‘Vergroting van de concurrentiepositie’ Een Competitiveness Enhancement Framework bestaande uit een “Competitiveness Partnership” en “Partnerships for Business Support” Rapport1 over Public Private Partnerships ten behoeve van het Suriname Business Forum * Inleiding
Public Private Partnerships vormen een onderwerp dat relatief vreemd is aan de vormgeving van onze constitutie. Niet constitutie in de zin van de Grondwet, maar in de zin van de manier waarop de samenleving is geordend. We kennen de overheid (de ‘staat’), het bedrijfsleven (de ‘markt’) en het maatschappelijk middenveld (de ‘associaties’).
Deze
entiteiten
kennen
we
traditioneel
als
gescheiden
ordeningsmechanismen. Er bestaat wel interactie tussen ze maar dat ze met elkaar zouden samenwerken is eigenlijk een fenomeen van vrij recente datum. Omdat ervan wordt uitgegaan dat hun samenwerking meerwaarde creëert opereren de publieke sector en de private sector in een hedendaagse samenleving niet meer afzonderlijk van elkaar, Het
Suriname
Business
Forum
is
een
platform
voor
samenwerking
tussen
vertegenwoordigers van de publieke sector en de private sector (bestaande uit het bedrijfsleven en het maatschappelijk middenveld) en is opgericht om verbetering van de concurrentiepositie van het bedrijfsleven te bewerkstelligen. Het World Economic Forum heeft Suriname dit jaar als 132ste gerangschikt op de World Competitiveness Index (wereldranglijst van concurrentievermogen van landen). Deze lage ‘ranking’ maakt de verbetering van de concurrentiepositie van het Surinaamse bedrijfsleven tot een belangrijke en urgente aangelegenheid. 1
Dit Rapport is opgesteld in opdracht van B & S Europe S.A. Het bestaat uit de onderhavige tekst en een power point presentatie die aan de tekst ten grondslag ligt. Deze presentatie is op 22 April 2009 aan het Business Forum voorgedragen en door het Business Forum geaccepteerd en goedgekeurd.
1
Vormen van publiek – private samenwerking (ILO vs Wereldbank)
In de loop der jaren hebben zich twee grondvormen van samenwerking tussen de publieke en private sector ontwikkeld. Deze zijn de Public-Private Dialogue en de Public - Private Partnership.
Public-Private Dialogue De Public- Private Dialogue is door de ILO geïnitieerd in de jaren vijftig van de vorige eeuw. Het is tripartiet van opzet: de overheid, het bedrijfsleven en de vakbeweging vormen de kern van het samenwerkingsverband. Voorbeelden van de Public-Private Dialogue zijn in Suriname de Arbeidsadviescommissies en de Sociaal Economische Raad (SER). Ook het Suriname Business Forum is een uitvloeisel van de filosofie dat een gestructureerde dialoog tussen de publieke en de private sector het maatschappelijk functioneren ten goede komt.
Public-private partnership Public-Private Partnership is door de Wereldbank als vorm van samenwerking tussen de publieke en private sector in de jaren zeventig van de vorige eeuw gepropageerd als ‘tool’ voor overheden om bij gebrek aan financiële middelen de private sector de bouw van infrastructurele werken te laten financieren.
Een voorbeeld daarvan is het
financieren door particuliere bedrijven van een brug die ze als ‘turn – key’ project bouwen en waarvan ze hun investering in de loop van een aantal jaren door middel van tolheffing terug verdienen. Public Private Partnerships hebben niet alleen infrastructurele werken tot onderwerp, maar ook activiteiten die behoren tot stedelijke diensten zoals bijvoorbeeld het openbaar vervoer en vuilophaal en activiteiten in sectoren die tot de sociale infrastructuur behoren zoals de medische sector en de onderwijssector. De samenwerking in het kader van een Public Private Partnership heeft een bipartiet karakter: een ondernemer sluit met de overheid een contract om onder bepaalde voorwaarden een prestatie te leveren. Het is een zakelijke overeenkomst tussen twee partijen met wederzijds voordeel. Door zijn bipartiet karakter verschilt het Public- Private Partnership wezenlijk van het ILO-concept van een tripartiete Public-Private Dialogue. Bovendien werd de Public-
2
Private Dialogue van de ILO duidelijk ingegeven door sociale overwegingen, terwijl de Wereldbank het Public-Private Partnership introduceerde op grond van economische motieven. Business support Door economische motieven ingegeven samenwerkingsverbanden tussen de overheid en het bedrijfsleven zijn in de laatste twee decennia niet alleen voor op de realisatie van fysieke en sociale infrastructuur, maar ook met het oog op de vergroting van het concurrentievermogen
van
samenwerkingsverbanden
het
bedrijfsleven
tot
worden aangeduid als
stand
gekomen.
Dergelijke
Competitiveness Enhancement
Framework. Zij bestaan behalve uit een samenwerkingsverband dat het karakter heeft van een Public Private Dialogue uit samenwerkingsverbanden die het karakter hebben van Public Private Partnerships. Grondslagen ter vergroting van het concurrentievermogen
In het navolgende worden de drie basis concepten van het Competitiveness Enhancement Framework zijnde een Public-Private Dialogue, Competitiveness Domains en instituten voor vergroting van het concurrentievermogen nader toegelicht. Een Public-Private Dialogue In de moderne
literatuur wordt beargumenteerd
dat een Public-Private Dialogue
essentieel is voor de verbetering van de concurrentiepositie van de private sector: “It is the lifeblood of competitiveness enhancement.” Deze stelling berust op twee gronden. In de eerste plaats zal een overheid die luistert naar de private sector waarschijnlijk beter in staat zijn om geloofwaardige en werkbare hervormingen die van invloed zijn op de concurrentiepositie, door te voeren. De tweede grond is dat ondernemers die begrijpen wat hun overheid met een programma van hervormingen wil bereiken, meer geneigd zullen zijn deze hervormingen te accepteren en te ondersteunen. Hierin zit de meerwaarde van deze dialoog. Zodoende kan een gestructureerde Public – Private Dialogue leiden tot hervorming van beleid en instituties van de overheid, verbetering van het investeringsklimaat, vergroting van de
3
transparantie van het handelen van de overheid en de mate waarin zij rekenschap aflegt en toename van vertrouwen en begrip tussen de overheid en het bedrijfsleven. Competitiveness Domains Samenwerking tussen de overheid en de private sector kan met zich meebrengen dat ze gezamenlijk publieke
verantwoordelijkheid op zich nemen voor het voorzien in bepaalde
goederen
en
diensten.
De
gebieden
waarin
deze
gedeelde
verantwoordelijkheid voor de zorg voor publieke goederen en diensten voorkomt staan bekend als de gedeelde publieke ruimte (de ‘shared public domain’). Competitiveness Domains zijn de ‘shared public domains’ die van groot belang zijn voor de verbetering van de concurrentiepositie van het bedrijfsleven. Opmerking
verdient
dat
vanwege
de
aard
van
publieke
goederen
de
eindverantwoordelijkheid voor goederen en diensten die in de ‘shared public domain’ worden geproduceerd bij de overheid blijft berusten.
Instituten voor vergroting van het concurrentievermogen De gedeelde verantwoordelijkheid van de overheid en het bedrijfsleven voor de verbetering van de concurrentiepositie van de private sector kan naar strategisch en operationeel niveau worden onderscheiden. Het instituut dat zich bezig houdt met het definiëren van de Competitiveness Domains, de probleemgebieden die belangrijk zijn voor het verbeteren van de concurrentiepositie is een samenwerkingsverband dat op strategisch niveau werkzaam is en wordt aangeduid
als een
‘Competitiveness
Partnership’. Het Surinaams Business Forum kan als een dergelijk instituut worden aangemerkt. De
daadwerkelijke
realisatie
van
verbeteringen
vindt
plaats
door
samenwerkingsverbanden op operationeel niveau. Deze worden Partnerships for Business Support genoemd en hun werkgebieden zijn de door het Competitiveness Partnership voor verbetering geïdentificeerde gebieden. Zij fungeren als de werkarmen van het Competitiveness Partnership.
4
Indicatoren voor het concurrentievermogen
Het World Economic Forum heeft een model ontworpen om het concurrentievermogen van een land te beoordelen aan de hand van drie categorieën van pijlers van het concurrentievermogen zo genaamde Pillars of Competitiveness. Aan de hand van deze pijlers worden landen naar niveau van economische ontwikkeling ingedeeld in drie groepen. De eerste pijler van het concurrentievermogen bestaat uit de basisvereisten van een economie. Deze zijn instituten, infrastructuur, een zekere mate van macro economische stabiliteit en voorzieningen voor basisonderwijs en basisgezondheidszorg. Een land waarin deze factoren aanwezig zijn, bevindt zich in de fase van een factor gedreven economie (‘factor-driven economy’). De tweede pijler van het concurrentievermogen bestaat uit factoren die de efficiëntie in een economie bevorderen. Deze voorzieningen in hoger onderwijs en training, efficiëntie van de goederenmarkt, efficiëntie van de arbeidsmarkt, een ontwikkelde financiële markt (‘financial market sophistication’) technologische ontvankelijkheid en de omvang van de markt voor producten en diensten die zich overigens vanwege regionale integratie kan uitstrekken tot buiten het grondgebied van het betreffende land. Deze zes factoren zorgen ervoor dat een economie overgaat in de fase van een
efficiëntie gedreven
economie (‘efficiency driven economy’). Geavanceerdheid van het bedrijfsleven (‘business sophistication’) en innovatie vormen de derde pijler van het concurrentievermogen. Deze twee factoren zorgen ervoor dat een economie transformeert naar de fase van een innovatiegedreven economie (‘innovation-driven economy’). Hoog ontwikkelde landen bevinden zich in deze fase van economische ontwikkeling. Suriname bevindt zich volgens de survey van het World Economic Forum in de fase waarin het werkt aan het verhogen van de efficiëntie in de economie. Het ontbreken van een effectieve effectenbeurs in Suriname is een duidelijke indicatie dat het stadium van ‘financial market sophistication’ nog niet is bereikt.
5
Instituten voor vergroting van de concurrentiepositie
Institutionele hervormingen ter vergroting van de concurrentiepositie voltrekken zich in vier fasen. In de eerste fase moet er overeenstemming zijn over wat het aan te pakken probleem is. In de tweede fase worden beleid en institutionele oplossingen ontwikkeld. De derde fase omvat het doorvoeren van hervormingen, terwijl in de vierde fase monitoring en evaluatie van de effecten van hervormingen plaatsvindt. Identificatie van relevante problemen en oplossingen daarvoor De eerste twee fasen liggen binnen het werkgebied van de
Competitiveness
Partnership – dus het Suriname Business Forum. Het Suriname Business Forum moet de probleemgebieden definiëren die belangrijk zijn om de concurrentie positie te verbeteren (‘Competitiveness Domains’) beleidsmatige- en
en zal moeten proberen om mogelijke
institutionele oplossingen te vergelijken aan de hand van
overeengekomen criteria en om de beste optie te kiezen. Om deze taak uit te oefenen zal het Suriname Business Forum zich moeten verdiepen in de vraagstukken waarvoor het
oplossingen wil aandragen. Ervaring en gezond verstand zijn daarvoor niet
voldoende. Ook deskundigheid en ‘policy making skills’ zijn onmisbaar. Omdat het Surinaams Business Forum een geïnstitutionaliseerde dialoog is tussen de publieke en private sector die niet gebaseerd is op hiërarchie of dwang, maar op de veronderstelling dat dialoog goed is zowel voor de overheid als voor de private sector zullen oplossingen gezocht worden zowel in zowel het publieke als het private belang zijn. Dit brengt met zich mee dat in
het Suriname Business Forum zal moeten
voorkomen dat bij de oplossing van conflicten winnaars en verliezers worden gecreëerd. Implementatie en monitoring van oplossingen Het is niet de bedoeling dat het Suriname Business Forum zich zelf met de implementatie van de voorgestelde beleidsmaatregelen en institutionele maatregelen bezighoudt. Evenmin kan het zich bezighouden met het monitoren van de uitvoering van deze maatregelen. Deze taken moeten worden uitgevoerd door de instituten die als werkarmen van het Suriname Business Forum fungeren. In deze Partnerships for Business Support worden op operationeel niveau verantwoordelijkheden tussen
6
instituten van de overheid en het bedrijfsleven die in het betreffende Competitiveness Domain werkzaam zijn, gedeeld. Kenmerken van Competitiveness Partnerships
Het Suriname Business Forum is als Competitiveness Partnership de top van het Competitiveness Framework dat bestaat uit het Business Forum zelf en de Partnerships for Business Support. Het Business Forum identificeert niet alleen de Competitiveness Domains maar bepaalt ook welk mechanisme of welk instituut geschikt is om in dat ‘domain’ als zijn werkarm te fungeren. Als Competitiveness Partnership is het Business Forum zowel een organisatie als een instituut. Als organisatie fungeert het Business Forum als een platform voor interactie tussen de overheid en het bedrijfsleven. Het feit dat het een instituut is, betekent dat het zijn eigen normen en regels heeft. Deze hebben niet het karakter van een hiërarchische relatie tussen partners. Evenmin is het een systeem dat probeert overheid en bedrijfsleven met elkaar te integreren, Het is een coördinatiemechanisme dat probeert door uitwisseling van gedachten te bepalen welke opties de beste zijn voor beide partijen en in het belang van het land. Het Suriname Business Forum is tenslotte een open systeem dat in de eerste plaats afhankelijk is van de partners die er deel van uitmaken en van de inhoud die zij aan het Forum geven. De partners in het Business Forum zijn daarbij ook afhankelijk van externe omstandigheden zoals de visie die de politiek over hen heeft en van de economische omstandigheden. Sommige van die omstandigheden kunnen zij beïnvloeden, sommige niet. Interne condities voor een effectieve Competitiveness Partnership Om effectief te zijn moet een Competitiveness Partnership voldoen aan een aantal interne voorwaarden. Een daarvan is voldoende mate van vertrouwen, ervaring en geloofwaardigheid. Een ander is de bereidheid om de asymmetrie van informatie die tussen partijen bestaat op te heffen. Het kan niet dat het bedrijfsleven zich steeds
7
beroept op ‘bedrijfsgeheim’ wanneer het om informatie wordt gevraagd en de overheid moet harerzijds ook bereid zijn tot in een zekere mate transparant te zijn. Belangrijk is verder dat in de dialoog moet worden voorkomen dat specifieke belangen de bovenhand krijgen. Het algemeen belang moet het eigen belang overstijgen. Leden van het Suriname Business Forum hebben er zitting in om over de concurrentiepositie van bedrijfsleven van gedachten te wisselen en niet om hun eigen zaken te bepleiten. Tenslotte moeten de instituten die in het Business Forum vertegenwoordigd zijn een geschikte structuur hebben. De overheid als partner In de literatuur wordt over de overheid gezegd dat zij een onwillige partner (“reluctant partner”) is in een Competitiveness Partnership. Overheden voelen zich namelijk vaak bedreigd wanneer de private sector zich met hen gaat bemoeien. Er zal een ommekeer in het denken van de overheid moeten plaatsvinden om de bereidheid op te brengen om tegenover het bedrijfsleven
enige mate van verantwoording
af te leggen. Dit zal
resulteren in afname van bureaucratische belemmeringen en toename van de integriteit en competentie van de overheidsbureaucratie. Het bedrijfsleven als partner Participatie in een Competitiveness Partnership biedt aan het bedrijfsleven de gelegenheid om de regels van het ‘business-spel’ te veranderen en een optimale combinatie van marktwerking en overheidsingrijpen te bewerkstelligen. Het bedrijfseven zal daarom de volwassenheid moeten opbrengen om niet een disproportionele verantwoordelijkheid bij de overheid te leggen. Ook moet niet steeds alles wat mis gaat op de overheid afgeschoven worden; het bedrijfsleven zal zelf een aantal zaken ter hand moeten nemen. Representanten van het bedrijfsleven in het Suriname Business Forum moeten ervoor waken dat er een geëffend speelveld (‘level playing field’) is en mogen daarom binnen de context van het Business Forum zich niet gedragen als ‘meelifters’ (‘rentseekers). Bij het bedrijfsleven zal in het licht van het voorgaande ook een ommekeer in het denken over de overheid moeten plaatsvinden. Het bedrijfsleven heeft wat genoemd wordt een
8
‘natuurlijke’ scepsis ten aanzien van het vermogen van de overheid om haar beloften na te komen. Het bedrijfsleven zal zich over deze twijfels heen moeten zetten. Contextuele factoren
Wanneer een noodzakelijk geachte hervorming niet wordt doorgevoerd, dan zullen de partners van het Business Forum zich eerst moeten afvragen of de oorzaak hiervan niet binnen het Business Forum zelf ligt. Als de oorzaak inderdaad extern is, dan zullen de partners zich moeten beraden of zij daar wel of niets aan kunnen doen. Ze kunnen niet volstaan met de constatering dat de oorzaak buiten het Business Forum ligt. In de literatuur worden enkele contextuele factoren genoemd die weliswaar van invloed zijn op het functioneren van een competitiveness partnership, maar geen noodzakelijke voorwaarden. Een van deze factoren is een democratische bestuursvorm. Ook is van belang maar niet essentieel of de overheid een ruime of enge opvatting heeft van haar taak. Als de overheid haar taak ruim inschat, zal het gebied dat zich voor gedeelde verantwoordelijkheid leent groter zijn. Vindt de overheid echter dat zij een beperkte taak heeft, dan zal zij veel meer aan de particuliere sector overlaten; de gedeelde publieke ruimte wordt dan kleiner. Kenmerken van Partnerships for Business Support
Public-Private Partnerships zijn samenwerkingsvormen tussen de private en publieke sector die in het algemeen betrekking hebben op de fysieke infrastructuur (telecommunicatie, energie, water, transport) , op
de stedelijke infrastructuur
(waterdistributie, vuilophaal, openbaar vervoer) of een op de sociale infrastructuur gezondheidszorg, onderwijs, en volkshuisvesting). Een bijzondere vorm van een PublicPrivate Partnership zijn de Partnerships for Business Support. Zij beogen door uitvoeringsmaatregelen te treffen de verbetering van het concurrentievermogen van het bedrijfsleven te bewerkstelligen. De Partnerships for Business Support kunnen worden beschouwd als de werkarmen van het Suriname Business Forum als Competitiveness Partnership en hun activiteiten
9
betreffen de werkgebieden die door het Suriname Business Forum als Competitiveness Domains
zijn
geïdentificeerd.
Deze
werkgebieden
zijn
gerelateerd
aan
het
concurrentievermogen van het bedrijfsleven en omvatten het functioneren van instituten , macro-economische maatregelen, het hoger onderwijs, de goederenmarkt, de arbeidsmarkt en de financiële markt de omvang van de markt voor de afzet van goederen en diensten en activiteiten ter bevordering van innovatie. Als werkarmen van het Suriname Business Forum zullen de Partnerships for Business Support vooral werkzaam zijn in de bovengenoemde acht gebieden. De
partners in een
Partnership for Business Support zijn uiteraard de
overheidsinstituten die als hun werkgebied de betreffende aspecten van het concurrentievermogen hebben. In het geval van handel bijvoorbeeld, zal het Ministerie van Handel en Industrie een partner zijn in een partnership for business support; gaat het om de arbeidsmarkt dan zal het Ministerie van Arbeid een partner zijn.
In een ‘gewone ‘ Public-Private Partnership is de samenwerking beperkt tot een bepaald bedrijf en een bepaald overheidsinstituut. Bijvoorbeeld een samenwerking tussen een dienst van het ministerie van Handel en Industrie en een bepaalde importeur of exporteur. Aan een Partnership for Business Support daarentegen kunnen individuele personen of individuele ondernemingen uit de private sector niet als zodanig deelnemen. Deelname aan een Partnership for Business Support is voorbehouden aan beroepsorganisaties van het bedrijfsleven (Business Membership Organizations). Deze beroepsorganisaties komen op voor de collectiviteit van de bedrijven in de betreffende sector van het bedrijfsleven. Hun focus is de versterking van middelgrote en kleine ondernemingen. De beroepsorganisaties zijn de intermediair tussen hun leden en de overheid en zij hebben als taak uit te zoeken wat hun leden nodig hebben, informatie te verzamelen en die aan de overheid te verstrekken. Een andere belangrijke taak van de beroepsorganisatie is om zelfregulering bij hun leden te bevorderen. Dat wil zeggen dat het niet noodzakelijkerwijs de overheid is die de grenzen vaststelt waarbinnen de kleine en middelgrote bedrijven opereren.
10
Partnerships for business support worden op maat gemaakt, er zijn geen blauwdrukken voor, maar ze hebben echter wel twee kenmerken gemeen. Het eerste kenmerk is het delen van verantwoordelijkheid door de deelnemers in het partnerschap, het tweede is dat de beroepsorganisaties binnen het partnership for business support een eigen rol en verantwoordelijkheid krijgen.
Voorbeelden Voorbeelden van partnerships for business support zijn het proces voor het formuleren van handelsbeleid,een strategische trainingsalliantie, een innovatiecoalitie en een financieringslink. Handelsbeleid In een Partnership for Business Support voor het formuleren van handelsbeleid participeren de overheid, ondernemingen en beroepsorganisaties. De overheid ontwerpt een strategie voor het ontwikkelen van de handel en communiceert hierover met de overige partners van het partnership for business support. Deze communicatie moet uiteindelijk resulteren in handelsbeleid. Strategische trainingsalliantie Vroeger was het uitgangspunt dat alleen de eigen werknemers training ontvingen. De moderne ontwikkeling is dat er aanbieders zijn van trainingen die samen met ondernemingen een Partnership for Business Support aangaan. Daardoor kan er afstemming komen tussen de behoeften van het bedrijfsleven en het aanbod van de aanbieders van trainingen. Innovatiecoalitie Een innovatiecoalitie voor de rijstsector zou bijvoorbeeld kunnen bestaan uit wetenschappelijke - en onderzoeksinstellingen (bijvoorbeeld het CELOS-Centrum voor Landbouwkundig Onderzoek in Suriname en het ADRON),
het Ministerie van
Landbouw, Veeteelt en Visserij en de organisatie van rijstexporteurs en eventueel andere beroepsorganisaties.
Zo een Partnership for Business Support zal belast
worden met het uitvoeren van de beleidsopties die het Suriname Business Forum heeft
11
geformuleerd. De overheid zal akkoord moeten gaan met deze beleidsopties omdat zij daarvoor de eindverantwoordelijkheid draagt. Financieringslink Voor de financiële sector kunnen er ook Partnerships for Business Support gevormd worden waarin de overheid, de Centrale bank, de bankiersvereniging en andere beroepsorganisaties en ondernemingen, participeren. De bankiersvereniging vervult in dit partnership een intermediaire rol tussen ondernemingen en de overheid om te garanderen dat de private sector kan beschikken over investeringskapitaal. Verschillen tussen Competitiveness Partnership en Partnerships for Business Support
Tezamen vormen de Competitive Partnership en de Partnerships for Business Support het Competiveness Enhancement Framework. Zij vullen elkaar in verschillende opzichten aan. Bij wijze van samenvatting van het voorgaande worden deze complementariteiten in doelstellingen, vorm, functie, dimensie, domein en resultaten, hieronder samengevat.. Doelstellingen Een Competitiveness Partnership heeft als doelstellingen het bouwen van vertrouwen, het overbruggen van de informatiekloof en het leggen van een fundament voor gezamenlijke
probleemanalyse
en
identificatie
van
potentiële
verbeteringen.
Partnerships for Business Support brengen kerncompetenties van de publieke en private sector bij elkaar voor het ontwerpen en uitvoeren van projecten die voortvloeien uit aanbevelingen voor hervormingen. Vorm Een Competitiveness Partnership consulteert ‘stakeholders’ op nationaal niveau. Een Partnerships for Business Support houdt zich bezig met specifieke vormen van samenwerking op functioneel en projectniveau.
12
Functie Een Competitiveness Partnership heeft als functie een dialoog tot stand te brengen die bijdraagt aan het vergroten van het concurrentievermogen door middel van het formuleren van hervormingen en hierover overeenstemming te bereiken. Partnerships for Business Support moeten de verbeteringen realiseren en monitoren.
Dimensie Een Competitiveness Partnership opereert op strategisch niveau, terwijl Partnerships for Business Support op operationeel niveau opereren. Domein Een Competitiveness Partnership heeft als werkgebied de gedeelde publieke ruimten die verband houden met vergroting van het concurrentievermogen. Partnerships for Business Support hebben als werkterrein een gedeelde publieke ruimte die verband houdt met een specifiek aspect ter vergroting van de concurrentiepositie. Resultaten Het resultaat van een Competitiveness Partnership is een proces. Partnerships for Business Support zijn gericht op het leveren van concrete resultaten. * Hans R Lim A Po April 2009
13
