VYSOKÁ ŠKOLA EKONOMICKÁ V PRAZE

VYSOKÁ ŠKOLA EKONOMICKÁ V PRAZE Fakulta mezinárodních vztahů

Obor: Politologie

Financování politických stran v ČR (bakalářská práce)

Autor: Petr Novotný Vedoucí práce: prof. PhDr. Vladimíra Dvořáková, CSc.

Prohlášení: Prohlašuji, že jsem bakalářskou práci vypracoval samostatně a vyznačil všechny citace z pramenů. V Praze dne

…………

………………… podpis studenta

1

1. Obsah: 1.Obsah:......................................................................................................................2 2.Resumé:...................................................................................................................3 3.Úvod: ......................................................................................................................3 3.1.Vývoj teoretického vědění:..............................................................................4 3.2.Metodologie:....................................................................................................5 4.Úvod do problematiky financování politických stran:............................................6 4.1.Cíle financování politických stran:...................................................................7 4.2.Formy a zdroje financování politických stran:.................................................8 4.3.Legislativní úprava financování politických stran:........................................10 4.3.1.Zásady legislativní úpravy:.....................................................................11 4.4.Soukromé financování politických stran:.......................................................14 4.4.1.Význam výše finančních zdrojů pro volební úspěch:.............................14 4.5.Zahraniční a anonymní financování politických stran:..................................15 4.6.Veřejné financování politických stran:...........................................................17 4.6.1.Formy veřejného financování politických stran:.....................................17 4.6.1.1.Nepřímé veřejné financování:..............................................................19 4.7.Stručné shrnutí:..............................................................................................20 5.Vývoj úpravy financování politických stran v ČR:...............................................20 5.1.Vývojové fáze a charakteristiky české legislativy:........................................21 5.1.1.Období podregulace politických stran:....................................................23 5.1.2.Fáze koncentrace podpory parlamentním stranám:.................................28 5.1.2.1.Příspěvek na volby a kauce:.................................................................30 5.1.3.Současná legislativní úprava:..................................................................36 6.Závěr:.....................................................................................................................39 7.Seznam použité literatury:.....................................................................................42

2

2. Resumé: Nakolik mohou finanční prostředky politické strany ovlivnit výsledek voleb? Jaký vliv má na politický systém legislativní úprava financování politických stran? Je možné, aby se vládní politické strany pomocí této úpravy udržely u moci? V této bakalářské práci uvedu aktuální teoretická východiska předních odborníků na oblast financování politických stran, dále samostatnou kapitolu věnuji modelům, jež vykazují známky funkčnosti a přenositelnosti do jiných politických systémů. Závěrem zanalyzuji vývojové tendence legislativní úpravy financování politických stran v ČR, současnou úpravu a její vliv na český politický systém. Ve všech oblastech se pokusím identifikovat základní dilemata a okruhy problémů, popřípadě nastínit možná řešení, která vyplývají z teorie, či z mé vlastní invence. V závěru bude cílem těchto analýz sledovat a ověřovat následující hypotézy. 1. Novelizace legislativy mají za cíl posílit transparentnost financování politických stran a zabránit korupčnímu chování. 2. Systém financování politických stran posiluje tendenci k jejich kartelizaci, tj. znesnadňuje přístup politických stran mimo establishment do vysoké politiky. 3. Legislativa splňuje základní požadavky na ní kladené, její realizace je proveditelná a její dodržování vynutitelné. Klíčovými pojmy jsou: financování politických stran, (kontinentální) plošný příspěvek (kanadský) systém daňových úlev, (německé) „dorovnávací“ příspěvky, příspěvek na činnost, příspěvek na úhradu volebních nákladů, příspěvek na mandát, Ústavní soud.

3. Úvod: Financování politických stran jako specifický předmět vědeckého bádání není ještě plně rozvinut. Odborníci na tuto oblast se ve většině publikací z posledních let vzájemně shodují na tom, že metodologie a teoretické zakotvení se teprve rozvíjejí, stejně jako prochází proměnami i právní úprava. Považuji za nutné zdůraznit, že se nejedná o téma čistě politologické, jelikož přístup, který umožní do tématu proniknout, musí být ze své podstaty interdisciplinární. Takovýto přístup v podstatě žádný z předních odborníků explicitně nezmiňuje. Implicitně však ano. Ti se rekrutují jak z řad politologů, tak z řad právníků, sociologů a komplementárně i z řad odborníků specializovaných na oblast finančního výkaznictví. Tato skupina zpočátku ovlivňovala výhradně teoretický výzkum a 3

jeho závěry. Dalšími důležitými entitami, jež mají vliv na financování politických stran, jsou stát, politické strany, soudy a politikové. Tyto subjekty ovlivňují spíše praktické fungování systému financování politických stran a dodržování legislativní úpravy regulující tuto oblast. Obecně se dá hovořit o tom, že z počátku výzkumu byl vztah mezi vykonavateli vlivu na praxi a teorii spíše jednostranný – závěry vynesené státy, politickými stranami a soudy byly spíše zdrojem pro rozšíření a prohloubení teoretického výzkumu politology, právníky a sociology.1 Tato tendence je však z mého pohledu v posledních letech překonána pomocí nezávislých organizací, či přímo expertů, kteří danou oblast analyzují na zakázku pro státy, spolky států, anebo politické strany.2 Tím se tedy dostáváme z jednostranného vlivu praxe na teorii k vlivu oboustrannému, který má normotvorný a hodnototvorný charakter. Takovouto tendenci lze pozorovat z počátku 80. let 20. století.

3.1.Vývoj teoretického vědění: Jedním z prvních autorů, který se zabýval oblastí politických stran v moderních státech, byl Maurice Duverger, který počátkem 50. let vydal knihu, v níž rozdělil strany (i) dle způsobu financování na masové a kapitalistické (plutokratické). Nicméně financování politických stran nebylo hlavním předmětem výzkumu.3 To se však v následujících dekádách měnilo především díky vědcům jako Alexander Herd4, Khayyam Paltiel5 a Michael Pinto-Duschinsky6 a jiným. Roku 1976 došlo k institucionalizaci výzkumu a při IPSA byla založena studijní skupina zabývající se politickými financemi a korupcí.7 Ta byla jmenována výzkumným výborem č. 20 roku 1979. Jejím hlavním cílem je „studium role peněz v politickém procesu a v sociální interakci s veřejnými činiteli, včetně všech 1

Avšak dá se říct, že zejména v českém prostředí byly nálezy Ústavního soudu podnětné pro obě skupiny. 2 PINTO-DUSCHINSKY, Michael. Political Financing in the Commonwealth. [London] : Commonwealth Secretariat, 2001. 32 s. Dostupný z WWW: . WALECKI, Marcin, et al. Challenging the Norms and Standards of Election Administration. Washington : IFES, 2007. 93 s. ISBN 1-931459-17-7. Dále například analýzy expertů pro potřeby soudních řízení jako například při ÚS 507/05. 3 DUVERGER, Maurice. Political Parties: Their Organization and Activity in the Modern State. London and New York: Methuen, Wiley, 1954. 4 HEARD, Alexander. The Costs of Democracy. Chapel Hill, NC:University of North Carolina Press, 1960 5 PALTIEL, Khayyam Z. Political Party Financing in Canada. Toronto: McGraw-Hill Ryerson, 1970 6 PINTO-DUSCHINSKY, Michael. British Political Finance 1830–1980. Washington, DC: American Enterprise Institute. 7 IPSA. International Political Science Association (IPSA) : RC20 - Political Finance and Political Corruption [online]. c2005 , Tuesday, 14 October 2008 [cit. 2009-04-16]. Dostupný z WWW: .

4

aspektů financování politických stran a kampaní v celém světě, mezinárodních plateb uskutečněných za účelem rozšiřování demokratické vlády, tak jako korupce ve všech formách individuálního i vládního jednání“.8 V posledních letech lze pozorovat i nárůst vlivu mezivládních organizací na teoretický výzkum. Ty jsou většinou podporovány z vládních fondů (International IDEA – Institute for Democracy and Electoral Assistance9, IFES – International Foundation for Electoral Systems10, Rada Evropy, Association of Central Eastern European Election Officials (ACEEEO), aj.). Analýzy provedené předními experty mnohdy bývají publikovány jako kompendia či sborníky pod hlavičkou těchto organizací. V této práci budu nadále vycházet především z myšlenkových proudů, které jsou tvořeny německým právníkem Karlem Nassmacherem a polským vědcem Marcinem Waleckim, který na Nassmacherova teoretická východiska navazuje a dále je rozvádí. Nassmacher je odborník specializující se na anglosaskou oblast a západní Evropu. Walecki se primárně specializuje na střední a východní Evropu. Dále využiji publikací organizace International IDEA, do nichž oba přispívají.11 Pro analýzu legislativní úpravy financování politických stran v ČR využiji teoretických závěrů z Outlého publikace a soudní judikatury.12

3.2.Metodologie: Jak jsem již poznamenal, teoretický výzkum financování politických stran není dokončen a zrovna tak metodologie výzkumu není ucelená.13 Většina současných prací využívá metod komparací politických systémů, jejichž prvkem ostatně financování politických stran je. Jedná se o analýzy vnitrosystémové, které zkoumají historický vývoj legislativní úpravy a její vliv na fungování politického systému dané země. Obecně se dá říci, že převažují výzkumy, kde jednotliví autoři do hloubky analyzují jeden systém, či kulturní oblast, jejíž politický a právní řád vykazuje společné znaky. Společným prvkem 8

Tamtéž. http://www.idea.int/about/faq/index.cfm 10 http://www.ifes.org/home.html 11 INTERNATIONAL INSTITUTE FOR DEMOCRACY AND ELECTORAL ASSISTANCE – INTERNATIONAL IDEA. Funding of Political Parties and Elections Campaigns. 1st edition. Stockholm : IDEA, 2003. 245 s. Dostupný z WWW: . ISBN 91-89098-92-7. 12 OUTLÝ, Jan. Strany a stát, volby a finance : Vybrané aspekty primárních voleb a financování politických stran. 1. vyd. Olomouc : Periplum, 2003. 136 s. ISBN 80-86624-12-9. PODHRÁZKÝ, Milan. Přehled judikatury ve věcech voleb, referend a politických stran. Praha : ASPI, a.s., 2008. 392 s. ISBN 978-80-7357-291-4. 13 OUTLÝ, Jan. Financování politických stran státem : Poznámky k českému modelu [online]. [2002] [cit. 2009-05-03]. Dostupný z WWW: . 9

5

všech zkoumaných zemí je demokratický režim a vláda práva, popřípadě tranzice k demokracii. Pro analýzu legislativní úpravy financování politických stran v ČR použiji metodologii již výše uvedené publikace organizace International IDEA. Tento přístup zahrnuje výzkum vývoje legislativní úpravy a pravidel, jež danou oblast regulují, dále výzkum existence instituce, jež by vymáhala dodržování pravidel, zveřejňování příjmů a výdajů politických stran a limitů jejich výše, zákazu předem definovaných forem darů politickým stranám a výzkum analýzy přímého a nepřímého státního financování. V současnosti se lze setkat i s přístupem, který rozlišuje financování politických stran a financování volebních kampaní. Vzhledem k rozsahu práce však budu k těmto složkám přistupovat jako k celku, jelikož se domnívám, že principy a přístupy vztahující se k oběma podskupinám jsou podobné. Obtížně se jeví strukturace textu do samostatných kapitol, jelikož většina součástí tématu se mnohdy prolíná a kombinuje v sobě prvky několika oblastí.

4. Úvod do problematiky financování politických stran: Politické strany jsou neoddělitelnou součástí demokratického systému, jelikož soutěží o politickou moc, tvoří demokratické vlády a udávají směr veřejných politik, čímž odrážejí spektrum požadavků různých zájmových skupin. Význam politických stran podtrhuje i skutečnost, že jejich postavení je zakotveno ve většině moderních ústav a upraveno speciálním zákonem.14 Jejich postavení v právním systému je ambivalentní, jelikož je na ně nahlíženo jako na zprostředkující článek mezi sférou sociální a politickou. Míra kombinace těchto přístupů se liší a v podstatě je hlavním východiskem pro tvorbu legislativy. Vzhledem k důležitosti stran pro demokratické státy je nepřípustné, aby k nim bylo zcela přistupováno pouze v rámci jednoho postavení. Tato dvojkolejnost musí být zachována z důvodu zajištění nezávislosti v jejich konání a je vyjádřena v navzájem si odporujících zásadách, v rámci nichž je k nim přistupováno. Obecně se však má za to, že strany mají být odděleny od státu – což je například vyjádřeno tím, že členové ozbrojených sborů nemohou být jejich členy, atd.15 Vztah státu a stran je dle Outlého oboustranný: „charakter politického systému předurčuje způsob, jakým jsou strany financovány, a naopak“.16 Hlavní funkce politických 14

Grundgesetz Článek 21, Ústava ČR Článek 5, aj. Zákon č. 424/1991 Sb. 16 OUTLÝ, Jan. Strany a stát, volby a finance : Vybrané aspekty primárních voleb a financování politických stran. 1. vyd. Olomouc : Periplum, 2003. 136 s. ISBN 80-86624-12-9. s. 45. 15

6

stran tak, jak je definuje německý právník Karl Nassmacher, se dají jednoslovně definovat jako funkce mediační, mobilizační, selektivní, agregační a generační.17 Naplnění těchto funkcí je však poslední dobou ve většině demokratických států ovlivňováno nezájmem o dění v politických stranách. Participace voličů se omezuje na pouhé volení a jedním z výsledků tohoto jevu je nedostatečná finanční podpora politických stran. Tu stranám na začátku 20. století poskytovala široká členská základna. Existovaly dva typy stran. Strany reprezentující svět práce měly širokou členskou základnu a příspěvky na svou činnost vybíraly nejen v období volební kampaně, ale i v mezivolebním období. Charakter hromadění těchto příspěvků je označován jako sbírání „velkých peněz po malých sumách“, celkově to však na pokrytí činnosti nedostačovalo. Oproti tomu strany reprezentující zájmy světa kapitálu získávaly finanční podporu pouze v období voleb. Díky koncentraci podpory od několika málo přispěvatelů, většinou korporací různého typu se stejnými zájmy, se kapitálově orientované strany stávaly jejich instrumentem a prodlouženou rukou. Řešením obtížné situace obou typů stran se stala legislativní úprava a zavedení veřejného financování, které pro strany světa práce představovalo potřebné zdroje k rovnocenné účasti na volbách a pro strany světa kapitálu jistou dávku autonomie a pravidelného finančního zdroje, který by umožňoval vyvíjet stranickou aktivitu i v mezivolebním období.

4.1.Cíle financování politických stran: Cíle financování lze rozdělit na dvě skupiny. První, o jejichž naplnění usiluje stát, respektive legislativa, a druhá, o jejichž naplnění usilují politické strany. Je zřejmé, že cíle a prostředky financování stran z pohledu obou skupin mohou být, a mnohdy jsou, ve vzájemném protikladu. Z pohledu politických stran je hlavním cílem financování materiální zabezpečení, umožnění účasti na volební soutěži, příprava stranického programu a zajištění provozu stranického aparátu. Prostředky, pomocí kterých může být tohoto cíle dosaženo, se různí a z pohledu legislativy mohou být jak zákonné, tak nezákonné. Z pohledu státu je cílem financování politických stran naplnění jejich základních funkcí. Outlý za cíle legislativní regulace veřejného financování považuje následující:18 17

INTERNATIONAL IDEA. Funding of Political Parties and Elections Campaigns. 1st edition. Stockholm : IDEA, 2003. 245 s. ISBN 91-89098-92-7. s. 2. 18 OUTLÝ, Jan. Strany a stát, volby a finance : Vybrané aspekty primárních voleb a financování politických stran. 1. vyd. Olomouc : Periplum, 2003. 136 s. ISBN 80-86624-12-9. s. 19.

7

•

zamezení střetu zájmů a korupci

•

omezení celkové nákladovosti reprezentativní demokracie

•

zamezení nežádoucím vlivům na politické strany

Je třeba vzít v úvahu, že cíle a očekávání, spojená s financováním politických stran, se odvíjejí od poskytovatelů a od příjemců. Žádoucí stav je takový, aby cíle a očekávání nebyly v rozporu s principy demokratické společnosti a neodporovaly morálním hodnotám a zákonům.

4.2.Formy a zdroje financování politických stran: Zdroje financování politických stran lze rozdělit do dvou hlavních skupin: na financování soukromé a veřejné. Soukromé financování je důsledkem zakotvení stran v sociální sféře. Zatímco veřejné financování je naopak uznáním stran coby veřejných institucí. Máme zde tedy dva zdroje, a to privátní a veřejné. Oba lze dále dělit dle formy na přímé v podobě peněžních dotací a nepřímé v podobě naturálií, služeb, dobrovolnické práce, či vysílacího času v médiích, atd. V podobě naturálií, či služeb můžeme hovořit například o bezplatných půjčkách, poskytnutí dopravních prostředků, či jiných statků, popřípadě poskytnutí služeb za tarify, které jsou nižší než tržní ceny. Politické strany získávají podporou ze 4 hlavních zdrojů: veřejných rozpočtů, z příspěvků od voličů či členské základny a z vlastní činnosti, z podnikatelských subjektů. Cílem většiny legislativních úprav je stav, kdy politické strany budou dostávat finanční podporu přiměřené velikosti a kdy zdroj a forma financování bude podléhat pravidelnému archivování, kontrole a zveřejňování a bude v souladu s platnými zákony. Dosažení tohoto stavu by však nemělo být vykoupeno tím, že stát bude strany nadměrně regulovat a svými orgány na ně i dohlížet. Zdroje financování lze dle historické zkušenosti rozdělit i na legální a nelegální. Zmiňme tedy alespoň stručně některé formy příspěvků, jejichž legalita by byla z dnešního pohledu sporná – v rozvinutých demokraciích s vládou práva. V některých stranách bylo zvykem, že členové zákonodárného orgánu svůj plat, nebo jeho podstatnou část, odevzdávaly straně. Podle Hearda například v roce 1878 Republikánská kongresová komise v USA tímto způsobem vybrala 75 % ze všech získaných prostředků.19 Podle Wareho byla tato praktika využívána i německou stranou 19

INTERNATIONAL IDEA. Funding of Political Parties and Elections Campaigns. 1st edition. Stockholm : IDEA, 2003. 245 s. ISBN 91-89098-92-7. s. 86.

8

zelených a to ani ne k získání peněz, jako k zabránění kariérismu ve straně.20 Podobná praxe je běžná i v postkomunistických zemích střední a východní Evropy. Dle Waleckého bylo v Polsku v 90. letech 20. století běžnou praxí, že jmenovaní držitelé úřadů odváděli vládní straně 5 – 10 % příjmu.21 Běžnou praxí v ČR je to, že kandidáti na volitelném místě straně musí dát určitý finanční obnos.22 Takovéto praktiky mohou vést sice k poctivému financování politických stran, nicméně k nepoctivému financování jednotlivých politiků, kteří se mohou snažit svůj ušlý zisk nahradit jiným nelegálním či nelegitimním způsobem. Dále lze uvést například praktiky uplácení na základě poskytnutí veřejných zakázek, politický „fund raising“ kdy donátory různých tombol a podobných akcí jsou vrchní představitelé firem, atd. Opomenout nelze situaci, kdy parlamentní politické strany mění zákony upravující financování politických stran a záměrně navyšují výši příspěvků pro parlamentní, či vládní strany a zároveň ztěžují možnost ve volbách neúspěšných stran na veřejné financování dosáhnout. Projde-li takovýto zákon legislativním procesem, je jeho přijmutí z procesního pohledu naprosto v pořádku. Nicméně z pohledu ústavního pořádku jsou takovéto zákony shledány za odporující ustanovením o svobodné soutěži politických stran. Výsledkem takovéhoto shledání bývají zásahy ústavních soudů do legislativy. U nás Ústavní soud vydal takový nález, v němž šlo o výši příspěvku na mandát, nikdo však nezpochybnil neoprávněnost jeho existence, dvakrát se dohadovala i výše příspěvku na úhradu volebních nákladů a hranice pro jeho vyplácení.23 Jsou-li některé z výše uvedených praktik dlouhodobě vykonávány a tolerovány, může docházet ke kartelizaci stran, tj. k prorůstání stran a státního úředního aparátu, státních podniků, či jiných významných center ekonomické a politické moci. V českém prostředí pojem věcně definuje politolog Michal Klíma. Jeho klasifikace kartelizaci předně dělí na dvě roviny: ta první, a z hlediska záměru práce důležitější, je rovina finanční. Druhá rovina kartelizace politických stran představuje „profesionalizaci“ politických stran jako sdružení manažerů a expertů na sdělovací prostředky. Z hlediska první roviny se za kartelizaci politických stran považuje proces, kdy se vazby mezi stranou a partikulárními zájmy jednotlivých segmentů společnosti rozvolňují – slábne členská základna, nedostává se dobrovolnické pomoci atd. Klíma říká, že organizované členství…se jeví pro stranu jako 20

Tamtéž. s. 80. Tamtéž. s. 86. 22 POLÁKOVÁ, Lenka. Do voleb míří nejdražší strana, Občané.cz vybírají od členů 50 tisíc [online]. IDNES.cz, 1999 , 6. května 2009 [cit. 2009-05-08]. 23 Nález Ústavního soudu České republiky - Zákon č. 243/1999 Sb. Nález Ústavního soudu České republiky – Zákon č. 98/2001 Sb. 21

9

přítěž, s čímž souvisí skutečnost, že strana ztrácí své vnitřní zdroje. Náhradu – vnější zdroje – nachází u státu v podobě státních dotací a přístupu do veřejnoprávních masově sdělovacích prostředků.24

4.3.Legislativní úprava financování politických stran: Nassmacher při stanovování požadavků na legislativní úpravu vychází ze základní znalosti, a sice, že „nikdo není dokonalý a nikdy nebude“ a analogicky navazuje tím, že čím dokonalejší budou pravidla limitující nelegální praktiky, tím dokonalejší budou praktiky jejich obcházení.25 Tudíž je třeba akceptovat fakt, že se vždy najdou jedinci dostatečně kreativní na to, aby daná pravidla přímo porušili či obešli. Nicméně tato skutečnost není důvodem k rezignaci na snahu o efektivní regulaci. Podobu efektivní regulace vyřkl roku 1976 kanadský politolog K. Z. Paltiel zabývající se i financováním politických stran:„Systém veřejného financování, plného zveřejňování a existence úřadu s potřebnými

pravomocemi,

který

bude vynucovat

dodržování

legislativního rámce, jsou nezbytné předpoklady pro reformu stranických financí. Zveřejňování je podmíněno systematickým evidováním, kontrolou, veřejným přístupem k záznamům a publicitou. Vynucování vyžaduje úřad s potřebnými pravomocemi dohlížet, ověřovat, vyšetřovat a pokud nutno zahájit právní řízení. Cokoliv méně je pouze vzorec na neúspěch“.26 Ztotožňuji se s hlavními idejemi tohoto výroku a domnívám se, že snaha o naplnění jednotlivých cílů vede k efektivní regulaci. Menší výhrady mám k formám naplnění cílů, a to z důvodu možného přílišného zásahu státu do činnosti stran, kdy Paltiel volá po existenci úřadu s potřebnými pravomocemi, který bude dohlížet na činnost stran. Státy mohou ovlivnit financování dvěma způsoby, regulací a subvencováním.27 Myšlenku o původu obou dvou složek rozvádí Nassmacher.28 Na něj naváži v samostatné kapitole věnující se veřejnému financování. Podle něj zájmové financování a případy korupce urychlily regulaci chování stran, kandidátů a jejich dárců, na což byl poté v legislativě kladen důraz. Nedostatek finančních zdrojů a nutnost vytvořit rovné podmínky vedly k subvencování (přímému i nepřímému).

24

KLÍMA, Michal. Strana kartelového typu. Politologický časopis. 1996, roč. 3, č. 1, s. 4-11. INTERNATIONAL IDEA. Funding of Political Parties and Elections Campaigns. 1st edition. Stockholm : IDEA, 2003. 245 s. s. 19. 26 Tamtéž. s. 13. 27 Tamtéž. s. 7. 28 Tamtéž. s. 9. 25

10

4.3.1.Zásady legislativní úpravy: Navážu-li na Paltiela, dá se obecně říci, že efektivní regulace musí splňovat kritéria týkající se několika oblastí: politologie, právo, finanční výkaznictví. Z politologického hlediska se jedná o nastavení takových pravidel, která respektují principy demokratického státu, zabraňují zahraničním vlivům na politické strany a zajišťují naplnění zásad rovnosti, svobody, veřejnosti a kontroly. Tyto zásady lze naplnit inkorporací zásad pro regulování činnosti politických stran do legislativy.29 Zásada rovnosti vyjadřuje přístup k politickým stranám jako k veřejným subjektům a představuje takové nastavení legislativní úpravy, které bude zajišťovat rovnost přístupu stran k finančním zdrojům a garanci spravedlivého a nezaujatého zacházení před státními orgány. Tato zásada by měla být naplňována spíše systémem pobídek nežli regulace. V některých oblastech je však regulace žádoucí, zejména může-li k ní být připojená i jistá pobídka, jako například poskytnutí nějakého statku rovnoměrně a zdarma všem kandidujícím stranám, avšak zároveň uvalení zákazu na jeho dodatečné dokupování – například vysílací čas v médiích. Walecki samostatně uvádí i zásadu, jejímž cílem je zabránění monopolizace volebního procesu díky použití státních zdrojů.30 Cílem státu by mělo být vytvoření takové legislativní úpravy, která stranám neumožní monopolizovat volby díky zneužití státních zdrojů. Další Waleckého požadavek spočívá v zabránění zneužití moci proti politickým oponentům. Obě tyto zásady souvisejí se zásadou rovnosti, přičemž první Waleckého zásada je pouze jejím rozšířením a druhá představuje průsečík několika z nich. Obecně řečeno je cukr lepší nežli bič. Tudíž, legislativní úprava by měla obsahovat takové stimulační prvky, které budou spíše napomáhat plnění funkcí politických stran, než pouze taxativně zakazovat nežádoucí praktiky. Ty se dají eliminovat účinněji pomocí následující zásady. Zásada svobody vychází z přístupu ke stranám jako soukromým subjektům. Tudíž zohledňuje různé schopnosti politických stran obstarat si finanční zdroje vlastní ekonomickou činností. Jak uvádí Outlý, jsou principy svobody a rovnosti ve vzájemném protikladu, uplatňovány však bývají oba současně.31 Poměr, v jakém jsou uplatňovány, se odvíjí především od již zmíněného ústavněprávního zakotvení politických stran. Jsou-li 29

OUTLÝ, Jan. Strany a stát, volby a finance : Vybrané aspekty primárních voleb a financování politických stran. 1. vyd. Olomouc : Periplum, 2003. 136 s. ISBN 80-86624-12-9. s. 47. 30 WALECKI, Marcin, et al. Challenging the Norms and Standards of Election Administration. Washington : IFES, 2007. 93 s. ISBN 1-931459-17-7. s. 79. 31 OUTLÝ, Jan. Strany a stát, volby a finance : Vybrané aspekty primárních voleb a financování politických stran. 1. vyd. Olomouc : Periplum, 2003. 136 s. ISBN 80-86624-12-9. s. 47.

11

strany právem nahlíženy spíše jako soukromé spolky, převažuje zásada svobody. Jsou-li nahlíženy jako veřejné instituce, převažuje zásada rovnosti. Obě zásady by však měly být v rovnováze. V podstatě však neexistuje model, který by říkal jakým způsobem by tato zásada měla být uplatňována. Tudíž se domnívám, že při konkrétním posuzování legislativy z pohledu této zásady se jedná o subjektivní posudek, který by měl zachovávat jednotný koncept a v podstatě navazovat na způsob uplatnění zásady rovnosti. Zásady veřejnosti a kontroly spolu věcně souvisí. Ta první spočívá v pravidelném zveřejňování finančních výkazů politických stran spolu se seznamem darů, které obdržely. Ta druhá v možnosti jejich ověření. Při nastavení těchto zásad vyvstává několik dilemat, jelikož při jejich aplikaci může být potlačen demokratický charakter státu. Na jedné straně se jedná o to, komu a jakým způsobem budou finanční výkazy zveřejňovány a na druhé straně o to, kdo a jak je bude kontrolovat. Zveřejňování bývá naplněno několika cestami, a to prostřednictvím k tomu účelu designovaného úřadu, nebo zákonodárného orgánu, jemuž politická strana své finanční výkazy předloží. V době internetu některé strany výkazy zveřejňují i prostřednictvím webových stránek. Kontrola může být svěřena jak do rukou specializovaného úřadu, tak i nezávislým auditorům. Bude-li uzákoněn první případ, může dojít k jistému porušení oddělenosti stran od státu, jelikož státní orgán v ten okamžik zasahuje do činnosti stran. Druhý případ se jeví jako vhodnější, jelikož nezávislý auditor je méně ovlivnitelný vládnoucími stranami než zmíněný úřad – i to je ale nevylučitelné. Dalším aspektem zásady veřejnosti je ochrana soukromí dárců. Před naplněním této zásady je třeba stanovit, jaké informace budou stranami uchovávány a zveřejňovány tak, aby nedošlo k nepřiměřenému zásahu do dárcova soukromí. Dále je třeba vzít v úvahu, že naplnění obou zásad s sebou nese další náklady – na personál, vedení účetnictví atd., které znamenají nárůst finančních potřeb politických stran. Na tyto náklady však nelze nahlížet jako na náklady zvyšující cenu reprezentativní demokracie, ale naopak. A to z toho důvodu, že zveřejněné informace mohou být pro voliče jakýmsi vodítkem a ukazatelem pro volební rozhodování. Jedním ze směrodatných rozhodnutí v této oblasti bylo usnesení Nejvyššího soudu Spojených států amerických v případě Buckley v. Valeo: „Zveřejňování poskytne voličům informace o původu politických financí a o způsobu jejich utracení při rozhodování, koho zvolí do úřadu. Umožňuje to přesněji zařadit kandidáta v politickém spektru nejen na základě jeho kampaně. Zdroje finanční podpory taktéž upozorňují na to, komu bude kandidát naslouchat a tudíž bude možné udělat si

12

obrázek o tom, jak se bude chovat po zvolení.“32 Toto rozhodnutí v podstatě znamenalo uznání důležitosti naplnění zásady veřejnosti v USA. K efektivnímu naplnění zásady veřejnosti dojde výhradně v malém předstihu před volbami, Walecki navrhuje zveřejnění cca 10 až 7 dní předem. 33 Navzdory tomu, že zakomponování zásad veřejnosti a kontroly je cestou k tvorbě efektivní legislativy, je jejich dodržování napříč různými zeměmi minimální. PintoDuchsinky hovoří zejména o následujících státech: Francie, Itálie, Japonsko, Jižní Korea, Taiwan, Velká Británie a USA. Společným jmenovatelem popisu finančních výkazů politických stran z těchto zemí je jejich nevěrohodnost, neúplnost atd.34 Zveřejní-li politická strana finanční výkazy, které neodpovídají daným zákonům, měla by být vhodným způsobem sankcionována. Ukazuje se, že právě zvolení způsobu, jakým budou strany sankciovány, musí být nastaveno tak, aby sankce odpovídaly závažnosti činu. Obecně se má za to, že rozpuštění politické strany by mělo být až krajním řešením, použitým pouze v případech, kdy strana odporuje ústavním principům. V případech nenaplnění zásad kontroly a veřejnosti – například chybně vedený registr darů, či chybně vedené účetnictví - se jako vhodné řešení ukazuje uložení finanční pokuty. Příliš ambiciózní sankce bývají neefektivní, jelikož soudci se je mnohdy zdráhají uvalit. Z právního hlediska je dále důležitá existence zákonů, institucí a soudů, jež budou respektovány a budou mít dostatečné pravomoci, které budou moci uplatnit v rámci systému sankcí. Jinými slovy, vláda práva je důležitou propozicí pro efektivní regulaci. Jedním z nejobecnějších požadavků, který je třeba respektovat při snaze o vytvoření efektivní regulace, je existence co nejmenšího počtu normativních aktů, které budou upravovat fungování a financování politických stran. Důvodem toho je zamezení vzniku legislativních mezer a především srozumitelnost pro subjekty, jichž se týkají. Dále je nutná i existence komplementární legislativy regulující financování politických stran. Ta by měla upravovat pouze takové záležitosti, které se týkají více segmentů společnosti – např. daňové zákony, postavení a pravomoci kontrolní instituce atd.

32

U.S. Supreme Court. BUCKLEY v. VALEO, 424 U.S. 1 (1976) [online]. The Constitution Society, c1994 [cit. 2009-05-08]. 33 WALECKI, Marcin, et al. Challenging the Norms and Standards of Election Administration. Washington : IFES, 2007. 93 s. ISBN 1-931459-17-7. s 81. 34 PINTO-DUSCHINSKY, Michael. FINANCING POLITICS : A GLOBAL VIEW. Journal of Democracy. 2002, vol. 13, no. 4, s. 69-86. s. 82.

13

4.4.Soukromé financování politických stran: Se soukromým financováním je spojeno mnoho aspektů, které mohou být jak v souladu, tak v nesouladu s principy demokratického státu. Některé dary jsou považovány za legální a jiné za ilegální. Měřítkem pro posouzení je potom výše daru a očekávání s ním spojená. Východiskem pro posuzování je postavení stran v ústavněprávním systému a nastavení poměru mezi zásadami rovnosti a svobody. Základní konflikt soukromého financování politických stran se odehrává na rovině masové podpory a plutokratického financování spojeného s partikulárními zájmy, či požadavky. Široká sociální základna voličů vyjadřuje legitimitu dané strany. Může se však stát, že strana s více penězi, lepším přístupem k médiím a reklamě ve volbách zvítězí, přestože je její základna menší.

4.4.1.Význam výše finančních zdrojů pro volební úspěch: Nicméně kladu si otázku: jak objemný musí finanční dar být, aby byl považován za ovlivňování politiků? A dále: nakolik ovlivní výše vynaložených peněžních prostředků na kampaň výsledek voleb? Odpovězme nejprve na druhou otázku. Odpovědi se výrazně liší. Někteří tvrdí, že peníze mají absolutní vliv na výsledek voleb.35 Jiní tvrdí, že peníze jsou jen jedním z faktorů.36 Americký ekonom Levitt na stejnou otázku odpověděl výzkumem. Ten byl proveden ve většinovém volebním systému a jeho závěry byly následující: „pakliže jsou v modelu zafixovány kvality kandidáta a specifika volebních obvodů, je vliv výše vynaložených prostředků na politickou kampaň malý, nehledě na to, zdali se jedná o držitele úřadu, či nového kandidáta“.37 Přijímám Levittův závěr a dále jej rozvádím. Domnívám se, že určitý objem peněžních prostředků je pro rovnocennou účast na volbách a fungování politické strany v mezivolebním období nutný. Levittův výzkum jej však nestanovuje ani nezmiňuje. Nicméně závěr výzkumu je směrodatný pro další úvahu, která odpovídá na první otázku. Z jakého důvodu je potom žádoucí, aby politické strany nedostávaly finanční podporu, která bude příliš vysoká (na to, aby ani neovlivnila výsledek voleb)? Odpovědí jsou „externality“, které mohou vznikat z výkonu politické funkce a cíle poskytovatelů zájmového financování. Jedním ze základních faktorů je přiznání si faktu, že dary spojené 35

OUTLÝ, Jan. Strany a stát, volby a finance : Vybrané aspekty primárních voleb a financování politických stran. 1. vyd. Olomouc : Periplum, 2003. 136 s. ISBN 80-86624-12-9. s. 44. 36 Tamtéž. 37 LEVITT, Steven D. Using Repeat Challengers to Estimate the Effect of Campaign Spending on Election Outcomes in the U.S. House. The Journal of Political Economy. 1994, vol. 102, no. 4, s. 777-798. s 795.

14

s určitými očekáváními nejsou zatíženy ideologickými, nýbrž ekonomickými zájmy. Pokud tedy pro potenciálního dárce bude výhodné udržet současný stav, bude přispívat jakékoliv politické straně u moci, jejíž program se shoduje s dárcovými cíli, popřípadě jim bude dodatečně přizpůsoben. Důsledkem takovéhoto počínání bude pravděpodobně konzervace a monopolizace dotčených ekonomických odvětví a i stranického systému samotného. Dále bude docházet k již zmíněné kartelizaci politických stran. Vysloužilým politikům bude za odměnu poskytnuto místo v dozorčí radě dárcovské organizace, popřípadě jiný ekonomický užitek. Tím bude docházet k personálnímu propojení státu a dárcovských korporací a rigiditě stran. Jedním z nejvíce negativních důsledků však bude vzniknuvší apatie veřejnosti k politice a politickým stranám a následná rezignace na demokracii jako formu vlády a správy věcí veřejných. Právě z těchto důvodů považuji za nutné, aby politické strany byly očištěny od vlivů soukromého financování spojeného s nežádoucími očekáváními. A z těchto důvodů se náklady na zajištění zásad veřejnosti a kontroly vyplatí vynaložit, jelikož ve svém důsledku opravdu snižují nákladovost reprezentativní demokracie.

4.5.Zahraniční a anonymní financování politických stran: Napříč všemi kontinenty se lze setkat s omezením financování politických stran ze zahraničních zdrojů.38 Jedním z největších nebezpečí takovéhoto financování je možná ztráta nezávislosti strany, legitimity jejího jednání, či oslabení státní suverenity. Z toho důvodu je tedy nežádoucí, aby se soukromé zahraniční financování v jakékoliv formě podílelo na podpoře domácích politických stran. Nicméně nelze uplatnit černobílé vidění problému, které by bylo vodítkem pro rozhodnutí o legálnosti, či ilegálnosti daru pouze na základě jeho původu. Takový přístup je neefektivní obzvláště v kontextu globalizovaného světa. Důležitá je identifikace nejen místa, ale především účelu a motivu. Walecki zdůrazňuje, že německé nadace se podílely na financování politických stran v regionu střední a východní Evropy po pádu komunistických režimů. Jejich přínos považuje za kladný, jelikož tyto nadace podporovaly politické strany nepřímou formou v podobě různých školení a vzdělávacích programů.39 Cíl jejich příspěvku spočíval primárně spíše v exportu zkušeností s demokracií, nežli s výrazným ovlivněním tamních politických stran. Dále většina zemí povoluje domácím politickým stranám získávat podporu, přímou či 38

Zahraniční dary zakazuje legislativa většiny zemí Severní i Jižní Ameriky, Evropy i Afriky, stejně tak jako země Commonwealthu. V ČR je zakazuje Zákon č. 424/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů až od roku 2000. 39 INTERNATIONAL IDEA. Funding of Political Parties and Elections Campaigns. 1st edition. Stockholm : IDEA, 2003. 245 s. ISBN 91-89098-92-7. s. 88.

15

nepřímou, od zahraničních politických stran. Pakliže jsou takovéto strany založeny na demokratických principech, neexistuje důvod ke znepokojení. Dále rozdělení zdrojů na domácí a cizí není v 21. století tak jednoduché, jak tomu bylo například v 50. letech 20. století. Odkud vlastně dar přichází, byl-li poskytnut pobočkou zahraniční firmy? Je to skutečně dar domácího původu, či spíše zahraničního? Je tedy zákonný, anebo protizákonný, či pouze žádoucí nebo nežádoucí? Dalším aspektem, s nímž se legislativa musí vyrovnávat, jsou integrační procesy, jejichž institucionální struktura v sobě zahrnuje přímo volené orgány. V důsledku toho je potřeba vytvořit legislativu novou, což je případ ČR, či stávající pouze novelizovat, tak jako v SRN.40 Politické strany kandidující do těchto orgánů a zároveň splňující kritéria pro zisk veřejného financování, jsou mnohdy financovány jak z rozpočtu země svého původu, tak z rozpočtu instituce, do níž kandidovaly.41 Domnívám se, že s nežádoucím financováním souvisí i financování od anonymních dárců. Je-li dárce anonymní, je jeho místo původu neznámé a motiv daru nepředvídatelný. V kontextu případu Buckley v. Valeo považuji za vhodné zavedení povinnosti takovéto dary zveřejňovat, aby měl volič přehled o potenciálních skrytých záměrech strany. Druhým řešením je přímo jejich zákaz. Nicméně v souladu s výše uvedenými pravidly by i tento zákaz mohl být obejit – například pomocí bílých koní, kteří by za poplatek dar věnovali vlastním jménem. Celý systém regulace nežádoucích darů je nutné nastavit tak, aby nebyla ohrožena ani autonomie strany, ani národní suverenita. Toho lze dosáhnout zavedením systému, který by obsahoval prvky absolutních i relativních limitů pro výši takovýchto darů. Tím by se dalo docílit stavu, kdy ani anonymní dary nebudou představovat hrozbu. Limit absolutní by měl být stanoven pro jednorázový příjem anonymního daru do určité výše (například průměrné mzdy).42 Dále by měl být stanoven limit relativní, který by zajišťoval, aby se anonymní dary nepodílely na rozpočtu strany nezanedbatelným procentuelním podílem.

40

Gesetz über die politischen Parteien (Parteiengesetz) § 18. To je příklad ČR a SRN jako členů EU. Politické strany kandidující do Evropského parlamentu mají nárok na podporu jak z rozpočtu EU, tak z národních rozpočtů. Viz Parteiengesetz a Zákon č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů. 42 Podobné odvození, ačkoliv pro výši nákladů kterou kandidát může vynaložit na kampaň, je používáno v Rusku a na Ukrajině. Maximální sumy se docílí vynásobením průměrné mzdy 300 000, respektive 100 000. Za důležité považuji právě odvození od reálného základu a domnívám se, že by podobný vzorec našel využití i v legislativě ČR. 41

16

4.6.Veřejné financování politických stran: Veřejné financování politických stran bylo zavedeno v důsledku klesající finanční podpory politických stran a negativních aspektů soukromého financování a bylo výsledkem

ústavní

institucionalizace

politických

stran.43

Zde

se

dostávám

k Nassmacherově myšlence uvedené v kapitole 4.3. Za další příčinu zavedení veřejného financování považuji regulaci soukromého financování. Pakliže je politickým stranám zakázáno určitým způsobem získávat finanční prostředky, měla by být v zájmu efektivnosti zákazu zavedena alternativa, která bude legální a snížený příjem z části dorovnávat. Z Nassmacherovy definice vyplývá, že zájmové financování vedlo k regulaci a nedostatek financí k subvencování. Nicméně nedostatek byl i nezamýšleným důsledkem regulace financování politických stran. Pomocí této teze lze dále argumentovat, že veřejné financování politických stran by mělo jít ruku v ruce s regulací za účelem zvýšení její efektivity. Někteří uvádějí, že veřejné financování je elektorátem vnímáno negativně, což dále nahrává do karet politikům, pro které je „transparentnost“ nežádoucí.44 Nicméně tendence doby je taková, že parlamenty objemy veřejného financování spíše zvyšují a ústavní soudy je následně korigují. Ideální je takový stav, kdy soukromé a veřejné financování bude v rovnováze, nebo veřejné financování bude převažovat, nicméně výše příspěvků od obyvatelstva, které aktivně přispívá, bude na uspokojující úrovni.

4.6.1.Formy veřejného financování politických stran: Veřejné financování bývá poskytováno jak ve formě přímé, tak nepřímé. Přímé veřejné financování v podobě peněžních prostředků. Nepřímé veřejné financování znamená bezplatné poskytnutí nepeněžního statku. Přímé financování bylo zavedeno v Kostarice v polovině 50. let 20. století.45 V Evropě jako první přímé veřejné financování zavedla roku 1959 SRN. Od té doby se celý systém přímého financování rozšířil do většiny demokratických států. S jeho rozšiřováním

43

INTERNATIONAL IDEA. Funding of Political Parties and Elections Campaigns. 1st edition. Stockholm : IDEA, 2003. 245 s. ISBN 91-89098-92-7. s. 12. 44 Tamtéž. s. 8. PINTO-DUSCHINSKY, Michael. FINANCING POLITICS : A GLOBAL VIEW. Journal of Democracy. 2002, vol. 13, no. 4, s. 69-86. s. 78. GRINER, Steven , ZOVATTO, Daniel. 1 FUNDING OF POLITICAL PARTIES AND ELECTION CAMPAIGNS IN THE AMERICAS. San José, Costa Rica : International IDEA a Organization of American States, 2005. s. 240. 45 OUTLÝ, Jan. Strany a stát, volby a finance : Vybrané aspekty primárních voleb a financování politických stran. 1. vyd. Olomouc : Periplum, 2003. 136 s. ISBN 80-86624-12-9. s. 52.

17

souvisela i jeho inovace a v dnešní době rozlišujeme několik hlavních druhů veřejného financování. •

Kontinentální systém plošných dotací - příspěvky na činnost

•

Příspěvky na úhradu volebních nákladů

•

Německé „dorovnávací příspěvky“ (matching funds)

Kritéria pro nárokování plošných dotací se liší napříč státy. Obecným požadavkem je dosažení určitého volebního výsledku, přičemž hranice pro přiznání podpory je ve většině zemí různá. Některé země vzhledem ke své velikosti přistoupily k „decentralizaci“ nárokování veřejné podpory a hranice byly nastaveny jinak pro jednotlivé správní úrovně kupříkladu SRN: na úrovni Spolku je třeba dosáhnout 0,5 %, ve spolkové zemi 1 % a ve volebním obvodu 10 % platných odevzdaných hlasů.46 Dalším kritériem pro nárokování veřejné podpory bývá získání mandátu. Tyto příspěvky bývají vypláceny v průběhu volebního období. Hranice pro nárokování příspěvku na úhradu volebních nákladů by měla být nižší, než hranice pro získání příspěvku stálého, jelikož tento příspěvek, ačkoliv mnohdy vyplácen zpětně, by měl umožňovat volnou soutěž politických stran. Jedním z negativních aspektů veřejného přímého financování je možný vznik přílišné závislosti politických stran na státních zdrojích. Politická strana by neměla být závislá na jakékoliv formě financování. Za žádoucí považuji pluralitu legálních a legitimních zdrojů. Vzhledem k trendu posledních let, kdy hodnota darů soukromých osob politickým stranám klesá, je třeba hledat taková legislativní řešení, která daný trend alespoň částečně změní. Takovéto znaky nese německý systém „dorovnávacích příspěvků“. Politická strana je pomocí něho motivována k aktivnímu vyhledávání soukromých dárců. Pakliže strana obdrží dar ve výši 1 EUR, stát jej dorovná 0,38 EUR. Dorovnávány jsou dary dosahující maximálně 3 300 EUR. Tento systém však není imunní proti zneužití. Reprezentativně uvádím aféru německé politické strany Nationaldemokratische Partei Deutschlands, která systému zneužila a neoprávněně si nárokovala státní podporu. Nicméně Správní soud rozhodl tak, že strana ztratila nárok na podporu z let 1997 – 1999 a byla jí uložena povinnost vrátit 870 000 Euro.47

46

Gesetz über die politischen Parteien (Parteiengesetz) § 18. SPIEGEL ONLINE. PARTEIENFINANZIERUNG : NPD muss Staatszuschüsse zurückzahlen [online]. 2008 , 20.05.2008 [cit. 2008-12-04]. 47

18

Další známou praktikou je vytváření seznamů „mrtvých duší“, čímž se strany snaží „legalizovat“ finance z jiných zdrojů a navíc i podvodně získat finance z veřejných zdrojů. Přesto se domnívám, že pozitivní vlastnosti u tohoto systému převažují. S jeho úspěšnou realizací však musí být vyžadováno plnění zásad veřejnosti a kontroly.48 Nejspornějším aspektem veřejného financování je fakt, že parlamentní politické strany mohou ovlivňovat financování nejen sebe samých, ale i stran neparlamentních. Jak ukazuje praxe, například v ČR, mají politické strany snahu nastavovat kritéria veřejného financování, která směřují k zakonzervování jejich pozice v zákonodárném orgánu. Většina ústav, tak jako česká, však zahrnuje klauzuli bránící změnám demokratického charakteru volební soutěže a státu obecně. Pravomoci parlamentů vydávat zákony, obzvláště v této oblasti, nelze vykládat jako možnost výkonu libovůle. Tudíž, odporuje-li vydaná legislativa ústavním principům, ukazuje se, že soudy vykonávají korektivní roli vůči takovéto libovůli a tím chrání demokratický charakter politické soutěže.

4.6.1.1.Nepřímé veřejné financování: Vznik nepřímého financování je v podstatě nemožné zachytit na časové ose. Hranice pro určení stavu, kdy politik vykonává čistě stranickou a čistě státní činnost je mlhavá. Prostory a zázemí parlamentních výborů jsou používány pro stranické schůze, vládní automobily pro dopravu do sídel strany atd. Nicméně existují formy nepřímého veřejného financování, kdy příjemce je pouze politická strana a ne vykonavatel mandátu. Nejčastěji se jedná o bezplatné poskytnutí vysílacího času v médiích v předvolebním období, reklamních ploch, poštovních služeb, pronájmu veřejných prostor a zrušení daňové povinnosti pro strany. Charakteristika těchto příspěvků je taková, že jsou plošné, tudíž dostupné všem řádně registrovaným politickým stranám a mnohdy se k nim váží dodatečná pravidla. Například zákaz přikupování času v médiích nad rámec přiděleného času. Obecně se má za to, že nepřímá podpora je vhodnější nežli podpora přímá a to především z toho důvodu, že snižuje náklady politických stran a zároveň nedává možnost tyto náklady zvyšovat tak, jako podpora přímá. Jak Nassmacher, tak Outlý do nepřímé podpory řadí i kanadský systém daňových úlev. Ten spočívá v možnosti dárce odečíst část poskytnutého daru politické straně z jeho daňového základu. Dále tento systém vykazuje charakteristiky německých „dorovnávacích 48

Podobně se vyjádřil i Předseda Ústavního soudu Judr. Kessler roku 2001 v Nálezu Ústavního soudu 98/2001 Sb.

19

příspěvků“. Výhodou jeho uplatnění v demokratické zemi je jednodušší naplnění zásady kontroly. Dárce je k poskytnutí i odepsání daru motivován a učiní-li tak, může finanční úřad pomocí křížové kontroly dohledat, zdali byl příjem stranou skutečně přiznán.

4.7.Stručné shrnutí: Většina demokratických států zavedla legislativu regulující postavení a financování politických stran. Ta stanovuje závazná pravidla a možnosti jejich fungování, čímž poskytuje „omezenou svobodu“ jednání. Tato omezená svoboda je v legislativě vyjádřena čtyřmi zásadami: rovnost, svoboda, veřejnost a kontrola. Těmito zásadami dochází k legalizaci určitých zdrojů financování a k ilegalizaci jiných. Hlavním smyslem regulace finančních zdrojů je zabránění vzniku „externality“ z výkonu politické funkce a z přístupu k politické moci. Součástí legislativy se stalo i veřejné financování politických stran, které má zajistit rovnocenný přístup k volební soutěži a dále nezávislost etablovaných stran na soukromém financování spojeném s nežádoucími zájmy. Ideální poměr mezi veřejným a soukromým financováním a jejich složkami je takový, aby žádná z nich zcela nepřevažovala.

5. Vývoj úpravy financování politických stran v ČR: Po změně politického režimu, kdy komunistická strana měla monopol na výkon moci, bylo žádoucí nastolit podmínky podporující politický pluralismus a zajišťující oddělení politických stran a hnutí od státu. První zákon upravující postavení stran v pluralitním politickém systému ČSSR byl Zákon č. 15/1990 Sb. o politických stranách, ze dne 23.1. Tento zákon ještě nezmiňoval veřejné financování, nicméně byl základním kamenem pro následující zákony. Měsíc nato byl přijat Zákon č. 47/1990 Sb. o volbách do Federálního shromáždění, ze dne 27.2. Ten již zaváděl veřejné financování a to jak v přímé, tak nepřímé formě. Následující byl přijat Zákon č. 424/1991 Sb. o sdružování v politických stranách a hnutích, ze dne 2.10., který rušil Zákon č.15/1990 Sb.49 Období od roku 1989 do roku 1993 s sebou nese i jistou chaotičnost a komplikovanost legislativy vzhledem k federativní povaze republiky. Po rozpadu ČSFR česká legislativa vycházela ze Zákona č. 424/1991 Sb., který byl pouze novelizován Zákonem č. 68/1993 Sb. Ten povětšinou pouze pozměňoval názvy 49

Zákon č. 424/1990 Sb., v původním znění. § 22.

20

institucí a republik vzhledem k rozpadu federace (například název Federální statistický úřad byl zaměněn za Český statistický úřad). Další zákon upravující činnosti a financování politických stran a hnutí předcházel vzniku Senátu a byl přijat jako Zákon č. 247/1995 Sb. o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ze dne 27.9. Spolu se vstupem ČR do EU bylo nutné zavést i zákon upravující postavení stran a hnutí kandidujících do EP a tak byl přijat Zákon č. 62/2003 Sb. o volbách do Evropského parlamentu a o změně a doplnění některých dalších zákonů. Dnes jsou pilířem regulace zákony č. 424/1991 Sb., č. 247/1995 Sb. – oba ve znění pozdějších předpisů a Zákon č. 62/2003 Sb. Dále je třeba vzít v úvahu ústavní pořádek, který taktéž upravuje a vymezuje činnost politických stran. V Ústavě ČR se jedná o Článek 5 a 9 a v Listině základních práv a svobod o Články 20, 21 a 22.

5.1.Vývojové fáze a charakteristiky české legislativy: Ve vývoji české legislativy lze sledovat několik fází. Z počátku 90. let můžeme hovořit o fázi, která byla nejprve charakterizována rovnými podmínkami pro všechny politické strany. Zaveden byl příspěvek na úhradu volebních nákladů – ten však k 1.1.1993 zanikl. Hranice pro jeho nárokování byla relativně nízká a nedocházelo ke zvýhodňování stran působících v zákonodárných orgánech. Roku 1991 byl zaveden státní příspěvek, jehož výše a hranice nárokování byla stejná. A konečně roku 1993 vznikl příspěvek na úhradu volebních nákladů, zákon jej však uváděl jako příspěvek ze státního rozpočtu ČR. Ten z ¼ suploval zánik státního příspěvku. Pro toto období je charakteristická i jakási dvojkolejnost legislativy díky federativnímu uspořádání republiky. Období „podregulace“ trvalo do roku 1994, poté přichází období nové. Nepochybně důležitým bodem pro legislativu regulující postavení a financování politických stran bylo přijetí Ústavy ČR a Listiny základních práv a svobod. Ačkoliv oba dokumenty stojí nad diskutovanými zákony, je vhodné je z chronologického hlediska zařadit právě na toto místo, jelikož byly přijaty na konci první a začátku druhé fáze. V Ústavě jsou pravidla týkající se politických stran definována Článkem 5 a 9. V Článku 5 stojí, že politický systém je založen na svobodném a dobrovolném vzniku a volné soutěži politických stran respektujících základní demokratické principy a odmítajících násilí jako

21

prostředek k prosazování svých zájmů. Článek 9 již nehovoří o politických stranách tak přímo: 1. Ústava může být doplňována či měněna pouze ústavními zákony. 2. Změna podstatných náležitostí demokratického právního státu je nepřípustná. 3. Výkladem právních norem nelze oprávnit odstranění nebo ohrožení základů demokratického státu.50 Listina tato pravidla rozšiřuje.51 Od roku 1994 do roku 2002 můžeme pozorovat několik tendencí. Za prvé „koncentrace podpory parlamentním stranám“ a dále „rozhodnutí Ústavního soudu, která rušila nepřípustnou legislativu“. Roku 1994 byl zaveden příspěvek na činnost, který měl dvě složky: příspěvek stálý a na mandát. Tím začíná koncentrace podpory parlamentním stranám. Tento vývoj pokračoval zhruba do roku 1999, kdy se k této otázce vyjádřil Ústavní soud. Od roku 1999 do roku 2002 lze pozorovat menší epizodu mezi stranami opoziční smlouvy na jedné straně a prezidentem a Ústavním soudem na straně druhé. Tato epizoda se vyznačuje tím, že věty v zákonech, které byly rušeny Nálezy Ústavního soudu byly do legislativy v podstatě znovu zakomponovány, a to pouze s drobnými změnami. Fáze „koncentrace podpory parlamentním stranám“ byla zakončena přijetím Zákona č. 37/2002 Sb., kterým se mění Zákon č. 247/1995 Sb. Nicméně nebyla ukončena zcela, jelikož Zákonem č. 37/2002 Sb. došlo pouze k nepatrnému přiblížení k rovnosti přístupu k volební soutěži.

50

Ústava České republiky ze dne 16. prosince 1992 ústavní zákon č. 1/1993 Sb., ve znění ústavního zákona č. 347/1997 Sb., 300/2000 Sb., 448/2001 Sb., 395/2001 Sb. a 515/2002 Sb. Článek 5 a 9. 51 Článek 20. (1) Právo svobodně se sdružovat je zaručeno. Každý má právo spolu s jinými se sdružovat ve spolcích, společnostech a jiných sdruženích. (2) Občané mají právo zakládat též politické strany a politická hnutí a sdružovat se v nich. (3) Výkon těchto práv lze omezit jen v případech stanovených zákonem, jestliže je to v demokratické společnosti nezbytné pro bezpečnost státu, ochranu veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku, předcházení trestným činům nebo pro ochranu práv a svobod druhých. (4) Politické strany a politická hnutí, jakož i jiná sdružení jsou odděleny od státu. Článek 21 (1) Občané mají právo podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců. (2) Volby se musí konat ve lhůtách nepřesahujících pravidelná volební období stanovená zákonem. (3) Volební právo je všeobecné a rovné a vykonává se tajným hlasováním. Podmínky výkonu voleného práva stanoví zákon. (4) Občané mají za rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím. Článek 22 Zákonná úprava všech politických práv a svobod a její výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti. Listina základních práv a svobod, Ústavní zákon č. 2/1993 Sb., ve znění ústavního zákona č. 162/1998 Sb.

22

Poslední fáze začíná přijetím zmíněného Zákona č. 37/2002 Sb. a pojmenoval bych ji jako „racionální převaha podpory parlamentním stranám“ a trvá dodnes. S blížícím se vstupem ČR do EU byl přijat Zákon č. 62/2003 Sb. upravující činnost stran kandidujících do Evropského parlamentu. Zákon zajišťuje rovnost – co se relativní hranice pro vznik nároku státní podpory týče. Z tohoto hlediska se jedná o modelový příklad. Další charakteristiky lze pozorovat na počtu zákonů regulujících postavení a financování politických stran. Domnívám se, že lze hovořit o duplicitě a nadměrném počtu zákonů. Od 90. let souběžně existovaly minimálně dva zákony upravující financování politických stran (což bylo zčásti dáno i federativním uspořádáním ČSFR), přičemž od roku 2003 souběžně existují 3 zákony upravující tuto oblast a dále zákony upravující specifické aspekty činnosti stran jako například Zákon č. 231/2001 Sb. ze dne 17. května 2001 o provozování rozhlasového a televizního vysílání a o změně dalších zákonů, který stanovuje povinnost nezařazovat reklamy politických stran, hnutí a kandidátů, Zákon č. 90/1995 Sb. o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, který upravuje financování poslaneckých klubů. Za duplicitní nepovažuji počet zákonů, nýbrž jejich obsah – například veřejné přímé financování je upraveno ve 3 zákonech. Zákon č. 62/2003 Sb. je v podstatě opisem Zákona č. 247/1995 Sb., a tudíž by bylo vhodnější ho do něj zakomponovat a náležitě upravit, aby odpovídal potřebám voleb do EP. To by však patrně vyvolalo diskusi jak ohledně rozdílné hranice nárokování příspěvku na úhradu volebních nákladů, tak ohledně rozdílné výše příspěvku za hlas. Nyní se zaměřím na charakterizování vlastností jednotlivých fází, přičemž budu zjišťovat, do jaké míry byly naplněny zásady legislativy (viz výše) a závěrem odpovím na hypotézy stanovené v úvodu práce. Zvýšenou pozornost věnuji především zásadě rovnosti, do níž spadá veřejné přímé a nepřímé financování.

5.1.1.Období podregulace politických stran: Fáze podregulace je tvořena 3 zákony na úrovni federace: Zákon č. 15/1990 Sb. o politických stranách a Zákon č. 47/1990 Sb. o volbách do Federálního shromáždění a konečně Zákon č. 424/1991 Sb. o sdružování v politických stranách a hnutích – jehož zavedení rušilo Zákon č. 15/1990 Sb. Období od roku 1989 do roku 1993 s sebou nese komplikovanost legislativy vzhledem k federativní povaze republiky. Zákon č. 47/1990 Sb. upravoval volby do Federálního shromáždění a s nimi i veřejné financování stran do něj kandidujících. Zákon č. 424/1991 23

Sb. reguloval fungování politických stran jak na úrovni federace, tak na úrovni republiky, avšak státní příspěvek v něm zmíněný náležel pouze stranám kandidujícím do Federálního shromáždění. Na úrovni obou republik existovaly zákony další, které upravovaly postavení a financování politických stran kandidujících do národních rad. V ČR šlo o Zákon č. 54/1990 Sb. České národní rady o volbách do České národní rady, ze dne 6. března 1990 a jeho novelu Zákon č. 94/1992 Sb. Zákon č. 54/1990 Sb. byl opisem Zákona č. 47/1990 Sb., který byl přizpůsoben k tomu aby upravoval volby do ČNR. Tudíž existovaly 3 skupiny legislativy: •

Upravující činnost stran pouze na úrovni republiky – Zákon č. 54/1990 Sb.

•

Upravující činnost stran pouze na úrovni federace – Zákon č. 47/1990 Sb.

•

Legislativa upravující činnost stran jak na úrovni federace, tak na úrovni republiky – Zákon č. 424/1991 Sb.

Zpočátku zákony zachovávaly stejné propozice jak na úrovni federace, tak na úrovni republiky. Nicméně od roku 1992 se legislativa upravující činnost politických stran kandidujících do České národní rady od této linie odchyluje. Trvání fáze podregulace lze ohraničit roky 1990 a 1994. Příznačná pro ni je tvorba nové legislativy regulující postavení politických stran a rozšiřování veřejného přímého financování při zachování rovných podmínek pro strany parlamentní i neparlamentní. Stranám bylo poskytnuto široké pole působnosti v oblasti založení právnických osob, na jejichž založení se mohly podílet a i je samostatně založit. Pole působnosti těchto právnických osob sice bylo jasně vymezeno, argumentovat by se však dalo o jeho přílišné šíři. A v kontextu toho, jak zákon upravoval zásady veřejnosti a kontroly (viz dále), bych zde viděl prostor k nedodržování zákona. Na základě uvedených skutečností by se tedy dalo říct, že strany byly nahlíženy spíše jako svobodná sdružení nežli ústavně zakotvené orgány, které mají mít „omezenou svobodu“ jednání.52 Zásada rovnosti byla v tomto období naplněna. Na úrovni federace se veřejné nepřímé financování sestávalo z poskytnutí 4 vysílacích hodin v rozhlase a televizi všem politickým stranám rovným dílem a dále z fakultativního poskytnutí plochy pro vylepování plakátů národním výborem. Tato plocha byla rozdělována rovným dílem53. Zajímavostí je, že veřejné nepřímé financování v podstatě neexistovalo po zaniknutí (k 1.1.1993) Zákona č. 47/1990 Sb., o volbách do Federálního Shromáždění až do přijetí Zákona č. 247/1995 Sb. Hranice pro vznik nároku veřejného přímého financování (jednorázový příspěvek) byla 52 53

Zákon č. 424/1991 Sb., v původním znění . § 17. Zákon č. 47/1990 Sb. § 27.

24

stanovena na úrovni 2 % platných hlasů z voleb do Federální shromáždění na území buďto ČR, nebo SR, anebo obou zároveň. Tento příspěvek by mohl být charakterizován jako příspěvek na úhradu volebních nákladů. Za každý hlas bylo vyplaceno 10 Kčs.54 Platnost Zákona č. 47/1990 Sb. byla ukončena s rozpadem ČSFR k 1.1.1993. Přijetím Zákona č. 424/1991 Sb. došlo ke zrušení Zákona č. 15/1990 Sb. Nově byl zaveden státní příspěvek, jehož výše a hranice nárokování byla stejná jako u Zákona č. 47/1990 Sb. Tento příspěvek by mohl být charakterizován jako předchůdce příspěvku stálého. Jak na úrovni federace, tak na úrovni ČR bylo stanoveno, že pokud politická strana nezískala ve dvou po sobě jdoucích volbách do Federální shromáždění, respektive České národní rady mandát, ztratila nárok na státní příspěvek.55 Otázkou pro právnický rozbor by bylo, zdali by ztráta nároku byla trvalého charakteru, anebo jestli by došlo k obnovení nároku na státní příspěvek po získání mandátu v budoucích volbách. K takovéto situaci však vzhledem k historickému vývoji nedošlo. Avšak domnívám se, že by se tento odstavec stal předmětem diskuse.56 Novelou Zákona č. 424/1991 Sb. byl pro roky 1993, 1994 a 1995 zaveden příspěvek ze státního rozpočtu České republiky ve výši ¼ příspěvku, který byl stranám vyplacen podle Zákona č. 47/1990 Sb. za volby v roce 1992.57. Ekvivalent příspěvku na úhradu volebních nákladů suploval zaniknuvší příspěvek ze Zákona č. 47/1990 Sb. Dá se říci, že do roku 1994 stát podporoval malé i velké politické strany stejně vysokými částkami, které byly přímo úměrné počtu získaných hlasů ve volbách. Opatření zavedené u státního příspěvku ze Zákona č. 424/1991 Sb. v původním znění, o ztrátě nároku na státní příspěvek v případě nezískání mandátu ve dvou po sobě následujících volbách, pouze zdánlivě znevýhodňovalo méně úspěšné strany. Toto opatření bylo racionálním. Méně úspěšné strany měly nárok na příspěvek charakterizovaný jako příspěvek na úhradu volebních nákladů (jednorázově vyplácený) a fakt, že u příspěvku charakterizovaném jako stálý (kontinuálně vyplácený), bylo zmíněné opatření zavedeno, je třeba interpretovat z následující pozice: výše příspěvku pro strany (ne)parlamentní byla stejná a dále hranice jeho nárokování – vzhledem k jeho charakteru – nízká, tudíž de facto docházelo k potencionálnímu „podfinancování“ parlamentních politických stran, či spíše „přefinancování“ stran neparlamentních. Slovo podfinancování je však třeba nazírat z pohledu na výši příspěvku vyplaceného parlamentní a neparlamentní politické straně a ne z pohledu, zdali tato částka byla dostatečná pro zajištění činnosti stran. Z těchto důvodů je 54

Zákon č. 47/1990 Sb. § 54. Zákon č. 424/1991 Sb., v původním znění. § 20; Zákon č. 94/1992 Sb. § 54 a. 56 Zákon č. 424/1991 Sb., v původním znění. § 20 (5). 57 Zákon č. 189/1993 Sb. čl. II. 55

25

dále nutno toto opatření vnímat ne jako odejmutí nároku na finanční prostředky menším politickým stranám, ale naopak jako jeho poskytnutí s tím, že byla zavedena jistá obrana politického systému proti vzniku „pseudostran“ a zároveň, vzhledem k charakteru doby, jako možnost financování činnosti malých politických stran, které měly budoucí potenciál získat parlamentní mandát. Na úrovni ČR činnost politických stran reguloval Zákon č. 424/1991 Sb. Dále šlo o Zákon č. 54/1990 Sb., který byl opisem Zákona č. 47/1990 Sb., který stanovoval stejné podmínky pro veřejné financování.58 Ten byl novelizován Zákonem č. 94/1992 Sb., čímž došlo ke změně. Relativní hranice pro nárokování příspěvku na úhradu volebních nákladů zůstala zachována ve výši 2 %, avšak za platný hlas bylo nově vypláceno 15 Kč (pro srovnání uvádím platnou výši příspěvku na úhradu volebních nákladů za volby do EP 30 Kč a do PSP ČR 100 Kč).59 Novela 94/1992 Sb., stejně jako Zákon č. 424/1991 Sb. zavedla státní příspěvek. Formulování jeho výše bylo stejně jako v „mateřském“ zákoně odvozeno od příspěvku na úhradu volebních nákladů – ve výši 15 Kčs za každý platný hlas. Hranice pro nárokování všech příspěvků byla stejná. U příspěvku na úhradu volebních nákladů existoval prostor pro snížení hranice vzniku nároku. Avšak pro příspěvek ze státního rozpočtu (označovaný i jako stálý) byla tato hranice nízká. V tomto bodě tedy mělo dojít k nastavení rozdílné výše obou hranic. Jedním z negativních znaků tohoto období je neexistence legislativy, která by podrobně činnost politických stran upravovala. Na druhou stranu je třeba dodat, že se jedná o pochopitelný stav, který by byl po určité období tolerovatelný. Nicméně toto vakuum trvalo (od vydání Zákona č. 15/1990 Sb. v lednu 1990 do přijetí Zákona č. 424/1991 Sb. v listopadu 1991) téměř dva roky a je otázkou polemiky, nakolik Zákon č. 424/1991 Sb. daný stav změnil. Zákon č. 15/1990 Sb. upravující činnost politických stran se zabýval pouze úpravou jejich vzniku a zániku.60 Hospodaření stran Zákon č. 15/1990 Sb. neupravoval a pouze odkazoval na Zákon č. 80/1989 Sb. část čtvrtou zabývající se hospodařením společenských organizací. Tento zákon nestanovoval jakékoliv limity pro způsob získání majetku. Politické strany a hnutí mohly zřizovat podniky nebo hospodářská zařízení. 61 Soukromé a zahraniční financování, nakupování vysílacího času v médiích atd., nebylo nijak upraveno.

58

Zákon č. 54/1990 Sb. § 54. Zákon č. 94/1992 Sb. § 52. 60 Zákon č. 15/1990 Sb. 61 Zákon č. 80/1989 Sb. § 102. 59

26

Období od roku 1989 do přijetí Zákona č. 424/1991 Sb. koncem podzimu lze tudíž označit za období přílišné svobody a „podregulace“. Zásada svobody byla široce naplněna i po přijetí Zákona č. 424/1991 Sb. Nyní to však nebylo vlivem neexistující legislativy, ale toho, jaká práva zákon stranám poskytoval. Strany se mohly podílet na založení právnické osoby pouze s tím dovětkem, že jejich zisk nesměl být použit k osobnímu obohacení členů a předmět činnosti musel odpovídat vyjmenovaným činnostem - jejichž seznam byl později zredukován.62 V tomto ohledu bylo stranám poskytnuto poměrně široké pole působnosti – stranami vlastněné firmy se mohly podílet i na provozování rozhlasu a televize, přičemž reklama stran v těchto médiích nebyla nijak redukována. Za pozitivní změnu lze brát novelu Zákon č. 468/1991 Sb., která ukládala povinnost provozovatelům rozhlasu a televize nezařazovat reklamy politických stran a hnutí.63 Stanovit, v jakém poměru byly zásady svobody a rovnosti nastaveny, je obtížné z důvodu nestálosti zákonů a jejich častých novelizací. Nicméně lze sledovat vývojovou linii, která vykazuje návaznost přijímaných opatření. Na základě této návaznosti se domnívám, že obě zásady vzhledem k budoucímu vývoji dosáhly maxima svého naplnění. Tudíž politické strany v tomto období požívaly nejvíce svobody a nejvíce rovnosti v historii financování politických stran v ČR. Zásada veřejnosti a kontroly spolu značně souvisejí, a proto jejich naplnění budu rozebírat najednou. Zákon č. 424/1991 Sb. ukládal stranám povinnost každoročně předkládat PSP ČR výroční finanční zprávu, přičemž byly pouze vyjmenovány položky, které měla obsahovat. Povinnost zveřejňovat iniciále dárce byla stanovena u darů nad 10 000 Kčs jednotlivě, anebo nad 50 000 Kčs v úhrnu. Zákon zakazoval příjem darů od státu a státních orgánů, pokud nestanoví jinak.64 Zahraniční nebo firemní dary legislativa nezakazovala, v čemž spatřuji její nedostatek, který měl být odstraněn vzhledem k období přicházející privatizace. Klauzule o povinnosti předložit finanční zprávu byla zrovna tak prázdným výrokem, jelikož zákon neupřesňoval postup při jejím nepředložení. Zákon tedy měl hlavní nedostatky v několika oblastech. Za prvé nebyl stanoven způsob jakým strany vedou účetnictví, za druhé ukládal povinnosti, jejichž nedodržování nemohlo být sankcionováno. Za třetí - strany mohly zakládat právnické osoby a podílet se na jejich založení. Za čtvrté - strany nemusely zvlášť informovat o tom, jak využily státních příspěvků. Za páté - zákon implicitně stanovil, že strana může být rozpuštěna v souvislosti 62

Zákon č. 424/1991 Sb., v původním znění. § 17. Zákon č. 468/1991 Sb. § 6. 64 Zákon č. 424/1991 Sb., v původním znění. § 20. 63

27

s nabytím nebo užitím jejího majetku.65 Pravidla pro takovéto rozpouštění však zákon nestanovil. Vzhledem k pravidlům bychom mohli hovořit o Ústavě a Listině, aby však došlo k porušení článků těchto zákonů, přesahovalo by provinění strany a hnutí aspekty jejich hospodářského života. Dalo by se tedy říci, že zásada veřejnosti i kontroly byly pouze prázdné legislativní proklamace, které byly nevymahatelné.

5.1.2.Fáze koncentrace podpory parlamentním stranám: Tato fáze je charakterizována častými novelizacemi zákonů, schválením nových zákonů66 a dále četnými rozhodnutími Ústavního soudu67. Lze ji ohraničit roky 1994 – 2002. Její začátek připisuji přijetí Zákona č. 117/1994 Sb., který novelizoval Zákon č. 424/1991 Sb. a konec přijetí Zákona č. 37/2002 Sb., který novelizoval Zákon č. 247/1995 Sb. Tato fáze je patrně nejturbulentnější ze všech. Systém přímého veřejného financování doznal v tomto období značných změn, a to jak z pohledu typologie a absolutní výše, tak i z pohledu hranic nárokování. Dalším významným znakem byly poměrně časté zásahy Ústavního soudu do legislativy. Toto období bylo provázeno podpisem opoziční smlouvy v roce 1996 a 1998. Zásada rovnosti byla v této fázi potlačena, a to pouze u veřejného přímého financování. Veřejné nepřímé financování bylo nově regulováno Zákonem č. 247/1995 Sb. Ten stranám a koalicím kandidujícím do PSP ČR přidělil 14 hodin vysílacího času v Českém rozhlase a 14 hodin v České televizi. Tento čas měl být rovnoměrně rozdělen mezi kandidující politické strany a koalice.68 Nicméně čas přidělený jedné politické straně je závislý na celkovém počtu kandidujících subjektů a žádný tedy nemá jistotu kolik jej dostane. Pro volby do Parlamentu ČR bylo stanoveno, že starosta může poskytnout plochu pro vylepení volebních plakátů, kdy tato měla být rozdělena dle zásady rovnosti mezi kandidující politické strany, koalice a kandidáty. Nově bylo zavedeno i financování poslaneckých klubů, které bylo regulováno Zákonem č. 90/1995 Sb. Absolutní výše tohoto příspěvku je rok od roku proměnlivá, jelikož je odvozována z rozpočtu Sněmovny. Za pozitivní považuji uplatnění „britského“ prvku, který stanovuje následující: schválená výše příspěvku se pro poslanecké kluby nevládních politických stran násobí koeficientem 1,3 a 65

Zákon č. 424/1991 Sb., v původním znění. § 13 (7): Je-li přímá souvislost mezi důvody rozhodnutí soudu o rozpuštění strany a hnutí a nabytím nebo užitím jejich majetku… 66 Zákon č. 247/1995 Sb. o volbách do Parlamentu České republiky. Zákon č. 90/1995 Sb. ze dne 19. dubna 1995 o jednacím řádu Poslanecké sněmovny. 67 Zákon č. 296/1995 Sb.; Zákon č. 243/1999 Sb.; Zákon č. 64/2001 Sb.; Zákon č. 98/2001 Sb. 68 Zákon č. 247/1995 Sb. § 16 (3).

28

poskytuje se v upravené výši.69 Přiznání vyšší podpory může nevládním poslaneckým klubům napomáhat vykonávat funkci opozice Outlý dále dodává, že v usneseních Sněmovny jsou náklady poslaneckých klubů konkretizovány jako výdaje za spotřební materiál, drobné předměty do výše 20 000 Kč za kus…výdaje za odborná stanoviska a posudky expertů…70 Veřejné nepřímé financování bylo nastaveno spravedlivě pro všechny kandidující politické strany. Jedinou výtkou by mohlo být nepřijetí dalších forem veřejného nepřímého financování, které souvisí s nepřímou podporou politických stran v mezivolebním období. Vhodným příkladem je kanadský systém daňových úlev, popřípadě německé dorovnávací příspěvky, jejichž zavedení by mohlo kompenzovat výši veřejného přímého financování. Systém veřejného přímého financování byl oproti předchozímu stavu pozměněn. Tato změna se stala základním kamenem pro současnou úpravu. S přijetím Zákona č. 247/1995 Sb. byl zaveden příspěvek na úhradu volebních nákladů. Nárok na něj vznikal straně anebo koalici, která ve volbách do PSP ČR získala nejméně 3 % hlasů. Za každý hlas bylo straně vypláceno 90 Kč. Zákon č. 117/1994 Sb., který měnil Zákon č. 424/1991 Sb. nově zavedl příspěvek na činnost. Ten měl dvě složky, a to příspěvek na mandát a příspěvek stálý. Nárok na stálý příspěvek vznikal politické straně a hnutí, které ve volbách do Poslanecké sněmovny získaly nejméně 3 % hlasů. Po dosažení této hranice politická strana získala 3 000 000 Kč. Za každých dalších započatých 0,1 % bylo navrch přidáno 100 000 Kč. Takto byl zohledněn volební výsledek do výše 5 % hlasů. Maximálně tedy politická strana mohla obdržet 5 000 000 Kč v rámci stálého příspěvku. Nárok na příspěvek na mandát vznikal, pokud byl zvolen poslanec nebo senátor za politickou stranu, hnutí, nebo na kandidátní listině koalice ve volbách do Poslanecké sněmovny a do Senátu. Příspěvek na mandát činil ročně 500 000 Kč na jeden mandát. U nově zavedených příspěvků lze pozorovat asymetrii v jejich přidělování. Za prvé, příspěvky vyplácené za volby do Poslanecké sněmovny byly vyšší než příspěvky vyplácené za volby do Senátu. Tato asymetrie by však odpovídala jejich ústavně-právnímu a mocenskému postavení. Za druhé, po získání mandátu v Senátu nevznikal nárok na příspěvek na mandát nezávislým kandidátům a s ohledem na to, že stát za volby do Senátu nevyplácí příspěvek na úhradu volebních nákladů je zřejmé, že straničtí kandidáti finanční podporu na úhradu volebních nákladů od politické strany obdrží, a tudíž budou mít 69

Zákon č. 90/1995 Sb. o jednacím řádu Poslanecké sněmovny § 78 (4). OUTLÝ, Jan. Strany a stát, volby a finance : Vybrané aspekty primárních voleb a financování politických stran. 1. vyd. Olomouc : Periplum, 2003. 136 s. ISBN 80-86624-12-9. s. 91. 70 Tamtéž. s. 91.

29

potenciální výhodu před kandidáty nezávislými, kteří si peníze na volební kampaň musí obstarat sami. Z toho lze dovodit, že docházelo ke zvýhodňování kandidátů politických stran oproti nezávislým kandidátům. Zřejmé je, že oproti příspěvkům z let 1990 – 1993 stoupla hranice vzniku nároku na příspěvek, a to ze 2 na 3 %. U příspěvku na činnost by tato hranice byla ospravedlnitelná jeho absolutní výší. Dalo by se říci, že výše tohoto příspěvku jej určuje politickým stranám, které mají (třebaže jen budoucí) potenciál dostat se po Poslanecké sněmovny, či reprezentují relevantní počet voličů, a tudíž si tento příspěvek „zaslouží“, aby mohly dále rozvíjet svou činnost. Avšak 3% hranici pro vznik nároku na příspěvek na úhradu volebních nákladů považuji za neadekvátně vysokou vzhledem k tomu, že příspěvek by měl sloužit k tomu, aby se politické strany mohly volně podílet na svobodné politické soutěži.

5.1.2.1.Příspěvek na volby a kauce: Ačkoliv příspěvek na volby do Poslanecké sněmovny a kauce na volby do Senátu nespadají do veřejného přímého financování politických stran státem, dle Outlého se jedná o opak, tak je budu vzhledem k jejich povaze analyzovat taktéž.71 Další institut zavedený Zákonem č. 247/1995 Sb. byl povinný příspěvek na volby do Poslanecké sněmovny. Ten byl stanoven ve výši 200 000 Kč za každý volební obvod, tudíž 1 600 000 Kč za všechny obvody a musel být složen na bankovní účet již před tisknutím volebních lístků. Pokud by složen nebyl, volební lístky by nebyly vytištěny. 72 Příspěvek byl vratný v případě, že politická strana postoupila do prvního skrutinia (pro politickou stranu 5 % získaných hlasů, pro koalici 2 stran 7 %, pro koalici 3 stran 9 % a pro koalici 4 stran 11 %).73 Zákonem č. 247/1995 Sb. byla dále zavedena i kauce ve výši 20 000 Kč pro kandidáty ucházející se o mandát v Senátu.74 Složení kauce bylo podmínkou pro tisk hlasovacích lístků. Ta byla vratná v případě, že kandidát získal 6 % hlasů. V případě nenaplnění podmínek návratu příspěvku a kauce se tyto sumy staly příjmem státního rozpočtu. Outlý uvádí, že zavedení kaucí a příspěvků je obvyklé u většinových volebních systémů, a to pod podmínkou jejího návratu. Dále uvádí, že vzhledem k tehdejší výši průměrné mzdy kolem 10 600 Kč byla kauce ve výši 20 000 Kč přiměřenou. Ve prospěch 71

Tamtéž. s. 69. Zákon č. 247/1995 Sb. § 35. 73 Zákon č. 247/1995 Sb. § 39. 74 Zákon č. 247/1995 Sb. § 65. 72

30

zavedení kauce bylo argumentováno tím, že tato bude sloužit jako odrazení případných kandidátů, kteří nemají vážné volební úmysly. Tudíž fakt, že kandidát kauci složil, byl dostatečným důkazem vážných volebních úmyslů. Propadnutí kauce ve prospěch státu tedy z logiky věci nemohlo být trestem za vstoupení do voleb bez vážných volebních úmyslů, nýbrž představovalo trest pro kandidáta za to, že ve volbách neuspěl.75 Kauce je ospravedlnitelná

ve

většinovém

volebním

systém

a

pouze

v případě

jejího

bezpodmínečného navrácení po volbách. Těmito změnami se zabýval Ústavní soud v Nálezu č. 243/1999 Sb., nicméně tímto nálezem došlo pouze ke zrušení 3% hranice pro vznik nároku na příspěvek na úhradu volebních nákladů. Politická strana Demokratická unie podala návrh na přezkoumání této hranice s tím, že se jedná o zásah do svobodné soutěže politických stran, což je v rozporu s čl. 5 Ústavy, který říká, že politický systém je založen na jejich volné soutěži. DEU poukazovala i na to, že nelze ochranu politických práv pouze deklarovat a poté činit ekonomickými nástroji pravý opak.76 Nálezem Ústavního soudu byla tato hranice zrušena a navržena byla hranice „řekněme kolem 1 % hlasů“.77 Z mého pohledu je ani ne tak jako nález samotný hodnotné především jeho odůvodnění. To zmiňuje následující pojmy: princip účelné integrace a přirozené diferenciace, produkt libovůle, kumulace finančních postihů malých stran a koncentrace podpor pouze pro některé politické strany. Toto odůvodnění nahlíželo systém veřejného přímého financování jako celek a v podstatě dospělo k následujícím závěrům. Ústavní soud shledal, že po přezkoumání všech finančních stimulů, kaucí a příspěvků bylo tehdejší financování politických stran výrazně orientováno na zamezení rovnocenné účasti malých politických stran na volební soutěži. Předmětem diskuse se staly i kauce a příspěvky na volby, jejichž funkci Ústavní soud přirovnával k uzavírací 5% klausuli. Odůvodnění uvádí, že argumentace založená na zavedení příspěvku na volby jako jednoho z možných nástrojů principu účelné integrace je chybná. Takovýto příspěvek nelze ospravedlňovat snahou o vznik akceschopné Poslanecké sněmovny, jelikož apriori brání vstupu některých politických stran do svobodné politické soutěže, která je chráněna ústavou, a nemá přímý vliv na rozdělování mandátů. V kontextu všech státních příspěvků, jejich výše a vzniku nároku byla 3% hranice nároku na příspěvek na úhradu volebních nákladů shledána za produkt libovůle.

75

OUTLÝ, Jan. Strany a stát, volby a finance : Vybrané aspekty primárních voleb a financování politických stran. 1. vyd. Olomouc : Periplum, 2003. 136 s. ISBN 80-86624-12-9. s. 70. 76 Zákon č. 243/1999 Sb. Nález Ústavního soudu. 77 Tamtéž.

31

Zákonem č. 204/2000 Sb. byla hranice snížena na 2 % získaných hlasů, nicméně suma vyplácená za 1 hlas byla snížena z 90 na 30 Kč. Na tuto změnu Ústavní soud reagoval v Nálezu č. 64/2001 Sb. Ten stanovil, že novou změnu nelze považovat za ústavně konformní, a tudíž ji zrušil. Po tomto Nálezu byla výše příspěvku na úhradu volebních nákladů stanovena ve výši 100 Kč za hlas a vznik nároku při zisku 1,5 % hlasů.78 Veřejné přímé financování stanovené Zákonem č. 424/1991 Sb. ve znění novely č. 117/1994 Sb. doznalo první změny novelou č. 340/2000 Sb. Touto novelou byla zvýšena výše příspěvku na mandát poslance a senátora na 900 000 Kč ročně. Nově byl zohledněn i mandát krajského zastupitele a zastupitele hlavního města Prahy, který byl zvolen na kandidátce politické strany a koalice 250 000 Kč ročně. Vznik nároku na příspěvek na mandát krajského zastupitele nebyl v roce 2003 tak jednoduchý, jak by se mohlo zdát. Z Outlého poznámky se dovídáme, že § 20 Zákona č. 424/1991 Sb. stanovoval, že příspěvek na mandát zastupitelstva vyššího územně správního celku náleží politické straně jen tehdy, má-li zároveň zastoupení v Parlamentu ČR – to však připisuji spíše tomu, že příspěvek na mandát byl Zákonem č. 117/1994 Sb. vytvářen pro Poslaneckou sněmovnu a Senát. 79 Koncept územně samosprávních celků zřejmě ještě nebyl vytvořen, a tudíž nikdo nemohl počítat i se vznikem mandátu krajského zastupitele. V realitě však ministerstvo financí zákon nerespektovalo a příspěvky vyplácelo i navzdory nenaplnění výše uvedené podmínky. Znění tohoto zákona bylo novelizováno a nyní je v souladu se zákonem a zdravým rozumem vyplácet příspěvek na mandát zastupitelstva vyššího územně správního celku i tehdy, nemá-li strana zastoupení v Parlamentu. Politická hodnota mandátu v Parlamentu a vyšším územně správním celku je vyjádřena dostatečným rozdílem mezi výší příspěvku na mandát. Z toho důvodu by bylo nevhodné používat další kritérium, které nevyjadřuje hodnotu mandátu v rámci politického systému ČR (místo toho ji podmiňuje ziskem mandátu jiného). V tomto bodě došlo k výrazné korekci. Za sporné ustanovení Zákona č. 340/2000 Sb. považuji odebrání nároku na stálý příspěvek těm politickým stranám, které se ve volbách následujících po nárokování tohoto příspěvku nedostanou do Poslanecké sněmovny.80 Toto opatření funguje na podobném principu jako tomu bylo v letech 1990 – 1993, kdy stranám, které nárokovaly státní příspěvek za volby, zanikal nárok na státní příspěvek za volby následující v případě neobdržení mandátu, a to i po dosažení potřebné relativní hranice. Toto opatření bych 78

Zákon č. 37/2002 Sb. § 85. OUTLÝ, Jan. Strany a stát, volby a finance : Vybrané aspekty primárních voleb a financování politických stran. 1. vyd. Olomouc : Periplum, 2003. 136 s. ISBN 80-86624-12-9. s. 77. 80 Zákon č. 340/2000 Sb. § 20. 79

32

považoval za zcela legitimní v případě, že by hranice nárokování příspěvku na úhradu volebních nákladů byla nižší a jeho absolutní výše vyšší, než jak to bylo v době přijetí Zákona č. 340/2000 Sb. (2 % získaných hlasů, za hlas 30 Kč). Kombinace této novely a stávajících podmínek vytvářela neskrývanou koncentraci veřejného přímého financování pro parlamentní politické strany. Tudíž se jednalo o nepřijatelnou změnu volné soutěže politických stran. Nicméně na návrh prezidenta republiky Ústavní soud rozhodl o zrušení obou výše zmíněných změn.81 Zákon č. 170/2001 Sb. změnil výši stálého příspěvku ze základních 3 000 000 Kč na 6 000 000 Kč a dodatečných 100 000 Kč na 200 000 Kč. Dále zákon stanovil příspěvek na mandát poslance či senátora ve výši 900 000 Kč – rozdíl k předchozí změně činí 100 000 Kč násobeno počtem mandátů politické strany. Tímto krokem v podstatě došlo k anulaci onoho Nálezu Ústavního soudu, který zrušil výši příspěvku na mandát 1 000 000 Kč. Pro ilustraci ODS měla 60 a ČSSD 71 mandátů. Tudíž obě strany po vynesení Nálezu „tratily“ 6 000 000 respektive 7 000 000 Kč. Ztráta však byla vykompenzována oním zvýšením příspěvku stálého. Tím parlamentní strany navíc obdržely 5 000 000 Kč. Tato změna nebyla Ústavním soudem zkoumána, patrně z toho důvodu, že nárok na stálý příspěvek vzniká straně již při zisku 3 % hlasů ve volbách, a že příspěvek nebyl koncentrován pouze pro parlamentní strany. Zásada svobody doznala značných změn. Oproti předchozím letům, kdy byla široce uplatňována, došlo k jejímu potlačení novelou č. 117/1994 Sb. Zákona č. 424/1991 Sb. V podstatě by se dalo říci, že tato zásada byla z jednoho extrému přesunuta do extrému opačného. Strany se nově nemohly podílet na založení právnické osoby, ani takovou založit.82 Toto ustanovení však bylo napadeno skupinou poslanců a Nálezem Ústavního soudu zrušeno.83 Pokud by tento odstavec nebyl zrevidován, v podstatě by došlo k potenciálnímu snížení příjmů politických stran. Zde je však třeba říci, že toto snížení by bylo vyváženo zvýšeným přímým veřejným financováním. To však nebylo přidělováno plošně, a tudíž by se toto opatření negativně dotklo především malých politických stran. Jedním z legálních zdrojů politických stran zůstaly příjmy z pořádání různých loterií a tombol.84 Domnívám se, že právě takovéto zdroje mohou sloužit jako vedlejší kolej pro příjem darů, které kdyby byly poskytnuty normální cestou, tak by budily nežádoucí pozornost. V tomto ohledu tedy novela č. 117/1994 Sb. nastolovala jistou nerovnováhu, ta 81

Nález Ústavního soudu, Zákon č. 98/2001. Zákon č. 117/1994 Sb. § 17 (2). 83 Zákon č. 296/1995 Sb. 84 Zákon č. 117/1994 Sb. § 17 (3). 82

33

však byla Nálezem Ústavního soudu zrušena a zásada svobody tedy byla stále široce uplatňována. K nastolení rovnováhy při uplatňování zásady svobody došlo novelou č. 322/1996 Sb., která stranám poskytla možnost založit obchodní společnost anebo se na ní podílet. Předmět činnosti takovýchto společností byl koncipován tak, aby byl „podporou“ pro rozvoj stranické činnosti. Jednalo se především o provozování vydavatelství a nakladatelství a tiskáren, propagační činnosti, či pořádání různých akcí. Novelou č. 340/2000 Sb. byl ze seznamu legálních příjmů politických stran odejmut i příspěvek z rozpočtů vyšších územních samosprávních celků a obcí. Domnívám se, že poté, co zásada svobody byla uplatňována v jejích krajních mezích, došlo v této oblasti k zásadní korekci. Nicméně zde existoval prostor ke zlepšení. Zásady veřejnosti a kontroly doznaly v tomto období patrně nejpozitivnějších změn, a to přestože jedna z nich byla zrušena Ústavním soudem. Novela č. 117/1994 Sb. ukládala povinnost politickým stranám předkládat Poslanecké sněmovně a NKÚ výroční finanční zprávu.85 Ta musela být ověřena auditorem, příjmy musely být strukturovány dle § 17 odst. 3 Zákona č. 424/1991 Sb. ve znění Zákona č. 117/1994 Sb. Nárok na stálý příspěvek vznikal po předložení finanční zprávy. Zákon rovněž odkazoval na Zákon č. 563/1991 Sb., podle kterého politické strany povedou účetnictví. Spornou změnou se stalo podřízení financí politických stran Nejvyššímu kontrolnímu úřadu. To však bylo zrušeno Nálezem Ústavního soudu.86 Tento nález říkal, že toto podřízení odporuje oddělenosti politických stran a státu. Stranické finance, ačkoliv jejich část může pocházet ze státního rozpočtu, nejsou hospodařením se státním majetkem, a tudíž z logiky věci nemůže státní orgán takovéto hospodaření ani kontrolovat. Novela č. 322/1996 Sb. zavedla veřejný přístup k výročním finančním zprávám politických stran. Ty byly získatelné v Kanceláři Poslanecké Sněmovny. Tato změna je velkým pozitivem, nicméně bychom zde stále mohli najít některé nedostatky. Tím prvním je například doba uveřejnění zprávy. Ta je sice přístupná patrně poté, co je předložena Poslanecké sněmovně – do 1. dubna. Nicméně vzhledem k tradičnímu červnovému termínu voleb je tato lhůta až příliš velká na to, aby zveřejnění finanční zprávy obsahující nesrovnalosti, mělo vliv na výsledek voleb. Tato lhůta poskytuje prostor pro voličovo zapomenutí. Dalším nedostatkem je uveřejnění takovýchto zpráv pouze v Kanceláři Poslanecké sněmovny. Například rakouská legislativa stanovuje, že takovéto zprávy musí 85 86

Zákon č. 117/1994 Sb. § 18 (1). Zákon č. 296/1995 Sb.

34

být zveřejňovány i v přílohách novin – tzv. Amtsblatt zur Wiener Zeitung.87 Takovýto postup dá voliči možnost zaujmout vlastní stanovisko, které nebude apriori ovlivněno nějakým žurnalistou, popřípadě komentátorem, který bude pouze selektivně komentovat jím vybrané politické strany. Další změna zavedená novelou č. 322/1996 Sb. bylo podmínění výplaty veřejného přímého financování předložením výroční finanční zprávy, která bude ověřena auditorem s výrokem bez výhrad.88 Příspěvek na činnost, jehož výplata byla pozastavena, mohl být zpětně vyplacen, pokud politická strana odstranila nesrovnalosti ve finanční zprávě, anebo pokud tak rozhodl soud. K dalším změnám došlo zavedením novely č. 340/2000 Sb. Ta zavedla jednotný formulář pro výroční finanční zprávy. Dále uváděla seznam dárců, od kterých nesměly politické strany přijímat bezúplatná plnění a dary. Nově bylo postaveno mimo zákon přijetí daru od právnických osob, zahraničních právnických osob s výjimkou politických stran a nadací a taktéž od fyzických osob, které nejsou občany ČR. Výjimka byla udělena pouze fyzickým osobám, které mají v ČR trvalý pobyt. Zákon rovněž uváděl i jakým způsobem bude strana sankcionována v případě přijetí daru od „zakázaného“ dárce. Tato sankce byla stanovena velice střízlivě, možná až příliš mírně, a to ve výši daru plus roční úročení dle diskontní sazby ČNB. V podstatě se tedy nejednalo o pokutu, ale o odevzdání daru státu. V tomto období jsme tedy mohli pozorovat několik tendencí. Došlo k vytvoření nového systému veřejného přímého financování, který podporoval spíše úspěšnější politické strany, jelikož nastavené hranice pro vznik nároku na příspěvky byly poměrně vysoké. Takováto legislativa byla často předmětem zájmu Ústavního soudu, který sporná ustanovení zákonů rušil. Dále legislativa vcelku silně limitovala svobodu politických stran a snažila se je postavit pod kontrolu NKÚ. Nicméně pro nekompatibilnost s Ústavou ČR a ustanoveními Zákona č. 424/1991 Sb. a Zákonem č. 166/1993 Sb. byla takováto ustanovení

Ústavním

soudem

zrušena.

Zákonodárce

tedy

byl

nucen

při

přijímání legislativy nacházet rovnováhu, aby byly zachovány veškeré ústavní a zákonné propozice o volné a svobodné soutěži politických stran a o jejich oddělenosti od státu. Patrně nejpozitivnějších změn bylo dosaženo novelizacemi těch oblastí, které se zabývaly zásadami veřejnosti a kontroly. Tyto novely přispěly k transparentnosti financování politických stran. Otázkou zůstává, nakolik politické strany k této transparentnosti samy přispívají, tudíž zdali jsou jejich finanční výkazy fiktivní anebo ne.

87

INTERNATIONAL IDEA. Funding of Political Parties and Elections Campaigns. 1st edition. Stockholm : IDEA, 2003. 245 s. ISBN 91-89098-92-7. s. 148. 88 Zákon č. 322/1996 Sb. § 20 a (2) a (3).

35

5.1.3.Současná legislativní úprava: V tomto odstavci se budu zabývat pouze současně platnou legislativou. Ta byla doplněna o zákon nový, který upravuje volby do Evropského parlamentu. Zákon o volbách do EP přiznává politickým stranám, ucházejícím se o mandát v Evropském parlamentu, příspěvek na úhradu volebních nákladů. Hranice pro jeho získání je 1 % získaných hlasů a za hlas je vypláceno 30 Kč.89 Veřejné nepřímé financování má stejné propozice, jako tomu bylo v předchozím období. Nicméně u přímého financování došlo k některým změnám. Tyto změny přinesly zlepšení zásady rovnosti a to z toho hlediska, že zákonem nastavené podmínky jsou příznivé i pro neparlamentní politické strany, avšak jasně oddělují politické strany úspěšné od neúspěšných. Zákonem č. 247/1995 Sb., který upravuje příspěvek na úhradu volebních nákladů, vzniká politickým stranám nárok, pokud získají minimálně 1,5 % hlasů ve volbách do PSP ČR. Za každý hlas obdrží 100 Kč. Pokud tuto hranici porovnáme například s německou, zjistíme, že je o 0,5 % vyšší, bereme-li v úvahu hranici platnou pro celou SRN. Nicméně, německá úprava zavádí i hranici na úrovni spolkových zemí, a to ve výši 1 % získaných hlasů.90 I z toho lze dovodit, že hranice 1,5% hlasů poskytuje prostor pro snížení (doporučení Ústavního soudu bylo „řekněme kolem 1 %“). Přesto je tento příspěvek hlavním argumentem, na základě kteréhož můžeme tvrdit, že je naplněn volný vstup do volební soutěže. Zákonem č. 424/1991 Sb., vzniká nárok na státní financování politickým stranám, které byly ve volbách úspěšnější. Nárok na stálý příspěvek vzniká straně a hnutí, které získaly ve volbách do Poslanecké sněmovny nejméně 3 % hlasů. Nárok na příspěvek na mandát vzniká, jestliže byl zvolen alespoň jeden poslanec, senátor, člen zastupitelstva kraje nebo člen zastupitelstva hlavního města Prahy na kandidátní listině strany a hnutí nebo byl zvolen za stranu a hnutí na kandidátní listině koalice ve volbách do Poslanecké sněmovny, Senátu, zastupitelstva kraje nebo zastupitelstva hlavního města Prahy. Stálý příspěvek činí ročně 6 000 000 Kč pro stranu a hnutí, které získaly v posledních volbách do Poslanecké sněmovny 3 % hlasů. Za každých dalších i započatých 0,1 % hlasů obdrží strana a hnutí navíc 200 000 Kč. Obdrží-li strana a hnutí více než 5 % hlasů, příspěvek se dále nezvyšuje. Příspěvek na mandát poslance nebo senátora činí ročně

89

90

Zákon č. 62/2003 Sb. §65. Gesetz über die politischen Parteien (Parteiengesetz) § 18 (4).

36

900 000 Kč a na mandát člena zastupitelstva kraje a člena zastupitelstva hlavního města Prahy činí ročně 250 000 Kč.91 Současná legislativa ve volbách do Senátu značně protěžuje politické strany oproti nezávislým kandidátům. To na jednu stranu může vést k lepší průchodnosti zákonů, ale na druhou stranu, v dikci uváděných rozhodnutí Ústavního soudu, lze integrační prvky zavádět až po hlasování a ne před ním. Straničtí kandidáti v senátních volbách mají reklamu zajištěnou ze stranických zdrojů, nicméně nezávislí si ji platí sami. Těm nejenže se v senátních volbách nedostane příspěvku na úhradu volebních nákladů (ten by však vzhledem k většinovému charakteru volebního systému bylo třeba nastavit formou paušálu nebo jinak), ale nedostává se jim ani příspěvku na mandát. Politická strana bude vzhledem ke své organizovanosti schopná spolehlivěji vyprodukovat, vybrat a dosadit do vedení veřejných funkcí schopné jedince, kteří své vlohy museli prokázat již při stranické činnosti. Jedná se o idealistickou myšlenku, nicméně vzhledem k sebezáchově strany to je racionální uvažování. Avšak pro podrobnější rozebrání této otázky by bylo zapotřebí analyzovat způsob, jakým politické strany vybírají své zástupce a rozdělují důležité funkce uvnitř strany. Z uvedených důvodů tedy nezávislý kandidát nemůže mít pro politický systém stejnou hodnotu jako zvolený člen politické strany, jelikož se jedná o jedince, který se do své role pasoval sám. Nicméně výše uvedené argumenty v žádném případě neospravedlňují absolutní neuznání přínosu nezávislých kandidátů pro politický systém. K této tématice se vyjadřuje i Outlý, který přebírá výpovědi tehdejších senátorů Fischera a Moserové. Například Václav Fischer sice souhlasí s tím, že by nebylo vhodné, kdyby se „nezávislí kandidáti měli každý rok dostavit do senátní pokladny a dostat na ruku 1 mil. Kč (nyní 900 000 – pozn.) s tím, že by nikdo nevěděl, co se s těmito penězi stane,“ zároveň ale dodává, že „by bylo velmi vhodné, kdyby tito nezávislí senátoři obdrželi určitou částku, která by (…) mohla být nižší a kterou by potom používali jako vázané prostředky například na financování své senátorské kanceláře.92 Domnívám se, že výsledkem tohoto ustanovení je v současnosti nulový počet nezávislých senátorů. 13 z nich (16 % z celkového počtu) jich je bez stranické příslušnosti, nicméně všichni byly zvoleni na kandidátce politické strany. Změna koncipovaná v souladu s Fischerovým návrhem by se zdála jako vhodné doplnění zákona. Jedním z dalších nedostatků české legislativy je například nezavedení německého systému „matching funds“, který motivuje politické strany k získávání členské základny, 91

Zákon č. 424/1991 Sb. § 20. OUTLÝ, Jan. Strany a stát, volby a finance : Vybrané aspekty primárních voleb a financování politických stran. 1. vyd. Olomouc : Periplum, 2003. 136 s. ISBN 80-86624-12-9. s. 76. 92

37

která by sloužila i k částečnému financování činnosti strany. Díky štědrosti současné legislativy nejsou politické strany k takovéto činnosti dostatečně stimulovány. Nedostatek vůle k zavedení takovéhoto opatření může pramenit i z toho, že nejsilnější členskou základnu mají KSČM a KDU-ČSL a strany jako ČSSD a ODS mají základnu početně slabší. Zavedení tohoto systému by tedy bylo pro české nejúspěšnější strany nevýhodné. Do budoucnosti se tento nedostatek může projevit „krizí českého stranictví“. Článek 20 Listiny oddíl (4): Politické strany a politická hnutí, jakož i jiná sdružení jsou odděleny od státu. Následující je řečeno i v Zákoně č. 424/1991 Sb. § 5 (1) Strany a hnutí jsou odděleny od státu, nesmějí vykonávat funkce státních orgánů ani tyto orgány nahrazovat… Tyto články uvozují, že politické strany jsou subjekty, které jsou nezávislé na státu finančně, institucionálně, atd. V kontextu práce nás zajímá především finanční nezávislost. Například v SRN je nezávislost vyjádřena relativní hranicí. Ta je pevně stanovena ve výši 50 % celkových získaných prostředků – státní financování nemůže být vyšší nežli vlastní zdroje strany, a to i v případě vzniku nároku na další státní financování. Outlý argumentuje ve prospěch zavedení absolutní i relativní hranice v ČR tím, že příjmy politické strany z veřejného financování by neměly tvořit více než polovinu celkových příjmů.

93

Není-li tomu tak, stává se strana na státu nezávislou pouze institucionálně.

Absolutní hranice je stanovena pouze u stálého příspěvku (max. 10 000 000 Kč). Oba zákony byly mnohokrát novelizovány. Ani jedna novela však zmíněný stav nezměnila. Podívejme se na příjmy Strany Zelených za rok 2007.94 Ty jsou z 91,78 % závislé na veřejném financování. A opačně řečeno, vlastní příjmy SZ tvoří 8,2 % celkových příjmů místo ideálních 50 %. Strana si svou činností zajistila příjmy ve výši „pouhých“ 1 600 000 Kč (z toho členské příspěvky 542 912 Kč), avšak od státu dostala 18 300 000 Kč. Lze tedy konstatovat, že SZ je plně závislá na státním financování. Za hrubý nedostatek považuji nepřiznání nároku na státní financování stranám, které ve volebním kraji získají „relevantní“ (v SRN je například takto zohledněna politická strana, která ve volebním obvodu získá 10 % platných hlasů) podíl hlasů.95 Ve stranickém spektru mohou existovat politické strany, jejichž zájem je soustředěn na určitý region. Relevanci takovéto politické strany český systém uznává pouze v kontextu příspěvku na mandát v případě, že na něj dosáhne. Tuto kritiku podobně formuluje i Outlý.96 93

Tamtéž. s. 94. Výroční finanční zpráva politické strany / politického hnutí podle § 18 odst. 1 a 3 zákona č. 424/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, za rok 2007. Strana zelených. 95 Gesetz über die politischen Parteien (Parteiengesetz) § 18 (4). 96 OUTLÝ, Jan. Strany a stát, volby a finance : Vybrané aspekty primárních voleb a financování politických stran. 1. vyd. Olomouc : Periplum, 2003. 136 s. ISBN 80-86624-12-9. s. 78. 94

38

Doporučení Benátské komise Rady Evropy říká, že veřejné financování by mělo být za účelem zajištění rovnosti příležitostí.97 Pakliže má být zajištěna, je pro politickou stranu bezúčelné poskytnutí příspěvku na úhradu volebních nákladů po volbách. Veškeré náklady spojené s volební kampaní vznikají před volbami. Tudíž by bylo vhodné zavést kritéria a systém půjček, který by stranám dal možnost zviditelnit se před volbami a tím zajistil rovnost šancí ve finanční rovině. Kritéria poskytnutí půjčky by musela být nastavena velice citlivě, aby nedocházelo ke zneužívání veřejných rozpočtů pro osobní obohacení. Schůdným východiskem se potom stává dosažení určitého počtu členů strany, předložení podepsané petice vyjadřující podporu dané straně, ručení majetkem, nebo poskytnutí půjčky po několika letech prokazatelné politické činnosti. Vhodnost tohoto opatření je však diskutabilní pro jeho možné zneužití. Systém nepřímé podpory politickým stranám spravedlivě a bezplatně přiděluje prostor pro komunikaci s voličem ve veřejnoprávních médiích. Zohledníme-li však reklamní výdaje všech politických stran, je prostor ve veřejnoprávních médiích pro zajištění rovných podmínek nedostatečný a známe případy, kdy se jej strany dobrovolně vzdaly. Zásady svobody, veřejnosti a kontroly nedoznaly oproti minulému období větších změn, tudíž je nebudu dále rozebírat.

6. Závěr: V úvodu této práce byly formulovány tyto hypotézy: 1. Novelizace legislativy mají za cíl posílit transparentnost financování politických stran a zabránit korupčnímu chování. 2. Systém financování politických stran posiluje tendenci k jejich kartelizaci, znesnadňuje přístup politických stran mimo establishment do vysoké politiky. 3. Legislativa splňuje základní požadavky na ní kladené, její realizace je proveditelná a dodržování vynutitelné. Hypotéza 1: Z pohledu dlouhodobé tendence novelizace legislativy skutečně mají za cíl posílit transparentnost financování politických stran a zabránit korupčnímu chování. To lze stanovit především na základě toho, že zpočátku zcela bezzubá legislativa byla nahrazena legislativou účinnější, která splňuje většinu parametrů zásad veřejnosti a kontroly. Pokud bychom se však dívali detailněji, zjistíme, že stále existuje prostor pro její zlepšení. Hlavním důkazem ověřujícím funkčnost takovéto legislativy by byly zveřejněné případy, 97

Council of Europe. GUIDELINES FOR FINANCING OF POLITICAL PARTIES. Strasbourg : CoE, 2000. 4 s.

39

které by upozorňovaly na nedostatky, týkající finančních výkazů politických stran. Takovéto případy se však u nás v posledních letech neobjevují. Z toho lze vyvodit dva závěry. Politické strany buďto vedou své účetnictví věrně a poctivě, anebo nejsou zásady veřejnosti a kontroly naplňovány. A to ne na základě špatné legislativy, ale nedostatečné kontroly jejího dodržování. Dále je třeba rozlišovat mezi transparentností financí politických stran na jedné straně a politiků na straně druhé. Důsledkem poctivého účetnictví politických stran může být nepoctivě nabytý či užívaný majetek jednotlivých politiků. Hypotéza 2: Odpověď není zcela jednoznačná, jelikož má několik rovin. Za prvé jde o definici kartelizace samotné – k ní přistupuji dle Klímovy definice z roviny finanční nezávislosti na členské základně. Za druhé jde o vztah dvou procesů či stavů, a to kartelizace politických stran a účasti na volné politické soutěži. Dalo by se říci, že volná politická soutěž v dikci ústavy může být zaručena, a to i v případě, že legislativa podporuje kartelizaci politických stran. A to je případ současné české legislativy. V jednotlivých vývojových fázích české legislativy lze sledovat období, či spíše pokusy, na základě nichž bych hypotézu potvrdil i vyvrátil. Nesporně jsme byli svědky pokusů etablovaných politických stran v jednotlivých novelách zákonů nastolit podmínky ke kartelizaci. Na základě toho bych hypotézu potvrdil. Ale na základě nálezů Ústavního soudu, kterými byly sporné části novel rušeny, bych hypotézu spíše vyvrátil. Dá se tedy říci, že na základě Ústavy ČR a Listiny, na jejichž dodržování dbá Ústavní soud, byla většina „ostrých“ pokusů o integraci politické moci mezi strany establishmentu pomocí veřejného přímého financování znemožněna pro nekompatibilnost s oběma dokumenty. A tak tedy vlivem protichůdných tlaků došlo k výše popsanému stavu ústavně deklarované volné soutěže a zároveň kartelizace stran establishmentu. Legislativa, která je nyní platná, hypotézu vyvrací především a pouze díky příspěvku na úhradu volebních nákladů, který naplňuje podmínky volného vstupu do politické soutěže – Článek 5 Ústavy. Tento příspěvek je dle mého názoru hlavním důvodem, který nevylučuje převahu státního financování parlamentních politických stran pomocí příspěvků na činnost a na mandát nad financováním stran neparlamentních. V Klímově dikci dochází ke kartelizaci strany (i) tehdy, pokud se strana stává nezávislou na podpoře členské základny. Tím se dostáváme k poměru výše státního financování a vlastních zdrojů. Podíváme-li se na výroční zprávy českých politických stran, a to parlamentních i neparlamentních, zjistíme, že české parlamentní politické strany naplňují Klímovu definici kartelových stran, jelikož poměr státních dotací k darům a 40

členským příspěvkům je velice nízký, kdežto u neparlamentních politických stran je (logicky) vyšší - spolu s klesající volební úspěšností. Relevanci tohoto poměru by však bylo potřeba podrobit hlubšímu zkoumání. Tento poměr by hovořil pro potvrzení hypotézy. Hypotéza 3: Legislativa splňuje základní požadavky na ni kladené, její realizace je proveditelná a dodržování vynutitelné. Stav, v jakém se legislativa nachází, stále poskytuje prostor pro zlepšení. Pro nedostatek místa jsem pouze zkratkovitě zmínil možnosti, které by do legislativy mohly být zakomponovány. Stále je však třeba mít na paměti, že například německá legislativní úprava, týkající se financování politických stran, začíná v podstatě s přijetím Grundgesetz. Tudíž hovoříme o vývoji dlouhém 50 let, jehož cesta nebyla jednoduchá. Oproti tomu česká legislativní úprava má za sebou 19 let vývoje. A budoucí vývoj nám dá jednoznačnou odpověď. Buď dojde k postupné změně některých částí legislativy tak, aby odrážela nejen ústavní pořádek ČR, ale i trend vyspělých demokracií a doporučení expertů zabývajících se financováním politických stran, anebo si česká legislativa zachová stávající podobu, jelikož naplňuje ústavní pořádek, a tudíž již nebude předmětem zkoumání ústavního soudu, který by zákonodárce „nutil“ legislativu měnit. Jsou tedy stanoveny základní kameny, na základě kterých můžeme hypotézu 3 potvrdit, nicméně je zapotřebí redefinovat některé části legislativy a její cíle. Na hypotézu 3 se můžeme dívat i z pohledu budoucího vývoje politického stranictví a politických stran. Tento pohled lze shrnout následující otázkou: podporuje legislativa naplnění funkcí politických stran? Domnívám se, že česká legislativa štědrostí veřejného financování a skoupostí na zavedení stimulace politických stran, které by je nutily k aktivnímu rozšiřování své členské základny, naplnění funkcí politických stran z uvedeného pohledu nepodporuje.

41

7. Seznam použité literatury: Prameny: Ústava České republiky. Listina základních práv a svobod. Zákon č. 424/1991 Sb. o sdružování v politických stranách a v politických hnutích – ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 166/1993 Sb. o Nejvyšším kontrolním úřadu. Zákon č. 90/1995 Sb. o jednacím řádu Poslanecké sněmovny. Zákon č. 247/1995 Sb. o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů – ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 62/2003 Sb. o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů. Gesetz über die politischen Parteien (Parteiengesetz) in der Fassung der Bekanntmachung vom 31. Januar 1994 (BGBI. I S. 149). Dostupný z WWW: <www.bundestag.de/Parlament/funktion/gesetze/pg_pdf.pdf>. Výroční finanční zpráva politické strany / politického hnutí podle § 18 odst. 1 a 3 Zákona č. 424/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, za rok 2007. Strana zelených. Council of Europe. Guidelines For Financing of Political Parties. Strasbourg : CoE, 2000. 4 s. Dostupný z WWW: . Literatura: BALLINGTON, Julie et al. Funding of Political Parties and Elections Campaigns. 1st edition.

Stockholm :

IDEA,

2003.

245

s.

Dostupný

z

WWW:

. ISBN 91-89098-92-7. GRINER, Steven, ZOVATTO, Daniel. 1 Funding of Political Parties and Election Campaigns in the Americas. San José, Costa Rica : International IDEA a Organization of American

States,

2005.

243

s.

Dostupný

z

. ISBN 9968-9581-1-5 .

42

WWW:

INTERNATIONAL

INSTITUTE

FOR

DEMOCRACY

AND

ELECTORAL

ASSISTANCE – INTERNATIONAL IDEA. Funding of Political Parties and Elections Campaigns. 1st edition. Stockholm : IDEA, 2003. 245 s. Dostupný z WWW: . ISBN 91-89098-92-7. IPSA. International Political Science Association (IPSA) : RC20 - Political Finance and Political Corruption [online]. c2005 , Tuesday, 14 October 2008 [cit. 2009-04-16]. Dostupný z WWW: . KLÍMA, Michal. Strana kartelového typu. Politologický časopis. 1996, roč. 3, č. 1, s. 4-11. LEVITT, Steven D. Using Repeat Challengers to Estimate the Effect of Campaign Spending on Election Outcomes in the U.S. House. The Journal of Political Economy. 1994,

vol.

102,

no.

4,

s.

777-798.

Dostupný

z

WWW:

. OUTLÝ, Jan. Financování politických stran státem : Poznámky k českému modelu [online]. [2002] [cit. 2009-05-03]. Dostupný z WWW: . OUTLÝ, Jan. Strany a stát, volby a finance : Vybrané aspekty primárních voleb a financování

politických

stran.

1.

vyd.

Olomouc :

Periplum,

2003.

136

s.

ISBN 80-86624-12-9. PINTO-DUSCHINSKY, Michael. FINANCING POLITICS : A GLOBAL VIEW. Journal of

Democracy.

2002,

vol.

13,

no.

4,

s.

69-86.

Dostupný

z

WWW:

. PINTO-DUSCHINSKY, Michael. Political Financing in the Commonwealth. [London] : Commonwealth

Secretariat,

2001.

32

s.

Dostupný

z

WWW:

. 43

Financing

in

the

PODHRÁZKÝ, Milan. Přehled judikatury ve věcech voleb, referend a politických stran. Praha : ASPI, a.s., 2008. 392 s. ISBN 978-80-7357-291-4. WALECKI, Marcin, et al. Challenging the Norms and Standards of Election Administration.

Washington :

IFES,

2007.

93

s.

Dostupný

z

WWW:

http://www.ifes.org/publication/e5c04c69e4ee902399d9f63245f99b0e/IFES %20Challenging%20Election%20Norms%20and%20Standards%20WP.pdf>. ISBN 1-931459-17-7. Internetové zdroje: POLÁKOVÁ, Lenka. Do voleb míří nejdražší strana, Občané.cz vybírají od členů 50 tisíc [online]. IDNES.cz, 1999 , 6. května 2009 [cit. 2009-05-08]. Dostupný z WWW: . SPIEGEL

ONLINE.

PARTEIENFINANZIERUNG

:

NPD

muss

Staatszuschüsse

zurückzahlen [online]. 2008 , 20.05.2008 [cit. 2008-12-04]. Dostupný z WWW: . U.S. Supreme Court. BUCKLEY v. VALEO, 424 U.S. 1 (1976) [online]. The Constitution Society,

c1994

[cit.

2009-05-08].

.

44

Dostupný

z

WWW: