek, en ook studeren, doe je nooit alleen. Ik wil dan ook mijn collega studenten, docenten, collega’s bij de Inspectie Veiligheid en Justitie en iedereen die heeft meegewerkt aan dit onderzoek bedanken. Een extra dankwoord voor hun rol in de totstandkoming van dit rapport gaat uit naar drie personen. Allereerst wil ik mijn collegaonderzoeker bij de Inspectie Veiligheid en Justitie Gerco Liefhebber bedanken. Zijn rol als ‘sparringpartner’ en klankbord heeft mij zeer geholpen om de lijn van mijn onderzoek terug te vinden op momenten dat ik deze zelf uit het oog verloren was. Daarna gaat mijn dank uit naar Peter van Dam voor de tijd die hij gestoken heeft om mij inzicht te geven in de complexe rol van toezicht en voor zijn kritische, doch vaak terechte, feedback. Als laatste gaat mijn dank uit naar Albert Meijer die als mijn scriptiebegeleider de wetenschappelijke waarde van mijn onderzoek heeft bewaakt. Chris van der palen 21 augustus 2012, Utrecht

5


Inhoudsopgave Samenvatting

3

Voorwoord

5

Inhoudsopgave

6

Hoofdstuk 1: Opzet en probleemstelling 1.1 Aanleiding onderzoek 1.2 Probleemanalyse 1.3 Afbakening onderzoek 1.4 Doel- en vraagstelling 1.4.1 Doelstelling 1.4.2 Vraagstelling 1.5 Wetenschappelijke relevantie 1.6 Maatschappelijke relevantie 1.7 Leeswijzer

9 9 10 11 12 12 13 15 15 16

Hoofdstuk 2: Toezicht op de rampenbestrijding 2.1 Inleiding 2.2 Functies en stijlen van toezicht 2.2.1 Definiëring van toezicht 2.2.2 Functies van toezicht 2.2.3 Stijlen van toezicht 2.3 Ontwikkeling van toezicht op de rampenbestrijding 2.3.1 Toezicht en de ontwikkeling van de risicosamenleving 2.3.2 De roep om efficiënt en effectief toezicht 2.3.3 De aanname van de Wet Veiligheidsregio’s 2.3.4 Komende ontwikkelingen 2.4 Conclusies

18 18 18 18 20 21 23 23 24 25 26 27

Hoofdstuk 3: Doorwerking en factoren die doorwerking beïnvloeden 3.1 Inleiding 3.2 Doorwerking 3.2.1 Definiëring doorwerking 3.2.2 Soorten doorwerking 3.2.3 Relatie doorwerking met beleidsbenadering van de ontvanger 3.3 Factoren die doorwerking beïnvloeden 3.3.1 Kenmerken van aanbevelingen 3.3.2 Afstemming op de behoefte van het toezichtveld 3.3.3 Organisatie van de Inspectie VenJ

29 29 29 29 30 31 34 35 36 37

6


3.3.4 Interactie tussen de Inspectie VenJ en het toezichtveld 3.3.5 Presentatie en nazorg van aanbevelingen 3.3.6 Institutionele kenmerken van het toezichtveld Beïnvloedbaarheid van de factoren voor doorwerking Conclusies

38 38 38 39 42

Hoofdstuk 4: Onderzoeksopzet 4.1 Inleiding 4.2 Verantwoording onderzoeksopzet 4.2.1 Onderzoekstrategie 4.2.2 Onderzoeksmethoden en technieken 4.2.3 Onderzoeksproces 4.3 Verantwoording afbakening onderzoek 4.3.1 Verantwoording casusselectie 4.3.2 Verantwoording bestuurlijke niveau en geïnterviewde actoren 4.3.3 Verantwoording gepercipieerde doorwerking 4.4 Betrouwbaarheid en validiteit 4.5 Operationalisatie 4.5.1 Gepercipieerde doorwerking 4.5.2 Factoren die doorwerking beïnvloeden

43 43 43 43 45 45 48 48 49 50 50 52 52 55

Hoofdstuk 5: Inspectie VenJ 5.1 Inleiding 5.2 Functie van de Inspectie VenJ 5.3 Uitvoering en toezichtstijl 5.3.1 Positionering en uitvoering van de toezichtfunctie 5.3.2 Toezichtstijl van de Inspectie VenJ 5.4 Conclusies

56 56 56 57 57 60 63

Hoofdstuk 6: Empirische bevindingen: vier casussen 6.1 Inleiding 6.2 Algemene beschrijving veiligheidsregio’s 6.3 Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond 6.3.1 Beschrijving veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond 6.3.2 Doorwerking van aanbevelingen 6.3.3 Factoren die doorwerking beïnvloeden 6.4 Veiligheidsregio Noord-Holland-Noord 6.4.1 Beschrijving veiligheidsregio Noord-Holland-Noord 6.4.2 Doorwerking van aanbevelingen 6.4.3 Factoren die doorwerking beïnvloeden 6.5 Veiligheidsregio Groningen 6.5.1 Beschrijving veiligheidsregio Groningen

64 64 65 66 66 67 68 68 68 69 70 70 70

3.4 3.5

7


6.6

6.7

6.5.2 Doorwerking van aanbevelingen 6.5.3 Factoren die doorwerking beïnvloeden Veiligheidsregio IJsselland 6.6.1 Beschrijving veiligheidsregio IJsselland 6.6.2 Doorwerking van aanbevelingen 6.6.3 Factoren die doorwerking beïnvloeden Conclusies

71 73 73 73 73 75 75

Hoofdstuk 7: Analyse en casusvergelijking 7.1 Inleiding 7.2 Casusanalyse 7.2.1 Analyse veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond 7.2.2 Analyse veiligheidsregio Noord-Holland-Noord 7.2.3 Analyse veiligheidsregio Groningen 7.2.4 Analyse veiligheidsregio IJsselland 7.3 Casusvergelijking 7.4 Beïnvloedbare factoren om de doorwerking te beïnvloeden 7.5 Conclusies

76 76 76 77 80 83 87 89 97 99

Hoofdstuk 8: Conclusies, aanbevelingen en reflectie 8.1 Inleiding 8.2 Conclusie 8.3 Aanbevelingen 8.4 Reflectie op de wetenschappelijke relevantie 8.5 Reflectie op de maatschappelijke relevantie

101 101 101 102 105 106

Literatuurlijst

108

Bijlagen

111

8


Hoofdstuk 1: Opzet en probleemstelling 1.1 Aanleiding onderzoek De Inspectie Veiligheid en Justitie (hierna: Inspectie VenJ) houdt namens de minister van Veiligheid en Justitie – onafhankelijk – toezicht op de rampenbestrijding in Nederland en geeft daarmee inzicht in de prestaties van besturen en hulpverleningsdiensten. Door middel van openbaarmaking van haar onderzoekrapporten en aanbevelingen die hierin gedaan worden aan de veiligheidsregio’s, probeert zij een bijdrage te leveren aan het op orde brengen van de rampenbestrijding in Nederland (Website Inspectie VenJ). Het toezicht van de Inspectie VenJ heeft hiermee een informatie verzamelfunctie en een beïnvloedende functie voor de overheid. In 2008 stelde toenmalig minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, mevr. Guusje ter Horst, dat de rampenbestrijding begin 2010 op orde moest zijn. De veiligheidsregio’s, verantwoordelijk voor de crisisbeheersing en rampenbestrijding, zouden dan minimaal moeten voldoen aan de basisvereisten crisismanagement zoals deze waren opgenomen in het ontwerp Besluit Veiligheidsregio’s. Begin 2010 wordt de Wet Veiligheidsregio’s (hierna: Wet Vr) en het daarbij horende Besluit Veiligheidsregio’s (hierna: Besluit Vr) aangenomen door de Eerste Kamer. Gelijk hierop volgend komt de voorloper van de Inspectie VenJ, de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (hierna Inspectie OOV), met het rapport: De Staat van de Rampenbestrijding. De belangrijkste conclusie uit dit rapport is dat de rampenbestrijding niet in alle veiligheidsregio’s op orde is en dat er grote verschillen bestaan tussen de verschillende regio’s (Inspectie OOV, 2010, p. 13). De Inspectie VenJ had in aanloop naar deze eerste ‘staat’ van de rampenbestrijding de veiligheidsregio’s, middels de systematische onderzoeken ADR1 en RADAR2, aanbevelingen gedaan om de rampenbestrijding op orde te krijgen. Met behulp van deze aanbevelingen konden de veiligheidsregio’s zich voorbereiden op de ingebruikname van Wet Vr. Het doel van deze aanbevelingen was invloed uit te oefenen op, en informatie te verstrekken aan, de veiligheidsregio’s zodat zij op orde zouden zijn conform weten regelgeving. Echter blijkt uit het rapport: De Staat van de Rampenbestrijding dat de veiligheidsregio’s niet op orde zijn. Blijkbaar is van de aanbevelingen van de Inspectie VenJ niet overal, en in verschillende mate in verschillende regio’s, gebruik gemaakt. Hieruit kan worden afgeleid dat er een probleem is met de doorwerking van aanbevelingen in het toezichtveld, en dat er verschillen zitten in de doorwerking in verschillende regio’s. Voor de Inspectie VenJ betekent dit dat de effectiviteit van haar beïnvloedende toezichtfunctie niet optimaal is. Het is voor de Inspectie VenJ dus van belang erachter te komen welke factoren de doorwerking van haar aanbevelingen beïnvloeden, zodat zij hierop kan inspelen en de effectiviteit van haar toezicht kan vergroten.

1 2

Algemene Doorlichting Rampenbestrijding RAmpenbestrijding Doorlichtings ARrangement

9


1.2 Probleemanalyse Uit bovenstaande paragraaf blijkt dat de doorwerking van aanbevelingen van de Inspectie VenJ in het veld waarop toezicht gehouden wordt niet optimaal is en dat hieruit volgt dat de beïnvloedende toezichtfunctie niet het optimale effect heeft. In deze paragraaf wordt verklaard waarom dit een probleem is. Ten eerste verwacht de samenleving van de overheid dat zij toezicht houdt om de veiligheid te garanderen. Deze toezichtfunctie is de afgelopen 15 jaar continue onder verandering (Mertens, 2009). Een belangrijke ontwikkeling hierin voor het toezicht op de rampenbestrijding is dat het Nederland in de 21ste eeuw zich heeft ontwikkeld tot een risicosamenleving (Boutellier, 2005; Winter, 2010). Hieraan ten grondslag liggen ernstige incidenten zoals de Bijlmerramp in 1992, de vuurwerkramp in Enschede in 2000 en de cafébrand in Volendam in 2001. Dergelijke incidenten leidden tot de roep om een risicoloze samenleving waarin ernstige incidenten en rampen niet zouden voorkomen. De samenleving verwacht stabiliteit en veiligheid, en de overheid zou daarvoor moeten zorgen. Door deze ontwikkelingen is de belangstelling voor toezicht en handhaving groter geworden (Winter, 2010; Mertens, 2008; Van Dam, 2009). De overheid wordt geacht toezicht te houden op de organisaties en besturen die voor de rampenbestrijding verantwoordelijk zijn en invloed uit te oefenen op naleving van weten regelgeving. Ten tweede hebben de laatste jaren enkele ontwikkelingen plaatsgevonden die het toezicht op de rampenbestrijding door de Inspectie VenJ complexer maken. Allereerst vinden onder invloed van de New Public Management stroming bestuurlijke ontwikkelingen plaats naar een kleinere overheid en is er een streven naar efficiëntie, effectiviteit, legitimiteit en controleerbaarheid (Hood, 1991; Noordegraaf, 2004; Mertens, 2009). Daarbij vinden er bezuinigingen plaats op het overheidsapparaat. Echter stelt de overheid dat bezuinigingen niet ten koste mogen gaan van de veiligheid, er dient ‘value for money’ geleverd te worden (Inspectie OOV, 2011, p. 7). Door de toename van toezicht en prestatie-eisen staan publieke organisaties steeds meer onder druk om aantoonbaar te presteren. Hierdoor worden de output en effectiviteit van organisaties steeds belangrijker (De Bruijn, 2007). In 2005 publiceert de overheid de tweede ‘Kaderstellende Visie op Toezicht’, waarin ‘effectief’ toezicht als norm wordt benoemd voor ‘goed’ toezicht. Deze ontwikkelingen leidden ertoe dat de legitimiteit van een rijksinspectie werd gekoppeld aan de mate waarin zij voldoet aan haar taken. Voor de Inspectie VenJ geldt dat haar toezichtrapporten moeten bijdragen aan de ontwikkeling en kwaliteit van de organisaties waarop zij toezicht houdt. Met andere woorden: de Inspectie VenJ moet met haar toezicht bijdragen aan het op orde komen van veiligheidsregio’s. Ten derde heeft een wetswijziging in 2010 ervoor gezorgd dat het toetsingskaderkader van de Inspectie VenJ gekoppeld werd aan de nieuwe wetgeving. Met de inwerkingtreding van de Wet Vr worden hulpverleningsdiensten en gemeenten gedwongen om op basis van verlengd lokaal bestuur intensief samen te werken in geval zich een ramp of crisis voordoet.

10


In het bijhorende Besluit Vr zijn nadere detaillistische normen aan de prestaties en vormgeving van de veiligheidsregio vastgesteld. De Inspectie VenJ wordt door deze wetswijziging gedwongen de veiligheidsregio’s op naleving van deze wet te toetsen. Voor deze situatie kon de Inspectie VenJ haar eigen toetsingskader opstellen (Van Dam, 2012). Met het in werking treden van de Wet Vr veranderde de rol van de Inspectie VenJ naar een toezichthouder die toetst en rapporteert aan de hand van wettelijke eisen. Deze ontwikkeling heeft consequenties gehad voor de toezichtstijl van de Inspectie VenJ en de relatie tussen de Inspectie VenJ en haar toezichtveld. Zoals in de vorige paragraaf beschreven, blijkt uit het rapport: De Staat van de Rampenbestrijding (Inspectie OOV, 2010) dat de rampenbestrijding niet overal, en in verschillende mate in verschillende regio’s, op orde is. Hieruit volgt dat aanbevelingen van de Inspectie VenJ niet altijd doorwerking vinden en dat de effectiviteit van haar beïnvloedende toezichtfunctie niet optimaal is. Mogelijk sluit de toezichtstijl van de Inspectie VenJ niet aan bij het toezichtveld, waardoor aanbevelingen niet gebruikt worden. En wellicht spelen er nog andere factoren mee. Voor de Inspectie VenJ is dit, gezien de bovenstaande ontwikkelingen, een probleem. Daarbij stelt de Inspectie VenJ in haar Meerjarenvisie 2011-2015 maximaal effect uit haar toezicht te willen halen en bij te willen dragen aan de veiligheid van de samenleving. Dit wil zij dit doen met een minimale toezichtlast voor het toezichtveld. Hiermee komt zij tegemoet aan de effectiviteiteis van de overheid. Ook beoogt zij bij te dragen aan het huidige regeerakkoord van het (sinds 23 april 2012 demissionaire) kabinet Rutte-Verhagen, waarin verbetering van de veiligheid één van de speerpunten van de minister van Veiligheid en Justitie is. Als laatste wil de Inspectie VenJ zich ontwikkelen tot dé gezaghebbende inspectie van het Ministerie van Veiligheid en Justitie (Bos, 2012). Om aan de visie van de Inspectie VenJ te voldoen, en tegemoet te komen aan de wensen van de overheid, dient de Inspectie VenJ de effectiviteit van haar toezicht te vergroten. Een mogelijkheid om dit te doen is ervoor te zorgen dat de doorwerking van haar aanbevelingen groter wordt. Hiervoor is het nodig dat inzicht wordt verkregen in de factoren die de doorwerking van de aanbevelingen beïnvloeden. Door in te spelen op deze factoren kan de Inspectie VenJ haar toezichtstijl mogelijk beter afstemmen op het toezichtveld, en zo de effectiviteit van haar toezicht vergroten. Ook draagt dit bij aan de versterking van haar legitimiteit en gezaghebbende rol, en kan mogelijk de toezichtlast op het toezichtveld verkleind worden.

1.3 Afbakening onderzoek Afbakening van dit onderzoek is nodig om de haalbaarheid en diepgang te verzekeren. Hierom zijn de volgende afwegingen gemaakt. Dit onderzoek behandelt het toezicht van de Inspectie VenJ op de rampenbestrijding in de Nederlandse veiligheidsregio’s. De andere toezichttaken van de Inspectie VenJ maken geen onderdeel uit van dit onderzoek. Doordat onderzoek wordt gedaan naar de doorwerking van

11


aanbevelingen en de factoren die daarop invloed hebben ligt de focus op de beïnvloedende toezichtfunctie die de Inspectie VenJ heeft. De andere toezichtfuncties worden in deze rapportage wel verklaard. De focus van dit onderzoek ligt op de factoren die de doorwerking van aanbevelingen uit toezichtrapporten van de Inspectie VenJ beïnvloeden op bestuurlijk niveau in de veiligheidsregio. Het bestuurlijke niveau bestaat uit leden van het dagelijks- en algemeen bestuur. Deze keuze is gemaakt omdat op bestuurlijk niveau de begroting en kaders voor de rampenbestrijding tot stand komen. Het vermoeden bestaat dat juist op dit niveau doorwerking van aanbevelingen noodzakelijk is om financiële middelen vrij te maken en beleid te creëren oftewel aan te passen. Om een extra perspectief te hebben op de doorwerking en de factoren die hier invloed op hebben, en om een controle uit te oefenen op data verkregen van het bestuur, wordt hiernaast ook onderzoek gedaan binnen het ambtelijke apparaat van de veiligheidsregio’s. Hierdoor wordt een brede dataset verkregen. Gezien de focus op de factoren die de doorwerking beïnvloeden, wordt voor dit rapport onderzoek gedaan naar de gepercipieerde doorwerking. Dit wel zeggen dat de doorwerking niet kwantitatief, maar kwalitatief bepaald wordt in de percepties van de geïnterviewde actoren. Hierdoor zullen geen ‘harde cijfers’ over de mate van doorwerking uit dit onderzoek komen. Om voldoende diepgaand onderzoek te kunnen doen in het toezichtveld is gekozen om het onderzoek te beperken tot vier veiligheidsregio’s, te noemen: Rotterdam-Rijnmond, NoordHolland-Noord, Groningen en IJsselland.

1.4 Doel- en vraagstelling In bovenstaande paragrafen is het probleem dat de basis voor dit onderzoek vormt geanalyseerd en afgebakend. In deze paragraaf wordt de doelstelling voor dit onderzoek verklaard en er wordt beschreven welke hoofdvraag beantwoord wordt om aan de doelstelling te voldoen. Deze hoofdvraag wordt uitgewerkt in tien deelvragen.

1.4.1 Doelstelling Dit onderzoek wordt uitgevoerd voor de Inspectie VenJ en de Universiteit Utrecht, en heeft een tweeledige doelstelling. In de eerste plaats heeft dit onderzoek een verklarend doel. Er wordt beoogt inzicht te geven in de gepercipieerde doorwerking van aanbevelingen van de Inspectie VenJ en de factoren die hierop invloed hebben. Hiermee geeft het inzicht in de effectiviteit van het toezicht van de Inspectie VenJ. Hiervoor wordt een theoretisch onderzoeksmodel ontwikkeld, welke getest wordt in de empirie. In de tweede plaats heeft dit onderzoek een voorschrijvend doel. In dit onderzoek worden aanbevelingen gedaan aan de Inspectie VenJ om de doorwerking van haar aanbevelingen binnen de veiligheidsregio’s te vergroten. Hiermee beoogt dit onderzoek bij te dragen aan de effectiviteit van het toezicht van de Inspectie VenJ. Hiervoor wordt de beïnvloedbaarheid die de Inspectie VenJ kan

12


uitoefenen op de factoren onderzocht. Dit kan worden samengevat in de volgende doelstelling: Doelstelling: Het is de doelstelling van dit onderzoek om factoren te onderscheiden die de doorwerking van aanbevelingen van de Inspectie VenJ beïnvloeden en aanbevelingen te doen aan Inspectie VenJ om de doorwerking van haar aanbevelingen te vergroten.

1.4.2 Vraagstelling Bovenstaande doelstelling leidt concreet tot de volgende vraagstelling: Centrale vraagstelling: Welke factoren beïnvloeden de doorwerking van aanbevelingen uit toezichtrapporten van de Inspectie VenJ en hoe kan de Inspectie VenJ de doorwerking van haar aanbevelingen vergroten? Om de centrale vraagstelling te beantwoorden wordt deze opgesplitst in tien deelvragen. Deze vragen zijn onderverdeeld in contextuele, theoretische en empirische deelvragen en leiden via een systematische afhandeling tot beantwoording van de centrale vraagstelling. Hieronder wordt kort uitgelegd waarop de deelvragen antwoord geven en in welke hoofdstukken van dit rapport dat gedaan wordt. Hierdoor wordt de structuur van dit rapport duidelijk. Contextuele deelvragen 1. Wat zijn de verschillende functies en stijlen van toezicht? 2. Wat zijn de belangrijkste ontwikkelingen in het toezicht op de rampenbestrijding in Nederland? Theoretische deelvragen 3. Wat is doorwerking? 4. Welke factoren beïnvloeden doorwerking? 5. Welke factoren voor doorwerking zijn te beïnvloeden door de Inspectie VenJ? Empirische deelvragen 6. Hoe is het toezicht op de rampenbestrijding door de Inspectie VenJ te kenmerken? 7. Hoe zijn de onderzochte veiligheidsregio’s te kenmerken? 8. Wat is de gepercipieerde doorwerking van aanbevelingen van de Inspectie VenJ? 9. Welke factoren beïnvloeden de gepercipieerde doorwerking van aanbevelingen van de Inspectie VenJ? 10. Welke factoren kan de Inspectie VenJ beïnvloeden om de doorwerking te vergroten?

13


De eerste en tweede deelvraag zijn contextbeschrijvend. De eerste deelvraag verklaart de verschillende functies en stijlen van toezicht. De tweede deelvraag verklaart de ontwikkelingen in het toezicht op de rampenbestrijding die ten grondslag liggen aan de huidige probleemsituatie. Hierdoor wordt de context waarin de Inspectie VenJ haar toezicht houdt duidelijk. Deze twee deelvragen worden beantwoord in Hoofdstuk 2: Toezicht op de rampenbestrijding. De derde, vierde en vijfde deelvraag onderzoeken in de literatuur wat bekend is over de begrippen doorwerking en de factoren die doorwerking beïnvloeden. Het doel hiervan is inzichtelijk maken wat reeds bekend is over deze literatuur en een theoretisch model te ontwikkelen waarmee de specifieke empirie waarop dit onderzoek zich richt onderzocht kan worden. Voor beantwoording van de derde deelvraag wordt een passende definitie voor het begrip doorwerking gezocht en wordt onderzocht welke verschillende soorten van doorwerking er zijn. Voor beantwoording van de vierde deelvraag wordt onderzocht welke factoren de doorwerking van aanbevelingen uit toezichtrapporten beïnvloeden. Aangezien nog niet eerder op deze manier onderzoek gedaan is naar dit onderwerp wordt het theoretische model uit meerdere bronnen samengesteld. De vijfde deelvraag onderzoekt de beïnvloedbaarheid van de factoren voor doorwerking door de Inspectie VenJ. Dit wordt gedaan om later aanbevelingen te kunnen doen aan de Inspectie VenJ om de doorwerking te vergroten. Deze drie deelvragen worden beantwoord in Hoofdstuk 3: Doorwerking en factoren die doorwerking beïnvloeden. Wanneer de context en theorie van dit onderzoek beschreven zijn wordt in Hoofdstuk 4: Onderzoeksopzet de onderzoeksaanpak verantwoord. In dit hoofdstuk wordt het theoretisch model uit hoofdstuk 3 geoperationaliseerd, zodat in de specifieke context waarin de Inspectie VenJ zich bevindt onderzoek gedaan kan worden. In Hoofdstuk 5: Inspectie VenJ wordt de zesde deelvraag beantwoord. Deze deelvraag onderzoekt in de empirie hoe het toezicht van de Inspectie VenJ te kenmerken is. Het doel van dit hoofdstuk is inzicht geven in de toezichtfunctie van de Inspectie VenJ, aangezien deze voor veel partijen niet duidelijk is. Hiermee wordt duidelijk ‘hoe’ en ‘waarom’ de Inspectie VenJ toezicht houdt op de wijze waarop zij dat nu doet. In dit hoofdstuk wordt de Inspectie VenJ gepositioneerd in haar rol als toezichthouder op de rampenbestrijding en worden de functie en stijl van toezicht die de Inspectie VenJ verklaard waarmee zij in de huidige context, zoals beschreven in hoofdstuk 2, haar toezichtfunctie uitvoert. In Hoofdstuk 6: Empirische bevindingen: vier casussen worden de empirische bevindingen beschreven. Deze bevindingen komen tot stand door het onderzoeksmodel toe te passen binnen de veiligheidsregio’s Rotterdam-Rijnmond, Noord-Holland-Noord, Groningen en IJsselland. Hierop voorafgaand wordt een algemene beschrijving van de veiligheidsregio’s gegeven en worden per casus de specifieke kenmerken van de onderzochte veiligheidsregio’s onderzocht. Deze specifieke kenmerken verschillen per veiligheidsregio en

14


spelen mogelijk op regioniveau een rol in de ambitie van bestuurders om de regio op orde te krijgen, de prioriteit die gegeven wordt aan het thema veiligheid en de besluitvorming op bestuurlijk niveau. Door deze kenmerken inzichtelijk te maken kunnen in de analyse de veiligheidsregio’s beter met elkaar vergeleken worden. In dit hoofdstuk wordt antwoord gegeven op de zevende deelvraag. In Hoofdstuk 7: Analyse en casusvergelijking worden de resultaten uit hoofdstuk 6 geanalyseerd en worden de vier casussen met elkaar vergeleken. Door deze analyse wordt inzichtelijk gemaakt welke factoren de doorwerking beïnvloeden in de verschillende veiligheidsregio’s. Door de vier casussen te vergelijken wordt gezocht naar verschillen en overeenkomsten tussen de veiligheidsregio’s die mogelijk invloed hebben op de doorwerking en de beïnvloedende factoren. Hiermee wordt antwoord gegeven op de resterende drie empirische deelvragen. De achtste en negende deelvraag dragen bij aan het ‘verklarende’ deel van de doelstelling. De tiende deelvraag draagt bij aan het ‘voorschrijvende’ deel van de doelstelling. De achtste deelvraag onderzoekt de gepercipieerde doorwerking van aanbevelingen van de Inspectie VenJ op bestuurlijk niveau. Ook wordt er onderzocht of er verschillende soorten doorwerking te onderscheiden zijn. De negende deelvraag onderzoekt de factoren die de doorwerking van aanbevelingen op bestuurlijk niveau in een veiligheidsregio beïnvloeden. De tiende deelvraag onderzoekt welke factoren voor de doorwerking de Inspectie VenJ kan beïnvloeden om de doorwerking van haar aanbevelingen te vergroten. In Hoofdstuk 8: Conclusies, aanbevelingen en reflectie wordt eerst antwoord gegeven op de centrale vraagstelling. Daarna worden aanbevelingen gedaan aan de Inspectie VenJ om de doorwerking van haar aanbevelingen, en zo de effectiviteit van haar toezicht, te vergroten. Als laatste wordt het onderzoek gereflecteerd op de wetenschappelijke en maatschappelijke relevantie.

1.5 Wetenschappelijk relevantie Dit onderzoek heeft wetenschappelijke relevantie om de volgende redenen. In de eerste plaats draagt dit onderzoek bij aan het onderzoek naar doorwerking en de factoren die hier invloed op hebben. De “body of knowledge” van het onderzoek naar doorwerking is substantieel (Bekkers et al, 2004; Houten, 2008; De Kool, 2007). Echter weinig onderzoek is gedaan naar de doorwerking van aanbevelingen van een rijksinspectie. In dit onderzoek wordt op basis van bestaande literatuur een theoretisch onderzoeksmodel ontwikkeld om de doorwerking van aanbevelingen van een rijksinspectie te onderzoeken. Dit model wordt in de empirie getoetst op haar validiteit, waarop in hoofdstuk 8 gereflecteerd wordt. In de tweede plaats wordt de relatie gelegd tussen doorwerking van aanbevelingen van een rijksinspectie en de effectiviteit van toezicht. Hiermee wordt bijgedragen aan het onderzoek naar de effecten en effectiviteit van toezicht van rijksinspecties (Bestuurlijke werkgroep

15


Alders, 2005; Mertens, 2005; Winter, 2010; Janssens, 2005). In deze studie wordt onderscheid gemaakt tussen meerdere vormen van doorwerking van aanbevelingen, en zo dus ook meerdere effecten die aanbevelingen kunnen hebben. Daarbij worden de factoren die hieraan ten grondslag liggen inzichtelijk gemaakt, en wordt de beïnvloedbaarheid van deze factoren onderzocht. Hierdoor wordt een breed, reëel beeld geschetst van de effectiviteit van aanbevelingen van een rijksinspectie in de empirie.

1.6 Maatschappelijke relevantie Dit onderzoek heeft maatschappelijke relevantie om de volgende redenen. In de eerste plaats is dit onderzoek relevant voor de Inspectie VenJ. Door de doorwerking van haar aanbevelingen te onderzoeken geeft dit onderzoek inzicht in de effectiviteit van haar toezicht op de rampenbestrijding. Daarbij worden de beïnvloedende factoren van deze doorwerking bepaald. Hiermee wordt inzicht geven in de o.a. de reputatie van de Inspectie VenJ in het toezichtveld en de waarde die aan haar aanbevelingen wordt toegekend. Ook wordt de beïnvloedbaarheid van de factoren onderzocht en worden aanbevelingen gedaan om de doorwerking van de aanbevelingen te vergroten. Door deze aanbevelingen kan mogelijk de toezichtstijl bijgeschaafd worden, zodat de effectiviteit van haar toezichtfunctie groter wordt. In de tweede plaats is dit onderzoek relevant voor het toezichtveld van de Inspectie VenJ. In dit onderzoek wordt de wijze waarop de Inspectie VenJ haar toezicht houdt en de bestuurlijke ontwikkelingen die hieraan ten grondslag liggen verklaard. Door dit inzichtelijk te maken neemt mogelijk de onzekerheid en ambiguïteit in de relatie tussen de toezichthouder en het toezichtveld af. Verder wordt met dit onderzoek de mogelijkheid geboden feedback te geven over de toezichtstijl van de Inspectie VenJ en waarde die aan haar aanbevelingen gegeven wordt. Hierdoor kan de Inspectie VenJ haar aanbevelingen en toezicht mogelijk beter afstemmen op de behoefte van het toezichtveld. Dit kan bijdragen aan de relatie met de Inspectie VenJ, kennisdeling en vermindering van de toezichtlast. In de derde plaats kan dit onderzoek inzichten geven aan andere rijksinspecties. Echter dient rekening gehouden te worden met de specifieke context waarin de Inspectie VenJ opereert en kunnen onderzoeksresultaten niet rechtstreeks overgenomen worden. In de vierde plaats kunnen inzichten en aanbevelingen uit dit onderzoek bijdragen aan het op orde komen van de rampenbestrijding in Nederland. De Inspectie VenJ houdt als rijksinspectie toezicht op rampenbestrijding en draagt via haar aanbevelingen bij aan de ontwikkeling en kwaliteit hiervan. Wanneer het toezicht van de Inspectie VenJ beter afgestemd is op de veiligheidsregio’s zullen mogelijk meer aanbevelingen overgenomen worden en zal de rampenbestrijdingsorganisatie (sneller) op orde komen.

16


1.7 Leeswijzer Dit onderzoek is geschreven voor wetenschappers, toezichthouders en toezichtveld, en algemene belangstellenden. Aangezien deze diverse groep lezers verschillende achtergronden en specifieke kennisniveaus heeft op het gebied van toezicht en de literatuur over doorwerking, wordt in deze leeswijzer aangegeven welke hoofdstukken relevant zijn voor de verschillende lezers. Het tweede hoofdstuk behandelt de verschillende stijlen en functies van toezicht. Daarnaast wordt de ontwikkeling van het toezicht op de rampenbeschrijving beschreven. Hierdoor wordt het ontstaan van de huidige probleemsituatie inzichtelijk gemaakt. Dit hoofdstuk is interessant voor het toezichtveld en algemene belangstellenden, omdat het inzicht geeft in de situatie van de toezichthouder. Het derde hoofdstuk behandelt de literatuur over doorwerking en factoren die doorwerking beïnvloeden. Aan de hand van deze literatuur wordt een theoretisch onderzoeksmodel ontwikkeld. Dit hoofdstuk is voornamelijk interessant voor wetenschappers. Het vierde hoofdstuk behandelt de verantwoording van de onderzoeksaanpak en de operationalisatie het theoretisch onderzoeksmodel. Dit hoofdstuk is interessant voor wetenschappers en geïnteresseerde, kritische toezichthouders en actoren uit het toezichtveld. Het vijfde hoofdstuk behandelt het toezicht op de rampenbestrijding door de Inspectie VenJ. Hierin wordt duidelijk op welke wijze de Inspectie VenJ invulling geeft aan haar toezichtfunctie en waarom zij dit op deze wijze doet. Dit hoofdstuk is erg interessant voor het toezichtveld, omdat het inzicht geeft in het ‘hoe’ en ‘waarom’ van de werkwijze van de Inspectie VenJ. Het zesde hoofdstuk behandelt de empirische resultaten van het onderzoek in de vier veiligheidsregio’s. Dit hoofdstuk is voornamelijk interessant voor toezichthouders. Het zevende hoofdstuk analyseert en vergelijkt de resultaten van het onderzoek in de vier veiligheidsregio’s. Daarnaast wordt de beïnvloedbaarheid van de factoren geanalyseerd. Dit hoofdstuk is voor wetenschappers, toezichthouders, toezichtveld en algemene belangstellen interessant. Het achtste hoofdstuk behandelt de conclusies, aanbevelingen en reflectie op de wetenschappelijke en maatschappelijke meerwaarde. Dit hoofdstuk is voor wetenschappers, toezichthouders, toezichtveld en algemene belangstellenden interessant.

17


Hoofdstuk 2: Toezicht op de rampenbestrijding 2.1 Inleiding In hoofdstuk 1 is beschreven dat de effectiviteit van het toezicht van de Inspectie VenJ niet optimaal is, en dat dit een probleem is. In dit hoofdstuk wordt verklaard hoe deze probleemsituatie heeft kunnen ontstaan. Ook wordt hierdoor duidelijk in welke (bestuurlijke) context de Inspectie VenJ haar toezichttaak uitvoert. Allereerst wordt beschouwd welke functies en stijlen van toezicht bestaan. Dit is van belang om later in het rapport (in hoofdstuk 5) de toezichtstijl van de Inspectie VenJ te kenmerken. Daarna worden de (beleids) ontwikkelingen in het toezicht op de rampenbestrijding beschreven. Hiermee wordt in dit hoofdstuk antwoord gegeven op de volgende twee deelvragen: ‘wat zijn de verschillende functies en stijlen van toezicht?’ en ‘wat zijn de belangrijkste ontwikkelingen in het toezicht op de rampenbestrijding in Nederland?’. Dit hoofdstuk heeft de volgende opbouw. In paragraaf 2.2 worden de verschillende functies en stijlen van toezicht beschouwd. Eerst wordt het begrip ‘toezicht’ gedefinieerd (paragraaf 2.2.1). Daarna worden de verschillende functies van toezicht beschreven (paragraaf 2.2.2). Als laatste worden drie verschillende toezichtstijlen beschreven (paragraaf 2.2.3). In paragraaf 2.3 worden de (beleids) ontwikkelingen in het toezicht op de rampenbestrijding beschouwd. Deze opsomming is niet uitputtend, maar beschrijft wel de belangrijkste gebeurtenissen die van invloed zijn geweest op de totstandkoming van het huidige toezicht op de rampenbestrijding. Eerst wordt de ontwikkeling van de risicosamenleving en de daarbij horende roep om meer toezicht beschreven (paragraaf 2.3.1). Daarna worden de ontwikkelingen beschreven die leidden tot de vraag om efficiënt en effectief toezicht (paragraaf 2.3.2). Hierop volgend wordt het effect van de ingebruikname van de Wet Vr en het bijhorende Besluit Vr beschouwd (paragraaf 2.3.3). Als laatste worden de komende ontwikkelingen in het toezicht op de rampenbestrijding beschreven (paragraaf 2.3.4). In paragraaf 2.4 staan de conclusies van dit hoofdstuk.

2.2 Functies en stijlen van toezicht 2.2.1 Definiëring van toezicht Het begrip toezicht wordt door Blomburg in het boek Handhaving (Michiels & Muller, 2006, p. 19) gedefinieerd als ‘het toezicht op de naleving van wettelijke voorschriften’. Hoewel deze definitie aangeeft wat er onder toezicht verstaan wordt, namelijk naleving op wet en regelgeving houden, is deze definitie nog wel erg algemeen. De meest gangbare definitie van toezicht in Nederland is opgesteld in de Kaderstellende Visie op Toezicht: ‘het verzamelen van informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren’ (Ministerie van BZK, 2005, p. 10)

18


Uit deze definitie wordt duidelijk dat toezicht gaat over informatie verzamelen en toetsen of de geconstateerde situatie overeenkomt met de eisen die daarvoor vastgesteld zijn. Daarbij gaat het om oordeelvorming, dus blijkbaar wordt na de toetsing bepaald of de situatie ‘goed’ of ‘fout’ is. En als laatste kan een toezichthouder, eventueel, interveniëren wanneer een bepaalde situatie niet aan de regels voldoet. Maar met bovenstaande definitie is toezicht echter nog niet strikt afgebakend. Want op wie wordt toezicht gehouden? Wat is de aanleiding om toezicht te houden? En wat gebeurt er als de toezichthouder constateert dat wet of regels niet nageleefd worden. De toezichtfunctie dient nog verder uitgesplitst te worden. Wanneer toezicht rechtstreeks gericht is op burgers en bedrijven, spreken we van eerstelijns toezicht. Wanneer een publieke toezichthouder toezicht houdt op het handelen van medeoverheden spreken we van tweedelijns toezicht (Ministerie BZK, 2003, p. 18). Het gaat dan om een overheidsorganisatie die toezicht houdt op een andere overheidsorganisatie. De aanleiding om een organisatie, persoon, etc. onder toezicht te plaatsen kan verschillen. Er wordt gesproken van repressief toezicht wanneer toezicht ingesteld wordt naar aanleiding van concrete aanwijzingen dat wetten of regels niet worden nageleefd (Ministerie BZK, 2003, p. 18). Het toezicht komt dan pas na ‘overtreding’ tot stand. Hier tegenover staat preventief toezicht. Preventief toezicht omvat alle vormen van toezicht die niet in verband staan met concrete aanwijzingen voor niet-naleving. Toezicht kan dan bijvoorbeeld systematisch of, in sommige gevallen, thematisch van aard zijn. Daarbij kan de interveniërende actie die een toezichthouder (soms) kan uitoefenen na constatering van niet-naleving verschillen. Er kan sprake zijn van corrigerend- en signalerend toezicht (Ministerie BZK, 2003, p. 18). Corrigerend toezicht is ‘toezicht dat interventie omvat’. Bij deze vorm van toezicht heeft de toezichthouder handhavende dwangmiddelen tot haar beschikking om naleving van regelgeving te bewerkstellen, en niet-naleving te bestraffen. Daartegenover staat signalerend toezicht. Deze vorm van toezicht legt de nadruk legt op informatievergaring en oordeelvorming, zonder dat interventie plaatsvindt door de toezichthouder. Dit wil overigens niet zeggen dat interventie uitblijft. Informatie die verzameld is kan doorgegeven worden aan organisaties die wel beschikken over handhavende middelen. Bovengenoemde vormen van toezicht komen terug in drie, door het kabinet onderscheiden, vormen van toezicht: nalevingtoezicht, uitvoeringstoezicht en interbestuurlijk toezicht (Ministerie van BZK, 2005, p. 14). Bij nalevingtoezicht wordt toezicht gehouden op handelingen van burgers en bedrijven, gericht op de naleving van weten regelgeving. Het gaat hierbij om eerstelijns toezicht dat repressief of preventief kan plaatsvinden, waarbij handhavende middelen afhangen van de toezichthouder. Bij uitvoeringstoezicht vindt toezicht plaats op de uitvoering van publieke taken door zelfstandige organisaties. Het kan hierbij gaan om zowel eerste- als tweedelijns toezicht. Ook hier kan onderzoek repressief of preventief plaatsvinden, en zijn de handhavende middelen afhankelijk van de toezichthouder. Interbestuurlijk toezicht is het geheel van processen die plaatsvinden in het

19


kader van de rechtsbetrekkingen tussen het Rijk, de provincies, de gemeenten, Wgr-regio’s en de waterschappen die gaan over de beoordeling van de taakbehartiging van de lagere door de hogere overheden. Het gaat hierbij om tweedelijns toezicht. Wederom kan toezicht zowel repressief als preventief plaatsvinden, en ligt het aan de toezichthouder of handhavende middelen toegepast kunnen worden. Uit de definitie en de verschillende vormen van toezicht die door de overheid onderscheiden worden, blijkt dat toezicht verschillende functies kan hebben. De volgende paragraaf gaat hier verder op in.

2.2.2 Functies van toezicht Toezicht en handhaving zijn, zoals uit de bovenstaande paragraaf blijkt, verbonden met regulering, waardoor het door de overheid gebruikt kan worden als een indirecte vorm van sturing (Mertens, 2005, p. 1) Door middel van toezicht houden wordt geprobeerd een adequaat handelingspatroon van de onder toezichtstaande te bevorderen en/of af te dwingen. Dit handelingspatroon is vastgelegd is beleid en regelgeving (Ministerie van BZK, 2005, p. 3). Hiermee is toezicht: In essentie een wettelijk gelegitimeerde beïnvloeding van het gedrag van een rechtspersoon ten einde een maatschappelijk gewenst handelingspatroon te bereiken (Mertens, 2005, p. 1). Met deze beschrijving wordt een belangrijke functie gegeven die toezicht voor de overheid heeft, namelijk het beïnvloeden van gedrag. Echter is toezicht, zoals in de vorige paragraaf al bleek, niet zo eenduidig te beschrijven. En dat geldt ook voor de verschillende functies die toezicht heeft. De afgelopen 15 jaar hebben vele ontwikkelingen plaatsgevonden en is het toezicht in een voortdurende staat van reconstructie (Mertens, 2009, p. 3). Er worden nieuwe toezichthoudende organisaties opgericht en er vinden reorganisaties plaats binnen bestaande organisaties. Deze ontwikkelingen in het toezicht zijn volgens Mertens (2009) verbonden met de aard en wijze van besturing vanuit de overheid en de verantwoordelijkheidstoedeling die daarbij hoort. Met deze ontwikkelingen veranderden de functies van toezicht. Deze functies kunnen zowel een maatschappelijke rol als een hulpmiddel voor de overheid vervullen (Van Dam, 2009). In Nederland wordt toezicht al uitgevoerd zolang al er vormen van overheidsregulering zijn (Van Dam, 2009, p. 13). Veel van het toezicht dat we nu kennen, en in het bijzonder in de vorm van inspecties, heeft zijn wortels in de 19e eeuw (Mertens, 2008, p. 48). Hieruit volgt dat in Nederland een sterke, en in tijd constante, behoefte is aan toezicht (Van Dam, 2009, p. 13). De belangrijkste functie in de begintijd was als ‘feedback leverancier’ vanuit de samenleving. Halverwege het laatste decennium van de vorige eeuw komt hier een functie bij, namelijk:

20


Het functioneren van ondernemingen en publieke organisaties meer transparant maken door te publiceren over de onderscheiden prestaties en aldus allerlei ‘black boxes’ te openen. (Mertens, 2008, p. 48). Een belangrijke maatschappelijke functie die toezicht hiermee uitvoert is het bewaken van ‘fair play’ (Van Leeuwen in: Van Dam, 2009, p. 13). De overheid dient toezicht te houden op eerlijke marktverhoudingen om zo de burgers te beschermen tegen oneerlijke concurrentie. Een tweede maatschappelijke functie is dat toezicht zorgt voor voorspelbaarheid en zekerheid (Van Dam, 2009, p. 13). Consistent toezicht houden op weten regelgeving leidt tot een stabiele situatie. Om deze maatschappelijke functies te kunnen vervullen, en zo de publieke waarden boven de private belangen te stellen, gebruikt de overheid toezicht als een vergrootglas (Van Leeuwen in: Van Dam, 2009, p. 13). Toezicht wordt gebruikt door de overheid om informatie te verkrijgen over de kwaliteit en uitvoering van publieke taken door zelfstandige organisaties (Ministerie van BZK, 2005, p. 3). Hierdoor laat de overheid zien verantwoordelijkheid te nemen voor deze maatschappelijke waardes. Toezicht dient hiermee echter ook voor de overheid om te verantwoorden dat zij deze waardes beschermd (Van Dam, 2009, p.13). Het toezicht informeert de minister, parlement en samenleving over ontwikkelingen in de praktijk en de effecten van het gevoerde beleid. Hierdoor ondersteunt het de ministeriele verantwoordelijkheid (Ministerie van BZK, 2005, p. 3). Echter, zoals aangegeven in de vorige paragraaf, neemt toezicht niet alleen waar. Een functie van toezicht is het bevorderen van naleving van in beleid en regelgeving vastgestelde normen door regels te handhaven (Ministerie van BZK, 2005, p. 3). Hiervoor kunnen handhavende middelen worden gebruikt. Toezicht hoeft dus niet alleen te gaan over informatie verzamelen, maar kan ook naleving van weten regelgeving afdwingen. Gezien deze ‘macht’ die de overheid heeft om interveniërende middelen in te zetten, is het van belang dat het toezicht onafhankelijk en via gelijke rechtsbedeling tot stand komt (Van Dam, 2009, p. 14). Dit wil zeggen dat het veld waarop toezicht gehouden beschermd moet worden tegen de interveniërende macht van de overheid. De overheid moet bewijzen van ‘good governance’ geven, zodat de samenleving vertrouwen heeft in het toezicht van de overheid. Hiervoor is ook van belang dat toezicht een rol speelt in de beleidscyclus. Door te toetsen of uitgevoerd beleid in de praktijk de juiste effecten levert, dient toezicht als terugkoppelfunctie tussen beleid en uitvoering (Van Dam, 2009, p. 15). Bevindingen van toezichthouders spelen continue een rol bij het opstellen van nieuw en het aanpassen van bestaand beleid (Ministerie van BZK, 2005, p. 13). Invulling van deze verschillende functies van toezicht kan via verschillende toezichtstijlen plaatsvinden. Deze toezichtstijlen worden in de volgende paragraaf behandeld.

2.2.3 Stijlen van toezicht Uit de twee bovenstaande paragrafen komt naar voren dat er verschillende soorten toezicht zijn, alsmede dat toezicht verschillende functies kan hebben. Om aan te sluiten bij de functie

21


die het toezicht beoogt te vervullen, zijn verschillende toezichtstijlen mogelijk. Een toezichtstijl is de wijze waarop toezicht uitgevoerd wordt door een toezichthoudend orgaan. Goede afstemming van de toezichtstijl met de functie van het toezicht en met het toezichtveld, kan leiden tot effectiever toezicht (Van Dam, 2009). In de literatuur worden drie toezichtstijlen onderscheiden: klassiek toezicht, modern toezicht en postmodern toezicht (Bekkers en Homburg, 2002; Van Dam, 2009; Bekkers, Homburg & Ringeling, 2002). Deze stijlen worden hieronder ideaaltypisch weergegeven. In de praktijk zullen veelal mengvormen plaatsvinden. De klassieke toezichthouder wordt vergeleken met de traditionele politieagent (Zeef, 1994; Bekker en Homburg, 2002). Het kader van de toezichthouder bestaat uit vooraf vastgestelde doelen zoals vastgelegd in weten regelgeving (Van Dam, 2009, p. 16). Deze toezichtstijl laat hierdoor maar weinig ruimte voor eigen invulling voor de toezichthouder. De onderzochte situatie wordt letterlijk getoetst aan de in regelgeving vastgestelde situatie. De regels en wetten worden in deze toezichtstijl gehandhaafd door middel van een repressieve aanpak, en de relatie tussen toezichthouder en toezichtsubject is te omschrijven als plichtmatig en verticaal. Deze verticale relatie met weinig feedback mogelijkheden, gecombineerd met sterke regelnaleving, leidt ertoe dat voornamelijk sprake is van ‘single loop learning’ (Bekkers, Homburg & Ringeling, 2002, p. 4). De rol van kennis, informatie en ICT zijn hierin gericht op het versterken van het toezichtproces. De moderne toezichthouder wordt vergeleken met een coach (Zeef, 1994; Bekkers en Homburg, 2002). Deze metafoor wordt gebruikt omdat het hoogste doel voor een coach het beter maken van een individu of organisatie is, oftewel de bestaande situatie. Hieruit komt naar voren dat de moderne toezichthouder inziet dat toezicht wordt uitgeoefend in een samenspel van wederzijds afhankelijke actoren die beiden de kwaliteit van het uitgevoerde beleid willen verbeteren (Bekkers, Homburg & Ringeling, 2002). Dit samenspel op basis van wederzijdse afhankelijkheid, waarbij onzekerheid een rol speelt en kennis gedeeld wordt in duidelijk vormgegeven relaties, doet denken aan een netwerkrelatie (zoals beschreven door: Koppenjan & Klijn, 2004). De relatie tussen toezichthouder en toezichtsubject is minder hiërarchisch en communicatie vindt niet alleen topdown plaats. Hierdoor heeft modern toezicht een horizontaler karakter dan klassiek toezicht. Het moderne toezicht is het gevolg van een toegenomen complexiteit binnen het toezicht (Van Dam, 2009). Modern toezicht kan leiden tot ‘double loop learning’, waarbij het huidige beleid ter discussie gesteld kan worden (Bekkers, Homburg & Ringeling, 2002). De postmoderne toezichthouder wordt vergeleken met een verbinder (Bekkers en Homburg, 2002). De achtergrond van deze stijl is de gedachte dat de complexiteit en dynamiek van de samenleving dusdanig is, dat het per definitie onmogelijk is om de uitoefening van toezicht vanuit één plek en vanuit één perspectief plaats te laten vinden (Bekkers, Homburg & Ringeling, 2002, p. 6). Hieruit komt naar voren dat de variëteit van het netwerk van belang is en dat het contact tussen actoren horizontaal verloopt. Hiermee gaat deze stijl verder dan

22


de moderne toezichtstijl. Om tot effectief toezicht te komen is samenwerking met andere toezichthouders en het toezichtveld nodig (Van Dam, 2009). In deze toezichtstijl vindt verantwoording plaats door ‘checks and balances’, waarbij via gedeelde verantwoordelijkheid de norm wordt bewaakt waaraan de partijen dienen te voldoen. Wanneer niet aan verplichtingen voldaan kan worden, kan bijvoorbeeld ‘naming and shaming’ gebruikt worden om de overtreder te corrigeren. In deze toezichtstijl vindt ‘learning by linking’ plaats (Bekkers, Homburg & Ringeling, 2002). Leren staat in het teken van het creëren van alternatieve perspectieven en referentiekaders, alsmede het verbinden van deze perspectieven en referentiekaders, zodat kennis en informatie kan worden gedeeld (De Kerckhove, 1997 in: Bekkers, Homburg & Ringeling, 2002). In deze paragraaf is achtereenvolgens toezicht gedefinieerd en is aangegeven welke vormen toezicht kan aannemen, en zijn de verschillende functies en stijlen van toezicht behandeld. De volgende paragraaf behandelt de ontwikkeling van het toezicht op de rampenbestrijding.

2.3 Ontwikkeling van toezicht op de rampenbestrijding In deze paragraaf wordt de ontwikkeling van het toezicht op de rampenbestrijding op hoofdlijnen uiteengezet. Deze beschrijving in niet uitputtend, maar geeft een goede beschrijving van de belangrijkste gebeurtenissen die hebben geleid tot de huidige context waarbinnen het toezicht op de rampenbestrijding plaatsvindt in Nederland.

2.3.1 Toezicht en de ontwikkeling van de risicosamenleving In de bovenstaande paragraaf is aangegeven dat de functies van toezicht door de jaren zijn veranderd. Dit geldt ook voor het toezicht op de rampenbestrijding (Mertens, 2008; Van Dam, 2009; Winter, 2010). Deze ontwikkelingen hangen samen met het thema veiligheid en de perceptie van de burger over de rol die de overheid hier in speelt. In principe geldt dat veiligheid de verantwoordelijkheid is van degene die een activiteit uitvoert of een product maakt (Mertens, 2008, p. 47). Deze situatie echter, waarin de hele verantwoordelijkheid bij een persoon of organisatie ligt, is nu nog lastig voor te stellen. Steeds meer ontstaat de vraag om toezicht vanuit de overheid. Door toezicht uit te oefenen met gebruik van inspecties, audits, etc zorgt de overheid ervoor dat degene die verantwoordelijk is zijn verantwoordelijkheid ook voldoende oppakt. Hierin geldt dat vreemde ogen dwingen (Mertens, 2008, p. 47). Door de toename van toezicht verandert de rol en functie van toezichthouders. Hierbij worden monitoring en handhaving steeds prominenter in de ogen van de overheid, maar ook in de ogen van de samenleving. De samenleving verwacht steeds meer dat de overheid zorgt voor veiligheid (Mertens, 2008; Boutellier, 2005). De roep naar toezicht neemt hierdoor toe. Hierin is de afgelopen jaren een verandering te zien van tolerantie naar handhaving (Winter, 2010). Waar eerst voldoening werd genomen met een ‘achteraf principe’, waarbij de overheid nadat er iets was gebeurd pas in actie kwam, is een verandering gaande naar consequent monitoren en zorgen dat rampen niet plaats kunnen

23


vinden. Ook is de tolerantie bij overtreden minder geworden. De samenleving verwacht dat er ingegrepen wordt voordat er iets ernstigs gebeurd (Mertens, 2008, p. 48). Hierin spelen grote rampen zoals de Bijlmerramp in 1992, de vuurwerkramp in Enschede in 2000 en de cafébrand in Volendam in 2001 een rol. Deze ontwikkelingen leiden tot het ontstaan van een risicosamenleving (beschreven door: Beck, 1992; Boutellier, 2005). Hierin wordt de overheid steeds vaker verantwoordelijk gehouden voor risicobeperking en is als toezichthouder de schuldige wanneer een ramp gebeurd. Het toezicht heeft dan in de ogen van de samenleving gefaald. Om op een meer overkoepelende schaal toezicht te houden op de rampenbestrijding wordt in 2002 de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (sinds 2012: Inspectie VenJ) opgericht. Haar rol is toezicht te houden op de wijze waarop bestuur, hulpverleningsdiensten en instanties hun taak uitoefenen en weten regelgeving naleven. Om incidenten op grote schaal te voorkomen voert deze inspectie sinds 2003 systematisch toezicht op de rampenbestrijding.

2.3.2 De roep om efficiënt en effectief toezicht Naast de roep om meer toezicht in een risicosamenleving spelen er (beleids) ontwikkelingen om toezicht efficiënter en effectiever te maken (Kool, 2007; Mertens, 2009; Van Dam, 2009). Met de komst van de New Public Management stroming neemt de roep om efficiency, effectiviteit en controleerbaarheid van het overheidsbeleid toe (Hood, 1991; Noordegraaf, 2004; Mertens, 2008). Overheidsorganisaties worden in deze stroming geacht aantoonbaar te presteren, waardoor de output van organisaties belangrijker wordt (De Bruijn, 2007). Daarbij vinden er bezuinigingen plaats op het overheidsapparaat, de gedachte is dat de overheid kleiner moet worden. Echter wordt wel gesteld dat bezuinigingen niet ten koste mogen gaan van de veiligheid, en dient ‘value for money’ geleverd te worden (Inspectie OOV, 2011, p. 7). Hierdoor ontstaat prestatiedruk, welke ook geldt voor toezichthouders. Hun toezicht moeten bijdragen aan de ontwikkeling en kwaliteit van de organisaties waarop zij toezicht houdt. Deze ontwikkelingen leiden er toe dat de legitimiteit van een toezichthouder gekoppeld wordt aan de mate waarin zij voldoet aan haar taken en de daarbij horende prestatienormen. In 2001 wordt de eerste Kaderstellende Visie op Toezicht (Ministerie van BZK, 2001) aangenomen naar aanleiding van het rapport ‘De ministeriele verantwoordelijkheid ondersteund’ van de Commissie Borghouts (1998). In de visie van de Commissie Borghouts is het toezichtinstrument het middel dat een verantwoordelijk minister ten dienste staat om de effectiviteit van beleidsinspanningen te volgen in termen van het behalen van de gewenste resultaten van het beleid van het ministerie (Van Dam, 2009, p.20). Hiermee sluit het aan bij de vergrootglasfunctie en informatie verzamelfunctie die toezicht heeft. In deze kaderstellende visie op toezicht worden onafhankelijkheid, transparantie en professionaliteit genoemd als waardes waar toezicht aan moet voldoen. Om hieraan te voldoen vindt binnen de ministeries een herdefiniëring van toezichthoudende eenheden plaats (Mertens, 2008, p. 48). Getracht wordt om de tot dan toe over ministeries versnipperde eenheden onder te brengen onder één ministerie. Hierdoor zou het toezicht op het eigen beleid effectiever kunnen plaats vinden. Aan het hoofd van een inspectie komt een inspecteur-generaal te

24


staan die rechtstreeks contact heeft met de minister (Mertens, 2009, p. 14). Hiervoor ging het contact met de minister via de directeur-generaal. Door deze twee functies gelijk te trekken ontstaat een striktere scheiding tussen uitvoering, beleid en toezicht binnen de ministeries. Hierdoor kunnen inspecties meer onafhankelijk toezicht houden. Echter is nog wel voornamelijk sprake van verticaal toezicht, wat duidt op een klassieke toezichtstijl (Van Dam, 2009). In 2005 wordt de tweede ‘Kaderstellende Visie op Toezicht’ gepubliceerd. In deze visie, met de titel ‘Minder last, meer effect’ worden drie waardes toegevoegd aan de waardes uit de eerste kaderstellende visie, te noemen: selectiviteit, slagvaardigheid en samenwerkend. De overheid heeft hiermee de ambitie om effectiever toezicht te houden en daarbij de toezichtlast te verkleinen (Ministerie van BZK, 2005, p. 3). Met deze positionering wordt gebroken met de insteek van klassiek toezicht (Van Dam, 2009). Door samenwerking te voorzien en zo het toezichtveld meer te gaan betrekken, vindt de mogelijkheid tot verschuiving plaats naar meer modern toezicht. In 2006 wordt de motie Aptroot aangenomen door de tweede kamer (Van Dam, 2009). Hierin wordt voorgesteld alle inspecties samen te voegen in één rijksinspectie. De steun voor een dermate sanerende en toezichtlast verkleinende maatregel was groot in de Kamer (Mertens, 2008). Hoewel dit niet werd doorgezet, leidde deze motie tot het programma Eenduidig Toezicht en het daaropvolgende programma Vernieuwing Toezicht. Hierin wordt de ambitie uitgesproken om de toezichtlast met 25% te verminderen en de efficiency van de rijksinspecties en de kwaliteit van en effectiviteit van toezicht te vergroten (Van Dam, 2009, p. 25). Ook leidt dit tot de oprichting van de Inspectieraad om de samenwerking tussen de rijksinspecties te vervorderen.

2.3.3 De aanname van de Wet Veiligheidsregio’s Op 1 oktober 2010 treedt de Wet Vr en het bijhorende Besluit Vr in werking. De aanleiding hiervoor is de constatering dat rampen complexer zijn geworden in de huidige samenleving. Hierdoor zijn andere aanpakken, partners en strategieën nodig en moet rampenbestrijding uitgebreid worden naar crisisbeheersing (Ministerie van BZK, 2010). Hierdoor ontstaat de behoefte naar een hogere schaal van samenwerking dan de traditionele gemeentelijk schaal. Ook wordt multidisciplinaire samenwerking tussen ‘traditionele’ en ‘nieuwe’ veiligheidspartners belangrijker. Via de Wet Vr worden de veiligheidsregio’s op basis van verlengd lokaal bestuur ingericht. Elke veiligheidsregio heeft een gemeenschappelijke regeling als juridische inslag (Ministerie van BZK, 2010). In het Besluit Vr zijn de kwaliteitseisen opgenomen voor de organisaties in de veiligheidsregio (Ministerie van BZK, 2010). Het toezicht op de nieuw gevormde veiligheidsregio’s wordt uitgevoerd door de toenmalige Inspectie Openbare Orde en Veiligheid. De Inspectie OOV toetst de veiligheidsregio’s aan naleving van de Wet Vr en het bijhorende besluit Vr. Deze verandering van wetgeving had gevolgen voor het toetsingskader en de manier van toezicht houden (Van Dam, 2012). Via de

25


Wet Vr wordt het toezicht van de Inspectie VenJ meer detaillistisch. Dit heeft te maken met de meer inhoudelijk gerichte prestatienormen uit het Besluit Vr. Deze detaillistische ‘afvinkwijze’ van toezicht heeft gevolgen gehad voor de toezichtstijl en de relatie met het toezichtveld. Hierin speelt mee dat interbestuurlijk toezicht in de Nederlandse gedecentraliseerde eenheidstaat niet onomstreden is (Bestuurlijke Werkgroep Alders, 2005). Met de vorming van de veiligheidsregio’s werd de Inspectie VenJ namelijk toezichthouder over een gemeenschappelijke regeling waarin gemeentelijke bestuurders betrokken zijn.

2.3.4 Komende ontwikkelingen In de bovenstaande paragrafen zijn de belangrijkste ontwikkelingen besproken die invloed hebben gehad op het toezicht op de rampenbestrijding. Hiermee is de context waarin de Inspectie VenJ haar werk doet geschetst. Hieruit blijkt het belang voor de Inspectie VenJ om effectief toezicht te leveren. In deze paragraaf worden enkele aankomende ontwikkelingen beschreven die invloed kunnen hebben op de manier van toezicht houden van de Inspectie VenJ. Binnen het toezichtveld waarop de Inspectie VenJ zich richt vinden een aantal ontwikkelingen plaats (Inspectie OOV, 2011, p. 6). Het gaat hierbij om het complexer worden van veiligheidsvraagstukken, veranderingen in het politiek-bestuurlijke terrein en ontwikkelingen in het werkveld. Veiligheidsproblemen beperken zich niet meer tot de traditionele veiligheidspartners, steeds vaker worden ‘nieuwe’ partners zoals jeugdzorg, onderwijsinstellingen, justitie, etc. betrokken. De Inspectie VenJ zal hiervoor meer naar de werking van de totale keten moeten kijken in haar toezichttaak. Daarnaast spelen ontwikkelingen zoals toenemende informatisering, digitalisering en internationalisering. Hierdoor ontstaan nieuwe veiligheidsvraagstukken en zijn vaker bovenregionale of zelfs internationale samenwerking nodig is om deze aan te pakken. Dit heeft dan ook weer gevolgen voor het toezicht. In het regeerakkoord zijn een aantal nieuwe beleidsprioriteiten geformuleerd op het gebied van veiligheid (Inspectie OOV, 2011, p. 7). Hierin staan de roep om een daadkrachtige aanpak van criminaliteit en centraal stelling van de veiligheid van de burger. Hiermee spreekt de regering het belang van het thema veiligheid uit. Echter staan er ook forse bezuinigen op het programma, maar mag het niveau van veiligheid niet achteruit gaan. Er dient ‘value for money’ geleverd te worden. Als laatste hebben veranderingen in weten regelgeving invloed op het werk van de Inspectie VenJ. Op het gebied van toezicht op de rampenbestrijding zijn hierbij de net aangenomen Wet Vr van toepassing en de aankomende herdefiniëring van deze wet in 2013. Hier komt bij dat een ontwikkeling van de professionaliteit van de toezichtfunctie van groot belang is de komende jaren (Bos, 2012). Daarbij moet zowel ingezet worden op het samenwerken met de andere inspecties als op de ontwikkeling van de deskundigheid van inspecteurs. Hierin speelt mee dat in het huidige regeerakkoord staat dat er eigenlijk één rijksinspectie zou moeten zijn (Bos, 2012). Deze komende trends worden ondersteund door Mertens (2008, p. 49). Hij stelt dat ontkokering in het denken binnen het eigen ‘vakgebied’ van inspecties doorbroken moet worden en dat over de grenzen van sectoren heen geleerd

26


moet worden. Hierbij wordt het belang van de ontwikkeling van deskundigheid van inspecteurs onderkend. Ook stelt hij dat deskundige toezichthouders in de regel geen ‘afvinkende’ toezichthouders zijn, maar juist organisaties die meerwaarde leveren door normering, door verspreiding van kennis en het vitaal houden van verantwoordelijkheden (Mertens, 2009, p. 49). Een laatste ontwikkeling is het toenemende belang van strikte scheiding tussen beleid, uitvoering en toezicht (Bos, 2012). Inspecties moeten binnen het ministerie een onafhankelijk orgaan zijn. Binnen het ministerie van VenJ moet de Inspectie VenJ dé gezaghebbende toezichthouder worden.

2.4 Conclusies In dit hoofdstuk stonden de volgende twee vragen centraal: ‘wat zijn de verschillende functies en stijlen van toezicht?’ en ‘wat zijn de belangrijkste ontwikkelingen in het toezicht op de rampenbestrijding in Nederland?’. Uit dit hoofdstuk wordt duidelijk dat toezicht houden gaat om het verzamelen van informatie, het oordelen hierover en naar aanleiding van het oordeel al dan niet (zelf) interveniëren. Toezicht kent hierin drie vormen: nalevingtoezicht, uitvoeringstoezicht en interbestuurlijk toezicht. Naast verschillende verschijningsvormen heeft toezicht meerdere functies voor de overheid en maatschappij. Voor de overheid is de regulerende en informatie verzamel functie van toezicht belangrijk. Toezicht heeft maatschappelijke functies op gebied van bewaken van eerlijke concurrentie en stabiliteit van de samenleving. Om invulling te geven aan de verschillende functies van toezicht kan een toezichthouder kiezen uit drie toezichtstijlen: klassiek toezicht, modern toezicht en post-modern toezicht. In de praktijk zullen meestal mengvormen van de verschillende stijlen voorkomen. In het toezicht op de rampenbestrijding hebben drie belangrijke ontwikkelingen plaatsgevonden. In de eerste plaats is dit het ontstaan van de risicosamenleving en de daarbij komende roep om meer toezicht. Ten tweede hebben verschillende bestuurlijke ontwikkelingen bijgedragen aan de eis om meer effectiviteit van toezicht. En ten derde is de aanname van de Wet Vr en het bijhorende Besluit Vr van belang geweest. Naast deze reeds plaatsgevonden ontwikkelingen zijn er ook enkele komende ontwikkelingen beschreven die effect gaan hebben op het toezicht op de rampenbestrijding. Met dit hoofdstuk is betracht inzicht te gegeven in de manier waarop toezicht kan plaatsvinden en de functies die toezicht hierbij dient. Ook wordt duidelijk dat goede afstemming van de toezichtstijl met de functie van toezicht en met het toezichtveld van belang is voor effectief toezicht. Daarnaast zijn de ontwikkelingen in het toezicht op de rampenbestrijding beschreven om inzichtelijk te maken waarom het van belang is dat de Inspectie VenJ effectief toezicht houdt. Hiermee wordt ook de context duidelijk waarin de Inspectie VenJ haar werk doet. In hoofdstuk 5 wordt invulling gegeven aan de toezichttaak

27


van de Inspectie VenJ. In het volgende hoofdstuk wordt het theoretisch onderzoeksmodel voor dit onderzoek ontwikkeld.

28


Hoofdstuk 3: Doorwerking en factoren die doorwerking beïnvloeden 3.1 Inleiding In hoofdstuk 2 zijn de verschillende functies- en stijlen van toezicht beschouwd en zijn de ontwikkelingen beschreven die tot de huidige context waarin de Inspectie VenJ zich bevindt geleid hebben. In dit hoofdstuk wordt in de literatuur onderzocht wat bekend is over de begrippen doorwerking, de factoren die doorwerking beïnvloeden en de beïnvloedbaarheid van deze factoren door de Inspectie VenJ. Het doel hiervan is inzichtelijk maken wat reeds bekend is over deze begrippen en een theoretisch model te ontwikkelen waarmee de empirie onderzocht kan worden. Dit hoofdstuk geeft antwoord op de volgende drie deelvragen: ‘wat is doorwerking?’, ‘welke factoren beïnvloeden doorwerking?’ en ‘welke factoren voor doorwerking zijn te beïnvloeden door de Inspectie VenJ?’ Een probleem voor dit onderzoek is dat niet eerder op deze manier onderzoek is gedaan naar de doorwerking van aanbevelingen van een rijksinspectie. Een pasklaar onderzoeksmodel is hierdoor niet voorhanden. Echter is wel onderzoek gedaan naar de doorwerking van beleidsadviezen (Bekkers et al, 2004) en de doorwerking van monitoring (De Kool, 2007). Door van deze literatuur gebruik te maken, en aan te passen naar de specifieke context van dit onderzoek, kan de doorwerking van aanbevelingen van de Inspectie VenJ onderzocht worden. Dit hoofdstuk heeft de volgende opbouw. In paragraaf 3.2 wordt onderzocht wat in de literatuur bekend is over het begrip doorwerking. Allereerst wordt hiertoe het begrip doorwerking gedefinieerd (paragraaf 3.2.1). Daarna zullen de verschillende soorten doorwering beschouwd worden (paragraaf 3.2.2). Als laatste wordt de relatie gelegd tussen doorwerking van aanbevelingen en de beleidsbenadering van de ontvanger van de aanbevelingen (paragraaf 3.2.3). In paragraaf 3.3 wordt in de literatuur onderzocht welke factoren doorwerking beïnvloeden. Hierin worden achtereenvolgens de kenmerken van aanbevelingen (paragraaf 3.3.1), afstemming op de behoefte van het toezichtveld (paragraaf 3.3.2), de organisatie van de Inspectie VenJ (paragraaf 3.3.3), de interactie tussen de Inspectie VenJ en het toezichtveld (paragraaf 3.3.4), de presentatie van de aanbevelingen (paragraaf 3.3.5) en de institutionele kenmerken van het toezichtveld (paragraaf 3.3.6) genoemd. In paragraaf 3.4 wordt in de literatuur onderzocht welke factoren te beïnvloeden zijn door de Inspectie VenJ. In paragraaf 3.5 staan de conclusies.

3.2 Doorwerking 3.2.1 Definiëring van doorwerking Doorwerking wordt in de literatuur vaak in verband gebracht met het gebruik (in het Engels: utilization) van informatie (De Kool, 2007, p. 46). In de context van aanbevelingen uit toezichtrapporten zou dan gezegd kunnen worden: het gebruik maken van (strategische)

29


aanbevelingen. Echter deze transitie kan niet zomaar gemaakt worden. Het gebruiken van (wetenschappelijke) informatie en het gebruik maken van (strategische) aanbevelingen zijn twee verschillende zaken (Bekkers et al, 2004, p. 11). Over wat doorwerking precies is en hoe het gedefinieerd moet worden bestaat onduidelijkheid. Doorwerking wordt in de literatuur ook wel beschouwd als een fenomeen dat “ambiguous, amorphous, incremental, and meandering” is (Webber, 1991-1992 in: Bekkers et al, 2004, p. 12). Hierdoor is het moeilijk om doorwerking te conceptualiseren. Tegelijkertijd is het van wezenlijk belang dat dit gebeurd, omdat de doorwerking van aanbevelingen een indicatie kan geven over het feitelijk functioneren van een adviesgever. In het artikel: Doorwerking van strategische beleidsadvisering (2004, p. 6) komen Bekkers et al tot de volgende definitie van doorwerking: ‘De effecten die optreden ten gevolgen van adviezen’. Hiermee lijkt doorwerking een redelijk eenduidig begrip. De overlap naar aanbevelingen in plaats van adviezen kan ook gemakkelijk gemaakt worden via de deze definitie. Echter wanneer beter naar de definitie gekeken wordt kunnen meerdere variabele onderscheiden worden. Wat zijn namelijk deze effecten die kunnen optreden? Zijn hier verschillende soorten van? En wat voor aanbevelingen worden gegeven, door wie worden ze gegeven en aan wie? Mogelijk bestaan er verschillende soorten effecten die kunnen optreden door het geven van aanbevelingen. Blijkbaar spelen verscheidene factoren mee in het gebruik maken van aanbevelingen, in welke mate ervan gebruik gemaakt wordt en wat er met aanbevelingen gedaan wordt. Hierbij zijn zowel de gever van de aanbevelingen als de ontvanger betrokken. Hieronder worden de verschillende vormen die doorwerking kan aannemen uitgewerkt.

3.2.2 Soorten doorwerking Bekkers et al (2004, p. 24) onderscheiden vier vormen van doorwerking, te noemen: instrumentele doorwerking, agenderende doorwerking, politiek-strategische doorwerking en conceptuele doorwerking. 

Instrumentele doorwerking, ook wel directe doorwerking genoemd, gaat ervan uit dat aanbevelingen rechtstreeks worden overgenomen door de ontvanger. Deze vorm van doorwerking vindt plaats wanneer de aanbevelingen leiden tot: ‘Een directe verandering van het gedrag van individuen of organisaties in lijn met de aanbevelingen’ (Bekkers et al, 2004, p. 24).



Bij agenderende doorwerking worden aanbevelingen niet direct overgenomen, maar wel gebruikt om een (nieuw) thema op de agenda te zetten bij de ontvanger. Dit past bij strategische aanbevelingen op de langere termijn.

30


‘Het gevolg van de aanbevelingen is dat een nieuw onderwerp of beleidsthema onderwerp van het maatschappelijke of politieke debat wordt (Bekkers et al, 2004, p. 24). 

Bij politiek-strategische doorwerking worden aanbevelingen gebruikt door (enkele actoren van) de ontvanger om het eigen gevoerde beleid te ondersteunen, waardoor de aanbeveling een legitimerende functie krijgt. Versterking van de machtspositie is een belangrijke reden voor gebruikmaking van de aanbevelingen. Bij politiek-strategische doorwerking geldt dat: ‘Het advies wordt gebruikt om de machtspositie van één of enkele spelers te versterken om op deze wijze de politieke doelen beter te kunnen bereiken (Bekkers et al, 2004, p. 24).



Bij conceptuele doorwerking gaat het niet zozeer om het overnemen van aanbevelingen, maar om het over nemen van zogenaamde ‘sensitizing concepts’ die worden aangedragen door de adviesgever. Hiermee wordt bedoeld dat het nieuwe perspectieven biedt, waardoor mogelijk tegenstellingen tussen verschillende actoren overbrugd kunnen worden en beleid, zij het op een andere manier, uitgevoerd kan worden. ‘Een aanbeveling heeft een verandering in de kennis, opvattingen of causale redeneringen van individuen of organisaties tot gevolg (Bekkers et al, 2004, p. 24).

Uit de vier verschillende definities blijkt dat aanbevelingen meerdere effecten kunnen hebben, en ook dat het ‘gewicht’ van die effecten verschilt. Wanneer een aanbevelingen op de agenda komt is het effect beduidend lager dan wanneer een aanbeveling rechtstreeks wordt overgenomen.

Paragraaf 3.2.3 Relatie doorwerking met beleidsbenadering van de ontvanger Hierboven zijn vier verschillende vormen van doorwerking beschreven. Blijkbaar kan de ontvanger op meerdere manieren ‘gebruik maken’ van aanbevelingen. De vorm van doorwerking speelt ook mee in het ‘effect’ van de aanbeveling. Om deze vormen van doorwerking te verklaren kan gekeken worden vanuit welke benadering het beleid van de ontvanger tot stand komt. Met andere woorden, waarom wordt er op een bepaalde manier gebruik gemaakt van de aanbevelingen. Bekkers et al (2004) en De Kool (2007) onderscheiden beide een rationele en een politieke benadering van beleid. De Kool (2007) voegt daar nog een culturele benadering aan toe. De verschillende benaderingen van beleid hebben consequenties voor de doorwerking van aanbevelingen (Bekkers et al, 2004, p. 12). In een rationele opvatting van beleid verlopen beleidsprocessen grofweg volgtijdelijk en lineair (Bekkers et al, 2004, p. 12). Dit wil zeggen dat wanneer in de organisatie een

31


probleem wordt gesignaleerd, in eerste instantie wordt gereageerd met een aantal alternatieve beleidsmaatregelen. Uit deze alternatieven wordt dan uiteindelijk het beleidsalternatief gekozen met de optimale kosten/batenverhouding. Wanneer de keuze gemaakt wordt om, bijvoorbeeld extern, advies in te winnen gebeurd dit in de veronderstelling dat de aangeleverde aanbevelingen objectief en waardevrij zijn (Bekkers er al, 2004, p. 13). Hierdoor kunnen aanbevelingen rechtstreeks overgenomen worden, want politieke belangen spelen hierin geen rol. In de rationele benadering leiden aanbevelingen dan tot instrumentele doorwerking. Deze gedachte wordt ondersteund door De Kool (2007). Volgens hem gaat de rationele benadering ervan uit dat de ontvanger aanbevelingen rechtstreeks overneemt en doelgericht gebruikt. Daarbij is de informatiebehoefte van de ontvanger helder en eenduidig voor de adviesgever, zodat deze precies weet wat de ontvanger verwacht. De aangeleverde informatie kan dan een duidelijk doel dienen voor de gebruiker. Doorwerking kan hierdoor gezien worden als een lineair proces van aanbevelingen krijgen en er gebruik van maken. De Kool (2007, p. 48) geeft de volgende succesfactoren binnen de rationele benadering waaraan aanbevelingen moeten voldoen om doorwerking te vinden: betrouwbaarheid, relevantie, doelgerichtheid en bruikbaarheid. De Kool (2007, p. 51) stelt dat de verwachting is dat hoe betrouwbaarder, relevanter, doelgerichter en bruikbaarder adviezen zijn, des te groter de doorwerking is. De vraag is echter of deze ‘perfecte’ situatie in de praktijk voorkomt. Deze laatste vraag wordt beantwoord door Bekkers et al (2004, p. 21). Zij stellen dat in de praktijk instrumentele doorwerking niet vaak zal voorkomen. Hiervoor zijn enkele redenen. Ten eerste zullen aanbevelingen nooit perfect aansluiten bij de wensen van de ontvanger. Ten tweede zal de concurrentie van andere actoren en afdelingen in de organisatie toenemen wanneer de adviesgever zich gaat bemoeien met inhoudelijk processen. Een adviesgever moet niet op de stoel van de beleidsmaker gaan zitten. Ten derde wordt een adviesgever vaak ingeroepen om op strategisch niveau advies te geven. Het doel van ontvanger ligt dan ook niet in inhoudelijk, operationeel advies, maar zal meer gericht zijn op de lange termijn. De rol van de adviesgever is dan ook niet op instrumenteel advies te geven, vaak wordt een andere vorm van advisering verwacht. Dit resulteert dan ook in een andere vorm van doorwerking van de aanbevelingen. Een meer realistische visie op de doorwerking van aanbevelingen ontstaat wanneer de politieke benadering van beleid betrokken wordt (Bekkers et al, 2004; De Kool, 2007). In deze benadering van beleid wordt kennis en informatie, in de vorm van bijvoorbeeld aanbevelingen, gebruikt in een beleidsarena (Bekkers et al, 2004, p. 13). Dit wil zeggen dat verschillende actoren met verschillende belangen aanbevelingen gebruiken in onderhandelingen om hun eigen machtspositie te versterken. Aanbevelingen worden zo onderdeel van politieke strijd en staan niet, zoals in het rationele model, boven de politieke strijd (Bekkers et al, 2004, p.14). In de politieke benadering van beleid kunnen aanbevelingen dienen ter beïnvloeding van de maatschappelijke of politieke agenda, het

32


stimuleren van maatschappelijk debat of het legitimeren van bestaand beleid. De mogelijkheden om gebruik te maken van aanbevelingen zien we terug in de vormen agenderende doorwerking en politiek-strategische doorwerking. Een belangrijke bijdrage aan de politieke benadering wordt geleverd door Kingdon (1984) met zijn stromenmodel. In zijn model wordt verklaard hoe agendavorming plaatsvindt en hoe beleidsproblemen aan beleidsalternatieven worden gekoppeld. Aanbevelingen worden hierin strategisch wel of niet gebruikt, naar gelang het de betreffende actor het beste uitkomt. De totstandkoming van beleid kan gezien wordt als een ‘window of opportunity’, waar problemen, oplossingen en politiek gedrag samenkomen. Het al dan niet gebruik maken van aanbevelingen kan worden beschouwd als het al dan niet bewust laten doorwerken van aanbevelingen. Aangezien politiek en strategisch gedrag gekenmerkt wordt door ambiguïteit, is de doorwerking van aanbevelingen binnen een organisatie soms moeilijk te herkennen. De Kool (2007, p. 52) beschrijft doorwerking in de politieke benadering aan de hand van een aantal veronderstellingen. Allereerst wordt ervan uitgegaan dat er meerdere soorten gebruikers zijn van de aanbevelingen en dat deze verschillende gebruikers ook variërende belangen hebben met de aanbevelingen. Informatie zal zo alleen maar gebruikt worden wanneer het de positie van de gebruiker handhaaft of versterkt. Er kan sprake zijn van meerdere doelen en informatie wordt gebruik als machtsbron, wat strategisch gedrag tot gevolg heeft. Doorwerking van aanbevelingen is hierin dan ook geen lineair, maar een onvoorspelbaar proces (De Kool, 2007, p. 52; Bekkers et al, 2004, p. 21). Dit betekent echter niet dat doorwerking niet gemanaged kan worden. Succesfactoren voor doorwerking in de politieke benadering zijn vertrouwen tussen betrokken actoren, afstemming van de aanbevelingen tot de belangen van de betrokken actoren en een sterke concurrentiepositie van de adviesgever (De Kool, 2007, p. 53-54). Verder geldt dat hoe toegankelijker de adviesgever is, hoe meer vertrouwen de adviesgever oproept. En hoe dichter de aanbevelingen staan bij de gevestigde belangen van de actor en hoe belangrijker de aanbevelingen zijn voor de uitvoering van de eigen taken, des te groter de doorwerking van de aanbevelingen is (De Kool, 2007, p. 56). Naast een rationele benadering en een politieke benadering waarmee het beleid van de ontvanger bekeken kan worden, onderscheidt De Kool (2007) een culturele benadering. Doorwerking van aanbevelingen in de culturele benadering vindt slechts plaats wanneer de aanbeveling betekenis heeft voor de betreffende actor (De Kool, 2007, p. 57). Hiermee hangt samen dat actoren in een organisatie binnen verschillende cultureel-institutionele settingen opereren. Hierbinnen bepalen gedragsregels of rollen in grote mate het handelen van de actoren die erbinnen vallen, en zo ook de thema’s die als belangrijk gekarakteriseerd worden. Wanneer de betekenis aan een aanbeveling door een betreffende actor of groep actoren niet groot is zal geen doorwerking plaatsvinden. Succesfactoren van doorwerking in de culturele benadering zijn volgens De Kool (2007, p. 58-59) dat de aanbevelingen betekenis moeten hebben voor de ontvanger, ze moeten herkenbaar zijn, passen binnen het referentiekader van de ontvanger en er dient rekening gehouden te worden met interactie. Daarbij is verwachting dat hoe betekenisvoller, herkenbaarder en interactiever

33


aanbevelingen zijn, en hoe meer de aanbeveling aansluiten op de referentiekaders van de ontvangende actoren, des te groter de doorwerking is (De Kool, 2007, p. 61). De laatste vorm van doorwerking, conceptuele doorwerking, kan in alle drie de benaderingen voorkomen. Volgens De Kool (2007, p. 23) heeft deze vorm van doorwerking componenten in zich van zowel de rationele benadering, de politieke benadering en de culturele benadering. Bij conceptuele doorwerking is een belangrijke veronderstelling dat er sprake is van probleemverrijking. Er wordt dan wel gesproken van ‘enlightenment’ (Weiss red., 1977; Hanney e.a., 2003 in: De Kool, 2007). Probleemverrijking kan zowel een rationele functie hebben (vergroting van keuzemogelijkheden), een politieke functie (nieuwe argumenten aanleveren) of culturele functie hebben (graduele heroriëntatie in gang zetten). Bekkers et al (2004, p. 25) stellen dat conceptuele doorwerking gezien wordt als de belangrijkste doorwerking die veel actoren ervaren. Een geslaagde reconceptualisering en het oprekken van de grenzen van het beleidsdiscours worden als belangrijke succesfactoren voor goede aanbevelingen gezien. Om conceptuele doorwerking succesvol te maken is het van belang dat de aanbevelingen een nieuw, alternatief perspectief bieden op de oorzaken of omvang van het beleidsprobleem, de gewenste beleidsaanpak of de institutionele structuur van het beleidsveld (Bekkers et al, 2004, p. 25). Conceptuele doorwerking is wel vaak lastig te meten, aangezien er een relatief lange periode overheen gaat voor de effecten van de aanbevelingen zichtbaar worden. In deze paragraaf is de relatie tussen beleidsbenadering van de ontvanger en de zijn de verschillende soorten doorwerking beschouwd. In de volgende paragraaf wordt ingegaan op de factoren die doorwerking beïnvloeden.

3.3 Factoren die doorwerking beïnvloeden In de vorige paragraaf is beschreven welke soorten doorwerking er zijn en hoe deze vormen van doorwerking te verklaren zijn vanuit het beleid van de ontvanger. Het doel van deze paragraaf is onderzoeken welke factoren doorwerking van aanbevelingen beïnvloeden en deze te ordenen in een systematisch overzicht. Hiermee wordt een theoretisch model opgesteld waarmee later de empirie van dit onderzoek onderzocht kan worden. Zoals in de inleiding van dit hoofdstuk al verklaard, is nog niet eerder op deze manier onderzoek gedaan naar de doorwerking van aanbevelingen van rijksinspecties. Hierdoor bestaat nog geen theoretisch model met factoren die doorwerking van aanbevelingen van een rijksinspectie beïnvloeden. Puur bezien vanuit de rationele benadering van beleid zou dit geen probleem zijn. In deze, hypothetische, vorm zou het toezichtveld de aanbevelingen van de Inspectie VenJ overnemen, omdat zij er vertrouwen in heeft dat deze aanbevelingen bijdragen aan de organisatie. Er zou dan ook totale transparantie moeten zijn tussen beide partijen. De doorwerking van de aanbevelingen is dan 100%. In de praktijk komt deze situatie, zoals Bekkers et al (2004) en De Kool (2007) beamen, niet voor. Politieke en culturele belangen maken dat er een discrepantie bestaat tussen het beleid van de ontvanger, hier het

34


toezichtveld en de aanbevelingen van de adviesgever, hier de Inspectie VenJ. Daarnaast is er mogelijk verminderde transparantie en bestaat er onzekerheid in de relatie tussen beide partijen (Koppenjan & Klijn, 2004 hebben uitgebreid onderzoek gedaan naar de invloed van onzekerheid in netwerken). Dit is een totaal andere relatie dan bij een organisatie die een adviesbureau inhuurt om in haar belang aanbevelingen te geven. Daar komt bij dat een huidige verschuiving van klassiek naar modern toezicht eraan bijdraagt dat de relatie tussen toezichthouder en toezichtveld steeds meer op een netwerkverhouding begint te kijken. Daarbij komen aanbevelingen van Inspectie VenJ ongevraagd tot stand en negatieve toezichtrapporten kunnen verstrekkende gevolgen voor het toezichtveld. Alles bij elkaar zijn er verschillende factoren die bepalen dat het toezichtsubject al dan niet gebruik maakt van aanbevelingen van de Inspectie VenJ. Vooraf is het nog wel van belang om te stellen dat doorwerking niet onmogelijk is wanneer niet aan één van de factoren voldaan wordt, of dat doorwerking altijd zal optreden wanneer wel aan de factoren voldaan wordt (Bekkers et al, 2004). Wat wel mogelijk kan zijn, maar dat zal uit de empirie moeten blijken, is dat sommige factoren meer ‘gewicht’ in de schaal leggen voor de doorwerking van aanbevelingen. Sommige factoren zijn dan dus van groter belang voor de doorwerking dan anderen. Bekkers et al (2004) onderscheiden zes factoren die invloed op de doorwerking van strategische beleidsadviezen, te noemen: kenmerken van aanbevelingen, de behoefte van de ontvanger, de organisatie van de adviesgever, interactie tussen adviesgever en de ontvanger, de presentatie en nazorg van aanbevelingen en de institutionele kenmerken van het beleidsveld. Om de aanpassing naar de empirie te maken wordt hierna gesproken van ‘toezichtveld’ in plaats van ‘ontvanger’ en ‘Inspectie VenJ’ in plaats van ‘adviesgever’. Een samenvatting van alle factoren staat in tabel 3.1. 3.3.1 Kenmerken van aanbevelingen De ‘fysieke’ kenmerken van de aanbevelingen spelen een rol in de doorwerking (Bekkers et al, 2004, p. 38). Het gaat hierbij om kenmerken die aan het product gerelateerd zijn, zoals: de vormgeving van de aanbevelingen, de kwaliteit van de aanbevelingen, de concreetheid van de aanbevelingen en de hoeveelheid aanbevelingen. 





De vormgeving waarmee de aanbevelingen in de rapportage staan dragen bij aan de leesbaarheid van het rapport. Dit kenmerk heeft een positieve relatie tot de doorwerking. Verwacht mag worden dat een betere vormgeving een hogere doorwerking tot gevolg heeft. De kwaliteit van de aanbevelingen is van belang voor de doorwerking, en het verband met de doorwerking is positief. Inhoudelijke juistheid van de aanbevelingen draagt bij aan de betrouwbaarheid van de aanbevelingen, en mogelijk het vertrouwen in de Inspectie VenJ. Hiermee heeft het dus een relatie met de reputatie van de Inspectie VenJ in het toezichtveld. De relatie tussen concreetheid van aanbevelingen en de doorwerking is lastiger. Hier speelt namelijk de behoefte van het toezichtveld een rol in. In de rationele benadering hebben concrete aanbevelingen een hoge doorwerking, aangezien zij

35




direct over te nemen zijn (De Kool, 2007). Echter wanneer aanbevelingen voor strategisch gebruik zijn, kan concreetheid juist de doorwerking verlagen. Hierbij kan ook het niveau waarop de aanbeveling gedaan wordt meespelen. Verschillende niveaus kunnen om verschillende concreetheid niveaus vragen (Bekkers et al, 2004). De relatie tussen de hoeveelheid aanbevelingen en de doorwerking is lastig, en ook afhankelijk van de behoefte van het toezichtveld. Zo zal een bestuurder meer behoefte heeft aan enkele ‘to-the-point’ aanbevelingen, terwijl misschien een uitvoerende ambtenaar juist behoefte heeft aan een flinke hoeveelheid (inhoudelijke) aanbevelingen. Echter mag verondersteld worden dat bij teveel aanbevelingen de doorwerking achteruit gaat, omdat het dan veel moeite kost om alle aanbevelingen te verwerken.

3.3.2 Afstemming op de behoefte van het toezichtveld De afstemming van de aanbevelingen met de behoefte van het toezichtveld is een belangrijke factor voor de doorwerking van aanbevelingen (Bekkers et al, 2004, p. 41). Dit werd onder andere al duidelijk bij de bovengenoemde kenmerken van de aanbevelingen en de afstemming die mogelijk nodig was op verschillende niveaus van de organisatie waar aanbevelingen aan gegeven worden. Echter deze afstemming vinden kan lastig zijn wanneer de relatie tussen de Inspectie VenJ en het toezichtveld niet transparant is. Een oorzaak hiervoor is het bestaan van onzekerheid tussen de verschillende partijen (Koppenjan & Klijn, 2004). Koppenjan & Klijn (2004) onderscheiden drie vormen van onzekerheid: cognitieve onzekerheid, strategische onzekerheid en institutionele onzekerheid. Cognitieve onzekerheid ontstaat door onbekendheid van de gevolgen van complexe problemen door het ontbreken van kennis en ambiguïteit (Koppenjan & Klijn, 2004, p. 6). Strategische onzekerheid ontstaat doordat verschillende actoren betrokken zijn in netwerken en er onderlinge onduidelijkheid bestaat over de strategieën van de betrokkenen (Koppenjan & Klijn, 2004, p. 7). Hierdoor anticiperen actoren op elkaars onbekende en mogelijk conflicterende strategieën, wat onzekerheid oplevert en kan leiden tot policy games (Koppenjan & Klijn, 2004, p. 45). Institutionele onzekerheid ontstaat doordat beslissingen in complexe situaties genomen worden op verschillende plaatsen, in verschillende arena’s en verschillende netwerken (Koppenjan & Klijn, 2004, p. 7). Doordat op deze drie niveaus ambiguïteit kan bestaan is het lastig om afstemming te vinden. Het gaat hierbij om afstemming van de aanbevelingen op het probleem, beleid en werkprogramma van het toezichtveld en rekening houden met de financiële situatie van het toezichtveld. 

Allereerst is afstemming van de aanbevelingen nodig op het probleem waarvoor aanbevelingen gedaan worden. De aangedragen oplossingen moeten daarbij aansluiten bij het beleid van het toezichtveld en passen in het werkprogramma. Dit zorgt ervoor dat de aanbevelingen als relevant, doelgericht en bruikbaar worden ervaren door de ontvanger, wat een positief effect heeft op de doorwerking (Bekkers et al, 2012; De Kool, 2007). Hiervoor is transparantie nodig en zal onzekerheid de afstemming en dus de doorwerking verminderen.

36




De financiële situatie van de ontvanger in een factor voor de doorwerking van aanbevelingen (Van Dam, 2012). Aanbevelingen die de begroting van het toezichtveld overschrijden zullen waarschijnlijk minder snel doorwerking vinden.

3.3.3 De organisatie van de Inspectie VenJ Een derde factor die een rol speelt bij de doorwerking van aanbevelingen is de organisatie van de Inspectie VenJ zelf (Bekkers et al, 2004, p. 43). Binnen deze factor is de reputatie van de adviesgever van groot belang. Twee factoren die onder de organisatie van de Inspectie VenJ vallen en horen bij een rijksinspectie zijn: de wettelijke basis van de aanbevelingen en sanctioneringmogelijkheid. Ook bij deze factoren voor de doorwerking kunnen de drie vormen van onzekerheid een rol spelen. Wanneer men bijvoorbeeld niet bekend is met de toezichtfunctie van de Inspectie VenJ kunnen vooroordelen ontstaan die slecht zijn voor de reputatie. Verwacht wordt dat veel actoren uit het toezichtveld niet op de hoogte zijn van de precieze werkzaamheden, wettelijke basis van aanbevelingen en sanctioneringmogelijkheden van de Inspectie VenJ. 





De reputatie van de Inspectie VenJ speelt een belangrijke rol voor de doorwerking van aanbevelingen (Bekkers et al, 2004, p. 43). De reputatie wordt bepaald door meerdere zaken, zoals: de toegekende betrouwbaarheid van de organisatie, de betrokkenheid van de Inspectie VenJ met het toezichtveld, de toegankelijkheid van de Inspectie VenJ, een sterke of zwakke voorzitter en de deskundigheid van de inspecteurs. Veronderstelt mag worden dat een goede reputatie een positief effect heeft met de doorwerking van aanbevelingen. Wanneer er onzekerheid bestaat over bijvoorbeeld de werkwijze van de Inspectie VenJ kan dit leiden tot een (misschien wel onterechte) slechte reputatie. De onzekerheid heeft dan gevolgen voor de doorwerking. De Inspectie VenJ toetst het toezichtveld aan wettelijke eisen. Dit wil zeggen dat wanneer het toezichtveld niet aan de wet voldoet, de Inspectie VenJ aanbevelingen zal doen om het toezichtveld aan de wet te laten voldoen. Het vermoeden bestaat dat wanneer aanbevelingen een wettelijke basis hebben, dit een verhoging van de doorwerking tot gevolg heeft (Van Dam, 2012). De Inspectie VenJ heeft geen sanctionerende mogelijkheden tot haar beschikking van om het toezichtveld ‘te dwingen’ aan weten regelgeving te voldoen. Een sanctiemogelijkheid kan er mogelijk toe leiden dat het toezichtveld van de aanbevelingen sneller gebruik maakt uit angst voor sancties. Het verwachte verband is positief, zwaardere sanctiemogelijkheden zullen leiden tot hogere doorwerking (Van Dam, 2012). Het gebruik van sanctiemogelijkheden heeft mogelijk een relatie met de reputatie. Het vaak gebruiken van sanctiemogelijkheden kan de reputatie schaden.

37


3.3.4 Interactie tussen de Inspectie VenJ en het toezichtveld De interactie tussen de Inspectie VenJ en het toezichtveld tijdens het gehele proces, van voorbereiding tot nazorg nadat de aanbevelingen gegeven zijn, is van groot belang. Goede communicatie en de structureelheid van het contact is een factor voor de doorwerking (Bekkers et al, 2004, p. 46). Dit draagt bij aan de relatie tussen toezichtveld en Inspectie VenJ en zo ook de reputatie van de Inspectie VenJ. Het verwachte verband is positief. Goede communicatie en structureelheid van het contact dragen bij aan de doorwerking van aanbevelingen. Mogelijk kan veelvuldige interactie de onzekerheid verminderen.

3.3.5 Presentatie van aanbevelingen Uit het onderzoek van Bekkers et al (2004, p. 47) komt naar voren dat de manier van presenteren van de aanbevelingen een zeer grote rol speelt in de doorwerking. Het gaat hier niet om de ‘fysieke’ kernmerken van de aanbevelingen zoals weergegeven in paragraaf 3.3.1, maar om de wijze waarop de aanbevelingen aan het toezichtveld worden overgedragen. Het vermoeden bestaat dat de doorwerking van een opgestuurd rapport anders is dan wanneer het rapport in een vergadering wordt gepresenteerd door een inspecteur. Daarbij kan het gebruik van multimedia of een uitgebreide communicatiestrategie een rol spelen. Het vermoeden bestaat dat uitgebreide aandacht voor de presentatie van de aanbevelingen een positieve bijdrage levert aan de doorwerking. Deze factor kan hiermee een relatie hebben met de interactie tussen de Inspectie VenJ en het toezichtveld wanneer een ‘persoonlijke’ presentatie plaatsvindt.

3.3.6 Institutionele kenmerken van het toezichtveld De laatste factor die Bekkers et al (2004) onderscheiden zijn de institutionele kenmerken van het toezichtveld. In de context van dit onderzoek gaat het om de institutionele kenmerken van de veiligheidsregio’s. Deze kenmerken spelen een rol in het al dan niet doorwerken van aanbevelingen. Deze factor kan onderscheiden worden in: de timing van aanbevelingen, de politieke en bestuurlijke belangstelling in veiligheid, de media aandacht, de besluitvormingscyclus in het bestuur van de veiligheidsregio en de professionalisering van het toezichtveld. 



Bekkers et al (2004, p. 49) noemen de juiste timing van aanbevelingen de één na belangrijkste factor (na presentatie) voor de doorwerking. Dit hangt samen het zich voordoen van ‘windows of opportunity’ (Kingdom, 1984). Juiste timing van aanbevelingen heeft een positieve relatie met doorwerking. Een aanbeveling komt te vroeg als er nog geen beleidsinitiatief is, en te laat als het beleid al ontwikkeld is (Bekkers et al, 2004, p. 49). Een nuance hierbij is wel dat een agenderende aanbeveling uiteraard op een ander tijdstip gegeven kan worden dan een aanbeveling die instrumenteel dient door te werken. De politieke en bestuurlijke belangstelling in veiligheid speelt een grote rol in de doorwerking van aanbevelingen van de Inspectie VenJ. Het vermoeden bestaat dat wanneer de politieke en bestuurlijke belangstelling hoger is, aanbevelingen in lijn

38








met de visie van de politieke en bestuurlijke machthebbers meer doorwerking vinden (Bekkers et al, 2004). De media-aandacht voor bepaalde thema’s speelt mee in de doorwerking van aanbevelingen. Verwacht wordt dat wanneer veel aandacht is voor bepaalde zaken, aanbevelingen die hiervoor antwoorden bieden eerder doorwerking zullen vinden. Dit heeft te maken met de toenemende en dramatiserende macht van de media in de huidige samenleving (Korthagen, 2011). Het effect van deze mediatisering op publieke bestuurders in een verantwoordingdemocratie is groot, waardoor deze deelfactor een direct effect heeft op de politieke en bestuurlijke belangstelling. De besluitvormingscyclus om tot overeenstemming te komen over aanname van een aanbeveling kan een rol spelen in de doorwerking van aanbevelingen (Van Dam, 2012). Wanneer er veel hindermacht is, of een trage en omslachtige procedure om tot besluitvorming te komen zal dit negatief werken voor de doorwerking. De mate van professionalisering van het toezichtveld heeft invloed op de mate van doorwerking van aanbevelingen (Bekkers et al, 2004, p. 50). De aanwezigheid van kennis en de macht van professionals in de organisatie, samen met een sterke institutionele maken dat hoog professionele organisaties vaak niet genegen zijn aanbevelingen aan te nemen. Dit gebeurt zeker minder wanneer deze aanbevelingen niet stroken met de mening of inzichten van professionals. Wanneer het veld meer geprofessionaliseerd is zal de doorwerking van aanbevelingen lager zijn.

In deze paragraaf is in de literatuur onderzocht welke factoren de doorwerking van aanbevelingen beïnvloeden. Daarnaast zijn de verbanden tussen de factoren aangegeven en blijkt dat de juiste afstemming van de aanbevelingen op het toezichtveld ertoe kan leiden dat de doorwerking vergroot wordt. Hiermee is een theoretisch kader ontwikkeld waarmee de empirie van dit onderzoek onderzocht kan worden. Dit theoretisch kader wordt in het volgende hoofdstuk geoperationaliseerd. De volgende paragraaf behandelt de beïnvloedbaarheid van de factoren door de Inspectie VenJ.

3.4 Beïnvloedbaarheid van de factoren voor doorwerking Op sommige bovengenoemde factoren is invloed uit te oefenen door de Inspectie VenJ. Door met deze factoren rekening te houden kan de doorwerking van aanbevelingen mogelijk vergroot worden. Hierbij dient rekening gehouden te worden met de verschillende soorten doorwerking. Het kan een doel van de Inspectie VenJ zijn om niet zozeer instrumentele doorwerking te bewerkstellingen, maar juist agenderende of conceptuele doorwerking. Hiervoor zal op een andere manier invulling gegeven moeten worden aan de verschillende factoren om maximalisatie van de gewenste vorm van doorwerking te bewerkstelligen. Bekkers et al (2004, p. 51-53) omschrijven de beïnvloedbaarheid van de factoren door een adviesgever. Echter is hun verdeling in ‘wel’ of ‘niet’ beïnvloedbaar redelijk statisch van aard. In dit onderzoek is gekozen voor een verdeling van de beïnvloedbaarheid op korte, lange of

39


zeer lange termijn. Met beïnvloeding op korte termijn wordt bedoeld dat de Inspectie VenJ de factor binnen een half jaar kan beïnvloeden. Deze factoren zijn binnen de invloedsfeer van de Inspectie VenJ te beïnvloeden. Met beïnvloedbaarheid op lange termijn wordt bedoeld dat de Inspectie VenJ de factor kan beïnvloeden in een tijdsbestek van een half tot dan één jaar tijd. Deze factoren zijn te beïnvloeden door de Inspectie VenJ, maar er zullen wel beleidsmaatregelen voor nodig zijn. Met beïnvloeding op zeer lange termijn wordt bedoeld dat de Inspectie VenJ een factor mogelijk op langere termijn dan één jaar kan beïnvloeden. Met ‘mogelijk’ wordt duidelijk dat het ook kan zijn dat de Inspectie VenJ deze factor niet kan beïnvloeden. Beïnvloeding hiervan zal een verandering van de fundamentele positie van de Inspectie VenJ of het toezichtveld nodig hebben. In de onderstaande tabel staat aangegeven op welke termijn de Inspectie VenJ de verschillende factoren kan beïnvloeden. De beïnvloedbaarheid van de factoren wordt onder de tabel verantwoord. Factoren die Deelfactoren doorwerking van aanbevelingen beïnvloeden

Beïnvloedbaarheid door de adviesgever

Kenmerken aanbevelingen

Vormgeving van de aanbevelingen

Korte termijn

Kwaliteit van de aanbevelingen Concreetheid van de aanbevelingen Hoeveelheid aanbevelingen Afstemming op het probleem, werkprogramma van het toezichtveld

Korte termijn Korte termijn Korte termijn Lange termijn

van

Afstemming op de behoefte van het toezichtveld

Organisatie van Inspectie VenJ

Interactie tussen Inspectie VenJ en toezichtveld Presentatie van aanbevelingen Institutionele kenmerken van toezichtveld

de

de het de

beleid

en

Rekening houden met de financiële situatie van het toezichtveld Reputatie van de Inspectie VenJ

Lange termijn

Wettelijke basis van de aanbevelingen Sanctioneringmogelijkheid van de Inspectie VenJ Communicatie en structureelheid van het contact

Zeer lange termijn Zeer lange termijn Korte termijn

Manier van presentatie

Korte termijn

Timing van aanbevelingen

Korte/lange termijn

Politieke en bestuurlijke belangstelling Media aandacht Besluitvormingscyclus Professionalisering van het toezichtveld

Korte/Lange termijn Korte/Lange termijn Zeer lange termijn Zeer lange termijn

Zeer lange termijn

het

Tabel 3.1: Factoren die doorwerking beïnvloeden en de termijn waarop de Inspectie VenJ deze factoren kan beïnvloeden

40








 

De kenmerken van de aanbevelingen zijn op korte termijn door de Inspectie VenJ te beïnvloeden. Een nuance hierbij moet gemaakt worden voor de kwaliteit van aanbevelingen, aangezien hiervoor mogelijk extra expertise aangetrokken zou moeten worden op bepaalde onderwerpen. Echter zou dit op korte termijn te bewerkstelligen moeten zijn. Afstemming op de behoefte van het toezichtveld is lastig voor de Inspectie VenJ. Dit heeft met twee zaken te maken. Ten eerste is het toetsingskader dat de Inspectie VenJ gebruikt voor haar systematische monitoring van de rampenbestrijding verbonden aan de Wet Vr en het bijhorende Besluit Vr. Hierdoor kan zij haar aanbevelingen lastig afstemmen op de behoefte en specifieke situatie van het toezichtveld. Wat echter mogelijk is, is dat de Inspectie VenJ haar terugkoppelfunctie naar beleid gebruikt om de wetgeving die haar toetsingskader vormt aan te passen en op die wijze afstemming probeert te creëren met het toezichtveld. Dit kost wel tijd, vandaar dat deze factor op lange termijn te beïnvloeden is. Ten tweede bestaat er mogelijk ambiguïteit en onzekerheid in de relatie met de Inspectie VenJ. Hierdoor is afstemming lastig te vinden. Rekening houden met de financiële situatie van het toezichtveld is ook lastig voor de Inspectie VenJ. Dit is op lange termijn te doen door te proberen goedkopere alternatieven aan te raden die ervoor te zorgen dat aanbevelingen geïmplementeerd kunnen worden. Hoewel de Inspectie VenJ de financiële situatie van het toezichtveld niet kan veranderen, kan zij hier wel proberen rekening mee te houden. De reputatie van de Inspectie VenJ is mogelijk op zeer lange termijn te beïnvloeden. Hoewel dit niet gemakkelijk is, zeker wanneer een reputatie van oudsher minder goed is, kan een organisatie tijd en moeite investeren om de reputatie te verbeteren. De wettelijke basis van de aanbevelingen van de Inspectie VenJ is op zeer lange termijn te beïnvloeden. Deze wettelijke basis is echter vastgelegd in wet en regelgeving en zal niet snel veranderen. Hetzelfde geldt voor het ontbreken van sanctionerende middelen bij de Inspectie VenJ. Dit is op zeer lange termijn mogelijk te beïnvloeden, maar de vraag of de Inspectie VenJ sanctionerende maatregelen moet willen hebben en of hier mee ingestemd wordt door de politieke macht. De interactie en presentatie zijn op korte termijn te veranderen. Dit zal een verandering van de toezichtstijl tot gevolg hebben. De timing van aanbevelingen is op korte of lange termijn te beïnvloeden door de Inspectie VenJ. Dit is lastig te bepalen, aangezien de juiste timing niet altijd van te voren duidelijk is. Deze kan bijvoorbeeld samenvallen met de media-aandacht, waarvan van te voren eigenlijk niet te bepalen is wanneer dit is. De politieke en bestuurlijke belangstelling in het thema veiligheid zijn door de Inspectie VenJ op korte of lange termijn te beïnvloeden. Op korte termijn kan dit door rapporten openbaar te maken en daarmee ‘naming and shaming’ toe te passen. Hiermee kan de bestuurlijke en politieke belangstelling verhoogd worden. Op lange termijn kan door bijvoorbeeld een politieke lobby te starten urgentie gekweekt worden in de landelijke politiek voor het thema veiligheid of kan door bijvoorbeeld symposia te

41


organiseren voor lokale bestuurders het belang van crisisbeheersing en rampenbestrijding beïnvloed worden. De media-aandacht voor veiligheid is een lastige factor om te beïnvloeden. Dit komt omdat meestal de media-aandacht groot is wanneer er een ramp of crisis voordoet, maar wanneer dit gebeurd is niet te voorspellen. Van belang hierbij is de manier waarop de Inspectie VenJ de media benaderd. De besluitvormingscyclus in het bestuur van de veiligheidsregio is op zeer lange termijn mogelijk te beïnvloeden, maar grote kans dat dit niet mogelijk is. Dit geldt ook voor de professionalisering van het toezichtveld. De kolommen politie en brandweer zijn van oudsher professionele entiteiten. De vraag is heel erg of de inspectie VenJ hier iets, ook op lange termijn, aan kan veranderen. Echter kan de Inspectie VenJ mogelijk door haar reputatie te verbeteren ervoor zorgen dat de professionals in het toezichtveld meer begrip krijgen voor het werk van de Inspectie VenJ.

3.5 Conclusies In dit hoofdstuk stonden de volgende drie vragen centraal: ‘wat is doorwerking?’, ‘welke factoren beïnvloeden doorwerking?’ en ‘welke factoren voor doorwerking zijn te beïnvloeden door de Inspectie VenJ?’. Uit dit hoofdstuk wordt duidelijk dat de doorwerking van aanbevelingen op vier verschillende manieren kan plaats vinden. Er kan onderscheid gemaakt worden in: agenderende doorwerking, politiek-strategische doorwerking, instrumentele doorwerking en conceptuele doorwerking. Daarbij bestaat er een relatie tussen de beleidsbenadering van het toezichtveld en de doorwerking. In dit hoofdstuk worden zes hoofdfactoren beschreven die invloed hebben op de doorwerking van aanbevelingen (zie tabel 3.1). Van deze factoren is de verwachte relatie met de doorwerking, de onderlinge relatie met de andere factoren en de beïnvloedbaarheid door de Inspectie VenJ beschreven. Met dit hoofdstuk is inzichtelijk gemaakt wat met betrekking tot dit onderzoek bekend is over de begrippen doorwerking en de factoren die doorwerking van aanbevelingen beïnvloeden. Hiermee is een theoretisch onderzoeksmodel ontwikkeld waarmee de specifieke context van het toezicht van de Inspectie VenJ onderzocht kan worden. In het volgende hoofdstuk wordt de onderzoeksopzet van dit onderzoek verantwoord en vindt de operationalisatie plaats van het in dit hoofdstuk ontwikkelde onderzoeksmodel.

42


Hoofdstuk 4: Onderzoeksopzet 4.1 Inleiding In het vorige hoofdstuk is in de literatuur onderzocht wat bekend is over de begrippen doorwerking en de factoren die doorwerking beïnvloeden. Dit leidde tot de ontwikkeling van een theoretisch onderzoeksmodel. In dit hoofdstuk wordt de onderzoeksaanpak van dit onderzoek behandeld, wordt de afbakening verantwoord en het theoretisch model geoperationaliseerd. Hierdoor wordt het meetinstrument waarmee in de empirie onderzoek gedaan wordt uiteengezet. Dit hoofdstuk heeft de volgende opbouw. In paragraaf 4.2 wordt de onderzoeksopzet verantwoord. Eerst wordt de onderzoeksstrategie uitgewerkt (paragraaf 4.2.1). Daarna worden de gebruikte methoden en technieken besproken (paragraaf 4.2.2). Als laatste wordt het onderzoeksproces verklaard (paragraaf 4.2.3). In paragraaf 4.3 wordt de afbakening van het onderzoek verantwoord. Hiertoe wordt eerst de casusselectie verantwoord (paragraaf 4.3.1). Daarna wordt de keuze voor het bestuurlijke niveau en de geïnterviewde actoren verklaard (paragraaf 4.3.2). Als laatste wordt de keuze om gebruik te maken van gepercipieerde doorwerking verklaard (paragraaf 4.3.3). In paragraaf 4.4 wordt de betrouwbaarheid en validiteit van het onderzoek onderbouwd. In paragraaf 4.5 wordt het theoretische model uit hoofdstuk 3 geoperationaliseerd. Hiervoor wordt eerst het begrip gepercipieerde doorwerking geoperationaliseerd (paragraaf 4.5.1). Daarna worden de factoren die de gepercipieerde doorwerking beïnvloeden geoperationaliseerd (paragraaf 4.5.2).

4.2 Verantwoording onderzoeksopzet 4.2.1 Onderzoeksstrategie De inhoud en vorm van een onderzoeksopzet is afhankelijk van het onderzoeksdoel (De Kool, 2007). Dit onderzoek heeft een enerzijds verklarende en anderzijds prescriptieve doelstelling. Naast een beoogde bijdrage die het onderzoek wil leveren aan de Inspectie VenJ, dient dit onderzoek ook de wetenschap. Onderzoek wordt gedaan naar nog niet eerder op deze manier onderzochte materie en heeft hierdoor een inductief en exploratief karakter. Een pasklare theorie, in de specifieke context van het onderzoek, was niet voorhanden. Het opstellen van dit theoretisch model is echter wel deductief. Om aan de doelstelling van dit onderzoek te kunnen voldoen kan gekozen worden uit een breed scala aan onderzoeksstrategieën (’t Hart et al, 1996; Van Thiel, 2010; Boeije, 2005). In dit onderzoek wordt gebruik gemaakt van een combinatie van strategieën. Door middel van deze methodologische triangulatie (Patton, 1990) worden de krachten van de individuele strategieën versterkt, wat een rijker resultaat oplevert. Tegelijkertijd nemen de zwaktes van de onderlinge strategieën af. In dit onderzoek wordt gebruikt gemaakt van een combinatie van onderzoeken van bestaand materiaal en een meervoudige gevalsstudie.

43


De keuze voor het onderzoeken van bestaand materiaal is meerledig. Allereerst dient de context waarin de Inspectie VenJ haar toezicht uitoefent, en die geleid heeft tot de huidige probleemsituatie, verklaard te worden. Hiervoor wordt de literatuur en relevante (beleids-) documenten bestudeerd. Ten tweede is nog geen theoretisch model voor handen om de empirie te onderzoeken. Onderzoek in wetenschappelijke literatuur over doorwerking en factoren die doorwerking beïnvloeden is hiervoor nodig. Ten derde dient het toezicht van de Inspectie VenJ geplaatst te worden in de context van het toezichtveld. Als de werkwijze van de Inspectie VenJ niet duidelijk is kan niet gekeken worden naar het effect van haar toezicht. Hiervoor zullen o.a. beleidsdocumenten bestudeerd worden. Ten vierde is informatie over de kenmerken van de veiligheidsregio’s van belang om de casussen te selecteren en, na onderzoek, met elkaar te kunnen vergelijken. Hiervoor is onderzoek in documenten van de veiligheidsregio’s nodig. De keuze voor een meervoudige gevalstudie is gemaakt om diepgaand de effecten van het toezicht van de Inspectie VenJ in het veld waarop toezicht gehouden wordt te onderzoeken. Dit hangt samen met het exploratieve karakter van het onderzoek en de doelstelling om inzicht te geven in de effectiviteit van het toezicht in het veld. Een gevalstudie, oftewel casestudy, is een onderzoeksstrategie waarbij één of meerdere gevallen van het onderzoekonderwerp in hun natuurlijke situatie worden onderzocht (Van Thiel, 2010, p. 99). De kracht van een meervoudige casestudy is dat de empirische resultaten uit de afzonderlijke cases met elkaar vergeleken kunnen worden (De Kool, 2007, p. 78). De casussen bestaan uit een selectie van vier veiligheidsregio’s, waarin actoren uit het bestuur en ambtelijke apparaat geïnterviewd worden. Deze vier veiligheidsregio’s zijn gekozen op basis van een ‘different case design’, hiermee aansluitend op Mill’s Method of Similarity. Hiermee kunnen de factoren die de doorwerking van aanbevelingen beïnvloeden onderzocht worden in onderling verschillende regio’s. Aangezien onderzoek wordt gedaan naar de perceptie van actoren in de veiligheidsregio’s en het belang van betekenissen en toegekende waardes heeft dit onderzoek een kwalitatieve insteek. Kwalitatief onderzoek kan als volgt gedefinieerd worden: ‘In kwalitatief onderzoek richt de vraagstelling zich op onderwerpen die te maken hebben met de wijze waarop mensen betekenis geven aan hun sociale omgeving en hoe ze zich op basis daarvan gedragen. Er worden onderzoeksmethoden gebruikt die het mogelijk maken om het onderwerp vanuit het perspectief van de onderzochte mensen te leren kennen met het doel om het te beschrijven en waar mogelijk te verklaren’ (Boeije, 2005, p. 27). Het gaat hierbij niet om het in kaart brengen van cijfers, maar om het inzichtelijk maken van betekenissen die actoren toekennen aan een bepaalde situatie. Volgens Denzin en Lincoln (1994, p. 2) is kwalitatief onderzoek een verzamelnaam van verschillende methoden die als doel hebben, het interpreteren en begrijpen van betekenissen die mensen geven aan bepaalde subjecten. De gebruikte methoden en technieken worden in de volgende paragraaf uitgewerkt.

44


4.2.2 Onderzoeksmethoden en technieken Om de bovenstaande, samengestelde onderzoeksstrategie uit te voeren wordt gebruik gemaakt van documentenanalyse en interviews. Documentanalyse wordt gebruikt om in gevalstudies of onderzoek van bestaand materiaal inhoudelijk informatie te verzamelen (Van Thiel, 2010, p. 69). Hiermee kunnen bijvoorbeeld feiten en formele standpunten van de organisaties geanalyseerd en geïnterpreteerd worden uit jaarplannen, meerjaren visies, beleidsdocumenten, etc. Ook kan via documentanalyse wetenschappelijke literatuur onderzocht worden om inzicht te krijgen in wat reeds bekend is over de literatuur en om een theoretisch kader te ontwikkelen. Wanneer een document of literatuur gebruikt wordt in dit onderzoek wordt hiernaar verwezen volgens de APAverwijzing. Hierdoor kan alle data verworven uit beleidsdocumenten en literatuur teruggezocht worden. Een interview is een gesprek waarin de onderzoeker, door vragen te stellen aan één of meerdere personen, informatie verzamelt over het onderzoeksonderwerp (Van Thiel, 2010, p. 108). Om de percepties en betekenissen te onderzoeken van actoren in de casussen wordt gebruik gemaakt van semigestructureerde interviews. Bij deze vorm van interviewen wordt van te voren een topiclijst opgesteld aan de hand waarvan het gesprek zal verlopen (Van Thiel, 2010, p. 109). Op deze manier zullen vooraf opgestelde onderwerpen behandeld worden, maar wordt ruimte gelaten voor de geïnterviewde om andere (deel) onderwerpen aan te snijden. De topiclijst is opgebouwd uit thema’s uit het geoperationaliseerde onderzoeksmodel. Hiermee wordt betracht een zo breed mogelijke dataset te verkrijgen, maar wel over de onderwerpen die van belang zijn voor het onderzoek. Bij het uitvoeren van de interviews wordt gebruik gemaakt van opnameapparatuur om de tekst later gemakkelijker uit te werken. Er is voor gekozen om anoniem gebruik te maken van de data verzameld uit de veiligheidsregio’s, zodat de geïnterviewde actoren zich niet beperkt hoefden te voelen in uitspraken die mogelijk consequenties zouden hebben. Slechts de veiligheidsregio waarin de actor werkzaam is, en of deze persoon bestuurslid of ambtenaar is, wordt vermeld. Verder zijn binnen de Inspectie VenJ gesprekken gevoerd met Peter van Dam en Gertjan Bos. Peter van Dam is projectmanager systematisch toezicht op de rampenbestrijding en crisisbeheersing bij de Inspectie VenJ. Gertjan Bos is het hoofd van de Inspectie VenJ. Zij hebben aangegeven er geen moeite mee te hebben om met naam genoemd te worden in de rapportage. De interviews worden in dit onderzoek niet letterlijk getranscribeerd. Dit wil zeggen dat sommige delen van interviews in samenvatting zijn opgeschreven in de eigen woorden van de auteur. Dit wordt gedaan omdat delen van de informatie slechts op hoofdlijnen van belang zijn. Citaten van geïnterviewden zijn, op misschien een enkele woordenverwisseling na, wel letterlijk getranscribeerd.

4.2.3 Onderzoeksproces Het analyseren van kwalitatieve data verloopt in drie fases: verzamelen, ordenen en analyseren (Van Thiel, 2010, p. 154). Het doel hiervan is om specifieke verklaringen om te

45


zetten in algemene verklaringen en zo de empirie te verklaren. In dit onderzoek wordt op twee verschillende gebieden in de empirie onderzoek gedaan. Ten eerste wordt verklaard op welke wijze het toezicht van de Inspectie VenJ te kenmerken is. Ten tweede wordt onderzocht welke factoren de doorwerking van de aanbevelingen van de Inspectie VenJ beïnvloeden, bezien vanuit het veld waarop toezicht wordt gehouden. Hiervoor zijn twee verschillende aanpakken nodig, waarbij op verschillende manieren de data verzamelend en geanalyseerd wordt. Het eerste deel van het onderzoeksproces heeft een relatief eenvoudige onderzoeksaanpak. Om de wijze waarop het toezicht van de Inspectie VenJ te positioneren is en hoe zij aan haar toezichtfunctie invulling geeft te verklaren, wordt gebruik gemaakt van documentenanalyse en interviews met Peter van Dam en Gertjan Bos. Documenten hiervoor gebruikt zijn beleidsdocumenten en meerjaren visies. De interviews vonden plaats aan de hand van topiclijsten. Door van te voren de vragen voor te bereiden, was het ordenen van informatie uit deze interviews relatief eenvoudig. Dit gold ook voor de analyse. Stukjes samengevatte tekst en citaten uit de interviews zijn gebruikt om informatie verkregen uit documentanalyse aan te vullen en te versterken. Het tweede deel van het onderzoeksproces, de factoren die de doorwerking van aanbevelingen van de Inspectie VenJ in het toezichtveld onderzoeken, behoeft een bredere onderzoeksaanpak. Om deze aanpak inzichtelijk te maken is een onderzoeksmodel opgesteld (zie figuur 4.1). In dit model vallen onder A de aanbevelingen van de Inspectie VenJ, onder B de gepercipieerde doorwerking van aanbevelingen van de Inspectie VenJ, onder C de factoren die de doorwerking van aanbevelingen van de Inspectie VenJ op bestuurlijk niveau beïnvloeden en onder D enkele specifieke kenmerken van de veiligheidsregio.

Aanbevelingen uit rapporten van de Inspectie VenJ

Doorwerking van aanbevelingen van Inspectie VenJ

A

B

Kenmerken van de veiligheidsregio

Factoren die doorwerking van aanbevelingen beïnvloeden

D

C

Figuur 4.1: Onderzoeksmodel voor de doorwerking en de factoren die daarop invloed hebben

46


Onderdeel A is in dit model een onafhankelijke variabele. Met beantwoording van de vijfde deelvraag wordt in hoofdstuk 5 verklaard hoe het toezicht van de Inspectie VenJ te kenmerken is. Onderdeel B is een afhankelijke variabele (van C) en wordt bepaald met beantwoording van de achtste deelvraag in hoofdstuk 7. Onderdeel C is een afhankelijke variabele (van D) en wordt beantwoord met deelvraag 9 in hoofdstuk 7. De beïnvloedbaarheid van deze factoren door de Inspectie VenJ om de doorwerking te vergroten wordt onderzocht met deelvraag 10 in hoofdstuk 7. Onderdeel D is afhankelijk van de veiligheidsregio. Dit onderdeel wordt met beantwoording van deelvraag 7 in hoofdstuk 6 bepaald. Dit model wordt in alle vier de onderzochte veiligheidsregio’s gebruikt om de gepercipieerde doorwerking van aanbevelingen van de Inspectie VenJ op bestuurlijk niveau en om de factoren die hier invloed op hebben te onderzoeken. Hiervoor is gebruik gemaakt van documentenanalyse en veertien interviews in vier veiligheidsregio’s. Documentanalyse en interviews zijn gebruikt om de specifieke kenmerken van de verschillende veiligheidsregio’s te onderzoeken. De interviews vonden plaats met leden van het bestuur van de veiligheidsregio en leden van het ambtelijke apparaat. In onderstaande tabel 4.1 is aangegeven welke actoren in welke regio geïnterviewd zijn. Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond

Noord-Holland-Noord

Groningen

IJsselland

Actor Bestuurder RR1 Bestuurder RR2 Ambtenaar RR1 Ambtenaar RR2 Bestuurder NHN1 Bestuurder NHN2 Ambtenaar NHN1 Bestuurder G1 Bestuurder G2 Ambtenaar G1 Ambtenaar G2 Bestuurder IJ1 Bestuurder IJ2 Ambtenaar IJ1

Tabel 4.1: Geïnterviewde actoren per veiligheidsregio De ordening van de data uit de interviews vond plaats in datamatrixen. Het doel hiervan is om de complexiteit van alle data hanteerbaar en inzichtelijk te maken. Hiervoor wordt voor elke veiligheidsregio relevante informatie aan de hand van codes gegroepeerd op functie van actor. De codes waarop de informatiegroepering plaatsvindt komen uit het geoperationaliseerde onderzoeksmodel. Hierdoor vindt een inhoudelijke ordening van de data plaats, waardoor geanalyseerd kan worden of, en zo ja, doorwerking plaatsvindt van aanbevelingen en in welke vorm deze plaatsvindt. Daarnaast kan geanalyseerd worden

47


welke factoren van belang zijn voor de doorwerking in de specifieke regio. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen actoren uit het bestuurlijke en ambtelijk niveau. Wanneer de data in de verschillende cellen van de data matrix gegroepeerd is, wordt onderzocht wat de relatie tussen de cellen is. Wanneer de vier casussen geanalyseerd zijn kunnen ook de vier veiligheidsregio’s met elkaar vergeleken worden naar hun verschillen en overeenkomsten. Rapportage van de onderzoeksresultaten kan plaatsvinden per onderzoeksvraag, per casus en per onderzoeksmethode (Meijer, 2012). In dit onderzoek is gekozen om per casus antwoord te geven op de empirische deelvragen. Hierdoor wordt inzicht verkregen of de specifieke kenmerken van de veiligheidsregio’s invloed hebben op de factoren die doorwerking beïnvloeden. In de conclusie wordt per deelvraag antwoord gegeven, omdat het uiteindelijk doel inzicht geven is in de relatieve zwaarte van de factoren die doorwerking beïnvloeden. De aanbevelingen die in dit onderzoek gedaan worden aan de Inspectie VenJ zijn bedoeld om de doorwerking van aanbevelingen van de Inspectie VenJ te vergroten. Hierbij wordt rekening gehouden met de oorspronkelijke probleemsituatie waarin de Inspectie VenJ zich bevind en de gewenste situatie waar zij naar toe wil. Als laatste wordt gereflecteerd op de wetenschappelijke- en maatschappelijke relevantie.

4.3 Verantwoording afbakening 4.3.1 Verantwoording casusselectie In dit onderzoek worden, zoals in bovenstaande paragraaf verklaard, vier veiligheidsregio’s onderzocht op basis van een ‘different case design’. De reden hiervoor is de brede range aan factoren die de doorwerking van aanbevelingen beïnvloeden te onderzoeken in verschillende regio’s. Mogelijk spelen alle onderscheiden factoren uit het theoretisch onderzoeksmodel een rol in de doorwerking van aanbevelingen van de Inspectie VenJ. Echter kunnen er verschillen bestaan in de relatieve zwaarte van deze factoren in verschillende regio’s. En misschien zijn sommige factoren wel van dermate groot belang dat ze het effect van andere factoren overschaduwen. Het vermoeden bestaat dat de specifieke kenmerken van de veiligheidsregio’s mogelijk op regioniveau een rol spelen in de ambitie van bestuurders om de regio op orde te krijgen, de prioriteit die gegeven wordt aan het thema veiligheid en de besluitvorming op bestuurlijk niveau. En mogelijk spelen deze factoren een rol de ‘zwaarte’ die aan sommige factoren voor de doorwerking wordt toegekend. Het onderscheiden van enkele van deze ‘specifieke kenmerken’ kan in de analyse bijdragen om de onderzochte veiligheidsregio’s met elkaar te vergelijken. In dit onderzoek is gekozen de veiligheidsregio’s te onderscheiden op basis van: de staat van de rampenbestrijding (zoals die beschreven is eind 2009 door de Inspectie VenJ), het aantal veiligheidsrisico’s, het aantal gemeenten en de configuratie tussen grote en kleine gemeenten. De eerste twee kenmerken zijn gekozen omdat ze invloed kunnen hebben op het belang dat door bestuurders wordt toegekend aan het thema veiligheid. Zo zou in een regio met erg weinig veiligheidsrisico’s en een reeds prima functionerende

48


rampenbestrijdingsoperatie de bestuurlijke belangstelling wel eens klein kunnen zijn. Dit heeft dan effect op de doorwerking van aanbevelingen van de Inspectie VenJ. De laatste twee kenmerken zijn gekozen omdat ze mogelijk invloed hebben op de besluitvorming in het algemeen bestuur. Een regio waarin erg veel gemeenten zitten zal mogelijk meer moeite hebben om tot besluitvorming te komen dan een regio waar maar enkele bestuurders besluiten. In een regio waar één grote gemeente zit en de rest kleinere gemeenten zal de grotere gemeente besluiten misschien ‘eenvoudiger’ besluiten kunnen doordrukken. Wanneer meerdere ‘ongeveer even grootte’ gemeenten in een regio zitten kan mogelijk een politiek spel ontstaan en kan besluitvorming gedwarsboomd worden. In tabel 4.2 worden de kenmerken van de verschillende veiligheidsregio’s die onderzocht naast elkaar gezet. Deze kenmerken worden in hoofdstuk 6 verder uitgewerkt in de specifieke beschrijving van de veiligheidsregio’s. Daarin wordt ook de bronvermelding gegeven. RotterdamRijnmond

Noord-HollandNoord

Groningen

IJsselland

Goed op orde

Niet op orde

Niet op orde

relatief zeer hoog 20

Veiligheidsrisico’s relatief hoog 21

Veiligheidsrisico’s relatief beperkt 23

Veiligheidsrisico’s relatief beperkt 11

kleine gemeenten

kleine gemeenten

gemeenten

de rest kleine gemeenten

Staat van de Goed op orde rampenbestrijding eind 2009 Veiligheidsrisico’s Veiligheidsrisico’s

Aantal gemeenten 1 zeer grote 4 grote 1 zeer grote 2 grote Configuratie gemeente, rest gemeenten, rest gemeente, rest gemeenten, 2 grote/ kleine middelgrote of middelgrote of kleine middelgrote en gemeente

Tabel 4.2: Specifieke kenmerken van de onderzochte veiligheidsregio’s

4.3.2 Verantwoording bestuurlijk niveau en geïnterviewde actoren De focus van dit onderzoek ligt op de factoren die de doorwerking van aanbevelingen uit toezichtrapporten van de Inspectie VenJ beïnvloeden op bestuurlijk niveau in de veiligheidsregio. Het bestuurlijke niveau bestaat uit leden van het dagelijks- en algemeen bestuur. Deze keuze is gemaakt omdat op bestuurlijk niveau de besluitvorming over de begroting en kaders voor de rampenbestrijding tot stand komt. Het vermoeden bestaat bij de Inspectie VenJ dat juist op dit niveau doorwerking van aanbevelingen noodzakelijk is om beleid te creëren oftewel aan te passen. Hierdoor drukt het bestuur een belangrijke stempel op de staat van de rampenbestrijding en het al dan niet gebruiken van aanbevelingen van de Inspectie VenJ. Om deze reden worden per veiligheidsregio twee leden van het bestuur geïnterviewd. Om een extra perspectief op de doorwerking en de bijhorende beïnvloedende factoren te krijgen, en om controle uit te oefenen op data verkregen van het bestuur, wordt ook onderzoek gedaan binnen het ambtelijke apparaat van de veiligheidsregio’s. Hiervoor zullen één of twee actoren per veiligheidsregio geïnterviewd worden. Hiermee wordt ook

49


extra informatie verkregen over de veiligheidsregio’s. Hoewel de focus van dit onderzoek dus ligt op de gepercipieerde doorwerking en de factoren die hierin meespelen op het bestuurlijk niveau, worden ook actoren uit het ambtelijke apparaat geïnterviewd om de dataset per regio compleet te maken.

4.3.3 Verantwoording gepercipieerde doorwerking De focus in dit onderzoek ligt op het inzichtelijk maken van de factoren die de doorwerking beïnvloeden, en niet zozeer de doorwerking van de aanbevelingen. Een kwalitatieve benadering van de doorwerking is hierom voldoende om inzicht te geven in de soort doorwerking die geïnterviewde actoren herkennen. Daarbij is het voor de scope van dit onderzoek niet haalbaar om de doorwerking kwantitatief te bepalen. Dit betekent dat geen ‘harde cijfers’ over de mate van doorwerking uit dit onderzoek komen.

4.4 Betrouwbaarheid en validiteit De keuze voor een kwalitatief onderzoek heeft gevolgen voor de betrouwbaarheid en validiteit van een onderzoek. Een onderzoek is betrouwbaar wanneer de mogelijkheid bestaat om een onderzoek te herhalen in dezelfde omstandigheden (Meijer, 2012). Voor dit onderzoek moet onderkend worden dat de gehouden interviews wellicht herhaalbaar zijn, maar dat mogelijk niet een tweede keer dezelfde antwoorden gegeven zullen worden. Het gebruik van topiclijsten als leidraad voor de interviews speelt hierin een rol. Echter was dit nodig om de geïnterviewden geen woorden in de mond te leggen en zo onbedoeld de antwoorden te sturen. Op deze wijze is een zo breed mogelijk dataset verkregen, maar wel binnen de onderwerpen die nodig zijn. Het gebruik van een topiclijst was bovendien nodig om het ontwikkelde onderzoeksmodel in de praktijk te testen. In het onderzoek is geprobeerd zo goed mogelijk rekening te houden met deze afweging. Daarbij zijn de interviews in alle veiligheidsregio’s op dezelfde wijze afgenomen, zodat geen discrepanties bestaan in de onderzoeksmethode tussen de vier casussen. Echter heeft deze onderzoeksaanpak consequenties gehad voor de onderzoeksresultaten. Door een breed palet aan factoren te onderzoeken was er minder tijd om op alle factoren diep in te gaan. Hierdoor zijn in sommige gevallen de resultaten redelijk ‘vaag’ gebleven en zijn relaties tussen factoren niet altijd even duidelijk. Dit hangt ook samen met het feit dat lokale bestuurders geïnterviewd zijn. Door hun drukke agenda was het in sommige gevallen niet mogelijk dieper door te vragen en specifiekere data te verkrijgen. Daarbij komt dat bestuurders over erg veel zaken kennis moeten hebben en hierdoor in sommige gevallen slechts op hoofdlijnen op de hoogte waren van rapporten van de Inspectie VenJ. In dit onderzoek wordt gebruik gemaakt van de gepercipieerde doorwerking van aanbevelingen en de factoren die hierop invloed hebben op actoren van het bestuurlijke niveau. Data verkregen uit percepties zijn lastig te valideren. Controle hierop wordt uitgevoerd door ook actoren uit het ambtelijke apparaat te interviewen over de doorwerking op het bestuurlijke niveau, en de factoren die daarin meespelen. Door deze twee perspectieven wordt de data geverifieerd. Hier komt bij dat het animo uit de

50


veiligheidsregio’s om mee te werken aan het onderzoek groot was. Er is geen reden om aan te nemen dat data opzettelijk verdraaid is. In dit onderzoek is gekozen om 4 van de 25 veiligheidsregio’s te onderzoeken en op basis van die data inzicht te geven in de factoren die de doorwerking van aanbevelingen beïnvloeden. Voor de scope van dit onderzoek was het niet mogelijk om meer regio’s te onderzoeken en dan nog de gewenste diepgang te behouden. Het is mogelijk dat de keuze voor andere regio’s andere resultaten zou hebben opgeleverd. Echter door gebruik te maken van een different case design is getracht om de factoren te testen in meerdere, verschillende regio’s en deze data met elkaar te vergelijken. Hierdoor is een goed beeld ontstaan van het relatieve belang van de onderzochte factoren voor de doorwerking. In dit onderzoek wordt gebruik gemaakt van analyse van documenten en literatuur. Documenten bevatten niet altijd feitelijk informatie, aangezien organisaties die een document opstellen hiermee vaak een eigen kijk meegeven aan de werkelijkheid. Hiervoor is informatie uit meerdere documenten onderzocht. Dit geldt ook voor het literatuur onderzoek. Er is gezocht naar meerdere bronnen en auteurs om gebruikte data te verifiëren. Als laatste vielen een aantal zaken op met betrekking tot het onderzoeksmodel. Allereerst is in dit onderzoek de conceptuele doorwerking van aanbevelingen niet geheel consistent gemeten. In de operationalisatie is beschreven dat deze vorm van doorwerking plaatsvindt wanneer actoren aangeven dat aanbevelingen van de Inspectie V&J leiden tot extra kennis, veranderende opvattingen en veranderende causale redeneringen. In dit onderzoek is niet voldoende rekening gehouden met deze verschillen, waardoor in de interviews over de conceptuele doorwerking mogelijk wisselende antwoorden zijn gegeven. Aangenomen mag worden dat wanneer gesproken wordt over conceptuele doorwerking in dit rapport het sowieso gaat over het verkrijgen van kennis, en mogelijk dat dit leidt tot veranderende opvattingen of redeneringen. Dit hoeft echter geen groot probleem te zijn voor de resultaten, omdat het bij conceptuele doorwerking met betrekking tot de beïnvloedende toezichtfunctie voornamelijk gaat om het uitwisselen van kennis. Ten tweede blijkt uit de resultaten dat de wettelijke basis van de aanbevelingen niet zo’n grote invloed had op de doorwerking. Een mogelijkheid hiervoor is dat de Inspectie VenJ geen sanctionerende mogelijkheden heeft. Hierdoor wordt in sommige gevallen beredeneerd afgeweken van de aanbevelingen, ondanks dat die gekoppeld zijn aan weten regelgeving. Wanneer wel handhavende middelen aanwezig waren geweest was de invloed van deze factor waarschijnlijk groter geweest. Ten derde is in het theoretisch model nog onvoldoende rekening gehouden met de cognitieve, strategische en institutionele onzekerheid in de relatie tussen toezichthouder en toezichtveld. Hoewel dit geen probleem is voor het belang van de factor, zou verder onderzoek naar deze invloed het onderzoeksmodel nog kunnen verrijken. Als laatste is de invloed van de professionalisering van het toezichtveld op de doorwerking is niet helemaal accuraat uit de resultaten gekomen. De reden hiervoor is dat onderzoek is gedaan op het bestuurlijk niveau in de veiligheidsregio. Wanneer de

51


doorwerking op ambtelijk niveau onderzocht wordt zal deze factor wellicht een grotere rol spelen in de doorwerking.

4.5 Operationalisatie In hoofdstuk 3 is op basis van de literatuur over doorwerking en de factoren die daarop invloed hebben een theoretisch onderzoeksmodel ontwikkeld. Om dit model toe te passen in de empirie is het noodzakelijk dat de centrale theoretische begrippen geoperationaliseerd worden. Op basis van deze geoperationaliseerde begrippen kan de empirie dan onderzocht worden. Hiervoor worden de relevante begrippen eerst gedefinieerd op de manier waarop ze in de empirie voorkomen. Daarna wordt aangegeven aan de hand van welke indicatoren de begrippen gemeten kunnen worden.

4.5.1 Gepercipieerde doorwerking Het begrip doorwerking kan, zoals aangegeven in het theoretisch hoofdstuk, gedefinieerd worden als: de effecten die optreden ten gevolgen van adviezen (Bekkers, 2004, p. 6). Deze definitie is echter te breed om mee te werken in de context van de Inspectie VenJ. In dit onderzoek wordt met ‘adviezen’ de ‘aanbevelingen uit onderzoeksrapporten van de Inspectie VenJ’ bedoeld. Met ‘effecten die optreden’ wordt het ‘gebruik maken van’ de aanbevelingen bedoeld. De gebruikmakers van deze aanbevelingen zijn de actoren uit het veld waarop toezicht gehouden wordt door de Inspectie VenJ. Het toezichtveld bestaat uit alle actoren (zowel bestuurlijk als ambtelijk) die een rol vervullen in de veiligheidsregio. De actoren waarop wordt gefocust wordt zijn de leden van het bestuur van veiligheidsregio’s in Nederland. Ook wordt de doorwerking bij actoren uit het ambtelijke apparaat van de veiligheidsregio onderzocht. Het begrip perceptie kan beschreven worden als de individuele, subjectieve ervaring van de werkelijkheid. Met andere woorden, het gaat om het beeld waarop de objectieve werkelijkheid waargenomen wordt. In dit onderzoek gaat het dan om de perceptie van de mate waarin en wijze waarop actoren uit de veiligheidsregio’s in Nederland gebruik maken van de aanbevelingen uit onderzoeksrapporten van de Inspectie VenJ. De gepercipieerde doorwerking in dit onderzoek kan gedefinieerd worden als: Deze wijze waarop gebruik gemaakt wordt van aanbevelingen van de Inspectie VenJ door actoren uit de veiligheidsregio, bezien vanuit de perceptie van de actoren uit de veiligheidsregio’s. In dit onderzoek wordt onderscheid gemaakt tussen vier vormen van gepercipieerde doorwerking, De volgorde waarin de soorten doorwerking hieronder opgesomd worden is in oplopende zwaarte. Hoe zwaarder de doorwerking, hoe groter het effect van de aanbeveling in het toezichtveld. Een uitzondering hierop is de gepercipieerde conceptuele doorwerking. Waarom dit is wordt hieronder verklaard. 

In dit onderzoek is sprake van gepercipieerde agenderende doorwerking wanneer:

52


In de perceptie van een actor een aanbeveling op de bestuurlijke agenda komt te staan in de veiligheidsregio Dit wordt gezien als de ‘lichtste’ vorm van doorwerking, aangezien een aanbeveling wanneer hij op bestuurlijke agenda komt nog niet overgenomen hoeft te worden. Echter is er wel sprake van effect van de aanbeveling. Indicator: actoren geven aan dat aanbevelingen van de Inspectie VenJ op de bestuurlijke agenda komen 

In dit onderzoek is sprake van gepercipieerde politiek-strategische doorwerking wanneer: In de perceptie van de actor een aanbeveling gebruik wordt door een actor uit de veiligheidsregio om beleid te ondersteunen om zo implementatie van beleid te veroorzaken Deze vorm van doorwerking kan als zwaarder worden beschouwd dan bovenstaande vorm, omdat hierbij beleid ondersteund wordt met als doel om implementatie van beleid, mogelijk in lijn met de aanbeveling, af te dwingen. Het effect van de aanbeveling is dan groter. Indicator: actoren geven aan dat aanbevelingen gebruik worden om beleid te ondersteunen of versterken om zo implementatie te veroorzaken



In dit onderzoek is sprake van gepercipieerde instrumentele doorwerking wanneer: In de perceptie van een actor aanbevelingen tot een directie verandering van gedrag in lijn met de aanbevelingen leiden Verandering van gedrag kan hierin breed opgepakt worden, aangezien het ook kan gaan om veranderingen in bijvoorbeeld het systeem waarmee gewerkt. Deze vorm van doorwerking kan als ‘zwaar’ gekarakteriseerd worden, aangezien het gaat om het direct implementeren van de aanbeveling. Het effect is dus groot. Het direct overnemen van aanbevelingen van de Inspectie VenJ zegt iets over de waarde die wordt toegekend aan de aanbevelingen en aan de Inspectie VenJ. Mogelijk zijn de aanbevelingen van erg hoge kwaliteit, sluiten ze goed aan bij het toezicht veld of is de reputatie van de Inspectie VenJ dermate goed dat men vertrouwen heeft in de aanbevelingen van de Inspectie VenJ. Indicator: actoren geven aan dat aanbevelingen overgenomen worden en leiden tot directe veranderingen van gedrag in lijn met de aanbevelingen



In dit onderzoek is sprake van gepercipieerde conceptuele doorwerking wanneer:

53


In de perceptie van een actor een aanbeveling leidt tot een verandering in kennis, opvattingen of causale redeneringen van actoren binnen de veiligheidsregio. Deze vorm van doorwerking is lastig te waarderen. Wanneer aanbevelingen leiden tot extra kennis en andere opvattingen of redeneringen, wil dat nog niet zeggen dat het systeem waarmee de veiligheidsregio’s werken zal veranderen. En aangezien de Inspectie VenJ toetst aan de wet, hoeft conceptuele doorwerking niet bij te dragen aan het op orde brengen van de veiligheidsregio’s. Van de andere kant kan het veranderen van opvattingen of causale redeneringen over bijvoorbeeld crisisbeheersing bij een bestuurder grote gevolgen hebben voor het gevoerde beleid. Het kan dan wel bijdragen aan het op orde komen van de veiligheidsregio’s. Indicator: actoren geven aan dat aanbevelingen van de Inspectie VenJ leiden tot extra kennis, veranderende opvattingen en veranderende causale redeneringen

4.5.2 Factoren die doorwerking beïnvloeden In het hoofdstuk 3 zijn zes clusters van factoren beschreven die de doorwerking van aanbevelingen van de Inspectie VenJ beïnvloeden, te noemen: kenmerken van aanbevelingen, afstemming op de behoefte van het toezichtveld, de organisatie van de Inspectie VenJ, interactie tussen de Inspectie VenJ en het toezichtveld, presentatie van aanbevelingen en de institutionele kenmerken van het toezichtveld. Deze zes clusters van factoren zijn voor dit onderzoek geoperationaliseerd. Hiervoor zijn de begrippen eerst gedefinieerd zoals ze in de empirie voorkomen. Daarna zijn de indicatoren beschreven aan de hand waarvan de doorwerking in dit onderzoek onderzocht kan worden. De geoperationaliseerde factoren en bijhorende indicatoren worden samengevat in onderstaande tabel 4.3. Een uitwerking van de operationalisatie van de factoren die doorwerking beïnvloeden staat in bijlage 1. Factoren die Deelfactoren doorwerking van aanbevelingen beïnvloeden

Indicator

Kenmerken van aanbevelingen van de Inspectie VenJ

Actoren uit de veiligheidsregio’s geven aan dat de manier van vormgeving of leesbaarheid van aanbevelingen een factor is voor de doorwerking Actoren uit de veiligheidsregio’s geven aan dat de inhoudelijke juistheid of kwaliteit van aanbevelingen een factor is voor de doorwerking Actoren uit de veiligheidsregio’s geven aan dat de concreetheid, de directe bruikbaarheid van aanbevelingen een factor is voor de doorwerking Actoren uit de veiligheidsregio’s geven aan dat de hoeveelheid aanbevelingen een factor is voor de doorwerking

Vormgeving van de aanbevelingen van de Inspectie VenJ Kwaliteit van de aanbevelingen van de Inspectie VenJ Concreetheid van de aanbevelingen van de Inspectie VenJ Hoeveelheid aanbevelingen van de Inspectie VenJ

54


Afstemming aanbevelingen op de behoefte van de actoren uit de veiligheidsregio’s

Organisatie van de Inspectie VenJ

Afstemming van de aanbevelingen op het probleem, beleid en werkprogramma van de veiligheidsregio Rekening houden met de financiële situatie van de veiligheidsregio Reputatie van de Inspectie VenJ

Wettelijke basis van de aanbevelingen van de Inspectie VenJ Sanctioneringmogelijkheid van de Inspectie VenJ Interactie tussen de Inspectie VenJ en actoren uit de veiligheidsregio Presentatie van de aanbevelingen van de Inspectie VenJ Institutionele kenmerken van het toezicht

Communicatie tussen de Inspectie VenJ en actoren uit de veiligheidsregio en structureelheid van het contact Manier van presentatie van aanbevelingen van de Inspectie VenJ Timing van aanbevelingen van de Inspectie VenJ Politieke en bestuurlijke belangstelling in veiligheid

Media-aandacht veiligheid

voor

Besluitvormingscyclus in algemeen bestuur van veiligheidsregio Professionalisering actoren uit veiligheidsregio’s

het de van de

Actoren uit de veiligheidsregio’s geven aan dat afstemming van aanbevelingen met het probleem, beleid en werkprogramma van de veiligheidsregio, onzekerheid, bruikbaarheid of relevantie een factor is voor de doorwerking Actoren uit de veiligheidsregio’s geven aan dat rekening houden met de financiële situatie van de veiligheidsregio’s een factor is voor de doorwerking Actoren uit de veiligheidsregio’s geven aan de reputatie van de Inspectie VenJ of de betrouwbaarheid, betrokkenheid, toegankelijkheid, deskundigheid of positie van de voorzitter een factor is voor de doorwerking Actoren uit de veiligheidsregio’s geven aan de wettelijke basis van aanbevelingen van de Inspectie VenJ een factor is voor de doorwerking Actoren uit de veiligheidsregio’s geven aan dat een sanctioneringmogelijkheid van de Inspectie VenJ een factor is voor de doorwerking Actoren uit de veiligheidsregio’s geven aan communicatie, interactie of structureel contact met de Inspectie VenJ een factor is voor de doorwerking

Actoren uit de veiligheidsregio’s geven aan de presentatievorm een factor is voor de doorwerking Actoren uit de veiligheidsregio’s geven aan de timing van aanbevelingen een factor is voor de doorwerking Actoren uit de veiligheidsregio’s geven aan de politieke en bestuurlijke belangstelling in de thema’s veiligheid, crisisbeheersing en rampenbestrijding een factor is voor de doorwerking Actoren uit de veiligheidsregio’s geven aan de media-aandacht voor de thema’s veiligheid, crisisbeheersing en rampenbestrijding een factor is voor de doorwerking Actoren uit de veiligheidsregio’s geven aan de besluitvormingscyclus is het algemeen bestuur een factor is voor de doorwerking Actoren uit de veiligheidsregio’s geven aan de professionalisering van actoren uit de veiligheidsregio’s een factor is voor de doorwerking

Tabel 4.3: Geoperationaliseerde factoren die invloed hebben op de doorwerking en indicatoren

55


Hoofdstuk 5: Inspectie VenJ 5.1 Inleiding In het vorige hoofdstuk is de onderzoeksopzet voor dit onderzoek verantwoord, waarmee duidelijk werd op welke wijze onderzoek gedaan wordt in de empirie. In dit hoofdstuk wordt verklaard hoe de Inspectie VenJ zich positioneert als toezichthouder op de rampenbestrijding en wordt behandeld hoe haar toezicht te kenmerken is. Het doel van dit hoofdstuk is inzicht te geven in ‘hoe’ de Inspectie VenJ haar toezicht uitvoert en ‘waarom’ zij dit op deze wijze doet. Hiervoor wordt invulling gegeven aan de functie en stijl van toezicht die de Inspectie VenJ gebruikt om in huidige context, zoals beschreven in hoofdstuk 2, toezicht te houden. Hiermee wordt antwoord gegeven op de deelvraag; ‘hoe is het toezicht op de rampenbestrijding door de Inspectie VenJ te kenmerken?’ Dit hoofdstuk heeft de volgende opbouw. In paragraaf 5.2 wordt verklaard welke functies het toezicht van de Inspectie VenJ heeft. In paragraaf 5.3 wordt beschouwd hoe de Inspectie VenJ uitvoering geeft aan haar toezichtfunctie. Hiervoor wordt de Inspectie VenJ gepositioneerd in het ministerie van Veiligheid en Justitie, wordt beschreven hoe zij invulling geeft aan haar toezichtfunctie en welke ontwikkelingen aan deze werkwijze ten grondslag liggen (paragraaf 5.3.1). Daarna wordt de toezichtstijl van de Inspectie VenJ behandeld (paragraaf 5.3.2). In paragraaf 5.4 staan de conclusies.

5.2 Functie van de Inspectie VenJ In haar toezichttaak vervult de Inspectie VenJ meerdere functies voor de overheid en maatschappij. Allereerst wordt door haar toezicht inzicht verkregen in de prestaties van bestuur, hulpverleningsdiensten en instanties en de naleving van weten regelgeving (Inspectie OOV, 2011, p. 5). Dit betekent dat de Inspectie VenJ moet onderzoeken of beleid en beleidsplannen goed worden vertaald naar de praktijk en of de uitvoering efficiënt en effectief is. Hiermee voorziet de Inspectie VenJ in een informatie verzamelfunctie voor de minister. Door het toezicht wordt duidelijk of beleid wordt nageleefd en het beoogde effect heeft. Ook geeft het op inzicht in knelpunten en verbeterpunten. Hierop aansluitend laat de minister zien door deze informatie te verzamelen dat hij verantwoordelijkheid neemt voor de naleving van weten regelgeving. Met deze informatie verzamelfunctie dient het toezicht dus ook als ondersteuning van de ministeriele verantwoordelijkheid. De Inspectie VenJ toetst sinds de ingebruikname van de Wet Vr en het bijhorende Besluit Vr de veiligheidsregio’s aan deze in weten regelgeving vastgelegde normen (Van Dam, 2012). De conclusies over het op orde zijn van de veiligheidsregio’s worden openbaar gemaakt. Hiermee voorziet de Inspectie VenJ in een beïnvloedende functie. Het doel is dat het toezichtveld ‘op orde komt’ conform weten regelgeving. Een deelfunctie hiervan is het toezichtveld te helpen om hun werk te verbeteren. Niet alleen door ‘dwingende ogen’, maar

56


ook door het aanleveren van leerpunten (Inspectie OOV, 2011, p. 5). In deze beïnvloedende functie zit dus ook een informatieverstrekkende functie naar het toezichtveld. Het verstrekken van informatie en die openbaar maken kan bijdragen aan de beïnvloeding. Door systematisch onderzoek te doen naar de rampenbestrijdingsorganisaties betracht de Inspectie VenJ een bijdrage te leveren aan de veiligheid in de samenleving (Inspectie OOV, 2010). Hiermee voorziet zij met haar toezichtfunctie in het zorgen voor voorspelbaarheid en zekerheid in de samenleving. Zoals aangegeven in hoofdstuk 2 is sprake van een risicosamenleving, waarin het niet gewenst is dat rampen voor komen en waarin de overheid als toezichthouder verantwoordelijk gehouden wordt. Als laatste heeft het toezicht van de Inspectie VenJ een dubbele rol in de beleidscyclus (Van Dam, 2012). Enerzijds is zij toezichthouder, anderzijds heeft zij een evaluatiefunctie voor het gevoerde beleid. Via deze weg kan de minister bepalen om beleid bij te sturen. Bevindingen van de Inspectie VenJ spelen een rol bij het opstellen van nieuw en het aanpassen van bestaand beleid.

5.3 Uitvoering en toezichtstijl 5.3.1 Positionering en uitvoering van de toezichtfunctie In de vorige paragraaf zijn de functies van het toezicht van de Inspectie VenJ opgesomd. In deze paragraaf wordt verklaard hoe de Inspectie VenJ invulling geeft aan deze functies, rekening houdende met de ontwikkelingen die de context waarin zij toezicht houdt bepaald hebben (zoals beschreven in hoofdstuk 2). De Inspectie VenJ is als rijksinspectie onderdeel van het ministerie van Veiligheid en Justitie. Onder dit ministerie vallen enkele beleidsclusters, een uitvoeringsapparaat en een toezichtcluster dat wordt ingevuld door de Inspectie VenJ (Bos, 2012). Als toezichthouder houdt zij – onafhankelijk – toezicht op het veiligheidsdomein. Voor het toezicht op de rampenbestrijding betekent dit dat toezicht wordt gehouden op de veiligheidsregio’s. Aangezien de veiligheidsregio’s in Nederland een vorm van verlengt lokaal bestuur kennen op basis van een gemeenschappelijke regeling, is sprake van interbestuurlijk toezicht. Dit is een vorm van tweedelijns toezicht, waarbij het toezicht in principe op preventieve basis plaatsvindt. Echter in geval van incidentenonderzoeken is sprake van repressief toezicht. Daarbij heeft de Inspectie VenJ geen handhavende middelen. De enige vorm van ‘sanctionerende’ mogelijkheid die zij heeft is het openbaar maken van toezichtrapporten (Van Dam, 2012). Deze maatregel dient de beïnvloedende functie van de Inspectie VenJ. In haar toezichtfunctie onderscheidt de Inspectie VenJ het belang van onafhankelijk toezicht en een strikte scheiding van beleid, toezicht en uitvoering (Bos, 2012). Bos (2012) bevestigt echter wel dat de toezichtfunctie binnen het ministerie van VenJ nog wel verder ontwikkeld moet worden. Momenteel merkt hij dat binnen het ministerie de inspectiegedachte nog niet

57


breed is ontwikkeld, en dat veel beleidsambtenaren niet precies weten wat de Inspectie VenJ doet. Hierdoor loopt soms het werk door elkaar, waardoor een grijs gebied ontstaat tussen toezicht en beleid. Echter is dit grijze gebied in de scheiding tussen beleid en toezicht niet van toepassing op de oordeelvorming van de Inspectie VenJ. ‘Hierin is de inspectie VenJ strikt onafhankelijk. Daar zit geen kleurtje grijs in, dat is zwart/wit’ (Bos, 2012). Hierover zegt Bos (2012) verder: ‘Wij doen onderzoek, het veld mag aangeven wat men vindt, maar of dingen goed gaan of niet goed gaan bepalen wij. Wij moeten de professionaliteit opbrengen om te zeggen wat de conclusies zijn en wat de aanbevelingen zijn. Die zijn van ons. We gaan niet polderen met de onderzochte organisaties over of ze het er mee eens zijn.’ Met haar toezicht heeft de Inspectie VenJ, zoals in de vorige paragraaf aangegeven, een aantal functies te vervullen voor de overheid. Invulling van deze functies heeft invloed op de werkwijze en de keuze die de Inspectie VenJ hierin maakt. Daarbij worden de gekozen werkwijze beïnvloedt door ontwikkelingen die invloed hebben op de toezichtfunctie (zoals beschreven in hoofdstuk 2). Ten eerste heeft de Inspectie VenJ een informatie verzamelfunctie voor de minister. Hiermee geeft zij inzicht aan de minister over de uitvoering van beleid en draagt bij aan de ministeriële verantwoordelijkheid. Om hieraan te voldoen voert de Inspectie VenJ drie soorten onderzoeken uit, te noemen: systematisch onderzoek, thematisch onderzoek en incidenten onderzoek. Bos (2012) geeft aan dat deze onderzoeken moeten aansluiten bij actuele vraagstukken om relevant te zijn voor de minister. ‘De minister kijkt heel erg naar: heb ik iets aan de inspectierapporten? Doen die ertoe? Dragen die bij aan mijn beleid? En als ze dat doen dan moeten ze ook follow up krijgen, zodat ze effect krijgen in the end. De minister kijkt daar heel erg politiek naar, krijg ik wel de goede onderwerpen aangereikt’ (Bos, 2012). Om dus aan te sluiten bij de informatieverstrekkende functie van toezicht probeert de Inspectie VenJ selectief te zijn in wat ze doet. Hierdoor worden systematische rapporten zoals het rapport: De Staat van de Rampenbestrijding gemaakt. Deze rapporten worden in wezen geschreven voor de minister en het veiligheidsberaad (Van Dam, 2012). In deze rapporten is het technische detailniveau laag en worden de gesignaleerde tendensen uit het land beschreven. Naast het ontwikkelen van het systematisch onderzoek zijn ook thematische- en incidentenonderzoeken van belang om in te spelen op de maatschappelijke en bestuurlijke realiteit. De Inspectie VenJ beoogt haar toezicht, in navolging met de wens van de overheid, effectief uit te voeren (Inspectie OOV, 2011). Hiervoor is samenwerken met andere inspecties van belang. ‘Het is meer ouderwets om elkaar tegen te komen aan het eind van de rit van het onderzoek’ (Bos, 2012). Daarnaast wil de Inspectie VenJ ‘slim’ toezicht houden door gebruik te maken van informatie die al beschikbaar is (Inspectie OOV, 2011, p. 4). Deze zaken dragen bij aan het doel van de overheid om de toezichtlast terug te dringen. Ten tweede heeft het toezicht van de Inspectie VenJ een beïnvloedende functie. De conclusies en aanbevelingen uit deze rapporten zijn bedoeld om de veiligheidsregio’s ‘op orde’ te brengen. Hieruit komt naar voren dat zij gebaat zal zijn bij ‘instrumentele doorwerking’ van haar aanbevelingen. De Inspectie VenJ probeert dit te bewerkstelligen

58


door haar rapporten actief uit te dragen (Inspectie OOV, 2010, p. 6). Rapporten worden aangeboden aan de minister en het veiligheidsberaad, en verspreid onder een brede groep belanghebbenden. De bedoeling hiervan is om via ‘naming and shaming’ de veiligheidsregio’s te beïnvloeden om de rampenbestrijding conform de Wet Vr op orde te brengen. Dit wordt gedaan om competitie op te roepen tussen de veiligheidsregio’s, niemand wil namelijk het slechtste jongetje van de klas zijn (Van Dam, 2012). Beïnvloeding van het bestuurlijke niveau is hierin van belang om financiële middelen vrij te maken en bestuurlijk draagvlak te creëren (Van Dam, 2012). De Inspectie VenJ onderkent dat het ‘namen en shamen’ van bestuurders lastig is (Bos, 2012). Echter is het wel het middel dat de Inspectie VenJ heeft om haar beïnvloedende functie uit te voeren. Daarnaast speelt de Inspectie VenJ met de timing van haar rapporten om het effect hiervan te vergroten (Van Dam, 2012). Naast een beïnvloedende functie hebben de aanbevelingen een kennisverstrekkende functie. Hieruit komt naar voren dat ‘conceptuele doorwerking’ van aanbevelingen ook van belang is voor de beïnvloedende functie. De aanbevelingen van de Inspectie VenJ geven inzicht aan de veiligheidsregio’s over hoe ze ervoor staan ten opzichte van de wetgeving. Bos (2012) geeft hierover aan dat getracht de rapporten af te stemmen op de verschillende niveaus in de veiligheidsregio’s, zodat ze bruikbaar zijn voor de ontvanger. Door rapporten naar alle veiligheidsregio’s te sturen worden ‘best practices’ uitgewisseld tussen de verschillende regio’s (Van Dam, 2012). Om de kwaliteit van de rapporten hoog te houden wordt ingezet op ontwikkeling van de deskundigheid van de Inspectie VenJ (Bos, 2012). Een belangrijke ontwikkeling die invloed heeft gehad op deze functie is de aanname van de Wet Vr en het bijhorende Besluit Vr. Met deze wetgeving wordt de Inspectie VenJ verplicht gesteld te toetsen aan de normen vastgelegd in deze weten regelgeving (Van Dam, 2012). Voor de aanname hiervan kon de Inspectie VenJ het toetsingskader zelf vormgeven, waarbij zij het toezichtveld ook betrok. Hierdoor was de expertopinie van de Inspectie VenJ toen groter (Van Dam, 2012). Een bijkomend probleem van de nieuwe wetgeving is dat het toetsingskader van de Inspectie VenJ hierdoor hoog detaillistisch wordt. Zo moet de Inspectie VenJ bijvoorbeeld toetsen of de veiligheidsregio’s een risicoprofiel hebben. Dit risicoprofiel is voor de veiligheidsregio bedoeld om beleid op af te stemmen, waarvoor een laag detailniveau nodig is. De Inspectie VenJ moet echter via het Besluit Vr hier op hoog detailniveau op toetsen (Van Dam, 2012). Deze verandering in wetgeving heeft hierdoor invloed gehad op de uitvoering van deze toezichtfunctie en de relatie met het toezichtveld. Ten derde heeft het toezicht van de Inspectie VenJ een functie in de ontwikkeling van de veiligheid van de samenleving. De missie van de Inspectie VenJ is Toezicht voor een veiliger samenleving (Inspectie OOV, 2011, p. 5). De Inspectie VenJ geeft hier invulling aan door het functioneren en de prestaties van de veiligheidsregio’s op het gebied van rampenbestrijding en crisisbeheersing te onderzoeken. Door haar toezicht betracht zij bij te dragen aan de kwaliteit hiervan. Het ontstaan van de risicosamenleving en de aanwezigheid van steeds complexere veiligheidsrisico’s spelen een rol in deze functie. De samenleving vraagt toezicht op de crisisbeheersing en rampenbestrijding zodat ernstige rampen niet voor kunnen

59


komen. Door dit toezicht te houden draagt de Inspectie VenJ bij aan de veiligheid en de perceptie van de veiligheid. Als laatste heeft het toezicht van de Inspectie VenJ een dubbele rol in de beleidscyclus. Enerzijds houdt zij toezicht, en anderzijds heeft zij een terugkoppelfunctie van beleid (Van Dam, 2012). Terugkoppeling van beleid gaat via twee manieren: het kan van uitvoerend rechtstreeks naar beleid, of van uitvoerend via toezicht naar beleid (Bos, 2012). ‘Wanneer een uitvoerende organisatie onder ons toezicht staat, dan mag degene die toetst ook aangeven waarom sommige organisaties het niet goed doen, of anders doen, of regelgeving niet deugd’ (Bos, 2012). Wanneer de Inspectie VenJ signaleert dat beleid niet goed afgestemd is op de uitvoerende organisaties kan zij hier dus melding van maken. Zowel Van Dam (2012) als Bos (2012) onderkennen deze functie die de Inspectie VenJ heeft, maar geven ook aan dat van deze functie nog weinig gebruik wordt gemaakt. Hierin speelt mee dat het toezichtveld veelal niet op de hoogte is van deze terugkoppelfunctie.

5.3.2 Toezichtstijl van de Inspectie VenJ In de bovenstaande paragraaf is beschreven hoe de Inspectie VenJ invulling geeft aan haar toezichtfuncties. In deze paragraaf wordt de toezichtstijl van de Inspectie VenJ onderzocht. In hoofdstuk 2 is beschreven dat uitvoering van de toezichtfunctie kan gebeuren via drie toezichtstijlen, te noemen: klassiek toezicht, modern toezicht en post-modern toezicht. Hierbij werd al aangegeven dat deze stijlen ideaaltypisch zijn en dat in de praktijk meestal mengvormen voorkomen. Hierdoor is de toezichtstijl moeilijk te bepalen, aangezien geen kwantitatieve schaal bestaat waarop aangeven is hoever je van ‘klassiek toezicht’ afzit en hoe dicht je bij ‘modern toezicht’ gekomen bent. Daar komt bij dat bij deze bepaling op het ‘continuüm tussen klassiek en post-modern’ de perceptie van personen een rol spelen in de zwaarte die aan bepaalde eigenschappen van de toezichtstijlen toegekend worden. Op zijn best is dus de toezichtstijl kwalitatief te bepalen. De toezichtstijl van de Inspectie VenJ wordt onderzocht door eerst de ideaaltypische vormgeving per toezichtstijl in te vullen. Door deze drie invullingen te vergelijken met de in de vorige deelparagraaf beschreven wijze waarop de Inspectie VenJ invulling geeft aan haar toezichtfunctie, wordt getracht de toezichtstijl te benaderen. Een belangrijke notitie hierbij is dat de toezichtstijl van de Inspectie VenJ onder invloed van ontwikkelingen in het toezichtveld over de jaren veranderd is. De aanname van de Wet Vr en het bijhorende Besluit Vr waren hierbij van groot belang. Hieronder wordt eerst de huidige toezichtstijl beschreven. Daarna worden de veranderingen die de toezichtstijl doorgemaakt heeft op basis van die ontwikkelingen beschreven. Scenario 1: De Inspectie VenJ als klassieke toezichthouder Als de Inspectie VenJ een klassieke toezichthouder is zal zij repressief toezicht houden en zou het toetsingskader vastgesteld worden op basis van weten regelgeving. Dit betekent dat er geen systematisch of thematisch onderzoek gedaan wordt en dat alleen naar aanleiding van incidenten de Inspectie VenJ ‘achteraf’ komt onderzoeken wat er fout is

60


gegaan. Hierover zal zij dan rapporteren aan de minister. Als toetsingskader gebruik zij de Wet Vr en het bijhorende Besluit Vr. Alle andere indicatoren of aanleidingen worden buiten beschouwing gelaten. De relatie met het toezichtveld is verticaal, hiërarchisch en strikt plichtmatig. Dit wil zeggen dat er een strikte scheiding tussen de uitvoeringsorganisaties en toezichtorganisatie is. De enige reden voor interactie is wanneer er zich een incident heeft voorgedaan, alle andere contact wordt vermeden. Hierdoor vindt ‘single loop learning’ plaats. De Inspectie VenJ zal na afloop van een incident alleen maar toetsen of haar eigen toetsingskader gewerkt heeft, en slechts aanpassingen doorvoeren die haar eigen toezichttaak efficiënter maakt. Scenario 2: De Inspectie VenJ als moderne toezichthouder Als de Inspectie VenJ een moderne toezichthouder is zal zij haar taak invullen om de prestaties en ontwikkeling van de veiligheidsregio’s te ondersteunen. Hiervoor zal zij preventief toezicht houden, waarbij systematische en thematische onderzoeken een rol kunnen spelen. Incidenten onderzoeken kunnen plaatsvinden, echter de bedoeling hiervan om te leren van wat er fout is gegaan zodat de volgende keer de aanpak beter is. De Inspectie VenJ zou dan inzien dat zowel toezichthouder als toezichtveld afhankelijk van elkaar zijn in het op orde brengen van de rampenbestrijding. Uitvoering en toezicht nemen beide plaats in een netwerk, waardoor de scheiding tussen beide organisaties minder groot is. De relatie tussen toezichthouder en toezichtveld is minder hiërarchisch en communicatie vindt zowel ‘top down’ als ‘bottom up’ plaats. Hierdoor heeft het toezicht een horizontaler karakter en vindt er ‘double loop learning’ plaats. Dit wil zeggen dat de Inspectie VenJ haar toezichtkader aan zal passen om de ontwikkeling van de veiligheidsregio’s te ondersteunen. Scenario 3: De Inspectie VenJ als post-moderne toezichthouder Als de Inspectie VenJ een post-moderne toezichthouder is zal zij een verbindende rol hebben in het netwerk van rampenbestrijding en toezicht. Er zou dan in horizontaal verband samengewerkt worden met andere toezichthouders en het toezichtveld. Het toezichtkader komt stand in overleg tussen alle betrokken partijen en bestaat uit ‘check and balances’ waar alle partijen zich aan houden. Dit gebeurt op basis van gedeelde verantwoordelijkheid, wanneer een actor niet voldoet dan vindt ‘naming and shaming’ plaats om de overtreder te corrigeren. In dit proces vindt ‘learning by linking’ plaats, waarbij tussen de verschillende actoren algemeen geleerd wordt door het creëren en uitwisselen van alternatieve ideeën en referentiekaders. Uit de bovenstaande ideaaltypische scenario’s blijkt dat geen van deze aansluit bij de huidige toezichtstijl van de Inspectie VenJ. Zoals ook al in de theorie naar voren kwam bestaat deze uit een mengvorm van de drie toezichtstijlen. Een aantal kenmerken van de invulling van de toezichtfunctie van de Inspectie VenJ neigen naar de klassieke toezichtstijl. Het gaat hierbij om het toezichtkader dat gelinieerd is aan de Wet Vr en het bijhorende Besluit Vr, en de beoogde strikte scheiding tussen beleid, toezicht en uitvoering. Een nuance hierop is dat dit laatste vooral geldt voor de oordeelvorming van de Inspectie VenJ en niet zozeer in de interactie en communicatie van met het veld. Voor de moderne toezichtstijl voldoet de

61


Inspectie VenJ ook aan enkele kenmerken. Allereerst heeft haar toezicht middels systematische en thematische rapportages een preventief karakter. Met deze rapportages en de daarin staande aanbevelingen betracht zij bij te dragen aan de ontwikkeling van het toezichtveld. Daarbij staat de Inspectie VenJ open voor interactie met het toezichtveld, communiceert zij zowel top down als bottom up en past hoor en wederhoor toe (Van Dam, 2012). De relatie heeft zo een wat horizontaler karakter. Hierdoor tracht zij te leren van het toezichtveld, wat duidt op ‘double loop learning’. Op het gebied van de post-moderne toezichtstijl voldoet de Inspectie VenJ aan twee kenmerken. Het gaat hierbij om de beoogde uitwisseling van ‘best practices’ onder de actoren in het toezichtveld en het gebruiken van ‘naming and shaming’. Uit deze analyse blijkt dat de huidige toezichtstijl van de Inspectie VenJ tussen de klassieke en moderne toezichtstijl in zit. De verbindende rol die zij speelt door ‘best practices’ uit te wisselen in het toezichtveld en het gebruik van ‘naming and shaming’ zijn wel kenmerken voor de post-moderne toezichtstijl, echter zijn deze niet van toepassing op de positionering van het toezicht en hierdoor van minder belang. De discussie of de toezichtstijl dichter bij klassiek of modern ligt is er eentje die bepaald wordt door de perceptie van de actor. De vraag hierbij is of de moderne interactie en communicatie opweegt tegen het door weten regelgeving opgestelde toezichtkader. Dat deze discussie lastig is wordt bevestigd door het volgende. Op 11 juni, 2012 heeft de auteur van dit rapport een workshop gegeven aan een veertigtal ambtenaren uit de veiligheidsregio’s. In deze workshop over ‘effectgericht toezicht’ werd onder andere onderzocht wat de perceptie van de toezichtstijl van de Inspectie VenJ was onder de aanwezigen uit het toezichtveld. De conclusie die getrokken kan worden uit de workshop is dat vrijwel iedereen een andere perceptie had van de toezichtstijl, en dat ook vrijwel iedereen deze mening anders onderbouwde. Ook kwam naar voren dat verschillende regio’s verschillende wensen hadden voor een oftewel klassieke oftewel moderne toezichthouder. Zoals in het begin van deze paragraaf al aangegeven heeft de aanname van de Wet Vr een belangrijke rol gespeeld in de toezichtstijl van de Inspectie VenJ. Voor deze aanname kon de Inspectie VenJ haar eigen toezichtkader opstellen, omdat deze er toen simpelweg niet was en nog ontwikkeld diende te worden (Van Dam, 2012). Hierin heeft de Inspectie VenJ om input vanuit het veld gevraagd, wat een kenmerk is voor modern toezicht. De aanname van de Wet Vr heeft er dus voor gezorgd dat de toezichtstijl van de Inspectie VenJ klassieker is geworden. Dit heeft ook op een andere wijze gevolgen gehad voor de invulling van de toezichtfunctie. Voor de aanname van de Wet Vr organiseerde de Inspectie VenJ systeemoefeningen in de veiligheidsregio’s. In de nieuwe wetgeving stond dat de veiligheidsregio’s dat zelf moesten gaan doen, waardoor de ondersteunende taak die de Inspectie VenJ zich toebedeeld had minder werd en de Inspectie VenJ wat verder van het toezichtveld af kwam te staan (Van Dam, 2012).

62


5.4 Conclusies In dit hoofdstuk stond de volgende vraag centraal: ‘hoe is het toezicht op de rampenbestrijding door de Inspectie VenJ te kenmerken?’. Uit dit hoofdstuk wordt duidelijk dat de Inspectie VenJ een informatie verzamelingfunctie, een beïnvloedende functie met daarin een informatieverstrekkende functie en een rol in de beleidscyclus heeft. Daarbij heeft zij ook een maatschappelijke functie en draagt bij aan de (perceptie van) veiligheid van de samenleving. Voor de beïnvloedende functie is het voor de Inspectie VenJ van belang dat haar aanbevelingen ‘instrumenteel doorwerken’. Het gaat erom dat de veiligheidsregio’s conform de wetgeving op orde komen. Onderdeel van deze beïnvloedende functie is de informatieverstrekkende functie naar het toezichtveld. Hieruit volgt dat ‘conceptuele doorwerking’ van de aanbevelingen ook een onderdeel vormt in de beïnvloedende functie. De manier waarop zij uitvoering geeft aan haar toezichtfunctie wordt beïnvloed door de ontwikkelingen die hebben plaats gevonden op de rampenbestrijding (verklaard in hoofdstuk 2). Hierin speelt de positionering van de Inspectie VenJ in het ministerie van VenJ ook een rol. De toezichtstijl van de Inspectie VenJ ligt tussen de klassieke en moderne stijl in. De vraag naar welke kant de toezichtstijl neigt wordt bepaald door de perceptie van de actor. De vraag hierbij is of de moderne interactie en communicatie opweegt tegen het door weten regelgeving opgestelde klassieke toezichtkader. Met dit hoofdstuk is betracht het toezicht van de Inspectie VenJ te kenmerken in de specifieke context waarin zij toezicht houdt. Hiermee is het een invulling van hoofdstuk 2 gegeven. Het volgende empirische hoofdstuk bevat de resultaten van het onderzoek naar de doorwerking van aanbevelingen en de factoren die hierop invloed hebben in de vier veiligheidsregio’s.

63


Hoofdstuk 6: Empirische bevindingen: vier casussen 6.1 Inleiding In het vorige hoofdstuk is het toezicht van de Inspectie VenJ gekenmerkt naar functie en toezichtstijl. Hieruit kwam naar voren ‘hoe’ de Inspectie VenJ haar toezichttaak uitvoert en ‘waarom’ zij dit zo doet. In dit hoofdstuk worden de empirische bevindingen beschreven van het onderzoek naar de doorwerking van aanbevelingen van de Inspectie VenJ en de factoren die hier invloed op hebben. Hiervoor werd het geoperationaliseerde onderzoeksmodel toegepast binnen de veiligheidsregio’s: Rotterdam-Rijnmond, Noord-Holland-Noord, Groningen en IJsselland. Met deze data kan in het volgende hoofdstuk geanalyseerd worden wat de effectiviteit van het toezicht is en welke factoren hier invloed op hebben. Gezien de hoeveelheid data is de keuze gemaakt om de empirische bevindingen over de factoren die doorwerking beïnvloeden in de bijlage te plaatsen. Voordat de bevindingen per veiligheidsregio beschreven worden, wordt eerst een algemene toelichting gegeven op de inrichting van de veiligheidsregio’s in Nederland. Per casus wordt hiervan een specifiekere, veiligheidsregio gebonden invulling gegeven. Dit wordt gedaan om in het volgende hoofdstuk de veiligheidsregio’s met elkaar te kunnen vergelijken. De specifieke kenmerken verschillen per veiligheidsregio en spelen mogelijk op regioniveau een rol in de ambitie van bestuurders om de regio op orde te krijgen, de prioriteit die gegeven wordt aan het thema veiligheid en de besluitvorming op bestuurlijk niveau. Door de kenmerken die hier invloed op hebben inzichtelijk te maken kunnen in de analyse de veiligheidsregio’s met elkaar vergeleken worden. In dit hoofdstuk wordt antwoord gegeven op de zevende deelvraag: ‘hoe zijn de onderzochte veiligheidsregio’s te kenmerken?’ Dit hoofdstuk heeft de volgende opbouw. In paragraaf 6.2 wordt een algemene beschrijving gegeven over de inrichting van de veiligheidsregio’s in Nederland. In paragraaf 6.3 wordt de casus: Rotterdam-Rijnmond uitgewerkt. Eerst worden de kenmerken van de regio beschreven (paragraaf 6.3.1). Daarna worden de empirische bevindingen met betrekking tot de doorwerking opgesomd (paragraaf 6.3.2). Als laatste worden de empirische bevindingen over de factoren voor de doorwerking opgesomd (paragraaf 6.3.3). In paragraaf 6.4 wordt de casus: Noord-Holland-Noord uitgewerkt. Eerst worden de kenmerken van de regio beschreven (paragraaf 6.4.1). Daarna worden de empirische bevindingen met betrekking tot de doorwerking van aanbevelingen opgesomd (paragraaf 6.4.2). Als laatste worden de empirische bevindingen over de factoren voor de doorwerking opgesomd (paragraaf 6.4.3). In paragraaf 6.5 wordt de casus: Groningen uitgewerkt. Eerst worden de kenmerken van de regio beschreven (paragraaf 6.5.1). Daarna worden de empirische bevindingen met betrekking tot de doorwerking opgesomd (paragraaf 6.5.2). Als laatste worden de empirische bevindingen over de factoren voor de doorwerking opgesomd (paragraaf 6.5.3). In paragraaf 6.6 wordt de casus: IJsselland uitgewerkt. Eerst worden de kenmerken van de regio beschreven (paragraaf 6.6.1). Daarna worden de empirische bevindingen met betrekking tot de doorwerking opgesomd (paragraaf 6.62). Als laatste worden de empirische

64


bevindingen over de factoren voor de doorwerking opgesomd (paragraaf 6.6.3). In paragraaf 6.7 staan de conclusies van dit hoofdstuk.

6.2 Algemene beschrijving veiligheidsregio’s De Wet Vr werd in 2010 aangenomen om een effectieve en kwalitatief hoogwaardige organisaties van brandweerzorg, geneeskundige hulpverlening en rampen- en crisisbeheersing te vormen onder één regionale regie te vormen (Ministerie van BZK, 2010, p. 8). Het leveren van veiligheid wordt hierin gezien als een lokale aangelegenheid en een gemeentelijke verantwoordelijkheid. Omdat echter rampenbestrijding vaak een gemeentegrensoverschrijdende aanpak nodig heeft is bij de inrichting van de veiligheidsregio’s gekozen voor een vorm van verlengd lokaal bestuur. Deze openbare lichamen hebben een gemeenschappelijke regeling als juridische grondslag, waarbij de Wet Vr de gemeenten in de regio verplicht deze regeling aan te gaan. Een veiligheidsregio wordt bestuurd door een algemeen bestuur waarin alle burgemeesters van de deelnemende gemeenten zitting hebben (Ministerie van BZK, 2009, p. 14). De voorzitter van de veiligheidsregio is de burgemeester van de grootste gemeente. In dit algemeen bestuur vindt besluitvorming plaats op basis van meerderheid van stemmen (Van Dam, 2012). Het bestuur van de veiligheidsregio heeft tot taak:  het inventariseren van risico’s van branden, rampen en crises;  het adviseren van het bevoegd gezag over risico’s van branden, rampen en crises in de bij of krachtens de wet aangewezen gevallen, evenals in de gevallen die in het beleidsplan zijn bepaald;  het adviseren van het college van burgemeester en wethouders op het terrein van brandweerzorg;  het aanschaffen en beheren van gemeenschappelijk materieel;  het voorbereiden op de bestrijding van branden en zware ongevallen en het organiseren van de rampenbestrijding en de crisisbeheersing;  het instellen en in stand houden van een brandweer;  het instellen en in stand houden van een GHOR;  het voorzien in de meldkamerfunctie;  het inrichten en in stand houden van de informatievoorziening binnen de diensten van de veiligheidsregio en tussen deze diensten en de andere diensten en organisaties die betrokken zijn bij de vier hierboven genoemde taken. (Ministerie van BZK, 2010, p. 23-24) Naast een algemeen bestuur is er een dagelijks bestuur. Dit bestuur heeft een werkvoorbereidende taak en wordt gevormd door enkele burgemeesters van betrokken gemeenten die hierin portefeuillehouder zijn. De uitvoering van de taken ligt bij de directie van de veiligheidsregio en het bijhorende ambtelijke apparaat.

65


De hierboven geschetste indeling van de veiligheidsregio is erg algemeen. Elke afzonderlijke veiligheidsregio heeft een eigen structuur en werkverdeling (voor meer informatie: websites van de verschillende veiligheidsregio’s). In de volgende vier paragrafen worden de empirische bevindingen gepresenteerd. Bij het benoemen van de actoren wordt hierbij uitsluitend gebruik gemaakt van de ‘hij’-vorm. Echter kan dit betrekking hebben op zowel een mannelijke als vrouwelijk actor.

6.3 Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond In deze paragraaf worden de empirische bevindingen van het onderzoek binnen de veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond beschreven. Deze paragraaf begint met een beschrijving van de veiligheidsregio (paragraaf 6.3.1). Hiervoor wordt de veiligheidsregio op basis van het aantal gemeenten, de configuratie van grootte en kleine gemeenten, de specifieke veiligheidsrisico’s en de staat van de rampenbestrijding in de regio zoals die onderzocht is door de Inspectie VenJ eind 2009 beschreven. In paragraaf 6.3.2 staan de empirische bevindingen over de doorwerking van rapporten van de Inspectie VenJ en de daarin staande aanbevelingen. In paragraaf 6.3.3 staan de empirische bevindingen met betrekking tot de factoren die de doorwerking beïnvloeden.

6.3.1 Beschrijving veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond De veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond bestaat uit 20 gemeenten. Dit zijn de gemeenten: Albrandswaard, Barendrecht, Bernisse, Brielle, Capelle aan den IJssel, Dirksland, Goedereede, Hellevoetsluis, Krimpen aan den IJssel, Lansingerland, Maassluis, Middelharnis, Oostflakkee, Ridderkerk, Rotterdam, Rozenburg, Schiedam, Spijkenisse, Vlaardingen en Westvoorne (Website veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond). De gemeente Rotterdam is met 610.386 inwoners (CBS, 2011) verreweg de grootste gemeente. De gemeente Vlaardingen is de één na grootste gemeente met 71.269 inwoners. De veiligheidsregio wordt gekenmerkt door zeer grote veiligheidsrisico’s. Er bevindt zicht in de regio een internationaal vliegveld, een wereldhaven en grote concentratie van petrochemische industrie dicht bij een grootstedelijke agglomeratie (website Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond). Naast risico’s met gevaarlijke stoffen zijn er risico’s die kunnen leiden tot een ontwrichting van de maatschappij, zoals overstromingen, extreme weersomstandigheden, gezondheidsbedreigende epidemieën, stroomstoringen, verontreiniging van drinkwater en terroristische aanslagen. Bestuurder RR1 bevestigt deze complexheid van de regio en noemt ook de vele spoorverbindingen en snelwegen als belangrijke veiligheidsrisico’s. Verder stelt hij dat Rotterdam-Rijnmond niet alleen brongebied is van risico’s, maar door effectgebied van andere regio’s. Uit het rapport: De Staat van de Rampenbestrijding (Inspectie OOVb, 2010, p. 226) komt naar voren dat Rotterdam-Rijnmond eind 2009 al ver op orde was en in veel opzichten koploper was op gebied van crisisbeheersing en rampenbestrijding. In bijlage 2 is een diagram bijgevoegd waarin de prestaties van de regio Rotterdam-Rijnmond staan weergegeven.

66


6.3.2 Doorwerking van aanbevelingen In deze paragraaf worden de empirische bevindingen over de doorwerking van rapporten en aanbevelingen van de Inspectie VenJ beschreven. Gepercipieerde agenderende doorwerking Bestuurder RR2 geeft aan dat rapporten van de Inspectie VenJ besproken worden in het dagelijks bestuur. Als voorbeeld noemt hij hierbij het rapport over de brand in Moerdijk3. Ambtenaar RR1 bevestigt dat agenderende doorwerking voorkomt. Hij noemt hierbij als voorbeeld de brief over tunnelveiligheid die nu op de agenda van het algemeen bestuur staat. Hij geeft aan dat onderwerpen die meer in de belangstelling staan naar het bestuur gestuurd worden. Onderwerpen die meer in de belangstelling staan voor ons eigen bestuur zoals Moerdijk, dan gaat het naar het bestuur en geven we ook een keurig overzicht van de aanbevelingen. Gepercipieerde politiek-strategische doorwerking Bestuurder RR1 geeft aan rapporten van de Inspectie VenJ strategisch te gebruiken. Dus ik ben als een haas naar … gestapt en heb gezegd: dit moet echt gebeuren. En ik wijs ook op het inspectie rapport. (…) En als ik wil dat er geoefend wordt kunnen de rapporten mij helpen, want dan kan ik erop wijzen en zeggen: kijk, hier staat het. Dat geeft mij dan ook recht van spreken. Bestuurlijk kan ik hierdoor meer druk genereren. Ambtenaar RR1 geeft aan rapporten van de Inspectie VenJ gebruikt te hebben naar het bestuur toe om beleid af te dwingen. Dus de RADAR hebben we gebruikt als één van de stokken om het bestuur mee lastig te vallen. Dus bestuur: wij hebben dit geconstateerd, en RADAR heeft dit ook geconstateerd, dus je kunt er vanuit gaan dat het echt zo is. En dat heeft wel geleid tot een aantal verbeterpunten. Ambtenaar RR2 geeft aan dat rapporten van de Inspectie VenJ soms gebruikt worden om het bestuur beslissingen op te laten baseren. Een aantal onderwerpen, bijvoorbeeld rapport Chemiepak, zorgt voor aanbevelingen die in hun uitwerking iets vragen van de organisatie. Dus daar zit een bestuurlijke afweging in, zeker in tijden van teruglopende financiën, van waar gaan we op in zetten. (…) En dan moeten we soms naar het bestuur toe: ja, wat wilt u? En meestal doen we dat met een advies, maar dan moet het bestuur een keuze maken omdat niet alles kan. Gepercipieerde instrumentele doorwerking Bestuurder RR2 geeft aan dat aan de hand van aanbevelingen van de Inspectie VenJ verbeteringen worden doorgevoerd. Aan de hand van de evaluaties van de rapporten van de inspectie die wij doen worden verbeteringen doorgevoerd. Dus wij gebruiken alle rapporten om te evalueren. Doe ik niet alleen in mijn eigen stad, maar ook naar buiten toe, naar de veiligheidsregio. Ambtenaar RR1 geeft aan dat binnenkomende rapporten rondgestuurd en doorgewerkt worden, en dat aanbevelingen wanneer mogelijk doorwerking vinden. Over het algemeen worden de rapporten die binnenkomen wel doorgewerkt. En er wordt gekeken 3

Op 5 januari, 2011 brand het chemisch concern Chemie-Pack in Moerdijk af. De Inspectie OOV komt in augustus 2011 met een rapport hierover.

67


naar de aanbevelingen. Dat wordt allemaal wel meegenomen, en als mogelijk iets mee gedaan. (…) Rapporten van de inspectie die niet specifiek op ons gericht zijn, daar zitten soms wel punten in waar wij iets mee kunnen. En die halen we eruit. Ambtenaar RR2 bevestigt dat instrumentele doorwerking voorkomt en dat aanbevelingen soms één op één overgenomen worden. Wat wij doen is dat de conclusies en aanbevelingen tegen het licht worden gehouden, en dan kijken of we concrete aanbevelingen kunnen doorvoeren. En al ze concreet zijn voeren wij ze in. Gepercipieerde conceptuele doorwerking Bestuurder RR2 geeft aan dat aanbevelingen van de Inspectie VenJ leiden tot meer kennis. We staan stil bij alle aanbevelingen. Daar leer je altijd het meeste van. Door te lezen kan je iets leren van fouten van anderen, en er gaat altijd iets fout. Ambtenaar RR1 geeft aan dat hij zelf van de rapporten kan leren, maar dat ze ook naar het bestuur gaan zodat hun er van kunnen leren. We proberen er dingen uit te pikken, we proberen ervan te leren. En we geven het wel aan burgemeesters mee, als er iets groots gebeurd is, bijvoorbeeld Moerdijk. Daar halen we natuurlijk wel de punten uit, en burgemeesters willen dat ook weten.

6.3.3 Factoren die doorwerking beïnvloeden In deze deelparagraaf worden de empirische bevindingen beschreven over de factoren die doorwerking van aanbevelingen van de Inspectie Ven beïnvloeden. Deze data in opgenomen in bijlage 3.1.

6.4 Veiligheidsregio Noord-Holland-Noord In deze paragraaf worden de empirische bevindingen van het onderzoek binnen de veiligheidsregio Noord-Holland-Noord beschreven. De paragraaf begint met een beschrijving van de veiligheidsregio (paragraaf 6.4.1). Hiervoor wordt de veiligheidsregio op basis van het aantal gemeenten, de configuratie van grootte en kleine gemeenten, de specifieke veiligheidsrisico’s en de staat van de rampenbestrijding in de regio zoals die onderzocht is door de Inspectie VenJ eind 2009 beschreven. In paragraaf 6.4.2 staan de empirische bevindingen over de doorwerking van rapporten van de Inspectie VenJ en de daarin staande aanbevelingen. In paragraaf 6.4.3 staan de empirische bevindingen met betrekking tot de factoren die de doorwerking beïnvloeden.

6.4.1 Beschrijving veiligheidsregio Noord-Holland-Noord De veiligheidsregio Noord-Holland-Noord bestaat uit 21 gemeenten. Dit zijn de gemeenten: Alkmaar, Bergen, Castricum, Den Helder, Drechterland, Enkhuizen, Graft-De Rijp, Harenkarspel, Heerhugowaard, Heiloo, Hollands Kroon, Hoorn, Koggenland, Langedijk, Medenblik, Opmeer, Schagen, Schermer, Stede Broec, Texel en Zijpe (Website veiligheidsregio Noord-Holland-Noord). In deze regio hebben vier gemeenten meer dan 50.000 inwoners. Dit zijn de gemeenten Alkmaar (93.936 inwoners), Den Helder (57.207 inwoners), Heerhugowaard (51.985 inwoners) en Hoorn (70.697 inwoners) (CBS, 2011). De veiligheidsregio wordt gekenmerkt door relatief hoge veiligheidsrisico’s. Zo is de regio van

68


drie kanten omsloten door water en is er altijd kans op overstromingen. Verder ligt in de regio de nucleaire onderzoekslocatie Petten, is er een intensief wegennetwerk met twee dijkverbindingen, zijn er een fors aantal BRZO bedrijven en gasleidingen (Veiligheidsregio Noord-Holland-Noord, 2011). Uit het rapport: De Staat van de Rampenbestrijding (Inspectie OOVb, 2010, p. 136) wordt duidelijk dat de regio Noord-Holland-Noord eind 2009 vrij ver op orde is. In bijlage 2 is een diagram toegevoegd waarin de prestaties van de regio NoordHolland-Noord staan weergegeven.

6.4.2 Doorwerking van aanbevelingen In deze deelparagraaf worden de empirische bevindingen over de doorwerking van rapporten en aanbevelingen van de Inspectie VenJ beschreven. Gepercipieerde agenderende doorwerking De agenderende doorwerking is in deze regio lastig te bepalen, aangezien slechts één geïnterviewde hierover iets heeft gezegd. Dit heeft te maken met het aantal factoren dat onderzocht moest worden in een beperkte tijd, zoals verantwoord in hoofdstuk 4, paragraaf 4.4. Bestuurder NHN2 geeft aan dat agenderende doorwerking plaatsvindt. Hij geeft echter wel aan dat dit niet zo is over inhoudelijke zaken, daar is een bestuurder niet zo snel bij betrokken. Gepercipieerde politiek-strategische doorwerking Bestuurder NHN1 geeft aan dat het gebruik van rapporten van de Inspectie VenJ heeft bijgedragen om beleid tot stand te brengen. Voor de rest was het een beetje ver van hun bed show, zo van, het komt allemaal wel goed. En dan zie je dat op basis van waar de inspectie op getoetst wordt, wij een aantal normen hebben geformuleerd en uiteindelijk met heel veel overtuigingskracht zijn die geaccepteerd. De inspectie was in onze situatie een hele productieve insteek. Bestuurder NHN2 geeft aan dat hij dit ook signaleert dat rapporten op deze wijze gebruikt worden. Ambtenaar NHN1 omschrijft het politiek-strategisch gebruik van aanbevelingen van de Inspectie VenJ als een bekend fenomeen dat vanuit het ambtelijke naar het bestuur wordt gebruikt. Waar rapporten ons helpen om door ons gewenste initiatieven/ideeën kracht bij te zetten, worden deze benut. Een voorbeeld hiervan is het professionaliseren van crisiscommunicatie in Noord-Holland-Noord. Gepercipieerde instrumentele doorwerking Een belangrijke opmerking over instrumentele doorwerking wordt gemaakt door bestuurder NHN2. Hij geeft aan dat op bestuurlijk niveau in principe geen inhoudelijke aanbevelingen meer besproken worden, die worden op het ambtelijke niveau afgehandeld. Hij geeft wel aan dat instrumentele doorwerking plaatsvindt binnen de veiligheidsregio. Negen van de tien keer nemen wij alles over, ik vind dat vrij vanzelfsprekend. En als we dat niet doen wil ik ook weten waarom we dat niet doen. Bestuurder NHN1 geeft aan dat instrumentele doorwerking van aanbevelingen van de Inspectie VenJ heeft plaatsgevonden. De inspectie gaf iets van 280 normen, wij zeiden we nemen de 50, of 75 meest relevante en werken die uit. En daar toetsen we ons zelf aan. Zowel qua oefenen als bepakking, aantal mensen in

69


auto, etc. Ambtenaar NHN1 geeft ook aan dat aanbevelingen van de Inspectie VenJ gebruikt zijn. Gepercipieerde conceptuele doorwerking Bestuurder NHN1 geeft aan dat hij kennis verkrijgt door rapporten van de Inspectie VenJ. En het is gebleken dat we op de goede weg waren. En die inspectierapporten zijn voor mij en vele anderen een stimulans geweest, het gaf aan dat we op de goede weg waren. (…) Dan kijk ik dat door, heel nieuwsgierig, zo van, wat vinden derden van ons. Ambtenaar NHN2 geeft aan dat de RADAR rapportage door velen als leerzaam werd ervaren en dat het effect ervan groot was.

6.4.3 Factoren die doorwerking beïnvloeden In deze deelparagraaf worden de empirische bevindingen beschreven over de factoren die doorwerking van aanbevelingen van de Inspectie Ven beïnvloeden. Deze data is opgenomen in bijlage 3.2.

6.5 Veiligheidsregio Groningen In deze paragraaf worden de empirische bevindingen van het onderzoek binnen de veiligheidsregio Groningen beschreven. De paragraaf begint met een beschrijving van de veiligheidsregio (paragraaf 6.5.1). Hiervoor wordt de veiligheidsregio op basis van het aantal gemeenten, de configuratie van grootte en kleine gemeenten, de specifieke veiligheidsrisico’s en de staat van de rampenbestrijding in de regio zoals die onderzocht is door de Inspectie VenJ eind 2009 beschreven. In paragraaf 6.5.2 staan de empirische bevindingen over de doorwerking van rapporten van de Inspectie VenJ en de daarin staande aanbevelingen. In paragraaf 6.5.3 staan de empirische bevindingen met betrekking tot de factoren die de doorwerking beïnvloeden.

6.5.1 Beschrijving veiligheidsregio Groningen De veiligheidsregio Groningen bestaat uit 23 gemeenten. Dit zijn de gemeenten: Appingedam, Bedum, Bellingwedde, De Marne, Delfzijl, Eemsmond, Groningen, Grootegast, Haren, Hoogezand-Sappemeer, Leek, Loppersum, Marum, Menterwolde, Oldambt, Pekela, Slochteren, Stadskanaal, Ten Boer, Veendam, Vlagtwedde, Winsum, Zuidhorn (Website veiligheidsregio Groningen). Van deze gemeenten is Groningen veruit de grootste met 189.991 inwoners (CBS, 2011). De gemeente die hier het dichtste bij komt is Oldambt met 39.396 inwoners. De veiligheidsrisico’s wordt gekenmerkt door enkele BRZO bedrijven, snelwegen, kans op overstromingen en ondergrondse gasleidingen (Veiligheidsregio Groningen, 2010). In perspectief met andere onderzochte veiligheidsregio’s valt de complexheid van de veiligheidsrisico’s mee. Uit het rapport: De Staat van de Rampenbestrijding (Inspectie OOVb, 2010, p. 22) komt naar voren dat de regio nog niet voldoet aan de nieuwe weten regelgeving. Wel geeft de regio aan bezig te zijn de rampenbestrijdingsorganisatie in overeenstemming te brengen met de nieuwe wet en regelgeving. In bijlage 2 is een diagram toegevoegd waarin de prestaties van de regio

70


Groningen eind 2009 staan weergegeven. Ambtenaar G1 zegt over de ontwikkeling van de rampenbestrijding dat Groningen lange tijd voorop gelopen heeft. Dit wordt aangevuld door ambtenaar G2: We zijn vooruitstrevend geweest, koppositie gehad. Rond 2000 waren we echt goed bezig met ons model, met rampen werkte het. Toen is soort van berusting gekomen, van we hebben het nu goed voor elkaar. Maar de wereld verandert wel, inrichting rampenbestrijding verandert, publieke opinie verandert. En het heeft heel lang geduurd voordat Groningen besefte doorhad dat we mee moesten aanpassen. (…) Dit jaar is een transitiejaar.

6.5.2 Doorwerking van aanbevelingen In deze deelparagraaf worden de empirische bevindingen over de doorwerking van rapporten en aanbevelingen van de Inspectie VenJ beschreven. Gepercipieerde agenderende doorwerking Bestuurder G1 geeft aan dat agenderende doorwerking van aanbevelingen uit het rapport naar de branden in Veendam4 is voorgekomen. Bestuurder G2 geeft aan dat sommige zaken wel de bestuurstafel bereiken. Misschien zaken zoals netcentrisch werken en informatiedeling dat dat wel de bestuurstafel bereikt, maar dan vooral omdat daar geld voor moet komen. Maar niet zozeer omdat we daar dan over de noodzakelijke implementatie moeten praten. Het is meer van het is nodig en er moet structuur voor komen. Ambtenaar G1 geeft aan dat het voorkomt dat aanbevelingen uit rapporten van de Inspectie VenJ op de bestuurlijke agenda komen. Ambtenaar G2 geeft aan dat hij dit minder vaak ziet. En als zaken op de agenda komen is het maar de vraag of het door het rapport van de Inspectie VenJ komt. Wat je wel ziet is dat bijvoorbeeld uit een rapport over Moerdijk bepaalde zaken wat hoger op de agenda brengt, maar of dat echt door de rapporten komt is de vraag. Gepercipieerde politiek-strategische doorwerking Bestuurder G1 geeft aan dat politiek-strategische doorwerking in het verlengde ligt van agenderende doorwerking. Een voorbeeld dat hij noemt gaat over het rapport over de aanrijtijden van de brandweer. Dat rapport is al in het bestuur behandeld en ze hebben er strategische keuzes over gemaakt over hoe ze het gaan aanpakken. Bestuurder G2 geeft aan dat het ambtelijke niveau rapporten van de Inspectie VenJ juist niet politiek-strategisch zou moeten gebruiken naar het bestuur toe. … weet als geen ander dat een rapport van de Inspectie VenJ over het algemeen niet de meest overtuigende factor is om bestuurders aan het bewegen te krijgen. (…) Want meestal zijn aanbevelingen van de Inspectie nog wel eens structuurintensief en kostenverhogend. En de vraag is of je daar dan erg mee geholpen bent. De vraag is dan of de voordelen opwegen tegen de gesignaleerde nadelen. Dus als … verstandig is gebruikt hij inspectierapporten maar spaarzaam om zijn standpunten kracht bij te zetten. Ambtenaar G1 geeft aan dat het ambtelijke apparaat de rapporten van de Inspectie VenJ zou kunnen gebruiken om meer kracht bij te zetten naar het bestuur toe. En 4

Op 8 maart, 2010 woedt een brand aan de Kerkstraat in Veendam waarbij een brandweerman omkomt. De Inspectie OOV komt in juni 2010 met een rapport hierover.

71


daar zou je als regio gebruik van moeten maken. Zo van: dit is een rapport, zo staat het er. En dat moeten we ook zelf nog ontwikkelen. Neem een rapport als Moerdijk. Neem dat rapport onder de arm, kijk welke aanbevelingen van toepassing zijn voor jezelf en ga daarmee naar het bestuur toe. Ambtenaar G2 geeft aan een rapport van de Inspectie VenJ politiekstrategisch gebruikt te hebben. Wel geeft hij aan dat het nu minder nodig is, omdat ze al verder zijn in de ontwikkeling. Dat hebben we gedaan met het schrijven van het beleidsplan. (…) Dat heeft ons ook geholpen voortgang te creëren in een aantal dossiers, inrichten van de planvorming bijvoorbeeld. (…) Dat doen we nu niet meer heel frequent, omdat we vanuit dat toe geaccordeerde kader voldoende fundament hebben om onze dingen te doen. Hij geeft ook aan dat rapporten door het bestuur gebruikt kunnen worden om hun keuzes op te baseren. Als we weer zouden moeten bezuinigen, dan zouden we wel verbinding maken met zo’n rapport om een goede keuze voor het bestuur mogelijk te maken om op te bezuinigen. En dan zullen ze de prioriteiten dan wel daaruit halen. Gepercipieerde instrumentele doorwerking Bestuurder G1 geeft aan dat instrumentele doorwerking meer op het ambtelijke niveau zal spelen, bijvoorbeeld in trainingen en oefeningen. Daarin worden veel conclusies en aanbevelingen in meegenomen uit rapporten. Bestuurder G2 bevestigt dit en stelt dat soms inhoudelijke aanbevelingen wel de bestuurlijke tafel bereiken, maar dat is dan meer omdat er geld voor nodig is. Dat zal ongetwijfeld gebeuren, maar dan heel operationeel. Ik denk op het niveau van het regionaal operationeel team zal het best gebeuren, bijvoorbeeld opleidingsniveau en uitrusting van wagens. Ambtenaar G2 geeft aan dat instrumentele doorwerking van aanbeveling voorkomt. Hij noemt hierbij aanbevelingen uit het rapport naar de brand in Veendam. Dat rapport heeft meegespeeld om andere brandweerkorpsen op orde te brengen. Gepercipieerde conceptuele doorwerking Bestuurder G1 geeft aan dat rapporten van de Inspectie VenJ reden tot nadenken geven. Een rapport als Moerdijk wordt besproken en er wordt nagedacht over de mogelijke consequenties voor de eigen veiligheidsregio. Incidentenonderzoek levert kennis aan het veld over hoe het op verschillende plaatsen er aan toegaat. Ambtenaar G1 geeft aan dat de ADR rapportage van de Inspectie VenJ een belangrijke rol gespeeld heeft in de ontwikkeling van de crisisbeheersing. Ik ben ervan overtuigd dat de ontwikkelingen binnen de crisisbeheersing voor een groot deel aan de ADR van de inspectie te wijten zijn, want uit het veld was dit nooit als kracht naar boven gekomen om deze veranderingen door te voeren. En in deze zin vertegenwoordigt de inspectie echt wel een macht en een kracht. Ambtenaar G2 geeft aan dat rapporten van de Inspectie VenJ leiden tot extra kennis en veranderende opvattingen. Wij maken op sommige rapporten een analyse over wat de aanbevelingen betekenen voor onze eigen regio. Moerdijk is een goed voorbeeld. Aanbevelingen worden één op één gewogen naar onze situatie, en per aanbeveling wordt dan beschreven of het wel of niet relevant is voor onze regio. Zo wordt een rapport ‘Gronings’ gekleurd. (…) En soms dient het als initiatief om dingen nog beter te maken.

72


6.5.3 Factoren die doorwerking beïnvloeden In deze deelparagraaf worden de empirische bevindingen beschreven over de factoren die doorwerking van aanbevelingen van de Inspectie VenJ beïnvloeden. Deze data is opgenomen in bijlage 3.3.

6.6 Veiligheidsregio IJsselland In deze paragraaf worden de empirische bevindingen van het onderzoek binnen de veiligheidsregio IJsselland beschreven. De paragraaf begint met een beschrijving van de veiligheidsregio (paragraaf 6.6.1). Hiervoor wordt de veiligheidsregio op basis van het aantal gemeenten, de configuratie van grootte en kleine gemeenten, de specifieke veiligheidsrisico’s en de staat van de rampenbestrijding in de regio zoals die onderzocht is door de Inspectie VenJ eind 2009 beschreven. In paragraaf 6.6.2 staan de empirische bevindingen over de doorwerking van rapporten van de Inspectie VenJ en de daarin staande aanbevelingen. In paragraaf 6.3.3 staan de empirische bevindingen met betrekking tot de factoren die de doorwerking beïnvloeden.

6.6.1 Beschrijving veiligheidsregio IJsselland De veiligheidsregio IJsselland bestaat uit 11 gemeenten. Dit zijn de gemeenten: Dalfsen, Deventer, Hardenberg, Kampen, Ommen, Olst-Wijhe, Raalte, Staphorst, Steenwijkerland, Zwartewaterland en Zwolle (Website veiligheidsregio IJsselland). Van deze gemeenten zijn Zwolle en Deventer naar inwonersaantal het grootste. Zij hebben respectievelijk 120.355 en 98.737 inwoners (CBS, 2011). De gemeenten die hier het dichtste bij komen zijn Hardenberg (59.283 inwoners) en Kampen (50.403 inwoners). De andere gemeenten zijn kleiner qua inwonersaantal. De veiligheidsregio wordt gekenmerkt door relatief lage veiligheidsrisico’s. In de regio liggen enkele grote rivieren, spoorlijnen en snelwegen. Verder ligt er net over de grens met Duitsland een kerncentrale (Veiligheidsregio IJsselland, 2010). Ambtenaar IJ1 omschrijft de veiligheidsrisico’s als volgt: Onze prioriteiten zijn gedefinieerd aan de hand van het risicoprofiel, dus overstromingen, griep, brand in historische binnensteden en evenementen. We hebben maar 5 BRZO bedrijven, dus dat is erg te overzien, je hebt dan maar 5 specifieke rampenbestrijdingsplannen. Uit het rapport: De Staat van de Rampenbestrijding (Inspectie OOVb, 2010, p. 58) komt naar voren dat de regio IJsselland eind 2009 nog niet op orde is conform de Wet Vr en het bijhorende Besluit Vr. Echter wordt wel gesignaleerd dat er verschillende plannen en voornemens zijn om de organisatie in overeenstemming te brengen met de nieuwe regelgeving. In bijlage 2 is in een diagram aangegeven in hoeverre de regio eind 2009 scoort.

6.6.2 Doorwerking van aanbevelingen In deze deelparagraaf worden de empirische bevindingen over de doorwerking van rapporten en aanbevelingen van de Inspectie VenJ beschreven.

73


Gepercipieerde agenderende doorwerking Bestuurder IJ2 geeft aan dat agenderende doorwerking op basis van aanbevelingen van de Inspectie VenJ wel plaatsvindt, hoewel hij zo snel geen voorbeeld heeft. Hij zegt hierover: Agenderend, dat komt wel voor. Dat merk ik ook als bestuurder. Je bent als bestuurder voordurend aan het opstuiven wat er gebeurt. (…) Uit rapporten, ervaringen, lezingen lees je dingen en dan ben je altijd wel agenderend bezig. Ambtenaar IJ1 bevestigt dat agendering van aanbevelingen van de Inspectie VenJ wel eens voorkomt. Hij noemt hierbij als voorbeeld de aanbeveling aan de veiligheidsregio’s om informatiemanagement in te voeren. Die aanbeveling heeft toen op de agenda van het bestuur gestaan. Gepercipieerde politiek-strategische doorwerking Bestuurder IJ2 geeft aan dat aanbevelingen van de Inspectie VenJ gebruikt worden om beleid te legitimeren. Hij noemt hierover de discussie over de aanrijtijden van de brandweer als voorbeeld. Als we het hebben over de aanrijtijden van de brandweer hebben. Ik heb begrepen dat daar een regulering in komt. We hebben het daar al over gehad, en een rapport kan het dan wel legitimeren dat we daarmee aan de gang moeten gaan. Naast het zelf gebruiken van rapporten kunnen bestuurders ook te maken krijgen met strategisch gebruik van rapporten. Ambtenaar IJ1 geeft aan dat hij zelf rapporten van de Inspectie VenJ politiek-strategisch gebruikt naar het bestuur toe. Impliciet hebben we dat gedaan door steeds die spindiagram te agenderen in het bestuur. We moeten het best wel hebben van rapporten van de inspectie om veiligheid op de kaart te krijgen, want zoveel incidenten hebben we hier niet. Het is voor ons een heel handige methode om het bestuur bij de les te houden. (…) Daarom is Moerdijk ook zo handig. (…) Dat is echt zo’n voorbeeld vanwaar wij gebruik maken. Zo van: ho eens, stel dat dit bij ons gebeurt dan moeten we dit en dit wel op orde komen. Gepercipieerde instrumentele doorwerking Bestuurder IJ1 geeft aan dat aanbevelingen van de Inspectie VenJ eigenlijk altijd overgenomen worden. Wel wordt hierbij de nuance gemaakt over de aanbevelingen passen binnen de veiligheidsregio. De grondhouding hier is overnemen. Bestuurlijk gezien is de grondhouding overnemen. En er wordt uiteraard wel de toets gemaakt of het proportioneel past bij ons. Bestuurder IJ2 geeft aan dat overname van aanbevelingen ook voorkomt. Hij stelt echter wel dat dit meer op het ambtelijke niveau gebeurt dan in het bestuur. Ambtenaar IJ1 geeft aan altijd de aanbevelingen van de Inspectie VenJ te gebruiken. Hierover zegt hij: Ik zie ze allemaal. (…) Veel rapporten zijn wel niet specifiek van toepassing voor ons, maar ik probeer wel de verbeterpunten eruit te halen. Bijvoorbeeld Moerdijk, dat hebben we vertaald voor onze regio. We maken wel een schifting van wat belangrijk is. Gepercipieerde conceptuele doorwerking Bestuurder IJ2 geeft aan dat conceptuele doorwerking van aanbevelingen misschien wel de moeilijkste vorm van doorwerking is. Hij stelt dat alleen lezen van rapporten en aanbevelingen daarvoor niet voldoende is. Er is een behoorlijk implementatie traject voor nodig voordat aanbevelingen daartoe leiden. Ik denk dat daar lange tijd en meer dan één

74


impuls voor nodig is. En dan kan uiteindelijk een inspectierapport wel de laatste druppel zijn, maar er zal al wel een bedding moeten zijn waarin het goed valt. (…) Je moet dan al haast een incident in je regio hebben gehad of zo, er is heel veel nodig. Het is niet zo dat ik het rapport lees en dan een uur later al anders ben.

6.6.3 Factoren voor doorwerking In deze deelparagraaf worden de empirische bevindingen beschreven over de factoren die doorwerking van aanbevelingen van de Inspectie VenJ beïnvloeden. Deze data is opgenomen in bijlage 3.4.

6.7 Conclusies In dit hoofdstuk is antwoord gegeven op de zevende deelvraag: ‘hoe zijn de onderzochte veiligheidsregio’s te kenmerken?’ Uit dit hoofdstuk volgt dat een veiligheidsregio een openbaar lichaam is die op basis van verlengt lokaal bestuur verantwoordelijk is voor de rampenbestrijding en crisisbeheersing. Deze regio’s hebben een gemeenschappelijke regeling als juridische basis en een bestuur dat bestaat uit de burgemeesters uit de deelnemende gemeenten. Elke afzonderlijke veiligheidsregio heeft een eigen structuur en werkverdeling. De onderzochte regio’s: Rotterdam-Rijnmond, Noord-Holland-Noord, Groningen en IJsselland zijn in dit hoofdstuk gekenmerkt naar het aantal gemeenten, de configuratie van grootte en kleine gemeenten, de specifieke veiligheidsrisico’s en de staat van de rampenbestrijding in de regio zoals die onderzocht is door de Inspectie VenJ eind 2009 beschreven. Deze kenmerken spelen mogelijk op regioniveau een rol in de ambitie van bestuurders om de regio op orde te krijgen, de prioriteit die gegeven wordt aan het thema veiligheid en de besluitvorming op bestuurlijk niveau. Rotterdam-Rijnmond bestaat 20 gemeenten waarbij de stad Rotterdam verreweg de grootste is. In de regio zijn zeer grote veiligheidsrisico’s en is de rampenbestrijding is eind 2009 op orde. Noord-Holland-Noord bestaat uit 21 gemeenten waarbij er vier gemeenten zijn met inwonersaantallen tussen de 50.000 en 100.000. Er zijn grote veiligheidsrisico’s en de rampenbestrijding is eind 2009 op orde. Groningen bestaat uit 23 gemeenten waarbij de stad Groningen verreweg de grootste gemeente is. De veiligheidsrisico’s zijn relatief laag en de rampenbestrijding is eind 2009 nog niet op orde. IJsselland bestaat uit 11 gemeenten waarbij twee gemeenten het grootst zijn en 2 gemeenten middelgroot zijn. De veiligheidsrisico’s zijn relatief beperkt en de rampenbestrijding is eind 2009 niet op orde. In dit hoofdstuk in een overzicht gegeven van de empirische data over de doorwerking en de factoren die hierop invloed hebben in de vier onderzochte regio’s. Hiermee wordt inzicht gegeven aan de Inspectie VenJ. In het volgende hoofdstuk wordt deze data geanalyseerd.

75


Hoofdstuk 7: Analyse en casusvergelijking 7.1 Inleiding In het vorige hoofdstuk zijn de empirische bevindingen uit de vier onderzochte veiligheidsregio’s beschreven. In dit hoofdstuk worden de bevindingen geanalyseerd. Het doel van deze analyse is om specifieke bevindingen uit de veiligheidsregio’s om te zetten naar algemene bevindingen. Ook wordt beredeneerd of het theoretische onderzoeksmodel overeenkomt met de empirie. Eerst wordt de gepercipieerde doorwerking van aanbevelingen in de onderzochte veiligheidsregio’s geanalyseerd. Hierdoor wordt duidelijk of doorwerking plaatsvindt en of de toezichtfunctie van de Inspectie VenJ werkt. Daarna wordt geanalyseerd welke factoren van belang zijn voor de doorwerking in de verschillende regio’s. De resultaten van de vier regio’s worden met elkaar vergeleken. Hieruit komen de verschillen en overeenkomsten tussen de onderzochte regio’s naar voren en blijkt hoe dit samenhangt met de kenmerken van de veiligheidsregio. Als laatste wordt beredeneerd welke factoren de Inspectie VenJ het beste kan beïnvloeden om de doorwerking van aanbevelingen te vergroten. Hiermee wordt antwoord gegeven op de volgende deelvragen: ‘wat is de gepercipieerde doorwerking van aanbevelingen van de Inspectie VenJ?’, ‘welke factoren beïnvloeden de gepercipieerde doorwerking van aanbevelingen van de Inspectie VenJ?’ en ‘welke factoren kan de Inspectie VenJ beïnvloeden om de doorwerking te vergroten?’. Dit hoofdstuk heeft de volgende opbouw. In paragraaf 7.2 worden per casus de resultaten geanalyseerd. Eerst worden de resultaten van veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond geanalyseerd (paragraaf 7.2.1). Daarna worden de resultaten van veiligheidsregio NoordHolland-Noord geanalyseerd (paragraaf 7.2.2). Hierop volgend worden de resultaten van veiligheidsregio Groningen geanalyseerd (paragraaf 7.2.3). Als laatste worden de resultaten van veiligheidsregio IJsselland geanalyseerd (paragraaf 7.2.4). In paragraaf 7.3 worden de vier casussen met elkaar vergeleken. In paragraaf 7.4 wordt beredeneerd welke factoren de Inspectie VenJ kan beïnvloeden om de doorwerking te vergroten. In paragraaf 7.5 staan de conclusies.

7.2 Casusanalyse In deze paragraaf worden de resultaten uit hoofdstuk 6 per casus geanalyseerd. De opbouw van de analyses in deze paragraaf is gelijk voor de vier casussen. Allereerst wordt de gepercipieerde doorwerking geanalyseerd. Hierbij wordt onderzocht welke vormen van doorwerking voorkomen in een regio en of er verschil is in de doorwerking op het bestuurlijke en ambtelijke niveau. Ook wordt beredeneerd of de toezichtfunctie van de Inspectie VenJ werkt in de verschillende regio’s. Daarna wordt onderzocht welke factoren voor de doorwerking belangrijk zijn in de regio. Aan het einde van de analyse van een casus wordt steeds een samenvatting gegeven met de belangrijkste resultaten.

76


Voordat echter met deze paragraaf begonnen kan worden dient het volgende gezegd te worden over de doorwerking van rapporten op bestuurlijk niveau. In alle vier de onderzochte veiligheidsregio’s wordt aangegeven dat bestuurders zelden of nooit rapporten lezen. Meestal beperken zij zich tot het lezen van de samenvatting en de aanbevelingen. Dit wil echter niet zeggen dat doorwerking niet kan plaatsvinden op het bestuurlijk niveau en in de veiligheidsregio. Het ambtelijke apparaat speelt hierin een grote rol. Rapporten worden voorzien van notities door het ambtelijke apparaat waarin aangegeven wordt wat de belangrijkste conclusies/aanbevelingen zijn en wat de consequenties zijn voor de regio. Hierdoor wordt door het ambtelijke apparaat deels bepaald wat de bestuurders te lezen krijgen en hoe ze hiermee om (moeten) gaan. Verder is in de afbakening van dit onderzoek reeds behandeld dat in dit onderzoek de doorwerking van aanbeveling kwalitatief bepaald wordt. Uit de data-analyse komt naar voren dat doorwerking plaatsvindt, maar niet in welke mate het voorkomt. Hierdoor komt er geen ‘harde’ data over de doorwerking uit dit onderzoek.

7.2.1 Analyse veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond Gepercipieerde doorwerking Bestuurders en ambtenaren uit de regio Rotterdam-Rijnmond geven aan dat verschillende vormen van doorwerking van aanbevelingen voorkomen. Wanneer rapporten binnenkomen op het ambtelijke niveau worden deze eigenlijk altijd wel doorgewerkt. Wanneer aanbevelingen concreet en toepasbaar zijn voor de regio worden ze overgenomen. Hieruit is op te maken dat instrumentele doorwerking plaatsvindt op het ambtelijke niveau. Blijkbaar werkt de beïnvloedende toezichtfunctie van de Inspectie VenJ. Daarbij wordt aangegeven door ambtenaren dat ze ervan kunnen leren. Dit duidt op conceptuele doorwerking en dat de informatieverstrekkende functie van de Inspectie VenJ werkt. Hierin zit een verschil tussen rapporten die specifiek op de regio gericht zijn en rapporten die niet specifiek op de regio gericht zijn. In het laatste geval wordt aangegeven dat daar soms wel punten inzitten waar we iets mee kunnen. Hieruit is op te maken dat aanbevelingen uit bijvoorbeeld een incidentenrapport zoals Moerdijk zowel instrumentele als conceptuele doorwerking als effect kan hebben. Echter zal dit niet altijd het geval zijn en de vraag is of het bestuurlijke niveau hierbij betrokken wordt. Wanneer ambtenaren vinden dat rapporten interessant zijn voor het bestuur, of dat er bestuurlijke keuzes gemaakt dienen te worden over het al dan niet implementeren van een aanbeveling, worden de rapporten op de agenda van het dagelijks bestuur gezet. Hiermee vindt zowel agenderende als conceptuele doorwerking op bestuurlijk niveau plaats. Zowel ambtenaren als bestuurders geven aan rapporten van de Inspectie VenJ in sommige gevallen politiek-strategisch te gebruiken. Ambtenaren doen dit naar het bestuur toe om beleid af te dwingen. Bestuurders gebruiken rapporten bijvoorbeeld naar de veiligheidsregio om strategisch druk te genereren dat er geoefend dient te worden in de eigen gemeente. Ook wordt aangegeven dat rapporten gebruikt worden door het bestuur om bestuurlijke afwegingen te kunnen maken.

77


Factoren die doorwerking beïnvloeden Uit de resultaten komt naar voren dat de kenmerken van aanbevelingen een rol spelen in de doorwerking. Bestuurders blijken de voorkeur te geven aan korte, to-the-point en gegroepeerde aanbevelingen. Ook wordt aangegeven dat teveel rapporten niet goed zijn voor de doorwerking. Dit hangt samen met het feit dat bestuurders het druk hebben en weinig tijd hebben om rapporten te lezen. Daarbij bemoeien zij zich niet tot in detail met beleidszaken en zullen daarom behoefte hebben hapklare brokken informatie. Ook wordt aangegeven dat aanbevelingen niet te concreet hoeven zijn. Er mag ruimte zijn voor regionale aanpassingen. Hoewel niets gezegd wordt over de kwaliteit van de aanbevelingen mag verondersteld worden dat dit wel een rol speelt in het al dan niet doorwerken van aanbevelingen. Dit laatste zal mogelijk eerder op ambtelijk niveau spelen. Aangenomen mag worden dat kwalitatief mindere aanbevelingen niet aan het bestuur worden doorgegeven. Van deze factor kan verwacht worden dat het op een basisniveau van belang is voor de doorwerking, maar vermoedelijk zal het geen doorslaggevende factor zijn. De afstemming van de aanbevelingen op de behoefte van de veiligheidsregio en de financiële situatie van de veiligheidsregio blijkt een erg belangrijke factor voor de doorwerking in deze regio. Zowel bestuurders als ambtenaren geven aan dat met de aanbevelingen rekening gehouden moet worden met de context waarin de veiligheidsregio zich bevindt. Wanneer aanbevelingen niet uitvoerbaar, haalbaar of betaalbaar zijn voor de regio vinden ze geen doorwerking. Dit wil dan zeggen dat instrumentele doorwerking niet zal plaatsvinden, wat voor de Inspectie VenJ juist van belang is om de veiligheidsregio’s conform de wetgeving op orde te krijgen. Wellicht dat er wel door de regio kennis van de aanbevelingen genomen wordt (conceptuele doorwerking) of dat er politiek-strategische keuzes gemaakt worden op basis van de rapporten. Wat hierbij een rol speelt is dat het toetsingskader van de Inspectie VenJ gelinieerd is aan de Wet Vr en het bijhorende Besluit Vr. Op het gebied van systematisch toezicht wordt het lastig om doorwerking te creëren wanneer veiligheidsregio’s aangeven dat de aanbevelingen niet aansluiten en ze om die reden niet gebruiken. De reputatie van de Inspectie VenJ speelt wellicht een rol in de doorwerking van aanbevelingen in deze regio. Uit het onderzoek blijkt dat de Inspectie VenJ wel serieus genomen wordt, maar ook wel als betuttelend en achteraf pratend ervaren wordt. Ook wordt aangegeven dat de manier van rapporteren aan de hand van turflijstjes niet bijdraagt aan de reputatie. De aanbevelingen worden wel serieus behandeld, maar het gewicht ervan moet misschien gerelativeerd worden. Wat betreft de wettelijke basis van de aanbevelingen geeft een bestuurder aan dat hij dit wel van belang vindt, maar waarschijnlijk meer omdat het voordelen voor hem kan opleveren. Het gaat hierbij om politiek-strategisch gebruik van aanbevelingen van de Inspectie VenJ. Over de sanctiemaatregel wordt in de interviews niet diep genoeg ingegaan waardoor de data niet gebruikt kan worden. Zoals aangegeven in hoofdstuk 4, paragraaf4.4 zijn in sommige gevallen interviews wegens tijdgebrek niet diepgaand genoeg geweest om scherpe data te verkrijgen. Wellicht dat het ontbreken van

78


handhavende middelen meespeelt in de reputatie van de Inspectie VenJ en een mindere doorwerking. Voor deze regio is dat echter niet te onderbouwen. De factor interactie tussen de Inspectie VenJ en de veiligheidsregio’s is in deze casus lastig te bepalen. De reden hiervoor is dezelfde als hierboven bij de sanctioneringmogelijkheid. Beide geïnterviewde bestuurders geven aan geen of weinig contact met de Inspectie VenJ te hebben. Hierdoor is lastig te bepalen of de interactie een rol speelt voor de doorwerking, Beide ambtenaren geven aan niet zoveel contact te hebben, maar dat het contact wel goed is. Iets kan hierover gezegd worden door de volgende factor ‘manier van presenteren’. Over de manier van presenteren geeft een bestuurder aan dat hij de voorkeur geeft aan een directere en persoonlijkere toelichting. Daarbij is een discussie tussen de Inspectie VenJ en het veld van belang over of de genoemde aanbevelingen van toepassing zijn op de eigen veiligheidsregio. Hier blijkt enigszins uit dat interactie mogelijk een rol kan spelen in de doorwerking. De laatste onderzochte factor omvat de institutionele kenmerken van het beleidsveld. Deze factor is erg belangrijk voor de doorwerking van aanbevelingen op bestuurlijk niveau. Een belangrijk onderdeel hiervan is het besef bij bestuurders dat zij verantwoordelijk zijn voor hun gemeente wanneer er een ramp of crisis plaatsvindt. Hierdoor zullen bestuurders voornamelijk naar de eigen gemeente kijken in rapporten van de Inspectie VenJ. Aanbevelingen voor andere gemeenten of met betrekking tot risico’s die niet in de eigen gemeente spelen zijn hierdoor van minder belang. Het aantal veiligheidsrisico’s in een gemeente of veiligheidsregio is zo medebepalend voor de bestuurlijke belangstelling die voor de thema’s veiligheid en rampenbestrijding. Aanbevelingen in lijn met deze belangstelling zullen sneller doorwerking vinden. Rotterdam-Rijnmond is een gebied met veel complexe risico’s, waardoor het thema crisisbeheersing en rampenbestrijding relatief hoog op de agenda staat. Aan de bestuurlijke belangstelling zijn echter ook andere factoren gelinieerd, zoals de media-aandacht, politieke aandacht, manier van presenteren, sanctioneringmogelijkheid en reputatie van de Inspectie VenJ. Deze zaken kunnen eraan bijdragen dat de aanbevelingen van de Inspectie VenJ meer bestuurlijke aandacht en gewicht krijgen, wat de doorwerking kan bevorderen. Hierdoor wordt de timing van aanbevelingen dus ook belangrijk. Een andere deelfactor voor doorwerking van aanbevelingen is de besluitvorming in het algemeen bestuur. Deze factor zal voornamelijk een rol spelen in het opstellen van de begroting en de kaders van rampenbestrijdingsorganisatie. Zoals al eerder is aangegeven vindt instrumentele doorwerking niet plaats op bestuurlijk niveau. Echter om geld en middelen vrij te maken is besluitvorming in het algemeen bestuur van belang om beleid uit te voeren. De gemeenteraden kunnen hierin een hindermacht vormen, waardoor besluitvorming vertraagd wordt. In de regio Rotterdam-Rijnmond heeft de gemeente Rotterdam als grootste gemeente een machtpositie om beleid door te drukken.

79


Synopsis Uit de analyse van de resultaten uit de regio Rotterdam-Rijnmond komt naar voren dat verschillende vormen van doorwerking van aanbevelingen plaatsvinden. Hierbij valt op dat instrumentele doorwerking voornamelijk plaatsvindt op het ambtelijke niveau en niet op bestuurlijke niveau. Agenderende doorwerking vindt plaats wanneer ambtenaren vinden dat aanbevelingen interessant zijn voor het bestuur, of wanneer bestuurlijk besloten moet worden over de implementatie ervan. Zowel ambtenaren als bestuurders maken in sommige gevallen politiek-strategisch gebruik van aanbevelingen en conceptuele doorwerking vindt op beide niveaus plaats. Hieruit komt naar voren dat de beïnvloedende en daarbij horende informatieverstrekkende functie van de Inspectie VenJ werkt. Ook blijkt dat zowel rapporten die op de regio gericht zijn als rapporten die niet specifiek op de regio gericht zijn doorwerking vinden. Uit de analyse blijk dat de belangrijkste factoren om gebruik te maken van aanbevelingen van de Inspectie VenJ in deze regio de afstemming op de behoefte van de veiligheidsregio en de bestuurlijke belangstelling zijn. Aanbevelingen die niet aansluiten bij de context waarin de regio zit worden gezien als niet haalbaar, betaalbaar of uitvoerbaar. Hierdoor zal mogelijk geen instrumentele doorwerking plaatsvinden. Daarnaast is de bestuurlijke belangstelling van groot belang om de noodzaak voor implementatie van de aanbevelingen bij bestuurders te creëren en zo doorwerking te bewerkstelligen. Het aantal risico’s in de veiligheidsregio of eigen gemeente van een bestuurder speelt hierin een rol. Maar ook zal de bestuurlijke aandacht groter zijn wanneer er media- en politieke aandacht is, waardoor timing van aanbevelingen mee kan spelen in de doorwerking. Verder spelen de reputatie van de Inspectie VenJ, de kenmerken van aanbevelingen, interactie en manier van presenteren een rol in de doorwerking van aanbevelingen. De besluitvorming in het algemeen bestuur wordt beïnvloed door het feit dat Rotterdam als verreweg de grootste gemeente een machtspositie heeft in het stemproces.

7.2.2 Analyse veiligheidsregio Noord-Holland-Noord Gepercipieerde doorwerking Bestuurders en ambtenaren geven aan dat er verschillende soorten doorwerking plaatsvinden in de regio Noord-Holland-Noord. Aangegeven wordt dat op bestuurlijk niveau geen inhoudelijke aanbevelingen meer besproken worden, waardoor geldt dat instrumentele doorwerking op het ambtelijk niveau plaatsvindt. Daar worden volgens een bestuurder in de meeste gevallen aanbevelingen overgenomen en wanneer dat niet gebeurd wil de bestuurder weten waarom niet. Blijkbaar werkt de beïnvloedende functie van de Inspectie VenJ. Aangegeven wordt dat soms aanbevelingen op de agenda van het bestuur komen staan. Zowel op ambtelijk als bestuurlijk niveau worden aanbevelingen gebruikt om beleid mee af te dwingen. Dit duidt op politiek-strategisch gebruikt van aanbevelingen. Conceptuele doorwerking vindt ook plaats op beide niveaus. Aanbevelingen worden gebruikt voor de informatie die ze leveren. Dit sluit aan bij de informatieverstrekkende functie die de Inspectie VenJ heeft.

80


Factoren die doorwerking beïnvloeden Uit de resultaten komt naar voren dat de kenmerken van aanbevelingen veelal op ambtelijk niveau een rol spelen aangezien daar instrumentele doorwerking plaatsvindt. Vanuit het ambtelijke niveau wordt gesteld dat bestuurders het liefst een managementsamenvatting zien in de rapporten en als het kan een diagram waar alle informatie instaat. Hieruit blijkt dat bestuurders zo kort en overzichtelijk mogelijke informatie willen hebben. Deze factor zal waarschijnlijk een rol spelen in de doorwerking op bestuurlijk niveau. De vraag is alleen hoe groot het belang van deze factor is. Wellicht dat het oordeel dat verkondigd wordt in een dergelijk diagram van belang is. Wanneer visueel is aangegeven dat een regio bijvoorbeeld niet op orde is kan dit meespelen in de bestuurlijke belangstelling om dit te veranderen. Uit de resultaten blijkt dat afstemming op het beleid en aansluiting bij de praktijk van groot belang is om gebruik te maken van aanbevelingen van de Inspectie VenJ. Het gaat hierbij om instrumentele doorwerking op het ambtelijk niveau, niet zozeer om doorwerking op het bestuurlijke niveau. Aangegeven wordt dat juist omdat enkele aanbevelingen in het verlengde lagen van al eerder bepaald beleid doorwerking konden vinden. Een bestuurder geeft aan dat hij verwacht dat de Inspectie VenJ toetst of beschreven processen op orde zijn. Volgens een ambtenaar moet de Inspectie VenJ kijken naar de effecten van de gebruikte instrumenten, niet zozeer een invuloefening houden. Er moet onderzocht worden door de Inspectie VenJ hoe het in de praktijk werkt. Ook speelt de huidige financiële situatie een rol om al dan niet gebruik te maken van aanbevelingen. De Inspectie VenJ zou daar rekening mee moeten houden in haar toezicht en aanbevelingen, want wanneer aanbevelingen te duur zijn zullen ze geen instrumentele doorwerking vinden. De reputatie van de Inspectie VenJ speelt een rol in de doorwerking van aanbevelingen in de regio Noord-Holland-Noord. Er wordt aangegeven dat zowel bestuurders als het ministerie de rapporten van de Inspectie VenJ zeer serieus nemen. Rapporten van de Inspectie VenJ worden niet zomaar opzij gelegd. Daar komt bij dat wanneer een ramp of crisis plaatsvindt de Inspectie VenJ komt onderzoeken waarom het fout gegaan is. Hieruit blijkt dat er een stukje angst zit bij bestuurders. Wellicht dat dit te maken heeft met de bestuurlijke verantwoordelijkheid die bestuurders dragen wanneer een ramp plaatsvindt. Op deze wijze heeft de reputatie een positieve invloed op de doorwerking. Volgens een bestuurder speelt de mogelijkheid van de Inspectie VenJ om rapporten openbaar te maken hierin een rol, zelfs in aanmerking genomen dat de Inspectie VenJ geen handhavende bevoegdheden heeft. Rapporten van de Inspectie VenJ hebben impact, niemand wil op de zwarte lijst van de Inspectie VenJ komen en zo in het land bekend staan. Ook hier geldt dat de belangstelling voor rapporten van de Inspectie VenJ vergroot wordt doordat openbaarmaking van mogelijke ‘slechte’ gegevens door de Inspectie VenJ niet goed is voor de reputatie van een veiligheidsregio. Hier staat wel tegenover dat de reputatie op ambtelijk niveau een tijd lang niet zo goed is geweest, omdat het toezicht zo detaillistisch was. Dit heeft dan mogelijk een vermindering van de doorwerking tot gevolg gehad. Het toetsingskader dat gelinieerd is aan de Wet Vr en het bijhorende Besluit Vr heeft hierin wellicht een rol gespeeld. De wettelijke basis van de aanbevelingen speelt op het ambtelijke niveau niet zo’n rol. Er wordt

81


aangegeven dat sommige aanbevelingen beredeneert niet overgenomen worden. Blijkbaar is de reputatie van de Inspectie VenJ niet zo sterk dat doorwerking automatisch plaatsvindt. In deze veiligheidsregio wordt aangegeven dat er niet veel contact is tussen bestuurders en de Inspectie VenJ. Het is dan ook lastig om aan te geven of dit een rol speelt voor de doorwerking van aanbevelingen op bestuurlijk niveau. Wel blijkt dat het belangrijk gevonden wordt dat hoor en wederhoor toegepast wordt en het belangrijk is om in gesprek te blijven met elkaar. Op ambtelijk niveau gaan de contacten op dit moment goed. Hierover wordt aangegeven dat elkaar leren kennen en structureel contact hebben met één liaison van belang is voor de relatie. Mogelijk dat met een goede relatie de onzekerheid tussen de toezichthouder en toezichtveld minder wordt en afstemming van de aanbevelingen beter wordt. Deze factor heeft ook een relatie met de manier van presenteren. Een ambtenaar geeft aan dat hij denkt dat het effect van de aanbevelingen verhoogd zou worden wanneer deze in gesprekken toegelicht worden. De bestuurlijke belangstelling speelt een grote rol in de doorwerking van aanbevelingen. Echter varieert dit bij verschillende bestuurders. Een bestuurder geeft aan dat wanneer een bestuurder zelf een ramp heeft meegemaakt, of wanneer het een rapport betreft over de eigen gemeente waarmee het niet zo goed gaat, de bestuurlijke belangstelling snel toeneemt. Zware incidenten zoals Moerdijk blijken ook mee te spelen in de bestuurlijke belangstelling, waardoor dus de media- en politieke belangstelling een rol blijken te spelen. Aangegeven wordt dat omdat de rampenbestrijding op orde is in de regio de belangstelling momenteel afneemt. Een contradictie hierin is dat het algemeen bestuur afgesproken heeft bij de beste vijf regio’s in Nederland te willen blijven. Wellicht echter dat teruglopende financiën een rol spelen dat veiligheid minder in de belangstelling staat en dat het draagvlak vermindert. Een andere factor die in de regio Noord-Holland-Noord speelt is de besluitvorming in het algemeen bestuur. Hierover wordt aangegeven dat bestuurders het meestal met elkaar eens zijn. Echter blijkt wel uit de interviews dat het goed gevonden wordt dat er met meerderheid van stemmen besloten wordt. Blijkbaar is besluitvorming in een regio waarin meerdere ongeveer even grote gemeenten liggen lastig. Er kan hindermacht ontstaan vanuit gemeenteraden, waardoor de besluitvorming bemoeilijkt wordt. Over de macht die bij de grotere gemeenten ligt zijn de meningen verdeeld. Een bestuurder geeft aan dat de besluitvorming goed gaat, een ambtenaar geeft aan dat de besluitvorming bemoeilijkt wordt in Noord-Holland-Noord. Synopsis Uit de analyse blijkt dat verschillende soorten doorwerking plaatsvinden in de regio NoordHolland-Noord. De belangrijkste constatering hierin is dat instrumentele doorwerking eigenlijk alleen op het ambtelijke niveau plaatsvindt. Agenderende, politiek-strategische en conceptuele doorwerking van aanbevelingen vinden plaats in de veiligheidsregio op zowel ambtelijk als bestuurlijk niveau. Hieruit blijkt dat de beïnvloedende en daarbij horende informatieverstrekkende functie van de Inspectie VenJ werken in de regio Noord-HollandNoord.

82


De belangrijkste factoren om gebruik te maken van aanbevelingen in deze regio zijn afstemming op de veiligheidsregio’s, de reputatie van de Inspectie VenJ en de bestuurlijke belangstelling. Verder speelt in deze regio mee dat besluitvorming lastig kan zijn in het algemeen bestuur, omdat er meerdere ongeveer even grote gemeenten in de regio aanwezig zijn. De kenmerken van aanbevelingen, de manier van presenteren en de interactie spelen mogelijk mee om bestuurlijke belangstelling te creëren waardoor ze bijdragen aan de doorwerking van aanbevelingen. De sanctiemogelijkheid en wettelijke basis van de aanbevelingen hebben mogelijk een verband met de reputatie van de Inspectie VenJ.

7.2.3 Analyse veiligheidsregio Groningen Gepercipieerde doorwerking Bestuurders en ambtenaren uit de veiligheidsregio Groningen geven aan dat verschillende soorten doorwerking voorkomen. Aangegeven wordt dat conclusies en aanbevelingen uit rapporten van de Inspectie VenJ overgenomen worden op het ambtelijke niveau, wat duidt op instrumentele doorwerking. Hieruit komt naar voren dat de beïnvloedende toezichtfunctie van de Inspectie VenJ werkt. Bestuurders en ambtenaren geven aan dat aanbevelingen soms in het bestuur besproken worden. Wanneer deze aanbevelingen geagendeerd worden naar het bestuur heeft dit veelal te maken met het feit dat er geld vrijgemaakt moet worden om ze te kunnen implementeren. Een nuance hierop wordt gemaakt door een ambtenaar. Hij stelt dat soms de vraag is of rapporten van de Inspectie VenJ de reden zijn dat zaken in het bestuur besproken worden, aangezien een ramp als Moerdijk er sowieso voor zorgt dat bepaalde zaken hoger op de agenda komen. Of dit dan door rapporten van de Inspectie VenJ komt is lastig te bepalen, wellicht dat aandacht van een rijksinspectie hierin wel een rol speelt. Dit gaat dan wel over aanbevelingen uit incidentenrapporten. Een bestuurder geeft aan op basis van rapporten van de Inspectie VenJ beleid te bepalen en ambtenaren geven aan dat rapporten van de Inspectie VenJ gebruikt kunnen worden om kracht bij te zetten naar het bestuur toe. Dit duidt op politiek-strategisch gebruik van rapporten van de Inspectie VenJ. Hier hoort een nuance bij. Een bestuurder geeft aan dat rapporten van de Inspectie VenJ niet de meest overtuigende factor is om het bestuur te overtuigen vanwege de kosten die het met zich mee brengt. Door een bestuurder wordt aangegeven dat rapporten van de Inspectie VenJ informatie leveren en tot nadenken brengen. Dit wordt bevestigd ambtenaren, die stellen dat rapporten van de Inspectie VenJ leiden tot extra kennis en soms tot veranderingen. Dit duidt op conceptuele doorwerking van aanbevelingen en dat de informatieverstrekkende toezichtfunctie van de Inspectie VenJ werkt in de regio Groningen. Factoren die doorwerking beïnvloeden Uit de resultaten blijkt dat de kenmerken van aanbevelingen een factor zijn voor de doorwerking. Kenmerken zoals vormgeving, taalgebruik, etc dienen echter wel afgestemd te worden op de lezer. Hierbij dient in acht genomen te worden dat veel lokale bestuurders geen wetenschappers zijn, waardoor de academische afstand dus niet te hoog mag zijn met

83


de ontvanger van de rapporten. Ook teveel aanbevelingen zal niet goed zijn voor de doorwerking. Verder moet in aanmerking genomen worden dat veel rapporten niet geheel gelezen worden door bestuurders. Hieruit komt naar voren dat deze factor op bestuurlijk niveau niet zo’n grote impact zal hebben. Uit de resultaten blijkt dat afstemming op het toezichtveld een belangrijke factor is voor de doorwerking. Aangegeven wordt dat het als prettig ervaren wordt wanneer inspecteurs dicht bij de praktijk staan. Dat dit lastig is wordt aangegeven door een bestuurder. De Haagse werkelijkheid is namelijk anders dan de Groningse werkelijkheid. Hij stelt verder dat de provinciale regio Groningen erg verschilt met stedelijke regio’s en dat hiermee in rapporten rekening gehouden dient te worden. Wanneer een rapport geschreven is voor een niet-herkenbare situatie zal de doorwerking minder zijn. Slechte afstemming kan zelfs leiden tot perverse effecten, waarbij protocollen soms naar de inspectie toegeschreven worden. Hierin speelt ook onzekerheid over wat de Inspectie VenJ doet een rol. Hiermee is mogelijk het strategische gedrag te verklaren. Een probleem hierbij is dat de Wet Vr niet aansluit bij de wensen van het veld. Een probleem is dan dat het toetsingskader van de Inspectie VenJ gelinieerd is aan deze wetgeving. Hierdoor is het ook lastig om bij de praktijk aan te sluiten en de specifieke situatie waarin de veiligheidsregio Groningen zit. Afstemming op de financiële middelen speelt ook een rol in de doorwerking. Aangegeven wordt dat de financiële situatie niet zo goed is als tien jaar geleden. De reputatie van de Inspectie VenJ speelt in de regio Groningen een belangrijke rol in de doorwerking van aanbevelingen. De reputatie van de Inspectie VenJ in deze regio wordt niet door alle geïnterviewden als goed ervaren, hoewel aangegeven wordt dat het beter wordt. Dit heeft zowel voor- als nadelen voor de doorwerking. Enerzijds bestaat er een soort van angst voor rapportages van de Inspectie VenJ. Dit zou kunnen bijdragen aan de doorwerking van aanbevelingen. Anderzijds leidt de mindere reputatie ertoe dat rapporten minder serieus genomen worden, wat juist de doorwerking verminderd. Hierin speelt mee dat rapporten vaak als ‘vinkjes’ rapporten gezien worden en dat de Inspectie VenJ de reputatie heeft erg dicht bij de minister te staan. Verder speelt onzekerheid een rol. Aangegeven wordt dat men argwaan heeft over wat de inspectie nu precies gaat doen. Deze zaken spelen mee in de instrumentele doorwerking. Aangegeven wordt dat ook op ambtelijk niveau minder gebruik gemaakt wordt van rapporten door de negatieve reputatie. Voor de Inspectie VenJ is dit een probleem, aangezien juist instrumentele doorwerking van belang is om de regio op orde te laten komen met weten regelgeving. Over de wettelijke basis van de aanbevelingen geeft een bestuurder aan dat dit wel een rol speelt in de doorwerking. Echter wordt geprobeerd hier onderuit te komen wanneer het niet aansluit bij de regio. Dit wordt deels bevestigd door een ambtenaar, die aangeeft dat de wettelijke basis niet zo van belang is. Sommige zaken passen niet bij het risicobeeld van de regio Groningen en zullen daarom nooit overgenomen worden. Er wordt beredeneerd afgeweken van de wetgeving. De mogelijkheid om onderzoeken openbaar te maken wordt niet als factor gezien om doorwerking af te dwingen. Gesteld wordt dat dit een papieren krachtmiddel is. De Inspectie VenJ is geen handhavende inspectie en legt daarom niet zoveel gewicht in de schaal. Een

84


bestuurder geeft aan dat sancties zelfs een negatief effect kunnen hebben, aangezien de Inspectie VenJ dan boven het netwerk zou gaan staan. De interactie tussen de Inspectie VenJ en de veiligheidsregio speelt mogelijk een rol in de doorwerking. Een bestuurder die al vaker met de Inspectie VenJ contact had gehad geeft aan dat de reputatie in zijn ogen goed is. Voor hem speelt dat mee om rapporten serieus te nemen. Ook geeft hij aan dat om effectief toezicht te houden de Inspectie VenJ onderdeel van het netwerk moet zijn. Dit lijkt te duiden op de vraag om moderner toezicht. Een andere bestuurder geeft aan dat hoor en wederhoor van groot belang is. Als bestuurders niet gehoord worden zal een rapport nooit ’van hun’ worden en zal de doorwerking lager zijn. Het moet een rapport zijn waar je het samen over kunt hebben. Beide ambtenaren bevestigen dit en geven aan dat samen op zoek gaan naar oplossingen en daarover communiceren van belang is. Dit kan ook bijdragen aan de reputatie van de Inspectie VenJ. Aansluitend hieraan komt de presentatie van aanbevelingen. Deze factor kan een rol spelen in de doorwerking van aanbevelingen. Aangeven wordt dat de manier van presenteren en de juiste partijen benaderen belangrijk is. Ook het gebruik van een filmpje of presentatie kan bijdragen. Het gaat hierbij om een meer persoonlijke aanpak waarbij hoor en wederhoor van belang is. Wellicht speelt dit mee om meer bestuurlijk belangstelling te creëren. Uit de resultaten komt naar voren dat de timing van aanbevelingen op de bestuurlijke belangstelling van zeer groot belang is voor de doorwerking van aanbevelingen. De reden hiervoor is dat het thema veiligheid geen dagelijkse belasting is voor bestuurders. Bestuurders moeten ontvankelijk zijn voor aanbevelingen, anders hebben ze er geen interesse in. Wat verder van belang hierbij is, is de persoonlijke belangstelling van bestuurders voor het thema veiligheid. Hierin speelt mee of een bestuurder eerder een ramp in zijn gemeente heeft gehad. Wat wel opvalt, is dat zelfs deze bestuurder die het belang van veiligheid erg hoog acht niet alle rapporten van de Inspectie VenJ leest en zich beperkt tot samenvattingen en aanbevelingen. Een andere bestuurder geeft aan de recente wateroverlast meespeelde in de ‘awerness’ voor het thema veiligheid. Hieruit blijkt dat media-aandacht en mogelijk ook politieke aandacht in zo’n situatie een rol speelt voor de bestuurlijke belangstelling. Over de besluitvorming in het algemeen bestuur zijn de meningen tussen bestuurders en ambtenaren verdeeld. Een bestuurder geeft aan dat de besluitvorming soepel verloopt en dat er eensgezind een koers wordt bepaald. Hoewel dit niet rechtstreeks betekent dat doorwerking van aanbevelingen plaatsvindt, is het wel beter dat er tenminste besluiten genomen worden. Een ambtenaar stelt echter dat er spanningen geweest zijn tussen de stad Groningen en de andere gemeenten in de veiligheidsregio. Dit heeft juist de besluitvorming bemoeilijkt. Wel wordt aangegeven dat het beter gaat de laatste tijd. Als laatste speelt de professionalisering van het veld een rol in de doorwerking van aanbevelingen. Aangegeven wordt dat de brandweer een traditionele organisatie is waarin weerstand bestaat voor zaken die ze niet zelf bedacht hebben. Dit kan de doorwerking van aanbevelingen in de regio bemoeilijken. De impact hiervan is lastig te bepalen, aangezien dit

85


onderzoek zich heeft gericht op het bestuurlijke niveau. Wanneer deze organisaties een grote invloed op het algemeen bestuur uitoefenen is de factor waarschijnlijk van belang. Hiervoor zal extra onderzoek voor nodig zijn. Synopsis Bestuurders en ambtenaren geven aan dat in de veiligheidsregio Groningen verschillende soorten doorwerking plaatsvinden. Instrumentele doorwerking vindt hierbij plaats op het ambtelijk niveau. Agenderende doorwerking naar het bestuurlijke niveau vindt ook plaats. Echter gebeurt dit voornamelijk wanneer er financiële middelen vrijgemaakt moeten worden zodat de aanbeveling op operationeel niveau geïmplementeerd kan worden. Politiek-strategische doorwerking blijkt plaats te vinden op zowel ambtelijk als bestuurlijk niveau. Een nuance hierop wordt gegeven door een bestuurder die niet weet of gebruik van rapporten van de Inspectie VenJ zich hiervoor lenen omdat ze kostenintensief zijn. Ook geven beide niveaus aan dat aanbevelingen van de inspectie VenJ conceptueel doorwerken. Hieruit komt naar voren dat de beïnvloedende en daarbij horende informatieverstrekkende toezichtfunctie van de Inspectie VenJ werken in de regio Groningen. Verschillende factoren spelen mee in de doorwerking van aanbevelingen in de regio Groningen. De belangrijkste hiervan zijn de afstemming op de veiligheidsregio, de reputatie van de Inspectie VenJ, interactie tussen de Inspectie VenJ en timing van aanbevelingen op de bestuurlijke belangstelling. Afstemming op de specifieke context van de regio Groningen en de praktijk is van belang om doorwerking van aanbevelingen te bewerkstelligen, en heeft zo rechtstreeks effect op de instrumentele doorwerking. Slechte afstemming kan leiden tot perverse effecten. Onzekerheid over wat de Inspectie VenJ doet speelt een rol. De reputatie van de Inspectie VenJ speelt mee in de doorwerking van aanbevelingen. Deze reputatie is niet zo goed, rapporten worden veelal gezien als ‘vinkjes’ rapporten. Interactie wordt gezien als belangrijke factor in deze regio. Aangegeven wordt dat een rol in het netwerk en het toepassen van hoor en wederhoor mee kunnen spelen in de doorwerking en de reputatie. Dit lijkt te duiden op een roep om moderner toezicht, waarmee mogelijk de bestuurlijke belangstelling en zo de doorwerking verhoogd kan worden. Hierbij is de manier van presenteren van belang. De timing van aanbevelingen is belangrijk, omdat deze moet aansluiten bij de bestuurlijke belangstelling. Deze wordt beïnvloed door de persoonlijke belangstelling van bestuurders voor het thema veiligheid, de politieke belangstelling en de aandacht van de media.

7.2.4 Analyse veiligheidsregio IJsselland Gepercipieerde doorwerking Uit de resultaten komt naar voren dat in de regio IJsselland verschillende soorten doorwerking voorkomen. Aangegeven wordt dat aanbevelingen overgenomen worden op het ambtelijk niveau en dat de grondhouding is dat dit altijd gebeurd. Dit duidt op (sterke) instrumentele doorwerking van aanbevelingen. Hierbij wordt wel bekeken of de aanbevelingen passen bij de regio. Dit duidt erop dat de beïnvloedende functie van de

86


Inspectie VenJ werkt. Vanuit het ambtelijke apparaat wordt aangegeven dat er ook gekeken wordt naar rapporten die niet specifiek voor de regio geschreven zijn. Het zou hierbij kunnen gaan om incidentenrapporten. Aangegeven wordt dat agenderende doorwerking wel eens plaatsvindt. Een bestuurder zegt hierover dat het bestuurderseigen is om uit rapporten te agenderen. Een ambtenaar geeft aan dat sommige aanbevelingen op de agenda van het bestuur zijn gekomen. Legitimatie van beleid aan de hand van rapporten van de Inspectie VenJ vindt plaats door bestuurders. Dit duidt op politiek-strategische doorwerking. Een ambtenaar geeft aan de spindiagrammen uit het rapport: De Staat van de Rampenbestrijding politiek-strategisch gebruikt te hebben om veiligheid op de kaart te zetten bij het bestuur. Ook incidentenrapporten lenen zich ervoor om bestuurlijke druk te creëren. Over conceptuele doorwerking wordt gezegd door een bestuurder dat dit misschien wel de lastigste vorm van doorwerking is. Een inspectierapport leidt niet meteen tot de overtuiging dat zaken anders moeten, hiervoor is een behoorlijk implementatietraject nodig. Factoren die doorwerking beïnvloeden Uit de resultaten blijkt dat de kenmerken van aanbevelingen een rol spelen in de doorwerking. Sowieso wordt verwacht dat de rapporten inhoudelijk juist en goed leesbaar zijn. Een managementsamenvatting wordt gezien als prettig en bestuurders geven aan niet teveel aanbevelingen te willen krijgen. Op het ambtelijk niveau wordt aangegeven juist veel aanbevelingen te willen hebben, omdat het kan bijdragen aan het op orde brengen van de operationele organisatie. Aangezien instrumentele doorwerking een rol speelt op ambtelijk niveau zal deze factor op bestuurlijk niveau niet zo’n grote rol spelen. Bestuurders en ambtenaren geven aan dat afstemming op de veiligheidsregio van belang is om gebruik te maken van aanbevelingen. Wanneer aanbevelingen niet bij de planvorming, processen en situatie van de veiligheidsregio aansluiten wordt doorwerking lastiger. Een bestuurder zegt hierover dat een probleem bij hem moet leven om er interesse in te hebben. Ook moet het aansluiten bij zijn eigen agenda. Dit duidt op een relatie met de bestuurlijke belangstelling. Daarnaast moet rekening gehouden worden met de financiële situatie van de regio. Een probleem met deze afstemming is dat het toetsingskader van de Inspectie VenJ gelinieerd is aan de Wet Vr en het bijhorende Besluit Vr. Hierover wordt aangegeven dat de regio financieel hieraan niet kan voldoen, wat dus implementatie van sommige aanbevelingen van de Inspectie VenJ onmogelijk maakt. De reputatie van de Inspectie VenJ is een factor voor de doorwerking. Door bestuurders wordt aangegeven dat deze goed is in de regio IJsselland, maar dat dit niet altijd geweest is. Dit wordt bevestigd door de ambtenaar. Wanneer de reputatie minder is kan dit leiden tot onbegrip ten opzichte van de toezichtfunctie van de Inspectie VenJ. Het is mogelijk dat hierin meespeelt dat gedacht wordt dat de Inspectie VenJ erg in lijn zit met het beleid van de minister. Hieruit blijkt dat er onzekerheid is over wat de Inspectie VenJ nou eigenlijk doet. Wanneer de reputatie goed is kan dit juist bevorderlijk zijn voor de doorwerking. Een bestuurder en ambtenaar geven de Inspectie VenJ als serieuze partner te zien. Hieruit blijkt dat er een relatie is met de interactie tussen Inspectie VenJ en de veiligheidsregio. Een

87


bestuurder zegt hierover dat het veld serieus genomen moet worden door de Inspectie VenJ. Een ambtenaar geeft aan dat de Inspectie VenJ een natuurlijk gezag heeft en dat dit kan helpen in de doorwerking. Hij geeft aan dat wanneer de Inspectie VenJ iets aangeeft naar gemeenteraden dat dit meer gewicht in de schaal legt dan wanneer het ambtelijk apparaat dit doet. Hierin speelt de mogelijkheid om rapporten openbaar te maken mogelijk een rol. Een bestuurder geeft aan dat bestuurders over het algemeen wel gevoelig zijn voor benchemarking. Dit heeft te maken met de verantwoordingsdemocratie, die maakt dat bestuurders zich moeten verantwoorden wanneer iets fout gaat. De factor interactie speelt een rol in de doorwerking. Echter zoals al aangegeven in de empirische bevindingen is hier niet zoveel over gezegd in interviews. Hierdoor is de relatie met de doorwerking lastig te bepalen. Wel is aangegeven door een ambtenaar dat de communicatie en interactie goed is. Eén van de bestuurders geeft aan nooit contact te hebben gehad met de Inspectie VenJ en een andere geeft aan dat het contact goed is. Uit de bovenstaande factor blijkt wel dat interactie een rol kan spelen in de reputatie van de Inspectie VenJ. Mogelijk dat goede interactie bijdraagt aan de reputatie en zo de doorwerking van aanbevelingen. Dit wordt bevestigd door de factor ‘manier van presenteren’. Hierover wordt aangegeven door een bestuurder dat mondelinge overdracht op een interactieve manier belangrijk is voor bestuurders en dat het de doorwerking vergroot. Dit helpt om de bestuurlijke belangstelling te vergroten. Mogelijk dat dan ook de conceptuele doorwerking toeneemt. Zoals al eerder aangegeven is hiervoor een behoorlijk implementatietraject nodig. Dit wordt bevestigd door een ambtenaar, die stelt dat de manier van presenteren van groot belang is voor de doorwerking. Uit de resultaten blijkt dat de bestuurlijke belangstelling van groot belang is voor de doorwerking van aanbevelingen. Aangegeven wordt dat aanbevelingen gebruikt worden wanneer de ontvankelijkheid groot is. Aanbevelingen moeten relevant en actueel zijn. Hierin spelen politieke en media-aandacht een rol. De bestuurlijke verantwoordelijkheid speelt hierin een belangrijke rol. Hierover wordt gezegd dat het bestuurlijk riskant kan zijn voor een bestuurder om aanbevelingen niet over te nemen. Wanneer een ramp of crisis plaatsvindt, is hij verantwoordelijk. Voor de bestuurder is het dus van belang zichzelf in te dekken. Een ambtenaar geeft aan dat met de ramp in Moerdijk alle bestuurders het belang van veiligheid weer inzagen. Over de besluitvorming in het algemeen bestuur wordt aangegeven door een bestuurder, dat het prettig is dat er maar 11 bestuurders in vertegenwoordigd zijn. Als er teveel gemeenten vertegenwoordigd zijn kan dit de besluitvorming hinderen. Ook is het van belang volgens een ambtenaar om zoveel mogelijk voorbereidend werk op ambtelijk niveau te doen, zodat er niet teveel gediscussieerd hoeft te worden in gemeenteraden en het algemeen bestuur. Hiervoor worden alle rapporten van de Inspectie VenJ ook van een notitie voorzien om de bestuurlijke druk zoveel mogelijk te beperken. De laatste factor van de doorwerking is de professionalisering van het veld. Hierover wordt aangegeven dat dit op operationeel niveau meespeelt in de doorwerking. Hierin speelt mee dat professionele organisaties niet verteld willen worden hoe ze moeten werken. Ook blijkt

88


er weerzin te zijn tegen inspecties. Hierin speelt mogelijk onzekerheid een rol, de rol en functie van de Inspectie VenJ is niet altijd duidelijk. Synopsis Uit de resultaten blijkt dat aanbevelingen van de Inspectie VenJ doorwerking vinden in de veiligheidsregio IJsselland. Bestuurders geven aan dat instrumentele doorwerking van aanbevelingen veelvuldig voorkomt op ambtelijk niveau. Echter moeten de aanbevelingen wel passen bij de veiligheidsregio. Agenderende en politiek-strategische doorwerking worden onderkend, echter komt dit minder vaak voor. Conceptuele doorwerking wordt als lastig beschreven, hiervoor is meer nodig dan enkel rapporten. Hieruit volgt dat de beïnvloedende toezichtfunctie van de Inspectie VenJ werkt. Ook wordt aangegeven dat zowel systematische als incidentenrapporten weleens politiek-strategisch gebruikt worden. De belangrijkste factoren voor de doorwerking zijn de afstemming op de veiligheidsregio, de reputatie van de Inspectie VenJ en de bestuurlijke belangstelling. Aangegeven wordt dat instrumentele doorwerking altijd plaatsvindt, tenzij het niet bij de regio past of dat het te duur is. De reputatie speelt mee om bestuurlijke belangstelling te creëren, waarbij de mogelijkheid tot openbaarmaking van rapporten een rol speelt. De bestuurlijke belangstelling is een belangrijke factor voor de doorwerking van aanbevelingen. Interactie en de manier van presenteren spelen een rol bij zowel de reputatie als de bestuurlijke belangstelling.

7.3 Casusvergelijking In de vorige paragraaf zijn de resultaten uit de onderzochte veiligheidsregio’s geanalyseerd. In deze paragraaf worden de doorwerking van de aanbevelingen en de factoren die daarop invloed hebben uit de verschillende regio’s met elkaar vergeleken. Hiermee wordt gezocht naar overeenkomsten en verschillen tussen de regio’s, waarbij de link wordt gelegd met de kenmerken van de veiligheidsregio’s die in hoofdstuk 6 zijn beschreven. Het doel hiervan is specifieke bevindingen uit de regio’s om te zetten naar algemene bevindingen. In het laatste deel van deze paragraaf wordt beredeneerd welke factoren de meeste invloed hebben op de doorwerking. Dit wordt gedaan door de relatie te leggen met de manier waarop beleid op bestuurlijk niveau tot stand komt in de veiligheidsregio’s. Gepercipieerde doorwerking Uit de analyse blijkt dat bestuurders uit alle vier de regio’s zelden of nooit rapporten echt lezen. Zij beperken zich meestal tot het lezen van samenvattingen, aanbevelingen en notities van het ambtelijke apparaat. Echter wil dit niet zeggen dat doorwerking van aanbevelingen niet plaatsvindt op bestuurlijk niveau of in de veiligheidsregio. Uit de analyse komt naar voren dat in alle regio’s instrumentele doorwerking op het ambtelijke niveau plaatsvindt. Hier worden de rapporten gelezen en verwerkt. Aangenomen mag worden dat in dat proces ook conceptuele doorwerking plaatsvindt. Wanneer voor implementatie van aanbevelingen een bestuurlijke afweging gemaakt moet worden zet het ambtelijke apparaat de aanbevelingen op de agenda van het bestuur. Hierbij kan sprake zijn van politiek-strategisch

89


gebruikt van aanbevelingen door het ambtelijke niveau naar het bestuurlijke niveau toe. Echter kan het ook aangeboden worden aan het bestuur om hun kennis te laten nemen van rapporten, waardoor conceptuele doorwerking kan plaats vinden. Op het bestuurlijke niveau worden in sommige gevallen de aanbevelingen politiek-strategisch gebruikt. Wat hierbij opvalt, is dat in twee regio’s wordt aangegeven dat zowel specifiek op de regio gerichte als niet-specifiek op de regio gerichte aanbevelingen doorwerking kunnen vinden. Het bovenstaande wordt samengevat in tabel 7.1. Op bestuurlijk niveau is agenderende doorwerking tussen haakjes gezet omdat het door wel voorkomt, maar niet door bestuurders zelf wordt geagendeerd. Dit wordt door het ambtelijke niveau gedaan. Bestuurlijk niveau (X) X

Agenderende doorwerking Politiek-strategische doorwerking Instrumentele doorwerking Conceptuele doorwerking

X

Ambtelijk niveau X X X X

Tabel 7.1: Doorwerking op bestuurlijk en ambtelijke niveau Uit het bovenstaande kan geconcludeerd worden dat de beïnvloedende, en daarbij horende informatieverstrekkende toezichtfunctie van de Inspectie VenJ naar de veiligheidsregio’s, werkt. Echter, zoals al eerder aangegeven, is de doorwerking van de aanbevelingen kwalitatief bepaald en is lastig te bepalen welke vorm van doorwerking nu vaker of minder vaak voorkomt in de verschillende regio’s. Hierdoor is lastig te zeggen hoe effectief deze toezichtfuncties zijn. Verder blijk dat de ‘zwaarste’ vorm van doorwerking, instrumentele doorwerking, plaats vindt op het ambtelijk niveau. Agenderende doorwerking is de ‘lichtste vorm’, maar wordt door ambtenaren gebruikt om het bestuur te informeren (wat kan leiden tot conceptuele doorwerking) en om eigen beleid kracht bij te zetten om implementatie af te dwingen (politiek-strategisch gebruik). Ook maken bestuurders zelf politiek-strategisch gebruik van rapporten en aanbevelingen. In geval van agenderende en politiek-strategisch gebruik wil niet zeggen dat implementatie van aanbevelingen plaatsvindt, maar er is wel degelijk ‘effect’ van de aanbevelingen. Een aparte nuance moet worden aangebracht voor de conceptuele doorwerking. In de operationalisatie (hoofdstuk 4) is beschreven dat deze vorm van doorwerking plaatsvindt wanneer actoren aangeven dat aanbevelingen van de Inspectie VenJ leiden tot extra kennis, veranderende opvattingen en veranderende causale redeneringen. Veronderstelt mag worden dat het lezen rapporten en de daarin staande aanbevelingen sowieso leidt tot extra kennis. Sterker nog, een belangrijk doel dat ambtenaren rapporten naar hun bestuurders sturen is om hen er kennis van te laten nemen. De stap echter naar dat aanbevelingen leiden tot veranderende opvattingen of causale redeneringen is groot. Hiervoor is veel meer nodig dan ‘slechts’ het lezen van een rapport, zoals aangegeven werd door een bestuurder in IJsselland. In dit onderzoek is niet voldoende rekening gehouden met dit verschil, waardoor in de interviews over de conceptuele doorwerking mogelijk wisselende antwoorden zijn gegeven. Aangenomen mag worden dat wanneer gesproken wordt over conceptuele

90


doorwerking in dit rapport dat het sowieso gaat over het verkrijgen van kennis, en mogelijk dat dit leidt tot veranderende opvattingen of redeneringen. Hierdoor is het ‘gewicht’ van deze doorwerking lastig te bepalen. Desalniettemin blijft het effect op het informatieverstrekkende deel van de beïnvloedende functie bestaan. Wat opvalt uit de analyse is dat in de regio IJsselland aangegeven wordt zoveel mogelijk aanbevelingen over te nemen, omdat ze helpen de operationele organisatie op orde te brengen. Dit zou verband kunnen houden met de staat waarin de rampenbestrijding in die regio verkeerd. Zoals aangegeven in hoofdstuk 6 liep de regio IJsselland eind 2009 achter met het op orde brengen van de rampenbestrijding. Hierdoor kunnen aanbevelingen van de Inspectie VenJ dus nog overgenomen worden om de organisatie op orde te brengen. Een regio als Rotterdam-Rijnmond of Noord-Holland-Noord is al op orde, en zal dus aanbevelingen niet per se instrumenteel over hoeven nemen om op orde te komen. Voor Groningen geldt dat zij ook niet op orde was eind 2009, maar dat door beredeneerd af te wijken een organisatie bestond die op een andere manier de rampenbestrijding aanpakt. De mate waarin een veiligheidsregio op orde is hangt mogelijk samen met het aantal veiligheidsrisico’s in de regio. Zoals aangegeven in hoofdstuk 6 bevatten de regio’s Rotterdam-Rijnmond en Noord-Holland-Noord hoge veiligheidsrisico’s. Doordat deze regio’s al langere tijd te maken hebben met veiligheidsrisico’s is de bestuurlijke belangstelling voor veiligheid mogelijk hoger en zijn deze regio’s ‘van oudsher’ al verder op orde. Dit zou kunnen verklaren dat IJsselland nog niet op orde was eind 2009. Dit is echter een assumptie die verder onderzoek nodig heeft. Uit het bovenstaande kan worden afgeleid dat hoe verder de rampenbestrijding in de veiligheidsregio’s op orde is, hoe minder instrumentele doorwerking van aanbevelingen plaatsvindt. Wanneer de rampenbestrijding verder op orde is conform de Wet Vr en het bijhorende Besluit Vr zullen er vanuit de Inspectie VenJ minder aanbevelingen komen, aangezien het toetsingskader van de Inspectie VenJ gelinieerd is aan de wetgeving. Hierdoor wordt de beïnvloedende functie van de Inspectie VenJ van iets minder belang. Dit wil overigens niet zeggen dat het toezicht van de Inspectie VenJ overbodig wordt. De informatie verzamel functie naar de minister en de informatieverstrekkende functie naar het toezichtveld blijft bestaan. Wanneer de instrumentele doorwerking afneemt wil dit niet zeggen dat de andere vormen van doorwerking hoeven af te nemen. Aanbevelingen van de Inspectie VenJ kunnen dus effect blijven hebben. Factoren die doorwerking beïnvloeden Uit de analyse van paragraaf 7.2 komt naar voren dat er verschillen en overeenkomsten bestaan tussen de factoren die invloed hebben op de doorwerking. In alle regio’s spelen de kenmerken van de aanbevelingen een minder belangrijke rol in de doorwerking. Uiteraard wordt verwacht dat de aanbevelingen inhoudelijk juist, goed vormgegeven en leesbaar zijn. Ook moeten aanbevelingen to-the-point en overzichtelijk zijn, en worden managementsamenvattingen gewaardeerd. Echter speelt deze factor meer op ambtelijk niveau, omdat daar de rapporten verwerkt worden. Over de hoeveelheid aanbevelingen wordt aangegeven dat teveel aanbevelingen niet goed zijn voor de doorwerking. Een uitzondering hierop is de regio IJsselland die juist aangeeft veel aanbevelingen te willen om

91


de organisatie op orde te brengen. Van belang bij deze factor is dat verschillende actoren hierover verschillende wensen zullen hebben, wat maakt dat hierbij afstemming van belang is. Deze factor heeft hiermee dus een relatie met de factor ‘afstemming op de veiligheidsregio’. Ook kan deze factor een relatie hebben met de bestuurlijke belangstelling. Aangegeven wordt in Noord-Holland-Noord en IJsselland dat het spindiagram uit het rapport: De Staat van de Rampenbestrijding voor bestuurlijke belangstelling heeft gezorgd. De empirie sluit hiermee goed aan bij het ontwikkelde theoretisch onderzoeksmodel. De factor afstemming van de aanbevelingen op de veiligheidsregio is van groot belang in alle onderzochte regio’s. Aangegeven wordt dat aanbevelingen die niet aansluiten bij de context waarin de regio zit worden gezien als niet haalbaar, betaalbaar of uitvoerbaar. De rapporten en aanbevelingen moeten herkenbaar en relevant zijn voor actoren uit de veiligheidsregio. Het lastige hiervan is dat de veiligheidsregio’s van elkaar verschillen en dat de actoren in de regio’s verschillende zaken belangrijk vinden. Mogelijk dat onzekerheid tussen toezichtveld en toezichthouder hierin een rol speelt. Wanneer er een ambigue situatie bestaat tussen de Inspectie VenJ en de veiligheidsregio’s is afstemming lastiger te creëren. Naar de invloed van deze onzekerheid en ambiguïteit is extra onderzoek nodig. Verder zal mogelijk een verschil zitten in de doorwerking tussen systematische rapporten die specifiek op de regio gericht zijn en incidentenrapporten die algemener van aard zijn. Verwacht mag worden dat systematische rapporten beter afgestemd zijn op de regio en dat de aanbevelingen erin eerder instrumentele doorwerking zullen vinden. Een factor hieraan gelinieerd is afstemming op de financiële situatie van de veiligheidsregio. In alle regio’s wordt aangegeven dat wanneer aanbevelingen te duur gevonden worden er geen implementatie plaatsvindt. Wanneer een aanbeveling binnenkomt op het ambtelijk niveau en er is geen afstemming met de veiligheidsregio waardoor bijvoorbeeld extra financiële middelen nodig zijn, kan ervoor gekozen worden de aanbeveling voor te leggen aan het bestuur. Wanneer ook het bestuur de afweging maakt dat de aanbeveling niet past of te veel kost, dan vindt geen instrumentele doorwerking plaats. Vermoedelijk is dit zeker in de huidige financiële situatie een belangrijke factor. Wanneer er geen geld is of wordt vrijgemaakt, dan worden aanbevelingen niet geïmplementeerd. Wat bij deze factor voor de doorwerking meespeelt, is dat het toetsingskader van de Inspectie VenJ gelinieerd is aan de Wet Vr en het bijhorende Besluit Vr. Hierdoor is het lastig voor de Inspectie VenJ om naar de effecten van de praktijk te kijken, omdat zij moeten rapporteren over (detaillistische) randvoorwaarden. Hierdoor kunnen ‘vinkjes rapporten’ ontstaan die voor het toezichtveld niet aansluiten bij wat ze willen en waardoor het toezicht een invuloefening lijkt. Hiermee heeft deze factor een relatie met de toezichtstijl van de Inspectie VenJ. De empirie lijkt goed aan te sluiten bij het ontwikkelde theoretisch model, alleen naar het effect van onzekerheid op de afstemming is extra onderzoek nodig. De reputatie van de Inspectie VenJ is een lastige doch belangrijke factor voor de doorwerking en speelt mee op zowel het ambtelijke als het bestuurlijke niveau. Uit alle regio’s blijkt dat wanneer de reputatie slecht is, dit negatieve gevolgen heeft voor de doorwerking. Wanneer de reputatie goed is, heeft dit positieve gevolgen voor de

92


doorwerking. Deze factor heeft een relatie met de mogelijkheid van de Inspectie VenJ om rapporten openbaar te maken. Hoewel dit niet altijd als een zwaar wegende factor gezien wordt, blijkt wel dat voornamelijk bestuurders rekening houden met benchmarking en het effect hiervan op hun bestuurlijke verantwoordelijkheid. Hiermee is er een relatie met de bestuurlijke belangstelling die bestuurders hebben voor rapporten van de Inspectie VenJ. De wettelijke basis die aanbevelingen van de Inspectie VenJ heeft wordt in geen van de regio’s als zwaar wegende factor beschouwd. Een verklaring hiervoor zou kunnen zijn dat beredeneerd afwijken van weten regelgeving mogelijk is en dus ook gebeurt. Wellicht dat dit samenhangt met het feit dat de Inspectie VenJ geen handhavende middelen heeft. Hiermee is een relatie te maken met de toezichtstijl van de Inspectie VenJ te leggen. Doordat de Inspectie VenJ toetst aan de Wet Vr en het bijhorende Besluit Vr hebben hun rapporten een hoog detaillistisch gehalte. Dit roept weerstand op bij de veiligheidsregio’s en is slecht voor de reputatie van de Inspectie VenJ. Zoals verklaard in hoofdstuk 5 kan onzekerheid over de toezichtfunctie van de Inspectie VenJ hierin een rol spelen. Wanneer het toezichtveld niet weet waarom de Inspectie VenJ tot haar resultaten komt, ontstaat er weerstand wanneer de resultaten niet in lijn liggen met de eigen behoefte. De empirie komt redelijk overeen met het ontwikkelde theoretisch model. Alleen de wettelijke basis van de aanbevelingen lijkt niet zo’n rol te spelen, maar dit kan ermee te maken hebben dat de er geen sanctioneringmogelijkheid is. Een belangrijke constatering over de interactie tussen de Inspectie VenJ en de veiligheidsregio is dat dit op bestuurlijk niveau zelden of nooit voorkomt. Het contact vindt plaats op het ambtelijke niveau. Deze factor kan in potentie de doorwerking vergroten. Dit blijkt uit de factor over de manier van presenteren, waarbij in alle regio’s aangegeven wordt dat een persoonlijkere aanpak van presenteren de doorwerking van aanbevelingen kan vergroten. Zo wordt in Groningen aangegeven dat de Inspectie VenJ meer in het netwerk betrokken zou moeten zijn. Het toepassen van hoor en wederhoor wordt gezien als belangrijk en de manier van presenteren wordt verwacht persoonlijker te zijn. Dit komt doordat hierdoor de bestuurlijke belangstelling vergroot wordt. Daarnaast kan het helpen de onzekerheid op te lossen ten opzichte van de Inspectie VenJ, betere afstemming te bereiken en mogelijk de reputatie te verbeteren. Deze factor is gelinieerd aan de toezichtstijl van de Inspectie VenJ. Mogelijk dat een verschuiving naar moderner toezicht kan bijdragen aan de doorwerking. Op ambtelijk niveau wordt in sommige regio’s aangegeven dat elkaar kennen en structureel contact van belang is. De empirie komt overeen met het ontwikkelde theoretisch model. De bestuurlijke belangstelling in het thema veiligheid is in alle onderzochte regio’s een zeer belangrijke factor voor de doorwerking van aanbevelingen. Het gaat hierbij om de ontvankelijkheid van bestuurders voor aanbevelingen. Dit is nodig om financiële middelen vrij te maken en kaders te stellen in de rampenbestrijdingsorganisatie om implementatie van aanbevelingen mogelijk te maken. Hierin spelen meerdere zaken mee, zoals de politieke- en de media-aandacht voor het thema veiligheid. Wanneer de timing van aanbevelingen afgestemd wordt op de bestuurlijke belangstelling zal doorwerking sneller tot stand komen.

93


De bestuurlijke verantwoordelijkheid die een bestuurder voelt voor veiligheid en het aantal veiligheidsrisico’s in de gemeente of veiligheidsregio kunnen hierin een rol spelen. Deze factor is mogelijk de belangrijkste factor om doorwerking van aanbevelingen die niet automatisch (instrumenteel) doorwerken op het ambtelijke niveau, te implementeren. Andere factoren zoals de kenmerken van de aanbevelingen, de reputatie van de Inspectie VenJ, interactie en manier van presenteren spelen allemaal mee in de bestuurlijke belangstelling. Daarnaast mag verwacht worden dat in de regio’s Rotterdam-Rijnmond en Noord-Holland-Noord over het algemeen meer bestuurlijke belangstelling is in het thema veiligheid gezien de hogere veiligheidsregio’s. Dit zou, zoals al eerder in deze paragraaf gesteld, mee kunnen spelen in het op orde zijn van deze regio’s. Echter wil niet zeggen dat de andere twee regio’s niet op orde zijn omdat de bestuurlijke belangstelling daar lager is. De empirie komt overeen met het ontwikkelde theoretisch model. De besluitvorming in het bestuur van een veiligheidsregio speelt een rol in de doorwerking van aanbevelingen. Zoals al eerder is aangegeven vindt instrumentele doorwerking niet plaats op bestuurlijk niveau. Echter om geld en middelen vrij te maken is besluitvorming in het algemeen bestuur van belang om beleid uit te voeren. De gemeenteraden kunnen hierin een hindermacht vormen. Wanneer er veel hindermacht is in de besluitvorming kunnen aanbevelingen moeilijker aangenomen worden. In de huidige financiële situatie zal dit zeker voor kostenverhogende zaken gelden. Uit de analyse blijkt dat het aantal gemeenten hierin een rol kan spelen, waarbij meer gemeenten mogelijk meer hindermacht betekend. Ook komt naar voren dat wanneer slechts één grote gemeente aanwezig is in de regio de doorwerking soepeler verloopt dan wanneer er meerdere ‘ongeveer even grootte’ gemeenten zijn. Echter om dit wetenschappelijk te onderbouwen is meer onderzoek nodig. Ook hoeft niet te betekenen dat de doorwerking van aanbeveling hieraan gerelateerd is. In IJsselland zijn bijvoorbeeld ‘slechts’ 11 gemeenten, maar was de rampenbestrijding eind 2009 niet op orde. Dit is dus blijkbaar niet zo’n doorslaggevende factor. De professionalisering van het toezichtveld is wellicht een factor voor de doorwerking van aanbevelingen. De vraag is echter in hoeverre dit de doorwerking van aanbevelingen op bestuurlijk niveau beïnvloed. Wanneer de uitvoerende, professionele organisaties een grote invloed op het algemeen bestuur uitoefenen is de factor waarschijnlijk van belang. Om dit aan te tonen is extra onderzoek nodig. Wel kan gesteld worden dat er weerstand is in bijvoorbeeld de brandweer tegen sommige aanbevelingen van de Inspectie VenJ. Op uitvoerend niveau zou dit invloed kunnen hebben op de doorwerking van aanbevelingen. De bovenstaande analyse van de empirische data kan samengevat worden in tabel 7.2. Hieruit volgt dat de afstemming op de veiligheidsregio en de bestuurlijke belangstelling in veiligheid in alle veiligheidsregio’s van de twee belangrijkste factoren zijn. De reputatie van de Inspectie VenJ is in drie van de vier regio’s een factor voor de doorwerking. Echter speelt de reputatie een deel rol in de bestuurlijke belangstelling die aan rapporten van de Inspectie VenJ toegekend wordt. Hierdoor zal deze later in dit rapport factor ondergebracht worden onder de factor bestuurlijke belangstelling (tabel 7.3).

94


Belangrijkste factoren voor doorwerking Rotterdam-Rijnmond Noord-Holland-Noord Groningen IJsselland

Afstemming op de veiligheidsregio, bestuurlijke belangstelling Afstemming op de veiligheidsregio, bestuurlijke belangstelling, reputatie van de Inspectie VenJ Afstemming op de veiligheidsregio, bestuurlijke belangstelling, reputatie van de Inspectie VenJ, interactie tussen Inspectie VenJ en toezichtveld Afstemming op de veiligheidsregio, bestuurlijke belangstelling, reputatie van de Inspectie VenJ

Tabel 7.2: Belangrijkste factoren voor doorwerking

Relatie met de beleidsbenadering op bestuurlijk niveau Hierboven zijn een fors aantal factoren beschreven die invloed hebben op de doorwerking van aanbevelingen van de Inspectie VenJ. Uit tabel 7.2 volgt dat de afstemming op de veiligheidsregio en de bestuurlijke belangstelling de belangrijkste factoren zijn. Dit kan onderbouwd worden door de relatie te leggen tussen de doorwerking van aanbevelingen en de beleidsbenadering van de ontvanger (hier bestuurders uit de veiligheidsregio’s). Dit is reeds verklaard in hoofdstuk 3. Het gaat erom vanuit welke afwegingen bestuurders al dan niet gebruik maken van aanbevelingen van de Inspectie VenJ. Hierbij werd in het theoretisch hoofdstuk onderscheid gemaakt tussen een rationele benadering van beleid, een politieke benadering van beleid en een culturele benadering van beleid. Op basis van deze drie benaderingen kan beredeneerd worden waarom bestuurders de aanbevelingen van de Inspectie VenJ (willen) gebruiken. Hiermee kan inzicht verkregen worden in welke factoren het belangrijkst zijn om te beïnvloeden en zo de doorwerking te vergroten. Vanuit een rationele benadering bezien zullen bestuurders van een veiligheidsregio, wanneer de rampenbestrijding niet conform de wet op orde is, aanbevelingen van een adviesgever (zoals de Inspectie VenJ) gebruiken om op orde te komen. Daarbij wordt dan gekeken naar de kwaliteit van de aanbevelingen en de afstemming op de veiligheidsregio. Er wordt dan een kosten/batenafweging gemaakt welke aanbevelingen te gebruiken om de rampenbestrijding op orde te brengen. In een ideale situatie bestaat er geen ambiguïteit en onzekerheid, en kunnen aanbevelingen direct overgenomen worden. Alle aanbevelingen zouden dan dus perfect aansluiten bij de veiligheidsregio en er vindt dan instrumentele doorwerking plaats totdat de veiligheidsregio op orde is. Conceptuele doorwerking vindt dan in ‘zware’ vorm plaats, want er wordt vanuit gegaan dat alle aanbevelingen het beste zijn voor de regio. Dat deze situatie niet reëel is blijkt uit de analyse van de onderzoeksresultaten. Meer realistisch is de toevoeging van een politieke en culturele benadering waarmee beleid tot stand komt. In de politieke benadering bestaat er ambiguïteit en onzekerheid tussen de Inspectie VenJ en het toezichtveld, waardoor aanbevelingen niet perfect afgestemd zijn op de behoefte van de veiligheidsregio. Daarbij kan er weerstand bestaan om aanbevelingen aan te nemen, bijvoorbeeld vanwege professionalisering van het veld of een slechte

95


reputatie van de Inspectie VenJ. Daarbij maken bestuurders politieke afwegingen waarbij hun eigen bestuurlijke verantwoordelijkheid meespeelt. Wanneer namelijk een ramp in de eigen gemeente of regio plaatsvindt, zijn zij verantwoordelijk. Er wordt gekeken of aanbevelingen wel passen bij de veiligheidsregio en er worden kosten/baten analyses gemaakt om al dan niet gebruik te maken van aanbevelingen. Er wordt beredeneerd afgeweken wanneer dit mogelijk is. Ook politiek-strategische gebruik van aanbevelingen vindt plaats. Vanuit een culturele benadering kan gesteld worden dat doorwerking plaatsvindt wanneer een bestuurder affiniteit en bekendheid heeft met de thema’s veiligheid, crisisbeheersing en rampenbestrijding. Wanneer aanbevelingen niet in het referentiekader van de bestuurder passen zal minder snel doorwerking plaatsvinden. De belangrijkste factor voor de doorwerking is dan de bestuurlijke belangstelling in het thema veiligheid en de daarbij horende crisisbeheersing en rampenbestrijding. Uit deze redenering volgt dat de afstemming van de aanbevelingen op de veiligheidsregio en de bestuurlijke belangstelling de twee belangrijkste factoren zijn. Dit komt overeen met de analyse van de empirische data. De andere factoren spelen ook mee in de doorwerking, maar voornamelijk omdat ze de bestuurlijke belangstelling beïnvloeden. Synopsis In de onderzochte veiligheidsregio’s vindt instrumentele en conceptuele doorwerking van aanbevelingen op het ambtelijke niveau plaats. Wanneer voor implementatie van aanbevelingen een bestuurlijke afweging gemaakt moet worden zet het ambtelijke apparaat de aanbevelingen op de agenda van het bestuur. Hierbij kan sprake zijn van politiekstrategisch gebruikt van aanbevelingen door het ambtelijke niveau naar het bestuurlijke niveau toe. Echter kunnen rapporten ook aangeboden worden aan het bestuur om hun kennis te laten nemen van rapporten. Hierdoor vindt conceptuele doorwerking op bestuurlijk niveau plaats. Op het bestuurlijke niveau worden in sommige gevallen de aanbevelingen politiek-strategisch gebruikt. Hieruit volgt dat de beïnvloedende en daarbij horende informatieverstrekkende toezichtfunctie van de Inspectie VenJ werkt. Uit de analyse blijkt dat meerdere factoren meespelen om op bestuurlijk niveau gebruikt te maken van aanbevelingen van de Inspectie VenJ. De twee belangrijkste factoren zijn de bestuurlijke belangstelling en afstemming van de aanbevelingen op de veiligheidsregio. De andere factoren spelen ook een rol, maar zijn voornamelijk van belang om bestuurlijke belangstelling te creëren of te verhogen. Op het ambtelijk niveau is de afstemming op de veiligheidsregio een belangrijke factor, omdat daar de instrumentele doorwerking plaatsvindt. Wanneer er geen afstemming is op de veiligheidsregio kan het ambtelijk apparaat proberen via agendering en politiek-strategisch gebruik de aanbevelingen bij het bestuur voor te leggen om financiële middelen en aanpassing van de beleidskaders af te dwingen. Hierdoor kan instrumentele doorwerking alsnog afgedwongen worden. De vraag is dan of er voldoende belangstelling is bij bestuurders om implementatie te bewerkstelligen en bekostigen. Het aantal veiligheidsrisico’s in de regio en de afstemming van aanbevelingen op de regio speelt hierin een rol. Uit de analyse blijkt verder dat er een verband bestaat

96


tussen de staat van de rampenbestrijding en de doorwerking. Hoe verder een regio op orde is, hoe minder ruimte er nog is om aanbevelingen instrumenteel te laten doorwerken. De beïnvloedende functie van de Inspectie VenJ wordt dan van minder belang. Dit wil niet zeggen dat het toezicht van de Inspectie VenJ overbodig wordt. De informatieverzamelende functie naar de minister en de informatieverstrekkende functie naar het toezichtveld blijft bestaan. Wanneer de instrumentele doorwerking afneemt wil dit ook niet zeggen dat de andere vormen van doorwerking hoeven af te nemen. Conceptuele doorwerking blijft dus van belang en de aanbevelingen van de Inspectie VenJ kunnen effect blijven hebben. In de volgende paragraaf wordt beschouwd welke factoren die Inspectie VenJ kan beïnvloeden om de doorwerking van aanbevelingen te vergroten.

7.4 Beïnvloedbare factoren om de doorwerking te vergroten Uit de vorige paragraaf blijkt dat de twee belangrijkste factoren voor de doorwerking de bestuurlijke belangstelling en de afstemming op de veiligheidsregio zijn. De andere factoren spelen ook een rol, maar zijn voornamelijk belangrijk om bestuurlijke belangstelling te creëren. In deze paragraaf wordt beredeneerd welke factoren de Inspectie VenJ kan beïnvloeden om de doorwerking van haar aanbevelingen te vergroten. Over de mogelijkheid of de doorwerking verhoogd kan worden kan op twee manieren gekeken worden. Enerzijds kan gedacht worden dat als maar genoeg afstemming gezocht wordt met het veld en als de bestuurlijke belangstelling maar hoog genoeg is, dat dan de doorwerking automatisch hoger wordt. Anderzijds kan gedacht worden dat je als Inspectie VenJ wel heel veel tijd en energie kan steken in afstemming en bestuurlijke belangstelling, maar dat de Inspectie VenJ geen handhavende middelen heeft om beleidsveranderingen af te dwingen en dat er simpelweg geen geld bij de veiligheidsregio’s is om alle aanbevelingen door te voeren. Deze positieve en negatieve kijk liggen nogal ver uit elkaar en de juiste redenering ligt waarschijnlijk in het midden. Verwacht mag worden echter dat beïnvloeding van de factoren de doorwerking van de Inspectie VenJ kan vergroten. Hieronder wordt aangegeven hoe de Inspectie VenJ de verschillende factoren kan beïnvloeden en op welke termijn dit kan. Hiervoor wordt voortgebouwd op hoofdstuk 3, waarin de beïnvloedbaarheid van de verschillende factoren beschreven is. In tabel 7.3 staat een samenvatting van de factoren en de termijn waarop ze te beïnvloeden zijn. De eerste belangrijke factor bestuurlijke belangstelling in het thema veiligheid, en daarbij horende crisisbeheersing en rampenbestrijding, is op korte of lange termijn te beïnvloeden door de Inspectie VenJ. Uit hoofdstuk 3 volgt dat dit op korte termijn kan door rapporten openbaar te maken en daarmee ‘naming and shaming’ toe te passen de bestuurlijke belangstelling verhoogd worden. Op lange termijn kan door bijvoorbeeld een politieke lobby te starten urgentie gekweekt worden in de landelijke politiek of kan door bijvoorbeeld symposia te organiseren voor lokale bestuurders het belang van crisisbeheersing en rampenbestrijding beïnvloed worden. Hieruit blijkt al dat gebruik gemaakt wordt van de andere factoren die meespelen in de bestuurlijke belangstelling. Uit de analyse is gebleken dat andere factoren invloed hebben op de bestuurlijke belangstelling, waardoor op

97


meerdere manieren de bestuurlijke belangstelling beïnvloed kan worden. De kenmerken van aanbevelingen in rapporten kunnen hiervoor gebruikt worden. Zo kan door gebruik te maken van diagrammen in rapporten en benchmarking toe te passen de bestuurlijke belangstelling op korte termijn vergroot worden. De reputatie van de Inspectie VenJ heeft ook invloed op de bestuurlijke belangstelling. Wanneer de reputatie beter is zal waarschijnlijk meer belangstelling zijn in de aanbevelingen van de Inspectie VenJ en zullen deze ook serieuzer genomen worden. Echter is deze factor slechts op zeer lange termijn te beïnvloeden. Samenhangend met de reputatie zijn de sanctioneringmogelijkheid van een rijksinspectie en de wettelijke basis van aanbevelingen van de Inspectie VenJ. Deze zijn echter slechts op zeer lange termijn te beïnvloeden en daarom niet erg bruikbaar om de doorwerking te beïnvloeden. De interactie en manier van presenteren hebben ook effect op de bestuurlijke belangstelling. Deze zijn beide op korte termijn te beïnvloeden en hierdoor bruikbaar om de bestuurlijke belangstelling en zo de doorwerking te vergroten. Verder blijkt uit de analyse dat de doorwerking verhoogd kan worden wanneer de timing van de aanbevelingen afgestemd wordt op de bestuurlijke belangstelling. Deze timing is op korte of lange termijn te beïnvloeden, variërend waar de bestuurlijke belangstelling vanaf hangt. Verder kan door de politieke belangstelling te vergroten de bestuurlijke belangstelling verhoogd worden. Deze factor is op korte of lange termijn te beïnvloeden. Op korte termijn kan dit door rapporten openbaar te maken en de naar de minister en Tweede Kamer te sturen. Op lange termijn kan een politieke lobby gestart worden om urgentie voor het thema veiligheid te kweken in de landelijke politiek. De media-aandacht staat in relatie met de bestuurlijke belangstelling. De termijn van beïnvloedbaarheid hiervan is lastig te bepalen, aangezien de media-aandacht lastig te beïnvloeden en vaak een incident of ramp plaatsgevonden moet hebben wil er aandacht zijn voor het thema veiligheid. Als laatste blijkt uit de analyse dat het aantal veiligheidsrisico’s in de veiligheidsregio meespeelt in de bestuurlijke belangstelling. Deze zijn niet te beïnvloeden door de Inspectie VenJ. Wel is van belang ervan om bewust te zijn dat dit een factor is voor de bestuurlijke belangstelling. De tweede belangrijke factor voor de doorwerking van aanbevelingen is de afstemming op de veiligheidsregio. Uit hoofdstuk 3 blijkt dat deze factor op lange termijn te beïnvloeden is. Enerzijds speelt hierin mee dat er onzekerheid en ambiguïteit bestaat tussen de Inspectie VenJ en de veiligheidsregio’s. Hierdoor is afstemming lastig te vinden. Een tweede punt is dat het toetsingskader van de Inspectie VenJ gelinieerd is aan de Wet Vr en het bijhorende Besluit Vr. Hierdoor is het lastig om deze aan te passen en af te stemmen op de veiligheidsregio’s. Daarbij verschillen de veiligheidsregio’s onderling. Aan deze factor gelinieerd is de financiële situatie van de veiligheidsregio’s. Hiermee is door de Inspectie VenJ op lange termijn rekening mee te houden, echter is de financiële situatie niet te beïnvloeden door de Inspectie VenJ. De Inspectie VenJ kan adviezen gegeven over kostenbesparende oplossingen. In de onderstaande tabel zijn de twee belangrijkste factoren voor de doorwerking weergegeven. In de middelste kolom is aangegeven welke andere factoren invloed hebben op de hoofdfactor. In de rechter kolom is weergegeven op welke termijn de factoren te

98


beïnvloeden zijn door de Inspectie VenJ. De besluitvormingscyclus en professionalisering van het veld zijn hieruit gelaten omdat ze niet te beïnvloeden zijn door de Inspectie VenJ en ook geen invloed uitoefenen op de twee belangrijkste factoren voor de doorwerking. Hoofdfactor

Bestuurlijke belangstelling veiligheid, crisisbeheersing rampenbestrijding

Factor met invloed op de hoofdfactor

in en

Afstemming op de veiligheidsregio

-

Kenmerken van de aanbevelingen Reputatie van de Inspectie VenJ Sanctioneringmogelijkheid Wettelijke basis van de aanbevelingen Interactie tussen de Inspectie VenJ en het toezichtveld Presentatie van de aanbevelingen Timing van de aanbevelingen Politieke belangstelling in veiligheid, crisisbeheersing en rampenbestrijding Media-aandacht in veiligheid, crisisbeheersing en rampenbestrijding Aantal veiligheidsrisico’s in de veiligheidsregio Rekening houden met de financiële situatie van het toezichtveld

Beïnvloedbaarheid door de Inspectie VenJ Korte/Lange termijn

Korte termijn Zeer lange termijn Zeer lange termijn Zeer lange termijn Korte termijn Korte termijn Korte/lange termijn Korte/lange termijn Korte/lange termijn Niet Lange termijn Lange termijn

Tabel 7.3: Belangrijkste factoren die invloed hebben op de doorwerking van aanbevelingen en de termijn van beïnvloedbaarheid door de Inspectie VenJ

7.5 Conclusies In dit hoofdstuk is antwoord gegeven op de volgende deelvragen: ‘wat is de gepercipieerde doorwerking van aanbevelingen van de Inspectie VenJ?’, ‘welke factoren beïnvloeden de gepercipieerde doorwerking van aanbevelingen van de Inspectie VenJ?’ en ‘welke factoren kan de Inspectie VenJ beïnvloeden om de doorwerking te vergroten?’. Uit het hoofdstuk volgt dat in de vier onderzochte veiligheidsregio’s instrumentele en conceptuele doorwerking van aanbevelingen op het ambtelijke niveau plaatsvindt. Wanneer voor de implementatie van aanbevelingen een bestuurlijke afweging gemaakt moet worden zet het ambtelijke apparaat de aanbevelingen op de agenda van het bestuur (agenderende doorwerking). Hierbij kan sprake zijn van politiek-strategisch gebruikt van aanbevelingen door het ambtelijke niveau naar het bestuurlijke niveau toe. Ook vindt op deze wijze conceptuele doorwerking op bestuurlijk niveau plaats. Op het bestuurlijke niveau worden in sommige gevallen de aanbevelingen politiek-strategisch gebruikt. Hieruit volgt dat de

99


beïnvloedende en daarbij horende informatieverstrekkende toezichtfunctie van de Inspectie VenJ werkt. Hoe verder de rampenbestrijding in een regio op orde is, hoe minder ruimte er is om aanbevelingen instrumenteel te laten doorwerken. De beïnvloedende functie van de Inspectie VenJ wordt hierdoor van minder belang in de specifieke regio. Echter het informatieverstrekkende deel van de beïnvloedende toezichtfunctie naar het toezichtveld toe blijft wel bestaan, waardoor conceptuele doorwerking van belang blijft. Wanneer de instrumentele doorwerking afneemt wil dit ook niet zeggen dat de andere vormen van doorwerking hoeven af te nemen. Aanbevelingen van de Inspectie VenJ kunnen dus effect blijven hebben. Uit de analyse blijkt dat meerdere factoren meespelen om op bestuurlijk niveau gebruikt te maken van aanbevelingen van de Inspectie VenJ. De twee belangrijkste factoren zijn de bestuurlijke belangstelling en afstemming van de aanbevelingen op de veiligheidsregio. De andere factoren spelen ook een rol, maar zijn voornamelijk van belang om bestuurlijke belangstelling voor veiligheid en dus de aanbevelingen van de Inspectie VenJ te creëren of te verhogen. In tabel 7.3 is aangegeven welke factoren invloed hebben op de twee hoofdfactoren. In deze tabel is ook de termijn aangegeven waarop de Inspectie VenJ de factoren kan beïnvloeden. De factoren die op korte en lange termijn te beïnvloeden zijn het meeste bruikbaar om op in te spelen door de Inspectie VenJ. Door deze factoren te beïnvloeden kan de Inspectie VenJ mogelijk de doorwerking van haar aanbevelingen vergroten en zo de effectiviteit van haar toezichtfunctie vergroten. In dit hoofdstuk is inzicht gegeven in de gepercipieerde doorwerking van de aanbevelingen van de Inspectie VenJ. Daarbij zijn de factoren voor de doorwerking en de beïnvloedbaarheid van de factoren door de Inspectie VenJ verklaard. In het volgende hoofdstuk wordt de hoofdvraag van dit onderzoek beantwoord en worden aanbevelingen gedaan aan de Inspectie VenJ om de doorwerking te vergroten.

100


Hoofdstuk 8: Conclusies, aanbevelingen en reflectie 8.1 Inleiding In het vorige hoofdstuk zijn de bevindingen uit het empirisch onderzoek geanalyseerd. In dit hoofdstuk worden de belangrijkste conclusies uit het onderzoek beschreven. Daarna worden aanbevelingen gedaan aan de Inspectie V&J om de doorwerking van haar aanbevelingen te vergroten. Hiermee kan de effectiviteit van haar toezichtfunctie vergroot worden. Als laatste wordt een reflectie uitgevoerd op de wetenschappelijke- en maatschappelijke relevantie van dit onderzoek. Met dit hoofdstuk wordt antwoord gegeven op de centrale vraagstelling: ‘welke factoren beïnvloeden de doorwerking van aanbevelingen uit toezichtrapporten van de Inspectie VenJ en hoe kan de Inspectie VenJ de doorwerking van haar aanbevelingen vergroten?’ Dit hoofdstuk heeft de volgende opbouw. In paragraaf 8.2 staan de conclusies van het onderzoek. In paragraaf 8.3 staan de aanbevelingen aan de Inspectie VenJ. In paragraaf 8.4 wordt gereflecteerd op de wetenschappelijke relevantie van dit onderzoek. In paragraaf 8.5 wordt gereflecteerd op de maatschappelijke relevantie.

8.2 Conclusies De opkomst van New Public Management, bezuinigingen en wetswijzigingen hebben ertoe geleid dat ‘effectief’ toezicht de norm is geworden voor ‘goed’ toezicht. De daarbij komende veranderingen in de toezichtfunctie van de overheid en het ontstaan van een risicosamenleving maken dat toezicht op de rampenbestrijding plaatsvindt in een complexe bestuurlijke context. Hierin heeft de Inspectie VenJ een informatie verzamelfunctie voor de minister van Veiligheid en Justitie en een beïnvloedende functie op de inrichting en kwaliteit van de rampenbestrijding. Om aan de beïnvloedende functie te voldoen maakt de Inspectie VenJ haar toezichtrapporten openbaar en doet aanbevelingen aan de veiligheidsregio’s om de rampenbestrijding conform de Wet Vr en het bijhorende Besluit Vr op orde te krijgen. Hieruit volgt dat instrumentele en conceptuele doorwerking van deze aanbevelingen nodig is om het toezicht van de Inspectie VenJ effectief te maken. De Inspectie VenJ maakt bij de uitvoering van haar toezichtfunctie gebruik van een toezichtstijl die tussen ‘klassiek’ en ‘modern’ toezicht in ligt. Uit empirisch onderzoek in de veiligheidsregio’s: Rotterdam-Rijnmond, Noord-HollandNoord, Groningen en IJsselland blijkt dat instrumentele en conceptuele doorwerking van aanbevelingen van de Inspectie VenJ plaatsvindt. Hieruit volgt dat de beïnvloedende toezichtfunctie van de Inspectie VenJ werkt. Het toezicht heeft effect aangezien aanbevelingen geïmplementeerd worden en kennis wordt doorgegeven. Agenderende en politiek-strategische doorwerking vinden ook plaats, echter dienen deze de andere twee vormen van doorwerking. Wanneer agenderende of politiek-strategische doorwerking plaatsvindt hebben de aanbevelingen dus wel effect, maar wil het nog niet zeggen dat de beïnvloedende toezichtfunctie werkt. Door het ontwikkelde onderzoeksmodel te toetsen in

101


de empirie kan geconcludeerd worden dat meerdere factoren meespelen in de doorwerking van aanbevelingen en dat instrumentele doorwerking niet altijd plaatsvindt. De beïnvloedende toezichtfunctie van de Inspectie VenJ heeft dus niet het optimale effect. Hierin zitten verschillen tussen de veiligheidsregio’s. De twee belangrijkste factoren die invloed hebben op de doorwerking van aanbevelingen zijn de afstemming van de aanbevelingen op de veiligheidsregio en de bestuurlijke belangstelling in het thema veiligheid. Wanneer aanbevelingen niet afgestemd zijn op de veiligheidsregio vindt instrumentele doorwerking niet plaats op het ambtelijk niveau. Hierin speelt de financiële situatie van de veiligheidsregio een rol in. Ambtenaren kunnen door de aanbevelingen te agenderen naar het bestuur proberen implementatie alsnog te bewerkstelligen. Het agenderen van aanbevelingen kan politiek-strategisch gebruikt worden en/of conceptuele doorwerking bij het bestuur tot gevolg hebben. Wanneer er voldoende bestuurlijke belangstelling in het bestuur is kan instrumentele doorwerking alsnog bereikt worden. Meerdere factoren staan in relatie met de bestuurlijke belangstelling voor veiligheid, te noemen: de kenmerken van de aanbevelingen, de reputatie van de Inspectie VenJ, de sanctioneringmogelijkheid, de wettelijke basis van de aanbevelingen, de interactie tussen toezichtveld en toezichthouder, de presentatie van de aanbevelingen, de timing van de aanbevelingen, de politieke belangstelling in veiligheid en de media-aandacht voor veiligheid. Op regioniveau spelen het aantal veiligheidsrisico’s, de bestuurlijke besluitvorming en de staat van de rampenbestrijding een rol in de mate en soort van doorwerking. Een aantal van deze factoren zijn door de Inspectie VenJ te beïnvloeden, waardoor de doorwerking van aanbevelingen mogelijk vergroot kan worden. Hierdoor kan de effectiviteit van de beïnvloedende toezichtfunctie mogelijk verhoogd worden. Hiervoor worden in de volgende paragraaf aanbevelingen gedaan aan de Inspectie VenJ.

8.3 Aanbevelingen In de vorige paragraaf zijn de belangrijkste conclusies uit het onderzoek opgesomd. In deze paragraaf worden aanbevelingen aan de Inspectie VenJ gedaan om de doorwerking van haar aanbevelingen uit toezichtrapporten te vergroten. Hierbij wordt rekening gehouden met de doelstellingen van de Inspectie VenJ en de komende ontwikkelingen in het toezicht op de rampenbestrijding. De insteek van de aanbevelingen is om de twee belangrijkste factoren voor de doorwerking te beïnvloeden op de punten waarop dit mogelijk is. Omdat in dit onderzoek ten doel gesteld is bij te dragen aan de effectiviteit van het toezicht van de Inspectie VenJ zijn de aanbevelingen gericht op aanpassing en afstemming van de toezichtstijl van de Inspectie VenJ. De eerste aanbeveling is gericht op bewustwording van de Inspectie VenJ over de effectiviteit van haar beïnvloedende toezichtfunctie. Aanbeveling 1: Ben bewust van de vier soorten doorwerking die aanbevelingen in het toezichtveld hebben.

102


Uit het onderzoek blijkt dat het betrekken van agenderende, politiek-strategische en conceptuele doorwerking een realistischer beeld geeft van de daadwerkelijke doorwerking van aanbevelingen. Het ‘effect’ van de aanbevelingen is groter dan wanneer slechts naar instrumentele doorwerking gekeken wordt. Hieruit volgt dat de aanbevelingen van de Inspectie VenJ effectiever zijn dan wanneer alleen in ‘wel’ of ‘niet’ gekeken wordt met betrekking tot de implementatie van de aanbevelingen. Hoewel agenderende en politiekstrategische doorwerking niet direct bijdragen aan de beïnvloedende toezichtfunctie (waarvoor instrumentele en conceptuele doorwerking nodig zijn), blijkt wel dat aanbevelingen gebruikt worden door het veld om implementatie te bewerkstelligen en kennis te verspreiden. Dit kan bijdragen aan de perceptie van de effectiviteit van de toezichtfunctie en de legitimiteit van het toezicht van de Inspectie VenJ. Aanbeveling 2: Zet in op een meer moderne toezichtstijl. Uit de resultaten is gebleken dat afstemming van de aanbevelingen op de veiligheidsregio één van de belangrijkste factoren voor de doorwerking is. Verder blijkt uit het onderzoek dat afstemming van de toezichtstijl op de toezichtfunctie en het toezichtveld bij kan dragen aan de effectiviteit van toezicht. Wanneer er geen afstemming is vindt namelijk instrumentele doorwerking minder snel plaats, waardoor de effectiviteit van de toezichtfunctie niet optimaal is. Een moderne toezichtstijl geeft ruimte om afstemming te creëren in het toetsingskader, waardoor aanbevelingen eerder geïmplementeerd worden. Ook helpt het om onzekerheid op te doen lossen zodat afstemming beter bereikt kan worden en de onbekendheid met de toezichtfunctie afneemt. Een andere belangrijke reden is de constatering dat wanneer de rampenbestrijding verder op orde komt, instrumentele doorwerking van minder belang wordt in de beïnvloedende toezichtfunctie. Conceptuele doorwerking wordt dan juist belangrijker voor het informatieverstrekkende deel van de beïnvloedende toezichtfunctie, waarvoor de moderne toezichtstijl beter aansluit. Hierdoor blijft het toezicht effectief en blijft de legitimiteit gewaarborgd wanneer de rampenbestrijding op orde is. Ook kan (de perceptie van) de toezichtlast afnemen, omdat in de moderne toezichtstijl het veld meer betrokken wordt bij het toezicht. Om invulling te geven aan deze transitie worden de volgende subaanbevelingen gedaan. Subaanbeveling 2.1: Maak meer gebruik van de terugkoppelfunctie van beleid. Door deze aanpak kan betere afstemming van de aanbevelingen op het toezichtveld gevonden worden. Ook kan het bijdragen aan de reputatie van de Inspectie VenJ. Voor het veld wordt duidelijker dat de Inspectie VenJ wil bijdragen aan het ontwikkelen van de rampenbestrijding en niet zozeer toezichthouder is via ‘afvinklijstjes’. Subaanbeveling 2.2: Wissel geconstateerde ‘best practices’ uit in het toezichtveld. Deze aanpak kan kostenbesparend werken voor het toezichtveld, aangezien zo de veiligheidsregio’s niet alle 25 ‘het wiel opnieuw hoeven uitvinden’. Daarbij zullen kostenbesparende aanbevelingen in de huidige financiële situatie eenvoudiger geïmplementeerd kunnen worden. Deze functie dient niet zozeer als kennisverstrekkende

103


functie ingestoken te worden, maar als een verbindende functie. Een rijksinspectie moet oppassen met het verstrekken van informatie, want toezicht moet wel onafhankelijk blijven en een inspectie wel naderhand niet ‘afgerekend’ kunnen worden op de verstrekte informatie. Subaanbeveling 2.3: Probeer op ambtelijk niveau meer in het netwerk betrokken te raken. Koppenjan & Klijn (2004) beschrijven dat netwerkmanagement gebruikt kan worden om cognitieve, strategische en institutionele onzekerheid op te doen lossen. Hierdoor wordt de toezichtfunctie en de manier waarop de Inspectie VenJ hier invulling aan geeft duidelijker voor het toezichtveld. Ook kan deze aanpak bijdragen aan afstemming van aanbevelingen op het toezichtveld. Hiervoor is interactie en communicatie nodig. Deze zijn door de Inspectie VenJ op korte termijn te beïnvloeden. Bij deze transitie dient opgepast te worden dat toezicht onafhankelijk dient te blijven in de oordeelvorming. De vraag is dus tot hoever horizontale relaties aangegaan kunnen worden. Aanbeveling 3: Zet in op een communicatiestrategie gericht op verhoging van de bestuurlijke belangstelling voor veiligheid. Uit het onderzoek blijkt dat de bestuurlijke belangstelling voor veiligheid een grote rol speelt in de doorwerking van aanbevelingen. Verschillende factoren spelen hierin een rol. Het is van belang bewust te zijn van de factoren die niet of lastig te beïnvloeden zijn, en in te zetten op de factoren die wel te beïnvloeden zijn. In de communicatiestrategie moet rekening gehouden worden met de factoren die wel te beïnvloeden. Aangeraden wordt aan de Inspectie VenJ om de timing van aanbevelingen af te stemmen op de bestuurlijke belangstelling. Dit kan door deze samen te laten vallen met politieke aandacht en aandacht van de media. Ook kan getracht worden deze politieke- en media-aandacht te vergroten. Verder kan de bestuurlijke aandacht verhoogd worden door de manier van presenteren, de interactie en de kenmerken van de aanbevelingen. Aanbeveling 4: Zet in op een professionele, gezaghebbende Inspectie VenJ. Uit het onderzoek blijkt dat de bestuurlijke belangstelling niet altijd even hoog is in rapporten en aanbevelingen van de Inspectie VenJ, omdat de reputatie van, en de bekendheid met, de Inspectie VenJ niet overal goed is. Wel wordt aangegeven dat dit beter wordt. Door in te zetten op een professionele, deskundige Inspectie VenJ die toezichthouder is op het gebied van veiligheid, kan deze bekendheid en reputatie nog verbeterd worden. Professionaliteit en deskundigheid kunnen bijdragen aan het gezag dat de Inspectie VenJ toebedeeld krijgt vanuit het toezichtveld. Namelijk wordt aangegeven dat gekeken moet worden naar de effecten van de rampenbestrijdingsorganisatie en rekening gehouden moet worden met de lokale situatie in plaats van de ‘Haagse’ werkelijkheid. Verder kan door in te zetten op een gezaghebbende Inspectie VenJ die toezicht houdt op het gehele domein veiligheid de bestuurlijke belangstelling vergroot worden voor rapporten en aanbevelingen van de Inspectie VenJ.

104


Aanbeveling 5: Laat onderzoek uitvoeren naar de invloed van de professionalisering van het toezichtveld. In dit onderzoek is hoofdzakelijk onderzocht wat de doorwerking en de beïnvloedende factoren hierop op bestuurlijk niveau is. Echter een belangrijk deel van het contact met de veiligheidsregio’s en de instrumentele doorwerking speelt op het ambtelijke niveau af. Uit het onderzoek blijkt dat het toezichtveld bestaat uit sommige hoog professionele organisaties. Het effect hiervan op de doorwerking van aanbevelingen en de mogelijke hindermacht hiervan dient onderzocht te worden. Ook de invloed die deze organisaties hebben op het bestuur van een veiligheidsregio is interessant om te onderzoeken.

8.4 Reflectie op de wetenschappelijke relevantie In deze paragraaf wordt op de wetenschappelijke relevantie van dit onderzoek gereflecteerd. In hoofdstuk 1 is aangegeven dat dit onderzoek beoogt bij te dragen aan het onderzoek naar doorwerking en de factoren die hierop invloed hebben. Hoewel substantieel onderzoek is uitgevoerd naar het begrip doorwerking (Bekkers et al, 2004; Houten, 2008; De Kool, 2007), was nog maar weinig bekend over de doorwerking van aanbevelingen van een rijksinspectie. Dit onderzoek heeft de doorwerking van aanbevelingen van de Inspectie VenJ onderzocht, waarvoor een theoretisch onderzoeksmodel is getest in de empirie. Uit dit onderzoek blijkt dat het onderzoeksmodel toepasbaar is en dat ermee inzicht verkregen kan worden in vier verschillende soorten doorwerking. Daarnaast kunnen met dit onderzoeksmodel de factoren onderzocht worden die invloed hebben op de doorwerking van aanbevelingen en is beredeneerd welke factoren het belangrijkste zijn. Als laatste is de beïnvloedbaarheid van de factoren door de toezichthouder onderzocht, waardoor deze mogelijk de doorwerking kan beïnvloeden. In dit onderzoek is de koppeling gemaakt tussen doorwerking van aanbevelingen en de effectiviteit van toezicht. Hiermee werd beoogd bij te dragen aan het onderzoek naar de effecten en effectiviteit van toezicht van de overheid via rijksinspecties (Bestuurlijke werkgroep Alders, 2005; Mertens, 2005; Winter, 2010; Janssens, 2005). Uit de resultaten blijkt dat deze koppeling gemaakt kan worden voor de beïnvloedende toezichtfunctie die de Inspectie VenJ uitvoert. Daarbij kan door onderscheid te maken tussen vier vormen van doorwerking een realistischer beeld gegeven worden van de effectiviteit van de beïnvloedende toezichtfunctie. Door de factoren die de doorwerking beïnvloeden inzichtelijk te maken kan de effectiviteit van toezicht beter onderzocht worden.

8.5 Reflectie op de maatschappelijke relevantie In deze paragraaf wordt op de maatschappelijke relevantie van dit onderzoek gereflecteerd. In hoofdstuk 1 is aangegeven dat dit onderzoek relevantie heeft voor de Inspectie VenJ, het

105


toezichtveld van de Inspectie VenJ, andere rijksinspecties en bij kan dragen aan het op orde brengen van de rampenbestrijding. Met dit onderzoek is inzicht verkregen in de doorwerking van aanbevelingen van de Inspectie VenJ en de factoren die hierop invloed hebben. Door vier soorten doorwerking te onderscheiden is duidelijk geworden dat aanbevelingen meer effect hebben dan wanneer alleen naar de instrumentele doorwerking gekeken wordt. Dit is van belang voor de Inspectie VenJ, omdat het kan bijdragen aan haar legitimiteit. Door onderzoek te doen naar de factoren die invloed hebben op de doorwerking is onder andere inzicht gegeven in de reputatie van de Inspectie VenJ en de waarde die aan haar aanbevelingen wordt toegekend. Naast dit verklarende deel zijn in het onderzoek aanbevelingen gedaan om de doorwerking van de aanbevelingen van de Inspectie VenJ te vergroten. Hiermee kan de effectiviteit van de beïnvloedende toezichtfunctie van de Inspectie VenJ vergroot worden. Als laatste is met dit onderzoek inzicht gegeven in de toezichtfunctie van de Inspectie VenJ en de bestuurlijke ontwikkelingen die hieraan ten grondslag liggen. Hierdoor wordt duidelijk ‘hoe’ en ‘waarom’ de Inspectie VenJ haar toezicht uitvoert zoals zij dat nu doet. Hierdoor kan de onbekendheid met de Inspectie VenJ mogelijk minder worden. Dit onderzoek heeft relevantie voor het toezichtveld van de Inspectie VenJ. Zoals hierboven aangegeven geeft dit onderzoek inzicht in de toezichtfunctie van de Inspectie VenJ. Dit is relevant voor het toezichtveld, omdat hierdoor de ambiguïteit en onzekerheid in de relatie met de Inspectie VenJ minder wordt. Een voorbeeld is dat uit het onderzoek blijkt dat het toezichtveld vaak vindt dat de Inspectie VenJ erg dicht bij de minister staat. Uit dit onderzoek volgt dat dit komt doordat de Inspectie VenJ een informatie verzamelfunctie heeft voor de minister en hiermee bijdraagt aan de ministeriele verantwoordelijkheid. Het is dus logisch dat de Inspectie VenJ onderzoek moet doen naar zaken die van belang zijn voor de minister. Ook is met dit onderzoek de mogelijkheid geboden om feedback te geven over de werkwijze van Inspectie VenJ. Mogelijk dat dit leidt tot een verandering in de toezichtstijl, zodat deze beter aansluit bij het toezichtveld waardoor de toezichtlast minder wordt. Als laatste kan verhoging van de bestuurlijke belangstelling in veiligheid door de Inspectie VenJ bijdragen aan stabiele financiële middelen in een tijd waarin bezuinigd wordt. Voor dit onderzoek is een theoretisch onderzoeksmodel ontwikkeld waarmee de doorwerking van aanbevelingen van een rijksinspectie onderzocht kan worden. Hierdoor heeft dit onderzoek ook waarde voor andere rijksinspecties die de doorwerking van hun aanbevelingen en zo de effectiviteit van hun toezicht willen onderzoeken. Uiteraard dient dan rekening gehouden te worden met de specifieke context waarin de rijksinspectie toezicht houdt. Als laatste kan dit onderzoek een bijdrage leveren aan het op orde komen van de rampenbestrijding in Nederland. De Inspectie VenJ heeft een beïnvloedende toezichtfunctie, waarmee zij beoogt de rampenbestrijding conform de Wet Vr en het bijhorende Besluit Vr op orde te brengen. In dit onderzoek is inzicht gegeven in de effectiviteit van deze

106


toezichtfunctie en zijn de factoren onderzocht die hierop invloed hebben. Door hier inzicht in te geven en aanbevelingen te doen aan de Inspectie VenJ kan zij mogelijk haar beïnvloedende toezichtfunctie verbeteren en hierdoor de effectiviteit van haar toezicht vergroten. Een grotere doorwerking van aanbevelingen van de Inspectie VenJ leidt tot het verder op orde komen van de rampenbestrijding.

107


108


Literatuurlijst  

     

   

    

 

Beck, U. (1992). Risk society, Towards a new modernity, London: Sage. Bekkers, V., Fenger, M., Homburg, V. & Putters, K. (2004). Doorwerking van strategische beleidsadvisering, Erasmus Universiteit Rotterdam en Universiteit Tilburg, ISBN 90 5170 80 92. Bekkers, V. en Homburg, V (2002). Administrative supervison and information relationships, Erasmus Universiteit Rotterdam Bekkers, V., Homburg, V., & Ringeling, A. (2002). Informatierelaties in toezichtsarrangementen, Bestuurswetenschappen, nummer 6, pp. 481-501. Boeije, H. (2005). Analyseren in kwalitatief onderzoek: Denken en doen, Den Haag: Boom Onderwijs. Boutellier, H. (2005). De veiligheidsutopie: Hedendaags onbehagen en verlangen rond misdaad en straf. Den Haag: Boom Lemma Uitgevers. Bruijn, H. de (2007). Managing performance in the public sector, Abingon: Routledge. Dam, B.P. (2009). Samenwerken in toezicht. Een onderzoek naar de invloed van interorganisatorische relaties op de vormgeving van toezicht. Masterscriptie Erasmus Universiteit. Denzin, N. & Lincoln, Y. (1994). Handbook of Qualitative Research, Thousand Oaks: Sage Publications. Hart, P. ‘t et al. (1996) Onderzoeksmethoden, Amsterdam: Boom. Hood, C. (1991). A public management for all seasons?, Public Administration, Vol. 69, pp. 3-19. Houten, G. (2008). Beleidsuitvoering in gelaagde stelsels, De doorwerking van aanbevelingen van de Stichting van de Arbeid in het CAO-overleg, Universiteit Utrecht (Proefschrift) Janssens, F. (2005). Toezicht in discussie: over onderwijstoezicht en Educational Governance. Enschede: Universiteit Twente (Oratie). Kingdon, J. (1984). Agendas, alternatives and public policies. Boston, Little Brown. Kool, D. de (2007). Monitoring in beeld, Een studie naar de doorwerking van monitors in interbestuurlijke relaties, Rotterdam: Optima grafische communicatie. Koppenjan, J., & Klijn, E. (2004). Managing uncertainties in networks, London: Roudlege. Mertens, F. (2005). Toezicht door inspecties, http://www.tbm.tudelft.nl/fileadmin/Faculteit/TBM/Over_de_Faculteit/Afdelingen/ Afdeling_Values_and_Technology/Sectie_Veiligheidskunde/Medewerkers/Ferdinand _Mertens/doc/2005-Mertens-Arrangementen_van_Toezichtpdf.pdf. Mertens, F. (2008). Toezicht en veiligheid in een deregulerend tijdperk, Tijdschrift voor toegepaste arbowetenschappen, nr. 2, pp. 47-50. Mertens, F. (2009). De regulerende staat, Ontwikkeling van het toezicht door inspecties (ISBN: 978-90-75297-08-9). Den Haag: NSOB.

109


     

Michiels, F., Muller, E. (2006). Handhaving, Bestuurlijk handhaven in Nederland, Deventer: Kluwer. Noordegraaf, M. (2004). Management in het publieke domein, Issues, instituties en instrumenten, Bussum: Coutinho uitgeverij. Patton, M. (1990). Qualitative evaluation and research methods, Newbury Park: Sage. Thiel, S. van (2010). Bestuurskundig onderzoek, Een methodologische inleiding, Bussum: Coutinho. Winter, H. (2010). Zicht op toezicht, Over de meerwaarde van toezicht in de risicosamenleving, Rijksuniversiteit Groningen, ISBN 978 90 367 4557 4. Zeef, P. (1994) Tussen toezien en toezicht: veranderingen in bestuurlijke toezichtsrelaties door informatisering, Rotterdam: Phaedrus.

Overige bronnen  Bestuurlijke werkgroep Alders (2005). Interbestuurlijk toezicht herijkt, Toe aan nieuw zicht op overheden.  Bos (2012). Interview met Gertjan Bos, 30 mei 2012.  Dam (2012). Interview met Peter van Dam, 16 juni 2012.  Centraal Bureau voor de Statistiek (2011). Demografische kerncijfers per gemeente.  Meijer (2012). Collegereeks Leerkring Publiek Management, gegeven door Dr. A.J. Meijer aan de USBO  Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2001). Kaderstellende Visie op Toezicht.  Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2005). Kaderstellende Visie op Toezicht, Minder last, meer effect, zes principes van goed toezicht.  Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2003). Innovatie kanskaart, Toezicht en handhaving.  Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2010). Wet veiligheidsregio’s, Deel 1 – Hoe, wat en waarom?  Ministerie Openbare Orde en Veiligheid (2010). De Staat van de Rampenbestrijding, Onderzoek rampenbestrijding op orde eind 2009.  Ministerie Openbare Orde en Veiligheid (2010b). Onderzoek rampenbestrijding op orde, De veiligheidsregio’s afzonderlijk bekeken.  Ministerie Openbare Orde en Veiligheid (2011). Meerjarenvisie 2011-2015.  Veiligheidsregio IJsselland (2010). Regionaal risicobeeld IJsselland, Wat kan ons overkomen?  Veiligheidsregio Groningen (2010). Regionaal risicoprofiel regio Groningen 20102013.  Veiligheidsregio Noord-Holland-Noord (2011). Regionaal crisisplan Noord-HollandNoord.  Website Inspectie Veiligheid en Justitie, geraadpleegd op 4 april, 2012. http://www.ioov.nl/.

110


   

Website veiligheidsregio IJsselland, geraadpleegd op http://www.veiligheidsregio-ijsselland.nl/. Website veiligheidsregio Groningen, geraadpleegd op http://hvd.groningen.nl/. Website veiligheidsregio Noord-Holland-Noord, geraadpleegd http://www.veiligheidsregio-nhn.nl/. Website veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond, geraadpleegd http://www.veiligheidsregio-rr.nl/.

111

26

juni,

2012.

26

juni,

2012.

op 26 juni, 2012. op 26 juni, 2012.


112


Bijlagen Bijlage 1: Operationalisatie van factoren die invloed hebben op de doorwerking Factor 1: Kenmerken van aanbevelingen van de Inspectie VenJ De kenmerken van de aanbevelingen zijn de ‘fysieke’ oftewel aan het product gerelateerde factoren die in de perceptie van actoren invloed hebben de doorwerking van aanbevelingen uit onderzoeksrapporten van de Inspectie VenJ. Uit de theorie worden de volgende deelfactoren onderscheiden: de vormgeving van de aanbevelingen, de kwaliteit van de aanbevelingen, de concreetheid van de aanbevelingen en de hoeveelheid aanbevelingen. 

De deelfactor vormgeving van aanbevelingen heeft betrekking op de manier waarop aanbevelingen in rapporten vormgegeven zijn, en de mate waarin dit in de perceptie van actoren uit de veiligheidsregio’s meespelen in de doorwerking. Hierbij kan gedacht worden aan de leesbaarheid van rapporten beïnvloeden, zoals heldere layout, het gebruik van bullet points, duidelijke woordkeuze, heldere verwijzingen, samenvattingen, etc. Indicator: actoren uit de veiligheidsregio’s geven aan dat de manier van vormgeving of leesbaarheid van aanbevelingen een factor is voor de doorwerking



De deelfactor kwaliteit van aanbevelingen heeft betrekking op of actoren aangeven belang te stellen in de inhoudelijke juistheid en kwaliteit van aanbevelingen, en de relatie daarvan met de doorwerking. Dit is een belangrijke factor, aangezien het geven van kwalitatief goede aanbevelingen kan bijdragen aan het vertrouwen en zo de reputatie van de Inspectie VenJ. Indicator: actoren uit de veiligheidsregio’s geven aan dat de inhoudelijke juistheid of kwaliteit van aanbevelingen een factor is voor de doorwerking



De deelfactor concreetheid van aanbevelingen heeft betrekking op de ‘directe’ bruikbaarheid die een actor uit de veiligheidsregio’s aan de aanbeveling geeft. Dit is een lastige deelfactor aangezien dit kan verschillen voor actoren van verschillende niveaus in de regio. Hiermee is er dus een relatie met de afstemming van de aanbevelingen op de behoefte van de ontvanger. Zo zal een ambtenaar misschien behoefte hebben aan inhoudelijke aanbevelingen, terwijl een bestuurder liever strategische aanbevelingen wil hebben op een hoger abstractieniveau. Indicator: actoren uit de veiligheidsregio’s geven aan dat de concreetheid of directe bruikbaarheid van aanbevelingen een factor is voor de doorwerking

113




De deelfactor hoeveelheid van aanbevelingen heeft betrekking tot het aantal aanbevelingen dat gedaan wordt. Ook hierin is afstemming met het niveau en de daarbij horende behoefte van de ontvanger van belang. Zo zal een bestuurder mogelijk meer behoefte hebben aan enkele aanbevelingen, terwijl een ambtenaar van het veiligheidsbureau die de rampenbestrijding conform de wetgeving op orde wil krijgen waarschijnlijk dankbaar gebruik zal maken van een groter aantal aanbevelingen. Indicator: actoren uit de veiligheidsregio’s geven aan dat de hoeveelheid aanbevelingen een factor is voor de doorwerking

Factor 2: Afstemming aanbevelingen op behoefte van actoren uit de veiligheidsregio’s De behoefte van het toezichtveld is een belangrijke factor die meespeelt in de doorwerking van aanbevelingen. Dit is ook terug te zien in de hierboven genoemde noodzaak tot afstemming van aanbevelingen op verschillende niveaus in de veiligheidsregio. Echter naast afstemming op verschillende niveaus in de veiligheidsregio, moet ook ingezien worden dat deze bestaat uit meerdere professionele organisaties, zoals de brandweer, de politie, de GHOR en de gemeente. En bovenal bestaat in de, steeds meer op een netwerklijkende, relatie tussen een toezichthouder en toezichtveld onzekerheid. Deze kan cognitief van aard zijn, bijvoorbeeld omdat een inspecteur met een brandweer achtergrond contact heeft met een politiefunctionaris uit de veiligheidsregio, waarbij een ‘dialoque of the deaf’ ontstaat (Koppenjan & Klijn, 2004, p. 33). Strategische onzekerheid kan bestaan omdat de Inspectie VenJ toezichthouder is, en de onder toezicht staande argwaan heeft voor de bedoelingen van de toezichthouder. Dit kan leiden tot ‘oppurtunistic behavior’ (Koppenjan & Klijn, 2004, p. 51). De veiligheidsregio’s zullen dan gegevens pas delen wanneer ze dit zelf willen, en van te voren is niet bekend wanneer dit zal zijn. Institutionele onzekerheid kan bestaan doordat de verschillende organisaties in het netwerk verschillende interne regels hanteren (Koppenjan & Klijn, 2004, p. 81). Aangezien deze regels niet van elkaar bekend zijn ontstaat onzekerheid. Dit maakt dat dit een belangrijke en complexe factor is. Het gaat hierbij om afstemming van de aanbevelingen op het probleem, beleid en werkprogramma van de veiligheidsregio en rekening houden met de financiële situatie van de veiligheidsregio. 

Met de eerst genoemde deelfactor wordt de afstemming bedoeld van de aanbevelingen van de Inspectie VenJ op het probleem, beleid en werkprogramma van de veiligheidsregio’s. Wanneer deze afstemming aanwezig is draagt dat bij aan de bruikbaarheid en relevantie van de aanbevelingen. Afstemming leidt ertoe dat actoren de aanbevelingen doelgericht kunnen gebruiken. Naast verschillende niveaus in de veiligheidsregio, zijn ook verschillende professionele organisaties hierin vertegenwoordigd zoals de brandweer, politie, GHOR en gemeente. Dit kan afstemming lastiger maken.

114


Indicator: actoren uit de veiligheidsregio’s geven aan dat afstemming van aanbevelingen met het probleem, beleid en werkprogramma van de veiligheidsregio, onzekerheid, bruikbaarheid of relevantie een factor is voor de doorwerking 

Rekening houden met de financiële situatie in de aanbevelingen aan de veiligheidsregio’s is zeker in tijden van bezuinigen van belang. Daarbij komt dat de veiligheidsregio’s een vorm van verlengd lokaal bestuur zijn, met een gemeenschappelijke regeling als juridische basis. Dit wil zeggen dat alle gemeenteraden zeggenschap hebben over hoe het geld besteed gaat worden, en dat ‘kostbare’ aanbevelingen zeker in deze tijd lastig doorwerking zullen vinden. Indicator: actoren uit de veiligheidsregio’s geven aan dat rekening houden met de financiële situatie van de veiligheidsregio’s een factor is voor de doorwerking

Factor 3: Organisatie van de Inspectie VenJ Een derde factor die een rol speelt bij de doorwerking van aanbevelingen is de organisatie van de Inspectie VenJ. Binnen deze factor is de reputatie van de Inspectie VenJ bezien vanuit het toezichtveld van belang, de wettelijke basis van de aanbevelingen en de sanctioneringmogelijkheid. 

Met de deelfactor reputatie van de Inspectie VenJ wordt de door het toezichtveld toegekende reputatie van de Inspectie VenJ bedoeld. Deze reputatie kan beïnvloed worden door de toegekende betrouwbaarheid, betrokkenheid, toegankelijkheid, deskundigheid van het personeel en sterkte van de positie van de voorzitter. Ook kan onzekerheid hierin een rol spelen. Indicator: actoren uit de veiligheidsregio’s geven aan de reputatie van de Inspectie VenJ of de betrouwbaarheid, betrokkenheid, toegankelijkheid, deskundigheid of positie van de voorzitter een factor is voor de doorwerking



Met deze deelfactor over de wettelijke eisen van de aanbevelingen wordt bedoeld dat de aanbevelingen van de Inspectie VenJ terug te voeren zijn op de Wet Vr en het besluit Vr. Dit betekent dat opvolgen van de aanbevelingen bijdraagt aan het op orde brengen van de veiligheidsregio conform de Wet Vr en het bijhorende besluit Vr. Indicator: actoren uit de veiligheidsregio’s geven aan de wettelijke basis van aanbevelingen van de Inspectie VenJ een factor is voor de doorwerking



De laatste deelfactor bestaat uit het ontbreken van sanctiemogelijkheden bij de Inspectie VenJ. Echter heeft zij wel de mogelijkheid om onderzoeksrapporten openbaar te maken en zo via ‘naming en shaming’ veiligheidsregio’s te ‘sanctioneren’.

115


Indicator: actoren uit de veiligheidsregio’s geven aan dat de sanctioneringmogelijkheid van de Inspectie VenJ een factor is voor de doorwerking Factor 4: Interactie tussen de Inspectie VenJ en actoren uit de veiligheidsregio De interactie tussen de Inspectie VenJ en actoren uit de veiligheidsregio tijdens het gehele proces van toezicht is van belang voor de doorwerking van aanbevelingen. Het gaat hierbij om interactie vanaf de voorbereiding tot en met de nazorg nadat de aanbevelingen gegeven. Goede communicatie is hierbij van belang. Naast bijdragen aan de doorwerking van aanbevelingen draagt het bij aan de reputatie van de Inspectie VenJ in het veld Indicator: actoren uit de veiligheidsregio’s geven aan communicatie, interactie of structureel contact met de Inspectie VenJ een factor is voor de doorwerking Factor 5: Presentatie van aanbevelingen van de Inspectie VenJ Met de presentatie van aanbevelingen van de Inspectie VenJ wordt de presentatievorm bedoeld. Het gaat dus niet om de vormgeving van de aanbevelingen, zoals in de factor kenmerken van aanbevelingen wordt bedoeld, maar om de wijze waarop de aanbevelingen worden gepresenteerd. Hierbij kan gedacht worden aan mondelinge presentaties, symposia, debatten, discussiesessies, etc. Daarbij kan het gebruik van multimedia of een uitgebreide communicatiestrategie een rol spelen. Indicator: actoren uit de veiligheidsregio’s geven aan de presentatievorm een factor is voor de doorwerking Factor 6: Institutionele kenmerken van het toezichtveld Met de institutionele kenmerken van het toezichtveld wordt de institutionele omgeving binnen de crisisbeheersing en rampenbestrijding bedoeld. Het gaat hierbij om de timing van aanbevelingen, de politieke en bestuurlijke belangstelling voor veiligheid, de mediaaandacht voor veiligheid, de besluitvorming in het algemeen bestuur van de veiligheidsregio en de professionalisering van actoren uit de veiligheidsregio. 

Met de timing van de aanbevelingen wordt het tijdstip bedoeld waarop de aanbevelingen gedaan wordt. Hierbij kan gedacht worden aan het tijdstip in de beleidscyclus, de aansluiting bij gerelateerde ander beleid en de rekening houden met ‘slechte’ momenten in het jaar om aanbevelingen te doen. Hierbij hoort ook een grote overlap met de politieke belangstelling en media-aandacht voor het thema crisisbeheersing en rampenbestrijding. Indicator: actoren uit de veiligheidsregio’s geven aan de timing van aanbevelingen een factor is voor de doorwerking



De politieke en bestuurlijke belangstelling in het thema’s veiligheid, crisisbeheersing en rampenbestrijding is een factor voor de doorwerking. Het kan hierbij gaan om

116


landelijke politieke belangstelling, maar ook belangstelling op een bestuurlijk niveau in de veiligheidsregio. Mogelijk bestaat er een verband tussen beiden. Indicator: actoren uit de veiligheidsregio’s geven aan de politieke en bestuurlijke belangstelling in de thema’s veiligheid, crisisbeheersing en rampenbestrijding een factor is voor de doorwerking 

De aandacht van de media voor de thema’s veiligheid, crisisbeheersing en rampenbestrijding is een factor voor de doorwerking. Het kan hierbij gaan om aandacht van landelijke media voor pasgebeurde rampen, uitgebrachte onderzoeksrapporten, etc. Indicator: actoren uit de veiligheidsregio’s geven aan de media-aandacht voor de thema’s veiligheid, crisisbeheersing en rampenbestrijding een factor is voor de doorwerking



De besluitvormingscyclus in het algemeen bestuur van de veiligheidsregio’s is een factor voor de doorwerking van aanbevelingen. Indicator: actoren uit de veiligheidsregio’s geven aan de besluitvormingscyclus is het algemeen bestuur een factor is voor de doorwerking



Met de professionalisering van actoren uit de veiligheidsregio’s wordt de mate waarin actoren uit de veiligheidsregio geprofessionaliseerd zijn bedoeld. De mate van professionalisatie hangt onder andere af van de leeftijd van de organisatie, sterke beroepsethiek, onafhankelijkheid in het werk, aanwezige kennis en macht van de professional. Dit heeft invloed op de ‘gewilligheid’ om aanbevelingen te gebruiken van de Inspectie VenJ. Indicator: actoren uit de veiligheidsregio’s geven aan de professionalisering van actoren uit de veiligheidsregio’s een factor is voor de doorwerking

117


Bijlage 2: Risicoprofielen van de onderzochte veiligheidsregio’s

Staat van de rampenbestrijding eind 2009 in regio Rotterdam-Rijnmond (Inspectie OOVb, 2010, p.227)

Staat van de rampenbestrijding eind 2009 in regio Noord-Holland-Noord (Inspectie OOVb, 2010, p.137)

118


Staat van de rampenbestrijding eind 2009 in regio Groningen (Inspectie OOVb, 2010, p.23)

Staat van de rampenbestrijding eind 2009 in regio IJsselland (Inspectie OOVb, 2010, p.59)

119


Bijlage 3: Empirische data over de factoren die doorwerking beïnvloeden Bijlage 3.1: Factoren die doorwerking beïnvloeden in Rotterdam-Rijnmond Kenmerken van aanbevelingen van de Inspectie VenJ Bestuurder RR2 geeft aan dat aanbevelingen kort en gegroepeerd moeten zijn naar verschillende niveaus om ze goed te laten doorwerken. Met verschillende niveaus bedoelt hij een operationeel niveau, bestuurlijk niveau, communicatie niveau, etc. Ook geeft hij aan dat er niet teveel rapporten moeten zijn en dat ze niet te lang moeten zijn. Rapporten moeten compact en to the point zijn. Ambtenaar RR1 geeft aan dat bestuurders makkelijke, hapklare brokken informatie willen hebben, en dat anders de doorwerking lastiger wordt. Ambtenaar RR2 geeft aan dat aanbevelingen niet te concreet hoeven zijn zodat er ruimte is voor regionale aanpassingen. Ik vind het wel prettig als er een beetje ruimte zit voor regionale aanpassingen en interpretatie in het gebied. Afstemming met de behoefte van de actoren uit de veiligheidsregio Bestuurder RR1 geeft aan dat het belangrijk is voor de Inspectie VenJ om maatwerk te leveren en rekening te houden met de context waarin de veiligheidsregio zit. Anders vinden aanbevelingen niet gemakkelijk doorwerking. Ambtenaar RR1 sluit hierbij aan. Hij geeft aan dat aanbevelingen uitvoerbaar moeten zijn en ten dienste van dat de organisatie beter gaat functioneren moeten staan. Rampenbestrijdingsplannen moeten we eigenlijk om de 3 jaar oefenen. Maar wij hebben er zoveel, dat kan gewoon niet. Burgemeester Aboutaleb ziet ons al aankomen, dit jaar 25 oefeningen, want dat moet van de Inspectie VenJ. Ik geloof niet dat hij dat leuk vindt. En organisatorisch is het ook niet haalbaar. Ambtenaar RR2 is het ermee eens dat sommige aanbevelingen voor teveel werkdruk en kosten zorgen. Ook geeft hij aan dat de Inspectie VenJ wel van grote afstand naar de werkelijkheid kijkt. Dat heeft een negatief effect voor de doorwerking. Als je sommige dingen volgens de letter van de wet wilt doen wordt het echt onbetaalbaar. En de inspectie komt met een rapport hierover. Als ze daarin volgens de letter van de wet gaan toetsen krijg je een rapport wat onder in een la verdwijnt en wat een keer eruit gehaald wordt wanneer het fout gaat. Organisatie van de Inspectie VenJ Bestuurder RR1 geeft aan dat hij het gevoel heeft dat de directie de Inspectie VenJ wel serieus neemt en dat aanbevelingen opgevolgd worden. Hij geeft aan de Inspectie VenJ als een soort waakhond te zien die iedereen scherp houdt en geeft aan dat hij dat positief vindt. Wel stelt hij dat de Inspectie VenJ soms als betuttelend ervaren wordt. Bestuurder RR2 sluit hier deels bij aan. Wij vinden soms wel dat ze een beetje makkelijk achteraf praten. Maar de inspectie is de inspectie en die moeten die rapporten maken, dat is hun taak. Dus ja, dat gevoel kan wel eens ontstaan, van ze weten het weer beter. Maar ik denk dat ze algemeen gewaardeerd worden. Ambtenaar RR1 geeft aan te willen dat de Inspectie VenJ meer naar de inhoud kijkt, omdat anders de rapporten geen effect hebben. Er wordt teveel ‘geturfd’ tijdens oefeningen. Ambtenaar RR2 geeft aan de Inspectie VenJ wel serieus te nemen en het

120


bestuur ook goed moet informeren over hun rapporten. Ik draag ook zorg dat ik het bestuur niet in verlegenheid breng door die zaken die zijn aanbevolen door een niet de eerste de beste inspectie. (…) Ik ben daarom wel een groot voorstander van de inspectie. Het is goed dat er iemand van buiten is die scherp is en naar je organisatie kijkt en je optreden. En die met stevige conclusies komt. Wat het ingewikkeld maakt is dat het vaak gebruikt wordt als afrekeninstrument. Bestuurder RR1 geeft aan dat de wettelijke basis van de aanbevelingen van de Inspectie VenJ meespeelt in het gebruik ervan. De veiligheidsregio moet zijn taken naar behoren doen. Dus ik ben er blij mee, het houd ons scherp, en ook de veiligheidsregio scherp. Ik moet ook doen wat wettelijk vereist is. Interactie tussen de Inspectie VenJ en actoren uit de veiligheidsregio Over deze factor en het belang ervan is lastig iets te zeggen, aangezien beide bestuurders aangeven weinig contact te hebben met de Inspectie VenJ. Bestuurder RR2 geeft aan wel eens gesproken te hebben met Gertjan Bos. Ambtenaar RR1 geeft aan dat de relatie met de Inspectie VenJ wel goed is en dat ze geen verborgen agenda voor de Inspectie VenJ hebben. Ook ambtenaar RR2 geeft aan redelijk open en transparant te zijn naar de Inspectie VenJ, maar niet heel veel contact met ze te hebben. Presentatie van de aanbevelingen Bestuurder RR2 geeft aan dat de rapporten en de daarbij horende aanbevelingen wel directer zouden mogen worden gepresenteerd. Persoonlijke toelichting van rapporten in de veiligheidsregio’s zou helpen. En discussie aangaan hoe ze dit daar kunnen voorkomen. Sowieso toelichten in de grotere regio’s waar die incidenten kunnen gebeuren en daar over praten. Dit kan de doorwerking bevorderen. In debat gaan over of het hier wel of niet kan gebeuren. Institutionele kenmerken van het beleidsveld Bestuurder RR1 geeft aan dat rapporten vooral moeten aansluiten bij zijn eigen behoeften om er gebruik van te maken. Daarbij is het voor een bestuurder in eerste instantie belangrijk dat zijn eigen gemeente veilig is. Het belangrijkste is wat zeggen ze over het gebied waar ik me bevind. Ik kijk echt naar mezelf, over of wij op orde zijn. Daarnaast spelen de veiligheidsregio’s in het gebied een rol. Ik kijk heel goed naar de pagina waar … opstaat, maar ook algemeen. Ik ben daar misschien meer alert op dan de doorsnee burgemeester gezien de risico’s hier. (…) Het is voor mij wel belangrijk, ik ben daar wel mee bezig. Met de rampenbestrijding en de veiligheidsregio. Een belangrijke reden die hij aanvoert is dat hij verantwoordelijk is als bestuurder wanneer het fout gaat. Ik loop daarmee een bestuurlijk risico. Als er morgen een ramp gebeurt in onze tunnel en er is niet geoefend, en er is sinds 2007 nog nooit groot geoefend, dan heb ik bestuurlijk iets uit te leggen. Bestuurder RR2 sluit erbij aan dat het aantal veiligheidsrisico’s de bestuurlijke belangstelling verhoogd. In de gemeente zijn vele risico’s, complexe zaken in het gebied. Als het fout gaat, gaat het ook goed fout. Zowel brongebied als effectgebied. Incidenten kunnen zomaar plaatsvinden.

121


Ambtenaar RR1 geeft aan dat bestuurders het erg druk hebben en dat de bestuurlijke agenda veel rapporten omvat. Er moet wel belangstelling zijn anders wordt er niet veel mee gedaan. Ik denk dat burgemeesters al zoveel aan zijn hoofd hebben, en het thema veiligheid is daarin een van de onderwerpen. (…) Het bestuur van vorige week had al 38 stukken. Wat meespeelt of een rapport of aanbeveling behandeld en aangenomen wordt is de belangstelling die bestuurders ervoor hebben, en de afweging die ze moeten maken. Een willekeurig rapport kan een heel andere lading hebben als er in de maand ervoor in de regio iets is gebeurt. (…) Veiligheid heeft toch een relatief moeilijk, tja, je moet toch kiezen tussen het zwembad of bibliotheek sluiten, of een brandweerchauffeur minder. Tja, die keuzes moeten ze maken. Verder spelen het aantal veiligheidsrisico’s in de regio mee om bestuurlijke belangstelling te creëren. En dan heb hier nog gelukkig dat ze het redelijk hoog op de agenda hebben staan. Maar in andere regio’s kan dat wel eens minder zijn. (…) En we hebben ook een bestuur dat betrokken is met veiligheid, zat gemeenten stellen vragen over de veiligheid. Ambtenaar RR2 sluit zich erbij aan dat belangstelling van bestuur belangrijk is voor de doorwerking van aanbevelingen. Het hangt ook een beetje af van het onderwerp. Een rapport van chemiepack is interessant voor ons omdat het ons ook kan gebeuren. Daar is meer aandacht voor. Bestuurder RR1 geeft aan dat de besluitvorming in het algemeen bestuur soms lastig kan zijn, omdat een bestuurder in een positie zit tussen de veiligheidsregio en zijn eigen gemeenteraad. Het is een wat lastige positie als bestuurder, je dreigt namelijk in een soort spagaat te komen. De gemeenteraad heeft het budgetrecht, die gaat dus over de begroting. De begroting van de veiligheidsregio moet voorgelegd worden aan de gemeenteraad. En die kan de begroting becommentariëren, en zelfs afkeuren. Op deze manier wordt de besluitvorming in het algemeen bestuur bemoeilijkt, omdat één gemeente niet mee zou willen doen. Verder geeft hij aan dat Rotterdam als grootste positie wel een machtspositie heeft, maar dat de besluitvorming meestal via consensus geschiet. Ik vind niet dat Rotterdam een machtspositie neemt in de regio. Rotterdam beseft heel goed dat ze de regio ook nodig heeft, en dat het een balans moet zijn. In het laatste jaar heeft de voorzitter wel eens gedreigd van, we komen er niet uit, dan gaan we maar stemmen. En als dat gebeurt gaat Rotterdam winnen, want we hebben gewogen stemmen. En dan telt hun stem veel zwaarder. Wij vinden het wel vervelend als dit door de voorzitter gezegd wordt, want wij vinden zelf dat we er via discussies en consensus uit moeten komen. Bestuurder RR2 geeft aan dat de besluitvorming in vrij goede corporatie geschiet. We doen het in vrij goede corporatie en samenwerking. We doen het wel met zijn allen in het bestuur. We stemmen eigenlijk niet, we zijn het over het algemeen goed eens. Het is eigenlijk niet dat er echt dingen door gedrukt werden. Ambtenaar RR1 geeft aan dat onwetendheid over komende veranderingen mee speelt bij bestuurders om beleid nog niet te veranderen. Dat men niet weet wat de veranderingen voor gevolgen hebben speelt mee voor bestuurders om de hand op de knip te houden. Er is angst om straks het geïnvesteerde geld kwijt te raken.

122


Bijlage 3.2: Factoren die doorwerking beïnvloeden in Noord-Holland-Noord Kenmerken van aanbevelingen van de Inspectie VenJ Bestuurder NHN1 geeft aan de rapporten en aanbevelingen helder te vinden en de samenvattingen goed. Verder geeft hij aan dat de beoordeling van de rest van de rapportages door het ambtelijke apparaat gedaan moet worden. Bestuurder NHN2 bevestigt dat de rapporten bij de ambtenaren terecht komen. Ambtenaar NHN1 geeft aan dat bestuurders het liefst een managementsamenvatting zien, en het liefst een diagram. Afstemming met de behoefte van de actoren uit de veiligheidsregio Bestuurder NHN2 geeft aan dat de toezichtfunctie van de Inspectie VenJ moet aansluiten bij hoe het in de praktijk werkt. Een inspectie moet niet alleen achteraf kijken, maar ook vooraan al controleren. Wij hebben al heel veel processen beschreven, en de inspectie moet kijken of dat in orde is. En dan kan je wel zeggen dat is puur theorie, maar dat zijn wel processen waar wij mee werken, en het is belangrijk dat die gevolgd worden. Ambtenaar NHN1 geeft aan dat het van erg groot belang is dat aanbevelingen aansluiten bij het eigen beleid. Het voordeel was dat die aanbevelingen in het verlengde lagen van zaken die wij zelf al geconstateerd hadden. Informatiemanagement, crisiscommunicatie en aansturen van de gemeentelijke kolom. Dat was voor de aanbevelingen het belangrijkste. Ook geeft hij aan dat het toezicht van de Inspectie VenJ meer gericht moet zijn op het effect van de instrumenten die in de veiligheidsregio gebruikt worden en dat teveel details niet goed zijn. Inzicht krijgen is erg belangrijk. Toezicht houden is niet alleen een invuloefening. (…) Niet alleen met een enquêtelijstje even af te vinken. (...) Ik zou het veel interessanter vinden als je het toezicht niet alleen op het hebben van instrumenten richt, maar het effect van instrumenten. Bestuurder NHN1 geeft aan dat de Inspectie VenJ er begrip voor moet hebben dat de ‘knip minder gevuld’ is bij de gemeenten, hiermee doelend op de huidige financiële situatie. Organisatie van de Inspectie VenJ Bestuurder NHN1 geeft aan positief te zijn over de Inspectie VenJ en dat hij merkt dat het ministerie de rapporten van de Inspectie VenJ zeer serieus neemt. Bestuurder NHN2 geeft aan dat de reputatie van de Inspectie VenJ goed is in zijn ogen. Ook geeft hij aan het goed te vinden dat er inspecties zijn en dat het erg zinvol is dat de Inspectie VenJ hun volgt. Deze reputatie speelt mee in de doorwerking van aanbevelingen. In grote lijnen kijken wij zorgvuldig naar wat de inspectie meldt en wat wij daarvan kunnen overnemen. En daarvan zeg je niet gauw, dat nemen we niet over. Want bij een volgende ramp, of crisissituatie krijgen we de inspectie weer. En dan willen we niet dat de discussie ontstaat over hebben jullie dat niet gedaan. Ambtenaar NHN1 geeft aan de Inspectie VenJ tijdens de eerste ADR rapportage erg detaillistisch te vinden en dat dit gevolgen heeft gehad in het veld. Ik vond dat er in dit rapport het een hele pietepeuterige inspectie was, met pietepeuterige bevindingen en niet inlevend in hoe krijg je zaken nu echt voor elkaar. Heel erg detaillistisch heel veel tekst, erg inhoudelijk. Dat lokt dan weer enorme reacties uit over hoe we gaan aanpakken. Verder geeft hij aan dat de toezichtfunctie van de Inspectie VenJ meespeelt in

123


de reputatie. Ik denk wel dat het van oudsher contacten zijn waarbij zeker als het om toezicht gaat, dat je altijd denkt dat is wel leuk toezicht, maar ja. Je denkt wel altijd na over wat je zegt. Ook geeft hij aan te denken dat de Inspectie VenJ erg in lijn is met wat de minister wil. Het is wel zo dat met name een van de vorige ministers beloofd had dat de rampenbestrijding op orde zou komen en je zag wel dat de inspectie erg onder die lijn zat. Met betrekking tot de wettelijke basis van de aanbevelingen van de Inspectie VenJ geeft ambtenaar NHN1 aan dat dit niet zoveel meespeelt in de doorwerking. De Inspectie VenJ gaf aan dat dit niet conform de wettelijke vereisten is. Daar hebben wij kennis van genomen, maar wij vinden dat dit beter werkt, en dat wij het niet gaan veranderen. Over een sanctiemogelijkheid zegt bestuur NHN1 dat rapporten van de Inspectie VenJ wel impact hebben, zelfs in aanmerking genomen dat ze geen handhavende bevoegdheden hebben. Wel geeft hij aan dat de Inspectie VenJ moet oppassen met het openbaar maken van incidentenrapporten waarin personen afgestraft worden voor hun optreden. Bestuurder NHN2 geeft aan dat een sanctiemogelijkheid geen rol speelt om meer of minder van aanbevelingen gebruik te maken. Het belangrijkste is dat als er een brand is geweest, dan wil ik niets liever dan zo snel mogelijk erna horen wat er wel en niet goed ging. (…) Dus ik hoor graag wat de inspectie constateert. Daar moeten we het met elkaar over hebben, want ik wil dat het de volgende keer niet nog een keer gebeurt. Ambtenaar NHN1 geeft aan dat de ‘sanctiemogelijkheid’ van de Inspectie VenJ niet zo erg leeft in de regio, maar dat het wel effect heeft op de doorwerking van sommige rapporten. Wij willen, maar dat geldt ongetwijfeld ook voor de andere regio’s, natuurlijk niet op het zwarte lijst van de inspectie staan en zo willen wij ook niet in het land bekend zijn. Door dit soort mechanismen zie je dat wij soms zaken aanpakken of zaken prioriteit geven, waar je eigenlijk je vraagtekens bij zou kunnen zetten. Interactie tussen de Inspectie VenJ en actoren uit de veiligheidsregio Bestuurder NHN1 geeft aan nog nooit contact gehad te hebben met de Inspectie VenJ. Wat hij wel positief vindt aan wat hij hoorde over het contact met de Inspectie VenJ is dat ze goede interviews houden en hoor en wederhoor toepassen. Bestuurder NHN2 geeft aan het goed te vinden dat de veiligheidsregio’s in gesprek blijven met de Inspectie VenJ. Ambtenaar NHN1 geeft aan dat de contacten goed zijn en dat hij dat belangrijk vindt. Ik heb wel het idee dat de contacten met de inspectie prettiger zijn geworden. Het lijntje wordt makkelijker gelegd. De contacten zijn normaal. Dat komt door de ervaring met de praktijktoets en de praktijktoets die wij in eigen beheer hebben gedaan maar in samenwerking met de inspectie. Daar kwam wel door dat we elkaar leerden kennen. Hij geeft wel aan dat de contacten niet altijd zo goed waren, en dat dit storend was. Er is een periode geweest dat de inspectie op allerlei vlakken alles wilde weten. En dan kwam er weer iemand anders en die wilde weer ergens anders alles van weten. En dat vonden wij slecht gecoördineerd, omdat er steeds een andere persoon was die dan weer iets wilde weten. Dat werkte niet prettig. (…) Maar ook daarin zit het patroon van elkaar beter leren kennen. Daarin moet je vertrouwen krijgen in elkaar. Maar daarin leer je wel dat meewerken met de inspectie geen enge zaken zijn.

124


Presentatie van de aanbevelingen Ambtenaar NHN1 geeft aan dat hij denkt dat het effect van aanbevelingen verhoogd wordt wanneer deze in gesprekken toegelicht worden. Ik ben zelf wel gecharmeerd van het fenomeen eindgesprekken. In plaats van dat deze rapporten via de post. (…) Als er nog even een gesprek plaatsvindt met bijvoorbeeld de directie van de veiligheidsregio om eens de belangrijkste aanbevelingen door te spreken. (…) Als je dat kan doet als inspecteur ben je voor een veiligheidsregio veel interessanter wanneer je ff je lijstje komt toelichten. Je komt dan echt wat brengen. Je hebt dus meer dat totaaloverzicht, je hebt dan extra inzicht op wat er allemaal goed en fout gaat. Institutionele kenmerken van het beleidsveld Bestuurder NHN1 geeft aan de rapporten binnen te krijgen met een oplegnotitie van het ambtelijke niveau. Hierdoor krijgt hij in een paar A4tjes een beeld van wat in het rapport staat. Hij stelt dat pas wanneer het de primaire verantwoordelijkheid van een bestuurder is hij wat dieper op het rapport in gaat. Hij geeft ook aan dat de bestuurlijke belangstelling voor de rampenbestrijding varieert in de veiligheidsregio. Iedere collega die wel eens in een nare situatie had gezeten had er begrip voor dat we het anders moesten doen. Voor de rest was het een beetje ver van hun bed show. En wij wilden op zeer ernstige situaties voorbereid zijn, en dat was soms een druppel in de woestijn, dan hoor je, het kost allemaal zoveel, en we hebben wel wat beters te doen, enzovoort. Bestuurder NHN2 stelt dat bestuurlijke interesse in het onderwerp van het rapport van belang is voor een bestuurder om het te lezen. Een heel enkele keer dan lees ik van voor naar achter, want dat is iets wat bij mij in de gemeente speelt. Tot achter de komma weet ik het over het algemeen niet. Ook geeft hij aan dat het belang van veiligheid in de gemeente en veiligheidsregio groot is. Met het algemeen bestuur hebben we besloten dat we bij de vijf beste regio’s van het land willen horen, en daar werken we ook hard aan met elkaar. Ambtenaar NHN1 geeft aan dat een gemiddelde bestuurder belangstelling krijgt voor een rapport wanneer zijn gemeente op een ‘verkeerde kleur’ staat. Als dat rood is dan sla je aan, als het groen is ben je heel blij en als je niet genoemd wordt ben je ook blij. Hij geeft aan dat de voorzitter van de veiligheidsregio een bredere belangstelling heeft. Een voorzitter veiligheidsregio zal hierop wel reageren. Die zal wel even kijken of zijn regio goed gekleurd is. En op basis van de kleurtjes zal hij meer reageren dan dat hij weet wat er inhoudelijk niet of wel goed is. Het gaat meer om hoe kom ik over bij mijn collega’s. (…) En als hij groen staat, in de zin van positief, zonder dat hij er iets van af weet, is hij blij. Als hij rood is, wil hij er wel iets van weten. Dat is hoe er bestuurlijk op gereageerd wordt. Ook geeft hij aan dat incidenten als Moerdijk een trigger zijn om actie te maken. Dan komen er veel aanbevelingen en die worden dan sneller aangenomen. Bestuurder NHN1 geeft aan dat het niet altijd gemakkelijk is om draagvlak te creëren in het algemeen bestuur voor de rampenbestrijding en crisisbeheersing, maar dat het wel kan. Echter neemt het draagvlak af wanneer de rampenbestrijding op orde is of wanneer er bezuinigd moet worden. Draagvlak is enorm belangrijk van de andere bestuurders om beleid uit te kunnen voeren. Dat hebben wij slim aangepakt. Maar nu je ziet dat we het op orde hebben, de urgentie zakt dan weg. En bezuinigingen zorgen er ook voor dat het draagvlak

125


iets begint af te kalven. En dat proberen we tegen te houden. Over de besluitvorming in het algemeen bestuur geeft bestuurder NHN2 aan dat dit met meerderheid van stemmen gaat en dat de bestuurders het meestal met elkaar eens zijn. Ook geeft hij aan dat het goed is dat met meerderheid van stemmen besloten wordt. Want met al die gemeenten bij elkaar, vooral als de gemeenteraden zich ermee gaan bemoeien. Dan kan het lastig worden. Dan kan je nooit meer een besluit krijgen bij een begroting. Wel heeft hij niet het idee dat er grote macht bij de grote gemeenten zit. En ik heb niet het idee dat de grote gemeenten daar zijn stempel op kunnen drukken. En als ze dat zouden proberen zouden daar de middelgrote gemeenten wel iets van zeggen, die zouden dat corrigeren. Ambtenaar NHN1 geeft aan dat aanbevelingen in het algemeen bestuur al zo ver behandeld zijn door andere actoren dat het eigenlijk meestal nog maar een hamerstuk is. Verder geeft hij aan dat hij denkt dat de besluitvorming lastiger wordt wanneer er meer gemeenten in de regio zijn, en dat de verdeling groot en klein meespeelt. Ik denk dat het veel scheelt of je veel gemeentes in je regio hebt. Met name de verdeling groot/klein. In onze regio zitten 3 of 4 grotere gemeenten. Naarmate je met meer gemeenten te maken hebt, en zeker als ze verschillende grote hebben, dan bemoeilijkt dat de besluitvorming. Zeker op cruciale dossiers, het gaat om geld, het gaat om verplichtende karakter van bepaalde besluiten die op regionaal niveau gedaan worden. (…) Wanneer je met een beperkt aantal gemeenten draait zie je dat bij groot/klein meer centrum gemeenten varianten krijgt, waarbij de grote gemeenten gewoon de toon zetten, en dus bepalen wat goed is voor de anderen. En dat is in zo’n regio vaak snel geaccepteerd, dat zijn geen ingewikkelde zaken.

Bijlage 3.3: Factoren die doorwerking beïnvloeden in Groningen Kenmerken van aanbevelingen van de Inspectie VenJ Bestuurder G1 geeft aan geen zicht te hebben op de hoeveelheid aanbevelingen. Hij ziet er maar een aantal van omdat het rapport eerst binnenkomt op ambtelijk niveau. Bestuurder G2 geeft aan dat de vormgeving en leesbaarheid van rapporten en aanbevelingen meespeelt in de doorwerking. Wel geeft hij aan dat afstemming op de lezer van belang is. Heel erg afhankelijk van de lezer. (…) Inzichtelijk taalgebruik, dat ook dicht staat bij de lezer, helpt in het acceptatie niveau. Een rapport met veel boekenwijsheid en academische afstand is lastiger voor gewone lezers te lezen. De meeste bestuurders in Nederland zijn geen wetenschappers. Het zijn lokale bestuurders, en op dat niveau moet je wel die teksten schrijven. Ambtenaar G2 zegt hierover dat hij bij teveel aanbevelingen afhaakt, dan is het namelijk niet mee beheersbaar. Afstemming met de behoefte van de actoren uit de veiligheidsregio Bestuurder G1 geeft aan dat er afstemming gezocht wordt met het toezichtveld en hij vindt zelf dat dit goed gaat. Ik had niet het idee dat, toen ik zelf object van onderzoek was, dat het inspecteurs waren die heel ver van de praktijk afstaan. Er is natuurlijk altijd een verschil tussen de Haagse werkelijkheid en onze werkelijkheid. Maar ik heb wel grotere kloven meegemaakt. Bestuurder G2 geeft aan dat de afstemming niet optimaal is met de behoefte van de ontvanger. Echter geeft hij aan dat dit wel van belang is voor de doorwerking. Wij

126


zitten in een provincie die getypeerd wordt door een grote stedelijke kern met daaromheen een grote plattelandsomgeving. Dus een aanbeveling uit een veel stedelijker gebied zal altijd met een soort scepces bekeken worden. (…) Hoe specifieker die op een niet herkenbare situatie geschreven is, hoe makkelijker de aanbeveling opzij geschoven word. (…) Omdat de situatie binnen de veiligheidsregio in die situatie daar anders is, en dat is dan niet herkenbaar voor onze bestuurders. En dat is wel jammer, want zo gaat een deel van het leervermogen verloren. Wanneer er geen goede afstemming is met de rapporten kan dit leiden tot perverse effecten van toezicht. En die worden in het dagelijks bestuur intensief besproken, want we vinden ze vaak heel theoretisch. Maar als je het goed hebt opgeschreven wil dat niet zeggen dat het in de praktijk werkt. Dus dat betekent ook dat we wel eens naar de inspectie toeschrijven, dan maken we gewoon een protocol zodat we weten dat de inspectie tevreden is. Ambtenaar G1 geeft aan dat zowel de Inspectie VenJ als het toezichtveld moeten streven naar praktijkgericht toezicht. Hiervoor is afstemming nodig. Een anders punt dat hij aangeeft is dat het toezichtveld niet precies op de hoogte is van wat de Inspectie VenJ doet en dat dit een probleem is. Ik denk wel dat je als inspectie, maar ook als veld, altijd de wil moet hebben om dat toezicht zo goed mogelijk te maken, en zo veel mogelijk moet relateren aan de praktijk. Over het belang van afstemming op de financiële situatie geeft hij aan dat dit meespeelt. Tien jaar gelden was het met het geld makkelijker dan tegenwoordig. Het blijft een spel, het blijft momenten kiezen, wanneer zijn ze er ontvankelijk voor. (…) Wat vindt men belangrijk. En dan moet je schakelen als organisatie. Ambtenaar G2 geeft aan dat hij de afstemming met het toezichtveld wel steeds beter vindt gaan en dat dit prettig is. Echter geeft hij wel aan dat de Wet Vr niet goed aansluit bij wat het veld wil. Organisatie van de Inspectie VenJ Bestuurder G1 geeft aan dat de reputatie van de Inspectie VenJ in zijn ogen goed is, maar dat deze mening niet door iedereen gedeeld zal worden. Dit heeft ermee te maken dat er in het veld een bepaalde angst voor rapporten en wat erin staat bestaat. De reputatie is wel beter geworden de laatste jaren. Niet vergeten dat er een soort van angst is in het veld voor rapporten van de inspectie. (… ) En voor wat in een rapport staat. Dit speelt mee natuurlijk in hoe er tegen de inspectie aangekeken word. (…) Wat je een beetje zag na Enschede5, dan hadden we allemaal het beeld van dat moet je niet overkomen, want dan wordt je helemaal gek van al die inspecties die op je afkomen. Dat imago leefde wel sterk. Ik denk dat de laatste jaren dat dat wel gedempt is. Bestuurder G2 geeft aan de reputatie van de Inspectie VenJ in zijn ogen niet zo heel goed is. Veel worden hun rapporten gezien als ‘vinkjes’ rapporten. Ja, een vinkjes rapport. (…) Als het maar geprotocolleerd is, dan is het al gauw goed voor de inspectie. Hij geeft aan dat er in Groningen niet zo snel op gereageerd wordt als de Inspectie VenJ iets signaleert. Groningen heeft niet de nijging om snel over haar theewater te raken. We denken wel eens ach, daar moeten we niet te snel op reageren. (…) En soms klinkt er ook wel iets van meelijden in door, van die jongens zitten zo dicht bij het ministerie, ze kunnen ook niet anders. (…) Maar ja, wat moet je anders als je in Den haag zit. Ambtenaar G1 geeft aan dat hij wel merkt dat de Inspectie VenJ vanuit de brandweer een redelijk negatieve klank 5

De vuurwerkramp in Enschede op 13 mei, 2000

127


heeft en dat speelt mee in de gebruikmaking van de rapporten. En dat vindt hij jammer, want als de brandweer en Inspectie VenJ de handen in elkaar slaan kunnen ze meer bereiken. Het heeft ook te maken met wat ik al eerder zei dat de inspectie niet echt een hele goede naam, zo van dat je zegt we: prima rapport, dat gaan eens een keer echt flink omarmen. Ambtenaar G2 geeft aan dat de reputatie de laatste jaren beter is geworden en over het algemeen nu wel goed is. Hij geeft wel dat er wat argwaan is richting de Inspectie VenJ. Hierin kan onzekerheid over wat de Inspectie VenJ gaat doen in meespelen. Er is natuurlijk altijd wat argwaan naar elkaar over wat gaan ze nu precies doen. Bestuurder G2 geeft wel aan de wettelijke basis van de aanbevelingen van de Inspectie VenJ een rol speelt. Maar goed, de wetgever heeft het zo bepaald en we hebben geprobeerd daar invloed op te hebben en we hebben het niet gewonnen, dus ja, dan houdt je je netjes aan de regels. Over de wettelijke basis van de aanbevelingen van de Inspectie VenJ geeft ambtenaar G2 aan dat het niet zoveel uitmaakt. Ze zullen nooit die opkomsttijden halen, en ze gaan geen tweede copi hebben. Het past niet bij het risicobeeld van Groningen. Het is niet relevant. (…) En dan helpt het dus ook niet dat het in een rapport staat, het noemen van de wet en te zeggen dat we er niet aan voldoen, want we gaan het niet doen. Het risicobeeld moet meegenomen worden. (…) We zijn het gewoon niet eens in de methodiek. Bestuur G1 geeft aan dat het gebruiken van sanctionerende middelen mogelijk geen effectieve bijdrage levert aan de doorwerking. Met sanctioneringmogelijkheid werken is mogelijk niet effectief, dan ga je namelijk boven het netwerk staan. Over de sanctionerende mogelijkheid die de Inspectie VenJ heeft zegt ambtenaar G1 dat die niet zoveel gewicht in de schaal legt. Je moet ook reëel zijn, de inspectie VenJ is geen handhavende inspectie, die hebben geen mandaat. Dus in die zin wordt die druk niet zo ervaren. (…) Je bent geen handhavende inspectie, dus je kan het niet afdwingen. Over de sanctionerende mogelijkheid van de Inspectie VenJ geeft ambtenaar G2 aan dat het niet zo’n impact heeft op het bestuur. Dat een papieren krachtsmiddel. Ik moet denken aan de eerste ADR, dat werd toen ook openbaargemaakt. We hebben toen zelf al eerder geopenbaard. Onze bestuurders liggen daar echt niet wakker van. Dat wat gedeeld gaat worden komt nu al in de bestuurvergadering, en die bestuursvergadering is ook openbaar. En als het dan gevoelig is, dan zorgen we dat het aan de voorkant al op zijn context kan worden beoordeeld. (…) Dus dan zetten wij meer in om dit uit te leggen, dan dat we bang zijn dat het openbaar wordt. Interactie tussen de Inspectie VenJ en actoren uit de veiligheidsregio Bestuurder G1 geeft aan erg goede ervaringen gehad te hebben in de interactie met de Inspectie VenJ. Er was toen sprake van goede communicatie en iedereen hield zich aan de afspraken die onderling gemaakt waren. Hij geeft aan dat voor effectief toezicht het nodig is dat de Inspectie VenJ betrokken is in het netwerk. Bestuurder G2 geeft aan dat hij denkt dat de communicatie de laatste tijd wel beter gaat. Rapporten worden niet zomaar meer over de schutting gegooid. Dit speelt een rol in de doorwerking. Als er geen fatsoenlijke hoor en wederhoor is en het gevoel ontstaat dat er over het hoofd heen geschreven is, dan wordt het rapport niet van hun. Als een rapport niet beleefd wordt als een rapport waarmee je verder

128


kan, en eigenlijk verder moet, maar alleen een rapport is waarmee je om de oren wordt geslagen, dan gaat men in een hele andere stand zitten. Dus eigenlijk moet je een rapport hebben waarmee je naast iemand kan gaan zitten en het erover kan hebben samen. Ambtenaar G1 geeft aan dat de dialoog aangaan belangrijk is. Ook geeft hij aan dat dit wat vaker zou moeten om achter de behoefte van het veld te komen. De inspectie zou wat meer contacten moeten zoeken in het veld. (…) Op strategisch niveau vragen waar de Inspectie kan helpen om hun mee te helpen dat de organisatie beter gaat functioneren. Ambtenaar G2 geeft aan dat in verbinding komen van de Inspectie VenJ met het veld belangrijk is. Samen op zoek gaan naar oplossingen en daarover communiceren is van belang. Structureelheid van dit contact geeft hij ook als belangrijk. Hij geeft aan dat dit wel eens verschilt met bepaalde rapportages. Presentatie van de aanbevelingen Ambtenaar G1 geeft aan dat het voeren van een gesprek wellicht de doorwerking vergroot. Ook zou een andere presentatievorm kunnen helpen. Ook kan het meespelen om de juiste partijen te benaderen en misschien verschillende samenvattingen te gebruiken. Het dvd-tje van de brand in Groningen heeft enorm veel impact gehad. Daar is heel veel nagekeken. Of dat ook geleid heeft tot de nodige wijzigingen in processen enzo is nog wel een volgende vraag. Sommige wel, sommige ook niet. Ambtenaar G2 geeft aan de juiste presentatievorm kan bijdragen aan het effect. Voor het landen in de organisatie, dan is het veel beter om presentatie, filmpje, dat soort zaken te gebruiken dan een rapport. (…) Leg die spinnenweb maar eens neer en heb daar een goed gesprek over. (…) Bij de ADR was het wel anders, toen werd de cirkel gesloten door de resultaten te presenteren in de bestuursvergadering. (…) In die tijd ging het wat interactiever, dat had wel positieve kenmerken. Institutionele kenmerken van het beleidsveld Ambtenaar G1 geeft aan dat de timing van aanbevelingen van belang is, aangezien het thema veiligheid geen dagelijkse belasting van het bestuur is. Het kan helpen om de pers te zoeken om effect van de rapporten te vergroten. En dat zijn ook de momenten wanneer ze daarvoor toegankelijk zijn. (…) Daar liggen nog kansen, timing is sowieso belangrijk. Want het is geen dagelijkse belasting voor het bestuur. (…) Het blijft een spel, het blijft momenten kiezen, wanneer zijn ze er ontvankelijk voor, wat haalt de landelijke pers, wat vindt men belangrijk. (…) Kijk, een rapport als Moerdijk enzo, dan wordt de pers gezocht en over gecommuniceerd. En dat is natuurlijk goed. Maar los van die persmomenten wordt het rapport eigenlijk het land in geflikkerd, met een vaste verzendlijst verstuurd. Samenhangend met de ‘ontvankelijkheid’ is de bestuurlijke belangstelling van bestuurders is het thema veiligheid. Bestuurder G1 geeft aan goed op de hoogte van hoe de rampenbestrijding werk en is hier intensief bij betrokken. Hij heeft aan zelf al eens een ramp meegemaakt te hebben in zijn gemeente en kent hierdoor de Inspectie VenJ goed. Hij stelt dat bestuurders die een ramp hebben meegemaakt beter op de hoogte zijn van de Inspectie VenJ. Hij geeft aan niet alle rapporten te lezen omdat er zoveel rapporten binnen komen (niet alleen van de Inspectie VenJ), maar wel naar de samenvatting te kijken. Dit geldt voor

129


meer bestuurders geeft hij aan. Hij geeft aan dat het even duurt voor je het belang inziet van veiligheid als bestuurder. Het duurt even voor je zicht hebt op veiligheid, maar als je het ziet dan zie je het absolute belang er van. En daarin is de preventieve kant van veiligheid erg belangrijk. Als het mis gaat heb je een heel bijzondere rol als burgemeester. Dan komt het erop aan. (…) Als je geen achtergrond hebt op veiligheidgebied is het voor het vak van burgemeester vreemd deel van het vak. Het duurt even om door te hebben wat voor vreemde rol je als burgemeester op dit gebied hebt. Bestuurder G2 is al langere tijd burgemeester en goed op de hoogte van hoe de veiligheidsregio in elkaar steekt. Hij geeft wel aan dat andere bestuurders minder goed op de hoogte zijn, maar stelt dat dit niet zo’n probleem hoeft te zijn. Hij is goed op de hoogte met de Inspectie VenJ en geeft dat aan de rapporten aandacht wordt besteed. Er zijn collega’s die zijn minder op de hoogte. Echter de recente wateroverlast heeft awerness heeft geboden. Maar er is sowieso veel vertrouwen in de collega’s. Met de 23 burgemeester hebben we een taakverdeling. Ambtenaar G1 geeft aan dat de bestuurlijke belangstelling van een bestuurder van belang is. Bestuurders kijken vrij opportunistisch naar veiligheid. Zolang er geen zorg is bemoeien ze zich hier niet mee. Maar in die GRIP 4 situatie worden ze met de neus op de feiten gedrukt en dan weten ze weer even dat het belangrijk is dat we dit allemaal hebben, maar dat ebt ook wel weer snel weg. Het zal altijd een veld blijven waarin de aandacht gegenereerd wordt aan de hand van incidenten. Structurele aandacht is er niet echt. Over het lezen van rapporten door bestuurders zegt hij: Dat stuurt hij meteen door naar de commandant. Daar doet hij echt niks mee. Over de besluitvorming in het algemeen bestuur geeft bestuurder G1 aan dat er eensgezind een koers bepaald wordt en dat hij geen medebestuurders hoeft te overtuigen van belang van veiligheid. Dit maakt besluitvorming gemakkelijker. Ik vind dat wij uitermate eensgezind de koers bepalen. (…) We hebben denk het geluk dat er in onze regio niet zo’n grote belangentegenstellingen zijn binnen de regio. (…) En toen de Wet Vr kwam hadden wij het geluk dat de grenzen van de veiligheidsregio samenvielen met de provinciegrenzen. Dus we hebben niet die hele slag hoeven maken die anderen moest maken, het is een natuurlijk proces geweest. Over de besluitvorming in het algemeen bestuur geeft Ambtenaar G1 aan dat er spanningen geweest zijn in tussen de gemeente Groningen en de andere gemeenten. Dit heeft de besluitvorming bemoeilijkt. Spanning hierdoor tussen gemeente Groningen en andere gemeenten. En dat heeft niet meegeholpen om het bestuur op de juiste wijze in te lichten. Daar wordt nu wel iets aan gedaan, en ik verwacht dat het beter zal gaan nu. Het is hier lang niet optimaal gelopen, maar we gaan nu de goede kant op. Bestuurder G1 geeft aan dat de professionalisering van het veld meespeelt in de doorwerking. Het veld van de brandweer is stronteigenwijs. En ook behoorlijk traditioneel. (…) Veel weerstand voor de adaptie van zaken die je zelf niet bedacht hebt, het is lastig. Dat is kenmerk bij professionele organisaties. Kenmerk van professie is eigenwijsheid, en denken dat jouw vakopvatting het beste is. Over de professionalisering van het veld geeft Ambtenaar G1 aan dat er weerstand is tegen de Inspectie VenJ en dat de brandweer een conservatieve organisatie is. Maar voor een deel heeft het ook te maken met een soort intrinsieke weerstand die regio’s hebben tegen de inspectie. Ze vinden dat ze het goed doen,

130


dus val ons maar niet lastig. En als inspectie kun je een deel invloed daarop uitoefenen. (…) Je moet er rekening mee houden dat het veld, ik betrek het nu op de brandweer, dat het wel redelijk conservatieve organisaties zijn die ook wel vrij lastig veranderingen doorvoeren in organisaties.

Bijlage 3.4: Factoren die doorwerking beïnvloeden in IJsselland Kenmerken van aanbevelingen van de Inspectie VenJ Bestuurder IJ2 geeft aan dat hij het belangrijk vindt dat aanbevelingen inhoudelijk juist zijn en dat hij niet teveel aanbevelingen krijgt. Ambtenaar IJ2 geeft aan dat de rapporten goed leesbaar zijn en dat de vormgeving goed is. Classificatie van aanbevelingen, concreetheid en een managementsamenvatting worden als prettig ervaren. Over de hoeveelheid aanbevelingen geeft hij aan dat het veel aanbevelingen mogen zijn voor hem. Voor het bestuur ligt dat anders. Wat voor mij belangrijk is dat ik de aanbevelingen kan gebruiken om de operationele organisatie op orde te krijgen. Het moet inhoudelijk zijn, want daar zijn wij van. (…) Ik wil graag veel aanbevelingen hebben. Het bestuur zal vaak zeggen, doe maar niet teveel, dat kunnen we niet aan. (…) We hebben niet de tijd alle rapporten te lezen, we moeten wel keuzes maken. Ideaal dat er een samenvatting voorin zit. Afstemming met de behoefte van de actoren uit de veiligheidsregio Bestuurder IJ1 geeft aan dat aansluiting bij elkaars planvorming verstandig is. Bestuurder IJ2 sluit hierbij aan en stelt dat afstemming op de eigen behoefte belangrijk te vinden. Daarnaast moet er met de aanbevelingen rekening gehouden worden met de situatie waarin een veiligheidsregio zit. Ook moet er rekening gehouden worden met de processen in de veiligheidsregio om doorwerking van aanbevelingen te hebben. Het belang is of het probleem bij jezelf leeft. Je moet er zelf mee te maken hebben, dan denk je bijvoorbeeld: Hey, daar hadden wij laatst ook een discussie over en kwamen we niet uit. Hoe meer het iets is waar je niet mee bezig bent en het komt van buiten, dan is het minder. Dus het moet heel erg aansluiten bij je eigen agenda, of die dan een beetje aanwezig is. Hij geeft aan dat rekening gehouden moet worden met de financiële situatie van de veiligheidsregio’s. Houdt dus ook rekening met: wij zijn ook maar veiligheidsregio’s, verlengd lokaal bestuur en hebben beperkt budget, we kunnen niet alles. (…) Houdt ook rekening ermee dat we maar beperkt iets kunnen doen. Dit wordt ondersteund door bestuurder IJ2. Er zit wat meer druk op op dit moment, omdat het geld kost en we moeten bezuinigen. Aan veiligheid zitten aspecten die veiligheid lastig maken. (…) En die kosten zijn gewoon de laatste jaren gestegen, en er is nu minder geld. Ambtenaar IJ1 geeft aan dat hij het idee heeft dat de aanbevelingen goed afgestemd zijn en dat hij daarover ook contact heeft met de Inspectie VenJ. Het lastige hieraan is echter dat de aanbevelingen gebaseerd zijn op de Wet Vr. En deze wet vindt hij niet zo goed afgestemd op de veiligheidsregio. Hierdoor zijn sommige aanbevelingen ook niet te gebruiken. We kunnen dat gewoon niet implementeren. Het trekt ons hele organisatie leeg om zo’n oefening te draaien. (…) En dan moet je ook nog de verbeteringen implementeren. Dat vinden we sowieso een punt. En sommige zaken zijn wel enorm gedetailleerd, dat moeten ze eigenlijk niet willen.

131


Organisatie van de Inspectie VenJ Beide bestuurders geven aan dat de reputatie van de Inspectie VenJ in hun ogen goed is. Bestuurder IJ1 is echter niet zo goed bekend met de inspectie VenJ. Hij geeft aan dat dit komt doordat hij nog niet zolang burgemeester is. Bestuurder IJ2 geeft aan dat hij goed bekend is met de Inspectie VenJ en hun ziet als een serieuze partner. Hierin speelt mee dat hij het hoofd van Inspectie VenJ erg politiek correct vindt en dat dat van belang is in bestuurlijke contacten. Dan wordt je serieus genomen. Echter ziet hij dat de reputatie niet bij iedereen goed is: Ik kan me een vergadering herinneren waarbij met name door burgemeesters van kleine gemeenten zeer wantrouwig werd gekeken naar de Inspectie VenJ. Het is de vijand. En worden een heleboel gegevens opgevraagd en ze zijn er niet om je te helpen. Ze zijn er om je af te straffen. Dat imago is wel aan het veranderen, maar van een reputatie kom je erg moeilijk vanaf, dat duurt erg lang. Ik denk dat collega’s van mij er iets negatiever over denken dan ik. En dat is algemeen he, want we zijn gemeenten en we moeten overal verantwoording over afleggen. Hierin zou ook mee kunnen spelen dat hij denkt dat de Inspectie VenJ redelijk in lijn zit met de minister. We voelen wel eens, er is een hype, er is iets gebeurd en de Tweede Kamer roept: dat mag nooit meer gebeuren, en de minister en inspectie gaan gelijk naar beneden en zeggen tegen de veiligheidsregio’s: dat mag je nooit meer doen. En ja, dan worden wij niet serieus genomen, dan fungeren wij als bliksemafleider voor de minister. Over de reputatie van de Inspectie VenJ zegt ambtenaar IJ1 dat het nu wel goed is, maar dat het vroeger anders was. Dat heeft er mee te maken dat de veiligheidsregio’s het gevoel hebben heel erg onder een vergrootglas te zitten. Toen ik hier kwam was dat niet heel positief, dat was echt beeldvorming. Ik denk dat ze nu wel een goede reputatie hebben op alle gebieden. Daar zit ook geen verschil in tussen bestuur en mij hier. We nemen elkaar als serieuze partner. Ook geeft hij aan dat de Inspectie VenJ een natuurlijk gezag heeft naar het bestuur. Dat natuurlijke gezag kan meespelen in de doorwerking van aanbevelingen. De inspectie heeft daarin een natuurlijk gezag. Als zij iets zeggen tegen een gemeentebestuur dan is dat ook zo. (…) Dus wij maken gebruik van de onafhankelijkheid van de inspectie. Ze leggen meer gewicht in de schaal. Vreemde ogen dwingen. Over het openbaar maken van rapporten van de Inspectie VenJ zegt bestuurder IJ2 dat bestuurders daar wel gevoelig voor zijn. We zijn wel gevoelig voor benchemark. (…) Dus als ik zo’n overzicht zie kijk ik altijd even hoe andere regio’s het doen. En vraag ik wel bestuurlijk aandacht voor de verbeterpunten. Dat werkt wel. (…) Ja, ik zeg altijd, we zitten enorm in een verantwoordingsdemocratie. Als er iets fout gaat komen er allemaal rapporten. Over de ‘sanctioneringmogelijkheid’ zegt ambtenaar IJ1 zich niet zo druk te maken, maar hij denkt dat het wel anders ligt bij het bestuur. Interactie tussen de Inspectie VenJ en actoren uit de veiligheidsregio Over deze factor wordt in de interviews niet zoveel gezegd. Dit komt doordat tijdgebrek soms meespeelde in de diepgang van de interviews, zoals verklaard in hoofdstuk 4, paragraaf 4.4. Wel werd aangegeven door ambtenaar IJ1 dat de communicatie en interactie uitstekend is met de Inspectie VenJ en dat het contact ook van beide kanten komt, wat hij als prettig ervaart. Ook is de interactie structureel van aard. Hij hecht waarde aan

132


bijvoorbeeld de contactdag. Bestuurder IJ1 heeft nooit contact met de Inspectie VenJ en bestuurder IJ2 geeft aan dat het contact goed is. Presentatie van de aanbevelingen Bestuurder IJ2 geeft aan dat presentatie met mondelinge overdacht op een interactieve wijze erg belangrijk is. Bestuurders zijn gevoelig voor de presentatie van rapporten. Dit vergroot ook de doorwerking ervan. Ik denk dat die veranderingen niet alleen door het rapport komen. Het ligt eraan hoe dat neergezet wordt, bijvoorbeeld een symposium of een panel dat bijeenkomt. Alleen lezen is niet genoeg. En moet wel een behoorlijk implementatie traject zijn. (…) En dan helpt de manier waarop je ermee kennis maakt. Een boeiende presentatie of voorbeeld bijvoorbeeld. Ambtenaar IJ1 geeft aan dat de manier van presentatie van groot belang is voor de druk die rapporten op het algemeen bestuur hebben. Peter van Dam is keer geweest in het algemeen bestuur, en dat was heel prettig. Wil je echt er wat mee, dan moet het ook uitgelegd worden. Vertel het aan ons bestuur, persoonlijk werkt. Doen we volgende keer weer. (…) Zo’n rapportje in de binnengekomen stukken van het algemeen bestuur levert niet zoveel op. Institutionele kenmerken van het beleidsveld Bestuurder IJ2 geeft aan dat aanbevelingen gebruikt worden wanneer de ontvankelijkheid ervoor groot is. Het gaat erom of ze relevant zijn voor de bestuurder en de rapporten moeten actueel zijn. Politieke en media aandacht zijn van belang. Het ligt eraan hoe relevant het voor deze regio is. Als het specifiek voor ons van belang is dan is dat belangrijker. Dan denkt je: dat kan politiek gevoelig zijn. Als daar een persbericht daarvan uitkomt, kan ik zomaar een vraag uit de gemeenteraad hierover krijgen. Dus je prepareer je al hierop. (…) En dan helpt ook of het dwingend heeft gesteld en de minister heeft gezegd dat hij het gaat controleren. Bestuurder IJ1 geeft aan dat bestuurders met veel verschillende dingen bezig te zijn. Het thema veiligheid is daarvan slechts één onderdeel. Daar komt bij dat hij nog niet zolang bestuurder is en nog niet zo goed op de hoogte is over het onderwerp. Dit speelt mee in de bestuurlijke belangstelling voor het thema veiligheid. Bestuurder IJ1 geeft aan nauwelijks rapporten te lezen en alleen naar de samenvatting te kijken. Nauwelijks. Echt alleen de samenvatting, ik kijk hoe we er vanaf komen. Daar heb ik ook een ambtenaar voor. (…) Maar bestuurders denk ik heel beperkt. Bestuurder IJ2 geeft ook aan alleen de samenvatting van rapporten te lezen. Nou, niet van kaft tot kaft. Het ligt eraan of het actueel is. Als reden om op ambtelijk niveau wel alle aanbevelingen over te laten nemen geeft hij aan dat dit met de bestuurlijke verantwoordelijkheid te maken heeft. Stel je voor dat je aanbevelingen van de inspectie niet hebt overgenomen en daarna hoppa, komt er een onderzoek dat blijkt dat daardoor het niet werkte. Het kan bestuurlijk te riskant zijn om ze niet over te nemen, dan moet je je wel bijzonder goede argumenten hebben wil je ze niet overnemen. Bestuurder IJ2 bevestigt dit. Want je weet dat je er op afgerekend en beoordeeld wordt, dan ben je aan het afvinken. Maar dat gaat meer over het ambtelijk. Ik denk dat een bestuurder hier niet mee bezig is. Tenzij dat er dingen instaan waarvan we denken, nou, dat gaan we echt niet doen. Dus het gebeurt wel, maar daar zit weinig bestuurlijke interventie aan denk ik.

133


Over het belang van veiligheid bij bestuurders zegt bestuurder IJ2 dat het helemaal niet zo leeft bij bestuurders. Ik was laatst bij een workshop, en ik merkte dat het belang van de veiligheidsregio veel minder leefde bij collega’s van kleinere gemeenten. Voor hen was het meer van, als wij maar een goede districtchef hebben, ben ik wel tevreden. Ik was blij dat het niet iemand van mijn veiligheidsregio was. Hij onderkent ook dat hij rapporten meer leest uit schadebeperkingoogpunt dan om er iets van te leren. Ik moet bijna zeggen dat je het meer uit doe schadebeperkingoogpunt dan van: Hey, daar kan ik mijn voordeel mee doen. Want daar zit dan toch iets van: tja, als dat heel kritisch is dat rapport, dan heb je meteen verantwoordingsdemocratie, dan moet je weten wat je eraan kan doen en waarom het zo is. Bestuurder IJ1 verklaard dit en geeft aan dat een bestuurder een lastige rol heeft in de veiligheidsregio en veiligheid een riskant onderwerp is voor een bestuurder. Een probleem is dat veiligheid gaat over iets waar mensen achteraf altijd over zeggen dat het de allerhoogste prioriteit moet hebben. Zodra er sprake is geweest van een ramp gaat men er vanuit dat alles gedaan was om de impact zo klein te houden. En ook dat leidt tot opwaartse druk in die organisatie. Ambtenaar IJ1 zegt over het lezen van rapporten van bestuurders: Ach, die lezen dat niet. Die lezen de samenvatting en onze notitie erop. (…) Daarvoor is het te operationeel. Ambtenaar IJ1 geeft aan de politieke en media-aandacht van groot belang is voor de doorwerking van aanbevelingen in het bestuur. Als je alleen aanbevelingen hebt staan is de volgende vraag van de bestuurder: wat gaan we ermee doen dan? Die zijn er ook niet in geïnteresseerd. Maar met Moerdijk hadden we ze allemaal bij de les weer. Ook geeft hij aan dat bestuurders dit als prettig ervaren, omdat er dan geld vrijgemaakt wordt. En het bestuur vind het ook prettig, want dan wordt er ook geld vrijgemaakt voor veiligheid en wordt er niet teveel bezuinigd. Het is goed om veiligheid op de politieke kaart te hebben, dan doen we er weer toe. En niks een betere reclame dan een rampje. (…) Bestuurders worden getriggered wanneer er ergens een groot incident is. Over de besluitvorming in het algemeen bestuur zegt bestuurder IJ2 dat besluitvorming officieel met meerderheid van stemmen is, maar dat ze het wel proberen het met elkaar eens te worden. Deze besluitvorming kan meespelen in het al dan niet in gebruik nemen van aanbevelingen. We hebben hier maar elf gemeenten. Dat betekent dat als je een algemeen bestuur hebt dat iedereen de gelegenheid heeft om iets te zeggen. Er zijn ook regio’s met 30 gemeenten, dan wordt dat lastiger. Dan krijg je een dagelijks bestuur waar de zaken worden gedaan en de rest zit er een beetje bij als besluitvormingsmachine. Over de besluitvorming in het algemeen bestuur geeft ambtenaar IJ1 aan dat veel voorbereidend werk door het ambtelijke apparaat en het dagelijks bestuur gedaan wordt. Daarbij worden rapporten van de Inspectie VenJ voorzien van een notitie van het ambtelijke apparaat over wat er in de rapporten staat en wat het effect is voor de veiligheidsregio. We stoppen er een notitie bij naar de context voor onze regio. Er staat op dat mocht zoiets bij ons gebeuren hoe wij het dan regelen. (…) We proberen de bestuurlijke druk zo veel mogelijk te beperken. Ik geef de belangrijkste stukken aan als secretaris, ik bepaal of het hamerstukken zijn of bespreekstukken.

134


Over de professionalisering van het veld waarop toezicht gehouden wordt geeft ambtenaar IJ1 aan dit een rol speelt in het gebruik van aanbevelingen. Dat heeft te maken met de weerstand die vanuit professionele organisaties naar de toezichthouder gaat. Dat speelt natuurlijk mee, heel erg. Die culturen zijn wel van: hoe kunnen zij denken dat wij als professionele organisatie ons werk moeten doen, of het anders zouden moeten doen. En de weerzin tegen inspectie. Waarom zouden zij het beter weten. Hierbij kan onzekerheid ten opzichte van de Inspectie VenJ een rol spelen volgens ambtenaar IJ1. Onzekerheid speelt hier een rol in, we hebben netwerkdagen met crisispartners. (…) Kennen en gekend worden is heel belangrijk. Begrip hebben voor elkaar is belangrijk.

135

Effectiviteit van toezicht op de rampenbestrijding

Recommend Documents