Vergaderen met BOB een nieuwe werkwijze voor de gemeenteraad Boxtel Januari 2014
1. Inleiding In 2011/2012 heeft een werkgroep uit de raad zich gebogen over de thema’s burgerparticipatie en bestuurlijke organisatie in de gemeente Boxtel. De bestuurlijke organisatie is het geheel van procedures, instrumenten en gremia die de gemeenteraad gebruikt om tot besluitvorming te komen. De gedachte van de werkgroep was, dat deze thema’s nauw verweven zijn: burgerparticipatie in de gemeente Boxtel zou moeten verbeteren en duidelijker ingebed moeten worden in de gemeentelijke organisatie, maar zou ook duidelijker een rol moeten krijgen in de wijze van vergaderen van de raad. De politiek zou daarmee aantrekkelijker gemaakt kunnen worden. Daarnaast waren er een aantal redenen waarom de raad de vergaderstructuur onder de loep wilde nemen. Deze staan hieronder beschreven. De werkgroep heeft een aantal aanbevelingen geformuleerd voor burgerparticipatie. Dit heeft geresulteerd in een kadernotitie burgerparticipatie, die binnenkort ter besluitvorming wordt aangeboden aan de raad. De werkgroep heeft daarnaast de griffie gevraagd om, op basis van de door de werkgroep geformuleerde aanbevelingen over bestuurlijke organisatie, een uitgewerkt voorstel op tafel te leggen voor de implementatie van een nieuwe vorm van vergaderen door de raad.
Hoe vergaderen we nu? De gremia die in Boxtel deel uitmaken van de bestuurlijke organisatie zijn nu de gemeenteraad, drie adviserende raadscommissies en het presidium. Daarnaast kennen we nog het seniorenconvent; dit heeft geen rol in de lijn van besluitvorming maar buigt zich over de werkwijze van de raad. Het presidium bereidt de agenda’s van de commissies en de raad voor. De commissies voorzien de raad van advies zodat de besluitvorming in de raad efficiënter kan verlopen. De gemeente kent drie commissies: Maatschappelijke Zaken, Ruimtelijke Zaken en Bestuurlijke Zaken. De commissies laten zich nader informeren door het college en brengen advies uit aan de raad. Twee weken nadat de commissies vergaderd hebben, vergadert de gemeenteraad. Het presidium, bestaande uit de commissievoorzitters, de plaatsvervangend voorzitter van de raad en de burgemeester, met de griffier als adviseur, beoordeelt of stukken vergaderrijp zijn en stelt de agenda’s van de commissies en de raad vast. De agenda van de raad wordt in belangrijke mate bepaald door het aanbod vanuit het college.
Wat zou daaraan kunnen verbeteren? De werkgroep heeft de vergaderstructuur besproken en een aantal punten benoemd die voor verbetering vatbaar zijn: • De goede voorbeelden nagelaten, wordt de raad dikwijls niet ‘meegenomen’ in de ontwikkeling van beleid. Pas als een voorstel aan de raad helemaal uitgekristalliseerd is wordt het als ‘voldongen feit’ voorgelegd aan de raad. Soms staat het voorstel eerder in de krant dan dat de raad er kennis van heeft kunnen nemen. De tijdsdruk om een besluit te nemen is vaak hoog. • Burgers worden vaak heel laat bij het beleid betrokken. Insprekers geven aan het idee te hebben dat ze voor niets te komen: er ligt immers al een raadsvoorstel dat twee weken later behandeld wordt en van de inbreng wordt tijdens de raadsvergadering weinig teruggezien. • Raads- en commissieleden hebben op hun beurt aangegeven te weinig inzicht te hebben in de informatie die van adviesgroepen of andere organisaties van inwoners afkomstig is. • Commissievergaderingen hebben veel meer het karakter van een informatieavond dan van een debat. Vragen worden vooral aan de wethouders gericht en onder meer daardoor komt het debat vaak amper op gang. • De betogen die in de commissies worden gehouden, worden in de raadsvergadering nog eens overgedaan.
2. Een nieuwe manier van vergaderen Uitgangspunten De raadswerkgroep heeft voorgesteld voor om de vergaderstructuur zodanig te wijzigen dat aan de volgende uitgangspunten voldaan wordt: • De raad is al in een vroegtijdig stadium op de hoogte van de plannen en voorstellen die het college aan het voorbereiden is. • Al in een vroeg stadium denkt de raad ook mee over de vormgeving van de plannen. Dit kan door de raad bij grote projecten startnotities voor te leggen of scenario´s voor te maken keuzes. • De raad vormt zich een breed en integraal beeld van het onderwerp. De raad laat zich in dit stadium niet alleen informeren door het college, maar ook door burgers, adviesorganen en belangengroepen. Ook kan een ambtenaar of een externe deskundige een toelichting komen geven over een bepaald onderwerp. • De beeldvormende, oordeelvormende en besluitvormende fase zijn meer gescheiden, waardoor het debat tussen raadsleden onderling gestimuleerd wordt. • De vergaderstructuur moet passen bij de aard en de grootte van de gemeente. Het aantal vergaderingen per maand moet niet meer zijn dan het nu is. De werkgroep heeft verschillende alternatieve vergadermodellen bekeken. De gemeenteraad is op bezoek geweest bij de Utrechtse gemeenteraad en de werkgroep is gaan kijken naar het model dat gehanteerd wordt in Sint-Michielsgestel. Ook zijn enkele alternatieven op papier bekeken.
Het nieuwe vergaderen: met LTA en BOB We stellen een nieuw vergadersysteem voor waarin 3 ideeën centraal staan: • College en ambtelijke organisatie volgen de vraag van de raad. Agenda’s worden niet meer alleen vastgesteld op grond van het aanbod van het college, maar ook op grond van wat de raad behandeld wil zien en hoe. Natuurlijk zal er nog veel regulier aanbod zijn vanuit het college – business as usual – maar voor de grote onderwerpen kiest de raad zelf een behandelwijze. • Lange-termijnagenda (LTA). De raad werkt aan de hand van een Lange-termijnagenda. Het college levert de raad – in dit geval de agendacommissie (voorheen het presidium) – een lijst aan van onderwerpen die op de lange termijn behandeld zullen worden. Leidend voor de vraag wat er wanneer van die lijst op de raadsagenda komt, is vervolgens de manier waarop de raad het onderwerp graag behandeld wil zien. Wil de raad eerst uitgebreid geïnformeerd worden over het onderwerp? Wil de raad horen wat de burgers van Boxtel er van vinden? Of wil men een duidelijke schets van verschillende scenario’s? Al die opties zijn mogelijk. De lange-termijnagenda en de wijze waarop de agendacommissie besloten heeft deze te gaan behandelen, zijn op internet voor iedereen overzichtelijk weergegeven in de Digitale LangeTermijnagenda. De griffie zet de lange-termijnagenda om in de concept-agenda’s voor de raad. • We maken een scherper onderscheid tussen Beeldvorming, Oordeelsvorming en Besluitvorming (BOB). In de behandeling van het onderwerp zelf onderscheiden we drie fasen: De Beeldvorming, de Oordeelsvorming en de Besluitvorming. Samen vormen ze de BOB: Fase 1: beeldvorming: hierin staat informatievergaring centraal Fase 2: oordeelsvorming: door middel van debat Fase 3: besluitvorming Afhankelijk van het onderwerp wordt er meer of minder tijd aan de fasen besteed.
De agendacommissie van de raad bekijkt voor elk onderwerp op welke manier het in de raad behandeld gaat worden: • Uitgebreid: aan de behandeling in de raad gaan een of meerdere informatierondes vooraf (beeldvormende fase); • Regulier: over het onderwerp vindt een debat in de raad (oordeelsvormende fase) plaats en aansluitend besluitvorming (besluitvormende fase); • Verkort of ‘technisch’: over het onderwerp wordt nauwelijks tot geen discussie verwacht; Er is hooguit één debatronde nodig, meteen daarna kan een besluit genomen worden (besluitvormende fase). Naar gelang het besluit van agendacommissie komt een voorstel op een andere trede de vergadercyclus in: de raadsinformatieavond, de oordeelvormende vergadering of, een enkele keer, direct in de besluitvormende vergadering. De raadsavonden vinden tweewekelijks plaats op de dinsdag. Zo’n avond kan meerdere onderdelen hebben: zowel een informatieronde (beeldvorming) als een oordeelvormende vergadering en een besluitvormende vergadering. Hieronder lichten we de drie fasen toe.
Raadsinformatieavond De vergadercyclus wordt begonnen met een raadsinformatieavond. Deze is bedoeld voor raadsleden om informatie te verkrijgen die noodzakelijk is om een politiek standpunt te bepalen. Dat kan ook betekenen dat inwoners al meepraten over wat zij van het onderwerp vinden. De bijeenkomsten hebben een van te voren aangegeven duur. Het kan zijn dat een complex onderwerp (denk bijvoorbeeld aan de decentralisaties) meerdere keren terugkomt op een raadsinformatieavond voordat er een voorstel wordt besproken in de oordeelvormende raadsvergadering. De informatieavonden kunnen plaatsvinden in de vorm van rondetafelgesprekken. Raadsleden, steunfractieleden en vertegenwoordigers van betrokken instellingen en ambtenaren kunnen hier aan mee doen. De gesprekken worden voorgezeten door raadsleden. Er hoeft in deze fase geen raadsvoorstel te zijn. Er kan schriftelijke input zijn, maar dat hoeft niet. Per keer wordt maatwerk geleverd. De raad vraagt daarbij aan het college de informatie die hij nodig heeft. Tijdens de raadsinformatieavond vindt nog geen debat plaats. De wethouder kan desgevraagd informatie verstrekken, maar stelt nog geen beleid voor.
Oordeelvormende vergadering van de raad In de oordeelvormende fase vormt de raad zijn mening door debat. In deze ronde kan gebruik worden gemaakt van spreekrecht en kunnen moties en amendementen ingediend worden. De wethouders zijn bij deze vergadering aanwezig, maar voeren alleen het woord in de eerste termijn van een agendapunt. De tweede termijn wordt gereserveerd voor debat tussen de raadsleden. Wanneer een onderwerp in de oordeelvormende vergadering besluitrijp wordt geacht, wordt het diezelfde avond nog afgetikt (vergelijk het huidige ‘Hamerstuk’). Wanneer meerdere fracties aangeven zich nog intern te willen beraden, vindt de besluitvorming 2 weken later plaats.
Besluitvormende vergadering van de raad Ten slotte vindt een besluitvormende raadsvergadering plaats. In deze vergadering stemmen de raadsleden over de moties en amendementen en kunnen ze stemverklaringen afleggen. Deze vergadering kan vrij snel afgewikkeld worden.
Hoe grijpt alles in elkaar? Een voorbeeld van een raadsavond Om aan te geven hoe alles in elkaar grijpt, hier een voorbeeld van een fictieve raadsavond.
19.30 uur – 20.30 uur
Informatieronde ‘subsidies verenigingen’ De agendacommissie heeft besloten tot een uitgebreide behandeling. Het college is voornemens om eind 2014 een nieuwe nota subsidiebeleid voor te leggen aan de raad. Om aan die nieuwe nota richting aan te geven, wordt er op deze avond uitleg gegeven hoe het subsidiebeleid in elkaar zit. Er worden een aantal basisvragen / opties voor een nieuw beleid gegeven. Burgers en sportverenigingen mogen meepraten. Na deze informatieronde gaat het college aan een kaderstellende subsidienota werken. Deze komt na een aantal maanden terug in de oordeelvormende ronde.
20.30 uur
Oordeelvorming raadsvergadering Op de agenda staan drie onderwerpen: 1. Bestemmingplan Liempde De agendacommissie heeft besloten tot een reguliere behandeling. Het plan wordt in twee termijnen besproken. 2. Belastingvoorstellen voor 2014 De agendacommissie heeft gekozen voor een verkorte behandeling. Er is één termijn. 3. Een motie vreemd aan de orde van de dag De motie wordt behandeld in twee termijnen. Nadat alle agendapunten behandeld zijn, maakt de voorzitter de balans op. De raad heeft het college gevraagd nog een aantal aanpassingen aan het bestemmingsplan te doen. De besluitvorming vindt over twee weken plaats. Het voorstel voor de belastingen kan op brede steun rekenen.
(afhankelijk van duur oordeelvorming)
Besluitvormende vergadering 1. Het voorstel ‘belastingvoorstellen’ wordt afgehamerd. Een fractie maakt gebruik van de mogelijkheid een stemverklaring af te leggen. 3. Het voorstel ’30 kilometerzones Lennisheuvel’ is twee weken eerder behandeld. Verschillende fracties gaven toen aan zich er nog op te willen beraden. Het ligt nu ter besluitvorming voor. Er is nog één debattermijn. 2. Er wordt gestemd over de motie vreemd aan de orde van de dag.
3. FAQ: wat gebeurt er met... Het seniorenconvent Het seniorenconvent – overleg van fractievoorzitters – blijft bestaan maar noemen we voortaan ‘presidium’ (Latijn voor groep van ‘presidenten’, letterlijk voorzitters). Hiermee sluiten we aan de naamgeving die het gros van de gemeenten gebruikt.
Het presidium Na de verkiezingen wordt de naam van het presidium veranderd in ‘agendacommissie’. Die naam doet meer recht aan de functie van dit gremium. Er zijn verschillende manieren om zo’n commissie samen te stellen. Het seniorenconvent heeft zijn voorkeur uitgesproken voor een kleine, compacte commissie, die gelijksoortig samengesteld is als het presidium nu (voorzitter en vicevoorzitter van de raad, 3 raadsleden, griffier). De nieuwe werkwijze legt een grotere verantwoordelijkheid neer bij de leden van de agendacommissie. Zij beslissen immers over de wijze van behandelen. De agendacommissie krijgt daarnaast ook de taak om de werkwijze voortdurend te evalueren en waar nodig voorstellen voor bijsturing te doen. De agendacommissie vergadert steeds 2 weken voorafgaand aan de oordeelvormende én besluitvormende raadsvergadering. In haar vergadering bekijkt de agendacommissie de concept-agenda’s en besluit op welke wijze de stukken behandeld worden: technisch (voor stukken die snel afgehamerd kunnen worden), regulier (oordeelvormende ronde (debat) en besluitvormende ronde) of uitgebreid (bij onderwerpen die van zodanig belang zijn dat er één of meerdere informatierondes nodig kunnen zijn voor wordt overgegaan tot oordeel- en besluitvorming). Naar gelang het besluit van agendacommissie komt een voorstel op een andere trede de vergadercyclus in: de raadsinformatieavond, de oordeelvormende vergadering of, een enkele keer, direct in de besluitvormende vergadering. De agendacommissie ontvangt voortaan voor elk onderwerp op de lange-termijnagenda een kort behandeladvies, opgesteld door de griffie en de betrokken ambtenaar.
De vergaderfrequentie Het schema van 10 raadsvergaderingen en 10 commissierondes per jaar verdwijnt. In principe is er voortaan elke twee weken gemeenteraadsavond. Op deze avonden kunnen beeldvormende bijeenkomsten, oordeelvormende en besluitvormende vergaderingen allemaal onderling gecombineerd worden. Overige raadsactiviteiten – trainingen, themavonden enzovoort – proberen we ook zoveel mogelijk op dinsdag te plannen. Voor raadsleden is het dus raadzaam om de dinsdagavond standaard vrij te houden. Mocht een beeldvormende bijeenkomst avondvullend zijn, dan valt deze ook op een aparte dinsdagavond.
De commissies In de nieuwe vergaderstructuur zijn er geen commissies meer.
De commissieleden Een van de kanttekeningen die je kunt plaatsen bij het verdwijnen van de commissies is de functie die de commissies hebben als kweekvijver voor nieuwe raadsleden. Zeker voor kleinere fracties is het bovendien bijzonder prettig te worden ondersteund door ‘burgerraadsleden’ zoals ze ook genoemd worden. Uiteraard kan elke fractie beschikken over zoveel steunfractieleden als kan. Elke fractie krijgt daarnaast de mogelijkheid om 2 vaste burgerraadsleden aan te wijzen. Zij kunnen actief deelnemen aan de beeldvormende vergaderingen. Zij krijgen voor hun aanwezigheid in deze
vergaderingen een vergoeding. Hiervoor zal door de nieuwe raad een ‘regeling steunfractieleden’ worden vastgesteld.
Het inspreekrecht van burgers in de commissie Burgers houden dezelfde mogelijkheid om in te spreken die nu bestaat. Het inspreken gebeurt nu alleen niet meer in de commissies, maar in de oordeelvormende vergadering.
De aandachtspuntenlijst en de lijst van toezeggingen van het college De aandachtspunten zoals we die nu bij de notulen van de commissies zetten, worden door de griffie in de digitale lange-termijnagenda gezet. Daar is voortaan in één oogopslag te zien welke onderwerpen u in de toekomst op de agenda mag verwachten. Ook de toezeggingen van het college worden daarin overzichtelijk opgenomen. De lijst met toezeggingen van het college staat voortaan op de agenda van de oordeelvormende vergaderingen.
De hoorzittingen Het houden van hoorzittingen voorafgaand aan besluitvorming over bestemmingplannen is al een aantal jaar niet meer verplicht. Het seniorenconvent heeft in 2008 besloten hoorzittingen toch te willen handhaven. In het seniorenconvent van 18 februari 2014 ligt een voorstel voor om de hoorzittingen af te schaffen. De besluitvorming hierover staat los van het voorstel voor het nieuwe vergadersysteem.
Initiatiefvoorstellen van fracties Het blijft uiteraard altijd mogelijk een initiatiefvoorstel in te dienen. Dit wordt, net als nu, aangeboden aan de voorzitter van de raad, die het na overleg met de agendacommissie op de eerstvolgende (oordeelvormende) vergadering van de raad plaats.
De mogelijkheid om ingekomen stukken te agenderen voor de raad Deze mogelijkheid blijft bestaan. Elke twee weken wordt een lijst met ingekomen stukken gepresenteerd in de besluitvormende vergadering.
De mogelijkheid om ‘stukken ter kennisname’ te agenderen Ook deze mogelijkheid blijft bestaan. Stukken ter kennisname worden voortaan geagendeerd voor de oordeelvormende vergadering. Net als nu in de commissies, kunnen er korte vragen over gesteld worden, en kan uw fractie verzoeken deze voor een volgende oordeelvormende vergadering te agenderen.
De mogelijkheid voor het college om de raad ‘bij te praten’ In de afgelopen jaren is gebleken dat zowel raad als college behoefte hebben aan een vast moment waarop een wethouder de raad ‘bij kan praten’ over een bepaald onderwerp. Dit is informerend; er is op dat moment geen debat of politiek besluit aan verbonden. Hiervoor gaan we 2 mogelijkheden creëren: • De raadsinformatiebrief: Een informatieve brief met een vast format. Deze brieven worden aan de raadsleden gestuurd zodra het college er een aanbiedt, omdat het vaak om actuele zaken gaat. De raadsinformatiebrieven worden ook op de lijst met ingekomen stukken gezet, zodat de mogelijkheid bestaat om ze te agenderen voor een oordeelvormende vergadering. • Tijdens de beeldvormende vergadering. De wethouder kan in beperkte tijd de raad op de hoogte stellen van de actualiteiten en de aanwezigen kunnen korte vragen stellen.
Het vragenhalfuurtje De mogelijkheid voor de raad tot het stellen van vragen aan het college is vastgelegd in de gemeentewet en blijft dus uiteraard bestaan. Er zal net als nu een halfuur per 4 weken voor uitgetrokken worden. Bij de vaststelling van het reglement van orde in de raad zal u een voorstel gedaan worden wanneer het vragenhalfuur geagendeerd wordt.
4. Tot slot Het ‘vergaderen met BOB’ is geen blauwdruk, maar een groeimodel. Van sommige zaken zal de raad al werkenderwijs moeten ervaren of ze bevallen of niet. Met de griffie en de agendacommissie zullen we regelmatig evalueren of en hoe het werkt. Een half jaar na de start evalueert het presidium (voorheen seniorenconvent) en na een jaar volgt een evaluatie met de hele raad. Op basis van de ervaringen kan het systeem altijd bijgesteld worden. In april 2014 komt de rekenkamercommissie met aanbevelingen naar aanleiding van een onderzoek naar de communicatie tussen raad en college. Ook deze aanbevelingen zullen, als ze worden overgenomen door de raad, in het nieuwe systeem verwerkt worden. We hopen dat iedereen, raad, college, ambtenaren en griffie met enthousiasme aan de slag gaat met de nieuwe werkwijze en deze een goede kans geeft.
