vorig menu
De betekenis van maatschappelijke en culturele aspecten voor het realiseren van een draagvlak voor ondergronds transport; de rol van deskundigheid en bevlogenheid. Dr. H. Geerlings Erasmus Studiecentrum voor Milieukunde Erasmus Universiteit Rotterdam Postbus 1738 3000 DR Rotterdam E-mail:
[email protected]
Inleiding Sinds de industriële revolutie heeft de technologische ontwikkeling een grote vlucht genomen. Als onderdeel van deze technologische ontwikkeling, of soms parallel daaraan, hebben zich ook in de transportsector grote veranderingen voltrokken. De technologiedynamica probeert het proces van technologische ontwikkeling te doorgronden. In deze bijdrage wordt vooral ingegaan op de veranderende inzichten in de technologiedynamica met betrekking tot de maatschappelijke en culturele dimensie, waarbij in het bijzonder wordt ingegaan op de betekenis van ‘vertrouwen’ en ‘draagvlak’ als driving factors voor een succesvol verloop van het proces van ontwikkeling, implementatie en toepassing van innovaties. Tevens wordt stilgestaan bij het ontbreken van deze kenmerken als verklarende factor voor het technologische mislukkingen. Tot slot worden enkele lessen getrokken voor ondergronds transport. 1.
Veranderende inzichten in de technologiedynamica
Tot in de jaren ’50 werd de technologieontwikkeling vooral geschaard onder het domein van de natuurwetenschappen; door middel van voortschrijdende wetenschappelijke inzichten (zoals de chemie, de werktuigbouw, etc.) en de nadruk op toegepaste wetenschappen, kwamen nieuwe mogelijkheden onder handbereik. Dit gold heel sterk in de medische wetenschappen en de chemie, maar ook in de transportsector is deze ontwikkeling duidelijk herkenbaar. Er wordt verschillend gedacht over de wijze waarop een technologische ontwikkeling tot stand komt. In veel gevallen wordt het proces van innovatie en diffusie beschreven als een incrementeel proces. Grübler (1991) heeft, gebaseerd op Kondriatieff en Schumpeter, opvallende regelmatigheden onderkend in de opkomst van technologische transportsystemen; een inzicht waar Filarski (1995) in zijn proefschrift op voortbouwt en toepast voor Nederland. In zekere zin wordt de technologieontwikkeling door Schumpeter beschreven als een zich
De betekenis van een draagvlak voor ondergronds transport
1
autonoom ontwikkelend proces van innovatie als gevolg van, en invloed hebbend op, perioden van economische bloei. In de schaduw van deze ontwikkeling werd de technologie ook de rol toegerekend als zijnde het antwoord op nieuwe maatschappelijke problemen die zich aandienden. Zo werd de opkomst van de elektrische auto rond het jaar 1900 sterk gestimuleerd vanuit de wetenschap dat de straten van grote steden enorm te leiden hadden van een mestoverschot. Bovendien waren paarden zeer duur in onderhoud (voer en stallen) en de ook toen al optredende congestie onder paard-en-wagen werd voor 1/3 deel toegerekend aan transport gerelateerd aan het in stand houden van het paardensysteem (Mom, 1997). De tijdgeest wordt gekenmerkt door een zeker ‘technologie-optimisme’, temeer daar technologie een belangrijke bijdrage bleek te leveren aan het scheppen van werkgelegenheid, betere werkomstandigheden en een hogere welvaart. Bovenstaande analyse vanuit `techno-centrisch’ perspectief behoeft een drietal nuanceringen die van belang zijn wanneer wordt gesproken over de maatschappelijke en culturele dimensie. In de eerste plaats is opvallend vanuit historisch perspectief dat de individuele fascinatie van wetenschappers, industriëlen en/of politici van grote invloed is geweest op de technologische doorbraken. Wellicht was één van de voorlopers in dit opzicht Leonardo da Vinci, wiens schetsen nog immer tal van publikaties sieren, die zo bezien veel navolging gekregen. Zo kan worden gedacht (vanuit transportperspectief) aan Koning Willem I, die de kanalen in de Zuidelijke Nederlanden heeft aangelegd, Engelse industriëlen die het risico durfden te nemen voor de aanleg van privé spoorlijnen, Kaiser Wilhelm die de ontwikkeling van de Zeppelins heeft gestimuleerd en President Kennedy heeft bijvoorbeeld het ruimtevaartprogramma een grote stimulans gegeven. In de tweede plaats is opvallend dat in geen duidelijk onderscheid is te maken tussen initiatieven die vanuit privaat initiatief tot stand zijn gebracht (aanleg en exploitatie spoorlijnen) en initiatieven die alleen dankzij de overheid tot stand konden komen (aanleg infrastructuur, ruimtevaartprogramma). Een genuanceerde benadering lijkt dus op zijn plaats. Duidelijk is wel, en Geerlings (1997) gaat daar in zijn proefschrift expliciet op in, dat het proces van innovatie en diffusie niet simpelweg een proces is van technology push, maar dat er ook een klimaat moet zijn waarin de innovatie welkom is. Tot slot maakt de geschiedenis duidelijk dat het proces van innovatie en diffusie een zeer complex proces is; er zijn tal van voorspellingen gedaan over toekomstige ontwikkelingen. Soms hadden de voorspellingen een hoog imaginair karakter zoals bij Jules Verne. Maar veel vaker vonden voorspellingen plaatst vanuit een (quasi) wetenschappelijke analyse, waarbij telkens weer blijkt dat de voorspellingen niet uit blijken te komen. Een bekende misvatting die ook vandaag de dag nog veelvuldig wordt waargenomen, is dat trends worden vertaald als de onvoorwaardelijke richting van toekomstige ontwikkelingen. Voor een deel heeft dat proces te maken met een maatschappelijke en culturele wenselijkheid, waarop in het navolgende wordt doorgegaan.
De betekenis van een draagvlak voor ondergronds transport
2
2.
De betekenis van vertrouwen.
De laatste twintig jaar is de technologiedynamica veel belangstelling ontstaan voor wat wordt genoemd de evolutonary theory of technology dynamics. In deze benadering gaat men ervan uit dat veel technologische ontwikkelingen tot stand komen vanuit het bestaande waarden- en normenpatroon. Omgekeerd kan worden geconcludeerd dat nieuwe technologische ontwikkelingen, om in Kondriatieff termen te spreken, óf een duidelijke economische meerwaarde moeten hebben waardoor ze een nieuwe cyclus tot stand kunnen brengen, óf op enigerlei wijzen vertrouwen moeten wekken waarmee vervolgens het noodzakelijke draagvlak wordt verworven. Uit de literatuur is niet veel bekend over de wijze waarop draagvlak wordt verworven. Vanuit historisch perspectief kan de ontwikkeling van het kanalenstelsel worden beschouwd als een project waarbij evidente economische voordelen waren te behalen en waarbij andere landen (in het bijzonder Engeland en Frankrijk) ons al waren voorgegaan. Anders ligt het met innovaties als de aanleg van de eerste spoorlijnen: deze kwamen vooral tot stand door de gedrevenheid van individuele industriëlen waarvan de onmetelijke rijkdom (dus het vermogen om een risico te dragen) welhaast nog opvallender was dan de (en dat moet ook worden nagegeven) die visie die men had op de ontwikkeling van transportsystemen. Ook de aanleg van metrosystemen in Parijs en Londen werd tijdens de planvorming als onrealistisch afgewezen; toch wordt dit nu beoordeeld als een succesvolle onderneming. Beide systemen zijn dus tot stand gebracht ondanks het (aanvankelijk) ontbreken van een breed maatschappelijk draagvlak. Twee voorbeelden van een omgekeerde benadering vormen de aanleg van het wegennet in nazi-Duitsland in de jaren ’30 en het ruimtevaartprogramma van de VS en de Sovjet Unie in de jaren ’60. Hoewel van het eerste project het economisch voordeel wellicht was te duiden, het ging bij de machthebbers vooral om het overbrengen van een geloof; een vertrouwen in vooruitgang en macht. Dit laatste geldt, zeker bezien in het licht van de Koude Oorlog, zeker ook voor de ruimtevaartprogramma’s in die tijd. Beide projecten hebben met elkaar gemeen dat er sprake was van een breed gedragen draagvlak. Alle voorbeelden illustreren het succes: maar er zijn echter ook voorbeelden van evidente missers, zoals de Zeppelin, de eerste generatie elektrische auto’s, etc. Het is onmogelijk in het bestek op het mislukken van alle innovaties die zijn mislukt in detail in te gaan, maar het draagvlak kwam in het geding door een veelheid van factoren, zoals ondermeer economische, institutionele, juridische, psychologische, ruimtelijke en /of sociale barrières. Hoewel de gedachte dat er vertrouwen moet zijn in een technologisch ontwikkelingstraject bij mijn weten nooit expliciet is beschreven, zijn er wel uit aanpalende disciplines studies bekend die daartoe een handreiking kunnen geven. Een zeer indrukwekkend geschrift is verschenen in de jaren 70 uit de handen van Van Dongen en Poeth. Beide auteurs hebben een analyse gemaakt naar de mondiale ontwikkelingen van het railtransport, waarin zij aangeven dat Nederland uit de pas loopt met de andere continenten wanneer niet wordt gedacht aan een spoorverbinding tussen de Rotterdamse haven en haar verbindingen met de Sovjet-Unie c.q. het Verre Oosten. Met deze studie is de basis gelegd van wat nu de Betuwelijn is. Opvallend is dat in de hedendaagse discussie om tal van redenen de aanleg wordt verworpen, maar dat het argument van het ‘strategische belang’ overeind blijft. Deze basis is wellicht te mager om over te gaan tot de aanleg, waarmee sprake is van een ‘verdampend’ draagvlak.
De betekenis van een draagvlak voor ondergronds transport
3
Het ‘vertrouwen’ van decision makers in projecten wordt nadrukkelijk vermeld in het werk van Fukoyama (1995). Hij noemt dat als verklarende factor voor de succesvolle economische en democratische ontwikkeling voor de Amerikaanse en West-Europese economieën. Vertrouwen in elkaar vormt in zijn optiek het cement voor een draagvlak voor technologische ontwikkeling. Er kan over worden gediscussieerd of de recente ontwikkelingen rond het magneet-zweeftrein in Duitsland een goede illustratie vormen voor zijn theorie: de onduidelijke vooruitzichten voor dit zeer kostbare project (waarvan de ramingen telkenmale opnieuw worden overschreden) hebben geleid tot een vertrouwenscrisis tussen het bedrijfsleven en de overheid. Binnen de transportsector is een ontwikkeling waar te nemen dat onderzoekers (en overheid) meer grip proberen te krijgen op de risico’s die zijn verbonden aan technologische ontwikkelingen. Wellicht was één van de eerste studies op dit vlak, hoewel OLS daar niet werd genoemd, een studie van de EU in 1992. In deze studie worden niet alleen ‘afbreukrisico’s’ in kaart gebracht, maar tevens wordt bekeken in hoeverre innovaties passen bij beleidsinitiatieven van de verschillende DG’s en het communautaire transportbeleid. Eenzelfde initiatief heeft de Nederlandse overheid proberen te ontwikkelen met de INIT-nota. Ook in deze studie wordt aandacht besteed aan de niet-technologische argumenten die een rol spelen bij het proces van R&D en implementatie. Het verwerven van een draagvlak wordt als een beleidsprioriteit onderkend. In dit opzicht is sprake van een voortschrijdend inzicht, waaraan wellicht zou moeten worden toegevoegd dat naast deskundigheid er ook best sprake mag zijn van enige bevlogenheid. Tot slot valt op dat het maatschappelijk draagvlak vooral een rol lijkt te spelen bij de implementatie van innovaties. Hoewel zij vanzelfsprekend moeten passen in de cultuur van de gemeenschap, lijkt de cultuur wel degelijk zich aan te passen aan veranderende omstandigheden. Vaak wordt gewezen op de ‘sexy’ of ‘dynamische’ uitstraling die innovaties moeten kenmerken om met graagte te worden opgenomen in een cultuur. Hierop wordt verderop teruggekomen. 3.
De lessen voor IPOT
Tijdens de door TNO in opdracht van IPOT georganiseerde workshop met de titel “Wat zijn belangrijke lessen uit het verleden bij innovaties in analoge vervoerssystemen die kunnen leiden tot succes- en faalfactoren voor de ontwikkeling van een landelijk netwerk voor ondergronds transport” kwam prominent aan de orde dat er nog veel onduidelijkheid bestaat over de betekenis van de maatschappelijke en de culturele context. Voortbouwend op de discussie komt het mij voor dat de betekenis van de cultuur en het maatschappelijk draagvlak, in het vorm van het creëren van vertrouwen, vooralsnog onderbelicht blijft. OLS wordt gepresenteerd als een technologische vooruitgang waarbij het beeld weinig connotatie oproept met emotie of andere waarden die het beeld probeert toe te voegen. Bovendien, maar dat kan mede worden verklaard uit het feit dat OLS zich nog in de fase van R&D bevindt, wordt het concept nog niet op een dusdanige wijze gepresenteerd dat sprake is van het werven van vertrouwen; de attitude van de gebruiker en burger, die zeer essentieel zijn voor het verwerven van een draagvlak, blijven vooralsnog onderbelicht. In de studie van Visser e.a. (1998) wordt daar reeds op gewezen. Hier lijkt voor de korte termijn een prioriteit te liggen.
De betekenis van een draagvlak voor ondergronds transport
4
Mede gebaseerd op bovenstaande verkenning zou ik voor de middellange termijn willen bepleiten dat tijdens het implementatieproces (naast het blijven werken aan vertrouwen) vooral aandacht wordt besteed aan het maatschappelijk draagvlak Dat het culturele perspectief niet onderbelicht mag blijven moge duidelijk zijn uit het bovenstaande, maar dat lijkt echter vooral aan betekenis te winnen in de toepassings/gebruiks fase. Dit laat zich als volgt schematisch weergeven: Research & Design
opbouwen vertrouwen
«
Implementatiefase
«
idem
idem
opbouwen maatschappelijk draagvlak
idem
Gebruiksfase
opbouwen cultureel draagvlak
Tot besluit Het proces van innovatie en diffusie is zeer complex en in veel gevallen moeilijk te doorgronden. Voorspellen lijkt daarmee een onmogelijke opgave. Wel kan richting worden gegeven aan een (gewenste) toekomstige ontwikkeling. Vanuit de technologiedynamica wordt er de laatste jaren steeds vaker op gewezen dat daarbij aandacht moet worden geschonken aan het creëren van een maatschappelijk en cultureel draagvlak. In het bovenstaande is aangegeven dat er geen sprake is van één heldere visie op de wijze waarop dat zou moeten gebeuren. Wel is duidelijk dat sprake lijkt te zijn van een `dominorisico’; wanneer een steen is gevallen blijft het moeilijk de andere steden overeind te houden. Vanuit deze optiek is het dus zaak in een vroegtijdig stadium een strategie te ontwikkelen waarvan het maatschappelijk en culturele draagvlak een geïntegreerd onderdeel uitmaken. Een belangrijk aspect bij de uitwerking vormt de aandacht voor de maatschappelijke en ‘bestuurlijke arrangementen’ waaronder innovaties tot ontwikkeling worden gebracht (actorbenadering). Door daaraan aandacht te schenken wordt de basis gelegd voor vertrouwen, waarop in een latere fase kan worden voortgebouwd. Daarnaast zijn er aanwijzingen dat waarde moet worden toegekend aan de gedrevenheid van personen/instituten. Door een innovatie het gevoel van emotionele waarde mee te geven, eventueel gekoppeld aan een persoon, kan het draagvlak worden versterkt. Deze opvattingen zijn eerder verwoord in een concept getiteld: Window of Technological Opportunity.
De betekenis van een draagvlak voor ondergronds transport
5
Het lijkt wenselijk in de volgende fase van het OLS-initiatief juist bij deze aspecten nader stil te staan. Daarbij is het belangrijker aandacht te schenken aan de slaagfactoren dan aan de faalfactoren. Ervaring leert dat ieder argument een faalfactor kan worden zodra het geen slaagfactor meer is. Het gaat er vooral om dingen ‘goed’ te doen, het verleden leert wel wat allemaal fout kan gaan. Zo zijn er vele voorbeelden bekend van het ‘domino-risico’, waar vanzelfsprekend wel rekening mee moet worden gehouden, maar waar nooit een beleid op kan worden ontwikkeld want veel ontwikkeling waren nooit te voorzien waren. Zo beschouwd zijn er voor OLS vooral kansen en maar weinig bedreigingen. Rotterdam, 30 november 1999
De betekenis van een draagvlak voor ondergronds transport
6
Te raadplegen literatuur (zie verwijzing in tekst): Dongen, H.J. van en G.G.J.M. Poeth. Rotterdam of de noodzaak van een infrastructuur voor informatie. Rotterdam, 1983 Filarski, R. Kanalen van de Koning-Koopman. Amsterdam, 1995 Fukoyama, F. Trust; the social virtues and the creation of prosperity. London, 1995 Geerlings, H. Meeting the Challenge of Sustainable Mobility; the role of technological innovations. Springer Verlag, 1999 Grübler, A. Diffusion: long term patterns and discontinuities. In: N. Nakiçenovic en A. Grübler. Diffusion of Technologies and Social Behaviour. Springer, 1991 Gwilliam, K.M. en H. Geerlings. Research and Technology Strategy to Help Overcome the environmental problems in relation to Transport. E.U. Brussels, 1992 Kondriatieff, N.D. Die Langen Wellen der Konjunktur. In: Archiv für Sozialwissenschaft und Sozialpolitik. Band 56 (1926) Mom, G. Geschiedenis van de auto van morgen. Cultuur en Techniek van de elektrische auto. Deventer, 1997 Schumpeter, J.A. The analysis of economic change. Review of economic statistics no 17 (1935) Verkeer en Waterstaat, Ministerie van. INIT-nota. Den Haag, 1997
De betekenis van een draagvlak voor ondergronds transport
7
