Vladimíra Šilhánková. Teoretické přístupy k regionálnímu rozvoji

Vladimíra Šilhánková

Teoretické přístupy k regionálnímu rozvoji

Univerzita Pardubice 2007

© Vladimíra Šilhánková 2007

ISBN 978-80-7395-019-4

2

Úvodem Problematika regionálního rozvoje a regionálních politik je aktuálním tématem nejen na úrovni státu, ale zejména na úrovni krajské tj. regionální. Vedle toho i obce a města hledají přístupy a nástroje jak zlepšit svou situaci, a to nejen ekonomickou, ale mnohde i demografickou (např. úbytek počtu obyvatel velkých měst) či sociodemografickou (nezaměstnanost, nedostatek kvalifikovaných pracovních sil apod.). Teoretické přístupy k regionálnímu rozvoji jsou první z řady studijních textů pro studenty Fakulty ekonomicko – správní Univerzity Pardubice v rámci studijního programu Hospodářská politika a správa, který se věnuje tématům regionálního rozvoje nejen z ekonomického, ale zejména prostorového hlediska. Text je zaměřen tak, aby poskytl základní vodítko zejména v oblasti základů regionálního rozvoje a regionálních politik, objasnil základní termíny a vztahy v oblasti teorie regionálního uspořádání a regionálních politik. První část učebního textu se věnuje problematice regionů obecně – systému osídlení a sídel, vymezování regionů, popisu jejich vlastností a jejich diferenciaci a řádovostní hierarchizaci. Na tento obecný úvod navazuje popis regionálních procesů, zejména migrace, mobility a urbanizace. Spolu s nimi jsou podrobněji rozebrány procesy, které závažným způsobem ovlivňují stav a fungování sídel, a to procesy obnovy, revitalizace, rekonverze apod. Druhá část je věnována obecně teoriím regionálního rozvoje, teorii regionální politiky, jejímu vzniku, principům a zaměřením, stejně tak jako historii regionální politiky včetně příkladů její implementace v různých územích a dobách. V této kapitole se také nachází přehled základních teorií a modelů regionální politiky. Třetí, nejrozsáhlejší část učebního textu, rozebírá podrobně nástroje regionální politiky a jejich plánování. Od obecného přístupu k plánování, jako základního atributu myslících bytostí, jsou postupně popsány typy, nástroje a procesy strategického, územního a ekonomického (finančního) plánování, neboť bez důkladného poznání plánovacích procesů, jejich zákonitostí, ale i úskalí totiž nejde vytvářet reálné a realizovatelné regionální politiky a řídit – usměrňovat regionální rozvoj.

3

4

1

Regiony

1.1

Osídlení a sídla

Definic osídlení můžeme najít celou řadu. Snad jen pár za mnohé na úvod: „Soubor všech sídelních útvarů, všech základních výrobních a nevýrobních fondů a veškerého obyvatelstva na daném území zahrnující i všechny vztahy mezi jednotlivými sídelními útvary ve sféře výroby, obsluhy, bydlení a využívání volného času, vztahy mezi těmito sférami, jakož i důsledky antropogenních činností.“ Nebo také „soubor všech sídelních útvarů, základních výrobních a nevýrobních fondů a veškerého obyvatelstva v daném území, zahrnující i vztahy mezi jednotlivými sídelními útvary ve sféře výroby, obsluhy, bydlení a rekreace i vztahy mezi těmito sférami.“ V anglicky mluvících oblastech se pro označení osídlení používá termínů „settlement pattern“ doslova „šablona sídel“, který označuje „prostorové rozdělení shluků populace různé velikosti“ nebo termínu „settlement net“ doslova „síť sídel“, který označuje „strukturu regionu formovanou kombinací venkovských a městských prvků – jejich obyvatelstvem, funkcemi a aglomeračními formami“. Obecně tedy můžeme osídlení definovat jako „soustavu lidských sídel včetně vybavení s nimi souvisejícího a sítí, které je propojují“. Výše uvedené definice nám ale přinesly řadu dalších pojmů, jimž se musíme alespoň dílčím způsobem věnovat, abychom pochopili zákonitosti a vazby v regionální struktuře a mohli s nimi dále správně pracovat. Prvním a nejdůležitějším pojmem je samozřejmě sídlo. Sídlo chápeme jako jednotku osídlení, kterou tvoří jakékoliv trvale obydlené a prostorově oddělené seskupení bytových i nebytových objektů, případně i jednotlivé prostorově oddělené trvalé obydlí. Sídla pak zásadně a velmi jednoduše dělíme na městská a venkovská. Venkovská sídla (vesnice) jsou sídla do cca 5000 obyvatel s převahou zemědělské činnosti. Podle polohy v osídlení je dělíme na: a) zemědělská b) příměstská a c) ostatní. Oproti tomu města jsou sídla nad 5 tis. obyvatel, kde převažují nezemědělské funkce (průmysl, služby, správa …). Města dělíme (v podmínkách ČR) podle jejich velikosti na: 1. malá města (od 5 000 obyv.) např. Slatiňany, Nový Bydžov, Hořice; 2. střední města (od 20 000 obyv.) Chrudim, Jičín, Havlíčkův Brod; 3. velká města (kol.100 000 obyv. ) Pardubice, Hradec Králové, Liberec; 4. velkoměsta, metropole (od 1 mil. obyv.) Praha. Jak vyplývá z definice osídlení i z logiky věci, jednotlivá sídla spolu vytváření vztahy a vazby tj. vytvářejí „soustavu lidských sídel“. Soustava sídel je v současnosti „hierarchická soustava, v níž jsou jednotlivým sídlům na základě jejich vzájemných vztahů a jejich hospodářského, společenského a kulturního významu zjištěny úrovně funkcí, jež by měly v sídelní soustavě zajišťovat.“

5

Intenzivně propojené skupiny sídel vytvářejí tzv. aglomerace. Aglomerace je urbanizované území městského charakteru s více než 100 000 trvale bydlícími obyvateli, tvořené obcemi s intenzivními ekonomickými, sociálními a územně-technickými vazbami. Aglomerace je vždy charakterizována počtem a významem jádra, a proto z hlediska prostorového dělíme aglomerace na: • monocentrické (např. Praha, Brno);

Obr. 1.1 Monocentrická aglomerace Prahy •

bicentrické (např. Hradecko-pardubická aglomerace) a

Obr. 1.2 Bicentrická aglomerace – Hradecko – pardubická

6

•

polycentrické (např. Ostravsko, Severní Čechy).

Obr. 1.3 Polycentrická aglomerace Ostravska V rámci aglomerace mají potom jednotlivá města a vesnice rozdílné postavení v její struktuře. Podle významu dělíme města na centrum regionu nebo aglomerace (Pardubice); významné centrum osídlení (Chrudim), ostatní města (Slatiňany) a ostatní sídla - vesnice. Specifickým typem aglomerace jsou konurbace, což jsou v podstatě souměstí – prostorové spojení dvou nebo více měst v jeden celek se zachováním správní samostatnosti měst.

7

Obr. 1.4 Konurbace východního pobřeží USA

1.2

Regiony

V naší současné praxi se velmi často skloňují termíny jako „regionální politika“, „regionální rozvoj“, „mikroregiony“ apod. aniž by si většina populace lámala hlavu tím, co tyto termíny obsahují a od čeho se odvozují. Pro to, abychom mohli problematiku regionálního rozvoje skutečně řešit, musíme si v prvé řadě ujasnit pojmosloví a základní terminologický systém, v rámci něhož budeme na jednotlivé jevy nahlížet a co pod jednotlivými termíny budeme chápat. V prvé řadě nám půjde o vymezení pojmu „region“. Nejobecnější výklad, který můžeme nalézt je „krajinný celek různého řádu, správní celek, okrsek, rajon“. Stručný Oxfordský slovník definuje region jako: • oblast, pruh země, prostor, místo, která má více či méně jasně stanovené hranice nebo určité vlastnosti; • určitá část státu. Pokud se budeme zabývat různými pohledy na vymezení pojmu region, tak můžeme zjistit, že urbanistická teorie chápe region zejména jako prostor zázemí velkých měst, prostor aglomerací. Hovoří o regionálních městech, kterými se rozumějí širší sídelní soustavy s určitou dělbou funkcí, i o městských regionech, zahrnujících města se spádovým (gravitujícím) okolním osídlením. Rozlišují se plánovací a správní regiony, které se člení na jednotlivé subregiony, mající specifické znaky a svá sídelní střediska. Novější urbanistická teorie nabízí i inovovaný pohled na region, chápaný v širších vazbách (zejména s ohledem na sbližování pohledu urbanismu a socioekonomické geografie resp. regionalistiky). Současní teoretici urbanismu tedy definují region jako: Účelově (často abstraktně) vymezené území, jehož hranice jsou dány významnými funkčními vazbami (zejména v případě městského regionu) anebo společnými charakteristikami fyzikálními, přírodními, klimatickými, ekonomicko-sociálními, etnickými, 8

jazykovými atd. Velikostně se region pohybuje od městského regionu, až do velikosti území několika států, pro něž lze vysledovat společné charakteristiky. Komplexnější pohled na region nám ale přeci jen nabízí teorie socioekonomické geografie, kde je region chápán jako území na zemském povrchu s od ostatních odlišným, ale vnitřně sourodou (konzistentní) strukturou buď fyzických prvků nebo socioekonomických prvků a jejich rozvoje. Tyto prvky pak vytváří významovou jednotku a jeho odlišení od ostatních území. Existuje nekonečné množství prvků na jejichž základě jsou regiony vymezovány: fyzické atributy jako např. klima, typ povrchu, půdy atd.; socio-ekonomické charakteristiky zahrnující strukturu osídlení, ekonomické aktivity, využití území (land use), jazyk atd. Z výše uvedené definice je tedy patrné, že na regiony můžeme nahlížet ze dvou základních úhlů pohledu, a to z pohledu fyzickogeografického a z pohledu sociálněgeografického. Fyzickogeografické vymezení je historicky starší a opírá s o takové faktory jako je poloha a velikost pohoří, toky řek, klimatické podmínky, reliéf apod. Toto vymezení mělo rozhodující vliv zejména v historických etapách vývoje osídlení, kdy byla ekonomické základna právě těmito prvky limitována. Teprve rozvoj technologií pomohl překonat fyzickogeografické limity území a v praxi se objevily jiné (dnes významnější a dominující faktory) – faktory sociogeografické. Mezi tyto faktory lze uvézt např. hospodářskou strukturu, rozmístění výroby a spotřeby, rozmístění obyvatelstva, jazykové, kulturní a sociální rozvrstvení obyvatelstva apod. Pro to, abychom mohli dále s pojmem region pracovat musíme se zmínit o některých jeho nejvýznamnějších atributech, a to je zejména jeho vymezování, jeho vlastnosti a v neposlední řadě jeho další členění.

1.2.1 Vymezení regionu Každý, ať už fyzickogeograficky nebo sociogeograficky pojatý region vymezujeme za pomoci tří základních prvků. Jsou jimi jádro, zázemí a hranice regionu. Jádrem se rozumí místo v území (většinou nejstarší sídlo nebo jeho část, která byla základem dalšího strukturálního vývoje sídla resp. systému osídlení v daním místě. Je to v podstatě krystalizační jádro, kolem kterého sídlo resp. systém osídlení rostl. V jádru jsou soustředěny nejintenzivněji vztahy a vazby, které v regionu probíhají – hovoříme zde o vyšší kvalitě a intenzitě aktivit. Jádrem regionu je obvykle město, jehož sídelní vztahy k okolí dosahují takové intenzity, že jsou rozhodujícím faktorem pro vznik sídelní regionální aglomerace. Sídelní regionální aglomerace může mít několik jader – viz rozbor výše u termínu aglomerace. Podle významu centra pak také rozlišujeme jejich významovou úroveň a hovoříme o centrech mikroregionálních, mezoregionálních či makroregionálních, to podle rozsahu jejich zázemí a zejména množství vybavenosti, která je zde soustředěna. (Řádovostní hierarchizace regionů – viz níže.) Zázemím regionu rozumíme území, které přiléhá k centru – jádru a má s ním různě intenzivní vztahy a vazby. Podle úhlu pohledu z jakého na toto území nahlížíme dělíme zázemí regionu na území zájmové a na území spádové. Zájmovým územím chápeme území přilehlé k centru (sídlu), ve kterém převládají současné nebo výhledové vztahy k tomuto centru (sídlu) a ve kterém se uspořádání musí řešit ve vzájemné funkční a technické závislosti s tímto sídlem tj. jde tu o území, kdy samo centru – jádro má zájem na užívání tohoto území, ať již z hlediska zdrojů – zejména zásobování centra vodou, z důvodů prostoru pro rekreaci obyvatel jádra, ale např. i jako prostoru pro odvoz a ukládání komunálního odpadu produkovaného centrem. Naproti tomu spádové území, je území

9

v němž jsou sídla, jejichž obyvatelstvo dojíždí za základním občanským vybavením a zpravidla za částí pracovních příležitostí do centra tj. území, které má zájem na užívání výhod, které centrum přináší vysokou intenzitou vztahů a vazeb, které zde probíhají. Jedná se nejen o umístění administrativně – správní vybavenost situované v centru, ale i o další typy zejména občanské vybavenosti vyššího řádu – školství, zdravotnictví, kultura apod. Hranice regionů jsou většinou tvořeny jako hranice přírodní, historické nebo jako administrativní. Hranice vymezené z hlediska funkce správy a vládnutí vyžadují vytvoření administrativních jednotek na nižší úrovni než je stát. Někdy se jedná o přirozené nebo historické regiony, jindy o administrativní jednotky vytvořené uměle rozhodnutím administrativních orgánů. V oblasti sociogeografické regionalizace pak hovoříme o tzv. oscilaci hranic tj. o fenoménu, který popisuje skutečnost, že existují území, která přirozeně spádují k více různě umístěným centrům.

1.2.2 Vlastnosti regionu Každý region můžeme popsat několika základními vlastnostmi, které nám pomohou pochopit jeho socioekonomické danosti, ale které při správné interpretaci nám také mohou pomoci nastavit správné parametry jak pro vnější podporu daného regionu, tak i pro autostimulační procesy v rámci toho kterého regionu. V praxi se nejčastěji zabýváme následujícími třemi vlastnostmi: • poloha; • struktura; • integrace. Poloha regionu je vyjádřena exponovaností jeho jádra. Exponovanost potom chápeme jako agregátní vyjádření polohy územních prostorů a jejich významové postavení v celém sociogeografickém systému. Je zde tedy uvažována vzdálenost a návaznost dílčích jednotek vůči hlavním centrům osídlení, jejich metropolitním územím, hlavním komunikacím atd., ale také velikost a významnost těchto jednotek samotných a intenzita osídlení v jejich bližším okolí. V této souvislost je třeba zmínit, že metropolitní oblasti a hlavní centra osídlení jsou relativně stabilní ve velmi dlouhých časových úsecích, jak ukazuje srovnání osídlení území České republiky v 9. století tj. na počátku tvorby sídelní struktury na našem území a lokalizací nejvýznamnějších center osídlení v současnosti.

Obr. 1.5 Osídlení území České republiky v 9. století

10

Obr. 1.6 Centra osídlení v České republice v současnosti Z výše uvedeného je třeba rozhodující váhu při stanovování exponovanosti přisuzovat makropolohovým faktorům, neboť základními „zdroji“ resp. východisky diferenciace systému osídlení jsou přirozeně nejvýznamnější střediska, hlavní aglomerační (koncentrační) prostory a osy. Souhrnným výsledkem hodnocení exponovanosti – perifernosti je generalizovaná forma komplexně funkční zonace specifikující různé relativně homogenní prostory. Tato homogenita je pak výrazem nejen příslušné atraktivity nebo naopak neatraktivity polohy, nýbrž i všeobecné úrovně intenzity osídlení (především výskyt a velikostní diferencovanost středisek) a odpovídající základní funkční specializace (z hlediska zastoupení hlavních ekonomických sektorů, z hlediska územní intenzity výskytu střediskových funkcí apod.). Na základě hodnocení čtyř základních kritérií jako potenciální hodnocení mezopolohy, hodnocení mezopolohy z hlediska realizovaných vztahů, potenciální hodnocení makropolohy a charakterizace makropolohy z hlediska realizovaných vztahů bylo Prof. Hamplem stanoveno 7 základních kategorií polohy na ose exponovanost – perifernost. Jsou jimi: 1. výrazně exponovaná poloha; 2. středně exponovaná poloha; 3. slabě exponovaná poloha; 4. neutrální poloha; 5. slabě periferní poloha; 6. středně periferní poloha; 7. výrazně periferní poloha.

11

Obr. 1.7 Diferenciace území ČR dle exponovanosti Druhou významnou vlastností regionu je jeho struktura vyjádřená poměrem jádra a zázemí. Je definována jako „způsob a intenzita rozmístění základních sídelních jednotek v daném území“ nebo jako „rozmístění, velikost, členění a vzájemné prostorové i funkční vztahy sídelních útvarů a ostatních prvků osídlení (dopravní sítě, lineární tahy infrastruktury, výrobní, rekreační a jiné zóny ležící mimo sídelní útvary, prvky krajiny)“. V minulosti byla u nás struktura osídlení pevně organizačně fixována v tzv. střediskové soustavě osídlení. Jednalo se v podstatě o administrativní fixaci a hierarchizaci sídelní soustavy, v níž byly vybraným sídelním útvarům na základě jejich vzájemných gravitačních vztahů a jejich hospodářského, společenského a kulturního významu určeny úrovně střediskových funkcí, jež měly v sídelní soustavě zajišťovat. V rámci této soustavy byly stabilizovány některé termíny pro označení významu sídla ve struktuře osídlení, které jsou dodnes používány, a to i přesto, že tato administrativně stanovená struktura osídlení přestala po roce 1989 fungovat na administrativně stanovených vztazích a vazbách. Jedná se zejména o následující termíny: •

Jádro sídelní regionální aglomerace - město, jehož sídelní vztahy k okolí dosahují takové intenzity, že jsou rozhodujícím faktorem pro vznik sídelní regionální aglomerace. Sídelní regionální aglomerace může mít několik jader.

•

Přidružené centrum osídlení - středisko osídlení na území sídelní regionální aglomerace nebo městského regionu, které plní pro okolní obce některé funkce jádra aglomerace a má intenzívní vztahy k jádru aglomerace.

•

Středisko osídlení obvodního významu - městský sídelní útvar, který v střediskové sídelní soustavě představuje středisko vyššího stupně, v němž se soustřeďuje bytová, občanská a průmyslová výstavba. Poskytuje pracovní příležitosti a služby občanského vybavení jak vlastnímu obyvatelstvu, tak i obyvatelstvu svého spádového území. V jeho spádovém území je zpravidla několik středisek osídlení místního významu, s nimiž vytváří jednotnou sídelní soustavu.

12

•

Středisko osídlení místního významu - sídelní útvar, který v střediskové sídelní soustavě plní funkci střediska nejnižšího stupně. Uspokojuje základní osobní a společenské potřeby jak svého obyvatelstva, tak i obyvatelstvo svého spádového území. Přednostně se v něm rozvíjí bytová výstavba a výstavba občanského a technického vybavení. Za spodní hranici jeho velikosti se zpravidla považuje 1500 obyvatel. Jeho funkce v střediskové sídelní soustavě nemusí zaniknout, stane-li se v důsledku změn správní organizace součástí obce, která je střediskem osídlení obvodního významu.

•

Nestřediskové sídlo - venkovské sídlo, které nemá funkci střediska; jeho obyvatelstvo má spád ke středisku osídlení, jehož pracovní místa a občanská zařízení využívá; zůstává nestřediskovým sídlem i tehdy, stane-li se v důsledku změn v územní organizaci součástí obce, která je střediskem osídlení místního nebo obvodního významu. Rozlišují se : - nestředisková sídla trvalého významu, tj. sídla s definovanou funkcí, jež je nositelem trvalého významu (obytnou, zemědělskou, rekreační apod.); - - ostatní nestředisková sídla.

Struktura osídlení tedy popisuje podíl jednotlivých typů sídel uvnitř regionu (např. počet jader regionu (monocentrické, bicencrické nebo polycentrické regiony), podíl dalších sídel v regionu a zejména jejich vzájemné vztahy a vazby jako je migrace, sídelní dělba práce apod. – viz kapitola regionální procesy.

1.2.3 Dělení regionů diferenciace a řádovostní hierarchizace Z pohledu dělení (nebo třídění) regionů můžeme hovořit o dvou základních přístupech, a to je na jedné straně jejich diferenciace na mikroregiony, mezoregiony (státní útvary) a makroregiony (nadstátní útvary – např. EU) a na straně druhé jejich řádovostní hierarchizace. Pro potřeby našeho výzkumného projektu je zásadní právě řádovostní hierarchizace regionů, která rozlišuje následující „řády“ regionů: •

subregiony;

•

mikroregiony;

•

mezoregiony;

•

makroregiony.

Řádovostní hierarchizace je základem sociálně-geografické regionalizace, kterou se v podmínkách České republiky dlouhodobě zabývá Prof. Hampl. Jde mu o stanovení celkové organizace systému osídlení a stanovení rozsahu regionální působnosti středisek a vymezení komplexních sociálněgeografických regionů různých řádů. Stěžejní pro stanovování řádovostní hierarchizace regionů je kvalitativní a kvantitativní hierarchizace jejích středisek. V regionální hierarchizaci provedené v roce 1991 byly specifikovány tři základní hierarchické úrovně u středisek komplexního typu tj. u středisek s dostatečně vyvinutými funkcemi pracovními i obslužnými.

13

1. 12 středisek „vyššího řádu“ je možno specifikovat nejsnadněji, stejně jako jejich vnitřní rozdělení do tří subkategorií: Praha – Brno a Ostrava – ostatní. Je to členění zcela totožné s členěním podle regionálního významu a s výjimkou přiřazených Karlových Var odpovídá i členění podle významu funkčního. Tato centra lze v podmínkách České republiky charakterizovat jako sídla velkoměstského typu, jako centra s rozsáhlou regionální působností a s relativně značným stupněm koncentrace vyšších služeb a kvartérních aktivit. 2. Druhou základní hierarchickou úroveň představuje síť středních a silnějších center mikroregionálních. Přibližně ji lze specifikovat jako průnik souboru středně velkých středisek a středisek mikroregionálních bez nejslabší kategorie. V ČR jich lze nalézt 60. Tato města jsou označována za základní mikroregionální střediska. 3. Nejnižší kategorii středisek relativně komplexního typu je možné všeobecně charakterizovat jako soustavu doplňujících, resp. vedlejších středisek na mikroregionální úrovni. V širším vymezení lze tento soubor definovat jako sjednocení „ostatních“ středisek mikroregionálních i středisek subregionálních. Subregionální střediska jsou chápána jako střediska „přechodného typu“ s částečnou vyvinutostí mikroregionální funkce. Jedná se jednak o relativně větší střediska s omezenou regionální působností a jednak o malá, avšak v důsledku izolované polohy poměrně regionálně významná města.

1.2.3.1

Řádovostní hierachizace regionů

U řádovostní hierachierarchizace budeme dále vycházet ze sociogeografické diferenciace České republiky zpracovávané opakovaně Prof. Hamplem. Z pohledu řádovostní hierachierarchizace rozlišujeme tři základní typy regionů a tři další podtypy: • Subregiony •

Mikroregiony o 1. řádu o 2. řádu

•

Mezoregiony o 1. řádu o 2. řádu

•

Makroregiony.

Subregiony jsou relativně nekomplexní územní celky tj. území, kde nejsou uzavřeny (kde se nedají realizovat) nejdůležitější a nejčastější potřeby obyvatel – vztahy mezi bydlištěm, pracovištěm a základními službami. V subregionu jedna z těchto základní funkcí chybí – nejčastěji se jedná o absenci pracovních příležitosti tj. obyvatelstvo sice v daném prostoru bydlí (neboť funkce bydlení je z tohoto pohledu základní), je obslouženo základní občanskou vybaveností (velmi často v jejím neúplném rozsahu např. jen základními funkcemi samosprávy území, základní lékařskou péčí a v oblasti obchodu a služeb pak zejména prodejnami se zbožím každodenní potřeby jako jsou potraviny a drogistické zboží). Velmi často v subregionálním prostoru absentuje možnost pracovních příležitostí, které jsou realizovány mimo tento prostor. Subregiony bývají velmi často zázemím (spádovým územím) tzv. příměstskou zónou velkých měst, a jejich obyvatelé pracují v tomto centru – jádru osídlení.

14

Mikroregiony jsou z hlediska teorie regionalistiky prostorové celky relativně malého rozsahu, kde jsou ale již relativně uzavřeny základní regionální procesy. Tj. v daném prostoru lze realizovat všechny základní vztahy a vazby mezi bydlištěm – pracovištěm a občanskou vybaveností. V podmínkách České republiky je v zásadě vyvinuta dvoustupňová mikroregionální organizace. Mikroregiony 1. stupně lze v podstatě přirovnat ke spádovým územím středisek osídlení obvodního významu. V České republice lze takto označit cca 151 středisek. V mikroregionech 1. stupně je obvykle již zcela vyvinutá základní občanská vybavenost jako jsou základní (event. i mateřská) škola, základní zdravotnická zařízení tj. ordinace dětského a praktického lékaře a stomatologa, základní administrativa, a to nejen v samostatné působnosti obcí, ale i nejnižší úroveň přenesené působnosti administrativy státní (centry mikroregionů 1. stupně jsou v současném administrativním členění obvykle obce s pověřenou působností tzv. „obce III. stupně“), základní vybavení obchodu a služeb místního významu prodejny maloobchodu zpravidla v docházkové vzdálenosti obyvatel s prodejní plochou do 1 000 m2 - prodejní plochy se základním sortimentem potravinářského a drogistického zboží a dalšího rychloobrátkového zboží (oděvy, domácí potřeby apod.)

Obr. 1.8 Mikreregion 1. stupně – mikroregion Hlinsko Mikroregiony 2. stupně lze v podstatě přirovnat k okresům. Tyto mikroregiony mají 64 středisek, která do 31.12.2002 měla statut okresních měst. Vztahy mezi bydlištěm, pracovištěm a komplexem základních služeb jsou na tomto mikroregionálním stupni již zcela dominantní pro formování příslušných územních celků. Současně platí, že prostorová organizace těchto vztahů má až na vzácné výjimky nodální formu: vztahy typu středisko – zázemí (při úzkém vymezení středisek). Přestože obecná státní administrativa v podobě okresních úřadů byla na tomto stupni zrušena, vlastní členění České republiky na úrovni mikroregionů 2. stupně tj. okresů zůstalo zachováno (správa specifických oblastí – policie, soudy, správa sociálního zabezpečení, statistika apod.). Centra mikroregionů 2. stupně jsou již také vybavena vyšší občanskou vybaveností jako jsou např. střední školy, kina, divadla, polikliniky event. nemocnice. V oblasti obchodu a služeb se již vyskytují „obchodní zařízení regionálního významu“ reprezentované zejména velkoplošnými, velkokapacitními zařízeními maloobchodu s prodejní plochou obvykle do 3 000 m2 situovaných u kapacitní městské komunikace ve vnějším městském pásmu, které slouží jak obyvatelům města tak i přilehlým obcím regionu (dojížďka 20 minut). V oblasti služeb je již středisko mikroregionu 2. stupně rovněž plně vybaveno – zařízení nevýrobních i výrobních služeb, ubytovací kapacity apod.

15

Obr. 1.9 Mikroregion 2. stupně – okres Svitavy Z pohledu veřejné správy se pod termínem mikroregion můžeme setkat s celou řadou dalších výkladů např. v praxi se zpravidla jedná o účelové mikroregiony, sdružení obcí. V ČR jsou často vytvářeny za účelem získání společné podpory pro čerpání prostředků ze státních fondů a z fondů EU. „Mikroregion“ v naší zemi nelze definovat jen jako území řádově menší než region. Mikroregion je skutečně často sdružením pouhých několika obcí, nese však dále typický znak aktivního vzniku „zdola“, zpravidla za účelem dosažení určitého cíle.“ Z tohoto úhlu pohledu pak mikroregion lze chápat rovněž jako „sdružení několika obcí za účelem dosažení společného cíle. Typickým rysem takového svazku je vznik z vlastní iniciativy, nikoliv příkazem nadřízeného orgánu nebo ze zákona. Spolupráce mezi obcemi se uskutečňuje: • na základě smlouvy uzavřené ke splnění konkrétního úkolu; • na základě smlouvy o vytvoření dobrovolného svazku obcí podle zákona č. 128/2000 Sb., o obcích • zakládáním právnických osob podle Obchodního zákoníku dvěma nebo více obcemi. Mezoregiony odpovídají územně rozsáhlým jednotkám, jejichž integrita je již částečně vázána na prostorové vztahy obyvatelstva. Jedná se o územně rozsáhlé jednotky, které jsou již plně vybaveny tzv. nadmístní občanskou vybaveností jako je administrativa vyššího stupně (v současném administrativním členění České republiky zejména orgány krajské úrovně), vysoké školy, (fakultní) nemocnice, velké sportovní areály (kryté stadiony, speciální zařízení pro sport a rekreaci), zařízení pro kulturu jako jsou divadla, opery, filharmonie apod. V oblasti obchodu a služeb jsou zde již situovány komplexy velkých supermarketů a hypermarketů (s prodejní plochou od 3 000 do 10 000 m2) event. kombinovaná i se zařízeními pro volnočasové aktivity (rozsáhlá polyfunkční víceobjektová obchodní centra – shopping mally, multikina, squashová a bowlingová centra apod.). Z regionálních vztahů na této úrovni má význam např. nedenní dojížďka za prací (přechodná migrace), dojížďka do vyšších školských zařízení a dojížďka do vybraných – hierarchicky vyšších druhů občanské vybavenosti. Velký význam na této úrovni mají vztahy mezi výrobními jednotkami a institucemi a zejména kvartérní činnosti. Sociodgeografickou hierachizaci České republiky na úrovni mezoregionů lze rozdělit na 16

dva základní stupně: mezoregiony 1.a 2. stupně. Lze určit 11 mezoregionů 1. stupně resp. odpovídajících 12 mezoregionálních středisek (v případě východočeské aglomerace Hradec Králové a Pardubice), z těchto 12-ti středisek lze pak dále sekundárně zdůraznit zvýšený význam tří nejsilnějších jednotek – Prahy, Brna a Ostravy, jež můžeme označit za centra mezoregionů 2. stupně. Důležitým znakem mezoregionální diferenciace je to, že její prostorová forma je jen částečně nodálního typu a integritu řady mezoregionů zajišťuje spíše celý systém silných a vzájemně propojených středisek než jediné centrum chápané v úzkém vymezení.

Obr.1.10 Mezoregion 1. stupně – Královéhradecko S Makroregionem ztotožňujeme celou Českou republiku, přičemž jedinečná kvalitativní i kvantitativní pozice Prahy v systému osídlení umožňuje specifikovat toto jediné makroregionální centrum.

Obr. 1. 11 Makreregiony Evropy

17

1.2.3.2

Regionální rozdíly

Jak by mělo být patrno z výše uvedeného textu pod pojmem „region“ se skrývá složitý systém jeho prvků, úrovní a řádů. Protože každé území na naší planetě, na našem kontinentu, v našem státě, patří do regionálního systému (je součástí minimálně jednoho, ale obvykle celé řady různých typů regionů) je logické, že mezi jednotlivými regiony budou existovat a v praxi samozřejmě existují „regionální rozdíly“. Tyto regionální rozdíly se dotýkají jak rozdílů ve fyzické podstatě regionu (regiony nížinné, podhorské, horské, ale třeba i přímořské či pouštní), tak v podstatě sociodeografické (různá míra zaměstnanosti v regionu, různá struktura vzdělanostní, náboženská apod.). O regionálních rozdílech můžeme hovořit ze dvou základních úhlů pohledu, a to jednak z pohledu na samotné území tj. hovoříme o tzv. územní diferenciaci a z druhé strany z hlediska územní intenzity. Územní diferenciace vychází z vnější diferenciace společnosti, organizace společnosti v prostředí (území). Jedná se o komplexní systém s pronikavou vnitřní heterogenitou hierarchického typu (viz především hierarchie měst jako jader regionů). Tato hierarchie je primárně podmíněna nerovnoměrností v rozmístění přírodních podmínek, sekundárně je ale výrazně umocněna aktivitou lidí, resp. společnosti. Z hlediska územní intenzity pak ještě můžeme dle Hampla rozlišit na diferenciaci z hlediska lidí a na diferenciaci socioprofesních skupin. Územní intenzita z hlediska lidí vychází z chápání lidí jako (bio)sociálních elementů charakterizovaných vnitřními předpoklady i vnějšími zájmy jedinců. V podstatě se jedná o sociální nadstavbu biologicky založené a geneticky podmíněné homogenity lidského druhu, tj. homogenity určitého druhu elementů. Sociálně-ekonomický systém jako základ diferenciace socioprofesních skupin pak lze chápat jako systém společnosti v užším smyslu. Ten svým uspořádáním představuje semikomplexní („vnitřní“) strukturu společnosti, vyjadřující vzájemné vztahy lidí a institucí „relativně nezávislých“ na vnějších podmínkách, na vnějším prostředí společnosti. Z hlediska formy uspořádání je tato struktura částečně heterogenní: např. z hlediska diferenciace příjmů nebo podílu na moci jednotlivých lidí, jejich skupin apod. V rámci regionů a v rámci jejich vzájemné interakce dochází k základní polarizaci: homogenita – heterogenita, které vychází ze složitých oboustranných vztahů konkurenčních i kooperačních: konkurence prvků v rámci společných pravidel hry, střetávání parciálních a celkových zájmů, specializace částí v rámci kooperujících celků. Homogenita je pak podmínkou zachování vnitřní integrity a sounáležitostí prvků společnosti, možnosti komunikace a aktivní participace těchto prvků. Heterogenita je zdrojem podnětů vývoje, specializace částí a dělby činností v rámci kooperativně organizovaného celku. Regionální rozdíly jsou navíc v čase proměnlivé (hovoříme o regionální dynamice) a jsou podstatou většiny regionálních procesů (viz níže). Přístup k řešení regionálních rozdílů v rámci regionální politiky je pak základem celé řady teorií regionálního rozvoje (skupina teorií tzv. regionální rovnováhy a skupina teorií regionální nerovnováhy).

1.3

Regionální procesy

Mezi jednotlivými sídly / regiony dochází k vztahům a vazbám, které nazýváme sídelní nebo regionální procesy. Regionální procesy jsou vztahy podle nichž lze relativně objektivně a přesně určovat sounáležitost prvků osídlení a převládající spád. U regionálních procesů v praxi v zásadě rozlišujeme 2 úrovně, a to procesy na úrovni:

18

1. mikroregionální – dojížďka za prací a dojížďka za službami a 2. mezoregionální – řada rovnocenných vztahů – dojížďka za vyšším školstvím, službami, nedenní dojížďka za prací ... Mezi základní procesy patří zejména: •

migrace a mobilita;

•

sídelní / regionální dělba práce;

•

urbanizace.

1.3.1 Migrace a mobilita V souvislosti se studiem pohybů obyvatel v rámci určitých území se lze v literatuře setkat se dvěma pojmy – pojmem mobility a migrace. Přestože v určitých situacích lze tyto dva pojmy chápat jako synonyma, bude lépe je významově odlišit. Mobilita v nejširším slova smyslu je „pohyblivost, schopnost pohybu, přemístitelnost“. Je to množství lidí, kteří se každodenně přemísťují. V regionalistce, stejně tak jako v sociální geografii či teorii cestovního ruchu označuje veškeré pohyby osob v prostoru, dělí se na migraci a cirkulaci.

1.3.1.1

Druhy prostorové mobility obyvatelstva

Zjednodušené členění základních forem prostorové mobility obyvatelstva si můžeme ukázat na následujícím obrázku:

Obr. 1. 12 Typy prostorové mobility obyvatel ČR

19

Specifickou formou prostorového pohybu tedy je: • sezónní migrace (dočasná změna pobytu); • kyvadlové migrace (přesun mezi pracovištěm a trvalým bydlištěm); • nepravidelné migrace (cesty za nákupem, kulturou, sportem, službami, apod.). Dojížďka (pohyb do cílové oblasti) a vyjížďka (pohyb ze zdrojové oblasti), ale i sezónní migrace jsou pohyby obyvatelstva, které patří do skupiny kyvadlové migrace. Hlavní součástí kyvadlové migrace je pracovní migrace jako pravidelně se opakující pohyb (denní nebo týdenní) mezi bydlištěm a pracovištěm. Pracovní migrace tvoří také podstatnou část sezónní migrace. Dojížďka obyvatelstva do zaměstnání představuje významný sociální jev, jehož rozsah, vzdálenosti, směry a formy reflektují ekonomickou strukturu daného regionu. Odpovídají na jedné straně dosaženému stupni koncentrace obyvatel (resp. sídelní rozdrobenosti) a na straně druhé rozmístění pracovních příležitostí. Úzkou souvislost dojížďky se sídelní strukturou lze dokumentovat na příkladu malých obcí. Ty jsou dlouhodobě zdrojem intenzivní vyjížďky, naproti tomu pracovní příležitosti jsou obvykle koncentrovány teprve v obcích s určitou kritickou (populační) velikostí. Tradiční model, kdy intenzita dojížďky je inverzně závislá na velikosti obce, je postupně doplňován novými vývojově vyššími formami prostorových interakcí charakterizovanými především zvyšováním objemu i intenzity pohybu obyvatel mezi jednotlivými městy navzájem. Funkční propojování městských aglomerací je zvláště v posledních letech stále častěji doprovázeno složitějšími formami územní dělby práce uvnitř jednotlivých aglomerací (např. přesun pracovních příležitostí z vlastního města na okraj či až za jeho administrativní hranice, typické např. pro logistické aktivity, maloobchod nebo některé formy průmyslu s vyššími nároky na plochu a větším dopadem na životní prostředí). Tyto změny se v praxi projevují mimo jiné i zvýšením váhy protisměrných pracovních toků na celkové dojížďce. Dojížďku je tedy nutno chápat jako proces vztahově-integrační, podílející se významným způsobem na formování funkčně-prostorových vazeb sídlení struktury. Jednotlivé formy dojížďky je možno rozlišit podle: • návratnosti (relativně vratné – relativně nevratné); • pravidelnosti či frekvence (denní – týdenní – měsíční – v nepravidelné periodě); • délky trvání (v rámci dne – v delším časovém cyklu). První skupina je tvořena migračními pohyby, které můžeme chápat jako jednorázová, relativně nevratná přemístění doprovázená změnou trvalého bydliště. Migrační pohyby mají relativně nízkou četnost, ale důležitý socioekonomický rozměr (odráží do značné míry atraktivitu jednotlivých územních celků). Ve srovnání s ostatními formami mobility představují pohyby, které jsou statisticky nejlépe dokumentovány (díky pravidelné evidenci, byť s určitými výhradami ve vnitroměstském či naopak mezinárodním měřítku). Druhá významná skupina je tvořena širokým spektrem cirkulačních (kyvadlových) pohybů. Nejdůležitějším reprezentantem je každodenní dojížďka do zaměstnání. Jde o pohyb v porovnání s ostatními formami mobility zdaleka nejčetnější (podle anketárních šetření uskutečněných v minulosti tvořila pracovní dojížďka více jak 60 % všech pohybů obyvatel starších 15 let). Podobně jako v případě migrace, představuje přirozený proces spontánně reagující na rozmístění disponibilních pracovních příležitostí. Speciálním typem dojížďky je pendlerství. Pestrou skupinu cirkulačních pohybů představují různé nepravidelné nedenní cesty. Jejich směry jsou v některých případech poměrně striktně administrativně předurčeny (návštěva úřadu, lékaře), jinde jde o zcela subjektivní volbu (nákupní centra, kulturní služby aj.). V prostorovém uspořádání těchto

20

cest se významně uplatňuje hierarchický (vícestupňový) model organizace. Tržní, ale i veřejné služby specializovanější a náročnější povahy jsou obvykle lokalizovány pouze ve větších městech (vyžadují větší nároky na dojížďku ze spádových obcí), naopak některé základní služby bychom teoreticky měli nalézt v každé obci. Příklady různých hierarchických typů dojížděk je nespočet (kino – divadlo, běžné potravinářské zboží – průmyslové zboží – specializované produkty, obvodní lékař – okresní nemocnice – specializované pracoviště s působností pro kraj/ČR), nejcharakterističtěji se projevují v členění území podle vykonávané státní správy (obec – správní obvod POÚ – správní obvod ORP – okres – kraj – ČR). Poslední typ cirkulačních pohybů je reprezentován cestami, které se realizují v delším časovém intervalu. Jednotlivé formy prostorové mobility jsou složitě propleteny vzájemnými vazbami, v různých kombinacích dochází k jejich návaznosti, zastupování či doplňování. Příkladem vzájemného prolínání je stále častější účelové spojování cest (práce+nákupy, nákupy+kultura/zábava, nákupy+rekreace, práce+vzdělávání), návaznost lze dokumentovat časovou sousledností mezi přechodným a trvalým bydlištěm, resp. mezi krátkodobým a dlouhodobým pobytem (někteří cizinci pobývající v ČR na bázi dlouhodobého pobytu se později stanou občany ČR s trvalým bydlištěm v ČR). Příkladem zastupování je nárůst pracovní dojížďky v nedenní formě jako reakce na klesající objem meziregionální migrace (mj. z důvodu přetrvávajících deformací v oblasti nájemního bydlení). Jestliže současně s prostorovou mobilitou pracovní síly dochází i ke změně bydliště, hovoříme o migraci. Migraci proto můžeme vymezit jako jednu z hlavních forem geografické mobility, která je spojena se změnou bydliště. Migrace je „přemísťování, stěhování, přecházení, změna místa pobytu“. V oblasti sociální geografie je „trvalá nebo polotrvalá změna místa pobytu. Je chápána ve vztahu ke dvěma základním prvkům, a to času a prostoru. Definice migrace pak vyžaduje specifikaci obou těchto prvků časového horizontu a prostorové ohraničení v rámci nichž resp. přes něž je migrace uskutečňována. Migrace obyvatelstva bývá definována jako forma trvalé, dlouhodobé či krátkodobé mobility (procesu/přesunu) jednotlivců nebo skupin lidí v prostoru mezi dvěma územními jednotkami, která znamená obvykle trvalou změnu pobytu, tj změnu (stálého, trvalého) bydliště. Jen taková změna je skutečnou migrací, a proto ji musíme odlišovat od ostatních forem prostorového pohybu, které nevedou k trvalé změně bydliště, ale jen k dočasné.

1.3.1.2

Formy migrace

Migrace má různé formy, které se navzájem podstatně liší: Z pohledu směru uskutečňovaného pohybu v prostorových systémech (krajinné sféře) lze rozlišit emigraci, což je počet jedinců, kteří se z této populace odstěhovali za určitou jednotku času (zpravidla rok), a imigraci, což je naopak počet jedinců, kteří se do této populace za příslušnou časovou jednotku přistěhovali. Jevy samotné se pak označují jako vystěhovalectví či přistěhovalectví. Každý individuální pohyb nabývá obou forem – pro oblast vystěhování je emigrací, pro oblast přistěhování je imigrací. Z časového hlediska se mluví o migraci krátkodobé či dočasné, dlouhodobé nebo trvalé. Z hlediska dodržování zákonů dané země či zemí lze rozlišovat migraci legální a nelegální.

21

Z hlediska příčin a motivů dělíme migraci na dobrovolnou, tj. takové stěhování, které vyplývá z vlastní iniciativy migranta. Opakem dobrovolné migrace je nedobrovolná (násilná, vynucená) migrace, kdy jsou jednotlivci donucováni ke stěhování, z důvodu např. územně-technických apod. Další formou migrace je vnější a vnitřní migrace. Vnější migrace zahrnuje pohyby přes hranice vymezené oblasti, vnitřní migrace zahrnuje pohyby uvnitř hranic vymezené oblasti. Mluvíme též o zahraniční a vnitrostátní migraci. Výsledkem vnitrostátní migrace není změna počtu obyvatelstva státu, ale pouze změna jeho prostorového rozmístění, kdežto zahraniční migrace mění počet obyvatel státu.

1.3.1.3

Sídelní (regionální) dělba práce

Jedná se o vztah mezi sídly, zejména městem a venkovem příp. mezi městy v rámci aglomerace (dojížďka za prací, za službami a obchodem x vyjížďka za rekreací). V souvislosti se sídelní resp. regionální dělbou práce pak rozdělujeme území do dvou typů podle vztahu centra a jeho zázemí. Rozlišujeme území zájmové a spádové (viz výše). Základem sídelní resp. regionální dělby práce jsou procesy mobility (event. i migrace), které byly popsány výše. Dále se u sídelní resp. regionální dělby práce může jednat o rozdělení funkcí jejich rozmístění v prostoru (příklad průmyslová a administrativní funkce jádra – centra regionu a zemědělská příp. rekreační funkce zázemí.

1.3.1.4

Urbanizace

V nejširším výklad je urbanizace chápána jako „soustřeďování hospodářského a kulturního života do velkých měst na úkor venkova“ nebo taky „jako podíl obyvatel žijících ve městech“. Poněkud přesněji definuje urbanizaci urbanistická teorie, která v ní vidí mnohostranný sociálně-ekonomický proces vyznačující se stěhováním obyvatelstva do měst, růstem měst, změnami funkčního využití území sídel, koncentrací, intenzifikací a diferenciací městských druhů činností (funkcí) nebo výroby v širokém smyslu slova, vznikem nových forem a prostorových struktur osídlení a rozšířením městského způsobu života se specifickou strukturou styků, kulturou, systémem hodnotových orientací atd. Je to tedy proces, ve kterém dochází k relativnímu i absolutnímu růstu měst. Urbanizace je úzce spojena s procesy industrializace a demografické revoluce, s vědeckotechnickým rozvojem a ekonomickou úrovní státu či oblasti. Je provázena význačnými sociálními změnami, které souvisejí s přechodem od společnosti tradiční ke společnosti moderní. Spolu s koncentrací obyvatelstva do měst dochází i ke koncentraci výroby, služeb, funkcí apod. a ke strukturálním změnám ve výrobních procesech. Urbanizace přináší i rozsáhlé sociální změny a pronikání městského způsobu života do celého osídleného prostoru. Proces urbanizace má několik fází; nejprve příliv obyvatelstva do všech městských center, poté zejména do největších měst. Po nasycení nastává suburbanizace, někdy až deurbanizace (snižování počtu obyvatelstva na administrativním území městských sídel). Velká města sice existovala již ve starověku, ale urbanizace ve velkém měřítku se objevila až od začátku průmyslové revoluce (konec 18. století). V počátečních fázích byla industrializace hnací silou urbanizace, avšak v současných rozvojových zemích je příliv obyvatelstva do měst dán především relativním přelidněním zemědělských oblastí. Ve vyspělých zemích se již podíl městského obyvatelstva výrazně nezvětšuje (v některých zemích dosáhl i přes 80%).

22

Z pohledu urbanistické teorie rozlišujeme několik typů prostorového vyjádření urbanizace. Jednak jsou to samotné urbanizační procesy, které můžeme rozdělit na proces přímé a nepřímé urbanizace. Přímá urbanizace je chápána jako stěhování venkovského obyvatelstva přímo do velkých měst. Tento typ urbanizace je dnes charakteristický zejména pro země třetího světa (Afrika, Jižní Amerika, Jihovýchodní Asie), kde kromě hlavního města – metropole obvykle neexistuje nebo není dostatečně rozvinutá struktura menších měst regionálního významu a existuje tu pouze venkovské osídlení.

Obr. 1.13 Schéma přímé urbanizace Nepřímá urbanizace pak představuje extenzivní proces růstu městského obyvatelstva, v územích kde je rozvinutá hierarchická struktura osídlení. Obyvatelstvo se pak nejčastěji stěhuje z venkova do nejbližšího města – regionálního centra a teprve v následující generaci / generacích pokračuje urbanizace z malého města do města většího – metropole.

Obr. 1.14 Schéma nepřímé urbanizace Světová urbanizace stále stoupá a v současnosti se nachází na 47,5%. Česká republika má míru urbanizace 74,6%, což znamená, že na vesnici žije pouze čtvrtina obyvatel.

23

V Česku ovšem počet obyvatel žijících ve městech už 15 let stagnuje. Tato skutečnost je způsobena tím, že se v urbanizačním procesu začali uplatňovat vývojově mladší typy zejm. suburbanizace a deurbanizace a teprve v posledním období i zpětný urbanizační proces zvaný reurbanizace. Suburbanizace je proces rozšiřování předměstí, prostorová změna osídlení charakteristická hromadným stěhováním obyvatel z centrálních částí městských aglomerací a konurbací na jejich okraje a za administrativní hranice městských celků se zachováním úzkých funkčních vztahů nově osídlených území se sídelními jádry. Suburbanizace je fáze urbanizačního procesu, kdy stagnuje nebo ubývá počet obyvatel jádrového města a roste počet obyvatel v obcích příměstské zóny. Proces suburbanizace je kontinuální změna sociálního a fyzického prostředí z venkovského na předměstské. Suburbanizace je v současnost považována za závažný problém, kterému se věnuje celá řada autorů i výzkumných kolektivů.

Obr. 1.15 Schéma suburbanizace Jedním z projevů suburbanizace je urban sprawl (do češtiny někdy překládaný jako „sídelní kaše“). Jde o vytváření nové výstavby mimo existující kompaktní zastavěná území, v oblastech vlivu rozvoje metropolitních měst, v pásech okolo hlavních dopravních tahů nebo na křižovatkách hlavních dopravních tahů. Často je tento nový rozvoj na úkor aktivit a investic ze zastavěného území metropolitních měst. Obchodní, logistická a jiná komerční zařízení vznikají na komunikačních křižovatkách a podél dálničních a hlavních silničních tahů. Při urban sprawlu se zvyšuje závislost na osobní automobilové dopravě. Urban sprawl přitom vyvolává řadu negativních důsledků, jakými jsou např.: • v okolí větších i menších měst a mimo zastavěná území obcí se rozkládají čistě obytná území - kolonie rodinných domků - bez návaznosti na jakoukoliv občanskou vybavenost; • v zastavěných územích a centrech měst se nedostává veřejných prostředků a soukromého kapitálu na obnovu existující výstavby či existující nevyužité infrastruktury; • městská sídliště se stávají ghetty se zvýšenou kriminalitou a s amortizovaným a poloprázdným bytovým fondem.

24

Urban sprawl se vyznačuje neúnosně vysokými nároky na zábor půd i náklady na budování dopravní a technické infrastruktury. V porovnání s kompaktní zástavbou jsou takto lokalizované objekty, komplexy a zařízení příčinou mnohem vyšších spotřeb energií a vody i jejich ztrát v rozvodných sítích. Mnohonásobně roste potřeba mobility značné části obyvatelstva nových obytných zón na okrajích měst či za jejich administrativními hranicemi v suburbánních oblastech. Každodenní dojíždění za prací, do škol, za službami, nákupy a kulturou vyžaduje překonávání stále větších vzdáleností. Tyto lokality nemohou být dostatečně obslouženy veřejnou dopravou a lidé zde bydlící či pracující jsou striktně závislí na používání individuální automobilové dopravy. Pravidelné nerekreační využívání alternativních způsobů přepravy (chůze, cyklistika) je zde nereálné. Komerční objekty umístěné ve "volné" krajině indukují růst přepravních výkonů osobní i nákladní silniční dopravy. Radikálně se zvyšují výdaje na modernizaci a údržbu silniční infrastruktury. Cenové relace i charakter rozptýlené rezidenční zástavby v suburbánních zónách dokumentují sociální segregaci. Rozvoj příměstských oblastí celkově koresponduje s úpadkem vnitřních částí měst. Klesá celková rozloha částečně přirozených ekosystémů, biocenter a biokoridorů i půd vhodných pro zachování udržitelného stupně zemědělského, lesnického a rekreačního využívání krajiny. Stále více je tak narušována schopnost původně vyváženého přírodního prostředí poskytovat tzv. komplexní ekologický servis.

Obr. 1.16 Urban sprawl v USA Jiným projevem vystěhovávání obyvatel z měst je proces tzv. deurbanizace (někdy též desurbanizace nebo dezurbanizace). Deurbanizací označujeme postupné snižování počtu stálých obyvatel měst. Původně bytové domy v centrálních kompaktně zastavěných zónách velkoměst jsou rekonstruovány na kancelářské objekty či zcela nahrazovány novými budovami využívanými k čistě komerčním účelům. Část populace v produktivním věku se z těchto zón a z panelových sídlišť stěhuje do obcí v suburbánním zázemí. Značný počet lidí v postproduktivním věku využívá ke stálému bydlení své rekreační objekty na venkově.

25

Teorie deurbanizace má svůj základ již na konci 19. století, kdy P .A. Kropotkin navrhoval rozptýlení průmyslu do venkovských osad. Konkrétní „urbanistický“ tvar dostaly představy v projektech B. Tauta a jím vedené skupiny těsně po 1. světové válce a v některých projektech sovětské architektonické avantgardy, jako bylo např. Zelené město u Moskvy, nebo lineární sídelní soustavy v soutěži na Magnitogorsk. Také Broadacre City F. L. Wrighta patří mezi koncepce, vedoucí k představě jakéhosi anti-města. V praxi má ale deurbanizace především podobu samovolného procesu zastavování krajiny u velkoměstských prostorů. Podstatný vliv na tyto přesuny má automobilizace umožňující dostupnost bydlišť mimo intenzivně urbanizované území a tím nevhodné zřeďování osídlení. Posledním prostorově vyjádřitelným typem urbanizačního procesu je reurbanizace – zjednodušeně „návrat obyvatel do měst“. Je to proces, při kterém dochází k opětovnému osídlování centrálních zón měst a metropolitních regionů. Opuštěné administrativní a komerční budovy i historické industriální stavby (bývalé objekty továren, dílen, mlýnů a jiných technických zařízení) jsou restaurovány a rekonstruovány ke zcela novému funkčnímu využití. Současný trend bydlení a práce v tzv. "lofts" propagují buď příslušníci vrstev s velmi vysokými příjmy (historické objekty s luxusními velkoplošnými byty nestandardními plochou, polohou, prostorovým uspořádáním i vybaveností, velkými ateliéry a podobnými prostory) nebo příslušníci středních příjmových tříd preferující komunitní styl života (historické objekty s menšími byty, kulturními centry, kluby, ateliéry a galeriemi). Proces reurbanizace potom může nabývat různých forem, jako je rekonverze, revitalizace či gentrifikace – blíže viz kapitola 1.5 - Procesy prostorové přeměny (urbanizovaného) území.

1.4 Širší pojetí urbanizace, vývoj sociálněgeografického systému S poněkud jiným pojetím urbanizace se můžeme setkat v teorii socio-ekonomické geografie, která chápe urbanizaci jako „proces modernizace a koncentrace obyvatelstva“ a rozlišuje tři základní koncepce urbanizace: a) demografickou interpretaci, která chápe urbanizaci jako proces růstu podílu obyvatelstva ve městech resp. v urbánním prostředí a zároveň růstu velikosti největších urbánních center (aglomerací); b) strukturální nebo ekonomickou interpretaci, která je spojena s aktivitami celé populace, ale primárně se změnami v ekonomické struktuře; urbanizace doprovází industrializaci a úroveň (míra) urbanizace je v pozitivní korelaci s ekonomickým rozvojem; c) behaviorální interpretaci, která je založena na zkušenostech člověka v průběhu času a modelech jeho chování tj. chápání urbanizace jako způsobu života. Např. Hampl popisuje proces urbanizace jako součást tzv. koncentračního procesu. Koncentrační proces je chápán především jako proces vedoucí k formování nové – vývojově vyšší hierarchické organizace sociálněgeografických systémů resp. systémů osídlení. Hampl v zásadě rozlišuje dva aspekty urbanizace, a to v prvé řadě vnější změny v organizaci společnosti, a to zvláště růst městského obyvatelstva a zvyšování územní koncentrace obyvatelstva a vedle toho poukazuje na vnitřní změny v organizaci společnosti

26

(vývoj ekonomických sektorů, změny v sociálním chování obyvatelstva apod.) Za další fázi, vnitřních změn v urbanizačním procesu lze považovat proces metropolizace tj. proces navazující na urbanizaci vnitřní změny prostorové struktury, kde dochází k uvolnění prostorových forem polarizace a potlačení nodální formy prostorové (regionální) organizace. V tomto pojetí lze rozlišit v zásadě dvě formy urbanizace, a to urbanizaci extenzivní tj. proces růstu měst resp. ztotožněně proces růstu územní koncentrace obyvatelstva a urbanizaci intenzifikační (někdy též zvanou nepřímou urbanizací), která je charakterizována jako komplex procesů působení a osvojování městských způsobů chování a organizace života, městské kultury a městských forem sociálních kontaktů a hodnotových orientací obyvateli, kteří ve městech nebydlí. Jinými slovy jde o růst působnosti měst; kde koncentrace jevů je nahrazována koncentrací kontaktů jevů. Základním znakem extenzivního urbanizačního procesu je relativní souhlasnost kvantitativních a kvalitativních změn, jejich vzájemná podmíněnost, stejně jako relativní souhlasnost koncentračních tendencí u kvalitativně různých komponentů. Z těchto hledisek se také podstatně liší extenzivní urbanizace od vyšší – intenzifikační fáze vývoje osídlení. Z obecných charakterizací extenzivního vývoje systému osídlení vyplývá dominantní úloha koncentračního procesu při vytváření nového typu hierarchické organizace tohoto systému. Hierarchizaci lze totiž považovat za širší a obsahově bohatší proces, a to jak z hlediska její kvalitativní funkce, tak i z hlediska její historické neomezenosti. Hierachizační proces je nejpodstatnějším výrazem vývoje sociálněgeografických systémů, je vyjádřením podstaty organizace těchto systémů. V tomto smyslu je koncentrační proces jen historicky omezenou etapou, je jen určitou fází přetváření hierarchické organizace. Klíčový význam pak má ten typ hierarchie, který vychází ze vztahu celku a částí, a to v jeho specifické – řádovostní podobě: makroregion – mezoregion – mikroregion apod. Jádrem vývoje regionální organizace resp. systému osídlení je pak do značné míry vývoj hierarchizace samotných středisek resp. měst. Z takto široce pojatých regionálních procesů lze pak odvozovat obecný vývoj prostorové struktury sociálněgeografického systému, jak to dělá Hamp, který odvozuje tři typy prostorového uspořádání systému osídlení ve vztahu ke třem základním stádiím růstu osídlení. Sociálněgeografické systémy1 charakterizuje jako průnik široce chápaného komplexněgeografického systému a široce chápaného systému společnosti. Rozlišuje tři hlavní vývojová stádia sociálněgeografických systémů: statické, dynamické a organické; stejně tak jako vývojové procesy vedoucí k přeměnám stavů sociálněgeografických systémů byly rozlišeny na extenzivní a intenzifikační. Statický systém odpovídá období preindustriální společnosti, kde lze ze sociálněekonomického pohledu zdůrazňovat dominantní úlohu primérního sektoru, omezenou sociální mobilitu a dominantnost nedemokratických (totalitních) forem politické organizace. Z hlediska vnější organizace společnosti je pak charakteristická omezená úloha měst, slabá prostorová mobilita obyvatelstva a výrazná determinovanost rozložení obyvatelstva i navazujících aktivit přírodními podmínkami. V tomto stádiu došlo k dynamizaci struktur na základě specializace a zároveň vzájemné kooperace jednotlivých jeho prvků. Rozvinutí funkční dělby ale bylo možné jen při zajištění potřebné komunikace prvků. V prvních fázích vývoje, v podmínkách statického sociálněgeografického systému, však bylo osídlení relativně rozptýlené a prostorová mobilita obyvatelstva byla omezená. Nejjednodušší a prvotní formou integrované dělby funkcí bylo proto nutně fyzické, resp. 1

Hamp definuje sociálněgeografický systém jako systém lidí a těch jejich vztahů, které jsou relativně významně podmíněny vnějším prostředím.

27

územní soustředění obyvatelstva a výrobních prostředků do určitých míst, a to obvykle do střediskových uzlů. V důsledku nerovnoměrné diferenciace vnějších podmínek rozvoje, v důsledku částečného propojování středisek i všeobecné potřeby hierarchické organizace byl soubor středisek postupně diferencionován a jeho hierarchizace byla prohlubována. Tak došlo k přeměně výchozí relativně statické struktury ve strukturu relativně dynamickou, k přeměně omezeně heterogenního a strukturovaného systému v systém vysoce heterogenní a hierarchicky složitě strukturovaný. Dynamický systém. Tento typ sociálněgeografického systému odpovídá fázi industriální společnosti, kdy ve společnosti dochází zejména k rozvoji sekudérního sektoru – průmyslu a procesům industrializace. Je zde značná socioprofesní mobilita, dochází k demokratizaci politického systému. Ve změnách vnější organizace má rozhodující úlohu extenzivní fáze urbanizačního procesu (růst města a počtu městského obyvatelstva). Hlavní důsledky extenzivních procesů koncentrace se projevily v přeměně rozmístění jevů a speciálně pak v přeměně rozmístění samotného obyvatelstva. Odpovídající procesy měly tudíž relativně nevratný charakter - v prvé řadě dominantně jednosměrně orientovanou migraci obyvatelstva. V podstatě jednostranně uskutečňovaný hierarchický rozvoj středisek vedl zákonitě k jednostrannému prohlubování diferenciace regionálních systémů, k vytváření hierarchie nerovnocenností konkurenčního typu. Současně ovšem tento vývoj vedl i k polarizaci regionů a podmínil novou kvalitu jejich integrace. Ta byla založena v zásadě na kooperaci (dělbě funkcí) mezi regionálními středisky a jejich zázemím, na kooperaci, která však vyplývala z nerovnocennosti středisek a zázemí, vyspělých oblastí a oblastí zaostalých. Organický systém. Možnosti zvyšování územní koncentrace obyvatelstva a dalších aktivit nebyly ovšem nevyčerpatelné. Jako brzdící faktory extenzivního koncentračního procesu se postupně projevily územně technická omezení, ekologické problémy i sociální reakce na územní rozdíly v životní úrovni. To vše podmínilo nahrazování extenzivních forem koncentrace formami intenzifikačními. Funkce intenzifikačních koncentračních procesů je ovšem obecně stejná jako funkce procesů extenzivních – rozšiřování integrovaných systémů a prohlubování vnitřní dělby práce, avšak způsob realizace těchto změn je jiný. V podstatě jde o transformaci koncentrace obyvatelstva a některých aktivit na koncentraci jejich kontaktů, jde tedy vlastně o prohlubování heterogenity sociálněgeografických systémů. V oblasti společenského vývoje se organický systém v podstatě promítá do podoby postindustriální společnosti, kdy dochází k přenosu těžiště rozvoje (růstu) na terciální a zejména kvarterní sektor, všeobecný a vícesměrně orientovaný růst sociální mobility, zvyšující se úloha informačních kontaktů, aktivity subjektů a růstu propojenosti systému. V ekologické sféře by mělo docházet k přeměně konkurenčního (exploatačního) přístupu společnosti k přírodě na přístup kooperační, vedoucí ke skutečné ochraně i tvorbě prostředí.

28

Obr. 1. 17 Vývoj prostorové struktury sociálně geografického systému

1.5

Procesy prostorové přeměny (urbanizovaného) území

Ve výše uvedených kapitolách jsme si podrobně rozebrali hlavní regionální procesy. Nyní bychom chtěli zaměřit naši pozornost na nastínění procesů prostorové proměny zejm. v urbanizovaných územích, neboť ty jsou z velké části určující pro rozvoj center osídlení – měst a tím výrazně ovlivňují celý regionální systém.

1.5.1 Obnova Nejstarším termínem, který je spojen se změnami stavu urbánního prostředí je termín obnova. Tento termín je historicky spojován s mimořádnými situacemi války a zhoubných přírodních katastrof, při nichž došlo ke zničení celých měst nebo jejich podstatných částí a následné znovunastolení jejich funkcí, života a v souvislosti s tím i jejich stavební struktury. Obnova byla spojována s podstatným nebo dílčím zlepšováním půdorysného uspořádání a rozložení funkcí města, přestavbou centra, rozšiřováním komunikačních prostorů i zeleně, uvolňováním zastavovacích soustav apod. Marhold chápe obnovu sídel jako kontinuální proces, který je odvislý od společenských, hospodářských i vědecko – technických změn, které ve svém souhrnu formulují požadavky na funkční transformace a prostorové proměny v intravilánu sídelního útvaru. Proces obnovy je podle něj odvislý od materiálních a kulturních hodnot dochovaných v sídlech. Rozsah i obsah rekonstrukcí má mnohdy úzký vztah k ideovým záměrům, působících v místních i časových relacích. Z výsledků zásahů do měst v České republice, které byly prováděny v období po 2. světové válce až do počátku 90. let 20. století, pod heslem „obnovy“ a které s sebou nesly často velmi necitlivé zásahy do historických urbánních struktur a jejich poškození nebo dokonce úplný rozpad je pochopitelný odklon urbanistické teorie 90. let 20. století od tohoto „zprofanovaného“ termínu a hledání termínu, který by v myslích odborné, ale zejména laické veřejnosti nebyl spojen se socialistickými zásahy a zejména s panelovou

29

výstavbou pronikající do center měst. Obecně lze tedy konstatovat, že pojem obnova byl ze společensko – politických důvodů nahrazen termínem revitalizace.

1.5.2 Revitalizace Revitalizace jako pojem se v českém jazyce objevil poměrně nedávno, je vysvětlován jako „stavební a jiná obnova zchátralých nebo nefunkčních objektů (historických center měst, vodních toků)“. Opětovně se vyskytuje ve slovníku neologismů z roku 1998, kde má následující definici: „obnova, oživení něčeho nefunkčního popř. zchátralého, uvádění něčeho opět do takového stavu, aby přinášelo užitek“. Revitalizace v urbanistické terminologii současnosti je chápána jako proces ekonomické, sociální a prostorové restrukturalizace urbanizovaných prostorů. V širším kontextu je revitalizace jedním z prvků rozvoje. (Rozvoj je zde chápán jako proces přinášející větší, vyspělejší nebo lepší organizovanost.) Obecně pak tedy můžeme revitalizací rozumět zejména proces, tj. soubor činností, které při užití standardizovaného postupu a užití stanovených materiálů (analýz, plánů ...) povedou k oživení neadekvátně využívaného nebo nerozvinutého městského prostředí. Na rozdíl od staršího termínu obnova se termín revitalizace zabývá dnes mnohem běžnějšími případy znovunastolení funkcí a života v částech měst „přirozeně“ zchátralých tj. bez zásahů vyšší ničivé síly, ale postupně upadajících a chátrajících. Jak již bylo uvedeno výše revitalizace se zabývá oživením „přirozeně“ zchátralých částí měst. Protože i u chátrání jde o postupný proces lze revitalizaci rozdělit do několika druhů, právě podle výchozího stupně zchátralosti lokality. Dílčími druhy revitalizace tedy jsou: Modernizace je průběžná obnova a údržba stavebního fondu řešící především zvýšení standardu ve stávající zástavbě beze změn funkčního využití a sociální struktury. Gentrifikace je proces při němž dochází k rehabilitaci obytného prostředí některých čtvrtí a postupnému vytlačování a nahrazování původního obyvatelstva příjmově silnějšími vrstvami. Regenerace je obnova a údržba existujících struktur stavebního fondu, která si klade za cíl dosažení soudobých standardů (zejména hygienických) ve starší zástavbě, regenerace je spojena s očistěním struktury od nevhodných součástí a nevhodných způsobů využití a nalezení vhodného soudobého funkčního využití. Dostavba je proces, při kterém dochází k výstavbě nových objektů, které doplňují původní stavební i funkční strukturu. Přestavba je forma revitalizace, kdy dochází k radikální úpravě stávajícího stavebního fondu, k výstavbě nových objektů doplňujících původní strukturu ev. dílčí nahrazování původních objektů novými. Dále je v rámci přestavby řešeno neadekvátní využití objektů, zlepšení stavu životního prostředí, řešení sociálních problémů, dopravy, zeleně apod. Přestavba je obvykle spojena se změnou fyzického vzhledu lokality a částečnou výměnou obyvatelstva. Asanace je plošná přestavba doprovázená úplnou demolicí původní zástavby a celkovou změnou půdorysné struktury, je spojena s naprostou změnou fyzického vzhledu lokality a úplnou výměnou obyvatelstva.

30

1.5.2.1

Modernizace

Modernizaci chápeme jako nejnižší stupeň procesu revitalizace, který má ze socioekonomického hlediska minimální dopady do revitalizované lokality. K jeho úspěšnému užití však lokalita musí být v relativně dobrém stavebně - technickém i funkčním stavu. S určitou nadsázkou by se proces modernizace dal označit za pouhé „kosmetické úpravy“, které zlepšují stav lokality, ale nedochází k žádnému zásadnějšímu přerodu. Modernizace se v naší praxi uplatňuje poměrně běžně a její průběh není ve své realizovatelnosti příliš složitý.

1.5.2.2

Gentrifikace

O něco složitějším druhem revitalizace je gentrifikace. Tento druh ve svých stavebně technických změnách revitalizované lokality vychází z procesu modernizace. Zásadním rozdílem oproti modernizaci zde je změna sociálního složení obyvatelstva lokality. Vlastní provedení gentrifikace není rovněž nijak složité. Tento proces vzniká v podstatě samovolně a vzhledem k nepropracovanosti teorie jej zatím není dost dobře možné plánovat. Nahrazování sociálně slabších skupin obyvatelstva skupinami silnějšími probíhá spontánně a dosud nebyly vysledovány zákonitosti výběru lokality gentrifery. Gentrifikace je proces velmi zajímavý, ne však příliš rozsáhlý, a to ani ve vyspělých tržních ekonomikách, kde je normálně fungující trh s byty. V našich podmínkách nedostatečně rozvinutého trhu s byty tj. v omezených možnostech výběru místa pro bydlení je proces gentrifikace v praxi velmi zřídkavý.

1.5.2.3

Regenerace

Historické pojetí regenerace je vztaženo k historickým jádrům měst resp. jejich urbánním strukturám, kdy dochované historické urbanistické soubory i jednotlivé objekty mají historickou i estetickou hodnotu, které však často neodpovídá způsob jejich dnešního využití a stavební stav. Pojem regenerace v tomto pojetí zahrnuje nejen stavební obnovu a údržbu, ale zejména funkční začlenění do městského a sídelního organismu, nalezení vhodného současného poslání a očištění od všech nehodnotných součástí a nevhodných způsobů využití. V současném pojetí je regenerace chápána šířeji, není prostorově vázána na historická jádra měst, ale vztahuje se ke všem historicky, kulturně a esteticky hodnotným urbánním souborům (tj. např. i k areálům historických továren, kasáren apod.). V současné urbanistické teorii je pak pojímána jako jeden z typů revitalizace, specificky zaměřený na ochranu výše zmiňovaných historických, kulturních a estetických hodnot v deprivovaném urbánním prostředí. Je chápána spíše jako obnova a údržba existujících struktur stavebního fondu, která si klade za cíl dosažení soudobých standardů (zejména hygienických) ve starší zástavbě, očistění jejich struktury od nevhodných součástí a nevhodných způsobů využití a nalezení vhodného soudobého funkčního využití. Regenerace je v současnosti u nás obecně nejrozšířenější druh revitalizace. Zvláště v posledním desetiletí bylo regenerováno velké množství lokalit - převážně historických jader našich měst. Pro regeneraci historických jader - převážně městských památkových rezervací a zón, byly a jsou státem vytvářeny poměrně příznivé podmínky v „programech regenerace městských památkových rezervací a městských památkových zón“. I v oblasti vojenských brownfields budeme moci často hovořit o jejich regeneraci, zejm. u historických areálů barokních – Terezín, Josefov apod.

31

1.5.2.4

Dostavba

Oproti tomu dostavba má pro realizaci revitalizace výhodnější postavení v neexistenci nevyhovujícího stávajícího stavebního fondu tj. odpadá problém případných demolic. Problematika zchátralosti technické a dopravní infrastruktury je nahrazena problémy spojenými s jejich absencí. Řešení majetkoprávních vztahů - potřeba přeparcelací, výkupů či vyvlastnění jsou rovněž klíčovými problémy tohoto druhu revitalizace.

1.5.2.5

Přestavba

V širším kontextu je možno pojem přestavba uplatnit u všech činností, které vedou ke změnám na jednotlivém stavebním objektu, souboru, sídelním celku či celém osídlení a sledují obvykle jejich přizpůsobení novým potřebám a standardům. V tomto smyslu se rozumí přestavbou rozsáhlý soubor opatření, zahrnujících nejen stavební úpravy, ale i změny využití a také samozřejmě novou výstavbu chybějících objektů a zařízení i celých čtvrtí. Přestavba má komplexní poslání zahrnující jak demolici nevhodných objektů a jejich případné nahrazení novými, tak i modernizaci zastaralých staveb, zlepšení komunikační sítě a dopravy, doplnění chybějícího vybavení. Přestavba zasahuje také do funkčního uspořádání, které upravuje nebo případně i mění a jejím hlavním cílem je zlepšení životního prostředí. Obdobně pojímá přestavbu i K. Marhold, který chápe přestavbu jako zásah, při kterém dochází ke strukturálním a prostorovým změnám a dělí ji na bodovou, ohniskovou, lineární, úsekovou a plošnou. V současném pojetí, reflektujícím stávájící socio-ekonomické podmínky se forma přestavby uplatňuje zejména tam, kde došlo k poměrně velké devastaci stavebního fondu a kde původní urbanistická struktura ne cela vyhovuje současným požadavkům - mnohde jde o potřebu rozšíření či napřímení ulice nebo o rozdělení příliš rozsáhlých stavebních bloků. V lokalitách vhodných pro přestavbu bývá značný vnitřní dluh v oblasti technické a dopravní infrastruktury a složité majetkoprávní vztahy. Právě řešení těchto dvou problémů bývá pro proces přestavby klíčové.

1.5.2.6

Asanace

Hrůza chápe asanace jako širší záměry ozdravění měst, zejména zlepšení jeho inženýrského vybavení (jako jsou např. vodovod a kanalizace). Asanace se ale postupem doby změnila na rozsáhlé plošné přestavby, doprovázené úplnou demolicí původní zástavby a celkovou změnou půdorysné struktury. Asanace je naprosto svébytným druhem revitalizace. Jedná se o jeden z nejstarších druhů revitalizace vůbec. Vývoj asanace sahá hluboko do historie, v současné době je však tato forma v útlumu. Rozkvět asanací neboli demoličních přestaveb komunistické éry zanechal v mnoha našich městech nesmazatelné jizvy v narušení urbanistické struktury stavbami pro dopravu nebo panelovými obytnými soubory. Z pohledu současné urbanistické teorie jsou asanace považovány ve většině případů za nežádoucí, neboť velmi necitlivě zasahují do stávající struktury města a radikálně ji přetvářejí. Ze zkušeností s dříve provedenými zásahy pak lze konstatovat, že ve většině případů se jedná o zásahy k horšímu. To ovšem neznamená, že by nemohly být prováděny anebo, že jsou apriori nežádoucí i v územích, jejichž funkční i prostorová struktura je absolutně dožitá. Obecně lze konstatovat, že v oblastech bývalých průmyslových a vojenských areálů (brownfields) jsou asanační úpravy často naprosto nezbytnou součástí jejich znovuzapojení do života města.

32

1.5.3 Rekonverze Zcela specifickým termínem, v oblasti „změn stavu urbánního prostředí“ je pojem rekonverze. Pokud bychom při výkladu termínu rekonverze vycházeli z jeho anglického ekvivalentu „reconversion“ museli bychom jej vnímat jako „návrat zpět k původnímu stavu“. V našich podmínkách je rekonverze chápána jako „nové využití objektů, které pozbyly svoji původní funkci. Rekonverze je považována za specifickou s ohledem na běžnou praxi zejména tím, že není předem definován stavební program a že pracuje s existující urbanistickou, stavební a architektonickou strukturou. Někteří autoři poukazují na skutečnost, že kvalita projektu rekonverze je svázána s adekvátností mezi stávajícími prostory a potenciálním využitím, nabídnutými plochami a potřebami provozních programů, konfigurací míst a možného fungování, existující formou a novou funkcí, starým architektonickým významem a novou představou.

Literatura k tématu Goodall, B.: Dictionary of Human Geography, Penguin London 1987 Hampl, M., Gardavský, V, Kühnl, K: Regionální struktura a vývoj systému osídlení ČSR, Praha: Univerzita Karlova, 1987 Hamp, M. a kol.: Geografická organizace společnosti a transformační procesy v České republice, Praha: Univerzita Karlova, 1996 Hrůza, J.: Slovník soudobého urbanismus, Praha: Odeon, 1977 Krásný, J.: Názvosloví urbanismu. 1976 Marhold, K. a kol., Obnova sídel, ČVUT Praha 1992 Oberstein, I., Cach, J.: Názvosloví urbanismu a územního plánování. Praha: FA ČVUT, 2001. Sýkora, L.(ed.): Suburbanizace a její sociální, ekonomické a ekologické důsledky, Praha: Ústav pro ekopolitiku, 2002 Zemánková, H., Rekonverze starých továren, VUT Brno 1991

33

34

2

Teorie regionální politiky

2.1

Co je regionální politika

Regionální politika je chápána jako soubor opatření a nástrojů, pomocí kterých má dojít ke zmírnění nebo odstranění rozdílů v ekonomickém rozvoji dílčích regionů. Konkrétní podoba cílů i nástrojů závisí na konkrétní hospodářsko - politické situaci země. Skutečností však je, že jde vždy o řešení problémů zaměstnanosti, případně nižších celkových příjmů obyvatelstva. Obecně tedy lze konstatovat, že regionální politika je koncepční a výkonná činnost státu a jeho regionálních orgánů zaměřená: a) na vyrovnaný rozvoj všech regionů a b) na předcházení či zmírňování negativních důsledků územně-nerovnoměrného rozvoje. Závažným dilematem regionální politiky je otázka vzniku a významu nerovností pro ekonomický a sociální vývoj. Liberální ekonomické směry v zásadě tvrdí, že čím větší prostor se poskytne tržním silám, tím rychlejší bude ekonomický rozvoj. Naopak pro nezbytnost alespoň částečného omezení působení tržních sil hovoří nejen široce pojímaná sociální hlediska, ale i hlediska ekonomická, zejména snaha předejít monopolizaci ekonomiky a udržet tak konkurenční prostředí. Mezi sociální hlediska patří nejen hlediska charitativní tj. pomoc a ochrana slabších, ale i zohlednění skutečnosti, že příjem jednotlivců nezávisí jen na jejich vlastních schopnostech, ale také na existujících vnějších omezeních (např. přístup ke vzdělání, existující vlastnické vztahy, prostor pro sociální i geografickou mobilitu) i na ochotě riskovat ( a tím do jisté míry i na náhodě). Dále se jedná často o společenskou nepřijatelnost ponechání působení volného trhu některých sférách (např. ve zdravotnictví). Také rozdíly v životní úrovni obyvatel různých regionů nejsou závislé jen na schopnostech a iniciativě jejich obyvatel, ale například i na ekonomické struktuře (často v určitém historickém období výrazně ovlivněné disponibilními přírodními zdroji), jak přesvědčivě ukazují problémy právě v tradičních průmyslových oblastech. Podobný je vliv geografické polohy, ale i konkrétních vládních rozhodnutí (např. lokace zbrojní výroby, státních výzkumných ústavů či umístění staveb velké dopravní infrastruktury) apod. Na úrovni mikroekonomických subjektů existuje navíc soubor významných mechanizmů fungujících na principu pozitivní zpětné vazby, které jsou označovány jako vnější úspory. Ty umožňují individuálním subjektům získat významné výhody, které přitom nemusejí být k dispozici jejich konkurentům či jiným subjektům. Problém vzniku nerovností a jejich význam pro vývoj společnosti je principiální otázkou. Její příčiny lze v zásadě rozlišit na vnitřní a vnější. Vnitřními příčinami rozdílné úspěšnosti jednotlivců je jejich odlišná dispozice, pokud jde o celý soubor individuálních schopností a dalších osobních vlastností (jako je vůle, úsilí, ambice, vize), které ovlivňují míru jejich využití resp. realizace vlastních schopností. Vnější příčiny představují jednak společensky podmíněné rozdíly v možnostech osobní schopnosti realizovat se a dále se rozvíjet (např. díky rozdílům ve společenském postavení), jednak rozdíly dané heterogenitou vnějšího prostředí. Tato heterogenita je primárně fyzickogeografické povahy, avšak s rozvojem společnosti se zvětšoval a postupně nabýval na dominanci význam socioekonomických faktorů.

35

Existence nerovností je významným podnětem společenského vývoje, předpokladem pro formování efektivnějších forem územní dělby práce a specializaci. Ačkoli je existence rozdílů žádoucí a nezbytná, příliš velké rozdíly, ať již mezi jednotlivci nebo mezi regiony, přestávají působit stimulačně a mají i závažné sociální důsledky, a proto jsou zpravidla považovány za negativní jev. Jednou z forem, kterou se vlády snaží o snížení rozdílů na regionální úrovni, je regionální politika. V souvislosti s koncepcí regionální politiky je nutno zdůraznit, že existují nejen významné rozdíly v citlivosti společnosti na regionální rozdíly - disparity v různých sférách, ale že existují i rozdíly v možnostech společnosti disparity v různých sférách ovlivnit. Regionální politika pak představuje konkrétní projev úsilí společnosti o snížení (změnu) velikosti regionálních rozdílů - disparit. Rozdíly v socioekonomické vyspělosti regionů však nejsou jediným důvodem pro existenci regionální politiky. Regionální politiku je nutno chápat spíše jako součást souboru ekonomických a sociálních politik, pomocí níž se státy snaží dosáhnout národních cílů jako je ekonomický růst, sociální a politická stabilita, rovnost šancí obyvatel i rozdělování příjmů způsobem, který většina obyvatel považuje za spravedlivý a který je současně ekonomicky stimulující.

2.1.1 Základní cíle regionální politiky Cílem regionální politiky je efektivní a vyvážený rozvoj všech částí státu a aktivace jejich nedostatečně využívaného potenciálu, zejména pokud jde o hospodářský rozvoj a životní podmínky obyvatel, možnost pracovních příležitostí, zvyšování kvalifikace a vzdělávání, dostupnost nejdůležitějších služeb, a to při současném respektování místních zvláštností, přírodních hodnot území a požadavků tvorby a ochrany životního prostředí. K realizaci regionální politiky musí nositelé politiky zajistit splnění tří základních předpokladů: • existence programů (strategií) regionálního rozvoje ve formě tzv. programových dokumentů, které specifikují priority, cíle a opatření k jejich dosažení; • zajištění zdrojů na realizaci programů a strategií (finančních, technických a lidských); • vytvoření institucionálního rámce pro přípravu programových dokumentů, realizaci programů a projektů.

2.1.2 Výchozí principy regionální politiky Mezi výchozí principy regionální politiky patří: Princip koncentrace - vychází z potřeby soustředit úsilí a prostředky na podporu rozvoje zejména těch regionů, které vykazují dlouhodobě nižší ekonomickou výkonnost a životní úroveň (regiony se soustředěnou podporou rozvoje ze strany státu). Princip programování - je založen na potřebě koncepčního přístupu při zajišťování rozvoje jednotlivých regionů včetně programové koordinace aktivit různých subjektů zainteresovaných na rozvoji daného území. Namísto na izolované projekty jsou podpory vázány na programy se stanoveným pevným časovým průběhem, s ohraničeným spektrem podpor, s vyhrazeným rámcem pro podíly účasti zadavatelů projektů a s pevně vyčleněným objemem prostředků. Princip partnerství - vychází z potřeby úzké spolupráce příslušných orgánů státní správy, samosprávy a dalších orgánů a organizací, a to jak v úrovni horizontální (např. spolupráce obcí a regionů mezi sebou), tak i vertikální (např. spolupráce ministerstev s regiony, obcemi). Spolupráci je nutno zajišťovat od stadia přípravy programu až po realizaci akcí, vyhodnocování programu a kontroly plnění přijatých opatření. 36

Princip subsidiarity - vychází z poznání, že především regiony a obce vědí, co jejich území nejvíce potřebuje; proto iniciativy řešení regionálních problémů musí vycházet především z této úrovně, centrum jejich roli nemůže suplovat a mělo by zasahovat až v momentu, kdy není možno řešení dosáhnout z nižší institucionální úrovně. Princip doplňkovosti - princip vychází ze zásady, že prostředky státu nejsou většinovým ale pouze doplňkovým zdrojem, který přispívá k podpoře aktivit vznikajících v regionu. Případné podpůrné prostředky nemohou vést obce např. k tomu, že sníží vlastní výdaje regionálně-strukturálního charakteru.

2.1.3 Zaměření regionální politiky Regionální politika se zaměřuje na: 1. podporu rozvoje předem vymezených regionů a 2. koordinaci aktivit ústředních orgánů, které mají výrazný regionální dopad do území, která se týká celého území státu a všech regionů.

2.1.3.1

Vymezení regionů regionální podpory

Základním předpokladem pro existenci regionální politiky je kromě stanovení cílů i vymezení regionů, vůči kterým bude regionální politika uplatňována. Klíčovým prvkem regionální politiky je právě regionální selektivnost, tedy zaměření podpory jen na vybrané regiony. Existují přitom dva základní typy regionální politiky. Prvním je strategická regionální politika, která je zaměřena na dosažení vnější konkurenceschopnosti státu jako celku tím, že bude posílena konkurenceschopnost a atraktivita jádrových aglomerací státu (tuto politiku provádělo např. Nizozemsko). Druhým základním typem regionální politiky je politika pojišťovací, tj. regionální politika orientovaná na zmírnění ekonomických a sociálních problémů v zaostávajících či strukturálně postižených regionech a na posílení vnitřní soudržnosti státu. Podstatně častější je pojetí regionální politiky jakožto „politiky pojišťovací“, zatímco „strategické zaměření regionální politiky“ je v současnosti spíše výjimečné. V našich současných podmínkách jsou vymezeny tři základní typy regionů, pro které je směřována regionální podpora. Jsou jimi: Strukturálně postižené regiony, což jsou regiony, kde: •

není dokončena restrukturalizace průmyslu a ekonomické základny, celkově v územích koncentrovaného těžebního a těžkého průmyslu, dále v územích s výraznými podíly „tradičních“ oborů, které jsou již řadu let v odbytové a technologické krizi – textilní, obuvnický, sklářský průmysl, též některé obory elektrotechnické, spotřebních výrobků strojírenských apod.;

•

nadále existují územní oblasti strukturálně postižené s hlavním doprovodným jevem nezaměstnanosti, vysokým počtem uchazečů na jedno pracovní místo, vysokým podílem dlouhodobě nezaměstnaných a dalšími závažnými problémy.

37

Hospodářsky slabé regiony jsou regiony, kde: •

přetrvává nízká hospodářská výkonnost některých oblastí, kterou předchozí podpory pomohly zmírnit, dosud však ne odstranit. V souvislosti s celostátně stále nízkou investiční aktivitou jsou tato území z řady důvodů „na okraji“ – v důsledku nedostatků ve vybavení infrastrukturou (dopravní, technickou, podnikatelskou) nepřitahují podnikatelské aktivity, v důsledku nízké podnikatelské aktivity se dostatečně nerozvíjí infrastrukturní systémy všeho druhu;

•

specifickým druhem hospodářsky slabých regionů jsou venkovské regiony (některé jejich problémy mají strukturální charakter – neaktuální orientace zemědělské produkce s ohledem na přírodní podmínky a poptávku trhu). Velkou nevýhodou venkovských oblastí oproti urbanizovanému území je nízká koncentrace spotřeby, která bohužel nemůže vykompenzovat rostoucí náklady firem spojené s jejich umístěním v těchto regionech;

•

obecně tedy existují hospodářsky slabá území, která se vnitřními ekonomickými silami nemohou dostat na dráhu rychlejšího rozvoje.

Ostatní regiony vyžadující státní podporu: •

specifické druhy podpory hospodářského rozvoje vyžadují bývalé vojenské prostory, pohraniční regiony, regiony s vysoce nadprůměrnou nezaměstnaností, regiony postižené živelnými pohromami, pokud již nespadají do kategorie regionů se soustředěnou podporou státu, popřípadě další regiony. Tyto regiony jsou obvykle vyhlašovány vládou ad hoc v případě, kdy je vyhlášení podpory nezbytné.

Obr. 2.1 Rozložení regionů ČR se soustředěnou podporou státu v letech 2004 – 2006

38

2.2

Vznik a vývoj regionální politiky

2.2.1 Počátky regionálních politik jednotlivých států O regionální politice obecně můžeme poprvé hovořit v období po velké hospodářské krizi tj. vletech 1929 – 1933 ve Velké Británii. Dopady hospodářské krize byly samozřejmě značné v celé Evropě a Spojených státech a to ve všech odvětvích ekonomiky. Negativní dopad hospodářské krize byl proto také zaznamenán na celém území Spojeného království. Nicméně analýza rozdílů průběhu krize v jednotlivých regionech Anglie, Skotska a Walesu ukázala, že dopady jsou nejmarkantnější zejména v tradičních hospodářských sektorech jako je těžba uhlí, hutnictví či textilní výroba. Prostorové rozložení těchto výrobních sektorů pak ukázalo rozdílné dopady krize na jednotlivá území státu. Byla zjištěna velmi rozdílná míra nezaměstnanosti v jednotlivých regionech. Např. v londýnské aglomeraci to bylo 14% nezaměstnaných, ale ve Skotsku až 25% a ve Walesu dokonce 36% nezaměstnaných. Tak vysoké míra nezaměstnanosti v okrajových nebo odlehlých regionech vyvolávala sociální nestabilitu, a tak pod hrozbou sociálních konfliktů byl v roce 1934 vytvořen vůbec první „program pomoci hospodářsky postiženým regionům“, který byl přijat vládou jako „Zákon o zvláštních územích“. Tento zákon a s ním celý přístup vycházel z neoklasického pojetí regionálního rozvoje a opíral se o teorii regionální rovnováhy, a to zejména o základní ideu -„dělníci za prací“ tj. směřoval ke zvýšení mobility pracovních sil a k přesunu pracovních sil do míst s nižší nezaměstnaností (blíže viz kap. 2.3.1 Hlavní vývojové etapy regionální politiky). Proces implementace regionální politiky pokračoval ve Velké Británii i po 2. světové válce, kdy se soustředil zejména na podporu území po poválečné realokaci průmyslu. Průmysl byl v období 2. světové války „přestěhován“ do území, která byla mimo dosah německého bombardování tj. opět zejména do Skotska. V období po válce byla část výroby utlumena – zejména válečného charakteru, část „nepřežila“ změnu technologií – zejm. změna komunikace mezi Evropou a Severní Amerikou přešla z lodní dopravy na leteckou a s tím souvisel krach glasgowských loděnic. Další část průmyslu se navrátila do svých původních lokací zejm. v rámci londýnské aglomerace. Situace ve Skotsku se tak opět stala kritickou. V této souvislosti hovoříme o tzv. druhé vlně regionální politiky, která se opírala o keynesiánský přístup a vycházela ze základní myšlenky „práce za dělníky“. Tento přístup vycházel z poznatků předešlého období, kdy zvyšování mobility pracovních sil vedlo k úbytku práceschopného obyvatelstva z postižených regionů a tím i dalšímu úpadku těchto území, v postižených územích zůstávalo jen staré obyvatelstvo, které nemohlo do budoucna akcelerovat žádný další rozvoj území. Nově formovaný přístup k regionální politice si tedy kladl za cíl vytvořit nástroje podporující příliv investic ze soukromého i veřejného sektoru do problémových regionů (např. formou investičních dotací či relokace státních institucí do těchto území). Stěžejní cestou, která vedla k naplňování těchto cílů, bylo např. zakládání nových měst v ekonomicky postižených regionech, zejm. ve Skotsku. V okolí Glasgowa jich bylo v té době založeno hned několik. Podívejme se nyní na příklad nejúspěšnějšího z nich - East Kilbride.

39

2.2.1.1

Příklady implementace národních regionálních politik

East Kilbride (Velká Británie) V tomto případě se jedná o rozvoj zcela nového satelitního sídla, v duchu teorie regionálního rozvoje opírajícího se o ideu „práce za dělníky“. East Kilbride leží 14 km jihovýchodně od Glasgowa, s dobrým vlakovým a silničním spojením. Původně zde byla vesnice s cca 1 000 obyvateli. Dnes je to centrum města a je památkově chráněné. Sídlo se začalo rozvíjet po 2. světové válce na základě programu britské vlády o rozvoji nových měst ve Skotsku. Dnes má město osm sousedství tj. čtvrtí, z nichž většina má svou základní školu, kostel knihovnu a zdravotní a nákupní středisko. Počet obyvatel v jednotlivých čtvrtích se pohybuje mezi 2 500 a 12 000. Ve městě žije celkem 70 000 obyvatel. Důležité pro rozvoj bylo vytvoření dobrého životní prostředí a image města - zeleň, její ochrana a kultivace. Výstavba East Kilbride byla jako první z pěti „nových“ měst schválena v roce 1947. Tato „nová“ města měla usměrnit další rozvoj aglomerace, pojmout určitou část jejího obyvatelstva a přitáhnout nový zpracovatelský průmysl. Výhledový počet obyvatel East Kilbride se předpokládal 40 - 45 tis. a zastavěná plocha 4 148 ha. Jedním z důležitých rozhodnutí při založení tohoto města bylo vytvoření poloveřejné rozvojové společnosti - „East Kilbride Deveelopment Corporation“, která měla zvláštní pravomoci k dohledu na celkový rozvoj města. Od roku 1947 se tato společnost zabývala nejen dosažením původně stanovených cílů, a to vytvořením nových bytových jednotek a příležitostí pro průmysl, ale snažila se též vytvořit obec sociálně vyváženou. Základem celého procesu bylo plánování, a to nejen jako urbanisticko - prostorové plánování, ale zejména plánování strategické. Rozvojová společnost se stala nositelem nejen územního plánu, ale i plánu strategického. Nesla odpovědnost za řízení rozvoje 750 000 m2 průmyslových prostor, 38 000 m2 obchodních prostor a výstavbu 23 500 obytných domů. Důležité bylo ustavení efektivní vnitřní formy řízení. Byl používán integrovaný rozvojový model, jehož hlavní charakteristikou byly multidisciplinární procesy tzv. operace, kde byly zastoupeny všechny hlavní profese nutné pro rozvoj a výstavbu: • korporační řízení (management); • multidisciplinární kolektivy operující pod „jednou střechou“; • přístup „jedněch dveří“ tj. vytvoření jednoho styčného bodu pro investora, koordinace činností a trvalá pomoc a podpora; • rychlý „doručovací“ mechanismus pro investory. Integrovaný model v East Kilbride fungoval prostřednictvím následujících programů: • průmyslový; • bytový; • komerční; • společenský a rekreační. Důležitou roli v ekonomickém sektoru rozvoje East Kilbride hrály značné zahraniční investice, které ovlivňovaly životní úroveň a tím i životní prostřední obyvatelstva. Zahraniční investoři byli získáváni pomocí úspěšného marketingu. Provádění marketingu se stalo specializovaným faktorem s charakteristikami pracovních sil, místní kultury a kvality života. Marketingové faktory nabývaly stále větší důležitosti, porovnávali-li

40

mezinárodní investoři jednotlivé lokality. Pro přilákání zahraničních investorů byly v East Kilbride připraveny následující podmínky: 1. vybudování potřebné základní infrastruktury; 2. nabídka kvalitní pracovní síly (její cena a dostupnost); 3. možnosti doškolení pracovní síly (kvalifikace, rekvalifikace); 4. lokalizace nemovitostí (podrobný informační systém o pozemcích a využitelných objektech); 5. marketing příležitostí; 6. prezentační systémy; 7. právní a finanční systémy (úlevy na daních, slevy apod.). Vzhledem ke skutečnosti, že East Kilbride je dnes dvakrát větší než bylo při jeho plánování předpokládáno a vykazuje velice příznivé socioekonomické faktory (nejnižší nezaměstnanost v širokém okolí, zájem zahraničních investorů atd.) zhodnotila britská vláda, že cílů stanovených při zakládání East Kilbride bylo dosaženo a v roce 1996 rozhodla o zrušení rozvojové společnosti. Implementace regionální politiky se v období po 2. světové válce neomezila pouze na území Spojeného království, ale postupně se začala rozšiřovat do dalších zemí Evropy. Následovaly regionální politiky, zatím pouze jako samostatné politiky jednotlivých států. Tak např. Francie se soustředila na rozvoj 12-ti velkých měst (Marseille, Lille, Bordeaux atd.) ve snaze omezení růstu Paříže, Itálie podporovala rozvoj jihu země a industrializaci agrárních oblastí ve snaze vyrovnat nebo alespoň snížit rozdíly mezi bohatým severem země a chudým jihem, Německo se věnovalo řešení problémů restrukturalizace Porůří (revitalizace města jako Kolín nad Rýnem, Dortmund, Dűsseldorf) či Skandinávské země pomoci oblastem za polárním kruhem. Příkladem implementace regionální politiky tohoto období může být strategie obnovy a rozvoje Rotterdamu.

Rotterdam (Nizozemí) Rotterdam je přímo „učebnicovým“ příkladem města implementujícího zásady regionálního rozvoje v období po II. světové válce. Ekonomická základna města je odedávna založena na docích. Město má přibližně 600 000 obyvatel s cca dalšími 400 000 žijícími v regionu. Důležitým momentem v životě města bylo zničení jeho centra v roce 1941. S organizací obnovy centra se započalo neprodleně, ještě za války. Nicméně tento proces nebyl po celou dobu úspěšný a v 60. letech dokonce došlo k tomu, že Rotterdam ztratil asi 170 000 obyvatel, kteří odešli žít do satelitních měst přičemž nových obyvatel přibylo jen 15 000 (převážně přistěhovalců z bývalých holandských kolonií). Výsledkem tohoto „přechodného“ úpadku bylo přijetí strategie rozvoje města, která měla dva hlavní cíle: 1. vytvoření příležitostí pro přilákání nových obchodních a komerčních aktivit do městského centra; 2. uspokojení sociálních potřeb obyvatel zvláště v obytných čtvrtích. Pro realizaci této strategie přijala v roce 1985 městská rada desetiletý plán tzv. "Binnenstadtplan" a o dva roky později dokument "Vernierswing van Rotterdam".

41

Obr. 2.2 Plán rozvoje města - Rotterdam 2010 Strategie byla prosazována především prostřednictvím následujících cílů: komerce: cílem bylo koncentrovat její rozvoj v městském centru, a to následovně: Lijnbaan chápat jako nákupní centrum a v jeho okolí podporovat rozvoj kancelářských budov a apartementů, hotelů a konferenčních sálů ve stylu Manhattanu. Náklady na vybudování infrastruktury uvolnit z městského rozpočtu a náklady na rozvoj komerce z fondů penzijních pojišťoven a od loďařských společností; rozvoj nábřeží: představoval projekt zapojení nábřeží řeky Maasy, starého a částečně i nového přístavu do života města. Úkolem bylo najít nové využití pro doky, realizovat nové budovy, muzeum námořnictví, tropický bazén apod.; volný čas a kultura: plán vycházel z opravy ulic, náměstí a parků včetně výstavby "Domu umění" a "Národního institutu pro architekturu"; Kop van Zuid: představoval snahu rozvinou městské centrum i na jižní břeh řeky Maasy, což představovalo vybudovat 5 500 bytů nesociálního charakteru, 60 000 m2 kancelářských prostor a 60 000 m2 jiných pronajímatelných prostor, budovu soudu, hotely atd. Důležitým bodem bylo vybudování nového mostu "Erasmus brug";

42

Obr. 2.3 Kop van Zuid doprava: představovala vybudování 3 km dlouhého tunelu pod výstavbu mostu Erasmus brug;

městským centrem a

vlastnictví pozemků: město má ve svém vlastnictví 60% pozemků. Je zde rozvinuté partnerství privátního a veřejného sektoru v oblasti pozemků, které započala budovat městská rada již 10 dní po zničení městského centra v roce 1941; bydlení ve vnitřním městě: městská rada se potýká s problémem návratu obyvatel do vnitřního města, a to především střední třídy, která tam žila v 60. letech a která v letech 70. toto místo opustila. Jsou budovány smíšené obytné domy s byty k prodeji i pronájmu, a to i za účelem promíchání sociálních skupin. Celková filosofie byla vytvořit město kompaktní a "zahuštěné" tj. s vysokou hustotou budov ve struktuře městského enviromentálního prostředí. Zvláštní důraz byl kladen na význam vodního prvku v životě města a na neopakovatelný výraz nově vznikajících architektur. Po téměř třiceti letech realizace strategických záměrů je na dnešním Rotterdamu vidět, že základní cíle byly splněny a město se úspěšně rozvíjí.

43

2.2.2 Vývoj koordinované regionální politiky EU2 Koordinovaná regionální politika Evropské unie, jak ji známe dnes nevznikla okamžitě, ale vyvinula se z jednotlivých regionálních politik států Evropy, jak byly velmi stručně naznačeny výše. Vývoj koordinované regionální politiky EU lze rozdělit do 3 hlavních období.

2.2.2.1

1. období: od r. 1958 - do r. 1974

V prvním období byla regionální politika tehdejšího EHS úzce zaměřena na posílení zdrojů věnovaných na národní regionální politiku jednotlivých států. Samostatná regionální politika EHS téměř neexistovala. Regionální politika byla realizována formou relativně izolovaných projektů. Pomoc v rámci regionální politiky byla v tomto období zaměřena na regiony postižené útlumem těžkého průmyslu a na zaostalé venkovské regiony. Sociální politika byla prováděna nezávisle na regionální politice.

2.2.2.2

2. období: od r. 1975- r. 1988

Mezníkem pro vývoj koordinované regionální politiky se stal vstup Velké Británie (a dvou menších zemí - Irska a Dánska) do Evropských společenství (ES) v roce 1973. Velká Británie požadovala kompenzaci vysokých příspěvků do rozpočtu ES a nízkých příjmů ze SZP formou pomoci Společenství restrukturalizovat staré průmyslové oblasti Velké Británie. V roce 1974 byl proto zřízen fond ERDF – Evropský fond regionálního rozvoje European Research and Development Fund (začal fungovat v roce 1975), kdy disponoval 4,8% z rozpočtu ES. Prostředky z fondu byly výrazně zaměřeny na restrukturalizaci starých průmyslových regionů. Z fondu se hradilo až 50% nákladů na podpůrné programy připravené vládami příslušných států. Na konci období již podíl fondu ERDF na rozpočtu ES dosáhl 9%. V 80. letech začalo ES vyvíjet vlastní regionální politiku zaměřenou mj. na podporu přeshraniční spolupráce.

2.2.2.3

3. období: od r. 1989 do r. 1999

V tomto období byla prováděna radikálně reformovaná regionální politika. Reforma spočívala v integraci regionální politiky se sociální politikou a s částí zemědělské politiky do tzv. strukturální politiky, která je v současnosti označována za politiku hospodářské a sociální soudržnosti. Hlavním impulzem pro reformu regionální politiky byla nutnost reagovat na přijetí Španělska a Portugalska do ES v roce 1986. Pozornost regionální politiky byla proto přesměrována od dosud převažující podpory strukturálně postižených oblastí k podpoře nejméně rozvinutých oblastí. Pro programovací období 1989-1993 bylo poprvé definováno 5 cílů strukturální politiky (Cíl 1, Cíl 2 atd.), které v zásadě platily i v následujícím programovacím období 19941999. V tomto období byly zavedeny tzv. principy strukturální politiky EU a zejména byl rozpracován systém programování. Ve druhé polovině tohoto období byl posílen princip hodnocení a monitorování.

2

čerpáno z Blažek, J.: Politika hospodářské a sociální soudržnosti EU a příprava ČR na vstup do EU, dostupné z www.natur.cuni.cz

44

V roce 1993, resp 1994, byl zřízen Kohezní fond (KF). Prostředky poskytované z KF měli umožnit nejslabším státům EU splnit náročná Maastrichtská kritéria pro zavedení společné měny. KF není součástí strukturálních fondů (SF), jeho aktivity však mají na SF přímou vazbu. Při vstupu FinskaŠvédska do EU v r. 1995 (společně s Rakouskem) byl zřízen nový Cíl 6 podpora (arktickým) řídce zalidněným oblastem. Lze tedy shrnout, že regionální politika EU se začínala rozvíjet jako doplněk národních regionálních politik, v současnosti naopak nad nimi už ale výrazně dominuje. K výrazným změnám regionální politiky EU docházelo zpravidla v souvislosti s rozšířením Unie. Podobně tomu bylo i v případě rozšíření do střední a východní Evropy, neboť reformy nastíněné v Agendě 2000 zohlednily mj. právě problematiku rozšíření EU. Vývoj koordinované regionální politiky EU v období po roce 2000 a její současný stav je náplní 2. dílu tohoto učebního textu.

2.3. Teorie regionálního rozvoje3 Teorie regionálního vývoje v „moderním“ pojetí jsou vytvářeny již desítky let a prošly několika vývojovými fázemi. Teorie regionálního vývoje lze klasifikovat mnoha způsoby v závislosti na přijetí různých kritérií, tradičně však bývají děleny do dvou velkých skupin. Do první skupiny jsou zařazovány teorie regionální rovnováhy (tzv. konvergenční teorie) tvrdící, že přirozenou základní tendencí regionálního vývoje je vyrovnávání rozdílů mezi regiony. Druhou skupinu pak tvoří teorie regionální nerovnováhy (tzv. divergenční teorie), jejichž zastánci jsou přesvědčeni, že v průběhu vývoje dochází spíše k dalšímu zvětšování meziregionálních rozdílů. Základní rozdíl mezi oběmi skupinami spočívá v tom, zda jejich autoři přikládají větší význam mechanizmům a procesům vedoucím k nivelizaci nebo naopak, zda za silnější považují procesy a mechanizmy diferenciační (kumulativní, selektivní, koncentrační apod.). Většina zastánců obou základních teoretických směrů samozřejmě přiznává i existenci opačných procesů, tedy např. zastánci teorií nerovnoměrného vývoje počítají s působením vyrovnávacích mechanizmů, jejich působení však považují za dočasné, náhodné nebo za slabší. Jiné dělení teorií regionálního vývoje je na induktivní a deduktivní a na teorie zdůrazňující stranu poptávky versus stranu nabídky. Toto druhé pojetí má značný význam zejména z hlediska vytváření regulačních nástrojů, včetně koncepcí regionální politiky. Jednou ze základních otázek, které se teorie jednotlivých směrů snaží zodpovědět, je i názor na roli státu v ekonomice. Krajní stanovisko představují neintervencionalistické (zejména neoklasické, do značné míry i neoliberální směry) a intervencionalistické přístupy (keynesiánství a zejména neomarxismus), přičemž většina současných teorií se oběma extrémům vyhýbá. Hledání vhodné míry státního intervencionalismu souvisí mj. s řešením velmi složitého dilematu mezi principem zásluhovosti a principem solidarity.

3

Zpracováno na základě Blažek, J., Uhlíř, D.: Teorie regionálního rozvoje, Karolinum Praha 2002 a dále převzato z Blažek, J.: Teorie regionálního vývoje: je na obzoru nové paradigma či jde o pohyb v kruhu?. Geografie-Sborník ČGS 3/1999, s. 141-195

45

2.3.1 Hlavní vývojové etapy teorií regionálního rozvoje Teorie regionálního rozvoje je interdisciplinární obor starý téměř jedno století. Jednotlivé školy regionálního rozvoje (regionalistické školy) dochází často k protikladným poznatkům. Teorie regionálního rozvoje mají svůj základ v obecnějších přístupech. Jsou to zejména klasický, neoklasický, keynesiánský, neoliberální a institucionální ekonomický model. Za nejstarší skupinu teorií regionálního rozvoje lze považovat lokalizační teorie (vznik lze datovat k počátku 19. století). Tyto teorie se zaměřují na prostorovou (regionální) ekonomiku. Zaměřuje se na hledání základních zákonitostí při lokalizaci ekonomických subjektů. Nejprve se tyto lokalizační teorie zaměřovaly na zemědělské aktivity. Např. J. H. von Thünen se zaměřil na vztah mezi způsobem využití ploch a její vzdálenosti od střediskového místa. Na lokalizaci průmyslových subjektů se zaměřili Wilhelm Roscher a A. E. Schaffle a poznatky zevšeobecnil W. Launhardt, které se zaměřil na dopravní náklady. Poznatky těchto ekonomů syntetizoval do ucelené klasické teorie lokalizace A. Weber. Při lokalizaci podniku usiloval o dosažení minimálních výrobních nákladů. Weberův přínos je cenný i v rozlišování různých druhů přepravovaných materiálů, které dělí všeobecné a lokalizované. Všeobecné materiály svým četným výskytem prakticky neovlivňují lokalizaci. Lokalizované materiály vyskytující se jen v omezeném počtu míst musí lokalizace respektovat. Po válce se na lokalizační teorií zabýval W. Isard, který využívá poznatků A. Webera. W. Isard shrnul všechny cenné poznatky teorie lokalizace i regionálních teorií a integroval je do regionální vědy = regionalistiky. Jedním ze základních témat regionalistiky je vytváření obecně platných teoretických modelů regionálního rozvoje. Tyto základní teorie jsou odvozovány od obecnějších ekonomických přístupů. Rozdílné obecné ekonomické přístupy způsobují rozdílné chápání regionálních rozdílů, kauzálních závislostí, důležitosti faktorů určujících regionální rozvoj apod. a jsou tak základem pro různé přístupy k chápání regionálního vývoje i regionální politiky. Základní přístupy jsou ukázány v následující tabulce:

46

obecný ekonomický přístup neoklasický (1920-1940)

keynesiánský (1950-1975)

neoklasické modely

regionální politika

teorie reg. rovnováhy (zejm. tzv. neoklasické modely)

základní idea -„dělníci za prací“, hlavní nástroje - nástroje zvyšující mobilitu pracovních sil „práce za dělníky“, nástroje podporující příliv investic ze soukromého i veřejného sektoru do problémových regionů (investiční dotace, relokace institucí) návrhy na opatření neomarxisté neformulovali (v soc. zemích byla reg. politika velmi účinná, ale za cenu ztráty vnější konkurenceschopnosti) „podpora lokální iniciativy“, podpora malých a stř. firem, decentralizace kompetencí, deregulační opatření „spolupráce a inovace“, podpora malých a stř. firem, šíření inovací, networking, gradualistická proměna místních institucí, založená na učení

teorie „jádro – teorie reg. nerovnováhy periferie“ (např. teorie kumulativních příčin, teorie pólů růstu)

neomarxistický neo- (post-) (1970 - 1985) marxistické teorie regionálního vývoje Neoteorie „nové konzervativní ekonomické (1975 - ) geografie Neoinstitucionální (1980 - )

převažující teorie regionálního vývoje

teorie reg. nerovnováhy (např. teorie prostorových děleb práce)

teorie reg. nerovnováhy (“ např. path dependence, nová teorie růstu) teorie teorie reg. nerovnováhy vysvětlující (např. teorie vývoj v období průmyslového okresu, post-fordizmu teorie učících se regionů)

Tab. 2.1 Hlavní vývojové etapy regionální politiky Existuje výrazný rozdíl v počtu teorií náležejících do obou základních skupin, neboť teorií nerovnoměrného regionálního vývoje je podstatně více než teorií rovnoměrného regionálního vývoje. Z této skutečnosti lze vyvodit několik závěrů. Jednak, že většina vědců za základní tendenci regionálního vývoje považuje tendenci k nerovnováze, jednak (a to je daleko podstatnější), že velký počet odlišných teorií znamená, že neexistuje obecná shoda na příčinách nerovnoměrného vývoje ani na formách případných intervencí ve směru zmírnění jeho důsledků.

47

2.3.1.1

Neoklasické modely regionálního růstu

První skupinu tvoří neoklasické modely, kterým je společné přesvědčení o automatické tendenci vyrovnávání meziregionálních rozdílů, byť sami autoři a zastánci těchto teorií přiznávají, že proces vyrovnávání je poměrně pomalý - asi 1-2% ročně, zmenšení rozdílů na polovinu by tedy za splnění předpokladů těchto modelů trvalo 35 až 70 let. Neoklasické modely vycházejí z mnoha nepravdivých a skutečnost silně zjednodušujících předpokladů neoklasické teorie (existence dokonalé informovanosti a dokonalé konkurence, neuvažování úspor z rozsahu, pokládání produkčních faktorů za homogenní apod.). Neoklasické modely růstu zdůrazňují význam faktorů na straně nabídky (růst kapitálu, přírůstek pracovních sil a později i technologických změn) a zanedbávají význam faktorů na straně poptávky. Přestože v 90. letech 20. století došlo v souvislosti se zvýšenou oblibou neokonzervativních přístupů ke znovuoživení zájmu o neoklasické modely růstu lze říci, že neoklasické modely jsou zpravidla považovány za překonané. Nicméně některé prvky neoklasických teorií růstu byly využity při konstrukci teorií regionálního vývoje jiných směrů (z neoklasických teorií růstu byly např. převzaty principy fungování některých nivelizačních mechanizmů). Mnoho teorií navíc předpokládá střídání období konvergence a období divergence. Přesto je možné, že z velmi dlouhodobého hlediska ke zmenšování rozdílů mezi regiony dochází v zásadě v souladu s neoklasickou představou návratu, resp. pohybu ke stavu „přirozené rovnováhy“, charakterizovaného plným využitím zdrojů. Záleží ovšem i na řádovostní úrovni, na které vývoj meziregionálních rozdílů sledujeme. Např. ve vyspělých zemích dochází k poklesu rozdílů mezi regiony, ale současně dochází ke zvětšování rozdílů na úrovni mikroregionální, resp. lokální. Velkou slabinou této skupiny modelů je velmi úzké až mechanistické chápání role subjektů v regionálním rozvoji, kteří jsou konceptualizováni jen jako pasivně a automaticky, tj. racionálně, resp. „nutně“ reagující na změny situace na trhu a přeceňování konceptu rovnováhy.

2.3.1.2

Teorie „jádro- periferie“

Protipólem první skupiny jsou teorie jádro-periferie. Výrazným pozitivem této skupiny teorií je především pokus o identifikaci a klasifikaci diferenciačních i nivelizačních mechanizmů na meziregionální úrovni. Cenná je také definice kumulativních mechanizmů. Princip kumulativních mechanizmů vysvětluje nikoli jako situaci, kdy mnoho faktorů působí stejným směrem, ale jako situaci, kdy změna jednoho faktoru způsobí i změnu orientace dalších faktorů, tak, že tyto sekundární změny posilují prvotní změnu. Jinými slovy „když se po nějakém šoku celý systém uvede do pohybu, změny jednotlivých faktorů působí ve stejném směru“. Teoriím jádro - periferie lze vytknout především poměrně hrubé a do jisté míry účelové dělení regionů na prosperující jádra a zaostávající periferie (ve skutečnosti se v podstatě jedná o kontinuum od nejvyspělejších regionů k nejméně vyspělým), v některých případech vágní definování pojmů, např. hnacích odvětví a abstrahování od rozdílů uvnitř obou typů regionů, ačkoli lze uvnitř jader i periferií pozorovat nemalé sociální rozdíly, stejně jako existenci úspěšných i neúspěšných subjektů. Teorie jádro - periferie také neřeší otázku úpadku bývalých jader a naopak vzniku jader nových. V této souvislosti stačí přitom poukázat na dnešní staré průmyslové oblasti, které byly v době své „slávy“ typickými 48

jádry, zatímco dnes se tyto regiony potýkají se závažnými problémy, často přímo souvisejícími s bývalou fází prosperity. Odlišné, ale přesto právě této skupině relativně nejbližší, jsou teorie výrobních, resp. ziskových cyklů. Teorie výrobních cyklů vysvětluje přesuny výroby mezi regiony různých typů (např. jádra, periferie) v závislosti na fázi zralosti výrobku. Přesuny výroby jsou motivované rozdílnými komparativními výhodami jednotlivých regionů, které jsou důležité v jednotlivých fázích zralosti výrobku. Kritika teorie výrobních cyklů jí vytýká především silný determinizmus, podcenění vlivu meziodvětvových vazeb i samotný koncept výrobního cyklu, který má v realitě jen omezenou platnost. Z teorie výrobních cyklů bezprostředně vychází teorie ziskových cyklů, která již není založena na analýze fází zralosti výrobku a objemu výroby, ale tvrdí, že prosperita regionu závisí na strategiích korporací usilujících o dosažení „superzisků“. Strategie korporací se v jednotlivých fázích ziskových cyklů liší, přičemž značnou roli sehrává možnost oligopolizace. Tato teorie tedy považuje za klíčovou roli subjektu, nikoli struktur a je také výrazně podepřena empiricky.

2.3.1.3

Neo- (post-) marxistické teorie regionálního vývoje

Neo- (post-) marxistické teorie regionálního vývoje představují další výraznou skupinu. Marxistickým teoriím je společný hluboký analytický záběr a snaha o proniknutí pod povrchní jevovou stránku problémů k hlubším podmiňujícím strukturám. Za hlubší struktury, které jsou skutečnou příčinou nerovnoměrného vývoje, jsou pak považovány nerovné vztahy při výrobě, případně v postavení na trhu při směně (monopoly, oligopoly). Společné marxistickým teoriím regionálního vývoje je i skutečnost, že se jedná zpravidla o „velké“, resp. deduktivní teorie, tedy teorie, jež vycházejí z analýzy kapitalizmu na obecné úrovni a mikroúrovni se věnují (pokud vůbec) až následně. Typické pro marxistické teorie regionálního vývoje je odmítání přírodní a „přirozené“ podmíněnosti nerovnoměrného vývoje, případně bagatelizace rozdílů v předkapitalistických společnostech. Dalším společným rysem marxistických teorií je pesimistické až fatalistické vidění světového vývoje ke globální krizi či globální válce. Meziregionální rozdíly neomarxisté považují za pouhý prostorový rozměr strukturálních a sociálních nerovností v kapitalistickém systému. Typickým rysem neomarxistických teorií regionálního vývoje je pokládání zaostávání za proces, kdy dochází k transferu nadhodnoty z periferie do centra. Pro perspektivy vývoje regionů a států je tedy rozhodující jejich postavení ve světové ekonomice. O možnostech podstatného snížení meziregionálních rozdílů pomocí regionální politiky jsou neomarxisté většinou skeptičtí, protože se "léčí" jen příznaky a nikoliv podstata problému. Neomarxistické teorie přeceňují roli třídních antagonizmů a společenských struktur ve sféře ekonomiky na úkor role jednotlivých tržních subjektů a individuální aktivity a také obecnějších tendencí ke kooperativnosti a solidaritě.

2.3.1.4

Teorie „nové ekonomické geografie“

Za čtvrtou skupinu je možno považovat modely „nové ekonomické geografie“, jako je nová teorie endogenního růstu, nová teorie obchodu, nová teorie růstu a path dependence (teorie závislosti na zvolené cestě). Zastáncům tohoto směru jsou často blízké neokonzervativní přístupy a pokračují víceméně v neoklasické tradici modelování, s tím však, že opustili neoklasický postulát o klesajících výnosech. Pod slibnými názvy teorií/modelů „nové ekonomické geografie“ se tak často skrývají pokusy o matematické

49

modely externích úspor, aglomeračních výhod, rostoucích výnosů v duchu do značné míry abstraktních lokalizačních teorií. Autoři modelů „nové ekonomické geografie“ jsou přesvědčeni, že současný matematický aparát již umožňuje podchytit i složité nelineární a k nerovnováze směřující tendence regionálního vývoje do exaktních matematických modelů. Modely jsou však omezeny jen na sféry, které lze kvantifikovat, ostatní sféry jsou pak považovány za nepodstatné. Nezabývají se tedy například rolí lokálních institucí, státních výdajů, přílivem a odlivem zahraničních investic, regulačním rámcem, ani sociálním, institucionálním, kulturním a politickým zakořeněním jednotlivých regionů apod. Přitom význam těchto faktorů a subjektů regionálního vývoje je často větší než např. role exaktně modelovaných externích úspor. Výsledkem jsou formálně dokonalé, ale nerealistické, hrubě zjednodušující a pro praxi nepoužitelné modely, jejichž nedostatkem není matematická „nezralost“, ale výchozí parciálnost, resp. jejich jednostranné filozofické základy. Pokud jde o základní tendenci regionálního vývoje, zde se názor jednotlivých teorií poněkud liší. Nejvíce se otázkou konvergence vs.divergence zabývá především nová teorie růstu. Autoři rozlišují několik různých typů konvergence4. Zásadní je však jejich definice tzv. podmíněné beta-konvergence, která vychází z toho, že každý region a stát má jiný stav rovnováhy, ke kterému směřuje, a to v závislosti na rozdílech v technologiích a v behaviorálních charakteristikách. K podmíněné beta-konvergenci dochází tehdy, vykazuje-li tempo růstu (regionální) ekonomiky pozitivní korelaci se vzdáleností od stavu rovnováhy. Z tohoto důvodu autoři této teorie předpokládají, že vzhledem k větší podobnosti sociálních, institucionálních, strukturálních a technologických parametrů v rámci jednotlivých zemí než na mezinárodní úrovni se tendence ke konvergenci prosazuje více na meziregionální než na mezinárodní úrovni. Modely „nové ekonomické geografie“ ve shodě s neokonzervativními přístupy zdůrazňují význam iniciativy jednotlivců, tedy subjektivních faktorů, pro vývoj regionů. Naopak odmítají deterministické (např. strukturalistické) přístupy. Rezervovaně se zastánci neokonzervativních směrů staví i ke snahám o násilné snižování meziregionálních rozdílů (nivelizaci) ze strany států a jsou přesvědčeni o potřebě co nejvíce omezit státní intervence. Na rozdíl od neoklasické teorie nepovažují tyto teorie stranu nabídky za bezproblémovou a automaticky se přizpůsobující poptávce a případné státní intervence ve formě regionální politiky se snaží směřovat právě na stimulaci výroby a specializaci na úrovni malých a středně velkých firem.

2.3.1.5

Teorie vysvětlující vývoj v období post-fordizmu

Konečně zvláštní skupinu tvoří několik vzájemně velmi blízkých teorií jako je teorie výrobního okrsku, teorie flexibilní specializace, resp. flexibilní akumulace a teorie učících se regionů. Podobnost základních prvků některých těchto teorií je tak velká, že je někteří autoři ani všechny navzájem nerozlišují. Za klíčové faktory regionálního rozvoje jsou považovány kvalitní sociální, kulturní a institucionální struktury a nehierarchický systém organizace spolupráce malých firem a networking (sítě intenzivních mezilidských kontaktů založených na důvěře, které koordinují spolupráci). Úspěchu je dosahováno pomocí úspor z rozsahu i ze specializace, pokročilou dělbou práce mezi firmami, sdílením informací, malosériovou výrobou založenou na neustálých inovacích, eliminací rigidního dělení na

4

Za první typ konvergence je považována situace, kdy zaostalejší regiony rostou rychleji než regiony vyspělejší (tzv. absolutní beta-konvergence). Druhým typem konvergence pak je situace, kdy dochází k poklesu variability (např. v úrovni HDP) mezi regiony (tzv. delta - konvergence).

50

manuálně pracující a manažery, existencí podpůrných institucí (místní správa, lokální banky, exportní agentury apod.) a sdílením stejných hodnot a cílů. V 90. letech se vynořilo značné množství prací, zaměřených na studium regionálních podmínek tvorby inovací a na studium mechanizmů dynamické konkurenční výhody založené na zvláštní schopnosti regionálních subjektů se učit. Tento nový směr čerpal z diskuse o flexibilní specializaci. Vzhledem k tomu, že klíčovým prvkem těchto přístupů je přesvědčení, že hlavním faktorem rozvoje je schopnost učit se a současně, že učení a tvorba inovací není doménou izolovaných firem, ale celé sítě různých subjektů v regionu, bývá tento směr označován za teorii učících se regionů (learning regions), méně často pak jako koncept lokálního inovačního milieu. Zájem o tuto problematiku vrcholil ve druhé polovině 90. let a jedná se tak o zatím poslední teoretický koncept v rámci teorií regionálního vývoje. Základní rozdíl mezi teorií výrobního okrsku a teorií flexibilní specializace na jedné straně a teorií učících se regionů na straně druhé spočívá zejména v tom, že za hlavní aglomerační výhody jsou v prvním případě považovány úspory ze specializace, úspory transakčních nákladů apod., zatímco ve druhém případě je za hlavní aglomerační mechanizmus považována zvláště silná schopnost akumulace znalostí v daném regionu a vytváření podmínek pro vznik nových. Lze tedy říci, že se jedná o posun od aglomeračních výhod chápaných v úzkém ekonomickém smyslu k aglomeračním výhodám v oblasti sociokulturní. Teorie flexibilní specializace a méně často také teorie výrobního okrsku bývají spojovány s regulační teorií. Regulační teorie představuje levicovou reakci na ortodoxní marxisty tvrdící, že kapitalizmus směřuje k sebedestrukci. Regulační teorii je proto možno řadit i mezi neomarxistické teorie. Regulační teorie chápe historii jako řetěz odlišných období, které se od sebe navzájem liší vztahy při výrobě a politickým a institucionálním kontextem, který výrobu koordinuje. Tato relativně dlouhá období stability jsou nazývána režimem akumulace. Každý režim akumulace (=období, kdy platí určitý model jednání) končí krizí, chápanou buď jako sociální otřes nebo stagnaci. Nový režim akumulace začíná vytvořením nových forem organizace výroby, doplněných odpovídajícím institucionálním rámcem. Příkladem takového období je např. fordizmus a podle některých autorů od 70. let rodící se post-fordizmus. Žádná z výše uvedených teorií regionální vývoje nicméně nedokáže předpovědět budoucí vývoj, což by však ani nemělo být jejich cílem. Regionální vývoj (podobně jako vývoj společenský) není totiž a priori plně determinován a vždy bude závislý na aktivitě subjektů schopných „způsobit rozdíl“. Smyslem teorií regionálního vývoje by mělo být zejména stanovení hierarchie rámců, procesů a subjektů, včetně míry jejich autonomie a vazeb. Značný počet teorií regionálního vývoje je odvozen od ekonomických teorií (a ty do jisté míry problematiku zužují). Přehled teorií ukázal, že neexistuje žádná obecně přijímaná teorie regionálního vývoje.

51

2.3.2. Pojetí regionální politiky Pro praktickou aplikaci teorií regionálního rozvoje a jejich transformaci do reálných regionálních politik lze jednotlivé vývojové fáze a přístupy k regionálnímu rozvoji shrnout do dvou základních pojetí. Pro přehlednost si je označíme jako „klasické pojetí“ regionální politiky tj. pojetí historicky starší vycházející z neoklasických, ale zejména pak keynesiánských přístupů a na pojetí „soudobé“, které se opírá o prolínání neokonzervativního a neo-institucionálního pojetí a svůj důraz klade zejména na podporu lokálních iniciativ, podporu malých a středních firem, decentralizaci kompetencí, deregulační opatření, spolupráci a inovace, šíření inovací a síťování – networking. Pro přehlednost jsou tyto dva základní přístupy srovnány v následující tabulce:

Klasické pojetí regionální politiky

Soudobé pojetí regionální politiky

vyrovnávání rozdílů mezi rozvinutými a méně rozvoj příhraniční a přeshraniční spolupráce rozvinutými regiony v rámci států centrální řízení

decentralizace (rozhodující aktivity přímo v regionu)

důraz na investice z centra

důraz na mobilizaci vnitřních zdrojů

podpora velkých podniků

podpora meších flexibilních a dynamických podniků

budování průmyslových podniků v agrárních využívání výsledků vědeckého a technického regionech pokroku – rozvoj elektroniky a biotechnologií; posun v životním stylu – ekologické zemědělství, eko a agroturistika inovační strategie vycházející ze znalosti místních podmínek (SWOT analýza, management a marketing) region chápán jako fyzickogeografický celek region chápán jako sociálněgeografický celek (tj. staticky) (tj. dynamicky) strategický cíl: regionální růst

ochrana a tvorba životního prostředí

Tab. 2.1 Srovnání klasického a soudobého pojetí regionální politiky

52

Literatura k tématu Aktualizace vymezení regionů se soustředěnou podporou státu dostupné z: http://www.mmr.cz/index.php?show=001024004002 Blažek, J.: Politika hospodářské a sociální soudržnosti EU a příprava ČR na vstup do EU Blažek, J., Uhlíř, D.: Teorie regionálního rozvoje, Karolinum Praha 2002 Blažek, J.: Teorie regionálního vývoje: je na obzoru nové paradigma či jde o pohyb v kruhu?. Geografie-Sborník ČGS 3/1999, s. 141-195 Skokan, K.: Evropská regionální politika v kontextu vstupu České republiky do Evropské unie. Ostrava: :2003 Wokoun, R.: Česká regionální politika v období vstupu do EU. Praha: VŠE- Oeconomica, 2003 www.regionalnirozvoj.cz

53

54

3

Nástroje regionální politiky

3.1

Plánování

Plánování jako jeden z atributů myslících bytostí je známo z nejstarších historických epoch. Plánování chápeme jako kvalifikovaný odhad budoucnosti a k moderní společnosti neoddělitelně patří. Chceme-li dobře odhadovat budoucí vývoj jakéhokoliv společenství, je nutné vycházet ze současného stavu. Ten je dobře znám v dosavadním vývoji, v trendech, kterými naše společenství prošlo v uplynulé době, nebo ve stavu naší společnosti, pro kterou chceme hledat cesty k dalšímu rozvoji.

3.1.1 Druhy plánů Obecně je možno plány klasifikovat jako: 1. smysl či poslání – identifikuje společenský účel a základní funkci, respektive úlohu dané instituce; 2. cíle – představují konec, ke kterému směřují činnosti; 3. strategie – definujeme je jako určení dlouhodobých cílů a stanovení nezbytných činností, jak těchto cílů dosáhnout; 4. taktiky – jsou zvláštním druhem plánů, které všeobecně určují či objasňují postupy nebo způsoby uvažování při rozhodování. Pomáhají rozřešit sporné otázky dříve, než se z nich stanou problémy; 5. postupy – jsou velmi často používané plány, vymezující posloupnost a provádění jednotlivých kroků (operací) budoucích činností, v návaznosti na použití taktik upravují jejich realizaci; 6. pravidla – určují specifické požadavky na budoucí činnosti a jiné záležitosti s vyloučením jakékoliv volnosti rozhodování (na rozdíl od taktik), většinou představují nejjednodušší typ plánu; na rozdíl od postupu určují provádění činnosti bez specifikace časové posloupnosti; pravidlo může a nemusí být součástí postupu; 7. programy – jsou kombinací více druhů plánů a slouží obvykle k realizaci rozsáhlejších cílových řešení; obvykle bývají podporovány rozpočtem; 8. rozpočty – jsou numerickým vyjádřením očekávaných výsledků; většinou jsou zpracovány ve finančních jednotkách, nevylučuje se však použití i v jiných měřitelných veličinách (normohodiny, jednotky produkce atp.); často může být rozpočet základním plánovacím nástrojem i základním standardem pro následnou kontrolu; může být spojen s programem nebo je vázán s určitým obdobím, nejčastěji rokem. V praxi se můžeme setkat se širokým výčtem druhů plánů, avšak ne všechny je lze ve skutečnosti za plány považovat. Užší chápání obsahu a formy plánování bývá častou příčinou neefektivnosti plánování. Správné uvažování vede k závěru, že plán představuje jakýkoli postup budoucích činností a může nabývat výše uvedených podob.

55

3.1.2 Postup plánování V nejširším smyslu plánování umožňuje jakoukoliv záměrnou činnost a její organizaci. Jeden z pohledů na proces plánování znázorňuje toto schéma:

Obr. 3.1 Proces plánování Uvedený postup plánování platí stejně pro plánování individuální a krátkodobé, jako pro dlouhodobé plánování týkající se velkých skupin lidí. Aby mohl být plán týkající se více než jednoho člověka uskutečněn, musí se všichni dotčení lidé vzdát části své svobody rozhodování ve prospěch záměrů plánu. Všechny naznačené obecné fáze a vztahy procesu plánování mají svůj význam. Opomeneli se kterákoliv z nich, zvláště při formalizovaném plánovacím procesu (tj. postupu plánování, který se řídí danými zásadami např. metodikou či legislativou), je vysoce pravděpodobné, že průběh plánovacího procesu ztratí svou racionalitu a že nebude dosaženo cíle, pro který byl plánovací proces určen. Jiným popsaným postupem je plánování manažerské, které pracuje s následujícími základními plánovacími kroky: Uvědomění si příležitostí a hrozeb předchází reálnému plánování, ale je skutečným začátkem plánovacího procesu. Plánování vyžaduje realistickou diagnózu příležitostí a hrozeb (včetně jejich budoucích možných podob), které pramení především z vnějšího a oborového okolí, ale někdy i z poznání vlastních silných a slabých stránek. Podcenění tohoto kroku přináší velké riziko pro bezproblémový chod instituce. Stanovení cílů znamená formulování cílů (jak dlouhodobých, tak krátkodobých) instituce jako celku i každé její jednotky. Cíle specifikují očekávané výsledky a identifikují koncové body. V tomto kroku se též stanoví, jak má být cílů dosaženo, vytyčují se priority a vzniká síť strategií, taktik, postupů, pravidel a programů. Vývoj předpokladů je třetím logickým krokem. Jde o předpoklady týkající se prostředí, ve kterém budou plány realizovány. Z praktických důvodů (finanční a kapacitní náročnost prognózování složité budoucnosti) jsou předpoklady omezovány pouze na rozhodující faktory z hlediska jejich vlivu na realizaci plánu. Při plánování hraje prognózování důležitou roli a zde jsou podstatné otázky: Jaké budou ceny, jaké budou náklady, mzdy, jaké budou daně, jaké bude politické či legislativní prostředí, jak bude financován rozvoj, jaké jsou časové horizonty různých událostí, jaké jsou trendy rozvoje.

56

Čtvrtým krokem je určování alternativních postupů, které se zdají být reálné. Plány lze téměř vždy realizovat alternativně a pokud se v praxi předem smiřujeme s jedinou možností, jak dosáhnout cíle, je to hlavně z pohodlnosti a vždy na úkor efektivnosti plánu. Ve skutečnosti nebývá problémem nalezení alternativ plánu, ale jejich redukce na ty nejslibnější pro další analýzu. Plánovači proto musejí obvykle provádět předběžné hodnocení alternativ.

Obr. 3.2 Manažerský proces plánování V dalším kroku je třeba sledovat hodnocení alternativ z hlediska vytýčených cílů a akceptovaných předpokladů. Jednotlivé alternativy mohou nabízet různou míru naplnění daného cíle, nebo dokonce některé z nich kromě daného cíle umožní dosáhnout i cíle další. Hodnocení alternativ může také odhalit různou míru rizika realizovatelnosti jednotlivých alternativ v porovnání s předpoklady. Na základě výsledků předchozího hodnocení alternativ plánu dochází k rozhodnutí odpovědného orgánu o volbě jedné z alternativ k realizaci. Zde končí přípravná fáze tvorby plánu a začíná jeho zabezpečovací fáze a následuje fáze implementace.

57

Příprava a zpracování odvozených plánů slouží jako nezbytná podpora hlavního plánu. Numerizování plánu pomocí rozpočetnictví (tj. sestavení rozpočtů) představuje převedení plánu do číselné podoby. Jakmile jsou plány dobře připraveny, stávají se integrující složkou různých plánů a současně vytvářejí důležité standardy, jejichž pomocí je možno vyhodnocovat přínos plánovacích procesů. Zatímco plánování jako forma abstraktního myšlení je vlastní všem myslícím bytostem, plány jako nástroj organizace činnosti lidských společenství mohou pro své uskutečnění nabývat různých forem: od naprosté nezávaznosti po dogmatické centrální řízení všech činností v totalitních systémech.

3.1.3 Formy plánování Hovoříme-li o plánování ve veřejném sektoru (na úrovni státu, krajů i jednotlivých obcí), máme nejčastěji na mysli plánování strategické, územní a ekonomické (finanční). Územní plánování je soustavná činnost, která se zabývá územním rozvojem s cílem optimálního i funkčního využití území, vyloučení vzájemných disproporcí a prosazování veřejného i soukromého zájmu v území. Strategické plánování je nástroj sloužící k rozvoji jakékoliv organizace (např. instituce, podniku nebo města), který se prostřednictvím analýz a konkrétních kroků snaží systematicky propracovat ke změnám k lepšímu. Na rozdíl od územního plánování nemá strategické plánování obecně platnou definici, existuje mnoho různých pohledů, které jeho cíle i prostředky vidí odlišně. Ekonomické (finanční) plánování je prvkem, který vnáší do řízení organizace (např. instituce, podniku nebo města) orientaci na finanční cíl, dále pak omezuje finanční riziko. U soukromých subjektů se jeho operabilním finančním cílem stává nejčastěji zisk, u veřejnoprávních subjektů je jeho cílem efektivní hospodaření s disponibilními finančními prostředky a veřejný prospěch.

Literatura k tématu Klestil, a kol. Základy managementu, Masarykova univerzita, Brno: 1997 Maier, K. Územní plánování, ČVUT, Praha: 1997 Perlín, R. Strategický plán mikroregionu. Metodická příručka pro zájemce o strategické plánování ve venkovských mikroregionech a obcích. Praha, 2000

58

3.2. Strategické plánování Strategické plánování lze obecně charakterizovat jako nástroj sloužící k rozvoji jakékoliv organizace (např. instituce, podniku nebo města), který se prostřednictvím analýz a konkrétních kroků snaží systematicky propracovat ke změnám k lepšímu. V tomto ohledu hovoříme o strategickém plánování obecně jako o nástroji pro rozvoj jakékoliv organizace. Specifickým oborem je potom využití strategického plánování ve veřejném sektoru.

3.2.1 Počátky a vývoj metody strategického plánování Metoda strategického plánování byla poprvé zavedena ve vojenství, konkrétně v armádě Spojených států amerických v době druhé světové války. Další a mnohem známější oblastí, kde se strategické plánování uplatnilo, byl management firem. Počátky strategického plánování ve firmách se datují přibližně od první poloviny 70. let 20. století, kdy se tento obor objevil na Harvard Business School. Zde se tato metoda přizpůsobila potřebám soukromých společností, tzn., že měla pomoci v rozhodování o rozvoji firem. Vzápětí potom se v USA začíná objevovat strategické plánování rozvoje území s ohledem na potřeby soukromého sektoru (rozdělení území na průmyslové části a části k bydlení, důraz na rozvoj škol a bydlení pro pracovníky firem apod.), které bylo spjato s ekonomickým rozvojem soukromého sektoru. Jedním z hlavních důvodů tohoto spojení byly ekonomické změny, které se záhy začaly odrážet v rozvoji měst a situaci ve společnosti. Strategické plánování lze obecně charakterizovat jako nástroj sloužící k rozvoji jakékoliv organizace (např. instituce, podniku nebo města), který se prostřednictvím analýz a konkrétních kroků snaží systematicky propracovat ke změnám k lepšímu. V tomto ohledu hovoříme o strategickém plánování obecně jako o nástroji pro rozvoj jakékoliv organizace. Specifickým oborem je potom využití strategického plánování ve veřejném sektoru jako je např. regionální plánování, tzn. použití této metody za účelem rozvoje nějakého územního celku – regionu. Aplikace metody strategického plánování v oblasti regionálního rozvoje nemá příliš dlouhou tradici. Výrazněji se začíná prosazovat až v průběhu 80. let 20. století a představuje tak proces, který pomáhá obcím a regionům v jejich dalším rozvoji. Metodika strategického plánování se osvědčila také během procesu evropské integrace, kde se v rámci EHS začala uplatňovat na regionální úrovni. V současnosti je tato metoda východiskem především při vytváření programových dokumentů v rámci Evropské unie při žádostech o poskytnutí finančních prostředků z fondů EU: Strukturálních fondů, Kohezního fondu, Evropského zemědělského garančního a podpůrného fondu (EAGFF), Finančního nástroje na podporu rybolovu (FIFG). Strategické plánování pro město se liší od strategického plánování pro komerční podniky i od strategického plánování pro neziskové organizace. Nejen proto, že sleduje jiný účel a cíl, ale také proto, že město je mnohem složitější organizace než běžný podnik nebo běžná instituce. Ve městě se střetává mnohem více různých, často i protikladných zájmů a probíhá zde mnohem více různorodých procesů. Ty přinášejí problémy, jež mají odlišné příčiny a jsou odlišné povahy. Mají proto také různé možnosti řešení i různé časové horizonty, v nichž je lze vyřešit. Strategické plánování jako plánovací nástroj rozvoje města je v kontextu České republiky plánovacím nástrojem relativně novým – můžeme o něm hovořit až od poloviny 90. let 20. století a není proto dosud jasně definováno žádným zákonem. Strategický plán (jako „vlajkový“ produkt strategického plánování) je sice zmíněn v několika právních

59

předpisech, většinou však pouze nepřímo. Jako hlavní legislativní oporu pro strategické plánování je v současnosti možné uvést Zákon č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, který obecně upravuje problematiku regionálního plánování a definuje jednotlivé dokumenty regionálního rozvoje. Pravomoci a povinnosti obce / města v oblasti rozvoje jsou vymezeny poměrně obecně v zákoně č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), jež vyhrazují zastupitelstvu „schvalovat program rozvoje obce“ (§ 84, odst. 2) a podle jednotlivých rozvojových témat pak v celé řadě specializovaných zákonných norem. V České republice lze v průběhu uplynulých letech vysledovat určité trendy v oblasti strategického plánování, přesto nelze hovořit o historii, protože vývoj několika fází, které byly u různých měst různě dlouhé, není a nemůže být dosud ukončen. Přestože česká města s jednotlivými etapami strategického plánování neustále získávají nové zkušenosti, které tudíž ani nemohou být v uspokojivé míře popsány, pokusím se v následující kapitole z dostupných zdrojů vytvořit přibližný obraz o vývoji přístupů ke strategickému plánování u nás.

3.2.2 Přístupy ke strategickému plánování Existují různé postupy tvorby strategických plánů rozvoje s různými cíli. Pro první polovinu 90. let 20. století bylo charakteristické to, že ve strategickém plánování rozvoje obcí a měst v České republice převažovalo především ekonomické hledisko. Hlavní prioritou strategických plánů byl ekonomický rozvoj s cílem zlepšit místní podnikatelské prostředí a konkurenceschopnost města. Ekonomický rozvoj měl dát městu schopnost úspěšně se přizpůsobovat ekonomickým změnám pomocí zlepšování vlastního konkurenčního postavení v kritických produkčních faktorech jako jsou lidské zdroje, informace, technologie, kapitál a infrastruktura. Oproti tomu sociální geografové vidí strategické plánování "jako soubor postupných a zcela konkrétních kroků, které povedou ke zlepšení sociálně ekonomického prostředí v celém řešeném území". Do procesu strategického plánování se zejména na přelomu tisíciletí začaly prosazovat myšlenky a principy udržitelného rozvoje. Uplatnění těchto principů v praxi strategického plánování obcí, měst a regionů je nazýváno místní Agendou 21 (MA 21). Jedná se o novou kvalitu řízení věcí veřejných, založenou na: • strategickém plánování; • účasti veřejnosti v plánovacích i rozhodovacích procesech; • respektování ekologických limitů ve vztahu k sociálnímu a ekonomickému rozvoji. Všechny tyto přístupy ke strategickému plánování se v mnohém liší a jsou rozdílené ve svých postupech, cílech i výsledcích. V následujícím textu se zaměříme zejména na srovnání základních charakteristik ekonomického přístupu a přístupu založeném na realizaci principů udržitelného rozvoje.

3.2.2.1

Ekonomický přístup

V období přibližně 1. poloviny 90. let 20. století je strategické plánování chápáno zejména jako nástroj ekonomického rozvoje a je charakterizováno takto: „Strategické plánování je systematický způsob, jak organizovat změny a vytvářet v celé společnosti široký konsensus a společnou vizi pro lepší ekonomickou budoucnost. Jedná se o tvořivý proces, jehož cílem je nalézt kritické oblasti a shodu na záměrech, cílech a strategiích, které, pokud budou naplněny, pomohou situaci v těchto kritických oblastech řešit.“ Strategické plánování ekonomického rozvoje se charakterizuje jako způsob, „kterým města využijí

60

svých zdrojů a kompetencí k tomu, aby převzala odpovědnost za vlastní ekonomickou budoucnost.“ „Ekonomický rozvoj představuje klíčový problém všech měst, která se zaměřují na svůj další růst. Je trvalým předmětem zájmu jak volených zástupců, tak i ostatních vedoucích představitelů obcí“. Strategické plány ekonomického rozvoje měly řadu vad a nedostatků jak v procesu vzniku, tak i po obsahové stránce (nezohlednění některých důležitých aspektů – např. ochrany životního prostředí, principů trvalé udržitelnosti apod.) a jejich účinnost byla nízká. Přesto přinesly do řady našich měst zcela nový fenomén, který se stal předstupněm pro strategické plánování v evropských souvislostech. Cílem strategického plánu ekonomického rozvoje obce je realizovat politiky a programy, které by přinesly posílení ekonomik na místní úrovni. Rozvoj je tedy zaměřen především na ty faktory, které ovlivní hospodářskou úroveň města, podnikatelů a občanů v něm žijících. Strategický plán ekonomického rozvoje je založen na dobrém podnikatelském prostředí, které: • přitahuje nové pracovní místa vytvářející investice; • zlepšuje postavení již existujících podniků; • povzbuzuje podnikavost v celé komunitě; • podporuje vznik malých a středních podniků; • hledá a nabízí budovy a pozemky vhodné pro podnikání. Proces ekonomicky zaměřeného strategického plánování sestává z několika základních kroků, ve kterých se zaměřuje na veřejně soukromé partnerství, analýzu prostředí, identifikaci kritických oblastí, sestavení strategického plánu a jeho následné hodnocení a monitorování. Za celý proces strategického plánování odpovídá obvykle zvolená skupina lidí – Komise pro strategický rozvoj. Tato skupina by neměla být složena pouze z odborníků, ale mělo by se jednat o tým takových lidí, kteří jsou schopni přijímat konsensuální rozhodnutí a tato rozhodnutí potom z pozice svého postavení také prosazovat. Účelem strategického plánování ekonomického rozvoje je dosáhnout konsensu a společných vizí, proto je důležité, aby ti, kteří proces řídí, byli důvěryhodnými vedoucími představiteli obce schopnými ovlivnit její budoucnost. Proto by se na práci komise měli podílet reprezentanti všech rozhodujících oblastí, jako např: • volení veřejní činitelé; • ředitelé a vedoucí pracovníci velkých podniků; • ředitelé místních bank a peněžních ústavů; • místní obchodníci s realitami; • reprezentant hospodářské komory nebo jiných sdružení podnikatelů; • ředitelé středních škol a zástupce místní univerzity; • ředitel místního úřadu práce; • vydavatelé novin. Předsednictví v komisi by se měl ujmout všeobecně uznávaný zástupce soukromého sektoru, a to z důvodu toho, aby se zvýšilo vnímání existence veřejno-soukromého partnerství. Tento postup by měl dát občanům jasně najevo, že strategický plán není jen politicky motivovanou akcí radnice.

61

Práci Komise je nutné podpořit několika pracovními skupinami (subkomisemi), a to tak, aby existovala pro každou řešenou oblast jedna pracovní skupina. Tyto skupiny by měly být sestaveny z expertů na danou problematiku a měli by v nich být zastoupeni členové Komise. Celý proces je rozfázován do následujících čtyř kroků: • formulování a diskuse problémů na společném pracovním jednání (týmová část zpracování problematiky); • písemné zpracování témat, doporučení a dílčích závěrů projednávaných v týmu (konzultantem zajišťovaná část problematiky); • připomínkování vypracovaného pracovního materiálu a jeho dopracování podle doporučení jednotlivých členů týmu (individuální část zpracování problematiky); • projednání dílčího dokumentu na pracovním zasedání, dořešení vazeb na ostatní části řešení (svobodná část zpracování problematiky). Výše popsaný způsob posouvá celý proces strategického plánování do polohy ekonomických strategií. Konzultant, který vede obec procesem strategického plánování, směřuje Komisi pro strategický rozvoj předem jasně daným koridorem. Zároveň je zde dáno minimum prostoru názorům široké veřejnosti a zapracování těchto názorů do výsledného strategického plánu.

3.2.2.2

Sociogeografický přístup

Sociálně geografický přístup chápe strategické plánování „jako soubor postupných a zcela konkrétních kroků, které povedou ke zlepšení sociálně ekonomického prostředí v celém řešeném území.“ Strategické plánování je založeno na jasném porozumění vnitřním silným a slabým stránkám dané komunity, ale i na pochopení hrozeb a příležitostí, které pro města představují vnější vlivy. Strategický plán pojímaný v sociogeografických dimenzích by tedy měl nabízet taková řešení, která: 1. dobře znají všichni, kteří mají možnost ovlivňovat prostředí v území, tedy starosta, členové zastupitelstva, ale i další aktivní občané; 2. jsou s ním seznámeni i další podnikaví obyvatelé, představitelé jednotlivých podniků a dalších institucí, které se v území nacházejí; 3. všichni účastníci strategického plánování souhlasí s navrženými kroky; 4. všichni účastníci jsou ochotni navržené kroky v blízké budoucnosti uskutečňovat; 5. v řešeném území jsou finanční i lidské zdroje, které mohou k řešení přispět. Strategický plán je takto možné chápat jako dohodu o dalším využití současných možných zdrojů a nalezení společného programu, který obec chce ve vzájemné spolupráci postupně uskutečnit. Není přitom tak důležité, jakým způsobem se k doporučeným krokům obec dostane, jakou metodu strategického plánování zvolí, ale mnohem důležitější je společná vůle prosazovat postupné kroky, které povedou ke zlepšení celkové situace.

62

3.2.2.3

Environmentální přístup - Přístup udržitelného rozvoje

V době přelomu tisíciletí řada měst opouští princip strategického plánu jako plánu ekonomického rozvoje a přiklání se k širšímu vnímání této problematiky. Ukázalo se například, že při procesu strategického plánování už nelze eliminovat environmentální problematiku, s níž úzce souvisejí cíle (trvale) udržitelného rozvoje. Agenda 21, která princip (trvalé) udržitelnosti vyhlásila, byla pro aplikaci na místní úrovni rozpracována do dokumentu s názvem Místní (lokální) agenda 21, který v řadě kapitol týkajících se života místní komunity rozpracovává modely konkrétního chování vedoucí k (trvale) udržitelnému rozvoji. Požadavky na strategické plánování jsou uvedeny v následujícím odstavci. Přechod k udržitelnému rozvoji vyžaduje rozhodování s dlouhodobým výhledem. Adekvátní jsou takové plánovací postupy, které: •

řeší problémy dlouhodobě a komplexně;

•

umožňují optimálně využívat zjevné i skryté zdroje;

•

pomáhají dosáhnout konsensu všech účastníků v hlavních otázkách.

Adekvátním nástrojem je strategické plánování, které mobilizuje a co nejefektivněji využívá všechny vlastní zdroje a včas a adekvátně reaguje na změny v okolním prostředí. Neznalost či nechuť ke strategickému plánování může být vážnou překážkou udržitelného rozvoje obcí a regionů. V tomto pojetí je nahlíženo na strategický plán jako na základní a směrný dokument daného místa, který by měl odpovídat potřebám udržitelného rozvoje a Agendy 21. Agenda 21 je dokumentem OSN, který rozpracovává principy udržitelného rozvoje v globálním měřítku do jednotlivých problémových oblastí. Tento dokument byl přijat v roce 1992 účastníky Konference OSN o životním prostředí a rozvoji, která se konala v brazilském Rio de Janeiru a která je nazývaná "Summitem Země". Kapitola 28 dokumentu Agenda 21 je věnována uplatnění principů udržitelného rozvoje v místních podmínkách. Místní správy jsou zde vyzdviženy jako ty orgány, které mají velký vliv na globální problémy a které mohou ovlivnit vývoj směrem k udržitelnému rozvoji nejen v místních, ale i globálních rozměrech. Místní správy jsou zde vyzvány k přijetí tzv. místních Agend 21, tedy strategického a akčního plánu rozvoje obce, vypracovaného ve spolupráci s veřejností a občanským sektorem (nestátními neziskovými organizacemi, profesními svazy), podnikateli a dalšími. Tento plán má být postaven na principech udržitelného rozvoje. Základní aspekt udržitelného rozvoje asi nejlépe vystihuje definice ze Zprávy pro Světovou komisi OSN pro životní prostředí a rozvoj (WCED) nazvané „Naše společná budoucnost“, kterou v roce 1987 předložila její tehdejší předsedkyně Gro Harlem Brundtlandová. Tato definice říká: „udržitelný rozvoj je takový způsob rozvoje, který uspokojuje potřeby přítomnosti, aniž by oslaboval možnosti budoucích generací naplňovat jejich vlastní potřeby.“ Jde tedy o snahu, která by vedla k nalezení a zachování rovnováhy mezi třemi základními oblastmi našeho života: ekonomikou, sociálními aspekty a životním prostředím.

63

Mezi základní principy udržitelného rozvoje patří: 1. propojení základních oblastí života – ekonomické, sociální a životního prostředí; řešení zohledňující pouze jednu nebo dvě z nich není dlouhodobě efektivní; 2. dlouhodobá perspektiva - každé rozhodnutí je třeba zvažovat z hlediska dlouhodobých dopadů, je třeba strategicky plánovat; 3. kapacita životního prostředí je omezená – nejenom jako zdroje surovin, látek a funkcí potřebných k životu, ale také jako prostoru pro odpady a znečištění všeho druhu; 4. předběžná opatrnost - důsledky některých našich činností nejsou vždy známé, neboť naše poznání zákonitostí fungujících v životním prostředí je stále ještě na nízkém stupni, a proto je na místě být opatrní; 5. prevence – je mnohem efektivnější než následné řešení dopadů; na řešení problémů, které již vzniknou, musí být vynakládáno mnohem větší množství zdrojů (časových, finančních i lidských); 6. kvalita života – má rozměr nejen materiální, ale také společenský, etický, estetický, duchovní, kulturní a další, lidé mají přirozené právo na kvalitní život; 7. sociální spravedlnost - příležitosti i zodpovědnosti by měly být děleny mezi země, regiony i mezi rozdílné sociální skupiny. Chudoba je ohrožující faktor udržitelného rozvoje; proto je, až do jejího odstranění, naše odpovědnost společná, ale diferencovaná. Sociálnímu pilíři udržitelného rozvoje se přikládá stále větší význam a udržitelný rozvoj je čím dál častěji chápán jako „Trvalé zlepšování sociálních podmínek v rámci ekologické únosnosti Země.“ Ekonomika v tomto výkladu hraje roli nástroje k dosažení zlepšení sociálních podmínek; 8. zohlednění vztahu „lokální – globální“ – činnosti na místní úrovni ovlivňují problémy na globální úrovni – vytvářejí je nebo je mohou pomoci řešit (a naopak); 9. vnitrogenerační a mezigenerační odpovědnost (či rovnosti práv), tj. zabezpečení národnostní, rasové i jiné rovnosti, respektování práv všech současných i budoucích generací na zdravé životní prostředí a sociální spravedlnost; mluvíme o morální povinnosti k budoucím generacím – zajišťujeme jim možnost života ve zdravém prostředí? Nebudou muset spíše řešit problémy, které dnes my vytváříme a nad kterými přivíráme oči? 10. demokratické procesy – zapojením veřejnosti již od počáteční fáze plánování vytváříme nejen objektivnější plány, ale také obecnou podporu pro jejich realizaci. Strategické plánování v tomto pojetí je tedy proces, při kterém jsou respektovány výše uvedené principy udržitelnosti, jsou vytvořeny dlouhodobé cíle a stanoveny cesty k jejich dosažení. Tyto cíle by měly vycházet z reálných potřeb místních lidí a možností území. K úspěšnému splnění této podmínky, je nezbytná průběžná spolupráce s veřejností v celém procesu strategického plánování, tedy jak při vzniku plánu, tak při jeho realizaci. Tím by měla být zajištěná apolitičnost strategického plánu a mělo by dojít k zamezení preferencí osobních aktivit místních představitelů. Přesně z toho vychází a tento cíl sleduje Místní agenda 21, což je program rozvoje obce, který zavádí principy udržitelného rozvoje do praxe. To znamená, že strategický plán, který propojuje ekonomické a sociální aspekty s oblastí životního prostředí je vytvářen ve spolupráci s veřejností. To je zcela nový přístup, který doporučuje místním úřadům, aby se učily od občanů a skupin. Místní plány rozvoje by měly být konzultovány s veřejností a

64

nejen konzultovány, ale veřejnost by se měla aktivně spolupodílet na vytváření i realizaci místní Agendy 21. Místní Agenda 21 se snaží povzbudit větší účast obyvatel v procesech plánování a realizace rozvoje. Každá strategie místní Agendy 21 by měla spojovat snahy různých sektorů společnosti a místních obyvatel, vycházet z podrobné analýzy místních problémů a směřovat k udržitelnému rozvoji. Strategický plán rozvoje je základním a směrným dokumentem daného místa a měl by odpovídat potřebám udržitelného rozvoje. Hlavními pilíři strategického plánu zpracovaného dle principů udržitelného rozvoje bývají většinou: • motiv zajištění udržitelného rozvoje; • motiv udržení prosperity; • zajištění neprůmyslového rozvoje a přesun iniciativy do jiných sektorů; • zajištění zdrojů a motoru regionálního rozvoje; • propojení Agendy 21 a územního plánování. Nejsou stanoveny žádné jednotné postupy jak zavádět místní Agendu 21, existují však návrhy činností, které by měly místní úřady uskutečňovat. Ty můžeme shrnout do následujících sedmi kroků: 1. Řízení a zlepšování výkonu místních správ Udržitelnost by se měla stát nedílnou součástí řízení místního úřadu. Zaměstnanci úřadů by měli být schopni zapojit základní principy udržitelného rozvoje do svého každodenního rozhodování. Ke zlepšení výkonu místní správy mohou napomoci řídící metody a nástroje, jako jsou společné prohlášení o přijetí principů udržitelného rozvoje, vytváření meziresortních pracovních skupin a mezioborových týmů s cílem prosazovat udržitelnost, zavádění systémů ekologického řízení nebo školení všech pracovníků úřadu. 2. Začleňování udržitelnosti rozvoje do městské politiky a aktivit Plány a dokumenty, které vznikají, by měly být součástí souvislé a dlouhodobé strategie udržitelného rozvoje. Měly by odpovídat společným úkolům a cílům v tomto směru. 3. Zvyšování veřejného povědomí, výchova a vzdělávání Aby se místní lidé mohli úspěšně zapojit do akcí místního udržitelného rozvoje, musí porozumět jeho základním otázkám. 4. Konzultace a zapojování širších společenství a veřejnosti Strategie místní Agendy 21 by měla spojovat snahy různých sektorů společnosti a místních obyvatel, vycházet z podrobné analýzy místních problémů a směřovat k udržitelnému rozvoji. 5. Společné akce Prostřednictvím společných akcí, kterých se účastní zástupci místních úřadů a zájmové a profesní skupiny společenství, je zapojována veřejnost do procesů směřujících k trvale udržitelnému rozvoji. 6. Vytváření místní udržitelné strategie a plánů akcí Každá místní Agenda 21 by měla mít vytvořenou strategii a stanovené cíle vedoucí ke zlepšení kvality života v příslušném místě. Tato strategie by měla být zpracována v jasný a veřejně dostupný dokument – strategický plán. Součástí tohoto strategického plánu má být akční plán, který přesně určí kdo, co a kdy udělá.

65

7. Měření, sledování a vyhodnocování postupu směrem k udržitelnosti Hlavní význam strategického plánu rozvoje však spočívá v obecně přijatém a na různém stupni praktické závaznosti schváleném rámci pro další rozvoj dotčeného území. Dále se strategickým plánem souvisí i osvětová funkce tím, že vyzýváme občany, aby uplatnili svůj vlastní názor. Strategický plán tedy vzniká na základě kompromisů různých skupin občanů, tudíž již samotná příprava dokumentu podporuje komunikaci a nutí k dohodě.

3.2.3 Metody tvorby strategických dokumentů Z relativní volnosti při tvorbě strategických plánů našich měst a z jejich nezakotvenosti v zákonných úpravách vyplývá i značná volnost ve způsobu jejich zpracování. Z tohoto úhlu pohledu můžeme hovořit o dvou vyhraněných přístupech ke tvorbě strategických dokumentů, a to expertní metodě a komunitní metodě.

3.2.3.1

Expertní metoda

Zpracování strategického plánu expertní metodou je založeno na postupném vypracování dokumentu skupinou najatých expertů, kteří zpravidla nejsou přímo z daného místa (obce, města) – s ním se v průběhu zpracování seznamují nebo čerpají informace od dalších místních expertů. Tým expertů vypracuje kvalitní strategii rozvoje, která je po stránce odbornosti a metodiky nenapadnutelná, detailně sledující jednotlivé jevy (především v analytické části, jež bývá nadbytečná na úkor vlastní strategické části), nepodléhající vlivům místního prostředí. Expertní metoda, pokud je dobře vedena a zvládnuta vytváří vysoce kvalitní a propracované strategie, které jsou-li potom implementovány zkušeným týmem odborníků přinášejí velmi výrazné pozitivní výsledky. Slabinou expertní metody může být (a při aplikaci v českém prostředí často byla) malá nebo povrchní znalost místního prostředí, konkrétních vztahů a konkrétních problémů. Autoři často vycházejí z detailní znalosti různých dostupných statistických údajů nebo sledování. Vlastní znalost terénu, konkrétních problémů a hodnocení na základě terénního výzkumu je zde naopak potlačeno. Největším úskalím této zvolené metody bývá její malá hloubka projednání s veřejností a s tím spojená malá obeznámenost veřejnosti s vytyčenými cíli, strategiemi i jednotlivými projekty. Malé zapojení veřejnosti potom může vést nejen k nezájmu veřejnosti o rozvojové strategie, ale i k jejich výraznému odmítání (zejm. v oblasti spojené s rozvojem průmyslu, dopravní infrastruktury apod.).

3.2.3.2

Komunitní metoda

Naproti tomu komunitní metoda vychází z předpokladu, že v každém místě (městě, obci či kraji) by měla existovat skupina „zainteresovaných“ osob, která tvoří komunitu. Komunita je potom každý, kdo má zájem o určité místo nebo je na něm hmotně zainteresován. Je tvořena lidmi, kteří bydlí v určitém místě, vlastní zde podnik nebo pracují v této oblasti, nebo tam navštěvují nějaké instituce, jako třeba školy nebo kostely. Do komunity také patří zvolení úředníci, kteří zastupují danou oblast a skupiny, které v ní provozují různé aktivity, jako například kuželkáři nebo spolek obchodníků. Komunitní metoda formuluje vlastní strategický plán jako výsledek diskuse místních obyvatel a expertů, který je pouze moderován vnějším facilitátorem. Podmínkou úspěšnosti metody je formulování poměrně širokého týmu místních znalců, kde by měli být zastoupeni jak představitelé místní správy, tak i představitelé státní správy, vedoucí pracovníci velkých podniků, místní aktivisté a další osobnosti, které se zajímají o rozvoj

66

města. Tato „iniciativní skupina“ se na moderovaných setkáních pokouší formulovat nejprve jednotlivé problémy regionu a později i navrhuje jednotlivá řešení. Aby závěry byly přijaty, je nutné najít bezpodmínečný konsensus všech účastníků jednání. Jednoznačnou výhodou této metody je její jasná orientace na konkrétní problémy a konkrétní řešení. Nezpracovávají se podrobné analýzy. Nejsou nutné, protože se předpokládá dobrá znalost místního prostředí. Další výhodou je srozumitelnost a jasná provázanost jednotlivých bodů strategie, která vzniká přímo za aktivní účasti místních znalců v rámci společné diskuse. Ti, kteří by měli v budoucnosti některé body strategie uskutečňovat, se tak osobně podílejí na jejím vzniku. Z tohoto důvodu je realizace navržených cílů snadnější, protože všichni zúčastnění by měli jednotlivým krokům rozumět a ztotožnit se s nimi. Závěrečné projednávání je jednodušší, rychlejší a bez větších problémů. Nevýhodou komunitního přístupu k tvorbě strategie může být její povrchnost. Některé zatím neidentifikované problémy nemusejí být v diskusi místních expertů formulovány a strategie na ně pak nereaguje. Místní představitelé nejsou nestrannými pozorovateli, proto se může stát, že některému z problémů je věnována až přílišná pozornost a na některý se zapomene. Místní experti mohou prosazovat takové projekty, které nejsou z ekonomického nebo jiného důvodu uskutečnitelné. Slabinou může být i neúplné zapojení některých místních odborníků do celého procesu především z důvodu nedostatku času. Klíčovým problémem, který může vypracování strategie znemožnit zcela, může být úplný nezájem místních expertů, představitelů veřejné správy a dalších místních aktivistů. Obecně nelze jednoznačně stanovit, že by jeden z výše popsaných přístupů byl vhodnější než postup druhý. V praxi se rovněž téměř nelze setkat s případy, že by některá z těchto metod byla uplatněna důsledně. Naopak obě tyto metody se při strategickém plánování našich měst různě kombinují a prolínají. Při obecném strategickém plánování lze ovšem v praxi sledovat posun od expertní metody k většímu uplatňování metody komunitní, což je i v souladu s obecnějšími tendencemi rozvoje uplatňování principů udržitelného rozvoje a realizace Místní agendy 21.

Zapojení veřejnosti - participace Účast občanů, nebo-li participace je v našem právním řádu uzákoněna zejména v územně plánovacím procesu. Jedná se o veřejné projednání zpracovaného územně plánovacího dokumentu. Zapojení veřejnosti do dalších plánovacích procesů je sice povinné (např. povinnost zveřejňovat a umožnit připomínkovat rozpočet obce) ale jejich praktické uplatňování je v zásadě formální anebo není spoluúčast veřejnosti požadována vůbec (např. tvorba strategických dokumentů). Zapojení veřejnosti ve všech plánovacích procesech je ale žádoucí a vychází nejen z aktuálních teoretických znalostí v oblasti plánování města, ale má již i řadu pozitivních aplikací (zejm. přístupy plánování v souladu s principy udržitelného rozvoje – Místní agenda 21 apod.) Existuje více schémat úrovní zapojení veřejnosti. Jedním z nich je např. tzv. "žebřík zapojení veřejnosti", který popisuje jednotlivé úrovně zapojení veřejnosti od prosté informovanosti až po delegování rozhodovacích pravomocí na veřejnost. V různých úrovních jsou potom různé techniky, jak s veřejností pracovat. Žebřík samozřejmě neznamená, že nejlépe je veřejnost zapojena, pokud je úroveň na nejvyšší příčce, ale spíše znázorňuje různé techniky účasti veřejnosti. Pro každý typ činnosti plánovacího, ale i realizačního procesu se také hodí jiná technika. Kvalitně zapojená veřejnost musí být zapojena s využitím více než jedné úrovně.

67

Rozhodovací pravomoci veřejnosti Spoluúčast při rozhodování Spoluúčast při rozhodování Informování se zpětnou vazbou Informování a vzdělávání

Obr. 3.3 Žebřík zapojení veřejnosti Z žebříku zapojení vychází následující techniky: Informování a vzdělávání a) Letáky a brožury Jsou to písemné materiály zajišťující základní informace. Výhodou je to, že má vysoký potenciál oslovit širokou skupinu obyvatel, nebo naopak může být směřována jen na určité cílové skupiny. Na druhou stranu však informace takto poskytované nemusí být vždy srozumitelné a také mnoho lidí letáky chápe jako obtěžování poštovních schránek. b) Zpravodaje Zpravodaje jsou písemné materiály zajišťující informace, jejichž vydávání se může opakovat. Péče musí být věnována především omezením při distribuci. Výhodou je trvající kontakt, informace mohou být aktualizovány. Jsou flexibilní formou informování, která může být měněna vzhledem k měnícím se potřebám. Existuje tu také možný potenciál pro zpětnou vazbu. c) Výstavy bez přítomnosti pracovníků Výstavy bez přítomnosti pracovníků jsou vývěsky nebo informační tabule vystavené na veřejných místech za účelem rozšíření informací. Lidé mohou takovouto výstavu navštívit v jim příhodném čase. Nevýhodou této techniky je to, že informace mohou být špatně interpretovány nebo špatně pochopeny. d) Reklamy a inzeráty Jedná se o inzeráty umístěné v denním tisku za účelem oznámení záměru, data a místa veřejných projednávání nebo jiných aktivit. V závislosti na použitých periodikách je velký potenciál zasáhnout velké množství lidí, ovšem informace dostanou jen ti, kteří čtou použitý tisk. Takto může být šířeno pouze limitované množství informací.

68

e) Místní, regionální tisk Článek publikovaný v místním nebo regionálním tisku za účelem rozšíření informací o navrhovaných aktivitách. Výhodou je potenciálně levná forma informování s dosahem na místní veřejnost. Nevýhodou je, že oběh může být omezen, mohou se vyskytnout problémy s nedostatečnou kontrolou editora a špatnou interpretací některých informací novinářů. f) Národní tisk Článek publikovaný v národním tisku za účelem rozšíření informací o navrhovaných aktivitách má potenciál oslovit velmi širokou veřejnost. I přes to, že aktivita může mít národní rozměr, zájem médií publikovat informace může být velmi omezený. g) Televize a rozhlas TV a rozhlas mají potenciálně velký dosah, lidé mohou být více ochotni získat informace z vysílání než číst letáky nebo brožury. Ovšem samotné vysílání je pro kvalitní rozšíření nedostatečné a také poměrně nákladné. Informování se zpětnou vazbou a) Interaktivní výstavy s přítomností pracovníka Výstavy nebo informační tabule vystavené na veřejných místech, kde je přítomen specialista na problematiku, který podává doplňující informace, odpovídá na otázky a přijímá komentáře. Lze modifikovat a místo pracovníka umístit knihu připomínek. Lidé mohou navštívit výstavu v příhodném čase. Může být dosaženo přímého osobního kontaktu. Lze zaměřit na konkrétní cílovou skupinu podle umístění výstavy. Vyžaduje však velké nasazení organizátora, je časově velmi náročné. Může přitáhnout pozornost jen příznivců nebo odpůrců návrhu a nikoliv třetích stran. b) Telefonní linka s přítomností pracovníka Telefonní číslo umožňuje občanům zavolat pro získání informací, klást otázky nebo sdělit připomínky. Je vhodnou formou získávání připomínek od zainteresovaných stran. Je neosobní, a proto snadnější pro lidi zúčastnit se a podat připomínky. Diskuse po telefonu nemusí být tak kvalitní jako tváří v tvář. Přítomný pracovník nemusí mít schopnosti nutné pro podávání odborných informací. c) Internet Webová stránka na internetu k zajištění informací a zároveň zpětné vazbě – sběru připomínek. Péče musí být věnována zejména aktualizaci informací. Mohou být vyvinuty i více interaktivní formy zapojení jako on-line fóra a diskusní skupiny. Oslovená veřejnost je potenciálně globální. Náklady jsou redukovány, protože nezahrnují tisk ani poštovné. Je velmi výhodnou metodou pro ty, kdo mají přístup k internetu, ale ne všechny zainteresované skupiny budou mít přístup, a proto musí být použity doplňující techniky rozšiřování informací. d) Veřejná projednání Setkání zainteresovaných nebo dotčených skupin, aby byly prezentovány a vyměněny informace a pohledy na návrh. Jestliže je správně vedeno, může zajistit užitečný způsob setkání různých zainteresovaných skupin. Demonstruje otevřenost obce k setkání s dalšími zainteresovanými skupinami. Protože se jeví jako jednoduchá technika, může být jednou z nejobtížnějších.

69

e) Ankety, dotazníky, interview Zahrnuje v sobě velké spektrum technik na získání informací a názorů. Může být veden jako strukturovaný rozhovor tváří v tvář nebo telefonem, případně zaslán poštou. Má potenciál získat připomínky od lidí, kteří by se nezúčastnili veřejného projednání nebo nezapojili prostřednictvím jiných technik. Dobře navržený průzkum nebo dotazník může získat velmi podrobné připomínky nebo určit existující znalosti a pozice. Nevýhodou je, že může mít velmi nízké procento návratnosti. Zapojení a konzultace a) Workshopy, semináře, diskusní fóra (Plánovací víkendy) Setkání pro limitovaný počet účastníků, který může být použit k rozšíření podkladních informací, detailní diskusi nad tématy a řešení problémů. Modifikace na diskusní fóra spočívá ve větším počtu účastníků a je zaměřena spíše na vyjasnění pozic a testování reakce veřejnosti. Může zajistit otevřenější výměnu myšlenek a vzájemné porozumění rozdílných pozic. Využití této techniky je užitečné pro projednávání komplexních technických témat. Umožňuje hlubší rozbor otázek. Může být zaměřeno na specifickou cílovou skupinu. Diskusní fóra rychle zjistí případnou reakci veřejnosti. K zajištění maximální efektivity musí být počet účastníků velmi omezen, a proto je obtížné zajistit reprezentaci všech názorů. b) Informační centrum spojené s připomínkováním (Otevřený dům) Zainteresované skupiny jsou vyzvány k návštěvě určeného místa získat informace neformálním způsobem a podat připomínky. Může být kombinováno s výstavkou a knihou připomínek, případně dalšími technikami. Je to velmi efektivní způsob informování veřejnosti a dalších zainteresovaných skupin. Může být navštíveno v čase příhodném pro návštěvníky a umožňuje klást otázky zaměstnancům. Příprava takového informačního centra může stát velké množství času a peněz. Spoluúčast při rozhodování a) Občanská poradní komise, komise Rady města, Výbory zastupitelstev Občanská poradní komise je malá skupina lidí reprezentujících specifické zájmy nebo oblasti odbornosti, která se setkává k diskusím nad návrhem. Může se zabývat určitými otázkami v detailech a jejich komplexnosti a učinit rozhodovací proces transparentním. Jinou variantou je členství v komisích nebo výborech zřizovaných při orgánech obce na základě zákona o obcích. Toto členství zdůrazňuje pocit důvěry. Nevýhodou je, že ne všechny zájmy mohou být reprezentovány a že vyžaduje velký závazek od účastníků. Je to dlouhodobý proces, a tedy vyžaduje více zdrojů než jiné metody. b) Reálné plánování (Planning for Real) Komunitní model je vyvinut k identifikování problémů. Umožňuje komunitě kontrolovat a připravovat program jednání, umožňuje zapojení bez potřeby zvláštních verbálních nebo písemných schopností. Komunita si musí být vědoma všech vnějších tlaků. Model musí mít přímou souvislost s realitou. c) Občanské poroty

70

Skupina občanů je vybrána, aby s větší či menší autoritou posoudila určitou otázku. Jsou vyslýcháni svědci, podávány expertízy. Je vypracována zpráva, která zohledňuje i odlišné pozice. Může projednat otázky relativně detailně a v relativně krátké době. Nevýhodou je, že nemusí být reprezentovány všechny názory. Omezený čas může způsobit, že nebudou členy poroty dostatečně posouzeny všechny získané informace. Rozhodovací pravomoci veřejnosti a) Referendum Referendum je technika nejvyššího zapojení, kdy je rozhodovací proces zcela svěřen veřejnosti. Výhodou je to, že je to technika přímé demokracie, která činí rozhodnutí maximálně transparentní. Je však velmi snadno manipulovatelné z hlediska formulování otázky a také nákladné na čas a finance. Z výše popsaných technik je vidět, že teoreticky existuje mnoho možností, jak zapojit veřejnost v jednotlivých fázích plánovacího procesu. V praxi je ale nutné jednotlivé techniky přizpůsobit místním podmínkám, možnostem financování z místních zdrojů, povaze a zvykům místního obyvatelstva a jejich zaujetí pro danou věc či vzájemným vztahům.

3.2.3.3

Metoda vnitřních zdrojů

V případě, kdy je pro zpracování strategického plánu využita metoda vnitřních zdrojů, je plán kompletně zpracován zaměstnanci úřadu (magistrátu) města. Ti využívají ke zpracování strategického plánu pouze svých odborných znalostí a znalostí místních poměrů. Strategický plán tak vzniká bez jakéhokoliv přispění expertů z vnějšku obce a bez zapojení a podpory široké veřejnosti. Strategický plán je tak spíše politicky motivovanou akcí vedení obce a pro většinu lidí může být obtížné ztotožnit se s plánovanými změnami v obci. To se logicky odrazí při prosazování strategického plánu v praxi, tedy v jeho realizaci.

3.2.3.4

Kombinace metod

V praxi se většinou nesetkáme s čistou komunitní nebo expertní metodou. Tyto varianty představují spíše krajní, teoretické varianty, přičemž v realitě jde vždy o určitý mix těchto metod. Protože žádný právní předpis jasně nedefinuje postup práce při přípravě strategického plánu, záleží čistě na zpracovatelích, pro jaký způsob se rozhodnou.

71

3.2.4 Obecné charakteristiky a kritéria strategického plánu Strategický plán je dokument, který by měl splňovat následující kritéria: (a)

dlouhodobost – tato charakteristika by měla odlišit strategické plány od jiných typů plánů. Obecněji formulovaným strategickým plánům odpovídá horizont 20 let. Výjimečně lze plánovat v horizontu 10 - 15 let. Použít se dá i model šestiletého plánovacího období dle Evropské unie, ale ten je vhodnější spíš pro střednědobou část plánu. Časový výhled obecně záleží na povaze prostředí, v němž se obec nachází;

(b)

systematičnost – každý strategický plán by měl systematicky mapovat všechna podstatná odvětví nebo obory, které mohou mít vliv na budoucí rozvoj řešeného území;

(c)

selektivnost –jde o jeden z hlavních znaku strategického plánování. Strategický plán musí stanovit selektivně pouze některé prioritní cíle, na které se chce jednoznačně zaměřit ty řešit;

(d)

provázanost –jde opět o jednu z klíčových podmínek, kdy jednotlivé kroky ve strategickém plánu je nutno pečlivě hodnotit z hlediska jejich vnitřní provázanosti, nikoliv pouze samy o sobě;

(e)

soustavnost – tento aspekt bývá ve veřejné správě často opomíjen. Pokládá se za nutné, aby se všichni aktéři strategického plánování pravidelně k dokumentu vraceli a prověřovali, doplňovali nebo upravovali jednotlivé vstupní údaje pro modifikaci jednotlivých dílčích cílů. Z toho vyplývá, že součástí strategického plánování je i trvalé hodnocení dosavadních výsledků, obvyklá doba pro aktualizaci je 4 – 6 let, vyhodnocování se doporučuje ve dvouletých cyklech;

(f)

otevřenost –jde o dvojí otevřenost: vůči veřejnosti, jejím podnětům i kritice; vůči novým podnětům ve všech fázích procesu. Při změně některých vstupních podmínek je vhodné opravovat nebo upravovat některé závěry a pozměňovat dílčí kroky;

(g)

reálnost – ve smyslu dosažitelnosti cílů, což je problém řady strategických plánů. Reálnost je nutné hodnotit nejen z finančního hlediska, ale i z hlediska ekonomických a sociálních podmínek. Pokud je uskutečnění stanovených cílů reálně možné, a pokud provedené změny opravdu přispějí k lepšímu stavu daného místa, pak teprve můžeme říci, že strategický plán je dobrý a nebyl zhotoven zbytečně.

Kromě výše uvedených požadavků bychom si měli při procesu strategického plánování uvědomit ještě následující fakta: (a)

Nevynutitelnost strategického plánu zákonem, a to ve třech rovinách: •

Strategický plán narozdíl od územního plánu obec nebo region mít nemusí.

•

Pokud se představitelé města rozhodnou pro jeho vyhotovení, mohou si zvolit jakýkoli způsob vedoucí ke vzniku tohoto dokumentu a k dosažení stanovených cílů, záleží především na zadavateli (zástupcích města) a zpracovateli, podle jakých pravidel se bude postupovat. Na pravidlech se ale musí výše jmenovaní předem dohodnout.

•

Strategický plán nemůže být nikdy závazný ve smyslu vymahatelný (zákonem), plnění strategie rozvoje je v zásadě dobrovolné. 72

(b)

Až když představitelé města vyberou jednu z množství možností, které jim nabízí strategický plán, nesou za ni plnou odpovědnost.

Každý strategický dokument by měl být zpracován tak, aby na základě zhodnocení dosavadního vývoje a hledání hlavních problémů a cílů řešení hledal cesty, které povedou k naplnění cílů a k řešení dosavadních problémů. Proto by měl každý strategický plán obsahovat tyto části: •

analýza;

•

syntéza;

•

prognóza.

3.2.5 Strategický plán a jeho části – vize, strategická úroveň, akční plány Každý strategický plán by měl splňovat alespoň základní parametry, jakými jsou hlediska komplexnosti (dotýkat se všech důležitých sfér života města), konsensuálnosti (v maximální míře odráží společné zájmy občanské veřejnosti) a důrazu na trvalou udržitelnost navrhovaného rozvoje (předpoklad pro rovnovážný a dlouhodobý rozvoj města se zajištěním potřebné kvality života). Z dosavadních teoretických i praktických zkušeností vyplývá, že je účelné, aby strategický plán sestával ze tří základních úrovní s rozdílnými časovými návrhovými horizonty. Jedná se o dlouhodobou vizi (s návrhovým obdobím cca 20 max. 50-ti let), vlastní střednědobou strategii (s návrhovým obdobím cca 10 – 15-ti let) a krátkodobou akční úroveň (s návrhovým obdobím rovnajícím se volebním obdobím tj. na 4 roky).

Obr. 3.4 Strategický trojúhelník Toto základní rozdělení reflektuje nejen potřebu politické stability strategických dokumentů (tak aby se po každých volbách základní směrování města neměnilo a nezačínalo se tak vždy od nuly), ale i legitimní právo volených představitelů města volit pro „své“ funkční období „své“ priority. Tyto priority by však měly vycházet z celkové dlouhodobé strategie a měly by s ní být konfrontovány. Pozitivní je i ta skutečnost, že takto nastavený akční plán umožňuje jasnou a přehlednou kontrolu naplňování úkolů tj. mj. i plnění „předvolebních slibů“ místní politické reprezentace.

73

3.2.5.1

Analytická část strategického plánu

Při tvorbě strategie (zejména je-li tato tvořena komunitní metodou) může docházet k situacím, kdy je analytická fáze podceněna tj. zpracována nedostatečně nebo dokonce není zpracována vůbec. Zpracování analytické části strategického dokumentu je důležité i v případě, kdy se zdá, že všichni zúčastnění jsou se stavem věcí obeznámeni. V praxi se ukazuje, že míra obeznámenosti, aktuálnost dat, ale i úhel nazírání na stav dané oblasti resp. existující problémy se může výrazně individuálně lišit. Z tohoto důvodu je žádoucí, aby analytická fáze nebyla podceněna a podrobná analýza stavu prostředí byla vždy důkladně zpracována. Analytická část se v zásadě skládá ze dvou typů činností, a to je jednak sběr dat a provedení průzkumů (např. průzkum přístupu podniků, průzkum nevládních neziskových organizací apod.). Sběr dat představuje získávání informačních podkladů o městě z mnoha možných zdrojů, z nichž nejčastější jsou následující: Český statistický úřad, Úřad práce, odborné útvary a odbory městského resp. krajského úřadu, další místní a regionální instituce a podniky. Nedílnou složkou jsou i vlastní průzkumy např. průzkum přístupu podniků, který má za cíl poskytnout obraz o aktuálním podnikatelském prostředí ve městě, obdobně průzkum nevládních neziskových organizací poskytne cenná data o neziskovém sektoru resp. o rozvoji občanské společnosti v místě. Analýza má být založena na podrobném hodnocení jednotlivých funkčních složek prostředí. Má tedy mít charakter obšírného sběrného zpracování všech aktivit v území a teprve následně třídění těch informací, dat nebo zjištění, která mohou být pro další práci podstatná. Tato druhá fáze se věnuje již samotnému zpracování profilu města / obce, což je v podstatě interpretovaný soubor významných dat, informací, trendů a srovnávacích ukazatelů vybraných funkčních systémů, který slouží jako podklad pro SWOT analýzu. Hodnocení proto probíhá na základě pokud možno úplného souboru funkčních složek. Data, která jsou analyzována lze v zásadě rozdělit do tří základních skupin – 1. data o obyvatelstvu, 2. data o ekonomice území a 3. data o území. Specifickou součástí analytické části strategického plánu – profilu města / obce je tzv. SWOT analýza. Je to technika, kterou se mapuje pozice (v našem případě města či obce) z pohledu vnějších a vnitřních sil, které ji ovlivňují. V této analýze se nejedná o sběr dat – informací, ale o jejich vyhodnocení tak, aby mohly být použity pro formulování strategie. Jedná se tedy o analýzu vnitřních a vnějších stránek. Vnitřní stav města je vyhodnocován v kategoriích silných stránek (S-strengs) a slabých stránek města (W – weaknesses). Silné a slabé stránky tvoří tzv. vnitřní analýzu, která je orientována na přítomnost a popisuje současný stav, tedy vnitřní faktory efektivnosti fungování města / obce. Akcentování silných stránek nebo naopak důrazem na odstraňování nebo alespoň omezováním slabých stránek roste pravděpodobnost využití nabízejících se příležitostí a omezení dopadu možných ohrožení. Vnější analýza se soustřeďuje na rozbor příležitostí (O – oportunities) a hrozeb (T- treths). Příležitosti a hrozby jsou analýzou vnější, tj. analýzou vnějších – externích podmínek, která je zaměřena na budoucnost, kdy se snaží předpovědět možné příležitosti a hrozby pro rozvoj města / obce. Na základě výsledků SWOT analýzy můžeme identifikovat všeobecnou strategickou rozvojovou vizi a na jejím základě pak vymezit strategické cíle.

74

3.2.5.2

(Strategická) vize

Základem formulování vlastní strategie je nalezení společné, konsenzuální (strategické) vize tj. popis ideálního výsledného stavu rozvoje města / obce v delším časovém horizontu (cca 20 let). Vize musí být formulována dostatečně volně pro to, aby mohla pokrývat představy širokého spektra obyvatel / uživatelů místa v dlouhodobém časovém horizontu, ale na druhou stranu musí být dostatečně jednoznačná pro to, aby mohla být skutečným vodítkem pro definování kritických oblastí a jejich cílů.: Jako úplně špatné pojetí vize lze považovat následující hypotetickou vizi: Naše město XY bude v roce 2020: Bohaté Kulturní Evropské. S takto definovanou vizí samozřejmě nebude problémem dosáhnout konsensu, její rozpracování do praktických opatření bude ale nerealizovatelné. Součástí anebo přímo navazující částí vize je i rámcové určení globálních cílů a základní cesty a výsledky rozvojového procesu skrze tzv. klíčové oblasti. Klíčové oblasti jsou oblasti vnitřně souvisejících problémů, jejichž řešení je významné pro dlouhodobý rozvoj města a vyžaduje soustředěnou pozornost. Jednou z klíčových oblastí může pak být např. samotná problematika bydlení viz dále. Strategie rozvoje obce míří do budoucna. A k tomu má dva metodické nástroje, vizi a globální cíle. V praxi amerických korporací se těchto nástrojů užívá téměř všeobecně. Odtud se přelily do ostatního světa. Nejsou sice užívány vždy a všude, ale dostalo se jim značného rozšíření. Na závěr analytické části procesu strategického plánování v obci je tudíž vhodné zformulovat vizi. Vize je deklarací výběru zásadních směrů, cílů a programů činností. Je to jakýsi ucelený pohled na obec, který charakterizuje její výchozí situaci a stav, kterého chce dosáhnout. Jako kdybychom měli „zhustit“ všechny informace, které poskytuje strategická analýza, do sjednocující, srozumitelné a uskutečnitelné strategické představy. Účelem vize je sdělit veřejnosti a těm, kdo jsou zapojeni do strategických rozhodnutí, jakási široká základní pravidla, podle nichž se bude celý proces rozvoje obce řídit. Vize by měla být široce zformulována a měla by působit jako trvalé prohlášení úmyslu. Má-li být toto prohlášení účinné, je zapotřebí, aby bylo stručné a zároveň „nedvojmyslné“. Definovanou vizi by mělo být možno označit za optimistickou. Existují ale i příklady vizí, které jsou pesimistické a obci nedávají žádné šance na rozvoj nebo vizí reálných, které zohledňují nejen to, co se podaří, ale i to co se realizovat nepodaří. K vytvořené vizi je dále třeba stanovit globální (dlouhodobé) cíle. Ty vymezí základní cesty a výsledky rozvojového procesu. Globální cíle specifikují vizi, a proto jsou mnohem konkrétnější ve svých formulacích. Popisují vlastně stav obce, kterého chceme dosáhnout, pokud chceme naplnit nadefinovanou vizi a dále mají pevnou vazbu na jednotlivé kritické oblasti, protože realizace cílů těchto oblastí musí vést k naplnění globálních cílů.

75

3.2.5.3

Strategický plán

Vlastní strategický plán sestává z rozpracování globálních cílů po jednotlivých klíčových kritických oblastech do: dílčí vize oblasti tj. do popisu ideálního výsledného stavu rozvoje města v dané klíčové oblasti v časovém horizontu do roku 2020 rámcově určující globální cíl, specifické cíle a očekávané výsledky rozvojového procesu v dané oblasti; globálního cíle oblasti tj. do stanovení základní vývojové tendence dlouhodobého rozvoje města směřující k naplnění vize v dané klíčové oblasti v souladu se zvolenou generickou strategií; SWOT analýzy oblasti - analýzy vnitřních silných a slabých stránek města a vnějších příležitostí a hrozeb pro naplnění vize a cílů dlouhodobého rozvoje města v dané oblasti; generické strategie oblasti tj. určení základního nasměrování strategie k naplnění vize na základě provedené SWOT analýzy. Generické strategie mají za cíl citlivě reagovat na stav řešené problematiky a kombinací jednotlivých prvků SWOT analýzy – jejich zdůrazněním nebo naopak potlačením definovat přístup k jejímu řešení. V tomto ohledu potom hovoříme o různých typech generických strategií např. strategii S-O stavící na kombinaci existujících silných stránek a budoucích příležitostí, o strategii W-O zaměřující se na eliminaci existujících slabých stránek prostřednictvím využití budoucích příležitostí, strategii S-T, která je postavena na snaze využít existujících silných stránek pro eliminaci budoucích hrozeb apod.; opatření tj.vytipování základních prostřednictvím specifických cílů;

problémových

podoblastí,

které

jsou

řešeny

specifických cílů tj. konkrétních cílů, formulovaných v rámci jednotlivých opatření, jejichž realizace má vést k dlouhodobému plnění globálního cíle dané klíčové oblasti a ukazatelů / indikátorů tj. nástrojů pro měření postupu práce tj. množina informací, která ukazuje, jestli se ke stanoveným cílům přibližujeme nebo se od nich vzdalujeme.

3.2.5.4

Akční plány

Vytvoření Akčního plánu ke Strategickému plánu je základní podmínkou pro realizaci (implementaci) každého strategického plánu, a tudíž podmínkou k naplňování stanovených cílů rozvoje obce/města. Akční plán musí obsahovat aktivity a projekty, které budou v následujících letech realizovány nebo podporovány městem. Akční plán se obvykle zpracovává pro období 1,2 nebo 4 roky. Obecně lze doporučit období 2 nebo 4 let, neboť jednoroční cyklus je příliš krátký, neumožňuje řešení dlouhodobějších a rozsáhlejších projektů komplexně, nadbytečně zatěžuje administrativou (tvorba nového plánu, hodnocení starého atd.) a pokud je dokument zpracováván komunitní metodou vede k otupení zájmu o jeho tvorbu a tím pádem zde hrozí větší riziko jeho následné schematičnosti.

76

3.2.6 Proces tvorby strategického plánu Na jednotlivé části procesu strategického plánování zaujímají různí autoři odlišné názory. Pro účel pochopení a shrnutí procesu tvorby strategického plánu města je nejvíce vyhovující členění do těchto čtyř fází:

Obr. 3.5 Fáze strategického plánování

3.2.6.1

Analytická část

Situační analýza Základním podkladem pro vypracování strategického plánu je situační analýza - profil obce/města. V tomto dokumentu jsou shrnuty veškerá data, která co nejpřesněji charakterizují město po geografické, ekonomické, sociální a demografické stránce. Fakta a poznatky získané při situační analýze jsou určující při vypracování analýzy SWOT. Slouží jako sjednocující a referenční materiál pro diskusi nad dalšími kroky strategie – vymezení kritických oblastí, cílů a strategií. Situační analýza je také podkladem pro kvantifikaci očekávaných výsledků, navrhovaných rozvojových aktivit a pro jejich zpětné hodnocení. Tato analýza tedy poskytuje vstupní data a údaje, které do značné míry ovlivňují i zaměření a formu výsledných návrhů řešení. Hloubka a struktura dat, které jsou analyzovány, se v jednotlivých místech může značně lišit. Je to dáno stavem, kdy nebyla vypracovaná žádná jednotná metodika pro situační analýzu územních celků. Analýzu lze také orientovat více problémově, tzn. zaměřit se podrobněji na slabé stránky dané obce. Příprava analytické části dokumentu je velmi náročná, a to nejen z hlediska množství údajů, které musí zpracovatel sesbírat, ale i časově. Proto by měla obsahovat takové údaje a hodnotit pouze takové jevy, které jsou pro rozvoj území významné a mají vypovídací hodnotu využitelnou v dalších fázích procesu strategického plánování. Situační analýza by měla být analýzou komplexní, tj. analýzou všech základních funkčních složek v území (obce/města) (nejen socioekonomických ale i fyzických) se zaměřením na předcházející vývoj území (obce/města) a jeho současnou situaci. Analýza dat potřebná

77

k napsání „profilu“ by měla být tedy dostatečně vyčerpávající. Shromažďují se při ní následující kategorie dat: -

Základní identifikační údaje obce; Historie.

1. Obyvatelstvo: - Demografická struktura; - Zdravotní stav obyvatelstva; - Mobilita obyvatelstva; - Domácnosti a jejich vybavení; - Bydlení. 2. Ekonomika: - Zaměstnanost a příjmy obyvatelstva; - Ekonomický profil obce; - Hospodaření obce; - Trh s nemovitostmi. 3. Území: - Širší vztahy a vazby; - Geografické charakteristiky; - Urbanistické charakteristiky; - Občanská vybavenost (školství, zdravotnictví, kultura, sportovní a rekreační zařízení, maloobchod a služby, veřejné stravování a ubytování); - Doprava; - Technická infrastruktura (vodní hospodářství, zásobování energiemi, telekomunikace); - Životní prostředí; - Zemědělství. Údaje o obyvatelstvu nám mají poskytnout informace o demografické struktuře občanů města podle jejich biologických, kulturních a ekonomických znaků, tzn. informace o jejich věkovém složení, národnostní, vzdělanostní a náboženské struktuře, o přirozeném, sociálním a prostorovém pohybu obyvatelstva. Cílem analýzy místní ekonomiky je posoudit lokální charakteristiky a lokální trendy na pozadí národního (regionálního) vývoje a určit tak zvláštnosti či naopak shody v národním a místním vývoji. Dále by tato analýza měla nalézt specifika místní ekonomiky. Tyto ojedinělé rysy místní situace by bylo možno v budoucnu využít jako významný podpůrný prvek při rozvoji regionu nebo by naopak mohly přinést obci / městu jisté znevýhodnění v regionálním nebo národním měřítku. Analýza území zahrnuje rozbor faktorů a problémů týkajících se fyzické podstaty města / obce, jejími základními prvky jsou analýza jednotlivých funkcí v území, analýza prostorové struktury a analýza provozních vztahů a vazeb. Analýza funkčního uspořádání hodnotí využití území dle jeho základních funkčních typů (bydlení, občanská vybavenost, výroba, plochy pro pracovní příležitosti, plochy smíšené apod.) a hodnotí, je-li rozsah a vzájemný poměr funkcí pro daný prostor přiměřený. Základem prostorové analýzy je seznámení se s prostorovým konceptem města / obce (hustota zástavby, množství volných nezastavěných míst, stáří objektů, kompozice, historický vývoj, památková ochrana apod.).

78

Vzhledem k tomu, že dopravní systémy jsou jedněmi z limitujících faktorů pro rozvoj území, je nezbytný důkladný průzkum dopravní infrastruktury, její lokalizace, stavu ebeny neexistence některých zařízení dopravy, které by pro rozvoj území mohli být limitující. Někdy se jako samostatná část analýzy provádí tzv. průzkum podnikatelského prostředí. Při popisu podnikatelského prostředí je důležité charakterizovat vztahy, postoje a názory jednotlivých zaměstnavatelů v obci. Průzkum by měl zahrnovat všechny hlavní podniky a podnikatele ve městě a jeho bezprostředním okolí, které vytváří pracovní místa pro občany města. Měl by být zaměřen zejména na tuto problematiku: • historie a popis společnosti; • exportní zaměření; • současná a budoucí úroveň zaměstnanosti; • plány investic; • požadavky na zlepšení veřejných služeb a názory na místní podnikatelské klima včetně služeb radnice. Ideálním způsobem, jak se dozvědět o tom, co si zaměstnavatelé myslí o místní správě a jaké jsou jejich budoucí plány, je setkat se s nimi a pomocí dotazníků od nich žádat odpovědi na konkrétní otázky.

Vnější a vnitřní analýza Sledovat a vyhodnocovat vývojové trendy v neustále se měnícím vnějším prostředí, identifikovat trend nebo směr vývoje jako příležitost nebo hrozbu a určit silné a slabé stránky obce, to je úkol analýzy SWOT. Podobně jako situační analýza, je analýza SWOT posouzením situace obce. Je však mnohem soustředěnější a detailnější než průzkum prostředí a vztahuje se obvykle přímo k problémovým oblastem (oblastem významným pro rozvoj obce). Analýza SWOT představuje kombinaci dvou analýz. Jejím účelem je posouzení vnitřních předpokladů obce tj. silných a slabých stránek, a posouzení vnějších příležitostí a hrozeb. Hodnocení SWOT analýzy je možné vložit do čtyřpólové matice. Podle tohoto členění můžeme potom analýzu SWOT roztřídit tak, jak ukazuje následující tabulka. Vnější analýza se zabývá takovými faktory, do nichž obec nemůže aktivně zasáhnout. Je však nutné těmto vnějším vlivům porozumět a posoudit, které okolnosti jsou pro obec důležité a jakou vyžadují reakci obce. Významným aspektem vnější analýzy je tedy rozhodnutí, které okolnosti a trendy jsou pro obec důležité a co implikují pro činnost na místní úrovni. V praxi se často setkáváme s případy, že jedna a táž záležitost je z určitého pohledu příležitostí a z jiného hrozbou. Vnitřní analýza obce je, na rozdíl od vnější analýzy, která se dívá do budoucnosti, zaměřená na přítomnost. Staticky popisuje současný stav. Jejím cílem je stanovit možnosti a potenciál obce a identifikovat silné a slabé stránky. Mezi silné stránky jsou zahrnuty jakékoliv komparativní a konkurenční výhody obce. Mezi slabé stránky obce patří všechny ovlivnitelné faktory, které pro obec znamenají ohrožení rozvoje.

79

Podmínky

vnější

Silné stránky

Příležitosti

Rozvojové

Slabé stránky

Hrozby

Problémové

Hodnocení

vnitřní

Tab. 3.1 Schéma analýzy SWOT Analýza SWOT zpracovaná pro danou obec by měla být výstižná, obsahovat jasné a konkrétní formulace, které vycházejí ze situační analýzy. Dobře a konkrétně formulovaná analýza SWOT umožní následné definování hlavních rozvojových směrů pro řešený region. Výše uvedený postup a obsah analýzy se v praxi využívá bez větších odchylek a tedy v metodice analýzy SWOT pro obce nejsou žádné větší rozdíly. Problémem však je, kam zařadit tuto analýzu v procesu strategického plánování. Existují tři možnosti, jak analýzu do procesu začlenit, resp. k jakým složkám se má SWOT analýza vztahovat: 1. analýza SWOT by měla být vztažena ke všem složkám v území; 2. analýza SWOT by se měla vztahovat k tzv. kritickým oblastem, popřípadě ke globálním dlouhodobým cílům; 3. analýza SWOT by se měla vztahovat k jednotlivým složkám v území. První varianta navrhuje vztáhnout analýzu SWOT ke všem složkám v území, tzn. vytvořit jednu celkovou SWOT analýzu, která by obsahovala informace za všechny složky v území a zařadit ji ihned za situační analýzu. V případě druhé varianty, kdy se analýza SWOT omezuje pouze na vybrané problematické oblasti, není pokryt celý rozsah problematiky obsažený v situační analýze a že tak může dojít k opomenutí nějakého skrytého problému. Kritickými oblastmi jsou ale většinou hospodářský rozvoj nebo rozvoj lidských zdrojů tj. stěžejní témata rozvoje, takže ve skutečnosti platí varianta první. Poslední varianta postrádá rozměry komplexního hodnocení, jelikož se jedná pouze o dílčí hodnocení jednotlivých složek v území (např. ekonomické činnosti nebo dopravní a technické infrastruktury atd.). Nemůže tak podat informaci o celkové charakteristice území.

80

3.2.6.2

Strategická část

Strategická vize obce a globální cíle Formulace vize a globálních cílů, nebývají vždy do prací na strategii zařazovány. Jako hlavní důvody různí autoři uvádějí, že v této fázi nemají zpracovatelé ještě dostatečný stav poznání problematiky, což vede k tomu, že vize i cíle jsou příliš formální a nevytváří dostatečný odrazový můstek pro další práce. Zároveň však proti tomuto tvrzení argumentují tím, že pokud ustavený tým, na jehož úrovni jsou vize i cíle formulovány, je vyváženě složený, lze oba kroky zvládnout v takové kvalitě, aby splnily svůj účel.

Výběr klíčových kritických oblastí a poslání projektu Po analytické fázi a formulaci vize a globálních cílů přichází na řadu další krok, ve kterém dojde k návrhu strategie rozvoje. Po projednání všech informací získaných v analytické fázi se určí tzv. kritické oblasti rozvoje. Z těchto kritických oblastí bude vycházet celý další průběh strategického plánování. Co se týká počtu kritických klíčových oblastí, které by měly být zpracovány, s trochou nadsázky lze říct, že čím menší počet a čím užší bude zaměření, tím snazší bude realizace strategického plánu. Obce mají omezené možnosti jak řešit kritické klíčové oblasti, které spadají do odpovědnosti vyšších územních celků a státu, jako jsou např. otázky středního vyššího školství, zdravotnictví apod. Je tedy zapotřebí určit takové kritické oblasti, v nichž je obec schopna dosáhnout prostřednictvím dostupných lidských a finančních zdrojů zlepšení. Tyto zdroje budou zahrnovat městské, státní a soukromé finanční prostředky a budou podrobně identifikovány v průběhu fáze formulace záměrů, cílů a strategií. Typickými oblastmi, které jsou zpravidla identifikovány v obcích jsou: • ekonomický rozvoj; • doprava; • lidské zdroje; • vnější vztahy; • image města; • turistika a cestovní ruch; • životní prostředí; • urbanismus a bydlení; • zdravotní stav obyvatel a sociální oblast.

Stanovení záměrů, specifických cílů a strategií Dokončení výše uvedených fází strategického plánování, tj. shromáždění a analýza informací a formulace kritických klíčových oblastí a vize obce, připravily prostor pro zpracování strategií plánu rozvoje. Strategický záměr je specifické prohlášení o tom, čím by komunita chtěla být nebo čeho by chtěla dosáhnout. Jsou odvozeny od vize budoucnosti a poskytují rámec pro postup při rozhodování o cílech a strategiích. Specifické cíle jsou programy nebo projekty, pomocí kterých budou dosaženy záměry. Tyto záměry mohou kvantifikovat a mohou obsahovat konečné termíny jejich naplnění. Strategii lze v zásadě charakterizovat jako dlouhodobější alternativní cestu sloužící k dosažení jistého cíle a záměru. Jejím výrazem může být uskutečnění rozhodnutí o cílené spojení obcí za účelem jistého cíle strategické povahy

81

3.2.6.3

Realizační úroveň

Realizace strategického plánu Mezi tvorbou strategického plánu a jeho realizací je zásadní rozdíl. Příprava strategického plánu je kreativním procesem, který vyžaduje zapojení širšího okruhu lidí s potřebnými znalostmi a zkušenostmi a rozdílnými pohledy na budoucnost města. Na druhé straně, zajištění realizace plánu je úkolem manažerským, který vyžaduje podrobný dohled nad aktivitami mnoha jednotlivců a soukromých i veřejných organizací.

Akční plánování Pokračováním strategického plánování je tzv. akční plánování. Vize a strategie jsou dopracovány do podoby akčních plánů, které přesně určí, kdo, co a za kolik udělá, jaké organizace nebo jednotlivci se ujmou jakých akcí, z jakých zdrojů a kolik to bude stát. Akční plán je výsledkem akčního plánování, tj. pokračováním strategického plánování s relativně krátkodobými plány na využití dostupných zdrojů při rozpoznání limitujících faktorů, vlastním systémem monitorování a hodnocení. V akčním plánu je třeba ke každé aktivitě a projektu určit zodpovědnou osobu (nejčastěji z politického vedení města), termín dokončení, případně etap, předpokládané náklady, ukazatele úspěšnosti a jejich zdroje dat a dále související dokument, pokud k danému úkolu existuje. Aktivity a projekty mají být členěny podle klíčových oblastí rozvoje tak, jak byly stanoveny ve strategickém plánu.

Obr. 3.7 Ukázka úkolu Akčního plánu města Hradce Králové

82

Pro rozsáhlé projekty potom mohou být vedle akčního plánu zpracované podrobnější dokumenty tzv. „projekty priorit“, které podrobněji rozpracovávají organizaci jejich realizace od zhodnocení stavu přípravy projektu, rozboru jeho ekonomické náročnosti, zhodnocení možností jejich financování zejména s ohledem na zdroje mimo rozpočet města. Dále by se měly zabývat vytipováním možných rizik v procesu jejich realizace a rozdělením procesu realizace investice do jednotlivých jejích kroků.

Projekty Projekt obecně je jedinečný proces sestávající z řady koordinovaných a řízených činností s daty zahájení a ukončení, prováděný pro dosažení předem stanoveného cíle, který vyhovuje specifikovaným požadavkům, včetně omezení daných časem, náklady a zdroji. Projekt je sekvence činností mající jeden začátek a jeden konec, přidělené zdroje a směřující k vytvoření určitých produktů. S vytvořením produktů je vždy spojeno riziko. Projekt je prováděn pro dosažení cíle, který vyhovuje specifickým požadavkům včetně omezení daných časem a náklady (trojimperativ). Osnova obecného projektu by měla vypadat následovně: 1. Název projektu; 2. Lokalizace projektu; 3. Cíle projektu – všeobecný a specifický cíl vč. vazeb na nadřazené strategické dokumenty (strategický plán města, program rozvoje kraje, společný regionální operační program či národní rozvojový plán); 4. Popis projektu – současný stav a stav, kterého má být dosaženo; 5. Výstup projektu vč. případné grafické dokumentace dle stavební dokumentace (je-li tato již k dispozici); 6. Podklady nezbytné pro realizaci projektu, a to jak již existující a dostupné, tak ty, které bude teprve třeba pořídit; 7. Koordinátor projektu tj. stanovení osoby, která bude za realizaci projektu osobně odpovědná; 8. Partneři projektu – vytipování institucí, zájmových skupin, ale i jednotlivců, jejichž motivace by mohly být v souladu s cíli projektu a tudíž by k jeho naplnění mohli přispět; 9. Financování projektu; jedná se o rozbor jednak předpokládané finanční náročnosti projektu, tak i o vyhledání předpokládaných finančních zdrojů, jak ve veřejném, tak i soukromém sektoru; 10. Rizika projektu v rovině územně plánovací, majetkoprávní, ekonomické resp. další možná rizika; 11. Proces realizace projektu – podrobná popis fází a kroků projektu a jejich vzájemných vazeb; 12. Indikátory úspěšnosti realizace projektu – celkové a průběžné umožňující sledovat průběh realizace, tak i úspěšnost celkových dopadů projektu.

83

Obr. 3.8 Trojimperativ projektu Projekt obecně se skládá z následujících částí: 1. Příprava - Proč projekt realizovat? Co chceme projektem dosáhnout? 2. Plánování – co, jak, s kým, kdy, za kolik 3. Realizace - Vytvoření produktů 4. Ukončení - Akceptace zákazníkem 5. Vyhodnocení - Vnitřní ukončení a úprava interních metodik. Vlastní proces organizování realizace projektů je možno rozdělit do tří základních fází. Jsou jimi: 1. Předprojektová příprava, 2. Projekt, 3. Realizace, vyhodnocení a monitoring. 1. Předprojektová příprava. Prvním krokem procesu je definování záměrů a stanovení cílů tj. definování toho, co má být dosaženo resp. postaveno. Stěžejní je v této fázi vyhodnocení předpokladů výstavby. Na základě těchto činností je vytvářen scénář procesu vedoucí k realizaci. Klíčový význam má i institucionální a profesní zabezpečení. V našich podmínkách je nejrozšířenější řízení procesu rozvoje území prostřednictvím odborů úřadu / magistrátu města. Faktický rozvoj musí být veden odborníky - profesionálním týmem. Základem úspěchu je důkladné seznámení se s prostředím a jeho problémy prostřednictvím analýzy předpokladů. Může být prováděna celá řada analýz např. urbanistické, ekologické, ekonomické, společenské či strategické analýzy. 2. Projekt by měl být započat tvorbou konceptu řešení a hodnocením jeho proveditelnosti. K tomuto účelu slouží koncept regulačního plánu nebo urbanistická studie. Urbanistická koncepce by v této fázi měla být zpracována variantně a měly by být naznačeny zásadní regulativy a limity. Velmi důležité je s koncepcí řešení seznámit veřejnost a přimět ji k aktivní účasti v plánovacím procesu - participace. Dále by mělo následovat vyhodnocení proveditelnosti, a to jak funkční a politické, tak především ekonomické. V této fázi jde zejména o odhad realizovatelnosti (pre-feasibility study). Tato studie má za úkol rámcově zhodnotit navržené řešení, vyhodnotit varianty řešení ev. navrhnout změny k proveditelnosti. Na základě výsledků a doporučení z oblasti ekonomické dochází k vypracování návrhu formou návrhu regulačního plánu. Na základě propracované urbanistické koncepce se dopracuje i ekonomické posouzení stanovením realizovatelnosti formou tzv. feasibility study. Důležitým krokem k úspěšné realizaci je vytvoření plánu práce - harmonogramu. Harmonogram musí být realistický (musí zohledňovat časové i finanční možnosti) a měl by být obecně přijat. Tento harmonogram musí podrobně rozklíčovat jednotlivé kroky realizace (může vycházet např. z etapizace dle regulačního plánu) a dále musí stanovit odpovědné osoby a konkrétní data pro plnění jednotlivých kroků. Velmi významné je i reálné stanovení / odhad zdrojů zejména finančních pro provedení revitalizace (vychází se zejména z feasibility study).

84

Harmonogram musí být obecně přijat. Jde-li tedy o proces řízený městem je potřebné jeho schválení minimálně v radě, ale lépe v zastupitelstvu města. Teoreticky je metoda časového plánování postavena na tzv. síťovém grafu. Síť je tvořena propojením jednotlivých činností projektu, kde lze dobře zachytit jejich časovou návaznost. Síťové grafy zejména: • dávají do vzájemného vztahu všechny činnosti projektu; • určují termíny pro využívání jednotlivých zdrojů; • stanovují termíny pro využívání jednotlivých zdrojů; • stanovují termíny dokončení projektu; • definují kritickou cestu; • určují časové rezervy jednotlivých činností; • stanovují termíny zahájení činností a • pomáhají při optimalizaci zdrojů. Pro výpočet síťových grafů se používají poměrně složité metody, které jsou dnes v praxi realizovány pomocí speciálního software. V praxi se uplatňují dva teoretické modely, a to "Metoda kritické cesty (CPM)" a metoda "PERT (Program Evaluation and Review Technique)". Pro pochopení tvorby a užití síťových grafů je třeba se seznámit alespoň s jejich základními termíny. Významné je pochopit, že cílem výpočtu síťového grafu je zjistit celkovou dobu trvání projektu, termíny zahájení a ukončení činností, časové rezervy a kritickou cestu.

tji – doba trvání činnosti – odhadnutá doba realizace činnosti T1 – nejdříve možný začátek – nejdříve možný termín zahájení prací na činnosti T2 – nejpozději přípustný začátek - nejpozdější termín zahájení činnosti určený tak, aby nedošlo k prodloužení celkové doby trvání projektu T3 – nejdříve možný konec – nejdříve možný termín ukončení prací na činnosti T4 – nejpozději přípustný konec – nejpozdější termín ukončení činnosti určený tak, aby nedošlo k prodloužení celkové doby trvání projektu Obr. 3.9 Grafické znázornění časových parametrů vztahujících se k jedné činnosti v síťovém grafu

85

Metody CPM a PERT slouží především jako základ pro výpočet a optimalizaci síťových grafů. Pro vlastní řízení realizace projektu se používají Ganttovy diagramy. Tyto diagramy jsou přehlednou grafickou reprezentací časového plánu. Umožňují sledovat, které činnosti v projektu se v konkrétním čase provádí a zároveň je zobrazen i vzájemný vztah mezi činnostmi. Zpracovávají se pro různou rozlišovací úroveň. Vedoucí projektu pracuje např. s diagramem, kde jednotlivé činnosti reprezentují podprojekty, pracovníci zodpovědní za výstupy z těchto podprojektů mají k dispozici podrobnější popis.

Obr. 3.10 Teoretická ukázka Ganttova diagramu Níže je uvedena ukázka praktické aplikace Ganttova diagramu zpracovaného pro projekt Revitalizace a rekonverze vojenského letiště v Hradci Králové.

Obr. 3.11 Ganttův diagram projektu Rekonverze a revitalizace vojenského letiště Hradec Králové Vlastní realizace vychází ze schváleného harmonogramu, nejčastěji vyjádřeného výše popsaným Ganttovým diagramem.

86

3. Realizace vyhodnocení a monitoring. Realizace je stěžejní částí procesu. Vlastní realizace vychází z přijatého harmonogramu. Partnerství veřejného a soukromého sektoru může být jedním z klíčových momentů realizace. Poslední fází procesu je jeho monitorování tj. vyhodnocování, jsou-li naplňovány původní záměry, je-li dodržován časový harmonogram atd. Proto, aby mohla úspěšně probíhat realizace strategického plánu musí být mj. vytvořeny i adekvátní realizační podmínky. Jedná se zejména o rozdělení plánu na jednotlivé projekty.

3.2.6.4

Monitorovací a hodnotící fáze

Obec je živý, složitý organismus a v průběhu realizace strategického plánu se velmi často objeví nové skutečnosti, se kterými zpracovatelé nekalkulovali při tvorbě strategického dokumentu nebo se ukáže, že zamýšlené projekty jsou nerealizovatelné. Zkrátka příčin, kvůli kterým musí dojít k přehodnocení a k aktualizaci strategického plánu je mnoho (jsou to např. změny vnějších podmínek v oblasti práva). Z těchto důvodů je zapotřebí, aby byl strategický plán neustále obnovován a aktualizován. Vyhodnocování plánu představuje sledování dopadů jednotlivých projektů v území. Díky průběžnému monitorování a hodnocení situace ve městě a porovnávání toho, co má (nebo mělo) být dosaženo, s tím, co již skutečně dosaženo bylo, zajistíme strategickému plánu značnou flexibilitu. Na základě monitorování a průběžného vyhodnocování výsledků můžeme objevit místa, která se ukáží v realizaci jako neschůdná, a nahradit je jinými řešeními. Příčin, kvůli kterým se musí strategický plán přehodnotit a upravit, může být celá řada (např. uzavření pro město významného podniku, neobdržení dotace na realizaci nějakého projektu atd.).

Evaluace Evaluace je obecně definována jako proces, který zkoumá průběh plánu nebo projektu, nakládání s finančními prostředky zejména veřejných rozpočtů a napomáhá hospodárnosti při jejich čerpání. Evaluace identifikuje a vymezuje obecně platné skutečnosti a navrhuje možné způsoby řešení. Evaluace nehledá nepřesnosti z pohledu nalezení nedostatků zapojení a efektivity činnosti jednotlivce, ale z pohledu optimalizace fungování realizačního procesu jako celku. Evaluační procedury jsou realizovány se zmíněnými cíli za účelem zajištění transparentnosti veřejných výdajů a podpory demokratických principů, dále pro zajištění podpory pro rozhodování a naplnění potřeb řízení, plánování a implementace a/nebo pro podporu zapojení partnerů do vyjednávání, plánování a implementace. Pro evaluaci formuluje odborná veřejnost a literatura schéma čtyř základních principů. Tyto principy jsou jasně definované a měly by být aplikovány při každé programové evaluační aktivitě. Všechny mají stejnou důležitost a měly by být odpovědně dodržovány. Prvním principem je Věcnost (Relevance). Při hodnocení projektů dle principu věcnosti by evaluace měla definovat odpověď na evaluační otázku: “Jaké jsou konkrétní vlivy programů na změny v urbánním a socio-ekonomickém prostředí?”

87

Druhým principem je Účinnost (Effectiveness) s klíčovou otázkou, zda projekty dosahují svých nastavených cílů. Třetím principem je Výkonnost (Efficiency) s klíčovou otázkou orientovanou na zhodnocení ostatních investičních aktivit a se zjištěními, zda může být dosaženo s investovanými zdroji více jinými způsoby či nikoliv. Čtvrtým, posledním principem je Dopad (Impact). Tento princip nám vymezuje hodnocení konkrétních změn v urbánním a socio-ekonomickém prostředí. Výstupem evaluace však není pouze definování odpovědi k výše zmíněným okruhům, ale hlavně navrhování možných zlepšení a způsobů jejich zapracování. Lze konstatovat, že návrhy na zlepšení jsou hlavním výsledkem evaluace/hodnocení. Stádia evaluace Fáze monitorování projektu má za cíl průběžně vyhodnocovat zda jsou naplňovány stanovené cíle a úkoly projektu a zda prováděné činnosti směřují k naplnění celkového cíle. Rovněž má tato fáze za cíl zjišťovat zda prováděné činnosti jsou realizovány v souladu se stanoveným časovým plánem (harmonogramem) a zda jejich realizace odpovídá předpokládaným finančním objemům. Hodnocení procesu se provádí na jeho začátku metoda ex-ante, v průběhu – metoda mid-term nebo on-going a po jeho dokončení – metodou ex-post. Po dokončení celého projektu je potom ještě sledováno celkové vyhodnocení a dopady projektu tzv. zpětná vazba.

EA – hodnocení ex-ante, MT – hodnocení mid-term, EP – hodnocení ex-post Obr. 3.12 Etapy evaluace V procesu evaluace / hodnocení se v praxi uplatňují indikátory / ukazatele, což jsou praktické nástroje pro měření postupu procesu revitalizace. Je to určitá množina informací, která ukazuje, jestli se přibližujeme k definovaným záměrům. Hodnocení ex-ante Hodnocení ex-ante by mělo být základem pro vypracování rozvojových projektů a mělo by tvořit jejich součást. Ex-ante hodnocení obsahuje analýzu předností, slabých stránek a potenciálu dotyčného území, posouzení shody strategií a cílů a kvantifikuje cíle ve srovnání s výchozí situací. Za provádění hodnocení ex-ante odpovídají orgány odpovědné za vypracování plánů. Hodnocení ex-ante by se zejména mělo soustředit na následující oblasti: • posouzení účinnosti rozvojového procesu rekonverze a revitalizace a rozdělení evaluačních aktivit na ex-ante, mid-term (on going) a ex-post; • hodnocení analýzy výchozího stavu;

88

• • •

• • • • •

analýzu vhodnosti hlavních identifikovaných priorit; hodnocení SWOT analýzy; hodnocení návrhu rozvojového procesu a priorit skládající se z: o hodnocení ekonomické odůvodněnosti strategie a její (vnitřní) konzistence (zahrnující mj. posouzení míry rizika) a o posouzení koherence procesu se strategiemi a politikami (na lokální, regionální a národní úrovni); hodnocení předpokládaných výsledků a dopadů; hodnocení implementačních struktur (institucionálního zabezpečení); shromažďování prostředků a dat potřebných k zajištění hodnocení; zpřístupnění výsledků hodnocení; zakotvení hodnotících procedur v řídících dokumentech.

Mid-term hodnocení / on-going hodnocení / monitoring Rozvojový proces vytváří potřebu průběžného vyhodnocování toho, co má být dosaženo a porovnávání skutečných výsledků se záměry a s plánem. Tento proces může mít několik podob. Buď se jedná o hodnocení mid-term tj. "hodnocení v polovině", nebo hodnocení on-going (monitoring). Mid-term hodnocení zkoumá, s ohledem na hodnocení ex-ante, počáteční výsledky procesu, jejich relevanci a míru, v jaké byly dosaženy plánované cíle. Za provádění hodnocení v polovině období odpovídá implementační (realizační) orgán. On-going hodnocení resp. monitoring, je soubor okamžitých zpravodajských aktivit v průběhu a o průběhu procesu. Proces průběžného vyhodnocování by měl sledovat následující činnosti: • postup rozvojového procesu ve srovnání s postupem podle časového plánu (harmonogramu); • spotřebované časové a finanční zdroje ve srovnání s přidělenými zdroji; • změny u jednotlivců a organizací, které by mohly mít vliv na schopnost splnit jejich úkoly; • změny vnějšího prostředí, které by mohly proces ohrozit; • hodnocení dílčích výsledků procesu. V praxi se průběžné vyhodnocování procesu realizuje prostřednictvím dvou typů indikátorů. Jedná se o: 1. indikátory procesní – indikátory, které vyhodnocují naplňování schváleného časového plánu (harmonogramu) projektu s periodou hodnocení každé 3 měsíce resp. 6 měsíců. Tyto indikátory hodnotí slovním popisem resp. popisem na Ganttově diagramu dodržování časového a finančního plánu realizace projektu. 2. indikátory věcné – indikátory, které popisují změny fyzického stavu lokality resp. města. Jsou zaměřeny na popis naplňování stanovených věcných cílů. Věcné indikátory podle úrovně jejich zařazení do struktury strategických rozvojových dokumentů města dále členíme na: a) strategické indikátory / ukazatele globálního cíle – indikátory, které hodnotí změny v širším kontextu rozvoje města a v delším časovém období (např. po 2 nebo 5-ti letech); b) specifické indikátory / ukazatele specifického cíle nebo opatření – indikátory sledující dílčí pokroky v některých vybraných ukazatelích.

89

Strategické indikátory Pro oblast rozvoje města je možné najít celou řadu vhodných indikátorů / ukazatelů, např. ze sady Společných evropských indikátorů ECI nebo vytvořit indikátor(y) nové. Uvádíme zde obě možnosti přístupu: Ukazatel / indikátor vlastní konstrukce Ukazatel

Zdroje dat

Index plošného růstu města Index plošného růstu města Ipr= zastavěná plocha města v daném roce x (v ha) / zastavěné ploše města v roce 2000 (v ha)

Územní plán města Hradec Králové 2000 (hranice současně zastavěného území města), územní resp. kolaudační rozhodnutí vydaná pro výstavbu mimo současně zastavěné území města dle územního plánu (Magistrát města Hradec Králové, odbor hlavního architekta, odbor stavební)

Tab. 3.2 Vzorový strategický indikátor Cílem tohoto indikátoru je sledovat, zda město využívá ke svému rozvoji již jednou urbanizovaných ploch – brownfields nebo zda pro svůj rozvoj zabírá dosud neurbanizované plochy – greenfieds. V souladu např. se strategií rekonverzí a revitalizací všech typů urbánních brownfields potom je, aby index plošného růstu města byl co nejnižší. Tento ukazatel je třeba kombinovat s dalšími specifickými (dílčími) ukazateli, které podrobněji popisují podíl rozvoje na brownfields. Indikátor ze sady Společných evropských indikátorů ECI Pro porovnatelnost údajů z různých municipalit v různých zemích iniciovala Evropská komise vytvoření „Společných evropských indikátorů udržitelného rozvoje na místní úrovni (European Common Indicators)“. Iniciativa je založena na společném souboru integrovaných indikátorů, kde jednotlivé indikátory odrážejí vzájemné působení mezi hledisky ekonomickými, společenskými a environmentálními. Využití jednotné sady ukazatelů zároveň umožňuje, jako první, sběr srovnatelných informací o dosaženém pokroku směrem k udržitelnosti rozvoje na místní úrovni v rámci celé Evropy, za podmínky, že se iniciativy sledování zúčastní velký počet místních úřadů. K iniciativě se již připojilo přes 150 evropských měst. V České republice tyto indikátory sleduje v současnosti již téměř 20 měst. Sada indikátorů ECI zahrnuje následující indkátory: 1. Spokojenost občanů s životem v obci všeobecná spokojenost občanů s různými rysy života v obci; 2. Místní příspěvek ke globální změně klimatu emise CO2 (vyjádřené jako ekologická stopa); 3. Místní doprava a přeprava osob denní přepravní vzdálenosti a způsoby přepravy; 4. Dostupnost veřejné zeleně a místních služeb dosažitelnost nejbližší veřejné zelené plochy pro místních obyvatele a dosažitelnost základních služeb; 5. Kvalita vnějšího ovzduší počet dnů s dobrou a zdravotně nezávadnou kvalitou ovzduší; 6. Cestování dětí do a ze školy způsoby dopravy, které děti používají k cestování mezi domovem a školou; 90

7. Udržitelný management obce a místních podniků podíl státních i soukromých organizací, které přijaly a využívají environmentální a sociální způsoby řízení (EMS a EMAS); 8. Hluková zátěž podíl obyvatel vystavených škodlivým hladinám hluku; 9. Udržitelné využívání půdy (land-use) udržitelný rozvoj, obnova a ochrana ploch a půdy v rámci obce/města; 10. Udržitelné výrobky podíl certifikovaných ekologicky šetrných výrobků a produktů ekologického zemědělství na celkové spotřebě.

Aktualizace Strategický dokument by neměl být nehybným dokumentem, ale naopak měl by být stále udržován „v chodu“, tzn. průběžně aktualizován. Pravidelné aktualizace by se měly týkat zejména strategické části dokumentu a upřesňovat popř. doplňovat strategická rozhodnutí, která by měla být na v souladu s ním doplněna. Jsou prováděny zastupitelstvem, popř. orgánem, který strategický plán schvaloval a vychází se přitom z místních podmínek, z dosavadních výsledků i z aktuálního celospolečenského vývoje. Vlastní strategický plán by měl výt aktualizován přibližně v šestiletých cyklech, a to tak, aby termín jeho aktualizace pokud možno nebyl v termínu lokálních voleb. Předejde se tak negativním vlivů a výkyvům způsobených dočasnou politickou nestabilitou v tomto období. Naopak akční plány by měly být zpracovávány na čtyřleté volební období jako prováděcí dokument jednotlivých politických reprezentací. Jejich aktualizace by pak logicky měla vycházet ve dvouletých cyklech tj. v polovině každého volebního období.

Literatura k tématu Berman, N. L., a kol. Úspěšná česká města, Průvodce strategickým plánováním, Praha: 1998 Klapková, Z. a kol. Návod k použití Místní Agendy 21. Praha: Ministerstvo životního prostředí, 2001 K profilu trvalé místní udržitelnosti – Společné evropské indikátory. Technická zpráva Expertní skupiny pro městské životní prostředí, Evropská komise. www.sustainablecitices.org Metodika pro místní Agendy 21 v České republice. Strategie, postupy a techniky uplatnění MA21 na místní a regionální úrovni ČR, Praha: Český ekologický ústav, 2003 Perlín, R. Strategický plán mikroregionu. Metodická příručka pro zájemce o strategické plánování ve venkovských mikroregionech a obcích. Praha, 2000 Reitschmiedová, A. a kol. Metodika pro místní agendy v ČR. Strategie, postupy a techniky uplatnění MA21 na místní a regionální úrovni v ČR. Praha: Český ekologický ústav, 2003 Vozáb, J. a kol. Systémové a metodické aspekty tvorby strategií rozvoje regionů ČR. Praha: Ministerstvo pro místní rozvoj ČR, 1998 Vozáb, J., Zeman, M., Mazurek, L. Jourová, V. Příručka člena zastupitele obce, VCVS ČR, Praha: 2002 www.ma21.cz, www.agenda21.cz Vytlačil, D., Managerské informační systémy 30. Projektové řízení a řízení projektů, ČVUT Praha 2001

91

92

3.3

Územní plánování

Druhou skupinou dokumentů, které jsou nezbytným podkladem pro plánování ve veřejném sektoru jsou dokumenty s územním zaměřením tj. dle naší současné terminologie – územně plánovací dokumentace. Územní plánování se zabývá praktickou koordinací všech územních složek (funkčním uspořádáním, stanovováním limitů a regulativů ...). Na rozdíl od urbanismu, což je věda o uspořádání území je územní plánování zejména proces. Je to soubor nástrojů a technik vedoucích k prostorové a časové koordinaci rozvoje osídlení.

3.3.1 Základní urbanistické charakteristiky Abychom se dále mohli alespoň základně věnovat problematice územního plánování, musíme se alespoň krátce zmínit o základních územních charakteristikách, které pak územní plánování koordinuje. Jsou jimi v podstatě tři složky, a to: • funkce (funkční uspořádání města); • provoz (městská dopravní a technická infrastruktura); • prostor (urbanistická kompozice).

3.3.1.1

Funkce

Funkce nebo též funkční využití území hodnotí, využití území dle jeho základních funkčních typů. Z hlediska funkčního uspořádání rozlišujeme v současném městě následující základní druhy funkcí: 1. 2. 3. 4. 5. 6.

bydlení; občanská vybavenost, centrum; výroba (pracovní příležitosti); zeleň; doprava, na celém území města; technická infrastruktura, na celém území města.

Bydlení Bydlení je základní funkční složkou každého sídla. Všechny ostatní funkce mohou být v určitém sídle potlačeny, ne tak funkce bydlení. Toto výsadní postavení funkce bydlení vychází z historické skutečnosti, že města (nebo opevněná sídla) vznikala prvotně především jako místa chráněného bydlení. Další funkční složky se ve městech vyvinuly následně. I když rozsah bydlení se místo od místa liší, generálně se dá říct, že je kolem 50% všech zastavěných ploch ve městě je věnováno právě bydlení.

Občanská vybavenost, centrum Občanská vybavenost má své nezastupitelné společenské postavení, ať už jako stavby pro vzdělávání, zdravotnictví, administrativu či obchod a služby. Podle velikosti zájmového území mají občanské stavby charakter základní občanské vybavenosti jako jsou mateřská škola, základní škola, základní vybavení obchodu a služeb, vyšší občanské vybavenosti (centra čtvrťová, obvodová, sektorová a celoměstská) např. střední školy, divadla, polikliniky, objekty správy nebo charakter nadmístní občanské vybavenosti – vysoké školy, fakultní nemocnice, velké sportovní soubory apod.

93

Výroba (pracovní příležitosti) Každé město vedle funkce bydlení musí zajišťovat i možnost pracovního uplatnění svých obyvatel. Obecně by se dalo říci, že 50% veškerého obyvatelstva je v ekonomicky aktivním věku. Z hlediska oboru činnosti a podle doby jejich vzniku členíme pracovní příležitosti do 4 kategorií. 1. primér – nejstarší způsob zaměstnání v zemědělství. V současném městě je jen zanedbatelné procento lidí zaměstnaných v primérním sektoru. Zemědělství a v současnosti už spíše péče o krajinu se stali výsadou venkovského osídlení; 2. sekundér představovaný průmyslovou výrobou a výrobními službami zaznamenal svůj rozmach ve 2. polovině 19. století, kdy dramaticky změnil tvář měst příchodem velkého množství obyvatelstva. V současnosti s postupující automatizací výroby je tento způsob zaměstnání na ústupu; 3. terciér; rozvoj terciéru logicky navázal v 1. polovině 20. století na průmyslový rozvoj. Pro pracující v průmyslu bylo třeba zajišťovat obchod a služby ve věším rozsahu než v předešlé době. S postupujícím prodlužováním volného času a zvyšováním životní úrovně se nyní jedná nejen o vybavenost a služby zajišťující fungování života ve městě, ale stále větší důraz je kladen na terciér zajišťující volnočasové aktivity (turistika, sport ...); 4. kvartér je zatím posledním typem zaměstnání, které zaznamenalo svůj nárůst ve 2. polovině 20. století v souvislosti s vědecko – technickou revolucí. Typickými zaměstnáními v kvartérní sféře je zaměstnání ve školství, vědeckých institucích a výzkumu. Celkově by se dalo říct, že zatímco primér z měst prakticky vymizel, sekundér je na dlouhodobém ústupu, terciér a kvartér zaznamenávají postupný růst.

Zeleň a rekreace Jako městskou zeleň můžeme chápat všechny plochy vegetace, které se vyskytují v organismu města a zároveň veškerou bodovou a liniovou vegetaci. Některé definice uvádějí, že součástí zeleně jsou také stavebně technické prvky, drobná architektura nebo umělecká díla, která doplňují vegetaci. Pojem rekreace označuje periodicky se opakující zdravotně preventivní složku životního režimu člověka. Je proto potřeba, aby se vykonávala v prostředí, které by bylo schopné umožňovat fyzické zotavení a psychické uvolnění. Její realizace je většinou spojená s potřebou volných ploch v sídle nebo v krajině.

3.3.1.2

Prostor

Kompozicí obecně rozumíme uspořádání prvků v celku, skladbu, vzájemný vztah mezi jednotlivými částmi a celkem. Urbanismus je obor, který se zabývá prostorovým uspořádáním území, prostorovým uspořádáním jednotlivých prvků v území. Vlastní disciplinou řešící otázky uspořádání a forem urbanistické struktury je urbanistická tvorba, jejímiž základními atributy je hmota a prostor. Urbanistická kompozice vytváří zajímavosti, rozmanitosti a přitažlivosti, má zásadní význam pro orientaci v prostoru. Mezi základní kategorie urbanistické kompozice řadíme: měřítko, proporci, rytmus, gradaci, dominantu, kontrast, symetrii, asymetrii.

94

3.3.1.3

Provoz

Doprava Soudobé osídlení se neobejde bez dopravy, která v nejširším smyslu slova zahrnuje jakékoliv přemísťování osob, předmětů a hmot, energií a také zpráv a informací. Doprava přitom sama o sobě nemá smysl a jejím základním posláním je pouze zprostředkovat nezbytné vazby mezi prostory vyhrazenými základním aktivitám (bydlení, práce, rekreace ...) Přesto se řešení dopravy stalo v současnosti jednou z klíčových složek řešení území a v některých extrémních případech se dokonce prostorové uspořádání omezuje pouze na vyřešení dopravních problémů území zejm. sídla případně na jeho postavení v dopravní struktuře státu či regionu. Nejčastějším typem dopravy je doprava silniční, která obsahuje, jak nákladovou, tak osobní část. Z hlediska způsobu přepravy osob potom rozlišujeme silniční dopravu na individuální automobilovou dopravu a hromadnou dopravu. Pro zásobování území i jeho výrobních závodů hraje v současnosti stále větší roli silniční nákladní doprava. Ve středních a velkých městech a zejména pak mezi městy a jejich příměstskými zónami je doprava osob vedle individuálních způsobů dopravy (automobily, jízdní kola nebo pěší) zajišťována (městskou) hromadnou dopravou - (M)HD. (M)HD rozumíme pravidelnou osobní dopravu provozovanou na území města , případně v jeho nejbližší příměstské oblasti speciálními dopravními prostředky s obsaditelností 8 a více osob. Ekologicky čistá, levná a relativně rychlá, tak by bylo možno charakterizovat cyklistickou dopravu. Její rozvoj v našich městech je více než žádoucí. Jedná se o typ dopravy, který je možno využívat jednak jako dopravní spojení v sídlech všech velikostí, stejně jako rekreační záležitost. Pěší doprava je nejstarším druhem dopravy. Přestože je pěší doprava nejzákladnějším způsobem přemísťování osob ve městě je jí v současném dopravním inženýrství věnována jen okrajová pozornost. Statistiky obvykle opomíjí fakt, že asi 50 % cest ve městě ujdou lidé pěšky. Pěší jsou velmi často odkazování do prostorů, které zbudou po využití uličního prostoru automobily a není výjimkou případ, že na frekventované ulici je pro pěší vyhrazen jen 0,5 m široký pás. Podle fyziologie člověka by měl pruh pro jednoho chodce představovat minimálně 0,6 m s tím, že optimální šířka méně frekventovaného pásu pro chodce je 1,5 m a více frekventovaného od 2,5 m. Železniční doprava je po dopravě silniční druhým nejrozšířenějším druhem dopravy. Železniční doprava se vyznačuje segregovaným závislým vedením na speciálním tělese. Železniční doprava se obdobně jako doprava silniční dělí na dopravu osobní a nákladní. Oproti silniční dopravě je osobní železniční doprava vždy hromadná. Z hlediska obsluhy území ji rozdělujeme na dálkovou a příměstskou. Nákladní železniční doprava má velký význam pro zásobování území, zejm. v rámci výrobního cyklu průmyslových podniků - přísun surovin a odbyt výrobků, především velkých objemů (sypké materiály apod.). Další typy doprav jsou už v našich podmínkách méně významné. Letecké dopravy se využívá téměř výhradně k přepravě osob. Ve velkých městech (od 100 tis. obyvatel) jsou v našich podmínkách situována menší letiště využívaná zejména sezónně pro charterové lety (např. Pardubice). Pouze v metropolích (od 500 tis. obyvatel) se nacházejí letecké terminály s pravidelným leteckým provozem (Praha – Ruzyně, Brno – Tuřany, Ostrava –

95

Mošnov). Ani vodní doprava nepatří v České republice mezi nejrozšířenější. Pravidelná nákladová doprava funguje pouze na Labi.

Technická infrastruktura Technickou infrastrukturou města rozumíme souhrn technických zařízení, která umožňují provoz území na soudobé civilizační úrovni. Základními součástmi systému technické infrastruktury města jsou: 1. zásobování pitnou a užitkovou vodou - vodárenská soustava (systém zásobování pitnou a užitkovou vodou) je závislá za přírodním zdroji vody. Podle charakteru vodního zdroje je dělíme na zdroje podzemní vody (prameny, vrty) nebo na zdroje vody povrchové (jímání vody z vodních toků); 2. odvádění a čištění odpadních a dešťových vod - kanalizací rozumíme soubor zařízení, umožňující neškodné odvádění dešťových a splaškových vod ze všech ploch ve městě a jejich vyčištění do takového stupně, aby bylo možno tyto vody opět vypustit do vodního toku bez narušení jeho přírodního systému; 3. zásobování tepelnou energií (např. centrální zásobování teplem) - zahrnuje zejména řešení potřeby vytápění jednotlivých objektů a přípravu teplé užitkové vody; 4. zásobování elektrickou energií 5. zásobování plynem - výroba a rozvoj energie ve formě plynu sahá do poloviny 19. století. V současnosti se u nás v rámci plynárenské soustavy používá k vaření, vytápění a technologickým účelům výhradně zemní plyn; 6. spojová zařízení (např. sdělovací kabely) 7. odstraňování pevného odpadu domovního, městského a průmyslového - Způsoby likvidace pevného komunálního odpadu se řídí mnoha hledisky, z nichž nejdůležitější jsou hledisko hygienické a hledisko ochrany životního prostředí. V současnosti se dynamicky rozvíjí separování různých druhů odpadů (papír, plasty, sklo, textilie, bio-odpad) a jeho druhotné využití. Odpad, který není využitelný pro druhotné zpracování je likvidován buď skládkováním na skládkách nebo spalováním ve spalovnách.

3.3.2 Právní úprava územního plánování Současná právní úprava územního plánování je představována Zákonem č. 183/2006 Sb. o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), který posouvá dřívější chápání role územního plánování, když definuje za stěžejní cíl územního plánování zajišťování udržitelného rozvoje území, spočívající ve vyváženém vztahu podmínek pro příznivé životní prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel území, který uspokojuje potřeby současné generace aniž by ohrožoval podmínky života generací budoucích a dále územnímu plánování ukládá zajišťovat udržitelný rozvoj území soustavným a komplexním řešením účelného využití a prostorového uspořádání území s cílem dosažení obecně prospěšného souladu veřejných a soukromých zájmů na rozvoji území. Územní plánování ve veřejném zájmu bude chránit přírodní, kulturní a civilizační hodnoty území, včetně urbanistického, architektonického a archeologického dědictví, a s ohledem na ně určuje podmínky pro hospodárné využívání zastavěného území a zajišťuje ochranu nezastavěného území a nezastavitelných pozemků.

96

3.3.2.1

Cíle a úkoly územního plánování

Cílem územního plánování je vytvářet předpoklady pro výstavbu a pro udržitelný rozvoj území, spočívající ve vyváženém vztahu podmínek pro příznivé životní prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel území a který uspokojuje potřeby současné generace, aniž by ohrožoval podmínky života generací budoucích. Územní plánování zajišťuje předpoklady pro udržitelný rozvoj území soustavným a komplexním řešením účelného využití a prostorového uspořádání území s cílem dosažení obecně prospěšného souladu veřejných a soukromých zájmů na rozvoji území. Za tím účelem sleduje společenský a hospodářský potenciál rozvoje. Orgány územního plánování koordinují veřejné i soukromé záměry změn v území, výstavbu a jiné činnosti ovlivňující rozvoj území a konkretizují ochranu veřejných zájmů vyplývajících ze zvláštních právních předpisů. Územní plánování ve veřejném zájmu chrání a rozvíjí přírodní, kulturní a civilizační hodnoty území, včetně urbanistického, architektonického a archeologického dědictví. Přitom chrání krajinu jako podstatnou složku prostředí života obyvatel a základ jejich totožnosti. S ohledem na to určuje podmínky pro hospodárné využívání zastavěného území a zajišťuje ochranu nezastavěného území a nezastavitelných pozemků. Zastavitelné plochy se vymezují s ohledem na potenciál rozvoje území a míru využití zastavěného území.

3.3.2.2

Úkoly územního plánování

Úkolem územního plánování je zejména: a) zjišťovat a posuzovat stav území, jeho přírodní, kulturní a civilizační hodnoty, b) stanovovat koncepci rozvoje území, včetně urbanistické koncepce s ohledem na hodnoty a podmínky území, c) prověřovat a posuzovat potřebu změn v území, veřejný zájem na jejich provedení, jejich přínosy, problémy, rizika s ohledem například na veřejné zdraví, životní prostředí, geologickou stavbu území, vliv na veřejnou infrastrukturu a na její hospodárné využívání, d) stanovovat urbanistické, architektonické a estetické požadavky na využívání a prostorové uspořádání území a na jeho změny, zejména na umístění, uspořádání a řešení staveb, e) stanovovat podmínky pro provedení změn v území, zejména pak pro umístění a uspořádání staveb s ohledem na stávající charakter a hodnoty území, f) stanovovat pořadí provádění změn v území (etapizaci), g) vytvářet v území podmínky pro snižování nebezpečí ekologických a přírodních katastrof a pro odstraňování jejich důsledků, a to přírodě blízkým způsobem, h) vytvářet v území podmínky pro odstraňování důsledků náhlých hospodářských změn, i) stanovovat podmínky pro obnovu a rozvoj sídelní struktury a pro kvalitní bydlení, j) prověřovat a vytvářet v území podmínky pro hospodárné vynakládání prostředků z veřejných rozpočtů na změny v území, k) vytvářet v území podmínky pro zajištění civilní ochrany, l) určovat nutné asanační, rekonstrukční a rekultivační zásahy do území, 97

m) vytvářet podmínky pro ochranu území podle zvláštních právních předpisů před negativními vlivy záměrů na území a navrhovat kompenzační opatření, pokud zvláštní právní předpis nestanoví jinak, n) regulovat rozsah ploch pro využívání přírodních zdrojů, o) uplatňovat poznatky zejména z oborů architektury, urbanismu, územního plánování a ekologie a památkové péče. Úkolem územního plánování je také vyhodnocení vlivů politiky územního rozvoje, zásad územního rozvoje nebo územního plánu na vyvážený vztah územních podmínek pro příznivé životní prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel území; jeho součástí je posouzení vlivů na životní prostředí a posouzení vlivu na evropsky významnou lokalitu nebo ptačí oblast.

3.3.2.3

Nástroje územního plánování

Evropské perspektivy územního rozvoje Na úrovni Evropské unie existuje koordinovaná územní politika, která vychází z dlouhodobého strategického dokumentu s názvem „Evropské perspektivy územního rozvoje“ (European Spatial Development Perspective - ESDP). Dokument byl zpracováván Evropskou komisí od r. 1994 a v r. 1999 přijat ministry států EU odpovědnými za územní plánování jako dohoda o společných cílech a koncepcích budoucího rozvoje území EU. Záměrem „Evropských perspektiv územního rozvoje“ je „působit ve směru k dosažení vyváženého a trvale udržitelného rozvoje území EU“. Vychází z kombinace tří vzájemně provázaných cílů, a to: 1. ekonomická a sociální soudržnost; 2. zachování a spravování přírodních zdrojů a kulturního dědictví; 3. vyváženější soutěživost evropského území.

Obr. 3.12 Trojúhelník cílů dle ESDP Základními politickými cíli rozvoje EU definovanými v rámci Evropských perspektiv územního rozvoje jsou: 1. územní orientace politiky; 2. polycentrický územní rozvoj a nový vztah mezi městem a venkovem; 3. rovnost a dostupnost infrastruktury a vědomostí; 4. prozíravá péče o přírodní a kulturní dědictví.

98

Nástroji územního plánování ve smyslu českého stavebního zákona pak jsou: a) územně plánovací podklady; b) politika územního rozvoje; c) územně plánovací dokumentace; d) územní opatření; e) úprava vztahů v území.

Územně plánovací podklady Územně plánovací podklady tvoří územně analytické podklady, které zjišťují a vyhodnocují stav a vývoj území a územní studie, které ověřují možnosti a podmínky změn v území; slouží jako podklad k pořizování politiky územního rozvoje, územně plánovací dokumentace, jejich změně a pro rozhodování v území. Typy územně plánovacích podkladů jsou: 1. územně analytické podklady; 2. územní studie. Územně analytické podklady obsahují zjištění a vyhodnocení stavu a vývoje území, jeho hodnot, omezení změn v území z důvodu ochrany veřejných zájmů, vyplývajících z právních předpisů nebo stanovených na základě zvláštních právních předpisů nebo vyplývajících z vlastností území („limity využití území“), záměrů na provedení změn v území, zjišťování a vyhodnocování udržitelného rozvoje území a určení problémů k řešení v územně plánovací dokumentaci („rozbor udržitelného rozvoje území“). Územní studie navrhuje, prověřuje a posuzuje možná řešení vybraných problémů, případně úprav nebo rozvoj některých funkčních systémů v území, například veřejné infrastruktury, územního systému ekologické stability, které by mohly významně ovlivňovat nebo podmiňovat využití a uspořádání území nebo jejich vybraných částí.

Politika územního rozvoje Politika územního rozvoje určuje ve stanoveném období požadavky na konkretizaci úkolů územního plánování v republikových, přeshraničních a mezinárodních souvislostech, zejména s ohledem na udržitelný rozvoj území, a určuje strategii a základní podmínky pro naplňování těchto úkolů. Politika územního rozvoje s ohledem na možnosti území koordinuje tvorbu a aktualizaci zásad územního rozvoje, tvorbu koncepcí schvalovaných ministerstvy a jinými ústředními správními úřady a záměry na změny v území republikového významu a stanoví úkoly zajišťující tuto koordinaci. Politika územního rozvoje České republiky V návaznosti na výše popsanou právní úpravu byla vypracována a 17.5.2006 vládou ČR schválena Politika územního rozvoje České republiky. Tímto dokumentem jako „červená nit“ prochází formulace směřující k vytvoření systému územního plánování pro zajištění udržitelného rozvoje území. V návrhu republikových priorit územního plánování je např. následující požadavek v par. (16) „Vytvářet předpoklady pro udržitelný rozvoj území, spočívající ve vyváženém vztahu územních podmínek pro příznivé životní prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel v území“ nebo par. (19) „Ve veřejném zájmu chránit a rozvíjet přírodní, civilizační a kulturní hodnoty území, včetně urbanistického, architektonického a archeologického dědictví. Zachovat ráz jedinečné urbanistické struktury území, struktury osídlení a jedinečné kulturní krajiny, které jsou

99

výrazem identity území, jeho historie a tradice. …“. Par. (22) dále požaduje „Stanovit podmínky pro hospodárné využívání zastavěného území a zajistit ochranu nezastavěného území. Vytvářet předpoklady především pro nové využívání opuštěných areálů a ploch (tzv. brownfields průmyslového, zemědělského, vojenského a jiného původu)“a z pohledu spíše sociálního pak i par. (29) žádá „Předcházet při změnách nebo vytváření urbánního prostředí prostorově-sociální segregaci s negativními vlivy na sociální soudržnost obyvatel.“

Územně plánovací dokumentace Zásady územního rozvoje stanoví zejména základní požadavky na účelné a hospodárné uspořádání území kraje, vymezí plochy nebo koridory nadmístního významu a stanoví požadavky na jejich využití, zejména plochy nebo koridory pro veřejně prospěšné stavby, veřejně prospěšná opatření, stanoví kriteria pro rozhodování o možných variantách nebo alternativách změn v jejich využití. Zásady územního rozvoje mohou vymezit plochy a koridory, s cílem prověřit možnosti budoucího využití, jejich dosavadní využití nesmí být měněno způsobem, který by znemožnil nebo podstatně ztížil prověřované budoucí využití („územní rezerva“). Součástí zásad územního rozvoje je i vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území. Ve vyhodnocení vlivů na životní prostředí se popíší a vyhodnotí zjištěné a předpokládané závažné vlivy zásad územního rozvoje na životní prostředí a přijatelné alternativy naplňující cíle zásad územního rozvoje. Územní plán stanoví základní koncepci rozvoje území obce, ochrany jeho hodnot, jeho plošného a prostorového uspořádání („urbanistická koncepce“), uspořádání krajiny a koncepci veřejné infrastruktury; vymezí zastavěné území, plochy a koridory, zejména zastavitelné plochy a plochy vymezené ke změně stávající zástavby, k obnově nebo opětovnému využití znehodnoceného území („plocha přestavby“), pro veřejně prospěšné stavby, pro veřejně prospěšná opatření a pro územní rezervy a stanoví podmínky pro využití těchto ploch a koridorů. Územní plán může ve vybraných plochách a koridorech uložit prověření změn jejich využití územní studií nebo pořízení regulačního plánu jako podmínku pro rozhodování o změnách v území; v tomto případě stanoví podmínky pro jeho pořízení a pro jeho vydání, které jsou zadáním regulačního plánu. Územní plán v souvislostech a podrobnostech území obce zpřesňuje a rozvíjí cíle a úkoly územního plánování v souladu se zásadami územního rozvoje kraje a s politikou územního rozvoje. Územní plán se pořizuje a vydává pro celé území obce, pro celé území hlavního města Prahy, popřípadě pro celé území vojenského újezdu. Územní plán se vydává formou opatření obecné povahy podle správního řádu. Územní plán je závazný pro pořízení a vydání regulačního plánu zastupitelstvem obce, pro rozhodování v území, zejména pro vydávání územních rozhodnutí. Poskytování prostředků z veřejných rozpočtů na provedení změn v území nesmí být v rozporu s vydaným územním plánem. Regulační plán v řešené ploše stanoví podrobné podmínky pro využití pozemků, pro umístění a prostorové uspořádání staveb, pro ochranu hodnot a charakteru území a pro vytváření příznivého životního prostředí. Regulační plán vždy stanoví podmínky pro vymezení a využití pozemků, pro umístění a prostorové uspořádání staveb veřejné infrastruktury a vymezí veřejně prospěšné stavby nebo veřejně prospěšná opatření. Regulační plán nahrazuje v řešené ploše ve schváleném rozsahu územní rozhodnutí a je závazný pro rozhodování v území. Regulační plán vydaný krajem je dále závazný pro

100

územní plány a regulační plány vydávané obcemi. Regulační plán nenahrazuje územní rozhodnutí v nezastavěném území. Územní rozhodnutí. Umisťovat stavby nebo zařízení, jejich změny, měnit jejich vliv na využití území, měnit využití území a chránit důležité zájmy v území lze jen na základě územního rozhodnutí nebo územního souhlasu. Územním rozhodnutím je rozhodnutí o: a) umístění stavby nebo zařízení („rozhodnutí o umístění stavby“); b) změně využití území; c) změně stavby a o změně vlivu stavby na využití území; d) dělení nebo scelování pozemků; e) ochranném pásmu. Územním rozhodnutím stavební úřad schvaluje navržený záměr a stanoví podmínky pro využití a ochranu území, podmínky pro další přípravu a realizaci záměru, zejména pro projektovou přípravu stavby; vyžaduje-li to posouzení veřejných zájmů při provádění stavby, při kontrolních prohlídkách stavby nebo při vydávání kolaudačního souhlasu, může uložit zpracování prováděcí dokumentace stavby. V rozhodnutí stavební úřad rozhodne o námitkách účastníků řízení, v odůvodnění vyhodnotí připomínky veřejnosti a stanoví dobu platnosti rozhodnutí, má-li být delší než 2 roky. Místo územního rozhodnutí může stavební úřad vydat územní souhlas, a to na základě oznámení o záměru, pokud je záměr v zastavěném území nebo v zastavitelné ploše, poměry v území se podstatně nemění a záměr nevyžaduje nové nároky na veřejnou dopravní a technickou infrastrukturu.

Územní opatření Územní opatření o stavební uzávěře, které se vydává jako opatření obecné povahy podle správního řádu, omezuje nebo zakazuje v nezbytném rozsahu stavební činnost ve vymezeném území, pokud by mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území podle připravované územně plánovací dokumentace, jestliže bylo schváleno její zadání, nebo podle jiného rozhodnutí či opatření v území, jímž se upravuje využití území. Územním opatřením o stavební uzávěře nelze omezit nebo zakázat udržovací práce. Územní opatření o asanaci území, které se vydává jako opatření obecné povahy podle správního řádu, se vydává na území postiženém živelní pohromou nebo závažnou havárií, v jejímž důsledku došlo k podstatnému zásahu do využití území a je nezbytné stanovit podmínky pro odstranění dopadů živelní pohromy nebo havárie a pro další využití území. Územní opatření o asanaci území se vydává rovněž pro zastavěné území, ve kterém jsou závadné stavby, z důvodů hygienických, bezpečnostních, požárních, provozních a ochrany životního prostředí, u nichž je ve veřejném zájmu nutné nařídit odstranění závad staveb a úpravy staveb a nařídit opatření k asanaci území.

Úprava vztahů v území K pozemku určenému územním plánem nebo regulačním plánem pro veřejně prospěšnou stavbu nebo pro veřejně prospěšné opatření má obec nebo kraj, který je vymezil v územně plánovací dokumentaci, nebo stát podle příslušnosti k vlastnictví předkupní právo. Obec má též předkupní právo k pozemku určenému územním plánem nebo regulačním plánem pro veřejné prostranství.

101

Náhrada za změnu v území. Vlastníkovi pozemku nebo stavby, jehož práva byla při užívání pozemku nebo stavby na základě územního opatření o stavební uzávěře omezena, náleží náhrada, stejně tak jako vlastníkovi pozemku, jehož určení k zastavění bylo zrušeno na základě změny územního plánu nebo regulačního plánu, anebo vydáním nového územního plánu nebo regulačního plánu nebo zrušením územního rozhodnutí. Vzhledem ke skutečnosti, že nová právní úprava teprve vešla v platnost od 1.1.2007 nedají se zhodnotit její dopady na skutečné řízení územního rozvoje a event. pozitivní dopady ve vztahu k procesům suburbanizace. Rovněž tak v současnosti nelze uvést příklady konkrétní implementace těchto zásad na žádné z plánovacích úrovní.

3.3.2.4

Nástroje územního plánování dle předešlé právní úpravy

I když všechny výše uvedené nástroje územního plánování jsou nyní aktuální dle současné legislativy, v praxi se ale ještě po značně dlouhou dobu budeme spíše setkávat s dokumenty, které byly vytvořeny podle předešlé právní úpravy, což byl Zákon č. 50/1976 Sb. o územním plánování a stavebním řádu (Stavební zákon), který prošel za dobu své existence mnoha novelami. Nástroji územního plánování dle předešlé právní úpravy byly: a) územně plánovací dokumentace; b) územně plánovací podklady a c) územní rozhodnutí.

Územně plánovací dokumentace Územně plánovací dokumentace byly zásadními dokumenty řízení územního rozvoje. Jejich účelem bylo zejména vytvářet podmínky pro rozvoj území, zabezpečit soulad jejich jednotlivých činností v území a přitom omezit na nezbytnou míru jejich negativní vlivy, zajistit předpoklady pro zlepšování kvality životního prostředí a umožňovat pouze přiměřené využívání neobnovitelných přírodních zdrojů. Územně plánovací dokumentace byly vždy schvalovány a jsou proto pro území na něž se vztahují právně závazné. Mezi územně plánovací dokumenty řadíme:

102

Územní plán velkého územního celku (ÚP VÚC), který se zpracovával pro vymezené území více obcí resp. okresů, zpravidla pro území vyššího územně správního celku; ÚP VÚC stanovil uspořádání a limity řešeného území, vymezil významné rozvojové plochy, hlavní koridory dopravy a technické infrastruktury, územní systémy ekologické stability a další území speciálních zájmů.

Obr. 3.13 ÚP VÚC Hradecko-pardubické sídelní regionální aglomerace (1987)

103

Územní plán obce / města (ÚPO / ÚPM) se zpracovával pro celé správní území obce (tj. pro všechna celá katastrální území, která obec tvoří). Po dohodě schvalujících orgánů mohl být zpracován pro území více obcí nebo mohl být zpracován pro vymezenou část území hlavního města Prahy a územně členěných statutárních měst; ÚPO stanovil urbanistickou koncepci, řešil přípustné, nepřípustné případně podmíněně přípustné funkční využití ploch, jejich uspořádání, určoval základní regulaci území a vymezoval hranice zastavitelného území obce.

Obr. 3.14 Územní plán města Hradce Králové (2000)

104

Regulační plán (RP) se zpracovával pro část území obce nebo pro celé území malé obce s jednoznačnými územně technickými a urbanistickými podmínkami; RP stanovil využití jednotlivých pozemků a určoval regulační prvky plošného a prostorového uspořádání.

Obr. 3.15 Regulační plán zóny ALDIS v Hradci Králové

105

Závazné a směrné části územně plánovací dokumentace Každá schválená územně plánovací dokumentace byla rozdělena podle právní závaznosti jednotlivých svých částí na tzv. závaznou a směrnou část. Závazná část územně plánovací dokumentace je vyjádřena ve formě regulativů obsahujících závazná pravidla, která omezují, vylučují, popřípadě podmiňují umisťování staveb, využití území nebo opatření v území a stanoví zásady pro jeho uspořádání. Regulativy a limity jsou ve stávající praxi v zásadě pozitivně vymezovány tj. regulační plán stanovuje co v území má resp. musí být. Regulativy vymezují v zásadě funkce přípustné ev. podmíněně přípustné a nepřípustné. Dále pak v rámci závazné části bylo možno vymezit a schválit veřejně prospěšné stavby. Za veřejně prospěšné stavby se považují stavby určené pro veřejně prospěšné služby a pro veřejné technické vybavení území podporující jeho rozvoj a ochranu životního prostředí. Závazná část územně plánovací dokumentace se vyhlašovala obecně závaznou vyhláškou obce. Jak již bylo řečeno výše, územně plánovací dokumentace má kromě části závazné i část směrnou. Z hlediska procesu řízení rozvoje území je ve směrné části velmi významné vymezení etapizace výstavby a změn v území. Návrh etapizace musí vycházet ze stanovených podmiňujících a vyvolaných investic (např. technická infrastruktura, doprava) a dále z ekonomické reality. Etapizace by měla dále zahrnovat především stavby veřejného sektoru (např. úpravy veřejných prostorů). Obecně lze konstatovat, že ty části, které nebyly součástí závazné části územně plánovací dokumentace jsou směrné. Základní rozdíl spočívá v míře závaznosti jednotlivých prvků územního plánu, a to nikoli pro investora / stavebníka, ale pro orgán (dnes úřad) územního plánování. Závaznou část územního plánu lze totiž změnit pouze na základě provedené a zastupitelstvem obce resp. kraje schválené změny. Směrné části mohou být upravovány, což je v kompetenci právě orgánu (dnes úřadu) územního plánování.

Územně plánovací podklady Územně plánovací podklady sloužily zejména pro zpracování nebo změnu územně plánovací dokumentace, pro sledování vývoje a vyhodnocování stavu a možností rozvoje území. Územně plánovací podklady se nikdy neschvalovaly a nejsou tudíž pro území pro které jsou zpracovány právně závazné, není-li však pro území, pro které jsou zpracovány schválena územně plánovací dokumentace slouží stavebnímu úřadu jako podklad pro územní rozhodování. Územně plánovacími podklady podle předešlé právní úpravy jsou: Urbanistická studie (US), která se zpracovávala zpravidla pro získání variantních nebo alternativních řešení vybraných problémů v území. Územní generel se zpracovával, bylo-li účelné ověřit samostatně řešení některé složky osídlení a krajiny mající podstatný vliv na využití území (např. generel dopravy, generel bydlení, generel zeleně).

106

Územní prognóza, která byla vypracovávána pro území více obcí nebo okresů, případně pro území hlavního města Prahy nebo statutárních měst, buď jako podklad pro zpracování územního plánu velkého územního celku, nebo pro ověření dlouhodobých směrů rozvoje území. Územně technické podklady, které obsahovaly podstatné informace o stavu, možnostech a limitech využití a jiných závazných omezení, vyplývajících z právních předpisů, schválené územně plánovací dokumentace a platných správních rozhodnutí. Sloužily především jako podklad pro zpracování územně plánovací dokumentace, pro územní rozhodování a pro další potřeby veřejné správy.

Územní rozhodnutí Územní rozhodnutí bylo správním rozhodnutím, kterým se do území umísťovaly stavby nebo se měnil způsob využití území případně se vyhlašovala ochrana důležitých zájmů v území. Územní rozhodnutí vydávaly místně příslušné stavební úřady na základě žádosti navrhovatele (stavebníka) jako výsledek územního řízení. Průběh územního řízení se na rozdíl od procesu územního plánování řídil správním řádem.

3.3.3 Aktéři územního plánování Do územně plánovacího procesu vstupují v různé míře různí aktéři. Nejdůležitějšími z nich jsou pořizovatel a zpracovatel územně plánovací dokumentace nebo územně plánovacích podkladů. Pořizovatel i zpracovatel mají stavebním zákonem přesně vymezené úkoly v rámci územně plánovacího procesu. Pořizovatelem územně plánovací dokumentace a územně plánovacích podkladů obce je Obecní úřad obce s rozšířenou působností neboli „úřad územního plánování“ (§6 Zákona). Tímto úřadem jsou zejména obce, v rámci nich pak příslušné odbory např. Útvar hlavního architekta, Útvar územního rozvoje, Odbor územního plánování apod., nebo referáty regionálního rozvoje krajských úřadů (na území vojenských újezdů pak Ministerstvo obrany). Obecní úřad obce s rozšířenou působností („úřad územního plánování“) v přenesené působnosti zejména: a) pořizuje územní plán a regulační plán pro území obce, b) pořizuje územně plánovací podklady, c) pořizuje územní plán, regulační plán a územní studii na žádost obce ve svém správním obvodu, d) pořizuje vymezení zastavěného území na žádost obce ve svém správním obvodu, e) je dotčeným orgánem v územním řízení z hlediska uplatňování záměrů územního plánování, pokud nevydává územní rozhodnutí, f) je dotčeným orgánem v řízení podle zvláštního právního předpisu, v němž se rozhoduje o změnách v území. Zpracovatelem je právnická nebo fyzická osoba, která územně plánovací dokumentaci a územně plánovací podklady zpracovává na základě oprávnění (autorizace u České komory architektů). Do vlastního územně plánovacího procesu pak zejména ve fázi projednávání dokumentace vstupují dotčené orgány státní správy a veřejnost. Pod názvem „dotčené orgány státní správy“(DOSS) chápeme v územně plánovacím procesu všechny orgány a instituce, jejichž vyjádření – názor musíme získat, aby bylo

107

možno územně plánovací dokumentaci zpracovat, projednat a následně schválit. Tuto skupinu proto dělíme na „neopominutelné orgány státní správy“, kterých je obvykle 12 (tento počet může kolísat s ohledem na místní zvláštnosti území) a jsou jimi zejména orgány ochrany životního prostředí, dopravní orgány, hygienické stanice apod. Dále do této skupiny náleží „další orgány státní správy a veřejnou správou zřízené organizace“ jako jsou např. policie, Státní inspekce životního prostředí apod. Třetí skupinu tvoří „ostatní instituce“, což jsou zejména distribuční společnosti technické infrastruktury jako vodovody a kanalizace, Telecom apod. Veřejnost vstupuje do územně plánovacího procesu ve stejném období jako „dotčené orgány státní správy“ tj. zejména v fázi projednání. Seznámit veřejnost s aktuálně zpracovávanou územně plánovací dokumentací příp. územně plánovacími podklady ukládá pořizovateli stavební zákon a s ohledem na závažnost tohoto procesu a jeho dopady do majetkoprávních vztahů (vymezení stavebních a nestavebních, příp. nezastavitelných pozemků, podklad pro vyvlastňovací řízení) mělo by být v zájmu samotného pořizovatele příp. schvalujícího orgánu, aby byl dostatečně jasně vysvětlen veřejnosti a aby se s ním co největší část veřejnosti ztotožnila. Posledním, kdo do územně plánovacího procesu vstupuje je volený orgán místní samosprávy – zastupitelstvo obce, krajské zastupitelstvo příp. zastupitelstvo městské části. Tomuto orgánu přísluší především rozhodnutí o zpracování územně plánovací dokumentace (povolení pořízení) a následné schvalování jednotlivých etap pořizovaného dokumentu.

Literatura k tématu Evropské perspektivy územního rozvoje dostupné z www.uur.cz Politika územního rozvoje České republiky dostupné z http://www.mmr.cz/upload/files/uzemni%20planovani%20a%20stav.rad/Politika_UR .pdf Územní plánování - vyhláška č. 500/2006 Sb. dostupné z: http://www.mmr.cz/index.php?show=001025023002 Zákon č. 183/2006 o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) dostupné z: http://www.mmr.cz/upload/files/uzemni%20planovani%20a%20stav.rad/SZ_232.pdf www.mmr.cz www.uur.cz

108

3.4

Ekonomické (finanční) plánování

3.4.1 Ekonomické nástroje regionální politiky Ekonomické nástroje regionální politiky můžeme obecně rozdělit na tzv.: •

přímé, kdy stát vystupuje jako přímý účastník trhu nebo vydává konkrétní nařízení, která mají přímo dosáhnout splnění vybraného konkrétního cíle;

•

nepřímé, kde stát vytváří obecné právní normy, které ale ovlivňují chování ekonomických subjektů tak, aby vedlo k naplnění zvoleného konkrétního cíle.

Podle charakteru rozlišujeme ekonomické nástroje na: • makroekonomické a • mikroekonomické.

3.4.1.1

Makroekonomické nástroje

Makroekonomické nástroje regionální politiky jsou determinovány ostatními národohospodářskými cíli sledovanými v oblasti průmyslové, agrární, dopravní, finanční a dalších politik státu. Mezi makroekonomické nástroje regionální politiky počítáme: 1.

Fiskální (rozpočtovou) politiku. Jde o snahu vlády ovlivňovat hospodářství státním rozpočtem (resp. dalšími veřejnými rozpočty), a to zejména jeho velikostí a strukturou. zahrnuje dvě (do určité míry oddělené strany), a to stranu výdajovou a příjmovou. V rámci fiskální politiky státu jde o přerozdělování finančních prostředků státu ve formě dotací a subvencí (podpora slabých regionů ve formě sociálních výdajů a podpora v nezaměstnanosti, rekvalifikační programy a další sociální služby; přednostní státní zakázky firmám ze slabých regionů.

2.

Monetární politiku. Podstatou monetární politiky je regulace množství peněz v oběhu. Mezi nástroje patří zejména: - operace na volném trhu, kdy centrální banka nakupuje dluhopisy popř. devizy, čímž dává do oběhu další peníze nebo je naopak prodává, a tak peníze stahuje; - úvěrová politika, kdy centrální banka mění své úrokové sazby, v důsledku čehož se mění množství úvěrů, které od ní komerční banky čerpají; - bankovní regulace a dohled jako je např. povinná minimální míra rezerv. V rámci implementace regionální politiky pak nejobvyklejšími zásahy v rámci monetární politiky jsou zvýhodňování úrovně úrokové míry, diferenciace lhůt splatnosti úvěrů apod. pro slabé regiony.

3.

Státní protekcionalismus, kde jde zejména o ovlivňování dovozů do regionů státem prostřednictvím dovozních limitů a cel; stát může uvalit dovozní limity na produkty jejichž výroba je historicky koncentrována v upadajících regionech (příležitost podnikům k dosažení konkurenceschopnosti zvyšováním produktivity práce, snižováním výrobních nákladů a zlepšováním kvality výrobků a služeb).

109

3.4.1.2

Mikroekonomické nástroje

Mikroekonomické nástroje regionální politiky mají obvykle podobu určitých finančních částek, které jsou účelově poskytovány a vynakládány; uvolňovány buď ze státního nebo regionálního rozpočtu s cílem obnovit rovnováhu na regionálním trhu práce. Mezi mikroekonomické nástroje regionální politiky patří: 1.

Stabilizace regionálního trhu práce. Cílem je zabránit nadměrné emigraci z regionu přilákáním kapitálu a tvorbou nových pracovních příležitostí (zvýhodňování podnikatelů – např. zvýhodněné stavební pozemky apod.).

2.

Podpora realokace kapitálu jako je: - podpora existujících firem např. podporou rozšiřování výroby, podporou změny výrobních programů apod.; - podpora nových firem zejména zvyšováním přitažlivosti regionů pro kapitál a s tím související restrikce podmínek pro kapitál v jiných regionech – např. snižování resp. zvyšování daňových sazeb).

3.

Subvence. Stát může podporovat regionální rozvoj ve vybraných regionech vytvořením systému subvencí např. na nová pracovní místa, na hotovou produkci, na dopravu výrobku, levné půjčky, snížení daně a snížení ceny pozemků atp.

3.4.2 Nástroje ekonomického plánování Ekonomickému (finančnímu) plánování není v odborné literatuře zabývající se plánováním rozvoje území věnována odpovídající pozornost. Finanční (ekonomické) plánování přímo souvisí s dalšími nástroji plánování rozvoje území (územní, strategické), přestože se na něj v literatuře, v teoretických výčtech a bohužel často i v praktických činnostech zapomíná. Finanční plánování je prvkem, který vnáší do řízení organizace (např. instituce, podniku nebo města) orientaci na finanční cíl, dále pak omezuje finanční riziko. U soukromých subjektů se jeho operabilním finančním cílem stává nejčastěji zisk, u veřejnoprávních subjektů (mezi které řadíme město) je jeho cílem efektivní hospodaření s disponibilními finančními prostředky a veřejný prospěch. Nejobecněji se finančním plánováním rozumí proces posuzování celkových efektů finančního a investičního rozhodování, jehož výsledkem je finanční plán. Podstata finančního plánování spočívá především v důkladné analýze organizace (města, obce), jejích možností, finanční situace a v neposlední řadě cílů a potřeb organizace (města, obce) v danou chvíli. Jádrem finančního plánování je investiční rozhodování a dlouhodobé financování (středem jeho pozornosti jsou příjmy a výdaje, zachycené v plánu peněžních toků – cash-flow). Finanční cíle konkretizuje a kvantifikuje finanční plán. Finanční plán je nástrojem strategického a taktického (dlouhodobého a ročního) finančního řízení. Finanční plán obsahuje : 1. kvantifikování finančních cílů v zájmu zhodnocení kapitálu; 2. formulaci finanční politiky, která odpovídá dosažené finanční situaci, prognóze prostředí a strategii; 3. navržení vývoje financí v souladu s finančními cíli.

110

Při finančním plánování se rozlišuje časový horizont: 1. krátkodobé finanční plánování (do 1 roku); 2. dlouhodobé finanční plánování (2 – 5 let). Obce mají v současném systému financování malé možnosti přímého ovlivnění svých příjmů. Systém financování samospráv se v ČR také velmi často podstatným způsobem mění, což obcím středně- a dlouhodobé finanční plánování znesnadňuje.

3.4.2.1

Rozpočet

K nástrojům operativního řízení, jimiž se plán uskutečňuje, patří rozpočty. Zásadní funkcí rozpočtu obce / města jako nástroje krátkodobého finančního plánování je poskytnout finanční plán, kterým se budou řídit fiskální operace obce na příští rok. V České republice jsou rozpočty sestavovány pouze na jeden kalendářní rok a celkem nové je dlouhodobější rozpočtové plánování. Sestavují se i střednědobé finanční plány – rozpočtové výhledy, na dobu 3 let. Rozpočet města je základním materiálem, podle kterého se řídí veškeré hospodaření města v daném rozpočtovém roce. Rozpočet města stanoví priority při zajišťování veřejných statků, alokuje finanční prostředky, může ovlivňovat úroveň zdanění nemovitostí v obci a výši obecních poplatků aj. Rozpočet zahrnuje odhadované příjmy a výdaje v příštím období (rozpočtový rok je shodný s rokem kalendářním). Objem rozpočtu obce je odvozován jednak od vlastních příjmů a výdajů a jednak od dotací, které získává obec ze státního rozpočtu a z rozpočtu kraje. Existují dlouhodobé nástroje řízení, ze kterých by měl rozpočet města vycházet a jichž je využíváno při konstrukci rozpočtu: 1. strategický plán; 2. územně - plánovací dokumentace. O koordinaci jednotlivých typů plánů pojednáme v následující kapitole.

3.4.2.2

Rozpočtový výhled

Rozpočet města je sestavován a schvalován jako finanční plán pouze na období jednoho roku – jedná se tedy o plán krátkodobý. Z tohoto pohledu nemůže být použit jako účinný dlouhodobý nástroj řízení města, ale jako výchozí dokument pro tvorbu nástrojů, které splňují podmínku delšího časového horizontu. Úkolem rozpočtového výhledu obecně by mělo být poskytnutí dlouhodobějšího pohledu na hospodaření obce. Měl by být sestaven na období 3-5 let, neboť většina investičních akcí je realizována v delším časovém období, než je jeden rok. Obvykle se sestavuje v několika variantách, které zohledňují různé možnosti budoucího vývoje veličin důležitých pro konstrukci odhadu příjmů a výdajů rozpočtu. Rozpočtový výhled by měl být sestaven jak pro kapitálovou část rozpočtu, tak pro část běžnou. Povinnost zpracovávání rozpočtového výhledu vyplývá z ustanovení zákona 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů (jasně zakotvená povinnost vyplývá ze změny tohoto zákona). Rozpočtový výhled je pomocným nástrojem města pro střednědobé finanční plánování jeho rozvoje. Rozpočtový výhled také slouží jako základní výchozí materiál pro sestavování rozpočtu.

111

Má-li obec rozpočtový výhled sestaven, usnadňuje jí nejen každoroční zpracování rozpočtu na běžný rok, ale především zkvalitňuje její celkovou ekonomiku. Rozpočtový výhled obsahuje souhrnné základní údaje o příjmech a výdajích, zejména o dlouhodobějších závazcích a pohledávkách, o finančních zdrojích a potřebách vyplývajících z časově a finančně náročných záměrů. Slouží jako podklad pro sestavování návrhů ročních rozpočtů. Je to jakýsi střednědobý finanční plán, který slouží zejména pro bezproblémovou realizaci náročných investičních akcí. Jeho přínos se projeví i při sledování trendů ročních rozpočtů. Cílem sestavování střednědobých finančních plánů je především snaha o vyrovnaný rozpočet z dlouhodobého hlediska a koordinace investičních požadavků municipalit. Z tohoto pohledu by měl rozpočet města vycházet z rozpočtového výhledu a respektovat především dlouhodobé investiční záměry obsažené a popsané ve výhledu. Při konstrukci rozpočtového výhledu je zapotřebí údajů rozpočtu běžného roku. Při odhadu budoucích příjmů a výdajů rozpočtu (především běžných) je nutno vycházet z minulého vývoje těchto položek. Rozpočet města je tedy jedním ze základních dokumentů pro zpracování rozpočtového výhledu města. Rozpočtový výhled by měl být jedním z nejdůležitějších střednědobých nástrojů řízení města. Snahou je uvést do rovnováhy rozpočet města v souvislosti s financováním investičně náročných projektů na zabezpečení veřejných statků. Plánované využití finančních zdrojů umožní objektivně sestavit i rozpočet běžného roku, což přispěje ke zlepšení hospodaření se všemi dostupnými zdroji. Rozpočtový výhled: • Umožňuje plánovité využití rozpočtových prostředků. • Podává přehled o přibližném vývoji rozpočtových příjmů a výdajů. • Umožňuje posouzení vhodnosti různých způsobů financování investičních akcí (tj. například vydání komunálních obligací či úvěr) a možnosti města při jejich splácení. Hlavním přínosem rozpočtového výhledu je efektivní usměrňování ekonomiky a financování rozvoje měst a obcí. Kromě toho se rozpočtový výhled váže, byť nepřímo, na povinnost státu vytvářet rovněž střednědobý plán. Umožňuje zpracování podkladů k zajišťování mimořádných finančních zdrojů, a to jak návratných tak i nenávratných. Právě v oblasti požadavků na mimořádné dotace se promítá vazba na střednědobý výhled státu. Využití rozpočtového výhledu s sebou také přináší lepší řízení případné zadluženosti města (závazků města a jejich splácení) a města mají představu o maximálním únosném zadlužení. Stejně jako v případě rozpočtu má odpovědnost za přípravu rozpočtového výhledu zpravidla finanční odbor městské části a finanční výbor zastupitelstva města.

3.4.2.3

Dlouhodobé finanční plány

Dlouhodobé finanční plány naše minicipality prakticky nikde nesestavují. Je to velká škoda, protože se tak připravují o možnost koordinovat dlouhodobé finanční zdroje a výdaje. U dlouhodobého finančního plánu (s časovým horizontem více něž pěl let) není nejdůležitější forma prezentace ani přesnost výpočtů, jako spíše kvalitativní verbálně komentované vyjádření faktorů, s nimiž se počítá při zajištění plánované úrovně objemu finančních prostředků.

112

Finanční plán v podobě plánovaných výkazů za jednotlivé roky plánovaného období se hodnotí pomocí kritérií finanční analýzy. Finanční analýza je standardní nástroj, který se používá k posouzení finanční situace jakéhokoli subjektu, je to nástroj, který poskytuje souhrnný i detailní pohled na dosavadní vývoj a na to, jaké předpoklady vytváří pro vývoj budoucí. Informuje o existujících trendech a možných úzkých místech, která by se mohla stát překážkou zdárnému vývoji. Je tedy důležitým podkladem pro rozhodování představitelů obce - pro rozhodování v širokém slova smyslu, od přípravy rozpočtu až přes úvahu o únosné výši dluhu. Tedy o přijetí takového dluhu, který nenaruší stabilitu obecních financí a výrazně nezúží prostor pro takové výdaje, které jsou nezbytné pro chod obce a poskytování veřejných statků obyvatelům. Finanční analýza je úzce spojena s finančním účetnictvím a finančním řízením. Kompetentním orgánem obce pro finanční analýzy je finanční odbor.

Literatura k tématu Drozen F., Ryska J., Vacek A. a kol., Oceňování majetku, VŠE, Praha 1997 Hlaváček, A., Hospodaření s majetkem obcí, in URBIS ´99 Sborník přednášek odborného doprovodného programu, 6. mezinárodní veletrh technologií a služeb pro rozvoj obcí a měst, Universita Pardubice 1999 Maitland, I., Rozpočetnictví pro nefinanční managery, Jak využít rozpočetnictví jako účinného nástroje řízení, Praha, Management Press, Ringer ČR 1998 Spasovová, E., Ekonomická stránka řešení brownfields – modelové studie, prezentace na semináři „Brownfields – projekty a výzkum“, EC Harris Praha 29.11.2004 Sieber, P., Analýza nákladů a přínosů, metodická příručka SROP, 2004, www.strukturalnifondy.cz Sieber, P., Studie proveditelnosti (Feasibility Study), metodická příručka SROP, 2004, www.strukturalnifondy.cz Simon, C.,Význam účetnictví ve strategickém plánování. Model pro 90. léta, Praha, Victoria Publishing 1994

113

114

3.5 Optimalizace plánovacích nástrojů pro potřeby regionálního rozvoje Pro správné a funkční sestavení jakýchkoli multidisciplinárních rozvojových dokumentů na úrovni regionu nebo sídla je nezbytné optimalizovat vztahy a vazby mezi jednotlivými plánovacím přístupy. Strategické plánování nám odpovídá na otázku CO chceme realizovat, územní plánování reaguje na skutečnost KDE je možné příp. žádoucí daný záměr realizovat a ekonomické (finanční) plány řeší ZA KOLIK můžeme daný záměr realizovat a s tím související téma KDE NA TO VEZMEME! Z této úvahy pak samozřejmě vyplývá, že jednotlivé typy plánů musí být vzájemně koordinovány, a to nejen věcně, ale i časově. Veškeré plánovací činnosti by se měly odehrávat v zásadě ve třech časových úrovních dlouhodobém, střednědobém a krátkodobém (operativním) časovém horizontu. Pokusme se tedy nyní k jednotlivým časovým horizontů přiřadit v jednotlivých typech plánování relevantní nástroj:

Časový horizont / Typ plánu Strategické plánování Územní plánování

Dlouhodobý nad 20 let

Střednědobý 10 – 15 let

Krátkodobý 1-4 roky

Vize

Strategický plán

Akční plán

Územní prognóza

Územní plán

Regulační plán

Ekonomické plánování

Finanční plán Rozpočet a Dlouhodobý rozpočtový výhled finanční plán Obr. 3.16 Kombinace typů plánovacích nástrojů pro jednotlivé návrhové horizonty – teoretický model Takto sestavená kombinace jednotlivých plánovacích typů a horizontů ukazuje, že by mohl existovat teoretický model vazeb jednotlivých typů plánů v jejich jednotlivých časových horizontech. Skutečnost je bohužel jiná, jak v obecné praktické rovině, tak i v oblasti praktické aplikace vazeb jednotlivých plánovacích typů a horizontů (praktická neexistence některých typů plánovacích nástrojů event. nedostatečná rozvinutost jejich vzájemných vazeb). Reálná situace při maximálním využití existujících dokumentů pak může vypadat přibližně následovně:

Časový horizont / Typ plánu Strategické plánování Územní plánování Ekonomické plánování

Dlouhodobý nad 20 let

Střednědobý 10 – 15 let

Krátkodobý 1-4 roky

Vize

Strategický plán

Akční plán

Územní prognóza

Územní plán

Regulační plán

-

-

Rozpočet a rozpočtový výhled

Obr. 3.17 Kombinace typů plánovacích nástrojů pro jednotlivé návrhové horizonty – maximální využití existujících nástrojů Mezi jednotlivými typy plánování a jejich jednotlivými horizonty existuje celá řada kombinací, které jsou ale v praxi uplatňovány velmi různě a velmi často vůbec.

115

3.5.1 Modely vztahu strategických a územních dokumentů Nejčastější jsou v praxi (a v teorii rovněž nejvíce popsány) vazby mezi plánovacími dokumenty v oblasti strategického a územního plánování, a to zejména na střednědobé plánovací úrovni, kde můžeme v praxi vysledovat v zásadě následující modely: 1. strategický a územní plán vůči sobě nemají žádnou vazbu; 2. strategický plán předchází zpracování územního plánu; 3. strategický plán následuje po zpracování územního plánu; 4. strategický a územní plán jsou zpracovávány současně a jejich jednotlivé kroky se vzájemně prolínají. Ad 1) Strategický a územní plán vůči sobě nemají žádnou vazbu Jedná se o nejhorší, ale bohužel pro naši praxi nejčastější případ vazby, resp. neexistence vazby mezi těmito stěžejními prvky plánování rozvoje města, zejména na úrovni menších měst a obcí. Tato varianta vzniká zejména díky špatné informovanosti představitelů měst a obcí, kteří nevědí, co by měli od obou dokumentů a jejich případné vazby očekávat, případně i od manažerského selhávání, kdy není koordinována práce jednotlivých odborů úřadu. Oba plány se tak stávají pouhou čárkou do příloh k žádostem o dotaci. Ad 2) Strategický plán předchází zpracování územního plánu Skutečnost, že strategický plán předchází zpracování územního plánu posouvá tento dokument do polohy obecněji formulovaných vizí a záměrů, které slouží zejména jako "společenská objednávka" pro zadání územního plánu. V této podobě vazby má strategický plán prostor vyjádřit se ke všem významných prvkům rozvoje, a to nejen k prvkům vázaných prostorově. Nevýhodou ovšem je poměrně malá akčnost takového strategického plánu a velmi těžko proveditelné sledování jeho naplňování. Rizikem tohoto typu vazby může být skutečnost, že strategický plán klade na územní plán požadavky, které jsou územně nesplnitelné (např. vyhledání příliš rozsáhlých rozvojových území ve stísněných územních podmínkách). Ad 3) Strategický plán následuje po zpracování územního plánu Velmi akční podoba strategického plánu, kdy je tento dokument chápán zejména jako dokument realizační. Nabývá pak podobu relativně krátkodobého plánu, který je zaměřen přímo na realizaci jednotlivých dílčích cílů a který kombinuje jasně vymezené lidské i finanční zdroje. Strategický plán se tak soustřeďuje na úzce vymezenou lokalitu a řešení jejího konkrétně definovaného dílčího problému. Nevýhodou takto koncipované vazby mezi jednotlivými dokumenty může být ztráta globálního pohledu na problémy města či obce, zejména na ty problémy, které nejsou územně vztáhnutelné a vyjádřitelné v územním plánu (problematika sociální či zdravotnické péče, práce s mládeží apod.). Ad 4) Strategický a územní plán jsou zpracovávány současně Poslední možností, u nás v praxi naprosto výjimečnou, je pak skutečnost, kdy územní a strategický plán vznikají současně, jejich jednotlivé kroky se prolínají, ovlivňují a doplňují. Oba dokumenty se tak stávají partnery při harmonizaci rozvoje města. Strategický plán v úvodních fázích nabývá podoby "vize" tj. záměrů a cílů, jichž má být dosaženo, je onou "společenskou objednávkou" pro zadání územního plánu. V další fázi, po ověření územních možností a souvislostí v územním plánu může být strategický plán podrobněji rozpracován do dílčích strategií či akčních plánů, které mají za cíl směřovat k realizaci jednotlivých dílčích úkolů. V této podobě strategický plán neztrácí nic ze svých 116

předností – je zároveň nadčasovou vizí, ke které společenství obce či města spěje, a zároveň je dobře kontrolovatelným nástrojem každodenních úkolů politiků i úředníků na cestě k této vizi.

3.5.2 Modely vztahu územních a finančních (ekonomických) plánů Problematika vztahu záměrů územního rozvoje na finanční plány resp. ekonomické možnosti města je dlouhodobě diskutována, avšak teoreticky zůstává v podstatě neřešena. Hlavní příčinou tohoto stavu je skutečnost, že v oblasti ekonomického plánování naše veřejná správa pracuje pouze s krátkodobými plány, a to buď na úrovni ročních rozpočtů nebo se střednědobými tříletými rozpočtovými výhledy. Vzhledem k tomu, že hlavní důraz v územně plánovací praxi je položen na plánování ve střednědobém časovém horizontu (obvyklé návrhové období územního plánu města je 10-15 let) nelze v územně plánovacích dokumentacích tohoto typu k jednotlivým záměrům reálné ekonomické souvislosti přiřazovat. Problémem je samozřejmě i skutečnost, že odhadovat ceny stavebních prací ve střednědobém časovém horizontu má rovněž spíše spekulativní charakter. Územně plánovací dokumentace se proto dostávají spíše do podoby statických „papírových“ plánů, jejichž hlavním úkolem je stanovovat limity a vytvářet regulativy pro budoucí využití území tj. soustředí se na prostorovou koordinaci územního rozvoje při současné rezignaci na koordinaci časovou. Teorie územního plánování si je tohoto problému územně plánovacích dokumentů vědoma, a proto se některé dokumenty (zejména regulační plány nebo urbanistické studie) pokouší tento handicap řešit prostřednictví návrhů etapizace. Dlužno podotknout, že i ta se povětšinou omezuje na stanovení podmiňujících a souvisejících investic nutných pro vlastní rozvoj území, méně již na odhad nákladů těchto investic, o skutečném reálném rozdělení rozvoje území pro reálné a realizovatelné období ani nemluvě. Zavedení střednědobých finančních plánů se pro optimalizace rozvoje a správu území jeví jako plánovací nezbytností a je velkým úkolem, jak pro teorii ekonomie veřejného sektoru na lokální úrovni, tak i pro naše legislativce. Nástroje dlouhodobého územního plánování jako je zejména územní prognóza, jsou v praxi relativně máločetné. Jejich zpracování má ale význam pro řešení územního rozvoje v dlouhodobém horizontu zejména pro rozsáhlá území (velké územní celky na úrovni krajů resp. okresů, výjimečně na úrovni velkých měst). Pokud ovšem jsou tyto dokumenty zpracovány buď na ekonomické vazby rezignují zcela nebo se pokouší překonat mezery v oblasti ekonomického plánování stanovováním jednotlivých modelů vývoje – nejčastěji optimistickou, pesimistickou a tzv. realistickou variantou. Ani tyto modely ovšem nezahrnují reálné částky potřebné na realizaci uvažovaných záměrů a velmi často jsou determinovány i dalšími – nefinančními zdroji v území, zejména demografickými prognózami. Zpracování dlouhodobých územních prognóz pro malá a středně velká sídla částečně (až na výjimky) postrádá územní logiku a nelze ji proto obecně doporučovat. Z toho samozřejmě vyplývá, že i vazba na finanční plány v tomto časovém horizontu by byla spíše nelogická. Z pohledu řízení rozvoje a správy větších územních celků (v našich podmínkách zejména krajů event. i velkých měst) je ovšem jejich zavedení žádoucí. Opět to ovšem bude velký úkol pro teorii ekonomie veřejného sektoru i naše legislativce.

117

3.5.3 Modely vztahu strategických a finančních (ekonomických) plánů Vztahy mezi strategickým a ekonomickým plánováním prošly za uplynulé období významnými změnami, a to zejména v souvislosti s dynamickým vývojem v oblasti strategického plánování. Prvotní strategické plány, byť se velmi často nazývaly „strategickými plány ekonomického rozvoje“ žádnou přímou vazbu na skutečné ekonomické plánování rozvoje města neměly. Tyto dokumenty (příkladem mohou být strategické plány měst Pardubice, Hradec Králové, Turnov, Jihlava a mnoha dalších) se většinou omezily na velmi obecnou vizi, která při jejich porovnání a troše bagatelizace vypadá přibližně takto: "chceme město bohaté, evropské, kulturní, s kvalitním životním prostředím", případně ještě doplněno o požadavek města jako správního střediska přilehlé oblasti. Tato obecná vize pak byla doplněna třemi až čtyřmi "akčními plány", které se víceméně donekonečna opakovaly v každém takovémto strategickém plánu. Těmito "pilíři", které mají zabezpečit ekonomickou prosperitu našich měst byly přibližně tyto oblasti "pracovní příležitosti a ekonomický rozvoj", "doprava", "image města" a "kvalita života". Jejich rozpracování do cílů a úkolů bylo sice velmi konkrétní, ale naprostá neprovázanost těchto konkrétních cílů vedla k praktické nerealizovatelnosti těchto dokumentů, a to i přesto, že vazba na jednoleté rozpočty ev. tříleté rozpočtové výhledy byla u těchto dokumentů možná. V oblasti vazeb dlouhodobých a střednědobých horizontů strategického a ekonomického plánování lze z velké části konstatovat, že je zde situace obdobná jako u vazeb mezi územním a ekonomickým plánováním ve stejných časových horizontech – neexistují relevantní nástroje ekonomického plánování, neexistují tudíž ani vazby na strategie (s výjimkou již výše zmiňovaného modelování optimistických, pesimistických a „realistických“ variant možného budoucího vývoje). Poněkud odlišná je vazba v krátkodobém časovém horizontu, kde akční plány zpracovávané obvykle na čtyřleté volební období mohou být s rozpočtem a rozpočtovým výhledem již plně a komplexně provázány. Zejména u úkolů, jež nemají přímou vazbu na využití území (tj. nejsou spojeny s prvky územního plánování) pak tato vazba může již být a v řadě míst i je plně funkční.

3.5.4 Optimalizace vazby mezi rozvojovými dokumenty Z výše uvedeného textu vyplývá, že teoretické i praktické vztahy a vazby mezi jednotlivými typy a úrovněmi plánovacích nástrojů jsou velmi rozdílné a pro zlepšení koordinace rozvoje našich měst bude třeba tyto vazby optimalizovat. Potřebu provázanosti resp. návaznosti jednotlivých plánovacích horizontů v rámci každého typu plánu asi není třeba diskutovat, i když přímý vliv časově nadřazených dokumentů může být rozdílný, což bude vycházet nejen z různé povahy jednotlivých typů plánů (např. dlouhodobý finanční plán bude aktualizován a ovlivňován vývojem situace v ekonomickém sektoru mnohem výrazněji a dynamičtěji než tomu bude např. u zpětných vazeb v oblasti plánování územního), ale i z rozdílnosti legislativního postavení jednotlivých plánovacích nástrojů (přesně zákonem definovaný postup územního plánování vs. neexistence právní úpravy v oblasti plánování strategického). Níže uvedená tabulka se pokouší „rozklíčovat“ význam a „rigidnost“ jednotlivých vazeb mezi plánovacími nástroji.

118

Obr. 3.18 Vazba jednotlivých plánovacích nástrojů Potřeba optimalizace vazeb plánovacích nástrojů uplatňovaných na lokální úrovni je neoddiskutovatelná pro zvýšení efektivity výkonnosti veřejné správy. Jedná se o otázku složitou, která zahrnuje řadu oblastí a úkolů. V dalším textu tedy uvedeme pouze několik základních tezí k tomuto tématu. I když jen jedna z možností vazby strategického a územního plánu je vysloveně špatná, a to tehdy, když spolu tyto dokumenty nekomunikují vůbec, lze jednoznačně doporučit, aby rozvojové dokumenty byly zpracovávaly koordinovaně. Znamená to, že by strategický plán, územní plán i finanční plán měly být zpracovávány souběžně tak, aby se jednotlivé kroky jejich postupu koordinovaly a samozřejmě se i vzájemně ovlivňovaly a dolaďovaly. Výsledkem pak má být komplex vzájemně provázaných rozvojových dokumentů, které vedou k maximálně efektivnímu rozvoji samosprávné jednotky. Z rozboru existujících a používaných plánovacích postupů potom vyplývají možnosti provázanosti jednotlivých plánovacích nástrojů v definovaných plánovacích úrovních, jako je vazba vize a územní prognózy nebo vazba strategického a územního plánu, a vedle toho nemožnost vazby těchto plánovacích úrovní na finanční plány z důvodu neexistence jeho nástrojů v těchto plánovacích horizontech. Optimalizace vazeb strategického a územního plánování Budeme-li se soustředit na možnosti vazeb existujících nástrojů, které v plném rozsahu nalézáme jak u územního, tak i u strategického plánování, můžeme doporučit následující kroky postupu optimalizace / koordinování postupu tvorby plánovacích dokumentů: 1. Sběr dat – vzhledem ke skutečnosti, že informace o stávajícím stavu obce / města jsou nezbytné pro jakékoli plánování rozvoje obce nebo města je vhodné tento proces optimalizovat a sebraná data použít jak pro strategickou analýzu formulovanou do „profilu města / obce“, tak i pro standardní část „průzkumů a rozborů“ v územně plánovacím procesu. Při bližším rozboru obvyklého obsahu těchto dokumentů zjistíme, že se nám analyzovaná data téměř ve 100% rozsahu překrývají. Tento postup doporučuje mj. i Maier a Čtyroký, kteří zdůrazňují, že „pokud probíhá zpracování průzkumů a rozborů pro územní

119

plánování v souběhu s analytickými pracemi pro strategické plánování, je výhodné vypracovat analytický materiál již s ohledem na oba dokumenty.“ 2. Tvorba vize – na základě sebraných a analyzovaných dat je vhodné přistoupit k formulaci vize jako deklaraci výběru zásadních směrů, cílů a programů činností. Měla by být výrazem vůle společnosti rozvíjet se vytyčeným směrem. Vize by měla být formulována na základě všeobecné veřejné diskuse v rámci níž by měly být identifikovány záměry rozvoje obce. 3. Zadání a koncept územního plánu obce / města – v souladu se standardizovaným územně plánovacím procesem je na základě obecně přijaté vize zpracováno zadání a následně koncept územního plánu obce / města. Vize v tomto procesu sehrává zejména úlohu „společenské objednávky“ – "vytvořit strategii rozvoje, zadat požadavky na tvorbu územního plánu". 4. Strategický plán - na základě zhodnocení dosavadního vývoje a hledání hlavních problémů a cílů řešení musí v této fázi strategický plán hledat cesty, které povedou k naplnění cílů a k řešení dosavadních problémů, a to jak územních (ověřitelných územním plánem), tak i těch, které nejsou do fyzické podoby území promítnutelné (sociální politika, rozvoj kultury, volnočasových aktivit apod.) 5. Návrh územního plánu – na základě globálních i dílčích cílů stanovených ve strategickém plánu je úkolem návrhu územního plánu obce / města ověřit reálnost a realizovatelnost stanovených cílů s ohledem na skutečné fyzické danosti území. K závažným kolizím mezi strategickým plánem stanovenými cíli a územní realitou by v této fázi již nemělo docházet, neboť strategický plán byl již formulován se znalostí fyzických limitů území. 6. Akční plány – na základě cílů a záměrů stanovených ve strategickém plánu a územně ověřených návrhem územního plánu jsou hlavní kritické / problémové oblasti rozpracovány do akčních plánů, které jsou výrazně realizačně orientovány. Tyto akční plány musí stanovit jasné úkoly, jejich časový a finanční rámec i potřebné personální zabezpečení jejich realizace. 7. Regulační plán – v případě, že je některý akční plán úzce vázán na fyzický rozvoj území (např. realizace dopravních či infrastrukturních staveb, nová zástavba území apod.) je třeba na základě rozpracovaného příslušného akčního plánu pořídit regulační plán pro stanovení základních limitů, regulativů, ale i věcné a časové posloupnosti realizace daného záměru.

120

Obr. 3.19 Optimalizace vazby územního a strategického plánování

Optimalizace vazeb strategického a územního plánování s ekonomickými plány Hlavní úkoly při sestavování rozpočtu jsou rozděleny do čtyř hlavních kategorií: 1. cíle a záměry, které představují posouzení potřeb municipality, zhodnocení činnosti v předchozím období a stanovení priorit; 2. plánování a rozpočtování: zahrnuje plánování na několikaleté období, prognózy příjmů, přípravu a schvalování rozpočtu; 3. hlášení a monitorování: porovnávání plánovaných a skutečných výdajů; 4. hodnocení – provádění finančního auditu, auditu výkonnosti organizace a vyhodnocování programů. Z výše stručně charakterizovaných bodů je patrná souvislost ekonomického plánu (rozpočtu) s územním i strategickým plánem. Mezi hlavní problémy současného rozpočtování patří plánování investic. Při jejich plánování je třeba mít na zřeteli, že každá investice je nejen finančně náročná, ale i relativně dlouhodobá. Rozhodování o ní je jedinečné a nezvratné a musí mu proto předcházet důkladná „dlouhodobá“ ekonomické analýza. Ta ovšem v praxi našich municipalit systémově chybí. Součástí této analýzy pak musí být nejen vyhodnocení zdrojů na realizaci investice (a to i v horizontu několika let), ale i analýza prostředků na správu, údržbu a případné rekonstrukce již vzniklé stavby. Plánování rozvoje našich města a obcí je velmi složitá problematika, neboť je třeba aby kombinovalo několik odborně naprosto rozdílných pohledů, a to pohled rozvoje strategického, územního a ekonomického. Provázanost a úzká spolupráce jednotlivých typů plánů potom může pozitivně ovlivňovat rozvoj města / obce či regionu a formou synergického efektu jej i urychlovat. Problematice propojování jednotlivých typů plánů se věnuje v praxi jen malá část zejména větších měst, vždy se ale jedná o propojování pouze dvou (nikoli všech třech) typů plánů, a to zejména v krátkodobém návrhovém horizontu. Jedná se o vznik dílčích vazeb mezi vizemi a územními plány (např. Jihlava 1994, Hradec Králové 1998) či mezi akčními plány a rozpočty resp. rozpočtovými výhledy.

121

Literatura k tématu Beran, V. a kol.: Strategie rozvoje území. Promítnutí do zadání ÚPD, ČVUT Praha, Fakulta stavební, Praha 1999 Grünwald, R., Holečková, J. Finanční analýza a plánování podniku. VŠE, Praha: 1999 Maier, K., Čtyroký, J.: Ekonomika územního rozvoje, Grada, Praha: 2000 Obrovský, J.: Rozpočtový výhled jako nástroj řízení dluhové služby (článek). Dostupné na http://www.mvcr.cz/casopisy/s/2001/0026/26konz.htm Šilhánková V. Význam vazby mezi územním a strategickým plánem pro rozvoj našich měst a regionů. Konference Aktuální otázky rozvoje regionů, Univerzita Pardubice, Fakulta ekonomicko-správní, Svoboda nad Úpou, 2.-3.7.2002 Vorlíček, J., Ostrovská, Z. Úvod do hospodářské a sociální politiky, VŠE Praha 2005

122

Použitá literatura Agenda 21, Ministerstvo životního prostředí, 2000 Aktualizace vymezení regionů se soustředěnou podporou státu dostupné z: http://www.mmr.cz/index.php?show=001024004002 Beran, V. a kol.: Strategie rozvoje území. Promítnutí do zadání ÚPD, ČVUT Praha, Fakulta stavební, Praha 1999 Berman, N.L., Adámek, P., Kulka, D., Vlasák, T., Strategické plánování a ekonomický rozvoj. Průvodce strategickým plánováním, Moderní obec, 1999, vol. V, no. 3, p. I VIII Berman, N.L. a kol., Úspěšná česká města: pracovní místa a ekonomický rozvoj, průvodce strategickým plánováním, Berman Group, Praha 1998 Blažek, J.: Politika hospodářské a sociální soudržnosti EU a příprava ČR na vstup do EU Blažek, J., Uhlíř, D.: Teorie regionálního rozvoje, Karolinum Praha 2002 Blažek, J.: Teorie regionálního vývoje: je na obzoru nové paradigma či jde o pohyb v kruhu?. Geografie-Sborník ČGS 3/1999, s. 141-195 Drozen F., Ryska J., Vacek A. a kol., Oceňování majetku, VŠE, Praha 1997 Dusík, J., Metody nadstandardního zapojování veřejnosti do investičního plánování, Centrum pro komunitní práci, Plzeň 1998 Evropské perspektivy územního rozvoje dostupné z www.uur.cz Fiala, P., Projektové řízení – modely, metody, analýzy, Praha 2004 Geršlová, K. Regionální rozvoj a strategické plánování. Magisterská práce. Praha: Univerzita Karlova, 2003 Goodall, B.: Dictionary of Human Geography, Penguin London 1987 Grünwald, R., Holečková, J. Finanční analýza a plánování podniku. VŠE, Praha: 1999 Hampl, M., Gardavský, V, Kühnl, K: Regionální struktura a vývoj systému osídlení ČSR, Praha: Univerzita Karlova, 1987 Hamp, M. a kol.: Geografická organizace společnosti a transformační procesy v České republice, Praha: Univerzita Karlova, 1996 Hlaváček, A., Hospodaření s majetkem obcí, in URBIS ´99 Sborník přednášek odborného doprovodného programu, 6. mezinárodní veletrh technologií a služeb pro rozvoj obcí a měst, Universita Pardubice 1999 Holub, P.: Význam zelene pri regenerácií rekreačného potenciálu panelových sídlisk na Slovensku (pojednání k disertační práci), Fakulta architektury VUT v Brně 2006 Hrabalová, S. Využívání rozpočtových výhledů (článek). Dostupné na http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6206183 Hrůza, J.: Slovník soudobého urbanismus, Praha: Odeon, 1977 Klapková, Z. a kol. Návod k použití Místní Agendy 21. Praha: Ministerstvo životního prostředí, 2001 Klestil, a kol. Základy managementu, Masarykova univerzita, Brno: 1997

123

K profilu trvalé místní udržitelnosti – Společné evropské indikátory. Technická zpráva Expertní skupiny pro městské životní prostředí, Evropská komise. www.sustainablecitices.org Krásný, J.: Názvosloví urbanismu. 1976 Koutný, J., Soudobá města a osídlení, nepublikované presentance, výukový materiál, Brno, 2005 Koutný, J. – Šilhánková, V., Rekonstrukce sídel – příklady, Závěrečná zpráva výzkumného úkolu FRVŠ Č.1596/2000, F2 Inovace předmětu Rekonstrukce a obnova sídel FA VUT Brno 2001 Kudynová, P., Postavení občana v procesu plánování obce, diplomová práce Univerzita Pardubice 2003 Kurs efektivní revitalizace, Fáze IV. Závěrečný seminář: Případové studie, Ústav urbanistické tvorby, Fakulta architektury VUT, Brno 1998 Lenda-Chaloupková, H., Moje obec, moje město – věc veřejná, Nadace VIA Praha 2000 Maier, K., Čtyroký, J.: Ekonomika územního rozvoje, Grada, Praha: 2000 Maier, K. Územní plánování, ČVUT, Praha: 1997 Maitland, I., Rozpočetnictví pro nefinanční managery, Jak využít rozpočetnictví jako účinného nástroje řízení, Praha, Management Press, Ringer ČR 1998 Marhold, K. a kol., Obnova sídel, ČVUT Praha 1992 Metodika pro místní Agendy 21 v České republice. Strategie, postupy a techniky uplatnění MA21 na místní a regionální úrovni ČR, Praha: Český ekologický ústav, 2003 Oberstein, I., Cach, J.: Názvosloví urbanismu a územního plánování. Praha: FA ČVUT, 2001. Obrovský, J.: Rozpočtový výhled jako nástroj řízení dluhové služby (článek). Dostupné na http://www.mvcr.cz/casopisy/s/2001/0026/26konz.htm Pavlas, M. Význam vazby strategického a územního plánování pro rozvoj města (na příkladu města Jihlavy), (diplomová práce). Univerzita Pardubice, Pardubice: 2003 Perlín, R. Strategický plán mikroregionu. Metodická příručka pro zájemce o strategické plánování ve venkovských mikroregionech a obcích. Praha, 2000 Politika územního rozvoje České republiky dostupné z http://www.mmr.cz/upload/files/uzemni%20planovani%20a%20stav.rad/Politika_UR .pdf Reitschmiedová, A. a kol. Metodika pro místní agendy v ČR. Strategie, postupy a techniky uplatnění MA21 na místní a regionální úrovni v ČR. Praha: Český ekologický ústav, 2003 Rektořík, J., Obrovský, J., Strategie rozvoje obce, in URBIS ´99 Sborník přednášek odborného doprovodného programu, 6. mezinárodní veletrh technologií a služeb pro rozvoj obcí a měst, Universita Pardubice 1999 Sieber, P., Analýza nákladů a přínosů, metodická příručka SROP, 2004, www.strukturalnifondy.cz Sieber, P., Studie proveditelnosti (Feasibility Study), metodická příručka SROP, 2004, www.strukturalnifondy.cz 124

Simon, C.,Význam účetnictví ve strategickém plánování. Model pro 90. léta, Praha, Victoria Publishing 1994 Spasovová, E., Ekonomická stránka řešení brownfields – modelové studie, prezentace na semináři „Brownfields – projekty a výzkum“, EC Harris Praha 29.11.2004 Skokan, K.: Evropská regionální politika v kontextu vstupu České republiky do Evropské unie. Ostrava: :2003 Sýkora, L.(ed.): Suburbanizace a její sociální, ekonomické a ekologické důsledky, Praha: Ústav pro ekopolitiku, 2002 Šilhánková V. Význam vazby mezi územním a strategickým plánem pro rozvoj našich měst a regionů. Konference Aktuální otázky rozvoje regionů, Univerzita Pardubice, Fakulta ekonomicko-správní, Svoboda nad Úpou, 2.-3.7.2002 Šilhánková, V.: Možnosti přístupu místních samospráv k velkým investičním akcím na příkladu z Hradce Králové, Aktuální otázky rozvoje regionů III, FES UPce, Svoboda nad Úpou, červenec 2003 Šilhánková V. Význam vazby mezi územním a strategickým plánem pro rozvoj našich měst a regionů. Konference Aktuální otázky rozvoje regionů, Univerzita Pardubice, Fakulta ekonomicko-správní, Svoboda nad Úpou, 2.-3.7.2002 Šubrt, P.: Přístupy ke strategickému plánování v našich městech na příkladu Hradce Králové, diplomová práce, Univerzita Pardubice 2004 Územní plánování - vyhláška č. 500/2006 Sb. dostupné z: http://www.mmr.cz/index.php?show=001025023002 Vorlíček, J., Ostrovská, Z. Úvod do hospodářské a sociální politiky, VŠE Praha 2005 Vozáb, J. a kol. Systémové a metodické aspekty tvorby strategií rozvoje regionů ČR. Praha: Ministerstvo pro místní rozvoj ČR, 1998 Vozáb, J., Zeman, M., Mazurek, L. Jourová, V. Příručka člena zastupitele obce, VCVS ČR, Praha: 2002 Vytlačil, D., Managerské informační systémy 30. Projektové řízení a řízení projektů, ČVUT Praha 2001 Wokoun, R.: Česká regionální politika v období vstupu do EU. Praha: VŠE- Oeconomica, 2003 Zákon č. 183/2006 o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) dostupné z: http://www.mmr.cz/upload/files/uzemni%20planovani%20a%20stav.rad/SZ_232.pdf Závěry neformálního jednání ministrů v Bristolu o udržitelných sídlech v Evropě, příloha časopisu urbanismus a územní rozvoj 2/2006 Zemánková, H., Rekonverze starých továren, VUT Brno 1991 www.agenda21.cz www.ma21.cz www.mmr.cz www.regionalnirozvoj.cz www.uur.cz

125

126

Obsah Úvodem ................................................................................................................................. 3 1 Regiony.......................................................................................................................... 5 1.1 Osídlení a sídla ...................................................................................................... 5 1.2 Regiony.................................................................................................................. 8 1.2.1 Vymezení regionu.......................................................................................... 9 1.2.2 Vlastnosti regionu ........................................................................................ 10 1.2.3 Dělení regionů diferenciace a řádovostní hierarchizace .............................. 13 1.2.3.1 Řádovostní hierachizace regionů ............................................................. 14 1.2.3.2 Regionální rozdíly ................................................................................... 18 1.3 Regionální procesy .............................................................................................. 18 1.3.1 Migrace a mobilita ....................................................................................... 19 1.3.1.1 Druhy prostorové mobility obyvatelstva ................................................. 19 1.3.1.2 Formy migrace......................................................................................... 21 1.3.1.3 Sídelní (regionální) dělba práce ............................................................... 22 1.3.1.4 Urbanizace ............................................................................................... 22 1.4 Širší pojetí urbanizace, vývoj sociálněgeografického systému ........................... 26 1.5 Procesy prostorové přeměny (urbanizovaného) území ....................................... 29 1.5.1 Obnova ........................................................................................................ 29 1.5.2 Revitalizace ................................................................................................. 30 1.5.2.1 Modernizace ............................................................................................ 31 1.5.2.2 Gentrifikace ............................................................................................. 31 1.5.2.3 Regenerace............................................................................................... 31 1.5.2.4 Dostavba .................................................................................................. 32 1.5.2.5 Přestavba.................................................................................................. 32 1.5.2.6 Asanace.................................................................................................... 32 1.5.3 Rekonverze .................................................................................................. 33 Literatura k tématu........................................................................................................... 33 2 Teorie regionální politiky ............................................................................................ 35 2.1 Co je regionální politika ..................................................................................... 35 2.1.1 Základní cíle regionální politiky.................................................................. 36 2.1.2 Výchozí principy regionální politiky........................................................... 36 2.1.3 Zaměření regionální politiky ....................................................................... 37 2.1.3.1 Vymezení regionů regionální podpory .................................................... 37 2.2 Vznik a vývoj regionální politiky ....................................................................... 39 2.2.1 Počátky regionálních politik jednotlivých států .......................................... 39 2.2.1.1 Příklady implementace národních regionálních politik ........................... 40 2.2.2 Vývoj koordinované regionální politiky EU ............................................... 44 2.2.2.1 1. období: od r. 1958 - do r. 1974 ............................................................ 44 2.2.2.2 2. období: od r. 1975- r. 1988 .................................................................. 44 2.2.2.3 3. období: od r. 1989 do r. 1999 .............................................................. 44 2.3. Teorie regionálního rozvoje................................................................................. 45 2.3.1 Hlavní vývojové etapy teorií regionálního rozvoje ..................................... 46 2.3.1.1 Neoklasické modely regionálního růstu .................................................. 48 2.3.1.2 Teorie „jádro- periferie“ .......................................................................... 48 2.3.1.3 Neo- (post-) marxistické teorie regionálního vývoje............................... 49 2.3.1.4 Teorie „nové ekonomické geografie“ ...................................................... 49 2.3.1.5 Teorie vysvětlující vývoj v období post-fordizmu .................................. 50 2.3.2. Pojetí regionální politiky ................................................................................... 52 127

3

Literatura k tématu....................................................................................................... 53 Nástroje regionální politiky ......................................................................................... 55 3.1 Plánování ............................................................................................................. 55 3.1.1 Druhy plánů ................................................................................................. 55 3.1.2 Postup plánování ......................................................................................... 56 3.1.3 Formy plánování .......................................................................................... 58 Literatura k tématu....................................................................................................... 58 3.2. Strategické plánování .......................................................................................... 59 3.2.1 Počátky a vývoj metody strategického plánování ....................................... 59 3.2.2 Přístupy ke strategickému plánování ........................................................... 60 3.2.2.1 Ekonomický přístup ................................................................................. 60 3.2.2.2 Sociogeografický přístup ......................................................................... 62 3.2.2.3 Environmentální přístup - Přístup udržitelného rozvoje.......................... 63 3.2.3 Metody tvorby strategických dokumentů .................................................... 66 3.2.3.1 Expertní metoda....................................................................................... 66 3.2.3.2 Komunitní metoda ................................................................................... 66 3.2.3.3 Metoda vnitřních zdrojů .......................................................................... 71 3.2.3.4 Kombinace metod .................................................................................... 71 3.2.4 Obecné charakteristiky a kritéria strategického plánu ................................. 72 3.2.5 Strategický plán a jeho části – vize, strategická úroveň, akční plány ....... 73 3.2.5.1 Analytická část strategického plánu ........................................................ 74 3.2.5.2 (Strategická) vize ..................................................................................... 75 3.2.5.3 Strategický plán ....................................................................................... 76 3.2.5.4 Akční plány ............................................................................................. 76 3.2.6 Proces tvorby strategického plánu ............................................................... 77 3.2.6.1 Analytická část ........................................................................................ 77 3.2.6.2 Strategická část ........................................................................................ 81 3.2.6.3 Realizační úroveň .................................................................................... 82 3.2.6.4 Monitorovací a hodnotící fáze ................................................................. 87 Literatura k tématu....................................................................................................... 91 3.3 Územní plánování ................................................................................................ 93 3.3.1 Základní urbanistické charakteristiky.......................................................... 93 3.3.1.1 Funkce ..................................................................................................... 93 3.3.1.2 Prostor...................................................................................................... 94 3.3.1.3 Provoz ...................................................................................................... 95 3.3.2 Právní úprava územního plánování ............................................................. 96 3.3.2.1 Cíle a úkoly územního plánování ............................................................ 97 3.3.2.2 Úkoly územního plánování...................................................................... 97 3.3.2.3 Nástroje územního plánování .................................................................. 98 3.3.2.4 Nástroje územního plánování dle předešlé právní úpravy..................... 102 3.3.3 Aktéři územního plánování ....................................................................... 107 Literatura k tématu..................................................................................................... 108 3.4 Ekonomické (finanční) plánování ..................................................................... 109 3.4.1 Ekonomické nástroje regionální politiky................................................... 109 3.4.1.1 Makroekonomické nástroje ................................................................... 109 3.4.1.2 Mikroekonomické nástroje .................................................................... 110 3.4.2 Nástroje ekonomického plánování ............................................................ 110 3.4.2.1 Rozpočet ................................................................................................ 111 3.4.2.2 Rozpočtový výhled ................................................................................ 111 3.4.2.3 Dlouhodobé finanční plány ................................................................... 112

128

Literatura k tématu......................................................................................................... 113 3.5 Optimalizace plánovacích nástrojů pro potřeby regionálního rozvoje .............. 115 3.5.1 Modely vztahu strategických a územních dokumentů .............................. 116 3.5.2 Modely vztahu územních a finančních (ekonomických) plánů ................. 117 3.5.3 Modely vztahu strategických a finančních (ekonomických) plánů ........... 118 3.5.4 Optimalizace vazby mezi rozvojovými dokumenty .................................. 118 Literatura k tématu..................................................................................................... 122 Použitá literatura ................................................................................................................ 123 Obsah ................................................................................................................................. 127

129

Název

Teoretické přístupy k regionálnímu rozvoji

Autor Vydavatel Do tisku Stran Náklad Vydání AA

doc. Ing. arch. Vladimíra Šilhánková, Ph. D. Univerzita Pardubice říjen 2007 130 200 první 8,4

ISBN 978-80-7395-019-4

130