EKONOMICK ROZMÃR OB»ANSK SPOLE»NOSTI

EKONOMICK› ROZMÃR OB»ANSK… SPOLE»NOSTI

Ekonomický rozměr občanské společnosti MAGDALENA HUNČOVÁ

2., p¯epracovanÈ vyd·nÌ

Vzor citace: H UNČOVÁ, M. Ekonomický rozměr občanské společnosti. 2., přepracované vyd. Praha : Wolters Kluwer ČR, 2010. 240 s.

Recenzenti: p rof. Ing. Dušan Halásek, CSc. doc. Ing. Jitka Peková, CSc. © Ing. Magdalena Hunčová, Ph.D., 2010 ISBN 978-80-7357-545-8 ISBN 978-80-7044-605-8 (1. vyd., UJEP, 2004)

OBSAH

Seznam zkratek �� 7 Slovo autora �� 9 Úvodem �� 13 1 Role občanské společnosti �� 1.1 Občanská společnost – historie a význam pojmu �� 1.2 Vztah občanské společnosti a státu �� 1.3 Civilizovaná ekonomika a česká cesta privatizace �� 1.4 Shrnutí ��

17 17 27 35 49

2 Sociální stát a jeho reforma �� 51 2.1 Stát jako poskytovatel veřejného dobra �� 51 2.2 Transformace sociálního státu �� 64 2.3 Reforma veřejné správy a přechod na sociální mix �� 88 2.4 Shrnutí �� 111 3 Institucionální a ekonomický rozměr občanské společnosti �� 3.1 Teoretická východiska. Alokační teorie statků, koncept 3. sektoru �� 3.2 Institucionální struktura občanské společnosti a sektorové modely �� 3.3 Ekonomická povaha neziskových organizací, problém neziskovosti �� 3.4 Shrnutí ��

114 114 133

4 S ociální, demokratická a participativní ekonomika �� 4.1 Partnerství a participace �� 4.2 Demokratická a participativní ekonomika �� 4.3 Sociální ekonomika, autentické družstvo, sociální kapitál �� 4.4 Shrnutí ��

174 174 180 188 214

Summary �� O autorce �� Malý slovníček méně známých pojmů �� Literatura �� Rejstřík ��

217 219 221 231 236

148 172

5

SEZNAM ZKRATEK

Aut. autorka BP bakalářská práce CPO církevní právnická osoba CVNS Centrum pro výzkum neziskového sektoru ČSFR Československá federativní republika ČSSR Českoslovanská socialistická republika DAČR Družstevní asociace České republiky DP diplomová práce DDP disertační diplomová práce ESF MU Ekonomicko správní fakulta Masarykovy univerzity v Brně EU Evropská unie FSE UJEP Fakulta sociálně ekonomická Univerzity Jana Evangelisty Purkyně v Ústí nad Labem HDP hrubý domácí produkt ICA Mezinárodní družstevní aliance (International Co-operative Aliance) J. H. U. John Hopkins University jr. junior KFÚ katedra financí a účetnictví KS komunitní sektor KVE katedra veřejné ekonomie MMF Mezinárodní měnový fond MMR Ministerstvo pro místní rozvoj ČR MŠMT Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy ČR MU Masarykova univerzita v Brně NDR Německá demokratická republika NNO nestátní neziskové organizace obč. občanský OPS obecně prospěšná společnost OS občanská společnost o. s. občanské sdružení OSN Organizace spojených národů OSVČ osoba samostatně výdělečně činná 7

E KO NOMIC K Ý ROZMĚR OBČANSKÉ SPOLEČNOSTI

PO R-U RVNNO Sb. SVE VS UK VS VŠE ZS

8

příspěvková organizace Rakousko-uherská monarchie Rada vlády pro nestátní neziskové organizace sbírka zákonů (země) střední a východní Evropy veřejný sektor Univerzita Karlova v Praze veřejný sektor Vysoká škola ekonomická v Praze zaměstnanecký sektor

SLOVO AUTORA

Fenomén občanské společnosti byl předmětem výzkumu na Fakultě ekonomické Univerzity Jana Evangelisty Purkyně v Ústí nad Labem před rokem 2000, v rámci výzkumného záměru, týkajícího se role občanské společnosti v rozvoji regionů. Na občanskou společnost bylo nahlíženo skrze koncept neziskového, respektive třetího sektoru, tedy jako na sociálně-ekonomické struktury, stojící mezi trhem a státem (Anheier a Salamon). Současně byl východiskem výzkumu také koncept třetího sektoru v evropské verzi (Laville, Evers, Borzaga, Pestoff a další), který vedle neziskových organizací zahrnuje duální, vzájemně prospěšné a vzájemně podpůrné „ne-pro-ziskové“ organizace/podniky na pomezí tržní/netržní sféry. Za základní typ takového duálního subjektu organizace/podnik je považováno družstvo (co-operative). V rámci svého doktorandského studia v oboru veřejné ekonomie na Ekonomicko-správní fakultě Masarykovy univerzity v Brně v oboru veřejné ekonomie jsem se proto věnovala právě identifikaci a analýze pojmu družstvo a družstevnictví a jeho role v tržní ekonomice (a správě věcí veřejných). V téže době probíhala v České republice transformace veřejné správy, která měla doplnit transformaci ekonomiky a společnosti po roce 1990. Pojem družstvo byl u nás tehdy považován za více méně podezřelý, ba téměř za nikoli slušný, přinejmenším za zpozdilý a přináležející do historického období totality. Když jsem však začala tento pojem a jeho historii u nás i v zahraničí rozkrývat, zdálo se téměř neuvěřitelné, že družstevnictví má u nás velmi dlouhou a bohatou historii sahající až do poloviny devatenáctého století, kdy se na principu dobrovolného sdružování svobodně rozvíjelo jako integrální součást občanské společnosti a tržní ekonomiky současně. U nás, stejně jako i jinde ve světě. Za první republiky dosáhlo vrcholu svého rozkvětu, avšak od roku 1938 ztrácelo, díky intervencím státu, jednu svou hodnotu za druhou. Zdálo se objevem, že na západ od našich hranic je tento sektor vládami a celým politickým spektrem dosud ctěn a respektován, zatímco v posttotalitních zemích jej stihl smutný osud, obdobný jako u nás. Co je na nich tak zvláštního, že za totality byla družstva u nás považována za „pozůstatek kapitalismu“ a naopak v době restituce kapitalismu za „pozůstatek socialismu“? Hledání významu pojmu družstvo a jeho role v ekonomice a společnosti se pro mne stalo na několik následujících let pod vedením ostravského profesora Dušana Haláska téměř dobrodružstvím. Zahájila jsem pro tento úkol významnou 9


spolupráci s Družstevní asociací ČR (družstevní praxe a také účast na mezinárodní konferenci o sociální ekonomii v roce 2002, první svého druhu na půdě posttotalitního státu). Na domácí Fakultě sociálně ekonomické UJEP se podařilo zařadit do výuky kurz Družstevnictví a na výzkumu se mohli efektivně podílet i studenti v rámci svých studentských prací. Začala jsem publikovat a rozkrývat smysl družstevní svépomoci, respektive smysl demokratické ekonomiky jako fenoménu rozvinuté občanské společnosti, jako legitimní součásti třetího sektoru a také jako autonomního řešení věcí veřejných. Na základě studia zahraniční i domácí literatury, vč. rozsáhlého rozboru legálního prostředí družstev napříč kontinenty, prováděného v té době Mezinárodním družstevním svazem a CECOP, se mi podařilo identifikovat pole působnosti družstev a jim podobných sociálně-ekonomických aktérů na sektorovém pomezí mezi tržní a netržní ekonomikou, s významnými extrémy v tržním, veřejném a komunitním sektoru, jako vlastní přínos do evropského výzkumu. Teoretické výsledky byly komunikovány v rámci odborných seminářů i konferencí doma i v zahraničí. V roce 2003 mne ke spolupráci přizvala badatelská skupina ISSAN Trento (Carlo Borzaga), v roce 2004 evropská badatelská skupina EMES z Liège (Jacques Defourny). Poté přišlo pozvání k účasti na mezinárodním semináři od Daniele Demoustier z Politického institutu v Grenoblu a další. Na těchto setkáních jsem měla možnost seznámit se s mnoha významnými badateli v této oblasti prakticky z celého světa a navázat další spolupráci s nimi a s jejich badatelskými organizacemi a sítěmi (např. Rafael Chavés z Valencie – badatelská síť CIRIEC, Victor Pestoff ze Švédska – EGPA, Annie Puyo z Baskicka, György Jeney z Budapešti, Robert Osborn z Edinburgu – IRSPM, Roger Spear z Oxfordu a další), zabývajícími se otázkami občanské společnosti, třetího sektoru, správy věcí veřejných, družstevnictvím a sociální ekonomikou, a taky s mnoha osobnostmi z praxe tohoto oboru. Ve stejné době jsem na domácí Fakultě sociálně ekonomické Univerzity Jana Evangelisty Purkyně v Ústí nad Labem spolupracovala na již zmíněném řešení výzkumného záměru s názvem „Rozvoj občanské společnosti jako podpůrného fenoménu rozvoje společnosti a regionu“, financovaného v letech 1999–2004 Ministerstvem školství, mládeže a tělovýchovy ČR (č. 13510006). V rámci fenoménu občanské společnosti se družstva jevila jako součást třetího sektoru a zároveň jako součást tržní ekonomiky. Takto byla také vnímána zejména v tehdejších členských zemích Evropské unie. Jevila se jako vhodný partner v současnosti se modernizujícímu sociálnímu státu. V rámci konceptu sociálně-ekonomického rozvoje Evropské unie po Lisabonském summitu byla družstvům přiznána nová role a (autentická) družstva se stala prototypem aktéra sociální ekonomiky (jako partnera moderní vlády a správy státu) ve smyslu tzv. sociálního podniku (jako nástroje realizace veřejných politik zaměstnanosti, sociální soudržnosti, 10

SL OVO AUT ORA

regionálního rozvoje a udržitelnosti). Za typické sociální podniky jsou Evropskou komisí, vedle družstev, považovány také vzájemně podpůrné fondy a/nebo spolky a také sdružení zájmu s tím, že jejich charakteristickým rysem je demokratický rozhodovací mechanismus na bázi 1 člen = 1 hlas. Právě tato charakteristika se však v posttotalitních zemích Evropy zdála být pro pochopení fenoménu družstev a sociálního podniku výraznou bariérou. Důvodem je jejich specifické kulturněhistorické dědictví (dvojí rozsáhlý společensko-ekonomický experiment v průběhu jedné poloviny století, včetně centralizace veřejné moci a zestátnění výrobních prostředků, a poté reprivatizace majetku a obnovení zastupitelské demokracie). V těchto zemích byla demokratická, respektive sociální ekonomika koncem 20. století více méně potlačena. Dnes je určitá pozornost sociální ekonomice z důvodu veřejné podpory rozvoje sociální ekonomiky a regionů členských zemí EU, financované z evropských fondů (2007–2013), věnována i zde. Zdá se však, alespoň co se týče ČR, že porozumění sociální ekonomice a podpora jejího rozvoje státem stále naráží na poněkud málo rozvinutou občanskou společnost, zřejmě díky silné orientaci na trh a individuálně soukromé vlastnictví po roce 1990. Sociální podniky, obecně vzato, tak mají ztížené podmínky svého přirozeného rozvoje zdola, z úrovně občanských iniciativ. Po obhájení své doktorské disertační práce na téma družstev jsem se v roce 2003 pokusila poznatky, týkající se role občanské společnosti a jejího ekonomického rozměru v našich podmínkách, shrnout do odborné publikace Ekonomický rozměr občanské společnosti, která poprvé vyšla v roce 2004. K dopracování tématu byl pro Fakultu sociálně ekonomickou Univerzity J. E. Purkyně v Ústí nad Labem získán grant na projekt s názvem „Sociální ekonomika v ČR, její kořeny a příležitosti v komparaci s EU“ (GAČR č. 402/05/2388 pro období let 2005–2007) a poté na projekt „Specifika financování sociálního podniku a měření sociální a veřejné přidané hodnoty“ (GAČR č. 402/09/0395 pro období 2009–2010). Publikace, kterou dostáváte do rukou, je tedy výstupem dlouholeté badatelské práce nejen mé, ale také mých kolegů doma i v zahraničí. Je takto také jedním z výstupů prakticky obou výše uvedených projektů GAČR. Možná poněkud netradiční pohled na oblast ekonomie, politiky a sociálních užitků je ovlivněn poznatky zejména evropských badatelů, zabývajících se krizí státu blahobytu a jeho nezbytnou transformací na stát sociálně-tržní. Jak již bylo uvedeno, tito badatelé shledávají mezi potřebou změn a jejich riziky v západoevropských státech s vyspělou tržní ekonomikou a v posttotalitních státech střední a východní Evropy určité paralely. Jejich snahy jsou v tomto směru podporovány jak Evropskou komisí, tak OECD. Evropský pohled na funkce a postavení jednotlivých aktérů ekonomiky se přitom poněkud odlišuje od pohledu autorů anglo-amerických, a to i v terminologii, 11


díky jinému historickému kontextu posledních snad 250 let. Dnes tu vedle sebe stojí evropský koncept občanského samosprávného mix sektoru a anglo-americký koncept neziskového, respektive třetího sektoru v rámci smíšené ekonomiky a vzájemně se ovlivňují a doplňují. Pro relativní novost některých témat a pojmů pojednaných v publikaci, jako je např. civilizovaná ekonomika, sociální stát, ekonomická demokracie, vzájemná svépomoc, solidarita, sociální podnik, autentické družstvo, symetrie apod., je součástí publikace také Malý slovníček méně známých pojmů. Lze předpokládat, že publikace může pomoci široké veřejnosti k lepší orientaci v problematice jak samotného tématu občanské společnosti, tak také jejích rolí a hodnot v institucionální a ekonomické oblasti. Publikace také přináší některé nové, aktuální poznatky z oblasti veřejné a sociální ekonomiky, a zaplňuje tak tematickou mezeru na našem knižním trhu. Je určena jak odborníkům (zejména ekonomům), tak i politikům, právníkům, sociologům, regionalistům a dalším z oblasti „ne-pro-ziskových“ a neziskových organizací a z veřejné správy, studentům středních a vysokých škol příslušného zaměření a také dalším zájemcům z řad laické veřejnosti. Ing. Magdalena Hunčová, Ph.D., 2010

12

ÚVODEM

Transformace naší ekonomiky a společnosti po roce 1990 vynesla do popředí zájmu také téma občanské společnosti, které jako by stálo poněkud stranou neoliberální doktríny volného trhu, otázky privatizace a reformy veřejné správy. Občanská společnost jako fenomén tak má své přívrženci i odpůrce. Ne všichni si však jsme vědomi toho, jakou roli hraje a může hrát. Podívejme se proto úvodem na problém zvaný globalizace trhu a s tím související otázky negativních externalit s odloženým dopadem, jako například veřejné problematiky, kde občanská společnost hraje svou významnou roli, ať již se to týká jedinců, občanských iniciativ, nebo ekonomicky aktivních spolků a organizací. Historie občanské společnosti, společnosti občanů vymezovaných vůči státu, souvisí s koncem feudalismu, zrušením stavů, nevolnictví a roboty. Její vznik ve svém počátku souvisí s uvolněním mechanismu neviditelné ruky trhu a v současnosti se setkává s problémy globalizace a udržitelného rozvoje z hlediska sociálního i environmentálního. Globalizace trhů. Myšlenky liberalizace trhu znamenaly počátkem devatenáctého století historicky soumrak éry merkantilismu. Skutečná liberalizace trhu však nastává až zrušením anglického obilního zákona a navigačních akt, kdy se moře otevřelo mezinárodnímu obchodu. Dnes se zdá naplňovat tehdejší myšlenka Richarda Cobdena, že „Svobodný obchod je nutností už proto, že vyvolá vzájemnou závislost zemí a vládám odebere možnost hnát národy do válek“, a tak bude oním klíčem k blahobytu národů. A také dává za pravdu prognostiku Karlu Marxovi, když popisuje nastupující globalizaci: „Prastaré národní průmysly jsou ničeny a budou ničeny každý další den. Budou vytlačeny novými odvětvími, jejichž zavedení se stane otázkou přežití všech civilizovaných národů. Budou vytlačeny průmyslem, který už nebude stát na domácích surovinách, ale bude využívat zdroje z těch nejodlehlejších částí světa. Výrobky tohoto průmyslu už nebudou určeny výlučně pro domácí trh, ale budou spotřebovávány v nejrůznějších částech světa současně.“ Globalizace znamená vedle rozvoje obchodu také rostoucí tlak na neobnovitelné přírodní zdroje, přestože se celosvětově podařilo v poslední době jednicovou spotřebu prvotních zdrojů podstatně snížit (což mimo jiné také znamená, že se zatím nenaplnily Malthusovy vize). Sama globalizace vyvolává zásadní otázku po (trvale) udržitelném rozvoji. Právě v tomto smyslu lze 13


považovat vyčerpávání přírodních zdrojů a snižování regeneračních schopností přírody, včetně reprodukce člověka za negativní externalitu vyššího řádu, plynoucí přímo z globalizace trhu v otevřené ekonomie. O externalitách v rámci relativně krátkodobého období se obvykle hovoří jako o „do produkce neinternalizovaných nákladech s externím efektem“. Předpokládá se, že tyto externalizované náklady lze internalizovat prostřednictvím redistribuce nebo smluvně. Případně nastupuje stát a produkci externalit, poškozujících životní prostředí, zdaňuje. V rámci globalizace však dochází v souvislosti se zcizováním některých volných statků, včetně nerostů, fauny a flóry, také k produkci externalit vyššího řádu, s dopady v dlouhém období, kdy se přenáší neinternalizované náklady mezigeneračně. Jde tedy o externality s odloženým účinkem. Tyto externality zatěžují budoucí generace na úkor současného prospěchu a co je zřejmě důležitější, loupeživé zcizování primárních přírodních zdrojů má za následek poškozování regeneračních mechanismů přírody všeobecně, a to včetně lidské reprodukce. Protože se příroda sama bránit neumí (?) a tržní mechanismus tento problém řešit nedokáže, zapojuje se zde „do hry“ občanská společnost (a její občanský sektor) jako parapolitická síla a poté stát se svou regulační funkcí. Stát pak do svých politik obvykle zahrnuje také péči o přírodu (a rodinu) podobně normativním způsobem jako v případě poskytované sociální péče. Stát jako byrokratický systém spíše sanuje následky, nežli postihuje příčiny (odborně garantovaná péče o zvířata v zoologických zahradách, o rostliny v zahradách botanických, péče o staré osoby v domovech důchodců a děti v kojeneckých ústavech). Tlak občanských iniciativ, respektive občanské společnosti, je zde nepominutelný. Je iniciátorem významných posunů v nazírání vlád na péči o přírodu, krajinu, památky, ale i rodinu, zdroje. Často se ochrany ujímají i laické občanské iniciativy, a pokud jim vláda dá prostor a nepovažuje je za „samozvance“, s veřejným sektorem kooperují. Účinná kooperace a participace je možná právě tehdy, stojí-li tu vedle sebe rovnocenní partneři, jakými jsou trh, stát, ale i občanský sektor, funguje-li občanská společnost alespoň ve své funkci „umravňující“ stát a trh. Občanská společnost má však také své ekonomické dimenze, o které své ostatní funkce může opřít, skrze něž je může prosadit či sama realizovat. První kapitola, nazvaná Role občanské společnosti, je jakýmsi úvodem do problematiky v kontextu doby a změn, předznamenávajících povahu současné občanské společnosti obecně a v České republice zvláště. Civilizovanost ekonomiky lze měřit skrze rozvoj sociálně-ekonomických struktur občanské společnosti. Druhá kapitola, nazvaná Sociální stát a jeho reforma, má za úkol čtenáři přiblížit roli sociálního státu v jeho vztahu k občanské společnosti a ve smyslu „od warfare k welfare“ a také ozřejmit cesty modernizace tohoto typu státu jako systému 14

ÚVO D E M

organizace věcí veřejných. Třetí kapitola, Institucionální a ekonomický rozměr občanské společnosti, je vlastním teoretickým jádrem práce vycházejícím z postulátů veřejné ekonomie a z konceptu třetího, respektive neziskového sektoru v pojetí amerických a evropských badatelů (pojatého jako občanský samosprávný mix sektor). Je zde také prezentován nástin ekonomického rozměru občanského sektoru. Poslední kapitola, nazvaná Sociální, demokratická a participativní ekonomika, je věnována povaze ekonomických aktivit z hlediska jednotlivých parciálních ekonomik a jejich aktérů. Důležitou roli tu hraje subjekt autentického družstva, na němž jsou prezentovány základní charakteristiky subjektů občanského samosprávného sektoru na cestě „od welfare k welfare“. Každá kapitola je ukončena Shrnutím pro zopakování hlavních témat a základních pojmů, na závěr je vložen slovníček méně známých pojmů k zopakování a upřesnění tématu.

15

1

ROLE OBČANSKÉ SPOLEČNOSTI „Stát nemůže přinášet efektivní plody bez demokracie (občanské společnosti) a bez trhu…“ A. Przeworski (1995)

1.1

Občanská společnost – historie a význam pojmu

Občanská společnost jako společnost svobodných občanů, nadaných právem rozhodovat se a nést za to příslušnou zodpovědnost, bývá často chápána a definována jako sociologický a politologický fenomén, jako základ, na kterém vyrůstá demokracie. Základní svobody a odpovědnost občanů jsou upraveny zákonem (Ústava a Listina lidských práv a svobod, občanský zákoník) tak, aby jednání a rozhodování občanů bylo v rámci zákona legitimizováno. Občanem se pak člověk stává obvykle ve věku občanské zralosti, kdy je schopen svou odpovědnost, spojenou s příslušnými právy a povinnostmi, nést. V této souvislosti lze hovořit o zralosti fyzické, psychické a sociální, z nichž posledně jmenovaná bývá chápána jako schopnost zapojit se do věcí veřejných, ale také jako zralost ekonomická (schopnost přežít jako jedinec, jako skupina, i jako druh). To předpokládá určitou úroveň samostatnosti a soběstačnosti občana jako jedince, ale také občanů jako skupin, byť by tato samostatnost a soběstačnost byla jen relativní. Soběstačnost jedince souvisí s jeho schopností a výkonností, soběstačnost skupin občanů také s jejich schopností být solidární. Tak či onak, existence občanské společnosti vždy souvisí také s ekonomickými aktivitami, které její existenci podporují a naplňují. Má tedy rozměr politický, sociální i ekonomický. Občanem se člověk stává nikoli jako individuum mimo společenství jiných lidí, ale právě jako člen takového společenství (obce, státu) a ve vztahu k němu a k dalším jeho členům. Občanskou společnost je tedy nutno chápat nikoli jako skupinu individuí, ale jako společnost vnitřně provázanou mnoha vztahy a vazbami. Předpokládá se přitom, že občanská společnost jako taková je nositelem určitých, pro chod celé společnosti a její ekonomiky žádoucích hodnot, jako je důvěra a důvěryhodnost, spolehlivost, demokratičnost, morálka, aktivita. Kořeny a smysl občanství a občanské společnosti lze hledat a naplňovat. Z historického pohledu může být občanství chápáno jako opak poddanství, případně také jako fenomén ekonomický, který je předpokladem fungování trhů, zejména trhu práce. Definovat občanskou společnost se pokusme nejprve v rámci historické spojitosti mezi pojmy: občina – obec – občan – občanská společnost, s přihlédnutím 17


k významu pojmů soukromé a veřejné. Při hledání sociálně-ekonomické báze občanské společnosti nám může být vedle teorie sociálního a participativního státu, rozvinuté ve třetí kapitole, nápomocna zejména normativně pojatá veřejná ekonomie jako teorie smíšené ekonomiky. V rámci tezí alokační teorie statků a modelů sociálně-ekonomického prostoru pak bude vymezen její společensko-ekonomický účel, jeho nositelé a základní prostor jejich aktivit. Z hlediska prvotního vztahu občina – obec – občan vystupuje jednotlivec, spjat se svou obcí jako vlastní rodovou komunitou, a to jako společenský činitel. Takto jej nalezneme již ve starém Řecku (Novotný, 2003)1, kde je soukromá sféra (oikos) odlišena od sféry veřejné2 (polis). Z. Pinc (2002) o tom říká, že „zatímco rodina (OIKOS) je v řeckém prostředí místem, kde jsou jednotlivé role pevně a hierarchicky přiřazeny, obec (POLIS) je tu prostředím veřejnosti, místem, kde se role mohou a mají střídat v prostředí sobě rovných, místem, kde se člověk může zaskvět ve své jedinečnosti, místem konání zaznamenání hodných skutků“. (Pinc, 2002, s. 25)3 a dodává: „Nejdůležitějším rysem polis je zcela mimořádné postavení slova, jeho nadřazenost ostatním nástrojům moci. Řekové si snad nejvíc ze všeho zakládali na skutečnosti, že spravují své věci za pomoci smysluplné řeči ve smyslu LOGOS. To pokládali za rozhodující odlišnost vůči barbarům, kteří své záležitosti řeší násilně.“ (Pinc, 2002, s. 28) Řecká koncepce rovnosti, jako vyrovnávání protikladů, je pak obvykle prezentována jako základ moderních (osvícenských) koncepcí demokracie občanské, zejména od doby Velké francouzské revoluce (1789), zatímco římské pojetí správy věcí veřejných a s tím spojený klientelismus4 inspirovaly předchozí evropské ideje šlechty a stavovské demokracie. Zajímavá je v tomto smyslu poznámka o „tribunech lidu“ a zřízení „tribunálu“, zastupujících od roku roce 494 př. n. l. „plebs“ při rozhodování o věcech veřejných. „Jako je Kleisthenovými reformami nahrazena kmenová organizace polis organizací členěnou územně (Řecko), stejně tribuni shromažďují plebejskou obec na bázi plebiscitu, tj. podle bydliště… (Řím)“ (Pinc, 2002, s. 31). Později, v politicky i ekonomicky novodobé Evropě,

NOVOTNÝ, V. Sociální stát jako historická kategorie. In Sociální stát a sociální ekonomie. Ústí nad Labem : FSE UJEP, 2003. 2 Pojem „veřejný“ v češtině souvisí s pojmem „veřeje“, jako panty na bráně či domovních dveřích. To, co je za nimi, je tedy „veřejné“. 3 PINC, Z. Člověk v antické POLIS. In Občanský sektor. Praha : FHS UK, 2002. 4 Tj. rozdělení římské obce na populus (jakožto patricie – „ten kdo mezi předky najde svého otce“, a jejich klienty – ti kdo je poslouchají a „hledají hospodářskou a právní ochranu u patrona“) a plebs – „lidé bez rodiny a náboženství“ (Pinc, 2002, s. 30). 1

18

1. ROLE OBČAN SKÉ SPO L E ČNOST I

je občanům přiznáváno „přirozené právo na osobní svobodu“ a území „přirozené právo na obecní samosprávu“5. Přestože řecká obec (polis) inspirovala moderní koncepci občanské demokracie, sama řecká polis nebyla ani místem osobní svobody v našem pojetí, ani konceptem (národního) státu tak, jak mu rozumí pozdější Evropa, ale místem rigidního řádu a absolutna. Teprve po římské okupaci se pramenem postojů stane na místě „domácího krbu“ a jeho bůžků lidské svědomí. „… praktiky a rituály zůstávají stejné, ale jejich obsah se mění… Kynikové přinesou myšlenku světoobčanství a později stoikové myšlenku široce pojaté emancipace a osobní svobody“, a do třetice „v křesťanství bude od počátku stát osoba a rodina nad vlastí, bližní nad spoluobčanem“. (Pinc, 2002, s. 35) Dnešní Evropa je tak „trojjediným pokusem vyrovnat se s rozpadem kmenového uspořádání…“ mezi polovinou prvního a druhou polovinou druhého tisíciletí po Kristu. V rámci osvícenství je sjednocujícím motivem těchto pokusů „myšlenka konstituce, ústavnosti, myšlenka smlouvy, která není záležitostí pouhé… tradice, ale záležitostí rozhodnutí a klopotného úsilí o dodržování a reformaci dohodnutých podmínek“ (Pinc, 2002, s. 37). Lze dodat, že osvícenství v moderním smyslu státo- a občansko-správním vrcholilo koncem osmnáctého století: Velká francouzská revoluce, vznik USA, vznik konstitučních monarchií (například úsilí Marie Terezie a reformy Josefa II. v rakouské monarchii). Právě toto období pak má pro pojem občanská společnost a dnešní způsob správy věcí veřejných zásadní význam, a to i v našich podmínkách. Projevuje se jako jedna z nezjevných „zlatých nití“ v rámci tzv. společenské „institucionální paměti“. K problematice odlišení občanské společnosti od státu se vyjadřuje K. Müller jr.: „Počínaje antikou až do konce 18. století představoval pojem občanské společnosti střídavě synonymum pro politickou společnost či stát. V myšlení autorů, jako je Hobbes, Locke, Rousseau, Kant, Montesquieu, Ferguson či Smith je přítomno mnoho předpokladů, jež umožnily vznik moderního pojetí občanské společnosti jako odlišené od státu. V pojetí těchto pozdně novověkých koncepcí je pojem občanské společnosti používán jako protiklad ke stavu jisté necivilizovanosti6… Občanská společnost je stav, kdy vládne právo … kde převládá slušnost a občanské partnerství. … je charakterizována aktivním občanským životem a obchodními dovednostmi. … Trh je zde oslavován jako uklidňující a civilizační

Viz také MATES, P. Kapitoly z historie české veřejné správy v letech 1848–1989. Praha : VŠE, 1997. 6 Viz pak poznámky k „civilizované ekonomice“ v kapitole 2.1. 5

19


protiklad militaristickým ctnostem aristokratického života.“ (K. Müller jr., 2002, s. 40) 7 K. Müller jr. (2002) dále rozebírá rozdíly mezi různým pojetím pojmu občan ská společnost v současné době. Rozlišuje pojetí: (a) které k charakteristikám občanské společnosti přiřazuje také existenci omezené a odpovědné veřejné autority, a to někdy dokonce ve smyslu konkurenčního pojmu k pojmu demokracie (generalisté), (b) které ji vymezuje odděleně od sféry politiky, ekonomiky a náboženského života (minimalisté), (c) jako „sféry mezi rodinou a státem“, související s klasickou ekonomií a Hegelovými východisky při jeho důrazu na „samoregulující ekonomiku“ (maximalisté), (d) maximalistické (redukcionistické levicové pojetí), vedoucí k formulaci státního socialismu a samosprávného komunismu, (e) maximalistické (redukcionistická kapitalistická verze), vycházející z představy autonomního trhu, který si vystačí s minimem politiky a s minimálním státem v roli nočního hlídače (policie). Svoboda, jak tvrdí Waltzer (1995), je v tomto pojetí chápána jako funkce hojnosti, kdy je nejdůležitější mít mnoho alternativ a možnost volby a všudypřítomný trh již maximalizuje užitek. Dnes tento přístup zastávají tzv. libertariáni. Müller (2002) upozorňuje na to, že to, co minimalisté nazývají občanskou společností, nazývají maximalisté veřejnou sférou a že toto pojetí nachází své vyjádření v současné české sociologii a u představitelů neziskového nevládního sektoru8, když používají termín občanská sféra či občanský sektor. (K. Müller jr., 2002, s. 40–45) Za povšimnutí stojí také Müllerova poznámka, poukazující na okolnosti vzniku české občanské společnosti, když říká, že: „Spojení nacionalismu a liberalismu bylo významnou silou pro občanskou emancipaci především v porevolučních desetiletích od roku 1789 minimálně do roku 1848 (Dahrendorf, 1991). Původní liberalismus a nacionalismus měly stejného nepřítele – barokní absolutistický stát., … jejich cesty se postupem doby rozešly.“ A dodává, že v českém prostředí „… nedošlo k vzájemnému propojení ovládnutí národního společenství a osvobození jedince. Národy tohoto prostoru naopak prošly historickou zkušeností, zdánlivě potvrzující zkušenost, že přijetí demokratických forem vlády ve všech jejích MÜLLER, K. jr. Koncept občanské společnosti. In Občanský sektor. Praha : FHS UK, 2002. 8 Viz také přístup Josepha Stiglitze v publikaci Ekonomie veřejného sektoru. 7

20


důsledcích vystavuje národní společenství těžkým rizikům, ba katastrofám … národní společnost je viděna jako celek, ve kterém jsou občané spojeni pouty krve a historie… Tato identita však v případě ohrožení národa uvolňuje heroickou loajalitu, umožňuje sebeobětování…“ (Waltzer, 1995 – Müller jr., 2002). Pokud dále vezmeme v úvahu, že v procesu národního obrození se česká občanská společnost vymezovala proti státu (Rakousko-Uhersko), a nikoli jako národ ≅ stát jako mnoho národů v zemích západní Evropy a že toto vymezování mělo také formu hospodářského zápasu (zatímco na západě Evropy mohla být účast na trhu spíše chápána jako soutěž)9, pak lze lépe pochopit hlubší kořeny a původ některých odlišností, kterými se vyznačuje česká současná společensko-ekonomická realita a naše představy o ní. V neposlední řadě Müller jr. (2002) odvozuje axiologicko-normativní koncept hodnoty občanské společnosti (dále jen OS) tak, že vychází z představy OS, která vytváří ochranný val proti možné rozpínavosti státní moci. (Historická zkušenost nás učí, že každá politická moc má tendenci ke koncentraci a ke zneužívání, a to často ve jménu efektivity a akceschopnosti.) OS tedy může sloužit jako pojistka demokracie.  OS by měla vytvářet prostor, který dovoluje hledat, pojmenovávat a ověřovat  společenské zájmy, hodnoty a priority jako „parapolitická síla“, poskytující a ověřující legitimitu moci a morální základ společnosti. OS je prostorem, umožňujícím efektivní mobilizaci lidských zdrojů, včet ně rychlého a efektivního zapojení občanů do veřejného dění, a to dokonce i v rámci neformalizovaných struktur. OS je však také prostorem mobilizace lidských zdrojů v oblasti hospodářské prosperity, zejména na lokální úrovni. S tím souvisí její funkce participativní. Lidé si uvědomují potřebu sdružit se k dosažení společného cíle, zájmu. OS  je tu prostorem sounáležitosti se skupinou, prostorem loajality se společností, s politickým systémem, ve kterém mohou prosazovat své dílčí zájmy – funkce integrativní. Aby mohly být dílčí zájmy nekontroverzně prosazovány, učí se občané v rámci  své OS solidaritě, samosprávnosti (ekonomické, organizační a správní autonomii na státu), toleranci, odpovědnosti, umění kompromisu a dalším občanským ctnostem, které pak přenášejí i do svých aktivit na trhu a ve veřejné správě – morální funkce (Müller jr., 2002, s. 46–54).

9

Lze také připomenout, že v Čechách vyrostla obrozenecká občanská společnost prakticky ze selského stavu (šlechtická elita byla po roce 1620 decimována, vč. odchodu do exilu) a že státní správa je v ČR dodnes postavena na vrchnostenském principu.

21


Helmut Anheier (2005, s.113–136)10 k vnitřním hodnotám občanské společnosti přiřazuje také pojmy, jako je sociální kapitál, investoři v důvěře (stakeholders), nezávislost, podnikavost a sociální užitky, když předkládá základní teoretická východiska pro vysvětlení existence neziskových organizací v tržní ekonomice. Při identifikaci pojmu a role občanské společnosti dnes můžeme také vycházet z pojetí, akcentujícího roli občana jako aktivního hybatele věcí veřejných – v protikladu k pojmu obyvatel, který je pasivní a jako takový objektem manipulace. Občanská společnost je pak společností svobodných a odpovědných občanů, aktivně realizujících svá práva (a povinnosti), využívajících své svobody (a nesoucích příslušná rizika a odpovědnost, a zásadně neomezujících svobody a práva jiných), v mezích zákona. Takto bývá občanská společnost vyjádřena také v pojmu právní stát (Rawls, 1995)11. Občanskou společností je konečně míněn také „morální ideál společnosti“, kde se lidé k sobě chovají vlídně a se vzájemným respektem, kde je přítomna důvěra, kooperace a altruismus, realizovaný v síti nestátních samosprávných sociálních institucí. Tato definice byla shledávána evropskými a dalšími badateli jako zvlášť významná pro všechny transformující se státy střední a východní Evropy, hledající novou tvář a stabilitu v rámci liberální ekonomiky a demokracie, byť byla „ve tmě paprskem pouhým“, jak by řekl básník. Toto pojetí role občanské společnosti koresponduje s pojmem civilizovaná ekonomika jako ekonomika, kde rozvinutá a fungující občanská společnost kultivuje trh i stát. Zároveň je jedním z východisek konceptu sociální ekonomiky jako partnera moderního sociálního státu. M. Potůček (1998) vymezuje občanskou společnost spolu s Ancherem (1944) jako pojem, zahrnující jak (soukromý) neformální sektor – domácnost, rodina, sousedství, neformální skupiny, komunitní společenství, tak občanský (formální) sektor – soukromoprávní neziskové organizace12. Tyto dva segmenty zde splývají pod obecnějším pojmem občanská společnost. Předpokládá se přitom, že ve funkční občanské společnosti je občan ochoten nést odpovědnost za chod veřejných záležitostí na úrovni vlastního občanského sektoru, i účastí na zastupitelské demokracii a jako její opozice. Role občanské společnosti je v tomto pojetí vztahována zejména k funkci veřejného sektoru a k veřejnému prostoru, kde prakticky ANHEIER, H. Nonprofit Organizations – Theory, management, policy. London and New York : Routledge, 2005. 11 Viz RAWLS, J. Teorie spravedlnosti. Praha : Victoria Publishing, 1995. 12 V současném právním řádu České republiky může soukromoprávní organizaci založit jak soukromá, tak veřejná osoba (viz příklad obecně prospěšné organizace). Veřejnoprávní organizace mohou zakládat výhradně osoby veřejnoprávní. 10

22


zajišťuje plnohodnotnou demokracii (vč. veřejné volby a veřejné kontroly). Občanský sektor tu hraje zásadní roli při formulaci, zajišťování a ochraně veřejného zájmu (příp. plurál) a jeho činnost napomáhá „k rozvoji společnosti, ekonomiky a regionu“. Definice veřejného zájmu bývá označována za jeden z nejobtížnějších momentů příslušné teorie, a krajními liberály je termín „veřejný zájem“ dokonce odmítán. Také u nás byla po roce 1990 existence veřejného zájmu neoliberály pragmaticky zpochybňována, ač „ve veřejném zájmu“ reálně došlo ke státem regulovanému obnovení trhu cestou privatizace a legalizovaný veřejný zájem lze běžně identifikovat jak v legislativě, programech centrální vlády i územní samosprávy, tak v existenci, rozsahu a obsahu alokačních a redistribučních funkcí veřejných financí. Veřejný zájem lze i v ČR identifikovat rovněž v existenci a aktivitách občanského sektoru; v roce 1990 se veřejná moc při své legitimizaci verbálně opírala o pravomoci delegované jí demokraticky „občanskou společností“ (cinkání klíčů, volby) zdola, avšak v pozdější praxi její rozvoj nepodpořila. Jestliže je koncept občanské společnosti chápán jako fenomén veřejné sfé ry a role občanské společnosti je vztahována téměř výhradně k veřejné politice a její legitimitě a jestliže je veřejný zájem v tomto kontextu argumentačně odvíjen od zájmů „jednotlivých občanů“, pak skutečně lze objektivní existenci veřejného zájmu, artikulovaného zdola občanskou společností, úspěšně zpochybnit. Při hlubším pohledu však lze chápat takovou argumentaci jako určité terminologické nedorozumění, plynoucí z historického kontextu zdánlivě synonymických pojmů, jakými jsou pojmy civilní/civilizovaný a obecný/občanský versus veřejný. V češtině se pojmy obecný/občanský historicky vztahují k „přirozené (rodové) komunitě“ – obci, kdežto v angličtině má pojem „civic“ či „civil“ kořen v komunitě městského typu, s důrazem na její civilizovanost (románská orientace) ve vztahu k uspořádání věcí veřejných (a tedy ve vztahu k necivilizovaným „plebs“ či „venkovanům“ a jiným „barbarům“). Kontext obou pojmů, používaných pro označení stejného fenoménu, je tedy ve svém kořeni odlišný. Občan je etymologicky, jako hybatel věcí veřejných, ukotven ve své obci (lokální komunitě) – je tím, kdo určitým způsobem artikuluje obecný zájem (zájem obce jako „malé veřejnosti“) demokraticky zdola, a zároveň se prostřednictvím volebního práva (zastupitelské demokracie) účastní artikulace veřejného zájmu (v rámci „celostátní veřejnosti“) shora. Oproti tomu je anglický „občan“ člověkem „civilizovaným“, který se svobodně účastní věcí veřejných jako člen své občanské (civilizované) společnosti v rámci celého veřejného prostoru (od svých vrat po účast na fungování zastupitelské demokracie ve státě), kdy státu zbývá „jen role nočního hlídače“, respektujícího svobodu a zodpovědnost svých občanů a jejich skupin.

23


Otázka role občanské společnosti na formulaci veřejného zájmu a účasti na veřejných záležitostech ve veřejném prostoru tak může mít v obou případech různé dimenze. Tradiční role občanské společnosti je prostě v anglo-americkém prostředí oproti prostředí střední Evropy historicky odlišná. Přestože se současný svět globalizuje a „mluví řečí peněz“, tedy anglicky, přestože demograficky dochází ke koncentraci obyvatel ve městech, je dle mého názoru v českém prostředí vhodné, ba nezbytné, vedle veřejného zájmu, veřejného užitku a veřejných statků zapojit „do hry“ též pojmy, jako je obecný zájem, obecný užitek a statky v obecném zájmu (což je v angličtině vyjádřeno pojmem „common goods“). Pokud připustíme tuto dvojakost pojmu „občanský“, budeme zřejmě také schopni, mimo jiné, lépe porozumět teoriím badatelů západní provenience, věnovaným pojednávané problematice. Viz například výklad Helmuta Anheiera (2005), týkající se existence, role a aktivit tzv. třetího sektoru „v prostoru mezi trhem a státem“ (viz také kap. 3.1), případně Josepha Stiglitze (1997, s. 19)13 ve věci ekonomie veřejného sektoru ve smíšené ekonomice a také například Jitky Pekové (2009)14, pokud shledává veřejný zájem jednou z charakteristik veřejného sektoru, kde je, zjednodušeně řečeno, formulován veřejnou volbou a prosazován veřejnou správou prostřednictvím systému veřejných financí. Nelze tedy než doporučit odlišování pojmů veřejný a obecný zájem v našich podmínkách a pragmaticky chápat: veřejný zájem jako společenský zájem, formulovaný v rámci zastupitelské  demokracie shora, a obecný zájem jako zájem, formulovaný skupinami angažovaných občanů  v rámci občanského sektoru zásadně zdola, a to jako zájem na této úrovni autonomní. Přitom může být současně alternativou, doplněním či inspirací zájmu veřejného; respektive chápat roli občanské společnosti ve veřejném prostoru jako roli dvojakou, vymezitelnou na úrovni občanských a územních samospráv (artikulace obecného zájmu s jeho realizací vlastními instrumenty) a na úrovni veřejného sektoru (artikulace veřejného zájmu prostřednictvím zastupitelské demokracie s realizací prostřednictvím veřejného sektoru, včetně územních samospráv, v čele se správou státu, realizovaného specifickými instrumenty státu).

STIGLITZ, J. Ekonomie veřejného sektoru. Praha : Grada, 1997. PEKOVÁ, J. Veřejné finance. Praha : ASPI, 2008.

13 14

24


Tabulka 1.1 Přístup k pojmu občanská společnost v USA a v Evropě – východiska USA Občanská sféra

Veřejná sféra Veřejný sektor

Veřejný zájem a prospěch

Občanský sektor = veřejná sféra jako sféra odpovědnosti občanů mezi rodinou s státem (nočním hlídačem) Stát jako noční hlídač a jeho cílené politiky

(západní) Evropa Občan (a jeho obec, spolek, iniciativy)

Obecný zájem a prospěch

Stát, jako patron občanů, který ví co je pro občana dobré lépe, nežli občan sám

Veřejný zájem a prospěch

Zdroj: Hunčová, M., autorské sestavení

S pojmem občanské společnosti úzce souvisí historie vývoje občanských práv, definujících pojem občan a občanství jako vztah občana ke státu. Lze jen krátce připomenout, že podstatou jejich vzniku se v osvícenské době stalo poznání, že „pouze společenské povznesení tříd a vrstev, utvářejících hmotné a kulturní hodnoty, může zabránit všeobecnému regresu a zejména mocenskému úpadku postavení státu“. Také v rakouské monarchii velelo panovníkovi jeho výjimečné postavení přispět k prosperitě své země a projevit se tu jako osvícený, nestranný rozhodčí. Císař Josef II. vydal roku 1781 toleranční patent o náboženské svobodě. Následoval patent o zrušení nevolnictví – svoboda bývalých poddaných uzavírat sňatek, stěhovat se a dávat děti do učení – bez souhlasu vrchnosti. Trestní zákoník z roku 1787 stavěl všechny občany do rovného postavení před zákonem bez ohledu na stavy. Vydáním obecného občanského zákoníku roku 1811 Rakousko- -Uhersko deklarovalo své postavení jako moderního právního státu a vymezovalo postavení svých obyvatel jako občanů. (Některá z ustanovení uvedeného zákoníku platila v Československé republice dokonce do roku 1949.) V roce 1848 mělo pro další vývoj občanských práv zásadní význam zrušení roboty a vznik ústavy, požadující řadu demokratických ustanovení. Základním právem se stala také svoboda výběru povolání. Občan byl občanem ve vztahu ke své obci a státu. K občanským právům přináleží práva politická. Roku 1861 byla vyhlášena nová ústava a byl vybudován správní systém, jehož základní jednotkou byla (přirozeně) samosprávná obec, nad ní politický okres, zastřešený zemským místodržitelstvím, podléhajícím vídeňskému ministerstvu vnitra. Zákony plynoucí z nové ústavy roku 1867 potvrzují občanům rovnost před zákonem, zaručují nedotknutelnost majetku, volnost pohybu, dávají svobodu shromažďovací, slova, svědomí, vyznání, vědeckého bádání apod. Pro volební a hlasovací právo je důležitým rok 1897. 25


Dalším z občanských práv bývá shledáváno právo sociální. Z tohoto pohledu je v našich zemích významným momentem odloučení církve od státu v josefínské době, kdy stát na sebe převzal povinnosti péče o zdraví (špitály), vzdělání (základní škola) a o chudé (útulky a pomoc). Tyto povinnosti pak byly vloženy na obec na základě domovského práva15. Uvolněním z poddanství byl občan „nucen ke svobodě“. Druhou stranou mince zvané občanská svoboda se tak stala odpovědnost občana za vlastní život; v našich zemích byla tato svoboda a odpovědnost de facto rozložena mezi občana a jeho domovskou obec. K tomu lze poznamenat, že v souvislosti s prvotním rozvojem kapitalismu v Anglii se lze setkat s hodnocením vyhánění rolníků z půdy jako s „osvobozováním pracovní síly od majetku“. V podmínkách Anglie byl člověk prostě „svobodnější“. Postupem doby, tak jak stát obecně reagoval na tržní selhávání, péče státu o „blaho“ svých občanů roste. V některých zemích až do stavu, který lze označit jako stát blahobytu („stát jako veřejná domácnost“)16. Sociální práva časem nabírají podobu práva na rovné sociální blaho, dnes racionalizovaného jako právo na rovné příležitosti. Sociální stát, pečující nějakým způsobem o sociální jistoty svých občanů, nelze považovat jen za záležitost moderní doby. Například ve Švédsku byla právně upravena podpora chudých již v roce 1763, v Anglii v roce 1834 a na Islandu ještě dříve. Zásadní byly v tomto směru také Bismarkovy reformy sociálního a zdravotního pojištění a zabezpečení v Prusku v letech 1883–1889. Nelze opomenout také zákony z té a pozdější doby na ochranu dělníků, o pracovní době a podobně (což bývá zároveň považováno za přímý zásah státu do tržního mechanismu). Protože občan je nejen občanem státu, ale také člověkem, patří oprávněně do oboru jeho sociálních svobod právo žít ve své komunitě, zahrnované pod obor práva rodinného. Je však zásadním rozdílem, zda stát respektuje (církevní) charitu jako sílu, zajišťující sociální jistoty občanů ve spolupráci s nimi, či stát sociální práva sám jistí. V neposlední řadě lze jmenovat také hospodářská práva občana. Sama koncepce mechanismu „neviditelné ruky trhu“ Adama Smithe vychází z představy přirozené svobody individuální osobnosti, kdy je úlohou státu, mimo jiné, zajistit také svobodu podnikání a obchodování bez dalšího zasahování. Mezi hospodářská práva soukromá lze zařadit právo na vzdělání, právo na volbu povolání, právo pohybu a pobytu, právo vlastnické, právo podnikat (při splnění určitých podmínek), ale také právo sdružovat se k hospodářské činnosti, doplněná o právo smluvní a závazkové, které svobodu omezují na dobrovolném základě. Patří sem bezesporu i právo družstevní, které je kombinací svobody sdružování a práva k hospodaření. DOHNALOVÁ, M. Sociálně-ekonomické souvislosti občanské společnosti. In Občanská společnost. Praha : FHS UK, 2002. 16 BELL 1999 – in Dohnalová (2002). 15

26


Při interpretaci pojmu občanská společnost a posuzování její (možné) role v podmínkách konkrétní země je tedy vhodné brát vždy v potaz její historické institucionální dědictví a současné poměry politické. Pro střední Evropu má institut občanství a to, co se od něho očekává, své kořeny v období tereziánských a josefínských reforem koncem století osmnáctého. Občanská práva a svobody mají své ukotvení v obci jako přirozené (rodové) územní jednotce. Na druhé straně hrají na našem území významnou roli zkušenosti občanů a vlád z období dvojího společensko-ekonomického převratu v polovině a koncem dvacátého století až do současnosti. Interpretace pojmu občanská společnost (kdo, v jakém prostoru práv a odpovědnosti, čí zájmy a aktivity, v jakém kontextu) má vliv na chápání navazujících pojmů a vztahů, jako je veřejný a/versus obecný zájem (a prospěch), veřejný prostor (jen veřejný sektor, nebo také sektor občanský?), veřejný sektor (je to jen prostor státu, anebo také samosprávných veřejnoprávních osob širšího občanského sektoru?). Je tak vždy poněkud relativní. To se týká také pojetí demokracie a vhodného rozsahu a způsobu zasahování státu (respektive občana) do věcí veřejných a do trhu. S tím souvisí otázky legislativních postupů, volnosti či omezení spolčování občanů, budování spolurozhodovacích mechanismů či typů partnerství. Reálně existující občanská společnost v dané zemi je samozřejmě ovlivňována také dalšími aspekty, vnitřními i nadnárodními. Viz také kapitola 2.3. Pokud bude pojem občanské společnosti v našich podmínkách nahlížen a interpretován jen „a la USA či Velká Britanie“, může to rozvoj občanské společnosti, a tedy také místní ekonomiky na našem území, brzdit.

1.2

Vztah občanské společnosti a státu

Jak již naznačila předchozí kapitola, chápání a používání pojmu občanské společnosti se v rámci různých teoretických přístupů významně liší. Teze a koncepty nabízené různými autory pak mohou vycházet z odlišných pozic, viz například Müllerovo konstatování, že „to, co minimalisté nazývají občanskou společností, nazývají maximalisté veřejnou sférou“. Pokud máme identifikovat institucionální a ekonomický rozměr občanské společnosti obecně a v ČR, můžeme začít tím, že budeme konfrontovat občanskou společnost v jejím vztahu k veřejnému sektoru, případně k veřejnému prostoru. Obé je vně „za veřejemi“ domu. Již bylo naznačeno, že přitom není vhodné bez dalšího porovnávat například českou zkušenost z období centrálně plánované ekonomiky se zkušeností západoevropských států stejného období, kdy sociální (welfare) stát na západě Evropy vždy do určité míry koexistoval se samosprávnými občanskými strukturami a vždy také do určité míry fungoval volný trh, a také v současnosti mají obě teritoria svá vnitřní, pozornosti hodná, specifika. 27


Historie nás učí a badatelé upozorňují, že zkušenosti jedné země nelze přenášet z jedné země na druhou přímo. Aby byl přenos úspěšný, je nutno porozumět historicko-institucionálnímu kontextu daného území, neboť ze systémového hlediska platí, že každý prvek vnesený zvenčí bude systémem přijat, jen pokud odpovídá vnitřní povaze a tendencím v „obohaceném“ systému. Pokud ne, může se vnesený systém v novém prostředí rozpustit, může způsobit jiné než očekávané efekty, anebo dokonce „nakazit“ systém, do kterého byl prvek přinesen. Celý systém se stále znova a znova, na základě svých vnitřních sil a uspořádání, dostává do „nového bodu své rovnováhy“, ta však nemusí být vždy jen ta žádoucí. Je také otázka, proč je ta která změna ve své konkrétní podobě prováděna, anebo proč je argumentována právě tím či oním způsobem. J. Stiglitz (1997, s. 19) v předmluvě k českému vydání své knihy Ekonomie veřejného sektoru mimo jiné říká: „Jsem přesvědčen, že veřejný sektor má velký význam i pro země obnovující své tržní hospodářství … Nejdůležitější otázkou, které si tyto země musí položit a pokusit se i zodpovědět, je … ‘Jaká je ekonomická role státu v tržním hospodářství?‘ V ekonomii neexistuje důležitější otázka, než je tato.“ Ve své publikaci pak na příkladu USA rozvíjí témata smíšené ekonomiky (trhu a státu), tržního selhávání jako důvodů pro vládní intervence, úlohy veřejného sektoru a veřejných financí a také dopadů a limitů vládních politik a intervencí. Otázku občanské společnosti, respektive občanského či třetího sektoru, přitom jako by pomíjí. Jde z jeho úhlu pohledu o tak nedůležitou věc? Nebo jen necítí potřebu zabývat se něčím, co je v ekonomice a společnosti USA tak všudypřítomné a evidentní, že to můžeme přirovnat k prostoru mezi větvemi stromu? Pokud však budeme k problematice občanské společnosti a jejího občanského sektoru přistupovat jako maximalisté, tedy jako k veřejnému prostoru (viz subkapitola 1.1.), pak zjistíme, že Stiglitz o občanské společnosti hovoří mimo jiné jako o „místní samosprávě“ a „místních komunitách“17. Například v rámci tématu fiskálního federalismu, kde se zabývá přesunem části odpovědnosti ze státu na nižší samosprávy, předpokládá, že lokální služby budou poskytovány místními komunitami z jejich iniciativy a v rámci partnerství s místní samosprávou. Přitom konstatuje, že „za určitých předpokladů vedou samostatná rozhodnutí každé komunity o tom, jaké veřejné statky bude nabízet a jak je bude zajišťovat a financovat, k Paretově efektivní alokaci …“ (Stiglitz, 1997, s. 594)18. A také, že: „K tomu, aby byla chudá komunita schopna zajistit stejnou úroveň jako bohatá komunita, musí uvalit daleko vyšší daňové sazby …“ (Stiglitz, 1997, s. 597). Viz také s tím související 17 18

Viz také pojem „občanský samosprávný mix sektor“, kapitola 3. Jde o stať k tzv. Tieboutovým hypotézám o „volbě nohou“, zdůvodňující tendence vedoucí k možnému vyrovnávání blahobytu mezi lokálními komunitami.

28


problematika „individuální daňové ceny“ (Stiglitz, 1997, s. 214–217 – in Peková, 2008, s. 9). Stiglitz vychází z americké reality, kdy jsou to místní komunity ve spolupráci s místní samosprávou (jako součást fungující občanské společnosti), kdo samostatně a nezávisle na státu (v rámci zákona a veřejných politik) dohaduje jak rozsah poskytovaných veřejných služeb, tak výši k tomu účelu vybíraných daní. Veřejné politiky vyšší vlády (stát, federace) jsou pak směrovány jen do mezer takto nezajištěných, které jsou z pohledu této vlády zřetele hodné. Lze tedy konstatovat, že institucionální struktury mají v USA zřetelně jinou tradici, nežli je tomu v kontinentální Evropě (neřkuli v posttotalitních zemích) a že pojem občanská společnost zde oprávněně označuje široké občanské iniciativy, pravomocné a odpovědné i za poskytování obecného dobra (common goods) na nižších vládních úrovních, nezávisle na státu. Občanská společnost přitom nestojí mimo trh a mimo vlády, jen mimo stát. Zdá se, že vztah státu a občanské společnosti je pro danou společnost vždy vztahem zásadním. Porozumět mu, znamená porozumět také pojmům stát a vláda obecně. V anglo-americké literatuře se setkáváme vedle pojmu stát také s pojmy veřejná autorita – public autority, vláda – government, správa (věcí veřejných) – governance, veřejná administrativa – Public Administration atd., přičemž nemusí jít jen o stát, ale často také o funkce části občanských struktur. Pojem vláda je chápán jako demokratická a odpovědná instituce na různých úrovních samosprávy a státu od úrovně lokální po úroveň federální. Někdy bývá používán i pojem „nevládní vláda“ k označení „vlády“ personálně členské organizace v rámci (soukromého) občanského sektoru (Pestoff, 1995), nezávislé na státu. V českém prostředí vnímáme pojem vláda a stát často jako synonymum a prakticky nerozlišujeme veřejnou správu od veřejné administrativy; také pojem veřejné správy a veřejných financí bývá vztahován primárně ke státu. Pojem nevládní a nestátní neziskové organizace pak u nás zatím není systemizován. Na stát jako takový lze obecně pohlížet prostřednictvím jeho rolí, a to jako nositele nejvyšší moci legální, výkonné a soudní na daném území, jako na toho, kdo zajišťuje čisté veřejné statky na celospolečenské úrovni (pokud je nedelegoval na vyšší nebo nižší struktury) a je k tomu vybaven mocensky formálně i věcně. Vlá da se pak jeví jako demokratický prostředník mezi občany a výkonnou institucí, jíž je na úrovni „státu“ sám stát, případně federace zemí. Vládní administrativa pak, v rámci výkonu moci a správy věcí veřejných na příslušné úrovni, zajišťuje související alokaci, regulaci a redistribuci. Až do úrovně státu není, prakticky vzato, na těchto aktivitách vyloučena spoluúčast občanských struktur. Občanská společnost je v tomto smyslu státotvorná a současně od státu oddělená. V různých zemích s různou tradicí pak je tento vztah státu a občanské společnosti rozdílně intenzivní a bývá časem modifikován. Lze pak konstatovat: Na vztah občanské 29


společnosti a státu má tedy vliv konstituce příslušného státu (forma demokracie či její absence). Stát nelze ztotožňovat s veřejným sektorem. Vláda není stát. Správa věcí veřejných není jen veřejná administrativa, ani jen státní správa či administrativa státu. Jednotícím prvkem pak bývá právní řád dané země. Ve své formalizované podobě stát primárně spočívá na rovině politicko-právní. Za východiska politické a normativní podoby moderního státu se považují jeho politická legitimita a legalita, které jej kvalifikují jako společensky univerzální instituci. Stát je takto možno také popsat jako: „subjekt demokracie, jejímž je z hlediska suverenity lidu sám produktem a sou časně ve vztahu k celé společnosti i garantem, subjekt nejvyšší veřejné moci ve vztahu k danému území, tedy moci nezávislé  na jiných institucích a jednotlivcích, subjekt, jehož všeobecně závazná pravidla chování (právní normy), která jsou  součástí jednotného právního řádu, upravují nejen strukturu a systém organizace státu, ale také vypovídají o tom, jak stát působí navenek, subjekt zajišťování ústavnosti a legality ve své vlastní činnosti a ve společen ských vztazích. V tom smyslu je institucí, která zajišťuje určitý stav a řád dané společnosti. K tomu mu slouží prostředky státně mocenského působení, které však může použít jen v souladu a na základě práva a způsobem, které právo předpokládá, subjekt zajišťování základních podmínek existence společnosti; jedná se o více  nebo méně obsáhlé cíle, které vypovídají o … péči státu o obecné dobro a výrazněji se projevují v některých jeho funkcích.“ (Svatoš-Sirovátka, 1997, s. 10)19 J. Bénárd (viz Goulli, 2003)20 definuje stát jako celkovou veřejnou moc národa, která je organizována ústavně (tj. konstitucionálně). Vykonavatelem této moci je jeho veřejná správa, závislá na veřejné moci na všech svých institucionálních úrovních. Moderní stát je tedy smlouvou mezi politickou mocí a občany o uspořádání věcí veřejných. Touto smlouvou je Ústava. Stát na jejím základě zejména vnáší řád do společnosti, hájí spravedlnost a chrání bezpečnost občanů. K tématu Ústavy jako smlouvy mezi občanem a jeho státem je vhodné na tomto místě poznamenat spolu s E. Rádlem (1993, s. 133–140)21, že význam ústavní SVATOŠ, J., SIROVÁTKA, T. Stát a veřejná politika (vybrané texty). Brno : ESF MU, 1997. 20 GOULLI, R. Standardizace veřejných služeb jako předpoklad rozvoje regionů. In Standardizace veřejných služeb jako předpoklad efektivnosti rozvoje regionů Brno : ESF MU, 2003. 21 RÁDL, E. Válka Čechů s Němci. Praha : Melantrich, 1993. 19

30


smlouvy je tradičně poněkud odlišně interpretován v zemích střední Evropy (organické pojetí státu) a v zemích s anglosaskou tradicí (smluvní pojetí státu). Zatímco v prvém případě se státy historicky utvářely jako státy víceméně národnostní, kde zájem státu (národa, vlasti, lidu) je svým způsobem nadřazován zájmu jednotlivého občana, ve druhém případě převládl prvek občanství s tím, že primární je vůči státu zájem jednotlivého svobodného a odpovědného občana; stát jen vytváří pro tuto svobodu a odpovědnost rámec, hlídá pořádek. Kontinentální evropské státy lze z tohoto pohledu označit jako státy paternalistické (kdy „stát ví lépe než občan, co je pro občana dobré“) a způsob jejich vlády a státní správy jako vrchnostenský (viz například český správní řád, případně výrok svého času p. poslance Langra: „Když jste si nás zvolili, tak nám do toho nemluvte.“). Zatímco v kontinentální Evropě jde při soudním procesu podle Rádla o dodržení Práva, i kdyby spravedlnosti za dost nebylo učiněno, americký přístup se pak v daném případě projevuje hledáním Spravedlnosti, i kdyby nebylo učiněno za dost právu (ústavě). Jde o určitou převahu principů zastupitelské versus přímé občanské demokracie. Rádl má za to, že krizi sociálního státu ve střední Evropě nelze řešit „návratem k liberalismu“, protože jde vlastně o krizi „organického pojetí státu“, jehož kořeny sahají hluboko do středověku. Vedle rozsahu funkcí, které stát zabezpečuje, jej lze charakterizovat také z hlediska jeho suverenity v rámci zapojení do nadnárodních struktur, z hlediska jeho vnitřního uspořádání, z hlediska formy a struktury moci a vlády, z hlediska převládající formy ekonomiky a také podle jeho vztahu k občanům a občanským iniciativám, podle jeho vztahu k církvi a náboženství, a podobně. Stát, jak již bylo naznačeno, může být „jen nočním hlídačem“ anebo „sociálně orientovaným státem“, zajišťujícím pro své občany určitou úroveň sociálních jistot (sám, anebo ve spolupráci s občanským sektorem a trhem). V případě systematické péče o sociální jistoty svých občanů (zejména po druhé světové válce v Evropě), je pak považován za „sociální stát“. Spolu s Yvonne Streckovou (1998)22 můžeme vyhraněné typy sociálního státu s fungujícím trhem klasifikovat následovně: Liberální stát: Převažuje zde liberalizovaný trh, chudoba je považována za  neschopnost a redistribuce je nutným zlem. Trh je základním prostředkem distribuce, respektive směny zboží. Struktury občanské společnosti zde bývají rozvinuté, nezávislé na státu a státem respektované. Sociální politiky jsou směrované „do mezer“ směrem k prokazatelně potřebným osobám a komunitám – např. USA, Nizozemsko.

22

STRECKOVÁ, Y. Teorie veřejného sektoru. Brno : ESF MU, 1998.

31


Sociálně-demokratický stát: Nerovnost bohatství je považována za nespra vedlivou, a stát se proto angažuje v redistribuci, přerozděluje bohatství, často „rovným dílem“. Trh i občanské struktury jsou stále funkční, stát však na sebe přebírá část jejich funkcí a rolí v rámci mandátu, který vláda obdržela od svých voličů v rámci voleb – severské státy. Korporativistický typ státu: Diference mezi sociálními skupinami jsou ve spo lečnosti chápány jako obvyklý, přirozený stav, často „z vůle boží“. Stát pak spíše nepřímými prostředky podporuje rozvoj občanských samosprávných korporací, včetně družstevnictví, nadací a dalších podniků, kde má v organizaci produkce významný vliv pracovní síla a její zájmy obživy a rozvoje – Itálie. Za smíšené či přechodné typy můžeme považovat takové sociální státy, kde stát respektuje a podporuje občanské struktury, jako jsou komunity a místní vlády,  a také charitativní soukromé neziskové organizace a instituce s předpokladem, že silnější vždy odpovídá za slabšího – Velká Britanie; v rámci „umravňování“ tržního sektoru předpokládá, že také zaměstnavatel má  k zaměstnancům své povinnosti a zapojuje zaměstnavatele do zajištění sociálních jistot – Německo. Od veřejného sektoru se v takových zemích očekává, že vytvoří právní a daňové podmínky k podpoře horizontálního přerozdělování a že se sám stará jen o prokazatelně potřebné. Na povahu státu a jeho vztah ke svým občanům, respektive jejich občanské společnosti, má jistě vliv také vztah státu k církvím a způsob víry příslušné komunity či národa. V této souvislosti lze připomenout terénní studii A. Williamsona (2004)23, zaměřenou na komparaci sociálně-ekonomické orientace irských katolíků (komunitní solidarita a stabilita) a protestantů (individualismus a dynamika)24. Někdy stát (respektive veřejný sektor) funguje sám jako charita – viz katolické státy, ale také Francie či Japonsko. Jindy může sám stát fungovat jako svépomocné sdružení členů/občanů – státy s centrálně plánovanou ekonomikou (válečnou i totalitní), které fungují jako specifické sociální státy, často s potlačenou funkcí trhu a občanské společnosti. Ještě jiné vztahy lze, obecně vzato, identifikovat ve

BEATIE, R. S., OSBORNE, S., WILLIAMSON, A. Communty Leaders: To be Partners in Rural Regeneratio. Paper for The international symposium of Public Management VIII. Budapešť : UESP, 2004. 24 Na základě výsledků uvedené studie byly irským municipalitám doporučeny odlišné postupy při vytváření partnerství s odlišnými místními komunitami. 23

32


světě v případě států postavených na víře, vedených vojensky, případně s významným rozsahem nemonetární či kmenové ekonomiky. Stát a (občanská) společnost se v průběhu času bezesporu vyvíjí. Existuje nepopiratelná vzájemná souvislost mezi tímto vývojem a myšlenkovými proudy, technickým pokrokem a organizací ekonomických vztahů. Vídeňský rodák Peter Drucker (1995)25 se v této souvislosti pokusil demonstrovat vývoj na příkladu „stoletých etap“, které vždy charakterizoval jednotícím dogmatem „samospasitelnosti“ a také jeho selháváním a sanací v další etapě. Pokusme se tyto periody spolu s Druckerem blíže vymezit, rozvinout a doplnit: Období do roku 1776 – feudalismus a stavy, nevolnictví, nadřazenost církev ního dogmatu samospasitelnosti víry, vládne ekonomická idea merkantilismu. Komunitní sektor je dominantní a převažuje nemonetární ekonomika. Demokracii lze označit jako stavovskou. Součástí šlechtických ctností a úkolem monarchů je úspěšné vedení válek, které je potřeba zaplatit. Rok 1776 – Adam Smith vydává své Bohatství národů. Rozvíjí se kapitalismus  (průmyslová revoluce, prvotní akumulace kapitálu, „osvobozování“ dělníků v Anglii od majetku). Vládne idea osvícenství, vznikají republiky. Velká francouzská revoluce, válka Severu proti Jihu a osamostatnění USA. Vznikají konstituční monarchie, viz například osvícenský absolutismus Josefa II. Prosazuje se osvícenská idea občanství jako rovnost občanů před zákonem, společnost se „civilizuje“. Volnost pohybu obyvatel po zrušení nevolnictví a rozvoj trhu práce má za následek rozpadávání se původních rodových komunit. Církev je oddělena od státu (viz například Rakousko-Uhersko, Francie) a stát v rámci ideje státního paternalismu přebírá péči o chudé, nemocné a o vzdělání svých občanů. V Evropě se formuje národní vědomí. Prosazuje se buržoazní demokracie a obchodní liberalismus pod heslem „laisses-faire“. Vládne všeobecná víra v samospasitelnost „neviditelné ruky trhu“. Francois Fouriér (1772–1837) k tomu říká: „V civilizované (buržoazní) společnosti vzniká chudoba z nadbytku samého … civilizovaný řád pozvedá každou neřest, kterou barbarství provozuje jednoduchým způsobem, na složitý, dvojsmyslný a pokrytecký způsob života.“26. Polanyi k tomu později dodává: „Tak jako byl dříve trh doplňkem společnosti, stala se dnes společnost doplňkem trhu“ (Birchall, 1997, s. 2).27 Trh periodicky selhává a to vyvolává ekonomické a sociální krize. DRUCKER, P. Nové reality. Praha : Management Press, 1995. Stručný filosofický slovník. Praha : Svoboda, 1966. 27 BIRCHALL, J. The International Co-operative Movement. Manchester : University Press, 1997. 25 26

33


Rok 1876 – dochází k velkému krachu na Vídeňské burze jako projevu jedné  z cyklických krizí z nadvýroby, s obvyklými sociálními důsledky zbídačování širokých vrstev, tj. dělníků i části buržoazie. Selhává trh jako hospodářský samoregulátor a je potřeba hledat nové způsoby zajištění prosperity. Éra politiky hospodářského liberalismu je u konce, prosazují se postupně myšlenky socialismu28 („vědeckého“, nacionalistického, státního a utopického) jako způsobu zajištění sociální stability. Je doba technického pokroku, zkracujícího vzdálenosti. Využívají se nové energie, věda se stává výrobní silou, produkce roste. Roste vliv různých -ismů a nastupuje víra v samospasitelnost systému. Spolu s industrializací zemí roste role sociálního státu. Sociální stát dosahuje v Evropě svého vrcholu po druhé světové válce jako stát blahobytu, poskytující ve své vrcholné formě sociální péči všem svým občanům bez rozdílu. Rok 1973 – následkem ropného šoku selhává státní regulace a rozvíjí se krize  státu blahobytu, a to jak totalitních režimů s centrálně plánovanou ekonomikou, tak demokratických režimů s vyspělou tržní ekonomikou. Nastává konec období -ismů. Rozvíjí se automatizace, elektronika a informatika, zkracuje se čas. Dochází k návratu k liberalismu v ekonomice i v sociální oblasti, oslabuje role státu (přesto dále roste státní aparát – z hlediska péče státu o zdraví ekonomiky dochází ke stejné situaci jako v medicíně v 18. století – namísto všeléku se hledá na každou nemoc speciální lék – čím více nemocí, tím více léků a lékařů…). Objevuje se pojem globalizace, avizovaný již v polovině 19. století. Objevuje se jednotný mezinárodní trh a finanční kapitál, jednotná informační soustava. Hledá se cesta „(trvale) udržitelného rozvoje“. Lidská práva a svobody se z pojistky demokracie stávají vůdčí ideou – spása je hledána v individuální sebereflexi a seberealizaci (tedy uvnitř každého člověka samého: člověka jakožto „originální svobodné bytosti, nadané svobodnou vůlí a také plnou odpovědností za své činy i myšlenky“) jako nové paradigma doby. I malé komunity se rozpadají, nastává krize rodiny. Rozpadají se zájmové bloky společenských vrstev a skupin, charakterizovatelné rozlišitelnou sociokulturní identitou (svůj kostel, noviny, čtvrť, klub, hodnoty) a plně se prosazuje konzumní monokulturní společnost, kde se status skupin liší téměř již jen kupní silou. Nastupuje věk informatiky, informace se stává zbožím. V produktivní sféře slábne váha prvovýroby, na trhu převládá diktát nabídky a rozvíjí se kultura závislosti. Selhávající stát hledá spojence v občanské společnosti, která tak dostává nový význam. Utváří se transnacionální Evropa. 28

Pojmem socialismus je zde míněn myšlenkový směr, týkající se předcházení či odstraňování sociálních následků fatálního selhávání trhu, respektive posilování sociální stability ekonomiky a společnosti v zájmu veřejného/obecného blaha (common goods).

34


Ve třetí Druckerově periodě uvedený „vědecký“, nacionální a státní socialismus, jako reakce na selhávání tržního mechanismu, řeší toto selhávání vždy z makroúrovně, tj. shora a s využitím určitého násilí. Nacionální a „vědecký“ socialismus se již stačily „historicky znemožnit“ a pohasly; první ukončením druhé světové války a druhý pádem železné opony. Státní socialismus, mající svůj vrcholný výraz ve státu blahobytu, prochází v současné době krizí, avšak nadále funguje, jeho „násilí“ je přijatelné. Ve zvláštním postavení k nim je „socialismus utopický“, řešící tržní selhávání vlastním způsobem na mikroúrovni zdola, z iniciativy občanů, opačnou kombinací výrobních faktorů, kdy „práce zaměstnává kapitál“. Tak zvaní utopičtí socialisté se hlásili k myšlenkám právníka, racionalisty a osvícence Thomase Mora (1477–1535), který v roce 1516 ve svém díle Utopia29 představil svou vizi sociálně spravedlivé společnosti, postavené na ekonomice malých komunit. K utopickému socialismu lze poznamenat, že za první družstvo bývá považováno Společenství spravedlivých pionýrů z Rochdale, založené roku 1844. Jeho vynálezem byly stanovy, řešící novým způsobem členskou svépomoc a vzájemnost, založenou na nedistribuci zisku, účasti členů na rozhodování a toleranci. Dnes jsou družstva a jejich sítě podporována vládami mnoha zemí a také OSN, OECD či Evropskou unií pro svou ekonomickou stabilitu i v období krizí, sociální efekty a princip vnitřní demokracie. Takto si jich obvykle váží politici přes celé politické spektrum; nalevo spektra obvykle pro vnitřní demokracii a solidaritu mezi členy, napravo spektra pro podnikavost a účast na volném trhu. V našich podmínkách se družstva po roce 1948 jevila vládám vždy jako poněkud „nestandardní“ – po nástupu komunistů k moci i po jejich svržení po roce 1990 byla družstva „přežitkem kapitalismu“ a poté „přežitkem socialismu“. Lze dodat, že pro občanskou společnost anglo-americkou je charakteristická charita, pro kontinentální Evropu vzájemná svépomoc. Obě se přitom navzájem nevylučují, ale obvykle koexistují.

1.3

Civilizovaná ekonomika a česká cesta privatizace

Občanskou společnost můžeme, mimo jiné, chápat jako záruku jisté civilizovanosti současné společnosti, včetně trhu a státu tak, jak již bylo naznačeno v předchozím textu. Její hodnoty tkví v tom, že svou vnitřní povahou a v rámci svých aktivit kultivuje své členy/občany, komunity, stát i trh. V tomto kontextu se předpokládá, že trh i stát jsou za přítomnosti aktivní občanské společnosti schopny fungovat optimálně a že jsou schopny podporovat se vzájemně při běžném, objektivním 29

MORE, T. O nejlepším státním zřízení a novén ostrově Utopia, vydáno roku 1516 (In Birchall, 1997).

35


selhávání každého jednoho z nich. Současná euro-americká společnost se tak znovu vrací k hodnotám, které ji během posledního tisíciletí utvářely. Vrací se k nim po zkušenostech vrcholících tzv. krizí sociálního státu v sedmdesátých letech minulého století. Proces transformace (sociálního) státu a jeho (veřejné) správy souvisí s návratem k hodnotám občanské (civilizované) společnosti. Má za úkol reformovat a modernizovat stát a obnovit volný trh. K podstatě sociálního státu a jeho transformaci se blíže vrátíme i v kapitole následující. Je známo, že transformací prochází od osmdesátých let dvacátého století většina evropských zemí, neboť ve většině z nich po druhé světové válce fungoval stát jako stát sociální. Teorie sociálního státu sice obvykle pod tento pojem zahrnuje jen státy s tržní ekonomikou (regulovanou státem). Faktem však zůstává, že i totalitní státy s centrálně plánovanou ekonomikou byly ve své době pokusem, jak zajistit svým občanům, respektive širokým vrstvám obyvatel, sociální jistoty a sociální blaho. V obou případech můžeme hovořit o snaze přejít od válečné cesty ve smyslu warfare k mírové welfare. V obou případech sociálního státu (s tržní i s centrálně plánovanou ekonomikou) se ve stejný čas projevila krize veřejného solidárního systému. Pád „železné opony“ je v tomto smyslu integrální součástí zmíněné transformace sociálního státu obecně. Vstup zemí střední Evropy do struktur evropské integrace je jejím pokračováním. Ve střední a východní Evropě (a také v části Asie) měla transformace charakter zásadní proměny celé ekonomiky i společnosti. Prvořadým úkolem bylo odstátnit všechny funkce, které státu v demokratické společnosti běžně nepřísluší, tedy zejména obnovit trh a demokracii. Dnes si můžeme klást otázku, zda transformace v těchto zemích a také na našem území dnešní ČR nemohla proběhnout jinak, v jiném tempu, v jiném pořadí či jiným způsobem. Proč nedošlo k soutěži mezi různými formami ekonomiky, proč nebyla obnovena demokratická ekonomika, proč se nestavělo na píli, iniciativě a schopnostech vlastních obyvatel30, proč…? Po roce 1990 však byla na doporučení Mezinárodního měnového fondu zvolena cesta rychlé privatizace majetku a obnovení soukromého vlastnictví (Stiglitz, 2003)31 a danému záměru byly podřízeny i zvolené prostředky (Mlčoch, 1997)32. Bylo všeobecně deklarováno, že pro fungování trhu je nezbytné rychle odstranit důsledky všeobecného zestátnění soukromého majetku po roce 1948, tedy jakoby vrátit ekonomickou realitu před tento rok, a to bez ohledu na dramatický vývoj společnosti a ekonomiky Západu i Východu v mezidobí. Že je nutno otevřít do Viz argumentace Gándího po osamostatnění Indie ve smyslu odmítnutí západního komfortu a zvolení cesty pomalého rozvoje domácí ekonomiky, zdola. 31 STIGLITZ, J. E. Jiná cesta k trhu. Praha : Nadace OSF, 2003. 32 MLČOCH, L. Zastřená vize ekonomické transformace. Praha : Karolinum, 1997. 30

36


mácí ekonomiku konkurenci na volném trhu a zbavit se „neproduktivních činností“. Vedle obnovení zastupitelské demokracie byla, například Václavem Havlem, deklarována také obnova občanské společnosti jako její podmínka a součást. Obnovené funkce trhu i demokracie však byly od počátku narušovány tím, že do nich bylo zasahováno mocensky, často samotnými aktéry transformace33. Byly využity připravené scénáře dle momentální situace a také znalost praktik ovládání systémů řízení centrálně plánované ekonomiky. Specifický způsob naší transformace si následně vysloužil nechvalné označení „česká cesta privatizace“. Koji Matsumoto (1994, s. 9)34 k tomu po své návštěvě České republiky řekl: „… nabyl jsem silného dojmu, že existuje víc zájmu o vlastnictví podniků, než o podniky samotné. Socialismus je produktem 19. století. Na základě reflexe tehdejší reality pohlížel socialismus na soukromé vlastnictví jako na jádro kapitalismu a odmítl ho. Během svých návštěv jsem nabyl přesvědčení, že transformující se země, které usilují o překonání socialismu, přijaly jako základ svých politik kapitalismus 19. století.“ Podobný názor předjímá také Petr Drucker (1995)35, když se zmiňuje o praktikách tzv. „nepřátelského převzetí podniků“, v USA nedovolených. Reed Quentin (2000, s. 4)36 k tomu slovy R. Rose (1991) a M. Olsona (2000) dodává, že „… necivilizovaná ekonomika, jejímiž hlavními znaky je převaha plateb v hotovosti, zanedbávání povinností vůči státu a právu a také násilné vymáhání práva, je neefektivní, protože odrazuje smluvní partnery od transakcí, které nemají okamžitý užitek“. A také, že „… názor na korupci jako součást transformace, kterou můžeme ignorovat nebo odložit její řešení na později (tak jak to tvrdil Tomáš Ježek počátkem roku 1990), je velmi nebezpečný“.37 Snaha co nejrychleji privatizovat a zapojit trh do hry vedla již z počátku k přímému propojení politických a tržních sil. Ostatní socioekonomické dimenze pak byly napříště měřeny tímto metrem a viděny těmato očima a je tomu tak dodnes. Nezastupitelná role občanské společnosti byla aktéry transformace v tomto kontextu podceněna, nepochopena či záměrně utlumena. Přes mnohé diskuse Stopa Ivana Dejmala a my. Sborník přednášek. Praha : Liga ekologických alternativ STUŽ, 2008. 34 MATSUMOTO, K. Participativní management. Praha : Grada, 1997. 35 DRUCKER, P. Nové reality. Praha : Management Press, 1995. 36 REED, Q. Economic Analyses of Corruption: A Lightning Tour. In Ekonomika a korupce. Sborník přednášek. Praha : Česká společnost ekonomická, 2000. 37 V originále: „An uncivil economy – the main characteristics of which are dealing in cash, neglect of obligation to the state and Law and enforcement by violence – is inefficient, because it discourages transactions which don’t bring immediate benefit to the contracting partners“. A „… the view that corruption is a transitional phenomenon that we should ignore or deal with later (a la Tomas Jezek in early 1990’s) is a dangerous on“. 33

37


například dodnes nedošlo k vytvoření dostatečně kvalitního právního a institucionálního rámce, který by rozvoj občanského (třetího) sektoru skutečně podpořil. Přes úspěšné dokončení základní reformy veřejné správy a ustavení územních samospráv po roce 2000 se transformace jako by zastavila na půl cesty. Do solidárních systémů, včetně veřejné správy, se přelil trh. Švédský ekonom V. A. Pestoff v tomto smyslu v roce 199538 upozorňoval, že: „… jedním z hlavních úkolů transformace je restrukturalizace veřejného sektoru. Je to vážný a komplexní úkol vzhledem k šíři a stupni byrokratizace veřejného sektoru pod vedením komunistických stran. Absence občanské společnosti po více než 40 let zásadním způsobem tento úkol komplikuje. … Fiskální krize a rozpočtový deficit centrální vlády znamená, že již dále nelze udržet, financovat a zajišťovat všechny sociální služby obyvatelstvu z úrovně státu. Nejrychleji mohou převzít tuto funkci lokální vlády (samosprávy), pokud zde nejsou jiné nezávislé občanské organizace, které by tyto sociální funkce mohly zásadně zajistit (Offe 1992). Veřejný sektor však nemůže být za těchto okolností plně restrukturalizován a občanská společnost se nemůže dostatečně obnovit. Předpokladem skutečné restrukturalizace veřejného sektoru je redefinice a reorganizace všech jeho aktivit. A to je možné pouze za spolupráce všech tím dotčených subjektů a struktur veřejného i občanského sektoru.“ Pestoff pak pokračuje a dovozuje, že vedle tranzitu od centrálně plánované ekonomiky k ekonomice tržní je nutno též transformovat sociální stát na sociální mix, kdy odpovědnost, kterou stát občanům odňal, jim bude státem vrácena zpět. Stát se má stát manažerem, zatímco občan, jako aktivní hybatel věcí veřejných, jeho partnerem. Ekonomický efekt takové transformace spočívá v tom, že dochází k uvolnění a aktivaci vlastního potenciálu prosperity na lokální a regionální úrovni. Povzbuzený občan má možnost a zájem pomoci si sám či v rámci svých komunit, spolků a sdružení (zájmu i kapitálu) a nespoléhá pouze na „pomoc shůry“. Stát (vláda) takové aktivity respektuje, vytváří jim příznivý právní rámec, a tím šetří státní rozpočet. Rozvíjí se demokratická/sociální ekonomika a střední vrstva. Při dosažení úrovně „sociálního mixu39“ pak lze předpokládat, že efektivní trh (soutěž a směna), aktivní občan (svépomoc a solidarita) a racionální stát (řád a právo) se budou navzájem podporovat v případě, že jeden z nich selže. Občanská svoboda dostává v rámci transformace sociálního státu svou druhou dimenzi, kterou je odpovědnost. Občanská svoboda a odpovědnost se realizují jako přímá demokracie a objevují svůj hospodářský rozměr jako ekonomika spolková, demokratická či sociální. Termín občanská společnost zde nalézá svou ekonomickou náplň, zde se PESTOFF, V. Reporting Social Services in Central Eastern Europe and Eleven Nation Overwiev. Kraków : GRYF, 1995. 39 Blíže k tématu sociálního mixu, a také občanskému sektoru – viz kapitola 3. 38

38


ekonomická a sociální odpovědnost občanů a jejich spolků koncentruje. Oproti ekonomice kapitálově tržní, jíž je legitimní součástí, se však liší účelem založení, částečnou nedistribucí zisku a úlohou práce, která sama zaměstnává a ovládá kapitál. Je jistě zajímavé, že podobnými myšlenkami se u nás zabýval náš ekonom Josef Macek (1947)40 a další osobnosti41. Jaké okolnosti vedly k tomu, že zásadní pozornost byla věnována zejména „privatizaci“ majetku a občanský sektor jako partner státu zůstal politiky nedoceněn? Jedním z důvodů může být, že autoři transformace a následujících reforem veřejného sektoru v posttotalitních zemích nevzali v potaz specifika vnitřního obsahu pojmu občanská společnost v anglické verzi a jeho rozdíl oproti tradicím dotčených zemí, respektive nenavázali na zkušenosti občanských struktur, například u nás z období 1. republiky. Možná se v našich podmínkách spolupodílel návyk řešit administrativně záležitosti, jinde příslušející občanským strukturám. Možná byla přeceněna úloha veřejných financí, pokud byly tyto chápány ve smyslu veřejné finance = veřejný sektor, namísto média, nezbytného k zajištění funkcí sociálního státu. Možná došlo k záměně obsahu veřejného prostoru, naplňovaného jinde aktivitami občanské společnosti, v totalitním státě však direktivami státní správy. Svůj podíl na vývoji občanského sektoru a občanské společnosti v dané situace mohla mít také diskuse o demokratické ekonomice, kdy například R. A. Dahl (1989)42 na otázku, směřující k aktu privatizace samotné, tedy zda je vhodné podnik předat jeho zaměstnancům do vlastnictví a demokratického řízení, odpovídá záporně; ale již neřeší, nakolik je vhodné demokratickou ekonomiku umožnit obecně. Je také pravda, že existovaly vážně míněné studie, kterak prostřednictvím družstev znovu převzít politickou moc, což lze ale ve změněné situaci odpovědně považovat za nereálné. Našli bychom jistě i mnohé další důvody, například že po více než čtyřiceti letech, reprezentujících dvě generace, bylo již mnohé z praktik občanské demokracie a její ekonomiky zapomenuto. Pokud v tom všem nemáme hledat nějaký záměr. V mezidobí došel Lisabonský summit k závěru, že konkurenceschopnost Evropské unie nemůže být za podmínek globalizujícího se trhu jen záležitostí ekonomické prosperity EU, měřené pomocí HDP, ale že má také své humánní dimenze. To vedlo po roce 2000 k rozvoji evropských politik zaměstnanosti, regionálního rozvoje a sociální soudržnosti. Do konceptu současného programovacího období EU 2007–2013 se dostalo téma podpory rozvoje sociální ekonomiky, tedy rozvoje sociálního a ekonomického potenciálu na lokální a regionální úrovni, které MACEK, J. Sociální ekonomika. Praha : Česká grafická unie, 1947. Viz BAŽANTOVÁ, I. Družstevní a svépomocné koncepce v českém ekonomickém myšlení. Praha : Prospektrum, 2002. 42 DAHL, R. A. Demokracie a její kritici. Praha : Victoria Publishing, 1989. 40 41

39


globalizace trhů nejvíce zasahuje. Předpokládá se, že rozvoj sociálního kapitálu povede, způsoby vlastními občanské společnosti, k sociálně-ekonomické prosperitě a k udržitelnosti sociálního smíru43. Pozornost Evropské komise se obrací k ekonomickým aktivitám občanského sektoru, k jeho vzájemně svépomocným a vzájemně podpůrným symetriím typu družstev, které „pod jednou střechou“ sjednocují sdružení zájmu (skupiny občanů a občanské spolky) a sdružení majetku. Spolčení členové si za účelem naplnění zájmu, pro který se sdružili, zakládají a demokraticky kontrolují svůj „podnik“ na principu vzájemné svépomoci a nedistribuce zisku. Občanská společnost je tak v současnosti vnímána nejen jako parapolitická síla, ale také jako samosprávná, občansky soběstačná sociální ekonomika. Ta se tak stává „partnerem“ moderního sociálního státu a její sociální podnik, založený na iniciativě zdola, „nástrojem“ jeho veřejných politik. Stát, případně EU, podporuje obvykle rozvoj sociální ekonomiky zejména nepřímo vhodným právním rámcem a zafinancováním „při startu“ tak, aby nedošlo k narušení jejího vnitřního potenciálu. Naším současným problémem a také problémem velké části ostatních posttotalitních zemí je, že výše uvedené občanské ekonomické struktury byly v rámci transformace potlačeny, a zůstaly tak v rámci nových očekávání poddimenzovány. Již bylo dříve naznačeno, a všichni to víme nebo tušíme, transformaci české ekonomiky doprovázela řada vizí, experimentů a nejasností. Nestandardnost a netransparentnost postupů dává nejen prostor pochybnostem, ale dodnes existuje zcela reálné riziko recidiv, včetně opětovné centralizace moci. Nelze si nepoložit otázku, zda byl použitý způsob transformace cestou privatizace a také způsob jejího provedení jedinou možnou cestou k trhu. Dosud známé jsou výroky politiků na kameru ve stylu „No jo, krade se, ale nějak se privatizovat musí“ či „Musíme být rychlejší než legislativa“, počítající se sacím reflexem těch, kteří mají lokty, známosti a silný žaludek. Také je znám výrok vedoucího politika: „Vážení, ukažte mi špinavé peníze.“ Známý je i Renčínův povzdech nakresleného občana: „Když se zhaslo…“ V současné době dokládají charakter dosavadní cesty různé kauzy od Koženého přes Berku a spol. až po mafii napojenou na plzeňskou právnickou fakultu. O charakteru tzv. rychlé cesty vypovídá i do jiných jazyků přenesený český význam výrazu „tunnelling“44. Jak píše L. Mlčoch (1997, s. 58), dodnes můžeme Viz například Stanovisko Výboru pro regiony (Evropské komise) ze 14. 3. 2002: Partnerství mezi místními a regionálními orgány a sociálně-ekonomickými organizacemi: příspěvek k zaměstnanosti, místnímu rozvoji a sociální soudržnost, CdR 384/2001 fin EN/o, ECOS-003, Brusel, 2002, a další. 44 „Corruption undermines the civil economy by increasing transition costs and distorting operation of regulation and enforcement. Tunnelling may be partially analyzed as a product of a partially uncivil economy…“ (Reed, 2000, s. 4). 43

40


v České republice pozorovat, že se rozsáhlý státní – všelidový majetek, ovládaný v totalitním režimu kvazivlastnickou strukturou individuálních rozhodovatelů, změnil na majetek formálně soukromý, ovládaný však manažersko-politickou lobby, respektive personální unií, kde existuje křížové vlastnictví podniků, bank a fondů, podporovaných státním rozpočtem. Lze jen konstatovat, že ani fungování samoregulačního mechanismu neviditelné ruky trhu nemohlo za těchto podmínek splnit očekávání, která na něj byla při transformaci ekonomiky kladena. Důvody rychlé privatizace (šokové terapie) demaskuje Joseph Stiglitz (2003) jako manévr či „experiment“ Mezinárodního měnového fondu. Tranzitující země, a nejhorlivějším žákem MMF byla dle Stiglitze právě Česká republika, se namísto rychlé rekonvalescence dostaly do hlubokého ekonomického propadu. Například pro Rusko byl „dopad na HDP … ničivější, než jaký Rusko utrpělo za druhé světové války. V období 1940–1946 poklesla průmyslová výroba Sovětského svazu o 24 %. V období 1990–1999 se ruská průmyslová výroba propadla o téměř 60 %, což převýšilo i propad HDP (54 %). Kdo je obeznámen s dějinami Velké říjnové socialistické revoluce, jistě najde nějaké paralely mezi tehdejším socioekonomickým traumatem a transformací po roce 1989…“ Stiglitz v této souvislosti upozorňuje, že v posttotalitních zemích střední a východní Evropy transformace „vymlela velké množství sociálního kapitálu“ (tmelu, držícího společnost pohromadě), protože se zde rozvinul „mafiánský kapitalismus“ a „téměř archaické okrádání každého každým … Lidé nebohatli tvrdou prací, nýbrž díky využití politických konexí, které jim umožňovaly levné získání státního majetku při privatizaci.“ Říká, že únik finančního kapitálu (získaného fyzickými osobami v rámci privatizace a ukládaného v zahraničních bankách) byl nahrazován lákáním cizího, často rizikového kapitálu do země (a ten opět odnáší získaný profit za hranice). Také podporovaný únik kapitálu intelektuálního dále prohluboval ekonomický propad. Krize se vyznačovala preferencí krátkodobých cílů a okamžitých užitků. (Stiglitz, 2003, s. 230–231, 256–257). Lze dovodit, že pro českou ekonomiku, a také ostatní ekonomiky zemí střední a východní Evropy, by bylo vhodnější neusilovat jen o návrat k soukromému vlastnictví a k tržní ekonomice jakéhokoli typu, ale spíše o přechod k ekonomice smíšené, v širším kontextu dokonce k ekonomice civilizované. Za mravní základ takové civilizované ekonomiky s fungujícím trhem a současně základ právního státu bývá považována fungující civilizovaná (občanská) společnost, viz dále. Od roku 1989 uplynulo již přes dvacet let. Před celosvětovou finanční krizí se již zdál český trh v základních dimenzích rozvinut, demokraticky zvolená vláda pracovala, HDP stoupal, inflace se zastavila, uskutečnila se základní reforma veřejné správy. Česká republika se stala členem Evropské unie, vstoupili jsme do schengenského prostoru. Současně však došlo k postupné deziluzi a následné 41


apatii velké části obyvatel. Hovoří se o politikaření politiků a silně korupčním prostředí, množí se projevy arogance moci. Snad jsme si na to již i začali zvykat. Stále je ještě co „privatizovat“; objevují se stále nové způsoby, jak zbohatnout na dosud dostatečně nepoučených spoluobčanech. Lze se zatím jen dohadovat, jak současná globální finanční krize souvisí s morálním hazardem, který návrat k trhu v posttotalitních zemích provázel. V této souvislosti se můžeme ptát, zda lze úspěšnost transformace změřit a jak. Zdá se, že k tomu můžeme využít právě obsah pojmu „civilizovaná“ versus „necivilizovaná“ či „parciálně civilizovaná“ ekonomika (Rose, 1991 – Reed, 2002). Podle Műllera jr. (2002, s. 40) se pojem civilizovaná ekonomika (civil economy) objevuje již v pozdně novověkých osvícenských koncepcích společnosti, a to jako synonymum společnosti občanské a tržní (Locke, Rousseau, Smith a další). Dochází k vymezení pojmu občanské společnosti jako subjektu odlišeného od státu, kdy je občanská společnost shledávána jako protiklad ke stavu „… jisté necivilizovanosti militaristických ctností aristokratického života“, jako „… stav, kdy vládne právo, … kde převládá slušnost a občanské partnerství, … je charakterizována aktivním občanským životem a obchodními dovednostmi“. Trh je zde shledáván jako faktor civilizační a dokonce uklidňující. Q. Reed (2002) za civilizovanou považuje takovou ekonomiku, kde trh funguje v souladu s majetkovým, smluvním a daňovým právem. Fungující trh je přitom nezbytná, avšak nikoli postačující podmínka (Rose, 1991 – Reed, 2002). „Stát nemůže přinášet efektivní plody bez demokracie (občanské společnosti) a bez trhu …“ (Przeworski, 1995 – Reed, 2002). Parciálně necivilizovaná ekonomika je pak spojována s korupcí a nejistotou. Přitom korupce, zvyšující transakční náklady, bují tam, kde účastníci nemají chuť do transakcí, nepřinášejících okamžitý zisk (Olson, 2000 – Reed, 2002). Pavol Frič (2000)45 pak upozorňuje na skutečnost, že korupci nelze řešit změnou obsazení pozic ve státním aparátu, ale změnou systému, změnou atmosféry. Namísto atmosféry nejistoty46 je třeba vytvořit specifická pravidla a vazby vzájemné důvěry. Korupce jako jedna z charakteristik „necivilizovanosti“ je v tomto smyslu plodem „poruchy oficiálního normativního systému“, zejména pokud si pravidla

FRIČ, P. Korupce – deviantní chování nebo sociální dezorganizace. In Ekonomika a korupce. Praha : Česká společnost ekonomická, 2000. 46 Jeden z představitelů kultury alternativní společnosti, zrozené v padesátých letech v USA, označil takovou atmosféru nejistoty jako typickou situaci, kdy „moc má snahu vyvolávat mezi občany pocit určité permanentní nepatřičnosti a provinění jako pocit trvalý, který je v daném prostředí normální“. 45

42


vzájemně odporují či se vylučují47 nebo pravidla zcela chybí. Ve zkorumpované veřejné správě je korektní úředník nepřítelem svých nadřízených. Svá tvrzení dokládá Frič rozsahem korupce a nákladů na její odhalování v rámci české policie v roce 1999. Z výše uvedeného a také z toho, co již bylo v první kapitole řečeno, lze dovodit, že: Pro míru úspěšnosti transformace je signifikantní míra důvěry, respektive míra korupce, ve společnosti. Lze míru důvěry a míru korupce ve společnosti měřit? Můžeme začít korupcí. Tu měřit dokážeme a snad časem také hledat její kořeny, potírat ji a předcházet jí. Základní otázkou zůstává, zda tendence ke korupci přímo plyne ze samotné specifické podstaty veřejného sektoru. Proti ostatním sektorům je totiž vládní sektor držitelem výlučných statků moci (pozic), informací a veřejných financí. Tyto statky vstupují v netransparentním prostředí na stínový trh, pokud je jejich získání pro subjekty ostatních sektorů významné. Nelze-li si tyto statky opatřit jinak, pak nastupuje institut úplatků a „provizí“ jako nezbytný transakční náklad, zejména pokud je tento transakční náklad nižší než ztráty ze zisku či jiného užitku při jeho neuplatnění a pokud nefunguje bariéra morálky, respektive slušnosti. Z tohoto pohledu lze mimo jiné předpokládat že korupci nezabrání jakkoli vysoké platy politiků či úředníků a že tomu nezabrání ani jejich vzdělávání, pokud bude mít znaky klientelismu.48 Takovéto konstatování plně koresponduje s teoriemi veřejné volby a teoriemi byrokratizace veřejné správy. OSN definuje korupci „jako úplatkářství nebo podobné chování ve vztahu k osobám, jimž byla svěřena odpovědnost ve veřejném nebo soukromém sektoru a které porušují povinnosti vyplývající z jejich postavení veřejného činitele, soukromého zaměstnance, nezávislého agenta a směřují k získání nepatřičných výhod jakéhokoli druhu pro ně samotné nebo pro jiné“49 a odhaduje, že najevo vyjde jen cca 1 % takového jednání. Za objektivní předpoklady korupce bývají označovány podmínky, kdy (1) stát reguluje víc, než je nezbytné, a jinými prostředky než jen prostřednictvím právního rámce, a (2) všude tam, kde existuje jakýkoli monopol. Jakmile se pak rozhoduje z centra, a tomu se v dnešní globalizované ekonomice Je známo, že striktním dodržováním pravidel lze i zcela ochromit chod instituce, viz např. „tiché“ stávky našich železničářů za okupace. 48 Potvrzují to výsledky výzkumu k evaluaci systému vzdělávání zaměstnanců veřejné správy v Maďarsku. Viz GAJDUSCHEK, G., HAJNAL, G. Evaluation of the Hungarian General Civil service Training Program. Budapest : OSI, 2000. 49 Korupce. Praha : Institut pro kriminologii a sociální prevenci, 1997. 47

43


dá jen těžko vyhnout, nelze korupční jednání zcela vyloučit. Lze jej však omezit, například vytvářením transparentního prostředí a volné dostupnosti objektivních informací. Naopak, korupce je přímo podporována v prostředí, kde je legislativa nekomplexní a nekonzistentní, vnitřně rozporná a neustále se měnící, zejména v otázkách majetko-právních. Malá účinnost trestní represe pak vede pachatele k přesvědčení, že se korupce (nebo jiná podobná činnost) vyplácí, neboť výnos vysoko převyšuje náklady a rizika. Úroveň korupce také odpovídá stavu státní správy příslušného státu a daří se jí daleko méně ve státech s výkonnou, stabilizovanou a málo početnou byrokracií, požívající velké sociální prestiže a autority, a naopak. Jiná, málo diskutovaná příčina zřejmě tkví v privatizaci ochrany osob a majetku dříve, nežli byl ve státě nastolen základní pořádek. Korupce bují tam, kde mají možnost rozvíjet se struktury typu mafie, propojující soukromé a veřejné finance s právem, jeho uplatňováním a vymáháním. Možná zde mnozí z nás naleznou určitou analogii se současným stavem také v naší zemi. Jaký vliv na úroveň korupce může mít dobře fungující a strukturovaná občanská společnost? Dříve než se na tuto otázku pokusíme odpovědět, lze vyslovit předpoklad: V řádně fungující demokratické společnosti, již lze označit jako občanská, se ve veřejné sféře uplatňuje vliv nejen zastupitelské, ale také přímé občanské demokracie jako vládou respektovaných občanských iniciativ, přinejmenším jako parapolitické síly50. Jejím prostřednictvím se realizuje jedna z praktických forem spolurozhodování a veřejné kontroly vlády (tj. nepřímé – zastupitelské demokracie) občany zdola v období mezi volbami. Pokud mají občané v soukromé i veřejné sféře běžně možnost alternativního výběru (funguje přímá občanská demokracie), a pokud dokonce mají možnost legálně si vzájemně nebo sami pomoci (včetně v rámci tzv. nemonetární ekonomiky), ztrácí výhradní držba zboží, moci, pozic a peněz své výsadní postavení. Bohužel současná „kultura závislosti“ korupci spíše nahrává. Zásadní vliv průhlednosti a vymahatelnosti práva na úroveň korupce lze doložit. K tomu můžeme využít například výsledky výzkumu, prezentovaného prostřednictvím agentury PricewaterhouseCoopers za rok 2001– viz následující tabulka Indexu neprůhlednosti trhu a právního systému. Výsledky výzkumů dosvědčují, že ve sledovaném roce se naše legislativa a soudnictví v dobrém stavu nenacházelo. Bohužel, pokud bychom tento stav porovnali se současnými výsledky, zřejmě bychom mohli jen konstatovat dlouhodobý charakter tohoto stavu.

50

V lepším případě i jako demokratické ekonomiky.

44


Tabulka 1.1 Index neprůhlednosti trhu a právního systému za rok 2001 Celkový index neprůhlednosti trhu

Celkový index neprůhlednosti včetně akcionářských práv

Čína

87 %

100 %

Česká republika

71 %

97 %

Rusko

84 %

84 %

Litva

58 %

50 %

USA

36 %

37 %

Singapur

29 %

32 %

Země

Zdroj: PricewaterhouseCoopers, 2001 (zkráceno)

Indikací pro vymahatelnost práva může být také míra porušování pravidel pro dosažení úspěchu, předpokládaná občany jednotlivých zemí ve vlastní zemi. Porušování pravidel takto v roce 2001 předpokládalo 73 % Poláků, 70 % Maďarů, 55 % Čechů a 52 % Rusů. O předpokládané schopnosti lidí, porušujících zákony, vyhnout se trestu, bylo v roce 2001 přesvědčeno 90 % Poláků, 90 % Maďarů, 85 % Čechů a 79 % Rusů (ze stejného zdroje). Úroveň dodržování (a vymáhání) zákona dokládá i současný stav dodržování například dopravních předpisů na českých silnicích. Ještě výraznějším příkladem jsou zdravotní příplatky uložené zákonem, kdy se porušování zákona účastní sami politici na úrovni krajských zastupitelstev. Kořeny a rozsah tohoto stavu, poodhalené v kauze plzeňské právnické fakulty, můžeme zatím jen tušit. Za situace, kdy je po roce 1990, namísto výkladu práva „v duchu zákona“ (udávajícího rámec chování), preferován výklad práva „dle litery zákona“ (ta se proto snaží zachytit všechny možné varianty chování, což je prakticky nemožné) a denně stoupá počet upřesňujících a sankčních paragrafů a jednotlivá upřesnění se salámovou metodou skrývají v zákonech se zcela jiným tématem, se zákonodárství stalo politickou hrou, a nikoli nástrojem nastolení pořádku. To nepřehlednost práva dále zvyšuje. Jestliže se zákony stávají málo srozumitelné nejen pro uživatele, ale i pro právníky, naskýtá se otázka, komu takový právní řád vlastně slouží a má sloužit. Transparentnost nebo netransparentnost systému práva přímo souvisí s právní kulturou daného státu. Inspirativní pro nás mohou dodnes být stručná a jednoznačná Legislativní pravidla, vydaná osvícenou panovnicí Marií Terezií, použitá pro vydání obecného občanského zákoníku roku 1811, kterým rakouská monarchie deklarovala své postavení jako moderního právního státu. Tato pravidla zní: 45


Látku jest přehlédnouti a ze zákona vypustiti to, co patří do učebnice.  Jest se vyjadřovati pokud možno krátce, a zbytečné podrobnosti, zejména ty,  které jsou pro zákonodárce lhostejné, jest přejíti. Jest se vystříhati dvojsmyslnosti, nejasností, zbytečného opakování a rozvláč ností v nařízeních, o kterých žádný rozumný člověk nepochybuje. Není se vázati na římské právo a jest za základ bráti přirozenou slušnost.  Není se pouštěti do subtilností a jest usilovati o jednoduchost.“51  Obdobně by bylo možné hovořit také o důvodech (ne)fungování soudnictví. Platí-li (a předpokládá se, že platí), že trh a směna jsou v zemích s vyzrálou tržní ekonomikou a odpovídající institucionální infrastrukturou založeny na důvěře, že závazky budou dodrženy a jednotlivci i společnosti se k soudnímu řešení sporů uchylují jen příležitostně (Stiglitz, 2003, s. 256), pak o to výrazněji vynikne specifikum naší současné reality. Přemíra soudních sporů je řešena příliš pomalu, soudy jsou těmito spory zahlceny. Vady právního prostředí nahrávají prokorupčnosti prostředí a svědčí o určité sebestřednosti politiků jako zákonodárců. Lze také měřit míru a úroveň důvěry? Lze ji podporovat a rozvíjet? Zřejmě ano. Takové pokusy existují. V odborné literatuře (zejména britské provenience) lze dnes nalézt zmínky o metodách a nástrojích měření důvěryhodnosti (accountability) vlád v očích svých daňových poplatníků a také další úvahy a případové studie na toto téma. Nejčastěji se hovoří o sociálním účetnictví a sociálním auditu jako o účetních i neúčetních metodách52, které dokážou tuto důvěryhodnost sledovat, měřit a ověřovat. Velkou roli v tomto konceptu hraje pojem sociálního potenciálu a sociálního kapitálu na lokální a na regionální úrovni53. V přípravných dokumentech k programovacímu období 2007–2013 hovoří evropská komisařka D. Grybauskaité o tom, že veřejné výdaje mají přinášet sociální a veřejnou přidanou hodnotu. Toto konstatování koresponduje s orientací rozvojových programů z evropských fondů na podporu rozvoje sociální ekonomiky jako způsobu podpory vyrovnávání regionálních disparit v EU. Lze předpokládat, že programové financování je jednou z cest, jak důvěru (spokojených) občanů ve své vlády posilovat. Úroveň sociálního GRINC, J. Jak zprůhlednit právní řád a zvýšit vymahatelnost práva. In Sociální stát a sociální ekonomie. Ústí nad Labem : FSE UJEP, 2003. 52 Včetně dotazníkových metod ověřujících, nakolik jsou občané se svou vládou spokojeni, nakolik ji věří. Jinou metodou obdobného charakteru je zjišťování procenta volební účasti na příslušných volbách. 53 Viz například ZICH, F., et al. Konceptuální východiska – diskuse. In Sociální potenciál průmyslových regionů a možnosti jeho zjišťování. Sborník statí z řešeného grantového projektu GA-409/08/1229. Ústí nad Labem : FSE UJEP, 2008. 51

46


kapitálu, jak jsme již viděli, koresponduje se strukturami občanské společnosti a jejich funkcí, s typem organizací, skrze které sdružení občané prosazují a zajišťují své zájmy a potřeby, a také s typem vazeb, které takto vznikají a posilují. Tyto struktury a vazby (sítě), na jejichž povaze závisí míra základní důvěry ve společnosti, lze pak identifikovat, měřit a hodnotit. Stát může podporovat rozvoj takových sítí vnitřními silami občanské společnosti, a to zejména vhodnou legislativou a pozitivním politickým prostředím. Důvěru pak lze považovat za kategorii, tkvící v povaze samotné občanské společnosti a jejích občanských struktur jako nositelů morálky. Mějme na mysli, že svou významnou úlohu zde hraje také rozvinutá krize komunit, jejichž úlohu struktury občanského sektoru v současnosti prakticky přebírají. Signifikantní pro úroveň důvěry ve společnosti je také stav demokratické ekonomiky a ekonomické demokracie v té které zemi (Vanek, 197754 a 199855). Jak již bylo řečeno, reprezentantem takové ekonomiky jsou kooperativní výdělková a hospodářská společenstva, družstva. O družstvech autentických, činných v rámci Deklarace družstevní identity (vyhlášené Mezinárodní družstevní unií roku 1995)56, se také mluvívá jako o škole drobného podnikání a škole demokracie a také jako o nositelích mravního étosu. Družstva jako vzájemně svépomocné zájmové symetrie se pak objevují v teoriích, souvisejících s přepnutím sociálního státu na sociální mix, jako subjekty demokratické, participativní, sociální či solidární ekonomiky. Pestoff (1995) k tomu dodává, že: „Kulturní apel družstev a vzájemně prospěšných spolků vůči evropským badatelům je shledáván zejména ve faktu, že právě ony jsou v praxi studnicí přímé ekonomické demokracie“. Lze tak konstatovat, že míru a úroveň důvěry, i jejího protipólu korupce, lze měřit a hodnotit. Je možno hledat jejich kořeny a metody podpory/omezení. Nabízí se také možnost měření úspěšnosti transformace či civilizovanosti ekonomiky, a to například mírou rozvoje občanské společnosti, občanského či neziskového sektoru, sociální ekonomiky, případně rozvojem aktivit autentických družstev, a to pomocí analýzy těchto struktur, postavení a vazeb aktérů, jejich síly apod. Negativním měřítkem, protipólem a komplementem pak může být analýza pojmu a rozsahu korupce. Civilizovanost ekonomiky tedy předpokládá řádné fungování občanské i zastupitelské demokracie. Ta vytváří optimální prostředí, vč. politického a právního rámce, jak pro trh, tak pro veřejnou správu a také pro neziskové subjekty (jako nestátní i/nebo nevládní). Fungování ideálního právního státu s minimem přímých direktiv znamená, že je vytvořen institucionální rámec a stát svou funkci VANEK, J. The Labor Managed Economy. New York : Cornell University Press, 1977. VANĚK, J. Ekonomická demokracie. In Družstevnictví v podmínkách tržní ekonomiky. Ústí nad Labem : FSE UJEP, 1998. 56 Viz . 54 55

47


redistribuční a alokační poté prosazuje již jen prostřednictvím veřejných rozpočtů a vládních politik, aniž by jimi nahrazoval funkce ostatních nástrojů a subjektů. Přímé zásahy státu do funkcí nestátní sféry, pokud už nelze jinak, by tedy měly být cílené, systematické a dočasné a nepřímé. Pokud je tomu zásadně jinak, stát se věnuje neefektivně mikroúrovni namísto utváření makroklimatu. Základem efektivní mezisektorové spolupráce je zodpovědné mezisektorové partnerství. Pokud některý z partnerů atrofuje nebo hypertrofuje, může právě to být příčinou i projevem parciální necivilizovanosti příslušné ekonomiky. Je již na čtenáři, aby posoudil, nakolik v současné ČR přetrvává nerovnováha mezi státem, trhem a občanským sektorem, nakolik stát stále ještě působí na ostatní sektory přímo (direktivy, příkazy, zákazy) a nakolik je právní rámec ovlivňován potřebami „trhu“, respektive nakolik dosud na nás platí charakteristika parciálně necivilizované ekonomiky: Trhy jsou dosud ne plně rozvinuté a ne plně transparentní a krátkodobé cíle převládají, právo je nedostatečně transparentní, málo účinné a těžko vymahatelné, stát má dosud příliš silnou pozici – ne jako řídící centrum, ale jako centrum moci. Pozice občanského sektoru (potažmo občanské společnosti a také občana) je stále ještě slabá. Angažovanost obyvatel ve věcech veřejných je nedostatečná. Zde je možné pozastavit se nad názorem některých západních teoretiků, vyslovovaným při posuzování silové pozice státu (respektive vlády a státní administrativy) transformujících se ekonomik střední a východní Evropy. Říkají, že se tyto země dosud dostatečně nezbavily manýr východního samoděržaví. Pokud toto tvrzení někoho z nás pobouří, pak doporučuji seznámit se s klasickou „korupční aférou“ kyjevského knížete Vladimíra a jeho bohatýra Čurily Plenkoviče, tak jak ji podávají staré ruské byliny. Tento typ korupce má kořeny v aroganci držitele moci, který je (nebo se cítí být) vlastníkem území a jeho obyvatel, tedy vlastníkem toho, co mu bylo svěřeno do péče, ať již z titulu feudála, nebo zvoleného zastupitele, či z funkce zastávaného úřadu. Kvalitu pozice občanského sektoru, respektive občanské společnosti, a tedy civilizovanosti ekonomiky v dané zemi lze posuzovat i z hlediska míry případné „privatizace demokracie“. Lze připomenout (R. Rose, 1991), že „civilizovaná ekonomika je ekonomika operující v souladu s tržními principy, v souladu s majetkovým, smluvním a daňovým právem. Přitom trh je nezbytná, avšak nikoli postačující podmínka …“ Míra civilizovanosti ekonomiky může být také posuzována jako míra skutečného dokončení transformace. 48

Toto je pouze náhled elektronické knihy. Zakoupení její plné verze je možné v elektronickém obchodě společnosti eReading.

EKONOMICK ROZMÃR OB»ANSK SPOLE»NOSTI

Recommend Documents