Veřejný ochránce práv, jeho místo v systému záruk zákonnosti, působnost, komparace s vybranou zákonnou úpravou

PRÁVNICKÁ FAKULTA MASARYKOVY UNIVERZITY V BRNĚ

KATEDRA SPRÁVNÍ VĚDY, SPRÁVNÍHO PRÁVA A FINANČNÍHO PRÁVA

BAKALÁŘSKÁ PRÁCE

Veřejný ochránce práv, jeho místo v systému záruk zákonnosti, působnost, komparace s vybranou zákonnou úpravou Tomáš Jandl Rok: 2007

„Prohlašuji, že jsem bakalářskou práci na téma: Veřejný ochránce práv, jeho místo v systému záruk zákonnosti, působnost, komparace s vybranou zákonnou úpravou zpracoval sám a uvedl jsem všechny použité prameny“.

_______________________

Obsah: 1. Úvod ………………………………………………………………………….. 3 2. Pohled do historie …………………………………………………………… 4 3. Definice pojmu ………………………………………………………………. 5 4. Druhy a rozdělení…………………………………………………………….. 7 5. Veřejný ochránce práv v ČR ……………………………………………….. 9 6. Obecná charakteristika veřejného ochránce práv v českém prostředí … 11 7. Veřejný ochránce práv podle zákona 349/1999 Sb. ……………………….14 8. Činnost ochránce …………………………………………………………… 19 9. Zahájení a průběh řízení ……………………………………………………22 10. Zvláštní oprávnění a povinnosti …………………………………………....25 11. Ombudsman v jiných zemích ……………………………………………... 27 12. Evropský ombudsman ……………………………………………………...32 13. První český veřejný ochránce práv – JUDr. Otakar Motejl ……………. 35 14. Závěr ……………………………………………………………………….. 36 Résumé …...………………………………………………………………………37 Seznam použité literatury ………………………………………………………38

2

1. Úvod

Vzhledem k tomu, že v nedávné době došlo ke znovuzvolení JUDr. Otakara Motejla ve funkci veřejného ochránce práv, „oslavila“ tato instituce 6 let svého působení. Otázkou zůstává, jak moc se jí podařilo dostat se do podvědomí občanů České republiky, neboť veřejný ochránce práv je institut, který má pomoci především občanovi. Často jsme však svědky politických a právních diskuzí o jeho potřebnosti, do kterých čas od času přispívá i prezident Václav Klaus svým spíše negativním postojem. S podobnými reakcemi přicházejí také sami občané. Můžeme se tak setkat s názory, které vyjadřují nespokojenost s dalším plýtváním prostředků veřejného rozpočtu, a naznačujícími naprostou zbytečnost orgánu tohoto typu. Na druhé straně se ozývají nadšené hlasy, doufající v pomoc s jejich problémy s úřady. I přes tuto nelehkou situaci se podle mého názoru daří této instituci hledat si své místo v systému záruk zákonnosti a díky počtu již vyřešených podnětů a stížností tak pomohla občanům v „boji proti byrokracii“. Cílem této bakalářské práce je zaměřit se blíže na institut veřejného ochránce práv, nastínit jeho postavení v systému záruk zákonnosti a jeho působnost, popis práv a povinností, které ombudsmanovi vyplývají ze zákona a v neposlední řadě jsem se pokusil o porovnání s obdobnými orgány v jiných zemích. Tato práce vychází ze zákona 349/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Pokud je v práci zmíněn „zákon“ bez bližší specifikace, je tím myšlen výše zmíněný předpis. Dále je pak čerpáno z dostupné literatury, zákonné úpravy a internetové adresy českého ochránce práv. Také si v textu dovoluji užít zkrácené verze termínu „veřejný ochránce práv“, dále se tak povětšinou setkáte s termínem „ochránce“, popř. „ombudsman“.

3

2. Pohled do historie Ombudsman – výraz sahající svým původem až do středověku. Jeho základ nalézáme ve slově „umbup“ (moc, autorita), také ve švédském „ombud“ (osoba, která zastupuje jiné). Z historického hlediska jde tedy o osobu, jež dohlížela na dodržování zákonů, ostatních právních předpisů a plnění povinností státních úředníků. Funkce prvního ombudsmana, v moderním slova smyslu byla zřízena v 18. století švédským králem Karlem XII. Od roku 1713 měl tento královský ombudsman dbát především na správné chování královských úředníků. K právnímu zakotvení této instituce došlo v roce 1809, kdy byla instituce ombudsmana poprvé pevně zakotvena ve švédské ústavě. K ustavení této instituce však došlo proti vůli tehdejší švédské vlády. Švédský ombudsman byl jmenován parlamentem a ze svého titulu zkoumal, zda soudci, státní úředníci nebo armádní činitelé nějakým způsobem neporušili práva nebo předpisy. V případě zjištění nesrovnalostí byl ze zákona povinen zahájit trestní nebo disciplinární řízení. Později se ombudsman nezabýval iniciativou k trestnímu řízení, ale spíše vyjadřoval svůj názor a ovlivňoval parlament v trestních záležitostech. Dále vyslovoval své názory, které činil na základě závěrů své vyšetřovací činnosti, vyvíjené ve funkci ombudsmana. Ústavní zakotvení bylo následně doplněno zákonem o instrukcích pro ombudsmana, ve kterém byly oprávnění a výkon působnosti ombudsmana dále specifikovány. Z dnešního pohledu se zdá až nelogické tzv. dozorčí oprávnění tehdejšího ombudsmana vůči soudcům, a to zejména v souvislosti s teorií dělby moci. Musíme si však uvědomit dobu vzniku instituce ombudsmana, kdy jeho dozorčí činnost směřovala zejména k působení soudů, státního zastupitelství a policie. Začátkem 20. století se kontrolovaným subjektem stala z převážné většiny veřejná správa. V této době již ombudsman nemá ombudsman pravomoc měnit rozhodnutí soudců a státních úředníků, smí již „pouze“ poukázat na rozhodnutí, které není v souladu s právem, se všeobecnými zásadami morálky, přiměřeností apod. V roce 1919 vzniká obdobná instituce i ve Finsku. Po 2. světové válce již nastává velký rozmach instituce ombudsmana, v závislosti na historických a politických změnách se objevuje téměř ve stovce zemí.1 Porovnání institucí veřejného ochránce práv v několika státech naleznete v jedné z kapitol na konci této práce. 1

www.ochrance.cz/ombudsman/ochrance.php

4

3. Definice pojmu Existuje celá řada vymezení pojmu ombudsman. V jedné z učebnic správního práva

můžeme např. nalézt následující definici: ,,Celkově lze ombudsmana

charakterizovat jako orgán (většinou jednu osobu), který je i na orgánech výkonné moci nezávislý a odpovídá za svou činnost výlučně jen zákonodárnému sboru (ani jemu však není podřízen). Na základě stížností a podnětů občanů, které je povinen přijímat (a to i neformálním způsobem, třeba telefonicky), provádí vlastní šetření (někdy tak může učinit i z jiného podnětu nebo vlastní iniciativy) a zjistí-li, že práva občanů byla porušena, doporučuje správním orgánům provedení nápravy.“2 V jiné učebnici můžeme narazit na popis funkce a činnosti veřejného ochránce práv: „Posláním ochránce je působit k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v zákoně, pokud je toto jednání v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož chránit i před její nečinností, a tím přispívat k ochraně základních práv a svobod.“3 Na druhou stranu si však musíme přiznat, že zřejmě nelze vytvořit jednoduchou a jednoznačnou definici, jež by plně vysvětlovala obsah tohoto pojmu. Tento fakt vyplývá ze skutečnosti, že institut veřejného ochránce práv lze typově rozřadit do několika druhů a vymezení v rámci jedné definice tak není zcela jednoduše možné. Stejně jako vše ostatní i instituce ombudsmana v jednotlivých zemích se vyvíjí podle potřeb a požadavků společnosti, z toho také vyplývá nesnadnost definice tohoto pojmu. Obecně však lze odvodit, že se jedná o osobu, jež je pověřena státem k řešení stížností jednotlivců na postupy a jednání ve veřejné správě. Zároveň však tato osoba disponuje pravomocí upozorňovat na nesrovnalosti či protiprávnosti z vlastní iniciativy. Mezinárodní asociace právníků vysvětluje tento pojem následujícím způsobem: „Úřad (instituce) zřízený ústavou, legislativním aktem nebo parlamentem, v jehož čele stojí nezávislý, vysoce postavený veřejný činitel, odpovědný zákonodárnému sboru nebo parlamentu, který přijímá stížnosti občanů na vládní úřady, úředníky a

2

Sládeček, V.: Správní právo: Obecná část. Praha, C.H.Beck, 1996, s. 314 Průcha, P: Správní právo: Obecná část, 6.doplněné a aktualizované vydání, Masarykova univerzita Brno, 2004, str. 286 3

5

zaměstnance, nebo který jedná ze své vlastní iniciativy, a který má pravomoc vyšetřovat, doporučovat nápravná opatření a vydávat zprávy.“4 Dále bych zde rád uvedl vysvětlení pojmu „ombudsman“ profesora D. C. Rowata, jež formuloval v souvislosti se svou analýzou švédského ombudsmana, a kde definoval obecné znaky této instituce, které se dají použít při snaze o obecné definování daného pojmu. Veřejný ochránce práv podle této teorie: 1) je funkcionářem parlamentu, 2) je nestranný vyšetřovatelem, který je politicky nezávislý, 3) nemá oprávnění rušit nebo změnit rozhodnutí orgánů, 4) může provádět šetření i z vlastní iniciativy, 5) pracuje neformálními, rychlými a levnými způsoby své práce.5

Z výše uvedených definic lze vysoudit, že ombudsman je vybaven pravomocí nezávisle šetřit jednotlivé případy, ze zákona však nemá stejné pravomoci jako orgány státní správy, nemůže tudíž měnit ani rušit rozhodnutí, vydaná těmito orgány. Pokud ale zjistí určité nesrovnalosti, může ze své pravomoci vyžadovat od úřadů zjednání nápravy. Není vybaven mocenskou pravomocí a nelze jej tedy přiřadit k existující dělbě moci ve státě. Je to nezávislý orgán, stojící mezi mocí výkonnou a zákonodárnou, působící jako jakýsi „zprostředkovatel“, poukazující na chyby moci výkonné. Dále se také ombudsman zabývá podněty adresovanými poslanci či senátorovi, který je ochránci postoupil, popř. podněty, jež byly postoupeny na základě prvotního doručení některé z komor Parlamentu. V neposlední řadě se ochránce zabývá stížnostmi nevládních organizací, upozorňujících na nedodržování právních předpisů v souvislosti plánovanými zásahy do životního prostředí (např. povolování staveb dálnic)6.

4

Pavlíček, V. a kol. Ústavní právo a státověda, I. díl Obecná státověda. Praha: Linde Praha a.s. – Právnické a ekonomické nakladatelství a knihkupectví Bohumily Hořínkové a Jana tuláčka, 1998, dotisk 2003, s. 349 5 Pavlíček, V. a kol. Ústavní právo a státověda, I. díl Obecná státověda. Praha: Linde Praha a.s. – Právnické a ekonomické nakladatelství a knihkupectví Bohumily Hořínkové a Jana tuláčka, 1998, dotisk 2003, s. 350 ( orig. cit. Rowat, D. S. The Ombudsman Plan. The Worldwide Spread of an Idea. New York , London : University Press of America, 1985, s. 4-5) 6 http://www.obcan.ecn.cz/index.shtml?w=u&x=250271

6

4. Druhy a rozdělení Můžeme se setkat s rozdílnými klasifikacemi tohoto orgánu, vycházejícími z různých prvků zkoumání. Obecně můžeme rozlišovat jednotlivé „modely“ ombudsmanů, jejichž základním prvkem bude způsob jejich vzniku. V základní rovině můžeme vysledovat rozdělení do tří typů: 1)

Ombudsman moci zákonodárné, jež je historicky nejstarší. Jak vyplývá z názvu, je volen parlamentem (příp. jinak pojmenovaným nejvyšším zákonodárným sborem) zpravidla na pevně stanovenou dobu. Za svou činnost odpovídá právě pouze parlamentu, není ale jeho orgánem. S tímto typem veřejného ochránce se můžeme setkat ve většině zemí EU.

2)

Ombudsman moci výkonné je historicky mladší, jeho výskyt již není tak častý. Z logiky věci vyplývá, že ochránce tohoto typu bude volen vládou a jí bude zároveň odpovědný. Vazba na parlament je v tomto případě velmi malá, většinou spíše žádná. Tento typ bývá v literatuře označován jako „nepravý ombudsman“, jelikož jeho dozor nad mocí výkonnou nebývá dostatečně účinný. Důvod můžeme pochopitelně hledat ve faktu, že veřejný ochránce v tomto typu je vlastně sám součástí moci výkonné (veřejné správy).

Dále můžeme ombudsmany roztřídit např. na generální (všeobecné) a speciální. Generální ombudsmani se soustřeďují na veškeré oblasti činnosti veřejné správy, zatímco speciální ombudsmani se věnují pouze vybranému úseku její činnosti. V případě speciálního ombudsmana se tak můžeme setkat např. s ombudsmanem pro oblast vojenství, vězeňství, ombudsmanem pro ochranu dětí atd. Předběžně lze usuzovat, že se do budoucna dočkáme vzniku několika speciálních ombudsmanů, vzhledem k širokému záběru problematiky, již ombudsman generální musí řešit. Podle územního rozsahu působnosti můžeme dále ombudsmany (všeobecné) členit na ombudsmany: a) ústřední (celostátní) b) zemské (státní)

7

c) místní ( regionální) Postavení a činnost ústředního ombudsmana lze vypátrat již z názvu, zemské ombudsmany můžeme nalézt převážně v zemích s federativním uspořádáním (Německo, Itálie, Švýcarsko…) a tito ombudsmani se zabývají činností veřejné správy na zemské úrovni. Místní ombudsmani se zabývají pouze činností místní správy, tedy stížnostmi na místní orgány. Dále se můžeme ještě v některých zemích setkat s osobou tzv. soukromého ombudsmana, jenž působí mimo státní struktury, její vznik a činnost jsou přesto vždy upraveny zákonem.

Ještě bych zde rád zmínil možnost klasifikace podle možnosti přístupu občana k ombudsmanovi, tzn. možnosti občanů podat stížnost přímo ombudsmanovi, či přes jiný orgán. V tzv. skandinávském modelu má občan možnost obracet se na ombudsmana přímo, zatímco v britském modelu občané nemají bezprostřední kontakt s veřejným ochráncem. V tomto případě se setkáváme s pojmem tzv. „poslaneckého filtru“, kdy se ombudsman může stížností zabývat poté, co mu bude předložena poslancem.

Pokud se zde pokusíme shrnout a doplnit výše uvedené informace, můžeme veřejného ochránce práv definovat jakožto nezávislý orgán, jehož existence je většinou zmíněna v ústavě, vymezení jeho pravomocí a postavení upravuje speciální zákon. Ombudsman sám o sobě nedisponuje mocenskou pravomocí a není součástí dělby státní moci. Většinou je odvozen od parlamentu.

8

5. Veřejný ochránce práv v ČR Zřízení nezávislého orgánu, jehož hlavním cílem by bylo zajištění ochrany práv občanů v oblastech, kde se dostávali do styku s veřejnou správou, se zdálo být po několika letech od „převratu“ nevyhnutelné. Důvěra tehdejšího obyvatelstva k rozhodnutím a jednání orgánů veřejné správy nebyla zrovna největší. Začíná se tedy uvažovat o možných formách zlepšení „důvěry“ mezi obyvatelstvem a veřejnou správou. Zřízení orgánu tohoto typu umožňuje občanům možnost dovolání nápravy v případě nesprávného postupu veřejné správy, což by ve svém důsledku mělo zvýšit důvěryhodnost veřejné správy v očích občanů. Každý úředník i úřad si totiž musí uvědomovat, že se může stát terčem kontroly svých úředních postupů, jež bude muset zdůvodnit a obhájit. Snahy o zřízení Veřejného ochránce práv tak můžeme vystopovat již několik let před konečným uzákoněním této instituce v roce 1999. Před tímto okamžikem však došlo k několika neúspěšným pokusům, jak tuto instituci v České republice zřídit. Prosazování nebylo snadné a proti zavedení instituce ombudsmana byl původně také sám Otakar Motejl, který se, jak uvádí v knize LEXikon Otakara Motejla, později s výčitkami svědomí o tuto funkci ucházel.7 Za první iniciativu v tomto směru můžeme považovat seminář „Ombudsman v České republice“, jenž byl zorganizován na požádání Českého helsinského výboru a Československé nadace Charty 77 spolu s Komisí pro lidská práva Poslanecké sněmovny. Tato akce se konala ve dnech 24. a 25 června 1993. V květnu roku 1995 spatřuje světlo světa první návrh zásad zákona o veřejném ochránci práv, předložený skupinou poslanců. Předložen byl v prosinci téhož roku, kdy úspěšně prošel v prvním čtení (v únoru 1996). Vzhledem k tehdejší politické situaci, zvláště pak blížícímu se konci volebního období, však již z „taktických důvodů“ tehdejších zákonodárců nedošlo k prosazení. O návrhu zákona (již mírně modifikovaném) se tak začíná znovu jednat až po volbách do poslanecké sněmovny, a to konkrétně v srpnu 1996. Tento návrh vzešel z iniciativy Petry Buzkové a dalších poslanců. Tehdy však ve třetím čtení dochází k zamítnutí tohoto návrhu a otázka instituce ombudsmana se tak opět odkládá. A to do 7

Renata Kalenská, LEXikon Otakara Motejla, Nakladatelství Lidové noviny, 2006, str. 232

9

r. 1998, kdy po výměně vlády tehdejší ČSSD vyjadřuje ve svém vládním programovém prohlášení úmysl předložit „návrh na doplnění ústavy o institut veřejného ochránce práv“. Tehdejší místopředseda vlády Pavel Rychetský na podzim r. 1998 iniciuje návrh zákona o veřejném ochránci práv. Ten také posléze úspěšně (byť jen těsnou většinou) prochází legislativním procesem, a to dne 4.11.1999, kdy byl schválen Poslaneckou sněmovnou a 8.11.1999 zřízení této instituce posvětil také Senát. Prezident republiky zákon podepsal dne 22.12.1999. Zákon byl posléze vyhlášen 31.12.1999, účinnosti pak nabyl dne 28.2.1999. Do českého právního řádu je tak zaveden zcela nový pojem veřejného ochránce práv, jehož kompetence a postavení mnohdy nebyly pochopeny a dochází tak ke zkreslování postavení a působnosti ombudsmana. I dnes tak dochází k nepochopení tohoto orgánu a čas od času se k nesouhlasu s existencí tohoto úřadu veřejně přihlásí také prezident Václav Klaus. K prvnímu, byť neúspěšnému, pokusu o obsazení nově vzniklé pozice ombudsmana (a jeho zástupce) dochází v období od května do června roku 2000. K ustanovení veřejného ochránce práv pak dochází až na podzimním jednání Poslanecké sněmovny a Senátu, a to konkrétně 12.12.2000. Tento den byl na návrh Senátu zvolen Poslaneckou sněmovnou historicky první veřejný ochránce práv v České republice, Judr. Otakar Motejl. Ten se ujímá svého úřadu dne 18.12.2000, a to složením slibu do rukou předsedy Poslanecké sněmovny. Zástupkyní ochránce se pak stala Anna Šabatová, jež byla zvolena na návrh prezidenta dne 25.1.2001, o šest dní později pak skládá slib.

10

6. Obecná charakteristika veřejného ochránce práv v českém prostředí Když se podíváme na tento úřad z pohledu typologie této instituce, uvedené výše, můžeme konstatovat, že český veřejný ochránce práv stojí mimo moc zákonodárnou, výkonnou a soudní, čímž splňuje požadavek samostatnosti a nezávislosti. Ombudsman je tedy orgánem odvozeným od parlamentu stejně jako ve většině evropských zemí. Je opatřen pravomocí iniciovat a poukazovat na skutečnosti, jež vedou k nežádoucímu stavu a nespokojenosti obyvatel. Tyto nedostatky následně interpretuje Poslanecké sněmovně. Na základě jeho podnětů pak Poslanecká sněmovna uplatňuje pravomoci vůči moci výkonné. Z toho vyplývá, že ombudsman není obdařen rozhodovací pravomocí, pouze poukazuje na stavy nezákonnosti a zefektivňuje kontrolu moci výkonné mocí zákonodárnou. Český veřejný ochránce práv je podle zákona8 orgánem monokratickým, jenž je postaven do role veřejného činitele. Je volen Poslaneckou sněmovnou z kandidátů, z nichž dva jsou navrhováni Senátem a dva prezidentem republiky9. Funkční období veřejného ochránce práv je šestileté, přičemž tentýž kandidát může být zvolen maximálně na dvě za sebou jdoucí volební období. Z povahy věci nelze vyloučit, že tatáž osoba může funkci ombudsmana vykonávat po vícero funkčních období. Musí však uplynout jedno šestileté období, kdy bude funkci vykonávat jiná osoba, poté může opět kandidovat a nelze vyvrátit, že bude tato osoba opět zvolena a vykoná další dvě funkční období za sebou. Předpokladem pro výkon funkce veřejného ochránce práv je jeho volitelnost do Senátu. Tato podmínka je zároveň stanovena pro jeho zástupce. Volitelným do senátu je každý občan České republiky, který má právo volit a dosáhl věku 40 let, a to podle čl. 19, odst. 2 Ústavy10. Pro výkon této funkce nejsou stanoveny žádné další požadavky. V jednom z návrhů zákona byl například požadavek právnického vzdělání, ale v nynější podobě zákona jej nenajdeme. Vzhledem k odbornosti této funkce však není zcela od věci, pokud ji bude vykonávat člověk právnického vzdělání, popř. člověk s praxí ve veřejné správě.

8

Zákon o veřejném ochránci práv 349/1999 Sb. V praxi není vyloučena shoda navrhovaných kandidátů, tzn. stejný kandidát jak od Prezidenta republiky, tak Senátu 10 Ústavní zák. č. 1/1993 SB., Ústava České republiky

9

11

V zákoně je také ustanoven institut zástupce veřejného ochránce práv.11 Pro jeho volbu, pozbytí a odvolání z funkce a právní postavení platí ustanovení zákona o veřejném ochránci práv. Pro zástupce platí pouze jiné platové podmínky, než pro ochránce. Tomu totiž náleží plat, náhrada výdajů a naturální plnění jako prezidentovi Nejvyššího kontrolního úřadu, zatímco zástupci ochránce plat, náhrada výdajů a naturální plnění jako viceprezidentovi Nejvyššího kontrolního úřadu. V době nepřítomnosti veřejného ochránce práv je pak jeho zástupce vybaven kompetencemi ochránce v plném rozsahu. V zákoně je také zakotvena Kancelář veřejného ochránce práv, jakožto instituce, plnící úkoly spojené s odborným, organizačním a technickým zabezpečením činnosti veřejného ochránce práv. Sídlem Kanceláře je Brno, v původním návrhu zákona se však objevila Praha. Ještě před jmenováním veřejného ochránce práv a jeho zástupce do funkce přijala vláda usnesení, jež vedly k reálnému vybudování zázemí pro činnost ombudsmana. Kancelář původně sídlila v budově v Jezuitské ulici č.1, kterou propůjčil magistrát města Brno. K přestěhování do stálého sídla v Údolní ulici č.39 došlo ve dnech 30.7. až 4.8.2001. Podrobnosti o organizaci a úkolech Kanceláře upravuje její status, který podle zákona vydává ochránce.12 Judr. Otakar Motejl podepsal tento status 31.1.2001, s účinností od 1.2.2001. Samotný status obsahuje 4 články. V prvním článku se vymezuje činnost Kanceláře, tzn. plnění úkolů, které jsou spojené s odborným, organizačním a technickým zabezpečením činnosti veřejného ochránce práv, hospodaření a stanovuje sídlo Kanceláře. Ve druhém článku je pak stanoven vedoucí Kanceláře, způsob jeho jmenování, odvolání, činnost, zastoupení a odpovědnost. Vedoucí Kanceláře tak jedná jejím jménem a zastupuje ji navenek, zároveň plní funkci statutárního orgánu zaměstnavatele. Všechny jeho úkony, jako jsou např. založení, změna a skončení pracovního poměru zaměstnanců, platové podmínky vedoucích organizačních útvarů Kanceláře a pracovní řád Kanceláře, však podléhají předchozímu schválení ochránce. Ve článku 3 je stanoven „Organizační řád Kanceláře“13, podle nějž se kancelář dělí na sekretariát ochránce a jeho zástupce, odbor věcné působnosti, odbor 11

§ 2, odst. 4 zákona § 25, odst. 2 zákona 13 Přijat 21.3.2001 12

12

administrativních a spisových služeb a odbor vnitřní správy. Článek 4 pak stanovuje datum nabytí účinnosti statusu.

13

7. Veřejný ochránce práv v ČR dle zákona č. 349/1999 Sb. Zákon samozřejmě v mnohém vychází ze vzorů této instituce v jiných státech, ale v jistých směrech musí jít vlastní cestou, zejména z důvodu odlišné společenské i politické situace u nás. Přijetí zákona z velké části ovlivnilo stanovisko Výboru ministrů členských států Rady Evropy, který vyzývá členské státy (obzvlášť ty, v nichž došlo k výrazným změnám v politice), aby zřídili ombudsmana. Dle tohoto právního předpisu veřejný ochránce „působí k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívá k ochraně základních práv a svobod.“14 Rozeberme si dané ustanovení . Je zřejmé, že posláním ombudsmana je tedy poskytovat ochranu před jednáním nebo nečinností subjektů uvedených v zákoně. Jednání v rozporu s právem lze chápat jako jednání, jež odporuje obecně závazným právním předpisům (a to včetně předpisů vydaných územní samosprávou). Z tohoto výčtu je pak vyloučeno porušování vnitřních interních předpisů, na něž se činnost ochránce nevztahuje. Co se týče právního státu, jedná se o stát vázaný právem, jehož funkcí je zajistit všem jednotlivcům ochranu jejich základních práv a svobod. Českou republiku lze jednoznačně považovat za právní stát, neboť podle Ústavy je ČR demokratický právní stát, založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana.15 Přestože principy moderního právního státu lze definovat různě, nejčastěji se setkáváme s definicemi hovořícími o legalitě a legitimitě, ochraně základních práv a svobod, dělbě státní moci, svrchovanosti ústavy a zákona, rovnosti aj. Dále je v tomto ustanovení zmíněna i dobrá správa. Definici tohoto pojmu se pokusíme vyvodit ze skutečností, týkajících se veřejné správy, jakožto realizaci moci výkonné ve státě. Jedná se o správu veřejných záležitostí ve společnosti, a to včetně postavení tzv. samosprávné moci. Co si lze představit pod pojmem dobrá správy lze demonstrovat na příkladu opaku, tedy správy špatné. Tímto pojmem můžeme označit jakoukoliv nedostatečnou činnost správních orgánů, popřípadě činnost zcela chybějící, a to v případech, kdy by měla být těmito orgány činnost vykonávána. V praxi se jedná

14 15

§ 1, odst. 1 zákona Čl. 1 Ústavy

14

o jednání úřadů, které je sice formálně právně v pořádku a neodporuje právu, ale přesto ho můžeme považovat za závadné, jelikož může ohrozit práva a právem chráněné zájmy zúčastněných osob, způsobit jejich diskriminaci, zapříčinit nerovný přístup k účastníkům řízení, zdržování, nepřiměřené průtahy v řízení apod. Z těchto skutečností lze vyvodit, že dobrá správa je tedy taková, která respektuje základní zásady veřejné správy a správního práva. Sem patří například princip rovnosti před správními úřady, princip spolupráce s adresáty veřejné správy a princip transparentnosti veřejné správy. Dále se však také můžeme domnívat, že pod tímto pojmem měl zákonodárce na mysli také hlediska jiná, např. etická, jako jsou např. požadavky na slušnost, ochotu, hospodárnost aj. V rozebíraném ustanovení je též zmíněna nečinnost správního orgánu. S definicí tohoto pojmu není problém. V praxi ji lze chápat jako jednání, které správní orgán nevyvíjí, přestože by měl.

Působnost veřejného ochránce práv je v zákoně vymezena jak pozitivně, tak i negativně. V pozitivním taxativním výčtu působnost ombudsmana zahrnuje: 1) Ministerstva a jiné správních úřady s působností pro celé území státu a správní úřady jim podléhající16 2) Českou národní banku, pokud působí jako správní úřad ( tzn., jestliže se činnost ČNB týká státní správy měny, bankovního dohledu, atp.) 3) Orgány územní samosprávy při výkonu státní správy (tj. obce a kraje při výkonu přenesené působnosti, nikoliv při výkonu samosprávy) 4) Obce při výkonu státní správy, nikoli však tam, kde obce rozhodují ve vlastní působnosti 5) Orgány soudu při výkonu státní správy (zejména otázka průtahů v řízení, nečinnost soudů a nevhodné chování soudců) 6) Radu pro rozhlasové a televizní vysílání 7) Policii ČR s výjimkou vyšetřování, kdy působí v trestním řízení 8) Armádu ČR a Hradní stráž 9) Vězeňskou službu ČR 16

Výčet ministerstev nalezneme v tzv. „kompetenčním zákoně“ č.2/1969 Sb., ve znění pozdějších předpisů

15

10) Zařízení, v nichž se vykonává vazba, trest odnětí svobody, ochranná nebo ústavní výchova a ochranné léčení, veřejné zdravotní pojišťovny17

V zákoně také nalézáme negativní výčet subjektů, jejichž pravomoci veřejný ochránce nemůže ovlivňovat, a to konkrétně rozhodovací pravomoci soudů všech stupňů a typů, parlament, vládu a prezidenta republiky, Nejvyšší kontrolní úřad, orgány činné v trestním řízení, státní zastupitelství a zpravodajské služby České republiky. Nemá také právo vstupovat do soukromoprávních sporů. Zákon dále omezuje výkon funkce díky neslučitelnosti ombudsmana s jinými veřejnými funkcemi. „Funkce ochránce je neslučitelná s funkcí prezidenta republiky, poslance, senátora a soudce, jakož i s jakoukoliv činností ve veřejné správě.“18 Z logiky věci vyplývá, proč tomu tak je. Prezident navrhuje dva kandidáty na tuto pozici Poslanecké sněmovně, která pak veřejného ochránce práv volí, Senát navrhuje dva kandidáty podobně jako Prezident. V zákoně sice nejsou taxativně vymezeny funkce jako například zastupitel obce či kraje, z ovšem z logiky zákona vyplývá, že by ochránce neměl zastávat funkce ani v obecním nebo krajském zastupitelstvu. Zákon dále stanovuje, že funkce ombudsmana je neslučitelná s jinou výdělečnou činností (s výjimkou správy vlastního majetku). Naopak povolena je činnost vědecká, pedagogická, publicistická nebo umělecká, za předpokladu, že nejsou tyto činnosti na újmu výkonu funkce a neohrožují důvěryhodnost funkce. Ochránce také nesmí být členem žádné politické strany ani hnutí. Veřejný ochránce práv se ujímá své funkce složením slibu, a to do rukou předsedy Poslanecké sněmovny. Znění slibu najdeme v §4 odst. 2 zákona. Zákon také upravuje případy, kdy ombudsman svou funkci pozbývá. Těmito případy jsou skončení volebního období, osoba přestala být volitelná do Senátu, nabytí právní moci rozsudku soudu o spáchání trestného činu, popř. možnost, že se ombudsman ujal funkce neslučitelné s výkonem veřejného ochránce práv, jak již bylo zmiňováno výše. Kromě těchto možností ještě zákon počítá s tím, že se veřejný ochránce práv může vzdát své funkce, a to opět do rukou předsedy Poslanecké sněmovny. Volba nového

17 18

§ 1, odst. 2 zákona § 3, odst. 1 zákona

16

ochránce práv se koná ve lhůtě šedesáti dní před uplynutím funkčního období ombudsmana. Jestliže ochránce nesloží slib do 10 dnů ode dne zvolení nebo složí-li slib s výhradou, hledí se na něj, jako by nebyl zvolen.19 V takovém případě se v termínu do 60 dnů koná nová volba ochránce. Z § 7 zákona vyplývá, že na funkci ombudsmana se vztahuje trestně právní imunita, neboť ochránce nelze stíhat bez souhlasu Poslanecké sněmovny, a to po dobu výkonu své funkce. Ochránce však není vybaven imunitou správní ani občanskoprávní, i když touto jsou vybaveny ochránci některých zahraničních právních úprav. V takovém případě pak ochránce nemůže být soudně napadán za své výroky v tisku či jiných hromadných sdělovacích prostředcích. Ochránce, stejně jako zaměstnanci Kanceláře Veřejného ochránce práv, je povinen zachovávat mlčenlivost o skutečnostech, jež se dozvěděl při výkonu své funkce, a to i po skončení výkonu funkce ombudsmana, pokud zákon nestanoví jinak. Zde je nutné si uvědomit, že ze zákona ovšem také vyplývá možnost ochránce za určitých podmínek informovat nadřízený úřad, případně veřejnost o svých zjištěních (s výjimkou utajovaných skutečností a osobních údajů). Tato skutečnost může nastat zejména v případě, že úřad do 30 dnů od doručení závěrečného stanoviska ochránci nesdělí, jaká opatření byla provedena, případně nebyla-li tato opatření dostatečná. Vedle toho je ještě ochránce povinen seznamovat veřejnost se svou činností a s poznatky, které z jeho činnosti vyplynuly. Z výše uvedeného vyplývá jistá protichůdnost daných ustanovení, a proto je potřeba nalézt míru dodržování obou. Povinnosti mlčenlivosti však může být ochránce zproštěn a to předsedou Poslanecké sněmovny. Dále je pak v zákoně stanoveno, že státní orgány jsou oprávněny nahlížet do spisů ochránce nebo mu tyto spisy odejmout s jeho souhlasem, příp. se souhlasem předsedy Poslanecké sněmovny. Od počátku roku 200620 má navíc ochránce povinnost preventivně navštěvovat všechna místa a zařízení, kde se nacházejí nebo mohou nacházet osoby omezené na svobodě. Ochránce systematicky navštěvuje zařízení, kde jsou nebo mohou být osoby drženy na základě rozhodnutí či příkazu orgánu veřejné moci (např. soudu) nebo z

19 20

§ 4, ods. 3 zákona konkrétně změnou zákona 385/2005 Sb.

17

důvodu závislosti na poskytované péči (především z důvodu věku, zdravotního stavu, sociální situace atp.)21

Tato povinnost vyplývá z mezinárodně-právních závazků

České republiky, především z Opčního protokolu k Úmluvě OSN proti mučení a jinému krutému, nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání22. Pokud se zde uchýlíme k pouhému výčtu těchto zařízení, můžeme zde naleznout např. vězeňská zařízení, policejní cely, zařízení pro zajištění cizinců, vojenská zařízení, zařízení, v nichž se vykonává ochranná nebo ústavní výchova, azylová zařízení, zařízení sociální péče, zdravotnická zařízení, aj.

21 22

http://www.ochrance.cz/pomoc/index.php Vyhlášeno pod č. 143/1988 Sb.

18

8. Činnost ochránce Šetření úředních postupů zahajuje ombudsman na základě podnětu a)

fyzické či právnické osoby, která je přesvědčena o tom, že došlo k zásahu do jejich práv,

b)

adresovaného poslanci či senátorovi, jež tento návrh ochránci postoupí

c)

na základě podnětu adresovaného některé z komor

d)

z vlastní iniciativy.

Na ombudsmana se podle zákona může obracet každý, tzn. jakákoliv fyzická i právnická osoba, která se cítí být dotčena na svých právech jednáním úřadů a institucí. Je tedy možné, aby se na ochránce obracely i obce a kraje a jakékoliv další právnické osoby. Zákon blíže nespecifikuje žádné bližší požadavky na osoby oprávněné obracet se na ochránce. Podání tak může učinit občan České republiky, stejně jako cizinec či bezdomovec nebo jakákoliv osoba bez ohledu na věk či pohlaví. Z povahy věci není ani vyloučena hromadná stížnost více osob. V případě šetření z vlastní iniciativy ombudsmana, vychází tento z nějakého podnětu, jímž mohou být výsledky šetření v jiné věci, zpráva ve hromadných sdělovacích prostředcích, anonymní podání atd. Ze stížnosti musí jasně vyplývat, kdo ji podává, kterého úřadu se týká a v čem je shledán chybný postup. Dále musí být doloženo, že tento úřad byl neúspěšně vyzván k nápravě a pokud se stížnost týká rozhodnutí, musí stěžovatel přiložit jeho kopii. Na ombudsmana se tedy občan nemůže obracet hned, kdy je přesvědčen o chybnosti rozhodnutí úřadu, ale až poté, co se pokusí domoci svých práv přímo u konkrétního úřadu. Teprve po neúspěchu může žádat ombudsmana. Stížnost by měla být podána tím, kdo chce chránit svá práva, ne práva jiných svéprávných osob. Pokud je podnět podáván v zastoupení jiné osoby, je potřeba toto doložit písemnou plnou mocí zastoupeného. Podněty je možno podávat písemně na adresu sídla ombudsmana, elektronicky pomocí elektronické podatelny, na elektronických nosičích (lze doručit přímo do podatelny nebo poštou), e-mailem nebo osobně ve vymezených hodinách, a to i ústně do protokolu. Každý se může osobně dostavit do sídla veřejného ochránce práv, kde

19

funguje stálá služba pro přijímání podnětů. Zde pak může osoba učinit některé z výše uvedených podání. Výhodou osobního kontaktu je možnost získat co největší možné množství informací, jež může pomoci v dalším šetření. V zákoně dokonce ani není stanovena nutnost učinit podání v českém jazyce. Na podání se nevztahuje správní poplatek. Veřejný ochránce práv nemá stanovenou žádnou lhůtu pro vyřízení stížnosti. Co se týče obsahové náležitosti podání, zákon tyto stanovuje v § 11. Podnět musí obsahovat: a) vylíčení podstatných okolností věci (§ 10 odst. 1) , včetně sdělení, zda věc byla předložena také jinému státnímu orgánu, popřípadě s jakým výsledkem b) označení úřadu, popřípadě jméno a příjmení nebo jiné údaje o totožnosti osoby, jíž se podnět týká c) doklad o tom, že úřad, jehož se podnět týká, byl neúspěšně vyzván k nápravě d) jméno, příjmení a bydliště, u právnické osoby název, sídlo a osoby oprávněné jejím jménem jednat, toho, kdo podnět podává (dále jen "stěžovatel") Podstatné tedy je, aby měl ombudsman alespoň minimální množství relevantních informací, díky nimž bude moci zahájit šetření, tzn. pokud možno co nejpřesnější informace se všemi podrobnostmi, identifikaci stěžovatele, aby se předešlo pozdějším zjištěním okolností, na které nebylo stěžovatelem poukázáno. V praxi je tento požadavek těžko dosažitelný, neboť vždy záleží na informacích podaných osobou stěžovatele, jenž má na výsledku osobní zájem. Je tedy důležité ověření a zjišťování všech okolností týkajících se daného případu a proto se také např. úřad nezabývá anonymními podněty. To také vyplývá ze Souhrnné zprávy veřejného ochránce práv z r. 2001, kde se uvádí, že náležitosti stanovené v §11 splňuje jen malé množství podnětů podaných písemnou formou. Okolnosti jednotlivých případů často bývají vylíčeny nedostatečně a pouze ze subjektivního pohledu stěžovatele, bez doložení patřičnými dokumenty, popř. doloženy pouze listinami, které „vyhovují“ stěžovateli a zamlčují skutečnosti, svědčící ve prospěch správního úřadu. Také proto byl pro podávání písemných stížností zaveden jednotný formulář, jenž vyzývá k detailnímu upřesnění jednotlivých skutečností, příp. doložení dokumentů, jež mohou být pro projednávání případu relevantní. Pokud podnět nespadá do působnosti ochránce, popř. pokud se netýká osoby, jenž podání učinila, ochránce jej odloží. Stejně

20

tak v případě, že povinné náležitosti (stanovené v §11) nebyly doplněny ve stanovené lhůtě, pokud je podnět zjevně neopodstatněný nebo od právní moci rozhodnutí nebo od opatření či události, jichž se podnět týká, uplynula v den doručení podnětu delší doba než jeden rok. Tento fakt, vyplývá z logiky věci, čím delší časový úsek od vydání daného aktu uplyne, tím obtížněji se provádí šetření a náprava problému. Dále pokud je věc, jíž se podnět týká, projednávána soudem nebo již soudem rozhodnuta a v případě, že jde o podnět ve věci, kterou již ochránce přešetřil a v opakovaném podnětu nejsou žádné nové skutečnosti. O odložení podnětu a důvodech ombudsman písemně vyrozumí stěžovatele. Pokud je podnět podle svého obsahu opravným prostředkem podle předpisů o řízení ve věcech správních nebo soudních, žalobou nebo opravným prostředkem ve správním soudnictví, anebo ústavní stížností, ochránce podnět neřeší, ale stěžovatele o tom neprodleně vyrozumí a poučí jej o správném postupu.

21

9. Zahájení a průběh šetření Je-li jasné, že se podnět týká věci, jenž spadá do působnosti ombudsmana, a v případě, že jsou splněna i další kritéria zmiňovaná výše, ochránce zahájí šetření, o čemž vždy stěžovatele písemně vyrozumí. V praxi také ochránce písemně vyrozumí o zahájení šetření příslušný správní úřad, spolu s informacemi, které obdržel od stěžovatele, a s výzvou o vyjádření stanoviska příslušného správního úřadu k dané věci. §15 zákona určuje pravomoci ombudsmana, spojené s šetřením. Zde je také uvedeno, že ombudsman je oprávněn vstupovat do všech prostor správních úřadů a provádět tam zákonem dané úkony a aktivity. Musí tak však učinit s vědomím vedoucích úřadu, to však neznamená, že by je na skutečnost kontroly musel dopředu upozorňovat. Ochránce tak nežádá o povolení ke vstupu, ale musí vedoucího úřadu o své přítomnosti informovat. Pokud se nad tím zamyslíme, shledáme tento krok zásadní pro objektivitu šetření, prováděném ochráncem na konkrétním úřadě. Pokud by totiž přítomnost ombudsmana byla předem ohlášena, jistě by se to podepsalo na objektivitě vlastního šetření. Úřad by se totiž pravděpodobně na takovou kontrolu předem připravil, a výsledek šetření by poté nemusel odrážet skutečný stav věci. Ochránci je dále podle zmíněného §15 umožněno: a) nahlížet do spisů b) klást otázky jednotlivým zaměstnancům úřadu c) rozmlouvat s osobami ve zřízeních, v nichž se vykonává vazba, trest odnětí svobody, ochranná nebo ústavní výchova anebo ochranné léčení, a to bez přítomnosti jiných osob Úřady jsou naopak povinny na žádost ochránce a ve lhůtě jím stanovené: a) poskytnout informace a vysvětlení b) předložit spisy a jiné písemnosti c) sdělit písemně stanovisko ke skutkovým a právním otázkám d) provést důkazy, které ochránce navrhne e) provést úkony dozoru, k nimž jsou podle zákona oprávněny a jež ochránce navrhne.23

23

§15 odst. 2 zákona

22

Ochránce je také podle § 15 odst.3 oprávněn účastnit se ústního jednání a provádění důkazů úřady a klást přítomným osobám otázky. Pro účely takto prováděného šetření může ochránce žádat oprávněné osoby o zbavení mlčenlivosti jednotlivých zaměstnanců úřadu (v případě, že je jim mlčenlivost zákonem stanovena). Všechny státní orgány a osoby vykonávající veřejnou správu jsou v mezích své působnosti povinny poskytovat ochránci při šetření pomoc, kterou si vyžádá.24 Výsledkem proběhlého šetření může být zjištění ochránce, že k pochybení ze strany správního úřadu nedošlo, nebo naopak pochybení bylo zjištěno. V případě, že ombudsman zjistí, že k porušení právních předpisů ani jinému pochybení ze stany správního orgánu nedošlo, vyrozumí o tom stěžovatele i správní úřad (§17 zákona). Toto vyrozumění se provádí písemně, a je jím šetření ukončeno. Druhou variantou pak je skutečnost, kdy je ochráncem porušení právních předpisů zjištěno, případně jsou zjištěna jiná pochybení, a stížnost je tedy shledána oprávněnou. Tento fakt nemusí být výsledkem šetření, ale často postačí pouze podklady, jež byly připojeny k podnětu, či informace získané telefonickou či jinou cestou. V takovém případě vyzve ochránce úřad, aby se k jeho zjištěním ve lhůtě 30 dnů vyjádřil. Další postupy pak záleží na reakci daného úřadu. Pokud příslušný úřad provede v této lhůtě nápravu, případně přijme opatření směřující k nápravě, jež ochránce shledá jako dostačující, ochránce o tomto vyrozumí jak úřad, tak stěžovatele. Jestliže však ochránce neshledá přijatá opatření za dostačující, případně od správního úřadu neobdržel sdělení, sdělí písemně své stanovisko jak úřadu tak stěžovateli, přičemž součástí tohoto stanoviska je i návrh opatření k nápravě. Závěrečné stanovisko ombudsmana je tedy tvořeno ze dvou částí, a to: -

právní analýzou řešené situace a s tímto souvisejícím zaujetím stanoviska

-

návrhem opatření k nápravě v dané věci

V §19 zákona nalézáme taxativní výčet opatření, jež může ochránce navrhnout k řešení. Jsou to: a) zahájení řízení o přezkoumání rozhodnutí, úkonu nebo postupu úřadu, lze-li je zahájit z úřední moci 24

§16 zákona

23

b) provedení úkonů k odstranění nečinnosti c) zahájení disciplinárního nebo obdobného řízení d) zahájení stíhání pro trestný čin, přestupek nebo jiný správní delikt e) poskytnutí náhrady škody nebo uplatnění nároku na náhradu škody

Tento výčet opatření však musíme chápat pouze jako návrh možných řešení, neboť ochránce nemůže ze své pozice zasahovat do činnosti úřadů a měnit či rušit jejich rozhodnutí. Závěrečné stanovisko spolu s návrhem opatření není totiž rozhodnutí v pravém slova smyslu a nejedná se o akt, jež by měl bezprostřední právní účinky. Úřad poté, co je mu závěrečná zpráva doručena do 30 dnů, ochránci sdělí, jaká provedl opatření vedoucí k nápravě. Pokud této povinnosti nedostojí, nebo nejsou-li opatření mající vést k nápravě dle názoru ochránce dostačující, může ochránce vyrozumět nadřízený úřad. V případě že takový úřad není, může informovat vládu. Může také o svých zjištěních informovat veřejnost, a to nejčastěji pomocí médií. Zákon ale v takovém případě stanoví, že utajované skutečnosti a údaje o totožnosti stěžovatele se neuvádějí. Paragraf 21 a v jistém smyslu i nově zřízené ustanovení § 21a zákona hovoří o tom, že ochránce je oprávněn při jednání ze své vlastí iniciativy nebo při návštěvách v zařízení dle úst. § 1 odst. 3 a 4 zákona disponovat stejnými oprávněními, jaké má k dispozici při výkonu působnosti iniciované na základě podnětu stěžovatele (přičemž oprávnění dle § 15 a § 20 zákona se použijí obdobně).

24

10. Zvláštní oprávnění a povinnosti Třetí část zákona o veřejném ochránci práv hovoří o zvláštních oprávněních ale také o povinnostech ochránce. Významným oprávněním je právo ochránce podávat doporučení na změnu, vydání či zrušení právních nebo vnitřních předpisů. Tyto doporučení směřují k úřadu, jehož se doporučení týkají, případně k vládě, jde- li o doporučení týkající se nařízení, usnesení vlády, či zákon . Je jasné, že se vždy jedná o právně nezávazné doporučení, jež nemusí vyústit v normotvorný proces. Úřad, ke kterému je toto doporučení adresováno, je povinen do 60 dnů sdělit ochránci své stanovisko. V případě, že se úřad rozhodne odmítnout doporučení k vydání, změně či zrušení předpisů, je ochránce oprávněn vyrozumět o tom nadřízený úřad, ve stanovených případech vládu, včetně možnosti informovat veřejnost. Změnu zákona o veřejném ochránci práv doplnilo ustanovení o oprávnění ochránce navrhnout nejvyššímu státnímu zástupci podání žaloby k ochraně veřejného zájmu.25 Nejvyšší státní zástupce vyrozumí ochránce o způsobu vyřízení jeho návrhu v termínu do 3 měsíců od doručení takového návrhu. Nevyhovění návrhu je nejvyšší státní zástupce povinen odůvodnit. 26 Povinností ochránce je podat každoročně souhrnnou zprávu Poslanecké sněmovně, ve kterém hodnotí svou činnost za uplynulý rok, a to do 31. března. Zprávu současně zasílá Senátu, prezidentu republiky, vládě a ministerstvům, stejně jako jiným správním úřadům s působností pro celé území státu. Zpráva se rovněž vhodným způsobem zveřejňuje. Zveřejnění probíhá např. pomocí médií, internetu apod., a ochránce tak mimo jiné upozorňuje veřejnost na činnost, kterou vykonává. Cílem je, aby se nejširší veřejnost dozvěděla o činnosti, kterou ochránce vykonává, a mohla si tak učinit obrázek o výsledcích a způsobu jeho práce. Ochránce též vhodným způsobem, v praxi zejména prostřednictvím médií, zveřejňuje zprávy z návštěv zařízení, jakožto i vybrané zprávy o ukončených šetřeních v jednotlivých věcech. Paragraf 24 zákona o veřejném ochránci práv pak ochránci nařizuje povinnost předkládat Poslanecké sněmovně: -

25 26

nejméně jednou za 3 měsíce informaci o své činnosti

§ 66 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní. § 12 odst. 7 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů.

25

-

zprávu o jednotlivých věcech, v nichž nebylo dosaženo dostatečných opatření k nápravě ani postupem podle § 20 (ZVOP)

-

doporučení podle § 22, pokud jde o právní předpisy

Poslanecká sněmovna pak tyto informace, předložené ochráncem, projednává, ochránce je pak oprávněn se tohoto projednávání zúčastnit, a to i v případě, že schůze nebo její část byla prohlášena za neveřejnou. Má také právo požádat o slovo, které mu musí být uděleno.27 Poslední, čtvrtá část zákona, se zabývá úkoly spojenými s odborným, organizačním a technickým zabezpečením činnosti ochránce, kterou Kancelář plní. Kancelář je podle § 25 považována za organizační složku státu. Organizaci a úkoly Kanceláře blíže upravuje statut, který vydává sám ochránce. V této části zákona je rovněž zakotveno, že ochránce může zaměstnance Kanceláře pověřit k provádění šetření ve věci podle § 15, § 16 a § 21a odst. 1 . V případě takového pověření zaměstnance Kanceláře má tento stejné vyšetřovací oprávnění, jako sám ochránce. Kancelář ochránce by tak měla být tvořena kvalifikovanými zaměstnanci s právním vzděláním, kteří se v problematice veřejné správy dobře orientují a mohou tak ochránce v jednotlivých šetřeních zastoupit.. Ustanovením § 26 zákona je upraveno financování činnosti Kanceláře a činnosti ochránce, které jsou hrazeny ze samostatné kapitoly státního rozpočtu. Na ochránce se zákoník práce vztahuje jen pokud zákon nestanoví jinak (např. plat ochránce je řešen v § 8 odst. 2 zákona). Naproti tomu na zaměstnance úřadu se zákoník práce vztahuje v plném rozsahu.

27

§ 24 odst. 2 a 3 zákona

26

11. Ombudsman v jiných zemích Téměř všechny členské země Evropské unie mají své ombudsmany, případně petiční výbory. Příkladem státu, kde plní funkci ombudsmana petiční výbor jako orgán parlamentu, je například Německo (petiční výbor se zde nazývá Der Petitionsausschuss). Itálie dosud nemá národního ombudsmana, má však velmi rozvinutou síť ombudsmanů regionálních. Ten z regionu Valle d'Aosta koordinuje všechny ostatní. K zemím, kde vedle národního ombudsmana fungují i ombudsmani regionální, patří např. Velká Británie, Německo, Belgie, Španělsko nebo Rakousko.

Švédsko Jak už bylo zmíněno výše - Švédsko bylo prvním státem, v němž byl úřad Parlamentního ombudsmana zřízen. V mnoha zemích funguje tato instituce právě podle tzv. švédského modelu. Předchůdcem současného modelu Parlamentního ombudsmana (nazývaného Justitieombudsmän) byl Úřad kanceláře spravedlnosti (Justitekancler), zřízený roku 1713 králem Karlem XII. Dohlížel na plnění královských nařízení a na správné fungování státních úřadů. Roku 1809 byla zřízena vlastní instituce Parlamentního ombudsmana, především z důvodu pokusu o zeslabení silné absolutistické moci, kterou disponoval švédský král. V dnešní době fungují obě výše zmíněné instituce paralelně. Justiteombudsmän dohlíží na aplikaci zákonů a jejich dodržování. Vedle podávání žalob proti státním úřadům se stále více snaží i o preventivní působení proti chybám v činnostech úřadů. I když tato instituce funguje už téměř 200 let, stojí pořád na stejných principech jako při svém založení. Většina Švédů nemá znalosti, co přesně Justitieombudsmän dělá. Z mezinárodního hlediska se dá konstatovat, že jde o instituci na ochranu lidských práv. Justitieombudsmän se však vlastními lidskými právy nezabývá, o to se zde starají tzv. vládní ombudsmanové. Každý z nich má vlastní oblast, o kterou se stará. Justitieombudsmän se věnuje zejména dodržování principu legality v jednání úřadů a

27

institucí. Nemůže pomoci konkrétnímu člověku, avšak vytváří z důležitých případů precedenty, které zabraňují stejné chybě v budoucnosti. Může také urychlit pomalou práci úřadů. Při hodnocení důkazů funguje jako soud, tedy nestranně.

Slovenská republika Oproti České republice Slováci se zřízením instituce ombudsmana časově sice o něco zaostali, zato ji ale, na rozdíl od české právní úpravy, zakotvili do ústavy (Ústavním zákonem č. 90/2001Sb.z.). Veřejný ochránce práv se v mezích stanovených zákonem podílí na ochraně základních práv a svobod fyzických i právnických osob, zejména při řízení, rozhodování a také nečinnosti veřejnoprávních orgánů (jestliže je v rozporu s právním pořádkem). Posláním veřejného ochránce práv na Slovensku je především poskytování neformální pomoci osobám nespokojeným s vyřízením věci, která byla předmětem konání orgánů veřejné správy. Veřejný ochránce práv na Slovensku dále pomáhá osobám, které byly nespokojeny s chováním jednotlivých zaměstnanců orgánů veřejné správy ale i osobám, které nemohou využít všech svých zákonných možností poskytovaných správním řízením, neboť jsou pro ně procesní podmínky tohoto řízení příliš komplikované a náročné pro pochopení. Působnost VOP tedy není zaměřena na ochranu právního pořádku Slovenské republiky, nýbrž na ochranu subjektivních práv – na ochranu fyzických a právnických osob před jednáním, rozhodováním a nečinností orgánů veřejné správy, která jsou v rozporu s právním pořádkem anebo s principy demokratického a právního státu. Prvním slovenským veřejným ochráncem práv byl 19. března 2002 zvolen Doc. JUDr. Pavel Kandráč, slib složil 27. března 2002 a svoji činnost začal vykonávat od 27. září 2002 (§ 28 slovenského zákona o Veřejném ochránci práv stanovuje, že první veřejný ochránce práv zvolený po nabytí platnosti zákona, musí začít vykonávat svou funkci nejpozději do šesti měsíců od složení slibu).

28

Rakousko Instituce úřadu Zástupce lidu (Volksanwaltschaft) byla zřízena roku 1977 pouze dočasně, avšak roku 1981 byla novelou upravena jako trvalá. V Rakousku se neužívá přímo termín „ombudsman“, jedná se však o stejnou instituci. Hlavní náplní Zástupce lidu je přezkoumávat stížnosti na činnost orgánů veřejné správy federace. Úřad se skládá ze tří členů volených Národní radou na období šesti let, zvolení je možné pouze jednou. Sídlí ve Vídni. V Rakousku se výrazně uplatňují stranická hlediska, kdy strany s nejvíce křesly v parlamentu navrhují po jednom kandidátovi. Členové Volksanwaltschaftu jsou plně nezávislí, což potvrzuje i skutečnost, že je nelze z funkce odvolat. Stížnost může, vedle rakouských občanů, podat i právnická osoba nebo cizinec, musí se však jednat o osobu přímo poškozenou. Zástupce lidu ale smí i při nesplnění této podmínky zahájit řízení z vlastní iniciativy.

Nizozemí Institut ombudsmana zde existuje od roku 1982, do ústavy byl však zahrnut až v roce 1999. Stejně jako u nás se v Nizozemsku jedná o typ Parlamentního ombudsmana, jenž je odpovědný dolní komoře parlamentu a jí je také volen. Jeho zásadním úkolem je prověřovat činnost správních orgánů, jeho působnost se vztahuje na všechny správní úřady kromě několika, které jsou vyňaty vládním nařízením. Samosprávy měst a obcí mohou být podřízeny na svoji žádost působnosti ombudsmana, a pak přispívají na jeho činnost. Mají však také možnost ustanovit si vlastního ombudsmana a to buď samostatně nebo s jinými samosprávami. Svého ochránce má např. Amsterdam nebo Rotterdam. Vedle běžného způsobu šetření stížností využívá ombudsman většinou nejprve tzv. metodu intervence – před zahájením vlastního šetření využije svoji neformální autoritu k intervenci u orgánu, proti němuž směřuje stížnost. Často tento orgán věc vyjasní nebo slíbí opatření, šetření pak už tedy nemá význam. Intervencí je vyřešeno asi 80% stížností. Intervenční metoda vznikla jako reakce na časovou zdlouhavost běžné metody vyšetřování. Existují 2 skupiny kritérií k posuzování aktů orgánů státní správy:

29

a) soulad se zákony a nepsanými právními principy b) pravidla tzv. řádné správy (nedodržení neporušuje žádný právní předpis, ale není v souladu s všeobecnou představou o náležité správě) Skutečnost, že se ochránce rozhodl vyšetřit určitý případ, obvykle upozorní politiky na konkrétní problematiku a odpovídající kroky jsou podniknuty ještě před uveřejněním ombudsmanovy zprávy. .

Velká Británie Ve Velké Británii působí řada ombudsmanů a jiných orgánů, kde si mohou lidé stěžovat na veřejné i soukromé instituce. Jsou ustanoveni pro různé oblasti veřejných služeb nebo regiony. Jednotlivý ochránci práv mají vlastní pravidla fungování, která však mají mnoho společných znaků. Základem je nezávislost na institucích, jejichž spory se zabývají. V roce 1967 byl ve Velké Británii ustanoven Parlamentní ombudsman. Koncem 70. let již existovaly instituty v oblasti parlamentní, místní správy a zdraví ve všech zemích Britských ostrovů. První ombudsman v soukromém sektoru vznikl roku 1981. Jednalo se o Kancelář ombudsmana pro pojišťovnictví (Insurance Ombudsman Burelu). V roce 1991 vznikla servisní organizace pro všechny ombudsmany – Asociace britských a irských ombudsmanů (British and Irish Ombudsman Association – BIOA). V současnosti je to 17 ombudsmanů ve Velké Británii, 3 v Irsku a k tomu ještě 25 institucí, řešících stížnosti veřejnosti. Parlamentní ombudsman zkoumá stížnosti veřejnosti na vládní úřady a další instituce veřejné zprávy v Anglii, Skotsku a Walesu. Dále také stížnosti na odmítnutí přístupu k informacím institucemi, jež spadají pod Kodex poskytování státních informací (Code of Praktice on Government information). Stížnost předkládá poslanec parlamentu. Ombudsman zdravotní péče vyšetřuje stížnosti na Národní zdravotní péči (National Health Service – NHS). Týkají se nemocnic, rodinné zdravotní péče, doplňkových služeb.

30

Ombudsmani místní správy (Local Government Ombudsman) šetří stížnosti na špatnou správu místních úřadů, které se většinou týkají rozhodování samosprávy – bydlení, vzdělávání, sociálních služeb,… Existuje 5 těchto ombudsmanů – tři v Anglii a po jednom ve Skotsku a Walesu.

31

12. Evropský ombudsman První evropský ombudsman byl zvolen roku 1995. Zabývá se především šetřením stížností, týkajících se chybného úředního postupu institucí a orgánů Evropské unie. Evropského veřejného ochránce práv volí Evropský parlament, jemuž je ombudsman povinen předkládat výroční zprávy. Počet stížností se v posledních letech zvyšuje (např. v roce 2003 obdržel 2 436 stížností, tedy o 10% víc než v předchozím roce; v 70% případů mohl stěžovateli pomoci – buď zahájil šetření, předal stížnost kompetentnímu orgánu nebo doporučil, kde hledat efektivní vyřešení problému). Čím se zabývá Ombudsman se zaměřuje především na nesprávný úřední postup institucí a orgánů Evropské unie (dochází k němu, pokud orgán nejedná v souladu se zákony nebo porušuje lidská práva). Příklady, jimiž se ombudsman zabývá: -

zbytečné průtahy ve správním řízení

-

neposkytnutí informací

-

pracovní vztahy mezi evropskými institucemi a jejich zaměstnanci

-

administrativní nesrovnalosti

-

výběrová řízení

-

smluvní vztahy mezi soukromými podniky a evropskými institucemi

-

diskriminace

Lze si stěžovat na tyto orgány a instituce Evropské unie: - Evropská komise -

Rada Evropské unie

-

Evropský parlament

-

Hospodářský a sociální výbor

-

Evropský účetní dvůr

-

Výbor regionů

-

Evropská centrální banka

-

Evropská investiční banka

-

Evropský úřad pro nábor pracovníků (EPSO)

-

Evropský úřad pro boj proti podvodům (OLAF)

32

-

Europol

-

různé agentury – např. Evropská agentura pro bezpečnost a zdraví při práci, Úřad pro harmonizaci na vnitřním trhu atd. Z působnosti ombudsmana jsou vyloučeny Soudní dvůr a Soud první instance,

jimž přísluší soudní rozhodování. Evropský ombudsman neřeší stížnosti na národní, regionální nebo místní správu (ministerstva, státní úřady, orgány územní samosprávy) států EU. Není ani odvolávacím orgánem proti soudnímu rozhodnutí nebo závěrům šetření národních veřejných ochránců práv. Nezabývá se také stížnostmi na podnikatelské či soukromé subjekty.

Jak podat stížnost Stížnost může podat každý občan členského státu Evropské unie nebo ten, jenž má v členském státě trvalé bydliště. Dále také firmy či jiné subjekty se sídlem v Unii. Stížnost je nutno podat před uplynutím dvou let ode dne, kdy jste zjistili skutečnosti, na které si stěžujete. Před podáním stížnosti přímo k ombudsmanovi se musíte nejprve obrátit na dotčenou instituci sami, většinou se tak děje formou dopisu. Stížnost musí obsahovat informace: -

kdo jste

-

na koho či co si stěžujete

-

proti jakému rozhodnutí nebo v jaké záležitosti si stěžujete

-

kdy jste se o problému dozvěděl

-

jakého výsledku chcete stížností dosáhnout

Kontaktovat ombudsmana můžete v jakémkoliv z oficiálních jazyků Evropské unie (samozřejmě i česky). Pro stížnost lze využít, vedle vlastního dopisu, i formuláře, jež se nachází na stránkách ombudsmana (jeho využití je doporučeno). Formulář obsahuje 9 otázek, které se musí správně vyplnit, jinak budete vyzváni k odstranění nedostatků.

33

Důležitým bodem je otázka, zda si přejete veřejné nebo důvěrné projednávání stížnosti (častější je veřejné).

Možnosti postupu veřejného ochránce práv při řešení stížnosti Ombudsman přezkoumá stížnost a o výsledku stěžovatele informuje. Může nejprve informovat dotčenou instituci o podané stížnosti za účelem jejího vyřešení. Jestliže se nedospěje k uspokojivému vyřešení, snaží se poté o smírné řešení, jenž odstraní pochybení. Pokud i tento pokus selže, smí navrhnout opatření k nápravě nebo podat zvláštní zprávu Evropskému parlamentu. Nespadá-li do jeho kompetence se stížností zabývat, doporučí, kam se obrátit (většinou se jedná o národního ombudsmana nebo petiční výbor). Ke každé stížností, jíž se zabývá, vydá své rozhodnutí (decision). Rozhodnutí zveřejňuje ve výroční zprávě ombudsmana a na svých webových stránkách.

34

13. První český veřejný ochránce práv – JUDr. Otakar Motejl Narodil se 10. září 1932 v Praze. Roku 1955 ukončil studium práv na Karlově univerzitě v Praze, poté vykonával advokátní praxi v Banské Bystrici, od roku 1958 byl advokátem v Kladně, později v Praze. V letech 1966- 1968 mimoto pracoval jako vědecký pracovník Právnického ústavu ministerstva spravedlnosti. V září 1968 byl zvolen soudcem Nejvyššího soudu v Praze, odkud roku 1970 odešel a do ledna 1990 vykonával opět advokátní praxi. V politických procesech obhajoval řadu disidentů a stoupenců neoficiální kultury. V prosinci 1989 byl zvolen členem komise Federálního shromáždění pro dohled nad vyšetřováním událostí 17. listopadu. 23. ledna až 31. prosince 1992 byl předsedou Nejvyššího soudu ČSFR, od 25. února do 8. srpna 1998 předsedou Nejvyššího soudu České republiky. Od srpna 1998 do 16. října 2000 působil jako ministr spravedlnosti vlády České republiky. Byl vždy bez politické příslušnosti. Od roku 1992 je předsedou Jednoty československých, nyní Jednoty českých právníků. Českým národním ombudsmanem se stal 18. prosince 2000. Druhé funkční období zahájil 19. prosince 2006.

Roku 1991 mu Federální asociace amerických právníků udělila stříbrnou medaili Američan Bar Association za obranu lidských práv. V roce 1995 mu byla Jednotou českých právníků udělena stříbrná medaile Antonína Randy. Roku 2000 byl prezidentem České republiky jmenován komandérem řádu Čestné legie. V roce 2006 mu Česká advokátní komora udělila titul Právník roku v kategorii Občanská a lidská práva.

35

14. Závěr Ve své práci jsem se pokusil přiblížit v našich podmínkách stále ještě mladý institut veřejného ochránce práv. V jednotlivých kapitolách jsem definoval základní znaky této instituce, stručně popsal historii a vývoj, jeho postavení v rámci dělby státní moci, shrnul proces ustanovování této organizace v naší zemi a dále se zabýval vymezením základních práv a povinností, jež veřejnému ochránci práv vyplývají ze zákona 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. Na závěr jsem popsal tuto instituci v několika dalších evropských zemích a přiložil stručné shrnutí základních informací o našem prvním a současně zatím jediném veřejném ochránci práv, JUDr. Otakaru Motejlovi. Na závěr bych rád vyslovil myšlenku, že veřejný ochránce práv si v našem právním řádě postupně našel své postavení. A to i přes počáteční nedůvěru, která pravděpodobně pramenila z nedostatku zkušeností s organizací tohoto typu u nás. Úspěšnost prvního funkčního období JUDr. Otakara Motejla lze demonstrovat např. na jednotlivých Souhrnných zprávách veřejného ochránce práv za jednotlivé roky. Myslím si, že se zhostil svého nelehkého úkolu historicky prvního veřejného ochránce práv na výbornou. Podařilo se mu získat podporu většiny politiků (i přes občasné výpady určitých jednotlivců proti své instituci) a stále větší oblibě se těší i u občanů, což je fakt ještě důležitější, neboť především jim může veřejný ochránce práv pomoci s řešením jejich problémů se státními orgány. Vzhledem k rozšíření této instituce i do ostatních zemí, kdy se postupně za posledních několik desetiletí dostává ombudsman ze Skandinávie do právních úprav i mnoha dalších států, se dá předpokládat další rozmach této instituce. Ostatně dobrým příkladem nám může být zřízení ombudsmana v rámci Evropské unie.

36

Résumé The subject of my Bachelor thesis is: ”Public Protector of Rights and his position in the system of guarantees, legal foundation, scope of powers, and comparison with selected legal arrangements”. This work is divided into fourteen blocks, in which I deal with the particular problems. In the introduction, I shortly described the reasons motivating me to choose this topic. The term ombudsman defines an independent and impartial official appointed by parliament who investigates the complaints reported by citizens against the unlawful unrighteous acts. Whole work about this institution is parted to several chapters, which are logically joined each other. In the first part of my thesis we can find historical review of this institution, beginning and progress of ombudsman in past, inclusive the problems to establish the protector in modern history of Czech Republic. Other part of the thesis is engaged in classification of institution of ombudsman according to various existing models. First classification of ombudsman is parliamentary (legislative) or executive, according to the fact whether ombudsman is elected by legislature or appointed by government. I didn’t forget to mention institution of a special ombudsman. The most of the Thesis is engaged in today’s legal form of Institution of Public Guardian of Rights which is rectified by act number 349/1999S about Public Guardian of Rights. The other resources I draw from were several textbooks of law a some other Law acts. Some information I found out from web of our Public Guardian Of Rights. In the end of my thesis you can find some information about Public Guardian Of Rights in several European countries. In the very ending of my thesis is very shortly CV of our historical first ombudsman, JUDr. Otakar Motejl. His work in first period of ombudsman´s role has a lot of positives effects. This work was very interesting for me, because I learnt a lot of new information about this “relatively young” institution of our country. In my opinion, the ombudsman´s role is one of the most important and interesting institution in our young democracy, which will progress in near future. Position of ombudsman in democracy is very useful, people have an institution, they can turn themselves to, if they are in conflict with state authority.

37

Seznam pramenů a použité literatury: Filip, J.: Vybrané kapitoly ke studiu ústavního práva. 2. vydání, Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2004

Hendrych, D. a kol.: Správní právo- Obecná část. 5. rozšířené vydání, Praha: C. H. Beck, 2003

Kalenská, R.: LEXikon Otakara Motejla, Nakladatelství Lidové noviny, 2006

Křepelka F.: právo Evropské unie, Masarykova univerzita, 2006

Sládeček, V.: Správní právo: Obecná část. Praha, C.H.Beck, 1996

Sládeček, V.: Zákon o veřejném ochránci práv. Komentář. 1. vydání, Praha: C. H. Beck, 2000

Průcha, P: Správní právo: Obecná část, 6.doplněné a aktualizované vydání, Masarykova univerzita Brno, 2004

Pavlíček, V. a kol. Ústavní právo a státověda, I. díl Obecná státověda. Praha: Linde Praha a.s. – Právnické a ekonomické nakladatelství a knihkupectví Bohumily Hořínkové a Jana tuláčka, 1998, dotisk 2003

Souhrnná zpráva veřejného ochránce práv z r. 2001 Souhrnná zpráva veřejného ochránce práv z r. 2004 Souhrnné zpráva veřejného ochránce práv z r. 2006

Internetové adresy:

www.obcan.ecn.cz www.ochrance.cz www.euroskop.cz 38

Zákony:

Ústavní zákon č.1/1993 Sb., Ústava ČR, v platném znění Vyhláška č. 2/1993 Sb., Listina základních práv a svobod, v platném znění Zákon č.349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů Zákon č.150/2002 Sb., Soudní řád správní Zákon č.283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších právních předpisů Zákon č. 385/2005 Sb. Vyhláška ministra zahraničních věcí č. 143/1988 Sb., o Úmluvě proti mučení a jinému krutému, nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání Zákon č. 381/2005 Sb., Změna zákona o Veřejném ochránci práv a některých dalších zákonů

39