Zijn socialisten verslaafd aan schaalvergroting? Michiel Herweijer 1.
Wat veel linkse mensen graag willen geloven
Het is een simpel verhaal en het wordt vaak verteld. In de grote steden zijn de mensen vrij. Vrij van knellende banden en tradities. Cultuur en industrie gaan daar hand in hand. Het wethouderssocialisme is daar na vele decennia al bijna een vanzelfsprekendheid. In de steden en hun `mainports' liggen grote kansen. Maar tegenwoordig helaas - ook grote problemen. De grote steden kennen immers hoge werkloosheid en veel nieuwkomers. Het gebrek aan perspectief vertaalt zich onder andere in onveiligheid, maar ook in een groeiende afkeer van de gevestigde politiek. De aan de randen van de grote steden gecreëerde werkgelegenheid biedt aan de werkzoekenden die de grote stad herbergt, slechts weinig perspectief. De nieuw gecreëerde banen worden maar al te vaak bezet door inwoners uit de randgemeenten. Bovendien hebben veel traditionele stadbewoners, op zoek naar de eigen woning met tuin in een beschutte omgeving, de afgelopen decennia de grote stad achter zich gelaten. Daarmee zouden juist zij de problematiek van de grote stad hebben vergroot. Ondertussen profiteren deze `free-riders' wel met volle teugen van de vele initiatieven van de grote stad op cultureel en economisch gebied. Wanneer de grote stad dan het moedige initiatief neemt om door aantrekkelijke nieuwbouw het tij te keren, stuit zij op de zelfgenoegzame tegenwerking van uitgerekend de randgemeenten. Frustratie ten over. Wat niet goedschiks kan, moet dan maar kwaadschiks worden opgelost. Kan de regering hier geen oplossing bieden? 2.
Van sociale vernieuwing naar vergroting van de centrumgemeenten
Na de dramatisch verlopen gemeenteraadsverkiezingen van 21 maart 1990 waren veel socialisten ervan overtuigd dat de verbroken band met de natuurlijke achterban in de wijken moest worden hersteld. Toen Kok en de zijnen mochten aanschuiven bij het laatste kabinet Lubbers werd sociale vernieuwing dan ook het sleutelwoord. Beleid direct gericht op de problemen van achterstandsgroepen zou de kloof tussen politiek en achterban moeten dichten. In het kader van deze sociale vernieuwing is en wordt in de grote steden nog steeds erg veel tot stand gebracht. Het bijzondere van sociale vernieuwing is dat het hierbij gaat om een directe aanpak van de maatschappelijke problemen en niet om een herverdeling van de bestuurlijke macht. Daarna volgde het eerste kabinet Kok waarbinnen de sociaal-democraten het grootste smaldeel vormden. Een unieke gelegenheid om een eigen socialistisch stempel te zetten op het beleid ter versterking van de steden. De uitkomst is echter teleurstellend. De discussie over de stadsprovincies in Amsterdam en Rotterdam liep vast. De CDAer Andriessen moet er aan te pas komen om de discussie over stadsprovincies weer vlot te trekken. Vijf andere stedelijke centra (Den Haag, Utrecht, Enschede, Arnhem en Eindhoven) werden in groeiende onzekerheid gelaten. Maar voor de sub-top van de grote steden gloort er gelukkig hoop: C20. C20 wil in feite zeggen dat ook een twintigtal kleinere stedelijke kernen (Groningen, Tilburg, Leiden, Dordrecht, Zwolle, etc) van het paarse kabinet net zoveel ruimte
kunnen krijgen als zij nodig denken te hebben om 25 jaar lang ongestoord woningen en bedrijfsterreinen aan te kunnen leggen. Dat deze linkse koers zeker geen loos voornemen was, bleek toen kort voor de afkondiging van het C20-beleid Rosmalen op initiatief van het paarse kabinet zo maar aan Den Bosch werd toegevoegd; dit tegen de adviezen van de provincie Noord-Brabant in. 3.
Goede bedoelingen gebaseerd op drijfzand
Wie het lijstje met C20-gemeenten bestudeert, raakt in verwarring. Zijn dit nu echt alle kleinere stedelijke kernen met grote sociale achterstanden en ruimtenood? Zaandam, Helmond, Kerkrade en Almelo schitteren door afwezigheid. Redelijk welvarende gemeenten als Apeldoorn, Zutphen, Zwolle en Alkmaar vallen wel onder de C20definitie. Maar over zo'n kleinigheidje stappen we natuurlijk graag heen als het verheven einddoel maar de moeite waard is en echt bijdraagt aan meer gelijkheid en rechtvaardigheid. Het paarse C20-beleid blijkt echter een vat vol paradoxen te zijn. Het loont zich om hier bij stil te staan. Het C20-beleid is een typerend voorbeeld van een beleid waarin de oplossing wordt verwacht van schaalvergroting. Ook op allerlei andere beleidsterreinen (onderwijs, sociaal beleid) zien wij dat socialistische bewindspersonen bijzonder gecharmeerd zijn van vergelijkbare vormen van schaalvergroting. 3.1.
Een planhorizon van 25 jaar, maar de oplossing ligt wel vast
De basisgedachte van C20 is naief. De basisgedachte is om 25 jaar vooruit te plannen maar daarbij wel dogmatisch vast te houden aan vergroting van het territorium van de centrumgemeente als enige oplossing. In een periode van 25 jaar is het echter niet ondenkbaar dat de beleidsvoorkeuren zich weer zullen wijzigen in de richting van opkomende overloopkernen met een light-rail-verbinding met de oude donor-stad (zoals Nieuwegein, Zoetermeer in het verleden). Verder moeten wij niet vergeten dat de mogelijkheden om de woningbouw en de bedrijfslokatiekeuze gericht te sturen thans beperkter zijn dan in het verleden. Je kunt als gemeente wel overal industrieterreinen bouwrijp maken, maar liggen ze straks niet onnodig lang braak? In het recente verleden werd de woningbouw nog gedomineerd door gesubsidieerde premiebouw. Tegenwoordig domineert de vrije sectorbouw. Kapitaalverschaffers in de vrije sectorbouw stellen waarschijnlijk heel andere eisen dan de huidige bewindslieden op Binnenlandse Zaken graag zouden willen. Bij de vestiging van kantoren en bedrijven is het zelfs hoogst onwaarschijnlijk dat deze bedrijfsvestigingen zich zullen concentreren aan de onmiddellijke rand van de centrumsteden. Congestie drijft immers steeds meer bedrijven en kantoren uit de stedelijke kernen naar makkelijk bereikbare zichtlokaties in industrievriendelijke randgemeenten (Voerendaal, Staphorst, Heerenveen). Natuurlijk willen linkse mensen dergelijke ontwikkelingen graag een halt toeroepen; maar het is wel een belangrijke vraag of C20 daarbij een effectief middel is. 3.2.
Schaalvergroting tot ver in het gebied van de toenemende schaalnadelen
Wie een overbelaste instantie wil helpen, doet dat vaak door enkele van de zwaarste lasten weg te nemen en elders onder te brengen. Elkanders lasten moeten wij immers dragen. Paarse socialisten denken daar heel anders over. Het takenpakket van de grote steden moet immers nog verder worden uitgebreid. Liefst met taken die nu nog door de provincie worden uitgevoerd. Maar bij taakuitbreiding blijft het niet. De schaal van de C20-gemeenten moet fors worden vergroot. Een gemiddelde C20-stad van rond de 100.000 inwoners zal als de kabinetsplannen worden gerealiseerd, worden vergroot tot een stad met rond de 150.000 inwoners. Wat elke krantenlezer echter weet is dat grote steden vaak grote affaires kennen: bijvoorbeeld een uit de hand gelopen planning en exploitatie van een veel te duur stadhuis, sportcentrum, theater of gemeentelijke kredietbank. Is de bestuurskracht van de allergrootste gemeenten met meer dan 100.000 inwoners wel zo groot dat dit een uitbreiding van de taken en het gebied rechtvaardigt? Dat de OZB-tarieven van de grootste Nederlandse gemeenten buitensporig hoog zijn, duidt niet alleen maar op de grote maatschappelijke problemen waarmee deze steden worden geconfronteerd. Het kan ook duiden op grote inefficiency. Dat grote steden er vaak niet in slagen om te bouwen, duidt niet alleen maar op ruimtenood, maar heel vaak ook op een tekortschietende beheer van bijvoorbeeld het grondbedrijf. In de jaren tachtig hebben de wethouderssocialisten in het kader van zelfbeheer en contractmanagement bijzonder veel bevoegdheden uit handen gegeven aan de ambtelijke top. De wethouders konden zich dan concentreren op de grote lijn (dus: de stadhuizen, musea, theaters, mega-bedrijvenparken en al die andere onvergankelijke monumenten van grandeur). De aan de ambtelijke top overgedragen bevoegdheden worden echter zelden gecontroleerd. De eindafrekening van de bevoegdheidsoverdracht vindt meestal niet plaats. Of - na een affaire, bijvoorbeeld met de Stopera - te laat. In het ambtelijk apparaat van de allergrootste steden treffen wij helaas alle schaalnadelen aan waarover de bedrijfseconomen in hun leerboeken reppen: veel lagen, veel burocraten, veel planen die leiden tot nieuwe plannen, veel overleg, grote risico's en weinig resultaat. Het is dus - bedrijfseconomisch gezien - nog maar helemaal de vraag of de bestuurskracht van Den Bosch wel is toegenomen door de uitbreiding met Rosmalen. Wanneer de algemene indruk binnen de bestuurskunde toch is dat de beste beleidsprestaties worden geleverd door gemeenten met minder dan 100.000 inwoners, hoe kan men dan serieus menen dat de `bestuurskracht' wordt bevorderd door de kleinere centrumgemeenten op te schalen tot ver boven deze magische inwonersgrens? 3.3. Met de schaalvergroting verdwijnt ook de sociale vernieuwing De vorige bewindslieden van Binnenlandse Zaken hadden hun hoop gevestigd op integriteit, vrijwillige samenwerking en initiatieven van onderop. Trefwoord sociale vernieuwing. De huidige bewindslieden van Binnenlandse Zaken hebben hun hoop gevestigd op verplichte structuren die van bovenop worden opgelegd. Was de sociale vernieuwing gericht op samenwerking tussen bestuurders en burgers, en op vrijwillige samenwerking tussen overheden, het paarse beleid van schaalvergroting is gericht op een heldere, schijnbaar éénduidige toedeling van bevoegdheden en gebieden. Bij deze laatste benadering is - helaas - echter ernstige twijfel gerechtvaardigd over het kunnen bereiken van de gewenste effecten. Uit allerlei onderzoek naar gemeentelijke herindeling blijkt immers steeds weer dat de
betrokkenheid van de burgers in de buitendorpen van de uitgebreide centrumgemeente met de gemeentepolitiek afneemt, dat het dorpisme (dorpsgebonden onafhankelijke lijsten) in de gemeenteraad van de nieuwe gemeente juist toeneemt, dat de interne reorganisatiekosten erg hoog zijn en altijd maar weer worden onderschat. Bovendien leidt een herindeling tot een bevriezing van de intergemeentelijke samenwerking. Ook die gemeenschappelijke projecten waarin centrumgemeente en randgemeenten elkaar wel hadden gevonden, worden gedurende de discussie over de herindeling weer in de ijskast gezet. Nadat de centrumgemeente - na jaren van overleg - eindelijk is vergroot, is het echter onaannemelijk dat de samenwerking met de resterende randgemeenten ingrijpend zal verbeteren. Het is opmerkelijk dat dezelfde bewindslieden die Rotterdam wilden delen om de samenwerking in de Rijnmond te bevorderen, bepleiten om in de rest van het land de centrumgemeenten juist te vergroten. 3.4.
Schaalvergroting als bedreiging voor de compacte stad
Ruimtenood maakt creatief. Een compacte stad moet streven naar een hoge bebouwingsdichtheid. Het voortgaande proces van huishoudensverdunning wordt beantwoord met het aanbod van kleinere, vaak gestapelde wooneenheden. De hoge grondprijzen maken het rendabel om de vervuilde bodems in de stad schoon te maken en te hergebruiiken voor hoogwaardige stedelijke bebouwing. Wordt deze ruimtenood echter doorbroken dan kan ook de centrumstad landelijk gaan bouwen. Waterpartijen. Lage dichtheden. Ruime alleenstaande woningen. Kwaliteitslokaties. De recreatie- en natuurgebieden onmiddellijk rond de stedelijke kern worden opgeslokt om landelijk te kunnen bouwen. De traditionele stadsbewoners raken zo hun groene recreatiezone kwijt. De `behouden' stadsbewoners krijgen een extra tussenstation in hun onstuitbare trek naar de (al dan niet groene) randgemeenten. Wanneer we de balans opmaken van dit ongetwijfeld goedbedoelde C20-beleid, overheersen de minpunten. De herfst 1995 in het vooruitzicht gestelde gebiedsuitbreiding voor de kleinere centrumsteden heeft de regionale samenwerking tussen deze gemeenten en de omliggende randgemeenten zeer ernstige schade toegebracht. Het enige politieke succes (Den Bosch - Rosmalen) roept wat de gevolgen betreft veel vragen op. De zorg en aandacht voor sociale vernieuwing gaat in de grote steden nu vaker gepaard met groeiende rancune ten opzichte van de omliggende gemeenten die niet willen meewerken en toenemende teleurstelling over het lange wachten op de benodigde herindelingswetten in Den Haag. 4.
Een linkse agenda
Toch is beleid pas echt mislukt als uit de fouten niet wordt geleerd. Er zijn gelukkig volop kansen om het beleid in linkse zin aan te passen. Tot besluit van deze bijdrage geef ik daarvoor een korte aanzet. a)
Draag de bevoegdheid om gemeentelijke belastingen te heffen over aan de provincie of een intergemeentelijk samenwerkingsverband.
b)
Versterk het provinciale toezicht, met name in de sfeer van de ruimtelijke ordening.
c)
Subsidieer in veel sterkere mate het saneren van vervuilde grond in binnensteden zodat de ruimtenood daar wordt verlicht.
d)
Beëindig het staatssecretariaat voor Binnenlands Bestuur.
e)
Schrap het C20-beleid.
f)
Accepteer dat grote steden verschillend zijn.
Ter toelichting op deze linkse agenda het volgende. De nieuwe Financiële Verhoudingswet houdt vanaf 1997 op betere manier rekening met de lasten van centrumvoorzieningen en de voordelen van een omvangrijke lokale belastingcapaciteit. Vanaf 1997 krijgt de herverdeling van belastinginkomsten van randgemeenten naar centrumgemeenten dus een zwaarder accent. Toch is het niet ondenkbaar dat het betere financiële beheer in de kleinere randgemeenten schaalvoordelen oplevert die de grotere ambtelijke apparaten in de centrumgemeenten niet kunnen boeken. Een uniform regionaal OZB-tarief kan ongewenste verhuisbewegingen tegengaan en biedt aan de provincie of het samenwerkingsverband de mogelijkheid om aan de beknelde centrumgemeente extra belastinggelden te bieden. Het tegengaan van ruimtelijk ongewenste bouwlokaties kan alleen worden bereikt door effectief planologisch toezicht. Hoewel het huidige paarse kabinet de mond vol heeft over versterking van de provincies, komt het C20-beleid in feite neer op het `provincievrij' maken van ook de kleinere centrumsteden. Deze koers is contraproductief. Deze verzwakking van de provincie vergroot juist de kans dat bedrijven en koopkrachtige burgers met meer gemak uitwijken naar de net weer iets verder gelegen randgemeenten. Binnen de grote steden zelf liggen nog zeer vele vervuilde bodems die uitstekend dienst zouden kunnen doen voor bebouwing of openbare ruimten. Sinds het rijk steeds minder geld ter beschikking stelt voor bodemsanering, moeten de bedragen worden opgebracht door de markt. Juist de woning- en kantorenmarkt biedt hier goede financieringsmogelijkheden. Het staatssecretariaat voor Binnenlands Bestuur is ontaard in een permanente bron van onrust en verwarring. De bestuurlijke organisatie van ons land is slechts een hulpmiddel. Het mag niet zo zijn dat de beste lokale en provinciale bestuurders van ons land jaren achtereen worden afgehouden van sociaal beleid en worden zoetgehouden in een volstrekt improductieve discussiecarroussel. Zelfs de organisatie-adviseurs en bestuurskundigen die toch eigenlijk als enigen van deze verwarring profiteren, waarschuwen voor weer een nieuwe discussieronde over de meest gewenste bestuurlijke organisatie. Dat het C20-beleid onmiddellijk moet worden gestaakt, is hiervoor omstandig aangetoond. Rest nog de opmerking dat ook linkse mensen dienen te accepteren dat steden uniek en niet gelijk zijn. De gedachte dat historische cultuursteden als Amsterdam, Groningen en Maastricht zullen uitgroeien tot industriële centra is naief. Mogen de industriële bedrijven in die regio's niet meer naar Velsen, Delfzijl of Geleen? Steden zijn niet slechts elkaars concurrenten. Maar ze vullen elkaar ook aan. Samen vormen ze een Rand- of Bandstad. Zonder de hulp van Zoetermeer zouden de problemen van
Den Haag echt onoverzienbaar zijn geweest. Zonder de kracht van Hengelo zouden de problemen van Almelo en Enschede echt een stuk groter zijn geweest. Wanneer Breda iets wint, betekent dat echt niet in alle gevallen een verlies voor Tilburg. Dat socialisten van nature kiezen voor schaalvergroting van de grote steden mag dan electorale en historische redenen hebben, er zijn echter geen bewijzen dat met deze schaalvergroting de gelijkheid en het welzijn worden gediend. Prof.dr.M. Herweijer werkt als bestuurskundige te Groningen, maar woont in Rottum. Hij was lid van de PvdA. Eind 1995 vond hij de privatisering van de Ziektewet echter een brug te ver.
