Veřejný ochránce práv, jeho místo v systému záruk zákonnosti, působnost, komparace s vybranou zákonnou úpravou

PRÁVNICKÁ FAKULTA MASARYKOVY UNIVERZITY Obor Veřejná správa

Katedra správní vědy a správního práva

BAKALÁŘSKÁ PRÁCE

Veřejný ochránce práv, jeho místo v systému záruk zákonnosti, působnost, komparace s vybranou zákonnou úpravou Michal Novotný 2010/2011

Čestné prohlášení „Prohlašuji, že jsem bakalářskou práci na téma: Veřejný ochránce práv, jeho místo v systému záruk zákonnosti, působnost, komparace s vybranou zákonnou úpravou zpracoval sám. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem použil k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu použitých pramenů a literatury“.

_____________________________ Michal Novotný

Poděkování Rád bych tímto poděkoval panu JUDr. Stanislavu Sedláčkovi, Ph.D., za jeho odborné vedení mé bakalářské práce, cenné rady a připomínky.

Obsah 1. Úvod .......................................................................................................................... 8 2. Kontrola ve veřejné správě ..................................................................................... 9 2. 1. Obecná charakteristika .................................................................................................. 9 2. 1. 1. Kontrola vykonávaná zákonodárným orgánem a zastupitelskými orgány .......... 11 2. 1. 2. Kontrola vykonávaná soudy ................................................................................ 11 2. 1. 3. Kontrola vykonávaná Nejvyšším kontrolním úřadem ......................................... 12 2. 1. 4. Kontrola vykonávaná správními orgány .............................................................. 12 2. 1. 5. Kontrola vykonávaná na základě podání občanů................................................. 14 2. 1. 6. Kontrola vykonávaná Veřejným ochráncem práv ............................................... 15 2. 1. 7. Kontrola vykonávaná v souvislosti s právem na informace ve veřejné správě ... 15 2. 2. Systém záruk zákonnosti ............................................................................................. 16

3. Obecně o institutu ombudsmana .......................................................................... 17 3. 1. Historická východiska a vývoj .................................................................................... 19 3. 2. Typy ombudsmanů ve světě ........................................................................................ 20

4. Veřejný ochránce práv České republiky ............................................................. 22 4. 1. Základní znaky ............................................................................................................ 23 4. 2. Pravomoc ..................................................................................................................... 24 4. 3. Působnost ..................................................................................................................... 26 4. 4. Způsob ustavení do funkce .......................................................................................... 28 4. 5. Moţnosti podání podnětu k prošetření ........................................................................ 29 4. 6. Kancelář veřejného ochránce práv .............................................................................. 31 4. 7. Principy dobré správy .................................................................................................. 33

5. Postavení veřejného ochránce práv v ČR de lege ferenda ................................. 35 6. Z činnosti veřejného ochránce práv ČR .............................................................. 37 6. 1. Neposkytnutí informací Českou obchodní inspekcí .................................................... 37

6. 1. 1. Důvody pro zahájení šetření ................................................................................ 37 6. 1. 2. Skutková zjištění .................................................................................................. 37 6. 1. 3. Závěr šetření......................................................................................................... 38 6. 1. 4. Závěrečné stanovisko ........................................................................................... 39 6. 2. Přijímání dětí do mateřských školek ........................................................................... 40 6. 2. 1. Důvody pro zahájení šetření ................................................................................ 40 6. 2. 2. Skutková zjištění .................................................................................................. 40 6. 2. 3. Závěr šetření......................................................................................................... 41 6. 2. 4. Závěrečné stanovisko ........................................................................................... 42 6. 3. Situace v psychiatrických léčebnách ........................................................................... 44 6. 3. 1. Důvody pro zahájení šetření ................................................................................ 44 6. 3. 2. Skutková zjištění .................................................................................................. 44

7. Komparace se zahraniční právní úpravou .......................................................... 46 7. 1. Velká Británie .............................................................................................................. 46 7. 2. Irsko ............................................................................................................................. 47 7. 3. Finsko .......................................................................................................................... 48 7. 4. Rusko ........................................................................................................................... 48 7. 5. Itálie ............................................................................................................................. 49 7. 6. Švýcarsko..................................................................................................................... 50 7. 7. Srovnání právní úpravy ve vybraných zemích ............................................................ 51

8. Závěr ....................................................................................................................... 53 Summary ...................................................................................................................... 56 Seznam použitých pramenů a literatury .................................................................. 58 Přílohy .......................................................................................................................... 62

7

1. Úvod Kontrolní mechanismy zaujímají v naprosté většině činností, zejména řídících a rozhodovacích, určité postavení a plní důleţitou roli a ochrannou funkci před moţnými chybami, nedostatky apod. Ne jinak tomu je v případě veřejné správy. Ta můţe být vykonávána pouze na základě zákona a v jeho mezích. Pokud by tomu bylo jinak, je třeba zakročit za vyuţití příslušných prostředků. Veřejný ochránce práv (dále také jen „ochránce“), který je stěţejním předmětem této bakalářské práce, je právě jedním z prvků kontroly veřejné správy a svou činností přispívá k zákonné realizaci jejich úkolů. Za více neţ desetileté fungování této instituce u nás, je moţno prakticky bez problému přistoupit k zhodnocení její efektivnosti a účelnosti, postavení v rámci kontrolních mechanismů záruk zákonnosti, a také se zamyslet nad jejím moţným směřováním. Cílem práce je na základě všeobecných poznatků z historie vzniku a vývoje této instituce jak ve světě, tak u nás, ale i v souvislosti s ostatními subjekty vykonávajícími kontrolu ve veřejné správě a systémem záruk zákonnosti, popsat kompetence a spektrum činností veřejného ochránce práv. Zároveň provést analýzu jeho účinnosti a navrhnout moţná řešení de lege ferenda. Záměrem je také rozebrat instrumenty, kterými ochránce disponuje a odprezentovat jejich vyuţití ve vybraných případech z praxe. Výběr byl uskutečněn s ohledem na důleţitost daného případu jak z pohledu práva a jeho procesních postupů, tak na společenský dopad a medializaci dané kauzy. Od samotného vzniku ombudsmanských institucí dochází postupem času ke změnám v rozsahu jejich působnosti a pravomoci vlivem dané doby, ale i geografickými a politickými odlišnostmi. V posledních desetiletích se zpravidla objevuje tendence v rozšiřování jeho okruhu činností, jako je nad rámec „standardní“ ochrany osob před jednáním úřadů, zajišťování dohledu nad dodrţováním základní práv a svobod, případně diskriminačním jednáním. Proto je tedy současně podstatou práce nastínit právní úpravu ve vybraných zahraničních zemích a stanovit návrhy, jakým způsobem by se měl veřejný ochránce práv v České republice ubírat včetně aspektu ústavní reglementace. Zdali by bylo vhodné posílit jeho postavení a přispět tak k větší autoritě nebo dokonce nahradit jeho iniciační a doporučující charakter činnosti pravomocí nařizovací či změnit jeho organizaci. Šíře tématu a snaha o co nejpodrobnější zachycení a popsání celé problematiky se svým způsobem promítla do rozsáhlosti práce tohoto typu. 8

2. Kontrola ve veřejné správě 2. 1. Obecná charakteristika Všeobecně platí, ţe kaţdé řídící činnosti by měly být a zpravidla také jsou kontrolovány. Stejně tomu tak je v případě veřejné správy, která je předmětem kontroly vnitřní, ale i ze strany ostatních subjektů (kontrola vnější). Kontrola v rámci systému záruk zákonnosti ve veřejné správě zaujímá dle mého názoru dominantní postavení vůči ostatním typům záruk, neboť mnohdy na zjištění ze samotné kontroly další záruky navazují a mohou být uplatněny. To ale samozřejmě neznamená, ţe ostatní záruky zákonnosti, mezi něţ patří: zrušení, změna, sistace vadných správních aktů a jiných opatření, uplatňování odpovědnosti za porušení právních povinností a přímé donucení ke splnění právní povinnosti, nemohou být pouţity samostatně. Smyslem a účelem kontroly veřejné správy je zjišťování, zdali skutečný stav odpovídá tomu, co by mělo být, či nikoliv. Současně se zjišťují příčiny a stanovují opatření vedoucí k nápravě. Její zaměření mimo zákonný charakter je také na účelnost a hospodárnost při výkonu veřejné správy. Efektivností, účelností a organizací veřejné správy se samostatně zabývá vědní a pedagogická disciplína – správní věda. Kontrola probíhá v určitém čase a rozsahu a měla by být systematicky řízená. Má funkci poznávací, zjišťovací, hodnotící a nápravnou.1 Z hlediska funkcí kontroly veřejné správy se můţe jednat o kontrolu předběţnou (preventivní), průběţnou nebo následnou. Specifickou formou kontroly, která se vyčleňuje v rámci vlastního působení kontroly ve veřejné správě, je tzv. administrativní dozor. Je vykonáván příslušnými správními orgány jako např. hygienický a vodohospodářský dozor. Jedná se o orgány, které zákon označuje a přiznává jim postavení orgánů státního dozoru. Mají oprávnění ukládat opatření ke zjednání nápravy. Kontrola je zaměřena zejména na hospodárnost, účelnost a zákonnost. Z pozice kontrolujícího se jedná o subjekt, který není vůči kontrolovanému v hierarchickém postavení nadřízenosti. Osobně se domnívám, ţe kontrola odehrávající se mimo vztahy nadřízenosti a podřízenosti můţe mít často mnohem kvalitnější a konstruktivnější výsledky svých zjištění, neboť má určitý nadhled a odstup. Nepodléhá zaţitým stereotypům činnosti instituce a současně sniţuje riziko moţných kolegiálních vazeb v rámci hierarchie. V tom spatřuji 1

PRŮCHA, P. Správní právo: obecná část. 7. doplněné a aktualizované vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2007. s. 325.

9

určitou výhodu, nicméně nelze výrazně upřednostnit tento typ kontroly na úkor jiných. Ty ji pak spíše vhodně doplňují. V případech, kdy správní orgány provádí kontrolu právě naopak za situace, kdy mezi nimi existuje hierarchický vztah, hovoří se o tzv. kontrole v uţším slova smyslu. Výše popsané formy kontroly se řadí do tzv. správní kontroly, která probíhá uvnitř systému veřejné správy (téţ moţno nazvat kontrolou vnitřní). O vnější kontrolu se jedná, kdyţ je sama veřejná správa kontrolována ze strany vnějších subjektů – příslušnými orgány státu a občany. Právě lid, vůči němuţ je uplatňována moc výkonná, můţe slouţit jako identifikátor spokojenosti s činností veřejné správy a podrobovat ji kontrole, ale pouze do takové míry, která mu je umoţněna svými prostředky. V nedemokratických státech bývají proto často moţnosti kontroly ze strany občanů potlačovány.

Systém kontroly ve veřejné správě se na základě výše uvedeného dělí na kontrolu: správní – kontrolu provádí orgány veřejné správy, v rámci které můţeme rozlišit: kontrolu zaměřenou na činnost správních orgánů ve vztazích hierarchické nadřízenosti a podřízenosti včetně kontroly uvnitř orgánů veřejné správy, kontrolu prováděnou subjekty stojícími mimo hierarchické vztahy veřejné správy, vnější – kontrola je vykonávána jinými subjekty neţ orgány veřejné správy.2

Dle subjektů vykonávajících kontrolu veřejné správy rozlišujeme: kontrolu vykonávanou zákonodárným orgánem a zastupitelskými orgány, kontrolu vykonávanou soudy, kontrolu vykonávanou Nejvyšším kontrolním úřadem, kontrolu vykonávanou správními orgány, kontrolu vykonávanou na základě podání občanů, kontrolu vykonávanou Veřejným ochráncem práv, kontrolu vykonávanou v souvislosti s právem na informace ve veřejné správě.3 V následující části se budu více věnovat charakteristice jednotlivých typů kontroly. 2

PRŮCHA, P. Správní právo: obecná část. 7. doplněné a aktualizované vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2007. s. 327. 3 KADEČKA, S., PRŮCHA, P. Správní právo – obecná část. Multimediální učební text. 2., nezměn. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2008. s. 52.

10

2. 1. 1. Kontrola vykonávaná zákonodárným orgánem a zastupitelskými orgány Předmětem tohoto typu kontroly ve veřejné správě je vztah mezi orgány veřejné správy a zákonodárným orgánem, respektive zastupitelskými orgány. Výchozím principem je, ţe orgány veřejné správy jsou odvozeny od orgánů zákonodárných. Zákonodárný orgán je oprávněn kontrolovat vládu i její jednotlivé členy z hlediska činnosti. Souvisí to s moţnými interpelacemi, vyslovením nedůvěry vládě a schvalováním rozpočtu. Zatímco zastupitelské orgány – zastupitelstva krajů a obcí vykonávají kontrolu vůči jejich dalším orgánům v samostatné působnosti. Zde se jedná o kontrolu těch činností různých odborů a oddělení, které nejsou vykonávány jako státem přenesená působnost. S ohledem na jejich rozsah se lze téţ setkat s názorem, zdali by nebylo vhodné rozšířit působnost veřejného ochránce práv právě o kontrolu nad orgány územních samosprávných celků při výkonu jejich samostatné působnosti (k tomuto více v Kapitole 5.).

2. 1. 2. Kontrola vykonávaná soudy Východiskem kontroly vykonávané soudy je právo na soudní ochranu, které je zakotveno v Ústavě České republiky4. Jedná se o jedno ze základních práv v demokratických právních státech v systému teorie dělby moci. Soudní kontrola veřejné zprávy je realizována v rámci správního soudnictví, případně soudnictví ústavního. Jedná se svým způsobem o specifickou kontrolu zákonnosti jak individuálních, tak normativních správních aktů, která můţe být uplatněna nad rámec přezkumného řízení (vyuţití tzv. řádných a mimořádných opravných prostředků) a zpravidla aţ po jejich marném vyčerpání. Pro soudní přezkum individuálních správních aktů se uplatňuje systém správního soudnictví dle soudního řádu správního5. Shledá-li soud ţalobu proti rozhodnutí správního orgánu jako důvodnou, napadené rozhodnutí pro nezákonnost nebo pro vady řízení zruší a vrátí věc správnímu orgánu k dalšímu řízení. Nepřísluší mu rozhodnutí nahradit svým vlastním „novým“ rozhodnutím narozdíl od soudnictví ve věcech soukromého práva. Co se týče organizačního pojetí, tak ve správním soudnictví rozhodují zejména příslušné krajské soudy v rámci specializovaných senátů. Nejvyššímu správnímu soudu přísluší rozhodování o kasačních stíţnostech. Současně je jeho úkolem zajišťování zákonnosti a jednotě při rozhodování formou usnesení či stanovisek. Zákonná úprava také počítá s rozhodováním 4 5

Hlava čtvrtá ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústavy České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů.

11

správních soudů o ochraně před nezákonným zásahem správního orgánu, o obraně proti nečinnosti správního orgánu, o kompetenčních ţalobách, o zrušení opatření obecné povahy a také ve věcech volebního soudnictví a v záleţitostech politických stran a hnutí.6 Z poslední doby je mediálně známé rozhodnutí Nejvyššího správního soudu7 v záleţitosti tzv. zvláštního řízení ve věcech politických stran a politických hnutí o rozpuštění Dělnické strany. Mimo správního soudnictví je v zákoně nadáno přezkoumávat pravomocná rozhodnutí správních orgánů i soudnictvím ústavním. Můţe se jednat o ústavní stíţnost proti pravomocnému rozhodnutí správního orgánu, kdy dotyčný účastník řízení bude namítat, ţe bylo porušeno některé, z jeho základních práv nebo svobod, které jsou ústavně zaručeny. Ústavní soudnictví také soudně zkoumá ústavnost a zákonnost normativních správních aktů, zdali jsou v souladu s Ústavou ČR a ústavními zákony, Listinou základních práv a svobod a přijatými mezinárodními smlouvami. Rozhodnutí Ústavního soudu je pak tzv. nález, který je rozhodnutím konečným a nepřipouští se k němu ţádný opravný prostředek.

2. 1. 3. Kontrola vykonávaná Nejvyšším kontrolním úřadem Postavení a úloha této instituce je ústavně zakotvena jakoţto kontrolní orgán. Na základě své nezávislosti vyplývající z Ústavy ČR a zákona o Nejvyšším kontrolním úřadu8 kontroluje hospodaření se státním majetkem a finančními prostředky, plnění státního rozpočtu, zadávání státních zakázek apod. Součástí kontroly je i kontrola účelnosti a souladu s právními předpisy. Instituci řídí a jedná jejím jménem navenek prezident Nejvyššího kontrolního úřadu, kterého na návrh Poslanecké sněmovny jmenuje a odvolává prezident republiky.

2. 1. 4. Kontrola vykonávaná správními orgány Na základě zákonného zmocnění9 tento druh státní kontroly provádějí ministerstva a jiné ústřední správní úřady, místní orgány státní správy a orgány územní samosprávy v případě výkonu státní správy a ostatní kontrolní orgány státní správy (orgány specializované kontroly, inspekce). 6

KADEČKA, S., PRŮCHA, P. Správní právo – obecná část. Multimediální učební text. 2., nezměn. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2008. s. 53. 7 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 2. 2010, čj. Pst 1/2009 – 348. 8 Zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů. 9 Zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů.

12

Ministerstva a jiné ústřední správní úřady vykonávají kontrolu jak v rámci své působnosti, tak jako součást vlastní kontroly při jejich činnosti. Kontrola se zaměřuje při současném respektování věcné, místní a osobní působnosti daného orgánu na hospodaření s finančními a hmotnými prostředky a na plnění dalších povinností vyplývajících z obecně závazných právních předpisů. Kontrolu provádějí kontrolní pracovníci na základě písemného pověření. Disponují právem vstupovat do objektů, zařízení a provozů, poţadovat po kontrolovaných osobách předloţení dokladů a písemností, seznamovat se s utajovanými informacemi, apod. Na rozdíl od veřejného ochránce práv mohou za neposkytnutí součinnosti uloţit pořádkovou pokutu aţ do výše 50.000 Kč. V celku by tedy nebylo od věci, aby i ochránce touto moţností, jak daný orgán k součinnosti alespoň do určité míry přimět, byl nadán. Kontroloři mají povinnost mlčenlivosti. Výsledkem kontroly je protokol, ve kterém jsou sepsána kontrolní zjištění. Většina kontrolních orgánů mimo tzv. specializované orgány kontroly nemůţe na základě svých zjištění realizovat samotnou nápravu. Proto jsou jejich výsledky předkládány jiným orgánům, které tuto moţnost mají. Postavení orgánů specializované kontroly, odborného dozoru a inspekce je upraveno zvláštními právními předpisy. Tyto orgány, mezi něţ patří Česká obchodní inspekce, Česká inspekce ţivotního prostředí, Česká zemědělská a potravinářská inspekce, aj. vykonávají specializovanou státní kontrolu na jim svěřených úsecích. Jejich role je značně důleţitá právě k jejich specializaci na kontrolovanou činnost a jsou zpravidla podřízeny příslušným ministerstvům. Například tedy Česká obchodní inspekce10 je orgánem podřízeným Ministerstvu průmyslu a obchodu. Kontroluje právnické a fyzické osoby prodávající a dodávající výrobky a zboţí na vnitřní trh. Do systému kontroly vykonávané správními orgány spadá také tzv. instanční kontrola, kterou provádí instančně nadřízené orgány v souvislosti s rozhodováním o opravných prostředcích ve správním řízení za účelem zajištění zjednání nápravy takových správních rozhodnutí, které trpí jistými vadami, pro které je třeba je změnit nebo zrušit.11 Vady mohou být odstranitelné či neodstranitelné. Nicotné rozhodnutí je takovým rozhodnutím, jeţ vykazuje vady, v důsledku kterých jej nelze za rozhodnutí vůbec povaţovat. Můţe se jednat třeba o rozhodnutí vydané věcně nepříslušným správním orgánem. 10

Zákon č. 64/1986 Sb., o České obchodní inspekci, ve znění pozdějších předpisů. PRŮCHA, P. Správní právo: obecná část. 7. doplněné a aktualizované vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2007. s. 342-343. 11

13

2. 1. 5. Kontrola vykonávaná na základě podání občanů Principem této kontroly ve veřejné správě jsou ústavně zaručená politická práva, která umoţňují občanům z vlastní iniciativy podávat podněty (oznámení), stíţnosti a petice. Dalo by se říci, ţe se jedná o jakousi obdobu interpelace vlády mocí zákonodárnou. Moţnost, jak poukázat na nespokojenost občanů s výkonem veřejné správy a doţadovat se změny. Obvyklejším druhem podání ze strany občanů jsou stíţnosti, a to na úkor petic. Dle správního řádu12 se dotčené osoby mohou obracet na správní orgány se stíţnostmi proti nevhodnému chování úředních osob nebo proti postupu správního orgánu, neposkytuje-li jmenovaný zákon jiný prostředek ochrany. Podání stíţnosti lze provést buď ústní nebo písemnou formou. Rozhodně lepší je z mého pohledu forma písemná, nemůţe tím dojít k nejasnostem a nesrovnalostem při sepisování záznamu správním orgánem. Ústní formu podání bych volil za situace, kdy lze stíţnost vyřídit na místě. O vyřízení stíţnosti musí být stěţovatel do 60 dnů od jejího podání vyrozuměn. Zde se mi jeví lhůta pro vyřízení stíţnostmi jako zbytečně dlouhá a zkrátil bych ji na 30 dnů, tak jak je tomu i u lhůty ve věci petic. Domnívám se, ţe 30 dnů je dostatečně dlouhá doba pro zajištění podkladů potřebných pro vyřízení stíţnosti. Pouze ve výjimečných situacích by bylo moţné lhůtu prodlouţit. Stíţnostmi, ale zejména tzv. peticemi (hromadná forma stíţnosti) se zabývá zákon o právu petičním13. Ten upravuje náleţitosti a proces podání ţádosti, návrhu či stíţnosti směřující vůči státnímu orgánu ve věcech veřejného nebo jiného společenského zájmu, a to ať uţ ze strany jednotlivce nebo skupiny občanů. U peticí se vyţaduje písemná forma a další zákonem stanovené náleţitosti. Adresovaný státní orgán je povinen petici přijmout, a pokud spadá do jeho působnosti, posoudí její obsah a do 30 dnů vydá odpověď o způsobu jejího vyřízení. Jinak ji do 5 dnů postoupí příslušnému státnímu orgánu. Proti způsobu vyřízení petice není přípustné odvolání, nicméně je moţné podat petici novou. O efektivitě petic lze diskutovat, ale většinou je jejich výsledek, pro který byly podávány, mizivý. Nedá se ovšem konstatovat, ţe by jejich vyuţívání nebylo časté. Mnohdy i samotný mediální ohlas související s podáním petice odezní a vše zůstane při starém. Proto účinnost kontroly realizované na základě podání občanů nedosahuje takové úrovně, jako ostatní formy kontroly. Měla by ale vést k tomu, aby si správní orgán mohl případný nedostatek uvědomit a snaţit jej napravit.

12 13

§ 175 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 85/1990 Sb., o právu petičním, ve znění pozdějších předpisů.

14

2. 1. 6. Kontrola vykonávaná Veřejným ochráncem práv Institut veřejného ochránce práv byl do české právní úpravy zařazen zákonem z roku 199914 s účinností od 28. 2. 2000. Fakticky svou činnost začal vykonávat aţ 12. 12. 2000. Jeho úkolem je dle dikce zákona působit k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v zákoně, pokud je jejich jednání v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, tak i před nečinností. Tím má přispívat k ochraně základních práv a svobod. Touto problematikou se nadále samostatně zabývám v Kapitole 4.

2. 1. 7. Kontrola vykonávaná v souvislosti s právem na informace ve veřejné správě V demokratických státech patří mezi ústavně zaručená politická práva právo na informace ve veřejné správě a na jejich svobodný přístup. Listina základních práv a svobod v článku 17 odst. 5 stanovuje základ práva na informace, kde se praví, ţe státní orgány a orgány územní samosprávy jsou povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti, podmínky a provedení stanoví zákon. Tímto zákonem, který na tuto obecnou právní úpravu zejména navazuje, je zákon o svobodném přístupu k informacím15. Vznikl na základě Směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2003/98/ES ze dne 17. listopadu 2003. Vymezuje náleţitosti ţádosti o poskytnutí informací, procesní postup vyřízení ţádosti spolu s odvoláním proti odmítnutí ţádosti a hrazení nákladů. Úhrada za poskytnutí informace nesmí přesáhnout náklady spojené s pořízením kopií, opatřením technických nosičů dat a s odesláním informací ţadateli; před samotným poskytnutím informace musí být ţadatel o její výši písemně vyrozuměn.16 Právo na svobodný přístup k informacím však nelze brát absolutně, restriktivním ustanovením je, ţe kaţdý má právo na ochranu před neoprávněným shromaţďováním, zveřejňováním nebo jiným zneuţíváním údajů o své osobě17. Zveřejňovat se také nemohou utajované informace, o kterých to stanoví zákon. Povinnost poskytovat informace mají tzv. povinné subjekty, kterými jsou: státní orgány, územní samosprávné celky a jejich orgány a veřejné instituce, další orgány, kterým zákon svěřil rozhodování o právech a povinnostech 14

Zákon č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů. 16 § 17 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů. 17 Článek 10 odst. 3 ústavního zákona č. 2/1993 Sb., Listiny základních práv a svobod, ve znění pozdějších předpisů. 15

15

fyzických nebo právnických osob. Povinným subjektům je ukládáno, aby mimo informace vydávané na základě ţádosti fyzické nebo právnické osoby, také automaticky uveřejňovaly obecné informace o jejich činnosti způsobem, který je všeobecně přístupný. Tím je na mysli úřední vývěska nebo způsob umoţňující dálkový přístup (internet).

2. 2. Systém záruk zákonnosti Pro řádné plnění úkolů a cílů veřejné správy, které jsou vázány zákony a jen na základě nich je moţné veřejnou správu jako činnost výkonnou, podzákonnou a nařizovací uskutečňovat, je naprosto nezbytné, aby byla jejich realizace garantována určitými zárukami zákonnosti. Zákonnost je jedním z hlavních aspektů organizace, činnosti a metod veřejné správy a současně tak naplňuje princip právní jistoty – ustálená rozhodovací praxe, předvídatelnost, legitimní očekávání. K zajištění zákonné realizace cílů a úkolů veřejné správě slouţí právě záruky zákonnosti. Systém záruk zákonnosti směřuje nejeden na samotnou vnitřní činnost veřejné správy, ale i k činnosti vnější, kdy k porušení dochází adresáty správně-právních povinností, nikoliv spočívající v činnosti správních orgánů.

Mezi záruky zákonnosti patří: kontrola veřejné správy (viz Kapitola 2.1.), zrušení, změna, sistace vadných správních aktů a jiných opatření ve veřejné správě – slouţí k odstranění vad vznikajících při tzv. aplikační činnosti orgánů veřejné správy, přičemţ obvykle svou povahou nezpůsobují neplatnost nebo neúčinnost aktů a opatření, uplatňování odpovědnosti za porušení právních povinností – správně právní odpovědnost za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, přímé donucení ke splnění právní povinnosti – jedná se o bezprostřední zákroky orgánů veřejné správy nebo o výkon správních rozhodnutí (soudní a správní exekuce).18

18

KADEČKA, S., PRŮCHA, P. Správní právo – obecná část. Multimediální učební text. 2., nezměn. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2008. s. 50.

16

3. Obecně o institutu ombudsmana Pojetí a význam instituce ombudsmana se můţe v různých zemích světa lišit. Je to dáno do velké míry politickým a historickým vývojem. U nás je touto institucí tzv. ombudsmanského typu veřejný ochránce práv. Kdyţ přistoupím k charakteristice ombudsmana dle všeobecného pojetí, tak se jedná o nezávislou (zejména na výkonné moci) a nestrannou osobu zpravidla volenou parlamentem, která na základě obdrţených stíţností občanů (mnohdy i neformální cestou) nebo z vlastní iniciativy prošetřuje případy, kdy mělo dojít k chybnému nebo nezákonnému jednání či rozhodnutí orgánů veřejné správy. V mnohých případech se lze na ombudsmana obrátit teprve aţ po té, kdyţ předchozí snaha o nápravu, za současného vyuţití všech dostupných právních prostředků se minula účinkem. Na základě zjištěných skutečností stanovuje doporučení správním orgánům ke zjednání nápravy. Doporučení jsou svou povahou nevynutitelná. Tento aspekt je ostatně také předmětem mnoha diskuzí, ale standardně pravomoc autoritativně nařizovat nemívají. Ze své činnosti je ombudsman odpovědný zákonodárnému sboru, ale není mu podřízen. Poslanecké sněmovně také pravidelně předkládá zprávu o své činnosti s moţnými doporučeními a návrhy. Dále existuje celá řada způsobů vymezení a definování ombudsmana. Můţe být charakterizován jako „ochránce lidu“, „nezávislý úředník“, „zmocněnec legislativy pro šetření stíţností občanů na nepřijatelné byrokratické praktiky“, apod.19 Přínosem a také velkým vlivem pro rozšíření instituce ombudsmana prakticky do celého světa bylo Švédsko, kde tato instituce vznikla a stala se tak velkým vzorem pro mnohé země při jejím zřizování. Určitým rysem je, ţe ombudsman zpravidla nedisponuje pravomocí přímo zasahovat do výkonu veřejné správy. Je tedy zejména na jeho osobnostních předpokladech, kvalifikaci, praxi a určitém renomé v očích odborné i laické veřejnosti, aby jeho názory a stanoviska byly uznávány a respektovány. Jako účinný prostředek za situace, kdy i přes ombudsmanova doporučení nebyla zjednána ze strany veřejné správy náprava, se mnohdy jeví zveřejnění celé kauzy. V určitých zemích je ombudsman zakotven v ústavě – Švédsko, Dánsko, Polsko, Portugalsko, Španělsko, Maďarsko apod. (zpravidla s odkazem na prováděcí zákon) a disponuje mimo jiné i moţností podávat návrhy na přezkoumání ústavnosti právních předpisů ústavním soudem. Ombudsman má moţnost řešit konflikty neformálně, rychle a levně (neplatí se ţádný poplatek pro podání podnětu a není třeba právního zastoupení ţadatele), a tak předcházet soudním nebo jiným sporům; předmětem jeho zájmu jsou otázky 19

SLÁDEČEK, Vladimír. Zákon o Veřejném ochránci práv : komentář. 1. vyd. Praha : C.H. Beck, 2000. s. 13.

17

legality, ale také neochota, hrubost, chyby a omyly.20 Důleţitost a opodstatněnost této instituce lze v určitém smyslu spatřovat také v tom, ţe byla zřízena i jako orgán Evropské unie a Rady Evropy. Vlivem velkého rozvoje institucí ombudsmana po celém světě zejména v 70. a 80. letech minulého století došlo i postupně k rozšiřování jeho působnosti, tedy okruhu záleţitostí, kterými je oprávněn se zabývat. Mimo jiţ popsaná šetření ve věci nezákonnosti nebo nesprávného jednání orgánů veřejné správy se často zabývá porušováním základních práv a svobod občanů vycházejících z ústavy. Stejně tomu je i u nás. V případě, kdy dochází k jejich porušení, je tedy moţné se se stíţnosti obrátit jak na veřejného ochránce práv, tak na Ústavní soud. Nicméně co do efektivity a účinnosti je vhodnější k tomuto vyuţít instituci posledně jmenovanou, i kdyţ procesně a finančně náročnější (Ústavní soud). Těţištěm ombudsmana by naopak spíše mělo být postihnutí i situací, které mají neprávní povahu. Můţe se jednat o různé nesprávné a nepřiměřené postupy a chyby ve veřejné správě, které jsou právně nekvalifikovatelné. Tendencí v poslední době se objevuje jeho pozice i jako iniciátora změn právní úpravy i procesních postupů veřejné správy. Rozsah působnosti, kterou je ombudsman nadán, se v jednotlivých státech do určité míry můţe lišit v závislosti na místní podmínky a specifika, tak jako poţadavky na jeho osobu, způsob výběru, délka funkčního období či způsoby pozbytí funkce. V některých zemích do jeho kompetence spadá i kontrola soukromých společností s určitým podílem státu. Vymezení kompetencí ombudsmana obsahuje kromě pozitivního výčtu i výčet negativní. Z rozsahu jeho působnosti zpravidla bývá vyloučen parlament, prezident, státní zastupitelství a soudy. Ombudsman můţe poţadovat od státních orgánů poskytnutí jejich součinnosti při šetření, jako je umoţnění vstupu do jejich objektů, vyjadřovat se k věci, předkládat podklady, apod. Z historického hlediska za hlavní důvod vzniku instituce ombudsmana a jeho rozšíření lze označit snahu bránit občana v demokratickém právním státu před velkým mnoţstvím orgánů veřejné správy a sloţitou byrokracií, předcházet tím vzniku sporů a současně přispět k větší ochraně základních lidských práv a svobod. Přehnanou administrativou a mnohdy i nelogickými a komplikovanými zformalizovanými postupy můţe docházet k absurdním situacím, které postrádají smysl a jsou spíše na škodu, neţ ku prospěchu věci. Účelem je tedy i takovéto záleţitosti neprávní povahy ombudsmanem pojmout.

20

HENDRYCH, Dušan, a kol. Správní právo. Obecná část. 6. vyd. Praha: C.H. Beck, 2006. s. 615.

18

3. 1. Historická východiska a vývoj Historie vzniku instituce ombudsmana sahá aţ do starověku, i kdyţ v poněkud odlišné podobě. V této souvislosti se hovoří o římském tribunu lidu nebo o kontrolních orgánech Starověké Číny. Mnohdy i samotní panovníci v rámci vyřizování stíţností na vrchnost ve své podstatě plnili ombudsmanskou funkci. Na našem územní lze povaţovat za prvopočátek instituce s ombudsmanskými rysy v 17. století Sbor defenzorů. Ti ochraňovali náboţenskou svobodu a víru. Za ombudsmana v tom pravém slova smyslu je uváděn aţ úřad Královského Nejvyššího Ombudsmana, který byl zřízen počátkem 18. století králem Karlem XII. ve Švédsku a jehoţ úkolem bylo dohlíţet na dodrţování právních předpisů a plnění povinností státními úředníky. V pozdějších dobách byl označován jako kancléř justice a místo krále jej jmenoval parlament. Odtud pochází základy tzv. parlamentního ombudsmana. Jeho existence byla zakotvena do švédské ústavy roku 1809, která stanovila, ţe jako orgán parlamentu má za úkol dohlíţet nad zákonností soudců, vládních a ostatních úředníků, státního zastupitelství a policie. V jeho pravomoci byla moţnost soudního stíhání porušitelů. Valná většina šetření nebyla prováděna na základě podaných stíţností od občanů, ale vycházela z vlastní činnosti ombudsmana. Vzhledem ke zlepšení situace v soudnictví z důvodu většího dodrţování lhůt, přešlo počátkem 20. století hlavní těţiště činnosti ombudsmana na veřejnou správu. V rozhodnutích soudů můţe namítat zřejmý nesoulad s právem, ale nepřísluší mu samotné rozhodnutí změnit.21 Roku 1976 bylo ve Švédsku ombudsmanovo oprávnění být ţalobcem omezeno pouze na hrubé porušení práva nebo povinností ze strany úředníka. V současnosti má Švédsko 4 ombudsmany, kteří jsou specializováni pro určitý úsek veřejné správy, přičemţ jeden z nich je ombudsmanem hlavním – tzv. administrativním. Ostatně Švédsko se stalo vzorem a inspirací pro vznik institucí ombudsmanského typu v celé řadě dalších zemí. Roku 1919 byla tato instituce zřízena ve Finsku, a potom jiţ v druhé polovině 20. století následují státy jako je Norsko, Dánsko, Německo, Nový Zéland, Velká Británie, Nebraska, Izrael, Francie, Portugalsko, Austrálie, Rakousko, Španělsko, ale také africké země.22 Zásluhu na rozvoji instituce ombudsmana především ve Velké Británii, USA a na Novém Zélandu má první dánský ombudsman – prof. Stephen Hurwitz. V případě Velké Británie byl nejprve na základě velkého zneuţití administrativní pravomoci zřízen Franksův výbor za 21

SLÁDEČEK, Vladimír. Zákon o Veřejném ochránci práv : komentář. 1. vyd. Praha : C.H. Beck, 2000. s. 1718. 22 SLÁDEČEK, Vladimír. Zákon o Veřejném ochránci práv : komentář. 1. vyd. Praha : C.H. Beck, 2000. s. 19.

19

účelem ochrany občanů před jednáním veřejné správy. Následně byl roku 1967 po mnohých úskalích přijat zákon, kterým byla instituce ombudsmana zřízena podle švédského vzoru, ovšem s jistou odlišností. Britský ombudsman je ombudsmanem parlamentním a v počátcích se u něj projevoval vztah k poslancům. Ti odsouhlasovali, kterými stíţnostmi se ombudsman bude zabývat a plnili tak funkci tzv. poslaneckého filtru. Následně tento „mezistupeň“ odpadl a nyní je jiţ moţno obracet se na ombudsmana přímo. Vývoj v Německu probíhal poněkud odlišně. V roce 1959 byla zřízena funkce speciálního ombudsmana pro branné síly. Všeobecného federálního ombudsmana se ale v následujících letech ustanovit nepodařilo. Existoval pouze petiční výbor parlamentu, který jeho roli dodnes převáţně supluje. Na regionální úrovni se snaha vytvořit tzv. zemského ombudsmana nesetkala s úspěchem. Toho bylo dosaţeno aţ teprve v 90. letech minulého století ve dvou spolkových zemích.23 V 80. a 90. letech 20. století uţ nárůst počtu institucí ombudsmanského typu ve světě není tak značný, i kdyţ můţeme uvést třeba Nizozemí, Irsko, Polsko, Pákistán, Maďarsko, Švýcarsko, Slovinsko, Rusko, Jiţní Koreu. Podle dostupných údajů se ombudsman, ať v různém pojetí, vyskytuje ve více neţ 90 státech světa včetně postkomunistických.24

3. 2. Typy ombudsmanů ve světě S ohledem na jisté odlišnosti v institucích ombudsmana po celém světě je můţeme následovně klasifikovat. Rozlišují se tři typy (modely) ombudsmanů: ombudsman moci zákonodárné – volen parlamentem, proto je také nazýván parlamentním ombudsmanem (historicky nejstarší „klasický“ typ), dále se člení: všeobecný ombudsman – svou činností pojímá celou oblast veřejné správy, dle územního rozsahu působnosti rozeznáváme všeobecné ombudsmany ústřední (celostátní působnost), zemské/státní (Rakousko, Německo, USA) a místní (regionální), speciální ombudsman – působnost je věcně vymezena dle specializace, např. ombudsman pro vojenství, apod.,

23

SLÁDEČEK, Vladimír. Zákon o Veřejném ochránci práv : komentář. 1. vyd. Praha : C.H. Beck, 2000. s. 2021. 24 SLÁDEČEK, Vladimír. Zákon o Veřejném ochránci práv : komentář. 1. vyd. Praha : C.H. Beck, 2000. s. 22.

20

ombudsman moci výkonné – jmenován vládou nebo hlavou státu (bez vlivu parlamentu), zvláštní (speciální) ombudsman – můţe být součástí moci výkonné i orgánu ustanoveného legislativou.25 Často se ombudsman moci výkonné a zvláštní označuje jako tzv. nepravý ombudsman, neboť na rozdíl od klasického parlamentního ombudsmana mu chybí patřičná nezávislost. Jsou přímo podřízeni vládě, proto se nemůţe jednat o pravou autonomii, ale v podstatě jde o druh sluţebního dozoru. U parlamentního typu ombudsmana lze vzhledem k moţnostem přístupu k němu rozeznávat základní směry. „Skandinávský model“ umoţňuje obrátit se na ombudsmana přímo, zatímco u „britského modelu“ nepřímo prostřednictvím podání stíţnosti k poslanci, který zpravidla formálně musí udělit s šetřením souhlas.26 Britský model s metodou tzv. poslaneckého filtru se postupně začal jevit jako neefektivní a zbytečný, proto se od něj postupem času začalo upouštět. Z hlediska vývoje instituce ombudsmana (všeobecného) po personální stránce, jej v prvních fázích existence obsazoval a zastával jeden člověk s několika odbornými pracovníky. Posléze vlivem rozvoje veřejné správy, který znamenal nárůst počtu úředníků a činností, nastala potřeba rozdělit kompetence ombudsmana. Začaly se vytvářet pozice zástupce ombudsmana, pro které jsou podmínky k ustanovení zpravidla shodné se samotným ombudsmanem. Na své zástupce pak ombudsman můţe delegovat výkon některých ze svých pravomocí.

25

SLÁDEČEK, Vladimír. Zákon o Veřejném ochránci práv : komentář. 1. vyd. Praha : C.H. Beck, 2000. s. 1415. 26 SLÁDEČEK, Vladimír. Zákon o Veřejném ochránci práv : komentář. 1. vyd. Praha : C.H. Beck, 2000. s. 16.

21

4. Veřejný ochránce práv České republiky Dne 8. 12. 1999 byl Senátem přijat vládní návrh zákona o Veřejném ochránci práv27 a tato instituce ve světě známější pod pojmem ombudsman28, se stala součástí českého právního řádu a státních orgánů. V lednu roku 2000 následovalo schválení zákona č. 18/2000 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o Veřejném ochránci práv. Vláda pak dále v červnu téhoţ roku vydala nařízení vlády č. 165/2000 Sb., o některých opatřeních k provedení zákona č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv. Nicméně ustavení institutu veřejného ochránce práv (dále také jen „ochránce“) si u nás prošlo poměrně sloţitým a zdlouhavým procesem, který byl několikrát z různých politických a dalších důvodů tehdejší doby zmařen. Jako nejčastější protiargument byla označována zbytečnost instituce s ohledem na dostatečné zajištění její funkce ústavním soudem, a také finanční náročnost.29 Prvotní snahy se začaly objevovat jiţ počátkem 90. let minulého století. První institucí s určitými ombudsmanskými rysy se v Československém právním řádu přijetím federálního zákona č. 540/1990 Sb. v prosinci roku 1990 stal Generální inspektor ozbrojených sil, který i přes svou specializaci a působnost pouze na oblast ozbrojených sil mohl vykonávat inspekční činnost v oblasti respektování lidské důstojnosti a občanských práv. Jeho úkolem měl být dohled nad stavem a činností ozbrojených sil a realizací branné politiky státu. Svými rysy, jako byla moţnost se na něj obracet přímo příslušníky ozbrojených sil či iniciačním charakterem činnosti lze spatřovat určitou obdobu této tehdejší instituce s institucí dnešního veřejného ochránce práv. Faktem však bylo, ţe i přes zákonnou oporu k ustavení samotného Generálního inspektora ozbrojených sil po několika pokusech nedošlo. Nenastala shoda na personálním obsazení a následně vzhledem k rozdělení České a Slovenské federativní republiky reálná existence této instituce jiţ neměla smysl.30 Od doby zániku prokuratury v roce 1993, která tvořila tzv. všeobecný dozor a rámcově tak měla naplňovat určité funkce ombudsmana, zde instituce tohoto typu neexistovala. Vzhledem k situaci před rokem 1989 však byla její úloha v tomto ohledu spíše sporadická. Ostatní tendence vzniku instituce ombudsmana se nedostaly ani k zákonnému vyhlášení aţ do výše uvedeného roku 1999, ale maximálně pouze do fáze návrhu zákona. Současná právní úprava ochránce vychází ze vzoru švédského (parlamentního) ombudsmana, který vznikl počátkem 27

Zákon č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. Toto označení v daných případech uţívám ve smyslu všeobecného pojetí tzv. instituce ombudsmanského typu. 29 ŠABATOVÁ, Anna. Ombudsman a lidská práva. Vyd. 1. V Brně : Doplněk, 2008. s. 43. 30 SLÁDEČEK, Vladimír. Zákon o Veřejném ochránci práv : komentář. 1. vyd. Praha : C.H. Beck, 2000. s. 5-6. 28

22

19. století. Zamýšleným cílem a důvodem jeho zřízení byla snaha usnadnit a odlehčit soudy včetně soudu ústavního, ale také kancelář prezidenta, před ţádostmi jim mnohdy nepříslušejícími. Veřejný ochránce práv tvoří kontrolní funkci vůči moci výkonné, zabývá se protiprávním, nespravedlivým a nepřiměřeným jednáním orgánů veřejné správy včetně průtahů v řízení, které odporují principům demokratického právního státu a dobré správy, ale také například kontrolou zařízení, kde jsou občané omezováni na svobodě a je zde zvýšené riziko porušování jejich práv. Jedná se o místa výkonu trestu odnětí svobody a vazby, léčebny, aj. Zasahování do soukromoprávních záleţitostí mu nepřísluší. Mezi ombudsmanovy přednosti se řadí jeho rychlost, jistá neformálnost, moţnost šetřit věci, které mnohdy ani soudně nelze napadnout a nemusí mít čistě právní základ, a také to, ţe jeho činnost je prováděna bezúplatně. Jisté shodné znaky s veřejným ochráncem práv má také Úřad pro ochranu osobních údajů, který je nezávislým orgánem oprávněným přijímat a prověřovat stíţnosti ze strany občanů na porušení zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Personální obsazení instituce veřejného ochránce práv se při prvním pokusu v období duben aţ červen roku 2000 nezdařilo. Zvolen byl aţ 12. 12. 2000.

4. 1. Základní znaky Veřejného ochránce práv lze charakterizovat jako instituci, jeţ má za úkol působit k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí v zákoně uvedených, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakoţ i před jejich nečinností, a tím přispívat k ochraně základních práv a svobod.31 Řadí se mezi vnější formy kontroly veřejné správy. Jedná se o samostatný orgán, který je oddělený od veřejné správy a soudnictví a je těsně spjatý s parlamentem, tím je volen a na jeho základě vykonává svou funkci. Ombudsman má být politicky nezávislý. Nedisponuje oprávněním rušit nebo měnit rozhodnutí, ale můţe provádět vlastní šetření, poukazovat na nečinnost a v případě nezjednání nápravy vydávat nezávazná doporučení.

31

§ 1 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů.

23

Zásadní funkcí je přijímání stíţností od občanů na jednání orgánů státní správy či dokonce soudů. Jak jsem jiţ zmínil, tak v jeho kompetenci není rozhodovací pravomoc. Můţe pouze podnikat kroky k nápravě, kdy má moţnost zasáhnout u daného orgánu ve prospěch občana. O nedostatcích má povinnost informovat parlament, kterému je ze své funkce zodpovědný. Jedná se o instituci, která je snadno dostupná občanovi, je poměrně rychlá a neformální. Její jednání je zahájeno na ţádost stěţovatele, parlamentu nebo ex offo.

4. 2. Pravomoc Pravomoc veřejného ochránce práv spočívá v moţnosti provádět nezávislá šetření v daných věcech a vést patřičné kroky k nápravě chyb, a to zejména neformálními návrhy nebo doporučeními či působením veřejného tlaku na instituce. Má moţnost instituce veřejně vyzvat ke zjednání nápravy. Právo měnit nebo rušit soudní rozhodnutí mu nepřísluší, jakoţto i vstupovat do soudních sporů. Taktéţ nemůţe vstupovat do soukromoprávních sporů mezi občany. Nejedná se instanci odvolací a nemůţe ovlivňovat výkon soudní moci. Oprávnění Ochránce disponuje oprávněním vstupovat do všech prostor úřadů i zařízení v jeho působnosti, nahlíţet do spisů, klást otázky jednotlivým zaměstnancům, ale také hovořit s osobami omezenými na svobodě bez účasti dalších osob. Úřady jsou povinny na jeho ţádost mu poskytnout poţadované informace a vysvětlení, písemně sdělit své stanovisko, provést navrţené důkazy, předloţit materiály a písemnosti. Poskytnutí součinnosti můţe být poţadováno i po orgánech, na které se nevztahuje ochráncova osobní působnost, a to v záleţitostech právního vyjádření, sdělení informací apod. Na základě ţádosti ochránce má povinnost osoba k tomu oprávněná zprostit pracovníka úřadu mlčenlivosti pro účely šetření. Samotný ochránce má přístup i k informacím ve všech stupních utajení.32

Další (zvláštní) oprávnění Mimo provádění šetření a činností s tím spojených je ochránce nadán i dalšími oprávněními. Mezi ně patří například doporučení k vydání, změně nebo zrušení právního 32

ŠABATOVÁ, Anna. Ombudsman a lidská práva. Vyd. 1. V Brně : Doplněk, 2008. s. 123.

24

nebo vnitřního předpisu, které se podává úřadu, jehoţ působnosti se týká.33 Ve svých doporučeních můţe vycházet z poznatků zjištěných v rámci jednotlivých šetření. Doporučení má pouze iniciační aspekt, přičemţ úřad je povinen do 60 dnů k doporučení sdělit své stanovisko. Toto oprávnění není moţno povaţovat za zákonodárnou iniciativu, protoţe daný orgán nemá povinnost záleţitost projednat a postačí pouze sdělení jeho stanoviska. Dále je oprávněn k Ústavnímu soudu podat návrh na zrušení jiného (podzákonného) právního předpisu nebo jeho jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem nebo zákonem.34 Zde je nasnadě, zdali by nebylo vhodné rozšířit pravomoc ochránce i na podání návrhu na zrušení „klasického“ zákona. Současně ochránce můţe před Ústavním soudem vystupovat jako vedlejší účastník řízení za situace, kdy na základě návrhu na zahájení řízení, kterému je v případě, ţe se nejedná o jeho vlastní návrh zasláno soudcem zpravodajem; oznámí Ústavnímu soudu do 10 dnů od doručení návrhu, ţe vstupuje do řízení.35 Za účelem ochrany veřejného zájmu připadá ještě v úvahu moţnost, aby ochránce na základě svých zjištění navrhnul nejvyššímu státnímu zástupci podání ţaloby ve správním soudnictví dle § 66 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů. Samotnému mu tento krok učinit nepřísluší.36 Veřejný ochránce práv vůči parlamentu nevystupuje v podřízeném postavení. Má ale Poslanecké sněmovně povinnost předkládat: nejméně jednou za 3 měsíce informaci o své činnosti, zprávu o jednotlivých věcech, v nichţ nebylo dosaţeno dostatečných opatření k nápravě, doporučení k vydání, změně nebo zrušení právního předpisu, do 31. března Poslanecké sněmovně souhrnnou písemnou zprávu o své činnosti za uplynulý rok.37 Ochránce můţe být při projednávání jeho zpráv a informací před Poslaneckou sněmovnou přítomen, a pokud poţádá, je mu uděleno slovo.38 Souhrnná písemná zpráva je současně zaslána

prezidentu

republiky,

Senátu,

ministerstvům,

vládě

a

správním

úřadům

33

§ 22 zákona č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. § 64 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů. 35 § 69 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů. 36 HENDRYCH, Dušan, a kol. Správní právo. Obecná část. 6. vyd. Praha: C.H. Beck, 2006. s. 618. 37 § 24 odst. 1 a § 23 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. 38 § 24 odst. 3 zákona č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. 34

25

s celorepublikovou působností. Výsledky jeho činnosti včetně souhrnné zprávy za uplynulý rok uveřejňuje také vhodným způsobem, aby informace byly přístupné i veřejnosti (na svých webových stránkách39). Informace zveřejňuje také formou sborníků o své činnosti nebo z realizovaných konferencí.

4. 3. Působnost V České republice je působnost veřejného ochránce práv ve vztahu na celé naše území. Úlohou instituce ombudsmana je dohled nad dodrţováním zákonů a ostatních právních předpisů, ale také nad plněním povinností státními úředníky včetně ochrany před špatnou správou. Špatnou správou se zejména myslí ochrana před byrokratickými, necitlivými a nespravedlivými postupy úředníků v rámci systému veřejné správy.40 Postupem času začal nicméně převládat názor, ţe by se měl kromě výše uvedených záleţitostí, zabývat ve větší míře téţ otázkou ochrany základní práv a svobod jedince. Na základě novely č. 381/2005 Sb., která vešla v účinnost od 1. 1. 2006 má ochránce navíc jiţ kromě zmíněného vyšetřování pochybení úřadů vůči občanům také novou povinnost, a to vykonávat systematické preventivní návštěvy všech míst a zařízení, kde se nacházejí nebo mohou nacházet osoby omezené na svobodě.41 Cílem je posílit ochranu osob v těchto zařízeních umístěných před mučením, krutým nelidským, poniţujícím zacházením nebo trestáním a jiným špatným zacházením.42 Zjišťuje se, jakým způsobem je s těmito osobami zacházeno. Hlavním znakem faktického omezení svobody je závislost osoby na institucionální péči, která dosahuje takové míry, ţe jí z jejího pohledu chybí svobodná moţnost opustit zařízení, v němţ je drţena nebo umístěna, a to i v případě, ţe je vystavena špatnému zacházení. Mezi tyto zařízení patří zejména: vězeňská a policejní zařízení, zařízení, v nichţ se vykonává ochranná nebo ústavní výchova, azylová zařízení, zařízení sociální péče, zdravotnická zařízení, zařízení sociálně-právní ochrany dětí, veřejná zařízení pro přeţití obyvatelstva za krizových situací. Šetření v těchto zařízeních můţe ochránce nebo jim pověření zaměstnanci Kanceláře provádět, i kdyţ se jedná o zařízení soukromá.

39

Veřejný ochránce práv [online]. Změněno 23. 03. 2011 [cit. 2011-03-26]. Dostupné z: . 40 PAVLÍČEK, Václav, a kol. Ústavní právo a státověda. II. díl. Ústavní právo České republiky. Část 1. Praha : Linde, 2001. s. 478. 41 § 1 odst. 3 zákona č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. 42 HENDRYCH, Dušan, a kol. Správní právo. Obecná část. 6. vyd. Praha: C.H. Beck, 2006. s. 617.

26

Od 1. 9. 2009 nabyl účinnosti antidiskriminační zákon43, na základě kterého se působnost ochránce od 1. 12. 2009 rozšířila ve věcech práva na rovné zacházení a ochrany před diskriminací z důvodu rasy, etnického původu, národnosti, pohlaví, sexuální orientace, věku, zdravotního postiţení, náboţenského vyznání, víry či světového názoru. Při zvaţování, které instituci svěřit tuto problematiku byl i návrh na zřízení Centra pro rovné zacházení, nicméně bylo rozhodnuto, ţe ji bude mít na starosti právě veřejný ochránce práv, i kdyţ před účinností zákona byl vnímán spíše jako ochrana před orgány státní správy a nikoliv před diskriminací realizované obvykle ze strany soukromých subjektů. Přijetím tohoto zákona došlo k implementaci směrnic Evropského společenství týkající se práva na rovné zacházení a zákazu diskriminace zejména v oblasti zaměstnání, vzdělávání a zdravotnictví. Ochránce má právo zabývat se i soukromoprávními vztahy v případě podezření z diskriminačního jednání. Poskytuje metodickou pomoc a rady stěţovateli, jakým způsobem z hlediska práva postupovat. S tím souvisí i vydávání doporučení a provádění výzkumu včetně uveřejňování. Mimo ochránce se diskriminací mohou současně dále zabývat i inspektoráty práce, Česká obchodní inspekce nebo Česká školní inspekce, které mají mnohdy moţnost zahájit správní řízení a ukládat pokuty. Základ zákazu diskriminace je ovšem jiţ poloţen v samotné Listině základních práv a svobod44. Kompetence ochránce je zaměřena na správní úřady a další subjekty v případě, ţe vykonávají státní správu. Zákon je následně konkrétně vyjmenovává.

Působnost ochránce se vztahuje na: ministerstva, kraje a obce při výkonu státní správy, jiné správní úřady s celorepublikovou působností a úřady jim podléhající, Českou národní banku, pokud působí jako správní úřad, Radu pro rozhlasové a televizní vysílání, Policii České republiky, Armádu České republiky, Vězeňskou sluţbu, Hradní stráţ, 43

Zákon č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací a o změně některých zákonů (antidiskriminační zákon). 44 Článek 3 odst. 1 ústavního zákona č. 2/1993 Sb., Listiny základních práv a svobod, ve znění pozdějších předpisů.

27

veřejné zdravotní pojišťovny, zařízení, v nichţ se vykonává vazba, trest odnětí svobody, ochranná a ústavní výchova, ochranné léčení, zabezpečovací detence.45 Působnost ochránce se nevztahuje na: Prezidenta České republiky, vládu České republiky, Parlament, orgány činné v trestním řízení, státní zastupitelství a soudy, Nejvyšší kontrolní úřad, zpravodajské sluţby.46

4. 4. Způsob ustavení do funkce Ochránce je volen Poslaneckou sněmovnou ze čtyř kandidátů, jeţ po dvou navrhuje prezident republiky a Senát. Návrhy mohou být totoţné.47 Svou funkci vykonává nezávisle a nestranně (objektivně). Je ochráněn imunitou. Není moţno jej trestně stíhat bez souhlasu Poslanecké sněmovny a v případě odepření souhlasu jej lze stíhat aţ po době výkonu působnosti ochránce.48 Trestní stíhání tak nelze odepřít napořád jako je tomu v případě senátora nebo poslance. Jeho funkční období je šestileté a můţe být zvolen maximálně na dvě bezprostředně následující funkční období.49 Obecným poţadavkem je, aby se mandát ombudsmana nekryl s volebním obdobím, coţ ochránce v ČR splňuje a jeho délka funkčního období se jeví proto jako vhodná. Z mého pohledu bych ale moţnost jeho znovuzvolení vyloučil, neboť šestileté období povaţuji za dostatečně dlouhé, během kterého dojde k vytvoření určitých stereotypů ve svých postupech, a proto by nové personální obsazení se svými názory a vizemi neuškodilo a mohlo pozvednout další směřování této instituce. Z výkonu své funkce je odpovědný Poslanecké sněmovně, které kaţdoročně k 31. březnu podává souhrnnou zprávu o své činnosti za uplynulý rok. Ochráncem se můţe stát osoba, 45

§ 1 odst. 2 zákona č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. § 1 odst. 7 zákona č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. 47 ŠABATOVÁ, Anna. Ombudsman a lidská práva. Vyd. 1. V Brně : Doplněk, 2008. s. 109. 48 § 7 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. 49 § 2 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. 46

28

která je volitelná do Senátu (tj. občan České republiky mající právo volit a dosáhl věku 40 let) a není členem politické strany nebo politického hnutí. Není tedy vyţadováno právnické vzdělání, i kdyţ v řadě zemí je to pravidlem. Funkce je inkompatibilní (neslučitelná) s funkcí prezidenta republiky, poslance, senátora, soudce a s jinými činnostmi týkající se veřejné správy, tak jako s dalšími výdělečnými činnostmi vyjma vědeckých, pedagogických, publicistických, literárních či uměleckých činností, pokud nejsou na újmu výkonu a váţnosti jeho funkce a instituce.50 Tím je dána resp. poţadována jeho nestrannost a nezávislost, protoţe pouze autorita osoby ochránce v souvislosti s jeho stanovisky můţe dosáhnout očekávaných výsledků. Funkce veřejného ochránce práv můţe být pozbyta jen v zákonem stanovených situacích: vzdáním se funkce, uplynutím funkčního období, spácháním úmyslného trestného činu a odsouzením k trestu odnětí svobody, trvalá nebo dlouhodobá zdravotní nezpůsobilost vykonávat funkci, ztráty volitelnosti do senátu či neslučitelností s jinou funkcí.51 Volba nového ochránce musí být uskutečněna do 60 dnů po uvolnění funkce.

4. 5. Možnosti podání podnětu k prošetření Veřejný ochránce práv jedná na základě podnětu: fyzické nebo právnické osoby; adresovanému poslanci nebo senátorovi, který jej ochránci postoupil; adresovaného některé z komor Parlamentu, která jej ochránci postoupila; z vlastní iniciativy.52 Zákon ukládá dodrţení několika náleţitostí. Podnět se podává písemnou nebo ústní či elektronickou formou, jehoţ obsahem by měly být osobní údaje stěţovatele, vylíčení okolností případu spolu s dokumentací jeho průběhu včetně dokladu o neúspěšném vyzvání k nápravě a označení úřadu. Můţe jej podat pouze sama osoba, která se doţaduje ochrany, nikoliv ve prospěch jiných osob. V případě zastoupení je zapotřebí plné moci. Veškeré podněty ombudsmanovi k prošetření jsou zbaveny poplatků. Za situace, kdy podnět nespadá do jeho působnosti nebo se netýká osoby, která jej podala, ochránce celou věc odloţí 50

§ 3 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. § 6 zákona č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. 52 § 9 zákona č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. 51

29

(obligatorně).53 Zákon dále umoţňuje ochránci za níţe uvedených situací zváţit, zda šetření zahájí či nikoliv (tzv. diskreční oprávnění). Podnět můţe být odloţen (fakultativně), kdyţ: je neopodstatněný; nemá zákonem předepsané náleţitosti a ani nebyly doplněny; věc, které se podnět týká, je jiţ projednávána před soudem, anebo v dané věci soud rozhodl; jde o opakovaný podnět, který byl v minulosti jednou prošetřen a nepřináší nové skutečnosti; uplynula doba od právní moci rozhodnutí či události, které se stíţnost týká a mezi dnem podání podnětu delší neţ jeden rok.54 Fakultativní výčet důvodů, pro které ochránce můţe, ale nemusí podání odloţit, hodnotím jako vhodný. Domnívám se, ţe mimo obligatorních důvodů mu má být umoţněno zahájit šetření i přes jisté okolnosti (vady), a to se zřetelem k významu daného případu a účelu jeho fungování; případně zahájit šetření z vlastní iniciativy. Vzhledem k charakteru instituce by mu neměly být formální a administrativní poţadavky příkořím v jeho činnosti. V určitých případech ochránce zahajuje šetření, i kdyţ lhůta jednoho roku uplynula, ovšem řešení je tím více komplikováno. Po obdrţení konkrétní stíţnosti provádí ochránce nejprve předběţnou analýzu, zdali daná věc spadá do jeho působnosti a současně není předmětem nějakého soudního jednání, apod. Kdyţ je šetření ochráncem zahájeno, neboť jím nebyly shledány důvody pro jeho odloţení, vyrozumí o tomto stěţovatele. Proti úřadům, na které se vztahuje jeho působnost, můţe uplatnit svá vyšetřovací oprávnění.55 Současně všechny státní orgány a osoby vykonávající veřejnou správu mu jsou povinny na základě jeho poţádání poskytnout v mezích své působnosti při šetření pomoc.56 Pokud ochránce šetřením nezjistí porušení právních předpisů ani ţádná jiná pochybení, tak o tom písemně vyrozumí stěţovatele i konkrétní úřad a šetření ukončí. Jakmile však určitá porušení předpisů nebo pochybení shledá, sdělí svá zjištění úřadu a vyzve jej k vyjádření ve lhůtě 30 dnů. Za podmínky, kdy úřad ochránce vyrozumí s tím, ţe provádí nebo provedl 53

§ 12 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. § 12 odst. 2 zákona č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. 55 § 15 zákona č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. 56 § 16 zákona č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. 54

30

opatření vedoucí k nápravě a ochránce povaţuje toto opatření za dostatečné, podá stěţovateli i úřadu o tomto zprávu. Naopak kdyţ ve stanovené lhůtě ochránce vyjádření daného úřadu neobdrţel anebo ano, ale s přijatými opatřeními nesouhlasí, sdělí úřadu a stěţovateli své závěrečné stanovisko k dané věci spolu s návrhem opatření k nápravě. Zákon demonstrativním výčtem uvádí tyto moţné návrhy opatření k nápravě: zahájení řízení o přezkoumání rozhodnutí, úkonu nebo postupu úřadu, lze-li je zahájit z úřední moci, provedení úkonů k odstranění nečinnosti, zahájení disciplinárního nebo obdobného řízení, zahájení stíhání pro trestný čin, přestupek nebo jiný správní delikt, poskytnutí náhrady škody nebo uplatnění nároku na náhradu škody.57 Ochránce není oprávněn přímo ovlivňovat nebo zasahovat do činnosti úřadů, proto jeho návrhy na opatření mají spíše iniciační povahu. Jestliţe i přesto nedojde ke zjednání nápravy nebo jsou provedená opatření nedostatečná, má moţnost vyuţít svých sankčních opatření vyrozumí o tomto nadřízený úřad či vládu, případně můţe také o celé věci informovat veřejnost. Z časového a kapacitního hlediska je obtíţnější se obrátit na vládu, ale zpravidla to přináší kýţený výsledek – změna procesních postupů nebo změna zákona.58 Pokud je i tento krok zjevně neúčinný, podá zprávu Poslanecké sněmovně. Z vlastní iniciativy ochránce zahajuje šetření obvykle za situace, kdy se jedná o systémový problém nebo o problém, který byl odkryt na základě jeho dílčích šetření či médii. Často jde také o šetření v záleţitostech, ve kterých samotné osoby, ať uţ z jakýchkoliv důvodů stíţnost samy podat nemohou.

4. 6. Kancelář veřejného ochránce práv Vedle samotného ochránce práv byl zákonem zřízen i jeho zástupce, kterého můţe pověřit výkonem části své působnosti a zastupuje jej v jeho nepřítomnosti. Zástupce má stejné oprávnění jako ochránce a za stejných podmínek je i volen a odvoláván. Ochránce tak nemůţe jakýmkoliv způsobem ovlivnit výběr svého zástupce. Tato konstrukce je ve srovnání se 57 58

§ 19 zákona č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. ŠABATOVÁ, Anna. Ombudsman a lidská práva. Vyd. 1. V Brně : Doplněk, 2008. s. 127.

31

zahraničními právními úpravami ojedinělá a můţe zapříčinit v případě personální neshody ochránce a jeho zástupce výrazné obtíţe, a mít tak vliv na celé fungování této instituce. Odbornými zaměstnanci jsou asistenti. Kancelář ombudsmana je organizační sloţkou státu a jejím sídlem je Brno, ačkoli byla původně navrhována Praha. Prvním, u nás působícím ochráncem práv byl právník, advokát, politický nestraník, bývalý předseda Nejvyššího soudu a ministr spravedlnosti JUDr. Otakar Motejl. Funkci vykonával v období od 18. 12. 2000 do 9. 5. 2010 a svou osobností a erudicí poloţil základ a váţenost této instituce. Od 13. 9. 2010 zastává funkci po zesnulém doktoru Motejlovi JUDr. Pavel Varvařovský, který se bude muset vyrovnat s oblibou a silnou autoritou a uznávaností jeho předchůdce. Odborné předpoklady ale doktoru Varvařovskému přesto také nelze upřít. Působil mimo jiné v podnikové advokacii, byl soudcem Nejvyššího soudu a posléze soudcem Ústavního soudu ČR. Pozici zástupce veřejného ochránce práv v současnosti zastává RNDr. Jitka Seitlová (od roku 2007), v minulosti to byla Mgr. Anna Šabatová (2001-2007). Dalšími podrobnostmi personálního sloţení instituce veřejného ochránce práv se v této práci nadále nebudu zabývat, neboť to není samotným předmětem a cílem. Je třeba ale konstatovat, ţe výběr osoby ochránce je důleţitým krokem pro zajištění efektivního fungování a směřování této instituce, a o to tím víc, ţe dosud není její pozice ústavně zakotvena a disponuje pouze doporučujícími oprávněními. Za více neţ desetileté působení veřejného ochránce práv v České republice se dá vzhledem dosaţeným úspěchům a vybudovanému obrazu o této instituci i díky medializaci říci, ţe obecné povědomí v očích české veřejnosti existuje, coţ v prvních letech činnosti tomu tak zdaleka nebylo. Ve spolupráci ochránce a České televize vznikl také seriál pod názvem „Případ pro ombudsmana“, který byl vysílán na ČT1 a měl za úkol přiblíţit činnost ochránce a poukázat na případy, kterými se zabýval a pomohl k jejich zdárnému vyřešení. Kupříkladu Česká spořitelna, a.s., Fakultní nemocnice v Motole a aktuálně České dráhy, a.s. mají také svého ombudsmana, i kdyţ ne v tom pravém slova smyslu. Jedná se většinou o zaměstnance dané společnosti, který se zabývá vyřizováním stíţností. Zřizování takzvaných soukromých ombudsmanů dokazuje, ţe tato instituce nezůstala bez povšimnutí a je do značné míry zpopularizována.

32

4. 7. Principy dobré správy V prvém paragrafu zákona o Veřejném ochránci práv se uvádí, ţe ochránce působí k ochraně osob před jednáním úřadů, pokud jej jejich jednání v rozporu s právem nebo neodpovídá principům dobré správy. Snahou je tedy předcházet také špatné správě. Přesná specifikace co přesně „dobrá správa“ je, však v zákoně a jiných právních předpisech chybí a záleţí tedy na správním uváţení; coţ je v podstatě další vágní pojem. Ostatně správní řád59 s tímto pojmem také pracuje, ale výslovně nestanovuje. Principy dobré správy pak je tedy moţné pojímat jak extenzivním, tak restriktivním způsobem a otázkou zůstává, co lze ještě pod tento termín subsumovat. Jaké jednání je ze strany orgánů státní správy ještě respektováním principů dobré správy, a které lze povaţovat za jejich porušení. Na základě výše uvedených důvodů s cílem ustanovit interpretaci tohoto pojmu podle určitých pravidel došlo k vydefinování principů dobré správy samotným veřejným ochráncem práv pro svou aplikační praxi. Za účelem sblíţení názorů na tuto problematiku se uskutečnila dne 22. 3. 2006 k tomuto konference v Kanceláři veřejného ochránce práv. Vznikl Souhrn hlavních principů dobré správy – tzv. desatero, vycházející z poznatků realizovaných šetření ochráncem. Do jisté míry byl inspirací Evropský kodex řádné správní praxe vypracovaný Evropským ombudsmanem. Výčet principů a tendencí se můţe vlivem vývoje společnosti a rozvojem kupříkladu elektronické komunikace měnit, proto skutečnost, ţe nejsou zákonem stanoveny, se nejeví aţ tak kontraproduktivně.

Principy dobré správy definované veřejným ochráncem práv: 1) Dodrţování právního řádu – povinnost úřadu a úředníků postupovat v souladu správními předpisy, stanovisky nadřízených orgánů a judikaturou soudů, a pouze na jejich základě realizovat svou činnost v rámci pravomocí, 2) Nestrannost – poţadavek na rovné zacházení se všemi osobami s moţností se vyjádřit, 3) Včasnost – zavázání úřadu vyřizovat podání v rozumném a přiměřeném čase bez zbytečných průtahů, 4) Předvídatelnost – důraz na shodné rozhodování úřadu, tak jako v obdobných případech v minulosti. V případě odchýlení od dosavadní praxe svůj postup odůvodnit.,

59

§ 8 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů.

33

5) Přesvědčivost – úřad poskytuje osobě přiměřeně během řízení informace o zjištěných skutečnostech a o jejích povinnostech vůči úřadu a informuje ji o svém budoucím postupu. Stejně tak odůvodnění rozhodnutí má být přesvědčivé., 6) Přiměřenost – při uplatňování svých pravomocí zohledňuje úřad mimořádnou situaci určité osoby a její oprávněné zájmy takovým způsobem, aby jeho postup nebyl nepřiměřeně tvrdý, 7) Součinnost – usilování úřadu o komplexní řešení problému dané osoby aţ do jeho vyřešení, 8) Odpovědnost – nevyhýbání úřadu se posoudit předběţnou otázku nebo přijmout rozhodnutí ve věci, která spadá do jeho působnosti. Pokud úřad učiní chybu, přizná ji, písemně se za ni omluví a přijme účinná opatření k nápravě., 9) Otevřenost – úřad umoţňuje osobám nahlíţet do všech úředních dokumentů a pořizovat si jejich kopie, ovšem s ohledem na ochranu osobních údajů, utajované skutečnosti aj., 10) Vstřícnost – úředníci se chovají k osobám s respektem, zdvořilostí a jsou jim nápomocni.60 Ostatně vláda České republiky dne 21. března 2001 usnesením přijala Kodex etiky zaměstnanců ve veřejné správě61, kterým ukládá členům vlády a vedoucím ústředních orgánů státní správy, aby vydali Kodex pro své úřady a seznámili s ním své zaměstnance. Kodex má doporučující charakter a klade důraz na budování důvěry veřejnosti ve veřejnou správu, dodrţování zákonnosti při rozhodování, rovný přístup, odbornost, objektivita, nestrannost, efektivní výkon veřejné správy a spolu s tím vhodné chování jejich zaměstnanců. Zakazuje se střet zájmů, zneuţití úředního postavení a politická činnost, která by mohla narušit důvěru občanů ve výkon sluţební povinnosti zaměstnance. Kodex se vztahuje jak na zaměstnance správních úřadů, tak na zaměstnance územních samosprávných celků. Rozhodně větší míra závaznosti tohoto Kodexu a sankční ustanovení v případě jeho porušení by neuškodily. To mimo jiné také souvisí s absencí resp. neúčinností zákona o státní sluţbě (sluţebního zákona). 60

HRABCOVÁ, Dana (editor). Principy dobré správy : sborník příspěvků přednesených na pracovní konferenci : Kongresový sál Kanceláře veřejného ochránce práv, Brno, 22. března 2006. 1. vyd. Brno : Masarykova univerzita pro Kancelář veřejného ochránce práv, 2006. s. 15-17. 61 Usnesení vlády České republiky ze dne 21. března 2011 č. 270 + příloha.

34

5. Postavení veřejného ochránce práv v ČR de lege ferenda S ohledem na charakter činnosti a postavení veřejného ochránce práv lze konstatovat, ţe tento institut v rámci kontrolního systému veřejné správy zaujímá důleţité postavení a vhodným způsobem jej doplňuje. Můţe postihnout i takové situace, kdy bychom si se samotným právním předpisem nemohli vystačit. Jeho kompetence dopadá i na právně nepodloţitelné případy jednání orgánů státní správy, které jsou v rozporu s principy dobré správy. Postupem času se ukázalo, ţe existence této vnější kontrolní instituce je opodstatněná a dosahuje aţ v mnohdy neřešitelných záleţitostech jistých úspěchů a nápravy, a to paradoxně „pouze“ za pouţití svých iniciačních doporučení a stanovisek bez jakékoliv nařizovací pravomoci. Je tím dokázáno, ţe není vţdy zapotřebí, aby orgán disponoval značnou mocí, ale ţe při jeho vhodné koncepci, která se skloubí s kvalifikovaným personálním obsazením, lze dosáhnout dobrých výsledků a všeobecné uznávanosti a respektu v jím vyslovených názorech. V podstatě od zřízení veřejného ochránce práv, ale i před tím, se objevují úvahy a diskuze, zdali by nebylo vhodné jej nadát na místo funkce iniciační, funkcí dozorovou nebo oprávněním autoritativně nařizovat zjednání nápravy. Odborný názor je takový, ţe jeho funkční pojetí by nemělo být měněno, ba naopak nadále stavět na jeho specifickém nenařizovacím postavení, které dává prostor pro sebeuvědomění.62 Domnívám se, ţe právě změna pravomoci by narušila tradiční pojetí ochránce a v podstatě přetvořila tuto instituci na úplně jiný druh kontroly, čímţ by ztratila svůj smysl. Další tendencí mohou být názory na změnu obsahu a rozsahu kontrolovaných činností. V současnosti jsou předmětem jeho kontroly orgány státní správy a na úrovni územní samosprávy pouze orgány vykonávající přenesenou působnost. Nabízí se tedy rozšíření jeho působnosti i na úřední výkon samosprávy v záleţitostech samostatné působnosti. Obzvláště pak v otázkách dodrţování zákonnosti zastupitelskými orgány (rozhodování o zaloţení nebo rušení právnických osob, vydávání obecně závazných vyhlášek), hospodaření s majetkem obce či kraje a správními delikty. Změnu lze realizovat na základě Ústavy63, kde se uvádí, ţe stát můţe zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyţaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem. Vzhledem k tomu, ţe tento úřední výkon nabývá na významu a rozšiřuje se jeho rozsah, jeví se jako ţádoucí, aby byl také podroben

62

PRŮCHA, P. Správní právo: obecná část. 7. doplněné a aktualizované vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2007. s. 350-351. 63 Článek 101 odst. 4 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústavy České republiky, ve znění pozdějších předpisů.

35

kontrolní působnosti veřejného ochránce práv.64 Činnost na místní úrovni je v podstatě srovnatelná s činností na úrovni státní. Často diskutovaným tématem je problematika, jestli by nebylo vhodné zakotvit instituci veřejného ochránce práv do naší Ústavy a zařadit se tak po bok států jako je například Švédsko, Dánsko, Rakousko, Španělsko nebo Polsko. Některé státy se vydaly cestou ústavní reglementace aţ postupem času existence instituce ombudsmana na základě samotného zákona. Osobně jsem pro ústavní zakotvení a povaţuji to za ţádoucí. Argumentem svědčícím pro ústavněprávní úpravu je posílení jeho postavení, vztah k příslušným orgánům státu dle teorie dělby moci a snaha zamezit jednoduchému zrušení instituce „obyčejným“ zákonem. Současně s ohledem na to, ţe se také zabývá takovou zásadní problematikou, jako je dohled nad dodrţováním základních práv a svobod, tak je naprosto nezbytné, aby opora na ústavní úrovni existovala. Ústavní zakotvení instituce veřejného ochránce práv by mohla rozšířit i jeho pravomoc cestou zákonodárné iniciativy nebo moţnosti podání návrhu na zrušení zákona (nikoliv pouze podzákonného) u Ústavního soudu či podání ústavní stíţnosti ve prospěch určitého stěţovatele v zvlášť závaţném veřejném zájmu. Ostatně jistým posunem by bylo i odbourání podání ţaloby ve veřejném zájmu k správnímu soudu přes nejvyššího státního zástupce tak, aby tento krok mohl činit sám a přímo. Vladimír Sládeček k tomuto uvádí, ţe aktivní legitimace ochránce k podání ţaloby ve veřejném zájmu byla potlačena z toho důvodu, ţe by to neodpovídalo modelu klasického ombudsmana, který má toliko iniciační pravomoc.65 Na tomto místě si také dovolím zmínit i moţné úskalí volby samotného ochránce a jeho zástupce. Vzhledem k tomu, ţe jsou stejným způsobem voleni a v případě personálního nesouladu těchto osob by mohla být činnost této instituce výrazně ovlivněna, tak si myslím, ţe by nebylo od věci systém volby zástupce změnit takovým způsobem, aby si ochránce mohl takovou osobu po splnění určitých kvalifikačních kritérií vybrat sám, neboť by měli a do budoucna budou muset také spolu lidsky vycházet. Šéf si většinou také vybírá své podřízené. Kosmetickou záleţitostí je pak pouţívání malého „v“ v názvu veřejného ochránce práv. S ohledem na důleţitost a váţenost této instituce by nebylo od věci ustanovit označování s velkým „V“. 64

PRŮCHA, P. Správní právo: obecná část. 7. doplněné a aktualizované vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2007. s. 351. 65 SLÁDEČEK, Vladimír. Veřejný ochránce práv: první rok činnosti. Časopis pro právní vědu a praxi. Brno : Masarykova univerzita. Právnická fakulta, 2002, roč. 10, č. 2., s. 162. ISSN 1210-9126.

36

6. Z činnosti veřejného ochránce práv ČR Předmětem této kapitoly je prezentace vybraných případů z praxe ochránce, kterými se ve své činnosti zabýval. Výběr byl uskutečněn na základě vhodnosti tématu a pouţitých metod při šetřeních. Důraz jsem také kladl na důleţitost případu a jeho společenský dopad, stejně jako i na medializaci dané kauzy. Smyslem je poukázat na jeho činnost a postupy při řešení jednotlivých situací, které se reálně odehrály a přispět tak k vytvoření určitého povědomí o fungování celé instituce. Kapitola obsahuje šetření, kterých se ochránce ujal na základě stíţnosti, ale i z vlastní iniciativy. Určité skutečnosti, které nemají důleţitý význam pro podstatu věci, byly záměrně vypuštěny.

6. 1. Neposkytnutí informací Českou obchodní inspekcí 6. 1. 1. Důvody pro zahájení šetření Veřejný ochránce na základě skutečností, které se dozvěděl z tiskového prohlášení nevládní organizace Růţový panter a z tiskové zprávy Otevřené společnosti, o.p.s. ve věci odmítnutí zveřejnit názvy pokutovaných společností provozujících čerpací stanice pohonných hmot Českou obchodní inspekcí, se rozhodl, ţe tento případ z vlastní iniciativy prošetří – zahájí šetření, neboť jiţ samotné informace nasvědčovaly protizákonnému postupu. Záleţitostí se zabývala RNDr. Jitka Seitlová, zástupkyně veřejného ochránce práv v rámci své svěřené působnosti.

6. 1. 2. Skutková zjištění Na základě výše uvedeného se zástupkyně veřejného ochránce práv obrátila s ţádostí o stanovisko na ústřední ředitelku České obchodní inspekce, která k tomuto sdělila, ţe Česká obchodní inspekce (dále jen „ČOI“) jiţ obdrţela mnoho ţádostí o poskytnutí informace o výsledcích správních řízení v záleţitosti kvality, resp. nedostatečné kvality pohonných hmot dle zákona o svobodném přístupu k informacím. Ty však odmítla poskytnout rozhodnutím o odmítnutí poskytnutí informace zejména s odkazem na výjimku § 11 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím66, tedy ţe jde o informace získané od třetí osoby v rámci 66

Zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů.

37

kontrolní činnosti, na které se vztahuje povinnost mlčenlivosti. Dalšími argumenty bylo, ţe zveřejnění sankcionovaných subjektů by bylo diskriminační, protoţe kontrolu není moţno provést současně u ostatních provozovatelů a ţe kontrola se vztahuje na konkrétní vzorek a daný čas. Oporou bylo i rozhodnutí Nejvyššího soudu o přiznání náhrady škody podnikateli za dřívější zveřejnění ČOI.

6. 1. 3. Závěr šetření Po právním rozboru kauzy formulovala RNDr. Jitka Seitlová v souvislosti s § 18 zákona č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, závěr, kterým ukončila své šetření, a to následovně: „Rozhodnutí o odmítnutí poskytnutí informace v podobě jmen provozovatelů čerpacích stanic, jimţ byly uděleny pokuty, je nezákonné. Obecné setrvávání inspekce na tomto stanovisku můţe závaţně narušit léta pečlivě budovaný systém transparentnosti a otevřenosti veřejné správy.“67 Zpráva o výsledku šetření byla následně zaslána ČOI, aby se ve lhůtě do 30 dnů od doručení ke zjištěním vyjádřila a podala informaci, jaké byly přijmuty kroky ke zjednání nápravy. V postupu ČOI byly shledány pochybení, a to zejména s ohledem na ústavně chráněné právo na informace, které je jedním z druhů kontroly veřejné správy. Dokonce samotný zákon o České obchodní inspekci68 hovoří o tom, ţe „Česká obchodní inspekce zobecňuje poznatky z výkonu kontroly a předchází vzniku nedostatků, zejména včasným odhalováním jejich příčin, výchovným působením a zveřejňováním výsledků kontrol“. Povinností ČOI je tedy dle dikce zákona zveřejňovat výsledky kontrolních zjištění ze své iniciativy. Dle názoru zástupkyně ochránce je k účinnému předcházení vzniku nedostatků zapotřebí zveřejňovat taktéţ názvy podnikatelů, u kterých byly nedostatky shledány, nicméně s ohledem na mnoţství kontrolovaných subjektů není prakticky moţné a únosné zveřejňovat všechna zjištění, ale u zásadních kontrol by tomu tak mělo být. V daném případě šlo o neposkytnutí informací na základě ţádosti, nikoliv o zveřejňování. Při odmítnutí poskytnutí informace ČOI argumentovala jednou z výjimek, na základě které můţe orgán státní správy poskytnutí informace odepřít. Je pravdou, ţe dle výjimky § 11

67

Zpráva o šetření postupu České obchodní inspekce při poskytování informací o své činnosti a při zveřejňování výsledků kontrol, sp. zn.: 3186/2008/VOP/DS. [online]. Brno: Veřejný ochránce práv, změněno 03. 02. 2011 [cit. 2011-03-26]. s. 7. Dostupné z: . 68 § 3 písm. d) zákona č. 64/1986 Sb., o České obchodní inspekci, ve znění pozdějších předpisů.

38

odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím jsou zaměstnanci provádějící kontrolní činnost vázáni mlčenlivostí (podle zákona o státní kontrole69), ale poslední věta odstavce celou konstrukci v podstatě rozbíjí: „Povinný subjekt poskytne pouze ty informace, které při plnění těchto úkolů vznikly jeho činností“. K tomuto ustanovení ČOI nepřihlíţela, i kdyţ by měla. Informace o výsledku kontroly v rámci správního řízení je informací, které vznikla činností povinného subjektu. Výjimka se tedy k tomuto konkrétnímu případu nemůţe vztahovat. Institut mlčenlivosti se vţdy vztahuje pouze na fyzické osoby, v tomto případě na jednotlivé pracovníky, tudíţ odůvodnění ČOI jakoţto správního úřadu z důvodu povinnosti mlčenlivosti je mylné. Pokud by mlčenlivost byla brána všeobecně, tedy i na úřad jako celek, pak by došlo k absurdní situaci - právo na informace by nebylo moţné vůbec aplikovat. Poukázání na rozhodnutí Nejvyššího soudu70 není moţno brát za zřetel. Jednalo se pouze o zveřejnění určitých chybných údajů ohledně kvality pohonných hmot, bez jakékoliv bliţší spojitosti s naším případem. Rozhodnutí ke konkrétnímu případu nelze povaţovat za judikát.

6. 1. 4. Závěrečné stanovisko Ke zprávě o šetření se ředitelka ČOI ústně vyjádřila, ţe se i nadále domnívají, ţe nejsou oprávněni poskytovat názvy kontrolovaných podnikatelů s odkazem na jejich dřívější zdůvodnění. Vzhledem k tomu, ţe dotčený orgán – ČOI neprovedla na základě zprávy o šetření patřičné a adekvátní kroky k nápravě, vyslovila zástupkyně veřejného ochránce práv ve věci závěrečné stanovisko spolu s opatřením k nápravě. Zástupkyně trvá na tom, ţe „informace o kontrolovaném subjektu bezprostředně související s předmětem kontroly je ČOI povinna poskytnout, neboť se jedná o informace, které vznikly činností povinného subjektu při plnění jeho úkolů.“71 V souladu s § 19 zákona č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, jako opatření k nápravě zástupkyně vyzvala ČOI, aby změnila svůj právní názor a řídila se jejími závěry. Pokud by nedošlo ke změně právního názoru, iniciovala by zástupkyně přezkumná řízení. Závěrečné stanovisko bylo zasláno ČOI s výzvou o upuštění od dosavadního právního názoru a podání odpovědi k tomuto do 30 dnů od doručení. Vzhledem k tomu, ţe právní názor nebyl změněn, obrátila se zástupkyně na 69

Zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů. Usnesení Nejvyššího soudu ČR ze dne 20. 12. 2006, čj. 25 Cdo 2840/2004. 71 Závěrečné stanovisko k postupu České obchodní inspekce při poskytování informací o své činnosti a při zveřejňování výsledků kontrol, sp. zn.: 3186/2008/VOP/DS. [online]. Brno: Veřejný ochránce práv, změněno 03. 02. 2011 [cit. 2011-03-26]. s. 2. Dostupné z: . 70

39

nadřízený orgán – Ministerstvo průmyslu a obchodu a současně přistoupila k sankci podle ustanovení zákona72, tedy ke zveřejnění celého případu včetně právní kvalifikace tak, aby bylo moţné se o ni opřít u případného řízení u správního soudu. V lednu letošního roku poprvé zveřejnila ČOI výsledky kontrol pohonných hmot za rok 2010 na základě sjednocení právních názorů s Ministerstvem průmyslu a obchodu. Ke změně postoje přispěl také názor veřejného ochránce práv, resp. jeho zástupkyně. Dne 22. 3. 2011 podepsal prezident ČR novelu zákona č. 311/2006 Sb., o pohonných hmotách, ve znění pozdějších předpisů, která mimo jiné nařizuje ČOI zveřejňovat podrobnější informace (na internetu) o prodejcích nekvalitních pohonných hmot po pravomocném rozhodnutí. Lze tedy konstatovat, ţe zapojení zástupkyně veřejného ochránce práv do případu (vyjádření jejího stanoviska) bylo úspěšné a výrazně napomohlo k řešení, i kdyţ reakce nebyla okamţitá. Tato kauza názorně přibliţuje jednotlivé procesní postupy ochránce v praxi včetně jeho iniciační pravomoci. Troufám si říci, ţe pokud by ochránce nejednal, nezakročil by nikdo. Je tím dokázána opodstatněnost této instituce v rámci kontroly ve veřejné správě, kterou vhodným způsobem doplňuje.

6. 2. Přijímání dětí do mateřských školek 6. 2. 1. Důvody pro zahájení šetření Na veřejného ochránce práv se obrátila matka dítěte se stíţností, ţe ředitelka mateřské školy odmítla přijmout jejího syna k předškolnímu vzdělávání na základě zamítavého rozhodnutí podle § 34 školského zákona73. Odůvodněním byla skutečnost, ţe oba rodiče nemají trvalý pobyt v daném městě. Ochránce se následně rozhodl danou věc prošetřit.

6. 2. 2. Skutková zjištění Dne 19. 4. 2010 vydala ředitelka mateřské školy rozhodnutí o nepřijetí dítěte k předškolnímu vzdělávání z důvodu nesplnění kritérií – nesplnění podmínky trvalého pobytu obou rodičů. Matka se poté obrátila s odvoláním na Krajský úřad Středočeského kraje, který 72

§ 20 zákona č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů. 73

40

svým rozhodnutím původní rozhodnutí ředitelky zrušil zejména z důvodu nedostatečného odůvodnění s odkazem na § 68 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů, a věc vrátil k novému projednání. Vytknuty byly také další vady rozhodnutí (absence odvolacího orgánu, nedoručení do vlastních rukou). Ředitelka mateřské školy dne 8. 7. 2010 vydala nové rozhodnutí, ve kterém ţádost opětovně zamítla s odůvodněním, ţe mimo kritéria trvalého bydliště obou rodičů jsou dále přednostně přijímáni děti předškolního věku (rok před nástupem na základní školu) a sourozenci dětí, které mateřskou školu jiţ navštěvují. Rodiče dítěte se proti rozhodnutí znovu jiţ neodvolali.

6. 2. 3. Závěr šetření Ochránce v rámci svého právního hodnocení spatřuje v rozhodnutí ředitelky mateřské školy nesoulad s právními předpisy. Právo na vzdělání je ústavně zaručené právo dle článku 33 Listiny základních práv a svobod, a spadá pod něj i přístup ke vzdělání v mateřské škole. Omezení práv uvedených v Listině základních práv a svobod74 musí být šetřeno podle jejich podstaty a smyslu. Ústavní soud stanovil tzv. test proporcionality – podmínky, které je zapotřebí při omezení práva splnit. Z hlediska účelu musí být omezení vhodné, potřebné a přiměřené. Ochráncem bylo shledáno rozhodování ředitelky za neadekvátní a nepřiměřené jiţ s ohledem na první podmínku, účelnost. Zároveň chybí v rozhodnutí cíl, pro který bylo právo na vzdělání omezeno a důvod absence trvalého pobytu obou rodičů je taktéţ nevhodný.75 Dále je poukazováno na skutečnost, ţe ředitel/ka mateřské školy rozhoduje o přijetí dítěte k předškolnímu vzdělávání jako správní orgán při výkonu státní moci dle školského zákona76 a s tím souvisí i to, ţe státní moc je moţno uplatňovat jen v mezích stanovených zákonem. Ředitelkou uváděné kritérium trvalého pobytu obou rodičů není moţno brát na zřetel, protoţe ţádný zákon jej neuvádí, a tak nemůţe být také uplatňováno. Výjimku tvoří § 34 odst. 4 školského zákona, kdy se přednostně přijímají děti v posledním roce před zahájením povinné školní docházky za podmínky trvalého pobytu dítěte, nikoliv rodičů. Pochybení konstatoval 74

Článek 4 odst. 4 ústavního zákona č. 2/1993 Sb., Listiny základních práv a svobod, ve znění pozdějších předpisů. 75 Průběžná zpráva o šetření ve věci rozhodnutí ředitelky Mateřské školy v Roztokách (Spěšného 288) o nepřijetí dítěte k předškolnímu vzdělávání, sp. zn.: 2813/2010/VOP/LO. [online]. Brno: Veřejný ochránce práv, změněno 22. 03. 2011 [cit. 2011-03-26]. s. 2. Dostupné z: . 76 § 34 a § 165 odst. 2 písm. b) zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů.

41

ochránce v rozhodnutí téţ s ohledem na principy dobré správy – princip správnosti rozhodnutí (formální a materiální stránky) a řádné odůvodnění. Zpráva o provedeném šetření byla ukončena s tím, ţe rozhodnutí nesplňuje poţadavky správního řádu, princip správnosti správního rozhodování a nerespektuje zásadu rovného postavení procesních stran a nestranný přístup správního orgánu.77 Svou zprávu ochránce zaslal ředitelce mateřské školy k vyjádření do 30 dnů od doručení o přijatých opatřeních vedoucích k nápravě. Současně byla zpráva zaslána Krajskému úřadu Středočeského kraje jako podnět pro zahájení přezkumného řízení a dále pak samotné matce dítěte.

6. 2. 4. Závěrečné stanovisko V stanovisku se ochránce zabývá zejména odůvodněním o nepřijetí dítěte do mateřské školy

a

otázkou

jeho

přiměřenosti

v souvislosti

se

zákazem

diskriminace

dle

antidiskriminačního zákona a dalších právních předpisů. S ohledem na mnoţství obdrţených stíţností v této věci, provedl ochránce poněkud komplexnější analýzu této problematiky. Z dikce školského zákona78 je vzdělávání zaloţeno na zásadě rovného přístupu bez jakékoliv diskriminace. Z pohledu antidiskriminačního zákona a důvodů v něm uvedených79, nelze poţadavek na trvalý pobyt obou rodičů brát za diskriminační, neboť v zákoně označen takto není. Nicméně v jednání ředitelky lze spatřovat tzv. diskriminaci nepřímou80, kdy na základě zdánlivě neutrálních kritérií nebo praxe je osoba znevýhodněna proti ostatním. Trvalý pobyt rodičů, jeţ je poţadován, znemoţňuje vzdělávání dětí cizích státních příslušníků, kteří mohou obdrţet povolení k trvalému pobytu na území ČR, nikoliv však k trvalému pobytu v dané obci. Dále také v případě rozvedených rodičů s odlišným trvalým pobytem, ale současně střídajících se o péči o dítě je poţadavek zcela nelogický a obtíţně realizovatelný. Vzhledem na ústavně zaručená práva ochránce konstatuje, ţe jednání ředitelky je protiprávní, i kdyţ jej nelze označit za diskriminační. Je v rozporu s článkem 33 Listiny 77

Průběžná zpráva o šetření ve věci rozhodnutí ředitelky Mateřské školy v Roztokách (Spěšného 288) o nepřijetí dítěte k předškolnímu vzdělávání, sp. zn.: 2813/2010/VOP/LO. [online]. Brno: Veřejný ochránce práv, změněno 22. 03. 2011 [cit. 2011-03-26]. s. 3. Dostupné z: . 78 § 2 odst. 1 písm. a) zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů. 79 § 2 odst. 3 zákona č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací a o změně některých zákonů (antidiskriminační zákon). 80 § 3 odst. 1 zákona č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací a o změně některých zákonů (antidiskriminační zákon).

42

základních práv a svobod – právem na vzdělání a současně školský zákon a ani ţádný jiný právní předpis nestanovuje jako kritérium pro přijetí trvalý pobyt obou rodičů. Jedná se o protiústavní zásah do práva na vzdělání a není v souladu s principy dobré správy – nesplněny formální a materiální náleţitosti rozhodnutí včetně řádného odůvodnění.81 V části odůvodnění, ve kterém ředitelka mateřské školy uvádí, ţe přednostně byly přijaty děti sourozenců, kteří jiţ zařízení navštěvují, se jedná o přímou diskriminaci podle § 1 odst. 1 písm. i) a § 2 odst. 4 antidiskriminačního zákona – diskriminace na základě pohlaví (mateřství a otcovství). Ochránce k této problematice uveřejnil také tiskovou zprávu pod názvem „Kritéria pro přijetí do mateřské školky se mají týkat dětí, nikoli posuzovat jejich rodiče“82 ze dne 16. 2. 2011. Upozorňuje na skutečnost, ţe počet volných míst je niţší neţ počet dětí. Úskalím je také to, ţe ředitel mateřské školy o přijetí dítěte ke vzdělávání rozhoduje sám jako správní orgán na základě školského zákona a nemůţe do něj vstupovat a ovlivňovat její zřizovatel (zpravidla obec), který mateřskou školu řídí a finančně zabezpečuje. Ochránce respektuje postup ředitelů, kteří za účelem většího zprůhlednění stanovují různá kritéria pro přijetí dětí k předškolnímu vzdělávání, ovšem musí být v souladu se zákonem. Jako nejčastější kritéria, která jsou nebo případně mohou vykazovat v určitých konkrétních případech diskriminační jednání, ve své tiskové zprávě ombudsman uvádí: věk, zdravotní stav dítěte, vztah rodičů k obci a orgánům veřejné moci, zaměstnanost rodičů, trvalý pobyt, sourozenci dítěte. Rozšíření působnosti veřejného ochránce práv ve věcech práva na rovné zacházení a ochrany před diskriminací znázorněném na tomto případu hodnotím jako velkým přínosem. Navíc oproti soudu má ochránce k posuzování diskriminace a její míry vhodnější prostředky. Můţe posuzovat nad rámec zákonnosti i jiné aspekty lidsko-právní povahy a svou neformální činností dosahovat lepších kontrolních výsledků. Troufám si říci, ţe do budoucna se bude mnoţství stíţností ubírat směrem právě do oblasti diskriminačního jednání.

81

Stanovisko veřejného ochránce práv k rozhodnutí ředitelky MŠ, sp. zn.: 2813/2010/VOP/DV. [online]. Brno: Veřejný ochránce práv, změněno 22. 03. 2011 [cit. 2011-03-26]. s. 5. Dostupné z: . 82 Veřejný ochránce práv : Tiskové zprávy 2011 - Kritéria pro přijetí do mateřské školky se mají týkat dětí, nikoli posuzovat jejich rodiče [online]. Změněno 16. 02. 2011 [cit. 2011-03-26]. Dostupné z: .

43

6. 3. Situace v psychiatrických léčebnách 6. 3. 1. Důvody pro zahájení šetření Ochránce má základě novely zákona o Veřejném ochránci práv s účinností od 1. 1. 2006 provádět v rozsahu své působnosti kontrolu zařízení, kde se nacházejí osoby omezené na svobodě. U kontroly takovýchto zařízení se uplatňuje odlišný postup při zveřejňování výsledků šetření. Ochránce neuvádí svá jednotlivá kontrolní zjištění, ale zpracovává je souhrnně do všeobecné zprávy z kontrolovaných zařízení stejného typu a následně zveřejňuje na internetových stránkách83. Ze své vlastní iniciativy v polovině roku 2008 provedl systematické návštěvy osmi psychiatrických léčeben, na základě kterých uveřejnil na svých webových stránkách tiskovou zprávu pod názvem „Ochránce k situaci v psychiatrických léčebnách“84.

6. 3. 2. Skutková zjištění Návštěvy psychiatrických léčeben byly předem neohlášené a obsahovaly prohlídku daného zařízení včetně uzavřených oddělení, konzultace s vedením, personálem a pacienty, seznámení se s vnitřními předpisy a dokumenty. Jeho činnost se soustředila na právní aspekty hospitalizace a na dodrţování práva na osobní svobodu člověka, jeho nedotknutelnost a soukromí. Závaţná pochybení jako je kruté zacházení nebo mučení nebyla zjištěna. Ochránce ve své zprávě vytknul zejména nedostatek finančních prostředků vynakládaných na tato psychiatrická zařízení, coţ ve svém důsledku vede ke špatným podmínkám a chátrání objektů. Léčebny mají často nevyhovující prostory pro umístění svých pacientů, díky nimţ musejí být ve svém pohybu více omezováni. Úskalím jsou také malé úhrady na péči od zdravotních pojišťoven, které neodpovídají reálným nákladům na jednoho pacienta. Další výtkou je absence soukromí a klidu v uzavřených příjmových odděleních, kde jsou umístěni pacienti s různými chorobami pohromadě, coţ nevede ke zlepšení s ohledem na diferenciaci diagnóz a v ideálním případě rozdílnému přístupu k jejich léčení.

83

Veřejný ochránce práv [online]. Změněno 23. 03. 2011 [cit. 2011-03-26]. Dostupné z: . 84 Veřejný ochránce práv : Tiskové zprávy 2008 - Ochránce k situaci v psychiatrických léčebnách [online]. Změněno 17. 01. 2011 [cit. 2011-03-26]. Dostupné z: .

44

V některých případech spolu se souhlasem s hospitalizací podepisují pacienti zároveň souhlas se všemi léčebnými úkony. Tím nejsou respektovány práva pacienta, protoţe obecně formulovaný informovaný souhlas by neměl být poţadován. Lze jej pouţít pouze na léčebné postupy a vyšetření realizované v blízké době. Mnohdy je také po pacientech gerontopsychiatrických odděleních poţadován písemný souhlas s hospitalizací, kteří ho podepíší, ale kvůli svému onemocnění nemohou plně vnímat realitu. Proto by měl lékař stanovit kompetenci k tomuto úkonu na základě jeho zdravotního stavu. Doporučením ochránce je úprava pravidel pro přijímání a drţení pacientů. Namítána je také nedostatečná právní úprava pro

pouţívání

omezovacích

prostředků

(pouze

metodické

opatření

Ministerstva

zdravotnictví), které jsou aplikovány často nad rámec účelu, nehumánně – při nedostatečném personálním obsazení pro zajištění bezpečnosti či dlouhodobě. Poţadavkem je důsledná indikace uţití takového prostředku přímo lékařem (nikoliv sestrou) a učinění záznamu o tomto do zdravotní dokumentace, pokud se nejedná o bezodkladné řešení. Závěrem ochránce dospěl k názoru, ţe by měla být ze strany ministerstev a samospráv vyřešena absence sítě návazných sociálních sluţeb, kam by byli umísťování pacienti, kteří jiţ nevyţadují neustálou zdravotní péči a dohled v psychiatrické léčebně, ale jsou doléčováni ambulantně a vlivem hospitace ztratili sociální zázemí. Stávající situace, kdy pacient i přesto zůstává v léčebně, je značně finančně náročná. Tuto problematiku ochránce navrhuje a současně vyzívá k řešení. Na tomto případě je doloţeno preventivní působení ochránce a skutečnost, ţe během šetření mohou vyplynout taková zjištění, která zdánlivě s případem nemají ţádnou spojitost, ale je třeba je naléhavě řešit. Proto na ně také poukazuje. Ochránce má moţnost realizovat šetření i za situace, u které ještě nedošlo k jistému porušení či pochybení, ale mohlo by dojít nebo jsou obavy, ţe dochází. Zabýval se zejména otázkou osobní svobody osob v těchto zařízeních a v té souvislosti i pravidly pro uţití prostředků omezujících jejich pohyb. Jestli nejsou pouţívány nadbytečně a neúčelně. Díky těmto preventivním kontrolám ochránce je moţno zjišťovat skutečnosti, které zpravidla rezortní kontrolní orgány vzhledem k odlišnému pojetí jejich kontrolní činnosti neodhalí. Dalším aspektem je také to, ţe osoby umístěné v těchto zařízeních obvykle nemají takové právní vědomí, aby se mohly účinně bránit a obrátit na kompetentní orgány; nebo jim to jejich zdravotní stav neumoţňuje.

45

7. Komparace se zahraniční právní úpravou 7. 1. Velká Británie Ve Velké Británii existuje více druhů ombudsmanů pro určité typy činností a kaţdý má svá vlastní pravidla fungování. Jsou tedy specializováni k danému úkolu. Domnívám se, ţe by v České republice vzhledem k velikosti země a počtu obyvatel byl tento postup kontraproduktivní. Nese to s sebou i větší míru nepřehlednosti, na koho se v té které věci obrátit. Stejně jako u nás, mají ombudsmani ve Velké Británii oprávnění k výslechu úředníka, mohou zjišťovat informace a ověřovat doklady, na základě kterých vyslovují svůj závěr. V roce 1967 byl ustanoven parlamentní komisař pro správu (Parliamentary Commissioner for Administration, the Parliamentary Ombudsman), který se zabývá případy špatné správy a porušování práv v oblasti výkonu veřejné správy, o nichţ se dozvěděl od poslanců Dolní komory parlamentu.85 Do funkce je jmenován na návrh vlády panovníkem a odlišností oproti ostatním státům bylo, ţe se občané na něj původně nemohli obracet přímo, ale zprostředkovaně přes parlament, který uděloval souhlas se zahájením šetření ombudsmana – tzv. poslanecký filtr. Postup se ale neosvědčil. Od roku 1978 došlo ke změně. Pouţívá se revidovaný systém nepřímého přístupu, který spočívá v tom, ţe ombudsman zasílá oprávněnou stíţnost, kterou od občana obdrţel příslušnému poslanci s doloţkou, ţe je v případě jeho souhlasu připraven zahájit šetření.86 Jak tomu zpravidla u ombudsmanských institucí bývá, tak i tento nemá pravomoc ke zjednání nápravy. V případě zjištění nesprávného či nezákonného postupu ve veřejné správě se s takovouto informací obrací na vládu k provedení opatření a odstranění příčin. O tomto postupu také vyrozumí parlament. Mimo výše uvedeného ombudsmana v systému kontroly veřejné správy také působí komisař pro severní Irsko, komisaři pro místní správu (pro Anglii, Wales a Skotsko) a komisaři pro zdraví. Na místní komisaře a komisaře pro severní Irsko je jiţ moţnost se v mnohých záleţitostech obracet přímo.87 Metodu tzv. poslaneckého filtru, která se Velké Británii pouţívala, nevidím jako vhodně aplikovatelnou do našeho právního řádu a moţná i právě proto se od ní v takovémto pojetí upustilo. Spíše činnost ombudsmana svazuje a administrativně vyčerpává, neţli pomáhá.

85

FILIP, Jan, a kol. Soudobé ústavní systémy. Vyd. 2., dopl. a upr. Brno : Masarykova univerzita, 2004. s. 32. SLÁDEČEK, Vladimír. Zákon o Veřejném ochránci práv : komentář. 1. vyd. Praha : C.H. Beck, 2000. s. 10. 87 FILIP, Jan, a kol. Soudobé ústavní systémy. Vyd. 2., dopl. a upr. Brno : Masarykova univerzita, 2004. s. 32. 86

46

7. 2. Irsko Instituce ombudsmana, jakoţto ochrana a kontrolní mechanismus před špatným výkonem státní správy byla zřízena také v Irsku, ostatně stejně tomu bylo i v řadě dalších států západní Evropy. I kdyţ tato instituce vznikla Zákonem o ombudsmanovi z roku 1980, její místo bylo obsazeno aţ v lednu 1984, přičemţ dohled se soustředil pouze na státní sluţbu a ústřední vládu. Teprve v dubnu roku 1985 byla jurisdikce ombudsmana rozšířena na místní úřady.88 Ze strany místních samospráv se tato změna nesetkala s velikým ohlasem z důvodu obavy přílišných zásahů do jejich práce, nicméně ombudsmanem bylo poukazováno na to, ţe jeho úkolem je prověřovat stíţnosti občanů podané vůči nesprávnému zacházení a v případě shledání takovýchto nedostatků sdělit doporučení k jejich nápravě; ţe tedy nedisponuje silou, kterou by donutil, aby daný orgán jeho doporučení přijal. Jedná se o parlamentní typ ombudsmana, který je ustanoven bez zástupců. Neţ je poprvé do své funkce jmenován, nesmí být starší 61 let (tuto podmínku ČR nemá). Funkce ombudsmana je nezávislá a neslučitelná s jinou pozicí ve veřejné správě. Volební období je 6 let a ve výkonu své funkce je nezávislý. Zbaven své funkce můţe být v případě porušení zákona, ztráty způsobilosti, usvědčení z korupce, dovršení 67 let věku nebo na základě své ţádosti. Věk osoby ombudsmana je tedy limitujícím faktorem. V České republice je podmínkou pro to, aby se člověk mohl stát veřejným ochráncem práv, státní občanství ČR a věk nejméně 40 let. Ţádné další specifikace ohledně vzdělání nejsou stanoveny. Irský ombudsman je oprávněn vyšetřovat jakoukoliv činnost ve veřejné správě, avšak určité oblasti jsou z jeho působnosti vyjmuty – policie, vězeňství a otázky týkající se cizinců. Stejně jako u nás má ombudsman právo poţadovat informace, dokument či spis. Dalším je také moţnost poţádat jakéhokoliv úředníka orgánu, proti němuţ stíţnost směřuje, aby se k němu dostavil k podání informací. Stíţnost je moţno k ombudsmanovi podat aţ teprve po té, kdyţ pokus o vyřešení určitého problému s místním úřadem se setkal s neúspěchem. Mimo ombudsmana s celostátní působností zde působí Ombudsman pro děti, který se specializuje na ochranu dětských práv. Dále v Irsku existují ještě také specializované instituce ombudsmanského typu neparlamentárního charakteru – například Ombudsman obranných sil, Ombudsman finančních sluţeb, apod.89

88

SVATOŇ, Jan; SKULOVÁ, Soňa; CHANDLER, J. Místní správa v liberálních demokraciích : úvodní náčrt. Vyd. 1. Brno : Doplněk, 1998. s. 69. 89 KUCSKO-STADLMAYER, Gabriele. European ombudsman-institutions : a comparative legal analysis regarding the multifaceted realisation of an idea. Wien : Springer, 2008. s. 239.

47

7. 3. Finsko Dohledem nad legalitou se ve Finsku zabývají dvě ústavně zakotvené instituce. Jsou jimi Kancléř pro spravedlnost (jmenován prezidentem, sluţebně starší instituce) a Ombudsman (parlamentární protějšek). Obě instituce mají působnost na všechny úrovně veřejné správy, ale Kancléř pro spravedlnost nemá povinnost kontrolovat ozbrojené síly, hraniční stráţ, mírové síly, vězení a jiné instituce, kde jsou lidé omezováni proti jejich vůli. Ombudsman má tedy oproti Kancléři pro spravedlnost obdobné postavení jako veřejný ochránce práv u nás. První ombudsman (parlamentní) byl zvolen roku 1920 a tuto funkci vykonával spolu s mandátem v parlamentu. Následně v roce 1928 byly tyto pozice prohlášeny za neslučitelné, tak jako výkon jakéhokoliv jiného úřadu. Rok 1933 byl klíčový v tom smyslu, ţe kanceláři ombudsmana byla svěřena odpovědnost za dohled nad orgány veřejné správy. Zabezpečuje dohled nad dodrţováním zákonnosti v oblasti veřejné správy a plněním jejich povinností. Ombudsman má své 2 zástupce, kteří jsou voleni, tak jako on samotný, parlamentem (prostou většinou) na období 4 let. Ve srovnání s ostatními státy, kde je instituce ombudsmana zřízena, se jeví funkční období 4 let jako relativně krátké a spíše ojedinělé. Jediným předpokladem pro jejich jmenování je dobrá znalost práva. Limity omezující znovuzvolení ombudsmana nejsou stanoveny. Ombudsman i jeho zástupci mohou jednat z vlastní iniciativy. Před skončením funkčního období ombudsmana jej můţe parlament odvolat jen na základě velmi závaţných důvodů. Takové rozhodnutí musí být podpořeno nejméně 2/3 hlasů. Vůči kriminálním prohřeškům nemá imunitu. Ombudsman je nezávislý na moci výkonné a moc zákonodárná, resp. parlament mu nemůţe dávat ţádné příkazy.90 Oproti finskému ombudsmanovi má jeho český protějšek imunitu v tom smyslu, ţe jej nelze trestně stíhat bez souhlasu Poslanecké sněmovny. Odepře-li sněmovna souhlas, lze zahájit stíhání aţ po výkonu funkce ochránce.

7. 4. Rusko Instituce ombudsmanského typu je v Ruské Federaci představována Komisařem pro lidská práva (zmocněnec pro práva člověka) s všeobecnou působností. Ústavní zákon dále poskytuje právo jednotlivým federacím si vytvořit vlastní instituci ombudsmana (v současné době působí 31 ombudsmanů). 90

KUCSKO-STADLMAYER, Gabriele. European ombudsman-institutions : a comparative legal analysis regarding the multifaceted realisation of an idea. Wien : Springer, 2008. s. 180-182.

48

Komisař pro lidská práva byl zakotven v ústavě roku 1993 (v ČR doposud ústavní zakotvení instituce veřejného ochránce práv chybí). První komisař se ujal své funkce v roce následujícím, ale s ohledem na kritiku ze strany vlády za porušování lidských práv v Čečensku byl donucen svou funkci opustit. Nová federální ústava z roku 1997, která jej samozřejmě také zmiňuje, tvoří právní základ této instituce. Komisař pro lidská práva nemá ţádné své zástupce a je financován z federálního rozpočtu. Do své funkce je volen Státní dumou v tajném hlasování a ke zvolení je zapotřebí absolutní většina hlasů. Poţadavkem na Komisaře je minimální věk 35 let, ruské občanství, znalost oblasti lidských práv a svobod a zkušenosti s jejich obranou. V Rusku je tedy kladen více důraz na základní lidská práva a svobody, neţli správně-právní pojetí instituce jako v ostatních zemích. Komisař současně nemůţe být členem legislativního orgánu, ve sluţbách státu nebo provádět jinou výdělečnou činnost vyjma činností pedagogických. Nemá právo se účastnit politických aktivit a být členem politické strany nebo jiné organizace zabývající se politickými cíly. Funkční období je 5 let a tatáţ osoba nemůţe být zvolena víc neţ na dvě volební období. Státní duma rozhoduje o jeho předčasném odvolání z funkce, a také o souhlasu se zahájením trestního stíhání, neboť uţívá imunity. Pozbýt funkci je moţno na základě rezignace, nezpůsobilosti k výkonu svých povinností nejméně po dobu posledních 4 měsíců, zdravotnímu stavu nebo pro porušení zákona. Jeho úkolem je usnadňovat nápravu porušených práv, zlepšovat legislativu ruské federace a dodrţovat dohled nad respektováním lidských práv a svobod, tak jako soulad s normami mezinárodního práva. Šetření je zahájeno na základě stíţnosti jakékoliv fyzické osoby, neuplynula-li ode dne porušení práva nebo svobody lhůta jednoho roku (obdobné jako v ČR). Ze své vlastní iniciativy můţe šetření zahájit pouze v případech hrubého porušení lidských práv.91

7. 5. Itálie Ombudsman, resp. občanský ochránce je v Itálii ustanoven na oblastní úrovni, nikoliv s všeobecnou celostátní působností. Jeho funkční období je na 5 let a v jednotlivých oblastech je volen oblastní radou obvykle 2/3 většinou dle statutu a zákona o organizaci místní samosprávy z roku 1990, jeţ upravuje postavení i předpoklady a překáţky volitelnosti, na

91

KUCSKO-STADLMAYER, Gabriele. European ombudsman-institutions : a comparative legal analysis regarding the multifaceted realisation of an idea. Wien : Springer, 2008. s. 365-367.

49

základě kterých můţe být občanský ochránce ustanoven, a to i obcí.92 Česká republika není rozdělena na jednotlivé regiony, které by byly správně samostatné, proto případné pouţití tohoto modelu není vhodné. Šetření ve věci ochrany práv občanů provádí jak na základě ţádosti, tak i z moci úřední. To ovšem neplatí za situace, kdy ze strany stěţovatele nebyl nejprve učiněn pokus o vyřešení záleţitosti s daným orgánem veřejné správy. V případě, ţe jednání ochránce s úředníkem při řešení konkrétní situace nevede k určitým závěrům, je o tom statutární orgán veřejné správy informován a je moţné mu současně předloţit návrh na disciplinární opatření. I kdyţ tento institut není v Itálii tradiční, vytvořil si své samostatné místo jako prostředek mimosoudní ochrany práv občanů.

7. 6. Švýcarsko Ve Švýcarsku neexistuje instituce ombudsmanského typu na státní úrovni, nýbrţ jsou zde místní (regionální) ombudsmani v jednotlivých kantonech: Zurich, Basilej-město, Basilejokolí. Kanton Zug a Waadt má ustanoven instituci ombudsmana pouze provizorně. Za účelem vytvoření si bliţšího povědomí o situaci ve Švýcarsku se budu níţe zabývat ombudsmanem pro Zurich. Funkce ombudsmana vznikla 25. 9. 1977 a ústavního zakotvení v rámci kantonu se dočkala dne 1. 1. 2006 v souvislosti s přijetím nové ústavy. Jedná se o monokratickou instituci. Rada kantonu schvaluje vlastní rozpočet kanceláře ombudsmana, tak jako určuje počet zástupců ombudsmana. V současnosti má ombudsman jednoho zástupce a tři zaměstnance. Ombudsman a jeho zástupce je volen radou kantonu na dobu 4 let absolutní většinou. Zvláštní poţadavky na výkon funkce nejsou určeny. Ombudsman je nezávislý a nedisponuje imunitou. Nelze jej však předčasně odvolat. Jeho činnost spočívá v kontrole úřadů veřejné správy kantonu, zdali je jejich jednání v souladu s právem a principy dobré správy. Úřady veřejné správy, které ombudsman vyšetřuje, jsou mu povinny poskytnout informace a předat dokumenty, pokud právní úprava nestanoví jinak. Nedisponuje donucovacími prostředky, ale má mu být umoţněn přístup do budov úřadů. Podání stíţnosti nepodléhá poplatku.93

92

FILIP, Jan, a kol. Soudobé ústavní systémy. Vyd. 2., dopl. a upr. Brno : Masarykova univerzita, 2004. s. 58. KUCSKO-STADLMAYER, Gabriele. European ombudsman-institutions : a comparative legal analysis regarding the multifaceted realisation of an idea. Wien : Springer, 2008. s. 418-419. 93

50

7. 7. Srovnání právní úpravy ve vybraných zemích Česká republika

Finsko

Velká Británie

Irsko

Rusko

2000

1920

1967

1984

1998

Ústavní zakotvení

Ne

Ano

Ne

Ne

Ano

Funkční období

6 let

4 roky

Neomezeno

6 let

5 let

Jmenuje do funkce

Parlament

Parlament

Hlava státu

Parlament

Parlament

Odvolává z funkce

Parlament

Parlament

Parlament

Parlament

Parlament

Vazba na moc

Zákonodárnou

Bez asociace

Bez asociace

Výkonnou

Bez asociace

Osob ve funkci

1

1

1

1

1

Počet zástupců

1

2

1

0

0

Počet zaměstnanců

86

56

300

44

14

Kontrola lidských práv

Ano

Ano

Ne

Ne

Ano

Zahájení z vlastní iniciativy

Ano

Ano

Ne

Ano

Ano

Stížnost vždy písemně

Ne

Ano

Ano

Ne

Ano

Součinnost veř. správy

Ano

Ano

Ano

Ano

Ano

Rok vzniku instituce

Zdroj: KUCSKO-STADLMAYER, Gabriele. European ombudsman-institutions : a comparative legal analysis regarding the multifaceted realisation of an idea. Wien : Springer, 2008. s. 449-505. Do tabulky nebyla zahrnuta Itálie a Švýcarsko z důvodu, ţe tyto státy mají instituci ombudsmana zřízenou odlišně na svých regionálních úrovních. 51

Z výše uvedeného srovnání lze vysledovat určité shodné znaky a tendence směřování vývoje instituce ombudsmana v Evropě. První instituce ombudsmana začaly vznikat po vzoru Švédska a jejich úkolem byl dohled nad zajišťováním zákonnosti ve veřejné správě. Postupně se okruh činností rozšířil i na otázky tzv. špatné správy (byrokratické, nespravedlivé a zformalizované postupy úředníků). Následně vlivem společenské situace po 2. světové válce přechází zájem institucí ombudsmana na dohled nad dodrţováním základních práv a svobod při výkonu veřejné správy. Mění se tak pojetí ombudsmana ze správního na lidsko-právní. To je v podstatě znatelné jiţ ze srovnání v tabulce. Nejedná se ale samozřejmě o ideální reprezentativní vzorek. Velký rozvoj ombudsmanských institucí se oproti „tradičním“ severským zemím odehrál aţ v 2. polovině 20. století. Otázka ústavního zakotvení instituce ombudsmana není jednotná, ale i kdyţ to není z tabulky znát, převaţuje počet zemí, kde je zřizován samotnou ústavou. To má samozřejmě vliv na jeho postavení a autoritu. Současně pak není moţné tuto instituci snadným způsobem zrušit. Co se týče funkčního období, tak obvyklá doba je zpravidla 4-6 let a lhůty kratší či delší jsou spíše výjimkou. Má to většinou souvislost s volebním obdobím v dané zemi, tak aby se vzájemně překrývaly. Například funkční období na 2 roky lze povaţovat za nepřiměřeně krátké, protoţe je to zjevně neefektivní a teprve po této lhůtě můţe ombudsman dosahovat svých nejlepších výsledků. Naopak delší období (8-10 let) jiţ můţe sklouzávat k stereotypům, před kterými by ve veřejné správě právě ombudsman měl zbrojit. Znatelná je vazba na parlament, který ve všech prezentovaných zemích ve srovnání ombudsmana odvolává a aţ na jednu výjimku také do funkce jmenuje. Jak dále vyplývá, převládá monokratické pojetí ombudsmana, jeţ mívá k sobě ustanoven jednoho či více zástupců. Názor na působnost ombudsmana dohlíţet nad dodrţováním základních práv a svobod není jednotný. Počet zaměstnanců kanceláře ombudsmana nelze jednoznačně interpretovat. Je to odvislé od velikosti země a počtu obyvatel, tak jako na rozsahu jeho působnosti. Pokud bych se měl zabývat úvahou, jestli by nebylo vhodné v České republice zřídit funkci ombudsmana na regionální (místní) úrovni nebo vytvořit specializované ombudsmany pro konkrétní oblast činností, tak se domnívám, ţe ne. Česká republika není zemí tak rozlehlou a lidnatou na to, aby byly tyto aspekty v naší zemi efektivní a pouţitelné. Neslo by to i vyšší finanční zatíţení, mohly by vyvstat problémy v souvislosti s odlišnými postupy a názory ombudsmanů mezi regiony apod. 52

8. Závěr V České republice byla instituce veřejného ochránce práv zřízena dle klasického modelu parlamentního ombudsmana s všeobecnou celostátní působností v roce 2000 a od této doby si jiţ prošla poměrně značným vývojem. V počátcích existence se ochránce zabýval pouze problematikou ochrany osob před protiprávním jednáním úřadů a dalších institucí, anebo takovým jednáním, které je rozporu s principy demokratického právního státu a dobré správy, a tím přispívat k ochraně základních práv a svobod. Postupně však došlo nad rámec výše uvedeného k rozšíření okruhu jeho působnosti, ale i pravomoci. Z těch nejvýznamnějších je třeba zmínit působnost ve věcech práva na rovné zacházení a ochrany před diskriminací nebo povinnost provádět systematické kontroly míst, kde se nacházejí nebo mohou nacházet osoby omezené na svobodě veřejnou mocí. Obdobné tendence vývoje institucí ombudsmanského typu lze z historického hlediska vysledovat i ve světě vlivem společenských událostí. Po vzoru Švédska vznikaly instituce ombudsmana původně s hlavním úkolem plnit dohled nad veřejnou správou a státními úředníky s ohledem na dodrţování zákonnosti. Následně se na základě nárůstu objemu státní správy začalo hovořit také o tzv. špatné správě, za kterou jsou povaţovány byrokratické, necitlivé, nespravedlivé a formalizované administrativní postupy úředníků a celé veřejné správy. Na otázky špatné resp. dobré správy se pak začala soustředit i jejich působnost. Po 2. světové válce dochází všeobecně k přesunu těţiště činnosti ombudsmanů na ochranu základních práv a svobod při výkonu veřejné správy. V podstatě kaţdá správní činnost můţe při jejím nesprávném výkonu zasahovat do těchto práv. Lze tak vypozorovat změnu chápání pojetí ombudsmana ze správního (administrativního) na lidsko-právní. Velký rozvoj ombudsmanských institucí nastává v 2. polovině 20. století prakticky po celém světě, a to i v afrických zemích či zemích s totalitními reţimy. Pro 80. a 90. léta minulého století je příznačné rozšiřování působnosti ombudsmanů i na jiné subjekty neţ orgány veřejné správy. Ombudsman má vystupovat jako prostředník mezi občanem a úřadem (státní mocí) a zmírňovat jejich vzájemné napětí. V jeho činnosti se projevuje lidský přístup spojený s jistou neformálností, tak jako rychlost, srozumitelnost a bezplatnost této instituce, coţ je moţno hodnotit kladně. Obvykle můţe ombudsman jednat i za situací, které jsou právně nekvalifikovatelné, ale přesto v nich lze spatřovat jisté porušení, nepřiměřený zásah do lidských práv a svobod, důstojnosti, rovnoprávnosti nebo kdyţ ţádný jiný prostředek ochrany nelze vyuţít. Na prezentaci určitých případů z praxe uvedených v této práci se dá 53

vypozorovat, ţe pokud by v podstatě nejednal sám ochránce, nejednal by nikdo. Ochránce poskytuje stěţovateli také radu, jakým způsobem postupovat, i kdyţ on samotný vzhledem ke své nepříslušnosti věc řešit nemůţe. Ve valné většině států, stejně tak i u nás, nemá ochránce nařizovací ani rozhodovací pravomoc. Jeho funkce je toliko iniciační a doporučující k provedení opatření vedoucího k nápravě. O to více je tedy brát zřetel na personální sloţení této instituce, zejména pak na její výběr. Osoba ochránce by měla být bezesporu osobností silnou, uznávanou a váţenou mezi odbornou, ale i laickou veřejností. Do značné míry jedině za tohoto předpokladu je moţno dosáhnout vyšší míry respektování názorů vyslovených ochráncem. Šetření můţe provádět jak na základě obdrţených podnětů, tak z vlastní iniciativy, pokud to sám s ohledem na důleţitost daného případu uzná za vhodné. Není vázán procedurou a lhůtami, proto mu je dána určitá volnost a jiný pohled na věc. Podstatné je zmínit i jeho preventivní působení, a to nejvíce prováděním systematických návštěv míst, kde se nacházejí nebo mohou nacházet osoby omezené na svobodě. Kladen je důraz na ochranu základních práv a svobod. Ochránce se ve svých šetřeních prováděných ve věznicích, psychiatrických léčebnách, sociálních a dalších zařízeních zabýval zejména pouţíváním omezovacích prostředků a kamerových systémů, nedostatkem soukromí a klidu, zdali prostory odpovídají účelu vyuţití apod. Osoby umístěné v těchto zařízeních mnohdy nemají takové znalosti a povědomí o ochránci, aby se na něj obrátily, nebo jim to jejich psychický stav nedovoluje. Specifickou kontrolu dozoru nad těmito zařízeními provádějí také rezortní kontrolní orgány. Nejedná se však o kontrolu zdvojenou vedle ochránce, protoţe je jiným způsobem zaměřena. Závěrem hodnotím instituci veřejného ochránce práv jako opodstatněnou, právem zaujímající své místo v systému záruk zákonnosti a vnější kontroly veřejné správy, kterou vhodným způsobem doplňuje a obohacuje. Prvky kontroly se za určitých situací mohou překrývat, to ale rozhodně nemůţe být na škodu. Naopak místa nekontrolovatelná by byla zjištěním alarmujícím. Za deset let své činnosti se stává institucí v kontrole moci výkonné uţ jen obtíţně postradatelnou. Přispívá k zákonné realizaci cílů a úkolů veřejné správy. Za účelem zefektivnění a účelnosti instituce ochránce do budoucna, si na tomto místě dovolím krátce shrnout některé mé názory a úvahy de lege ferenda: ústavně zakotvit ochránce z důvodu posílení jeho postavení a autority, docílit obtíţnější zrušitelnosti stejně jako je tomu třeba v Polsku nebo Rakousku, kde byl ombudsman ústavně zakotven aţ po několika letech působení na základě 54

„obyčejného“ zákona. Dosavadní postup narušuje hierarchii právního řádu, chybí jeho začlenění do systému dělby moci., rozšíření působnosti na úřední výkon samosprávy v záleţitostech samostatné působnosti, zejména pak na oblast rozhodování zastupitelských orgánů, hospodaření s majetkem a správních deliktů. Roste rozsah a vliv těchto činností a je třeba je kontrolovat., oprávnění podat k Ústavnímu soudu návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení. Doposud můţe podat jen návrh na zrušení jiného, tedy podzákonného právního předpisu. Současně by bylo vhodné také rozšířit právní úpravu tím způsobem, aby mohl být soudcem zpravodajem vyrozumíván o skutečnosti, být účastníkem řízení o návrhu na zrušení právního předpisu., významným, i kdyţ do značné míry sporným krokem by bylo právo podat v určitých případech ústavní stíţnost za konkrétního stěţovatele v zvlášť závaţném veřejném zájmu, moţnost podání ţaloby ve veřejném zájmu ke správnímu soudu přímo, nikoliv pouze prostřednictvím státního zástupce. Je však třeba podotknout, ţe rozšiřování kompetencí nesmí být nepřiměřené a nekonečné. Důsledkem by mohl být narůstající personální aparát Kanceláře veřejného ochránce práv včetně její finanční náročnosti. Postupem času se instituce ombudsmana stala standardní součástí moderních právních států a působí téměř ve všech demokratických zemích.

55

Summary The subject of this bachelor work is public defender of rights (ombudsman). It considers his place in the control mechanism frame and in the system of guarantees of legality in the public administration, jurisdiction and comparison with chosen foreign legal regulation. The aim of this work is to describe competence and spectra of actions of the ombudsman based on general experience from history of rise and development of this institution in the world, but also in the Czech Republic. Furthermore it undertakes the analyses of effectiveness of the public defender of rights and it suggests possible solutions de lege ferenda. The presentation of usage of the instruments in the chosen cases from the practises is present too. From the times the ombudsman-institutions were established these are changing through the time in the range of their actions and powers strongly influenced with the character of each period, geographical and political differences. After Swedish model there were established ombudsman institutions in order to fulfil the main goal, which was to keep sight on the public administration and state clerks so that legality was preserved. Consequently their scope was widened on the questions of so called “wrong administration”. After the World War II there were the general tendencies to move centre of gravity of ombudsman actions to preserve fundamental rights and freedoms. We can also say the concept of ombudsman is changing from the administrative to human-law. Big development of the ombudsman institutions was evident in the second half of twentieth-century. The ombudsman acts quickly, informally, free of charge and he can affect situations in which no other instrument of preservation can be used. In the Czech Republic was institution of public defender of rights established according to classical model of parliamentary ombudsman with general national scope of powers in the year 2000. Gradually was his jurisdiction widened except of the frame of human preservation against illegal actions of administrative departments and other institutions on the question of law and equal treatment and protection against discrimination. The new duty of public defender of rights is to realise the revision of places where could be situated persons restricted on freedom systematically. This widening of scope of powers of the ombudsman can be evaluated as quite fundamental and important according to fundamental rights and freedoms. The public defender of rights has no prescriptive nor decisive power, but his function is initiatory and recommendatory for the arrangement which will lead to reparation. That is why 56

is necessary to be aware of personal occupation of this institution – especially the supremacy and the respect. The defender realise the trial on the basis of obtained instigations and from own initiative too. I find the institution of the public defender of right justified, rightly containing its place in the system of guarantees of legality and outside control of the public administration. In order to make its work more efficient and purposeful I suggest the institution of defender to be constitutionally embodied to make its position stronger, scope of powers on the administrative performance of the self-government in the affairs of self-scope wider and competence to administer the proposal for the law cancellation possible. Through the time the institution of the ombudsman became the standard component of modern law states.

57

Seznam použitých pramenů a literatury Kniţní díla FILIP, Jan, a kol. Soudobé ústavní systémy. Vyd. 2., dopl. a upr. Brno : Masarykova univerzita, 2004. 241 s. ISBN 8021025204. HENDRYCH, Dušan, a kol. Správní právo. Obecná část. 6. vyd. Praha: C.H. Beck, 2006, 822 s. ISBN 8071794422. HRABCOVÁ, Dana (editor). Principy dobré správy : sborník příspěvků přednesených na pracovní konferenci : Kongresový sál Kanceláře veřejného ochránce práv, Brno, 22. března 2006. 1. vyd. Brno : Masarykova univerzita pro Kancelář veřejného ochránce práv, 2006. 265 s. ISBN 8021040017. KADEČKA, S., PRŮCHA, P. Správní právo – obecná část. Multimediální učební text. 2., nezměn. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2008. 74 s. ISBN 9788021045880. KUCSKO-STADLMAYER, Gabriele. European ombudsman-institutions : a comparative legal analysis regarding the multifaceted realisation of an idea. Wien : Springer, 2008. 584 s. ISBN 9783211728802. PAVLÍČEK, Václav, a kol. Ústavní právo a státověda. II. díl. Ústavní právo České republiky. Část 1. Praha : Linde, 2001. 551 s. ISBN 8072012738. PRŮCHA, P. Správní právo: obecná část. 7. doplněné a aktualizované vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2007. 418 s. ISBN 9788021042766. SLÁDEČEK, Vladimír. Zákon o Veřejném ochránci práv : komentář. 1. vyd. Praha : C.H. Beck, 2000. 135 s. ISBN 8071794457. SVATOŇ, Jan; SKULOVÁ, Soňa; CHANDLER, J. Místní správa v liberálních demokraciích : úvodní náčrt. Vyd. 1. Brno : Doplněk, 1998. 264 s. ISBN 8072390236.

58

ŠABATOVÁ, Anna. Ombudsman a lidská práva. Vyd. 1. V Brně : Doplněk, 2008. 198 s. ISBN 9788072392292.

Právní předpisy Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Ústavní zákon č. 2/1993 Sb., Listina základních práv a svobod, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 349/1999 Sb. o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 18/2000 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 381/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony. Zákon č. 64/1986 Sb., o České obchodní inspekci, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 85/1990 Sb., o právu petičním, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 540/1990 Sb., o Generálním inspektorovi ozbrojených sil České a Slovenské Federativní Republiky. Zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. Zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů.

59

Zákon č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů. Zákona č. 311/2006 Sb., o pohonných hmotách, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací a o změně některých zákonů (antidiskriminační zákon). Nařízení vlády č. 165/2000 Sb., o některých opatřeních k provedení zákona č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv. Usnesení vlády České republiky ze dne 21. března 2011 č. 270 + příloha – Kodex etiky zaměstnanců ve veřejné správě.

Judikatura Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 17. 2. 2010, čj. Pst 1/2009 – 348. Usnesení Nejvyššího soudu ČR ze dne 20. 12. 2006, čj. 25 Cdo 2840/2004.

Jiné prameny Časopis pro právní vědu a praxi. Brno : Masarykova univerzita. Právnická fakulta, 2002, roč. 10, č. 2., s. 197. ISSN 1210-9126.

Internetové zdroje Veřejný ochránce práv [online]. Změněno 23. 03. 2011 [cit. 2011-03-26]. Dostupné z: . Veřejný ochránce práv : Stanoviska v záležitostech práva na informace - Postup české obchodní inspekci při poskytování informací o výsledcích kontrol čerpacích stanic – spis 3186/2008/VOP/DS [online]. Změněno 03. 02. 2011 [cit. 2011-03-26]. Dostupné z: .

60

Veřejný ochránce práv : Právní stanoviska ochránce k rovnému zacházení - Nepřijetí dítěte do mateřské školky z důvodu místa trvalého pobytu a přednostního přijímání sourozenců ve školce již vzdělávaných dětí [online]. Změněno 22. 03. 2011 [cit. 2011-03-26]. Dostupné z: . Veřejný ochránce práv : Tiskové zprávy 2011 - Kritéria pro přijetí do mateřské školky se mají týkat dětí, nikoli posuzovat jejich rodiče [online]. Změněno 16. 02. 2011 [cit. 2011-03-26]. Dostupné

z:


prijeti-do-materske-skolky-se-maji-tykat-deti-nikoli-posuzovat-jejich-rodic/>. Veřejný ochránce práv : Tiskové zprávy 2008 - Ochránce k situaci v psychiatrických léčebnách

[online].

Změněno

17.

01.

2011

[cit.

2011-03-26].

Dostupné

z:

.

61

Přílohy Příloha č. 1 – Statistické údaje o činnosti ochránce za 4. čtvrtletí roku 2010

Zdroj: Statistické údaje o činnosti s komentářem - 4. čtvrtletí 2010 [online]. Brno: Veřejný ochránce práv, vydáno 02. 02. 2011 [cit. 2011-03-26]. Dostupné z: . 62

Příloha č. 2 – Organizační struktura Kanceláře veřejného ochránce práv

Zdroj: Organizační struktura Kanceláře [online]. Brno: Veřejný ochránce práv, vydáno 05. 01. 2011 [cit. 2011-03-26]. Dostupné z: . 63

Příloha č. 3 – Rozpočet Kanceláře veřejného ochránce práv ČR Rok 2011: Závazné ukazatele kapitoly 309 (v tis. Kč):

Příjmy celkem Výdaje celkem Platy zaměstnanců a ostat. platby za prov. práci Povinné pojistné placené zaměstnavatelem Převod fondu kulturních a sociálních potřeb Platy zaměstnanců v pracovním poměru Výdaje vedené v informačním systému programového financování EDS/SMVS celkem

Rozpočet 0 93 800 46 902 15 647 417 41 690 12 970

Rok 2010: Závazné ukazatele kapitoly 309 (v tis. Kč): Rozpočet po změnách Skutečnost % Příjmy celkem 0 1 057 Výdaje celkem 104 154 79 008 76 Platy zaměstnanců a ostat. platby za prov. práci 51 865 43 236 83 Povinné pojistné placené zaměstnavatelem 17 634 14 430 82 Převod fondu kulturních a sociálních potřeb 926 806 87 Platy zaměstnanců v pracovním poměru 46 322 39 741 86 Výdaje na programy vedené v ISPROFIN celkem 14 160 7 392 52

Rok 2009: Závazné ukazatele kapitoly 309 (v tis. Kč): Rozpočet po změnách Skutečnost % Příjmy celkem 0 1 384 Výdaje celkem 97 556 79 560 82 Platy zaměstnanců a ostat. platby za prov. práci 45 953 40 381 88 Povinné pojistné placené zaměstnavatelem 15 624 12 987 83 Převod fondu kulturních a sociálních potřeb 810 724 89 Platy zaměstnanců v pracovním poměru 40 479 35 679 88 Výdaje na programy vedené v ISPROFIN celkem 16 040 12 625 79 Zdroj: Veřejný ochránce práv: povinně zveřejňované informace [online], Změněno 22. 02. 2011 [cit. 2011-03-26]. Dostupné z: . 64