CONSUMENTENPLATFORM De prijs van duurzame voedselproductie
BELEIDSDOSSIER 1 Inleiding Prijzen van producten komen tot stand in een spel van vraag en aanbod. Het onderwerp prijzen en prijsopbouw lijkt op het eerste gezicht een onderwerp dat zich beperkt tot het bedrijfsleven en consumenten. Toch heeft beleid en regelgeving van de overheid van oudsher invloed op de totstandkoming van prijzen. Dit geldt voornamelijk bij de prijzen die boeren krijgen voor hun landbouwproducten. De totstandkoming van prijzen binnen de agrosector is een politiek en maatschappelijk gevoelig onderwerp. Maatschappelijk leeft de wens van een duurzame productie. Echter dit verhoogt de kosten van de boer en dus ook de consumentenprijs. Deze discussie wordt bemoeilijkt doordat ten eerste de gedachte leeft dat de boer reeds nu al te weinig voor z’n producten ontvangt. Ten tweede bestaat het geluid dat de consument teveel voor z’n voedsel betaalt. En ten derde wordt er in maatschappelijke debatten wel om een duurzamere productie gevraagd, maar wil men hiervoor kennelijk niet betalen. In de meeste beleidsnota’s die over het onderwerp verschijnen wordt prijsbeleid gekoppeld aan vragen op het gebied van duurzaamheid. Het begrip duurzaamheid is hier opgevat als een combinatie van sociaal-economische aspecten, dierenwelzijn en milieuvraagstukken. Binnen het beleid spelen vragen als: • Krijgt de boer voldoende geld voor z’n product? • Betaalt de consument nu te veel of te weinig voor landbouwproducten? • Gaat er niet teveel belastinggeld naar het gemeenschappelijk landbouwbeleid? • In hoeverre is de Europese boer en de derdewereld gebaat bij een vrije markt? • Hoe wordt een vitaal platteland behouden? • Hoe wordt rekening gehouden met het milieu, dierenwelzijn en voedselveiligheid, zonder dat voedsel onbetaalbaar wordt? Dit beleidsdossier gaat in op mondiaal, Europees en nationaal beleid dat invloed heeft op de prijzen van agrarische producten. Ook wordt ingegaan op de beperkingen en mogelijkheden van de overheid om duurzame productie via financiële ondersteuning te stimuleren. 2 Het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) In Europa en in Nederland worden de prijzen van landbouwproducten sterk beïnvloed door het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB). 2.1 De start van het GLB Het GLB is opgesteld in de na-oorlogse decennia met als doel de voedselvoorziening voor Europa zeker te stellen. Nevendoelstellingen waren een redelijk inkomen voor boeren, stabiele markten en een acceptabele prijs voor consumenten. Deze doelstellingen kwamen in 1957 voort uit herinneringen aan de hongerjaren tijdens de Tweede Wereldoorlog en de zorgwekkende economische situatie van de boerenstand in de jaren na de oorlog. Van oudsher wordt de kern van het GLB gevormd door het zogenaamde markt- en prijsbeleid. Dit berust op drie onderdelen: •
Prijssteun Voor bepaalde landbouwproducten bestaan zogenaamde ‘interventieprijzen.’ Als de prijzen van landbouwproducten door marktwerking op de interne Europese markt onder de interventieprijs dreigen te zakken wordt ingegrepen (interventie). In zo’n geval
koopt de Europese Commissie producten op met als doel dat de marktprijzen te laten stijgen door het creëren van schaarste. •
Exportsteun De hierboven beschreven prijssteun heeft tot gevolg dat Europese landbouwproducten duurder zijn dan producten op de wereldmarkt. Dit leidt ertoe dat Europese boeren hun producten niet kwijt kunnen op de wereldmarkt. Ter compensatie hanteert de Europese Commissie een systeem van exportsubsidies. Iedere boer die wil exporteren buiten de Europese Unie krijgt op dat moment het verschil tussen de Europese prijs en de dan geldende wereldmarktprijs vergoed door de Commissie.
•
Beperking markttoegang Om te voorkomen dat goedkopere landbouwproducten van buiten de Europese Unie op de Europese interne markt terechtkomen hanteert de Commissie importtarieven. Dit systeem dient ter bescherming van de Europese boer. Boeren van buiten de Europese Unie dienen importheffing te betalen waardoor - hun vaak goedkopere producten duurder worden.
Met het GLB zijn grote successen geboekt. Het heeft een stabiliserend effect gehad op de prijzen van landbouwproducten in Europa. Ook heeft de Europese landbouwsector een sterke groei doorgemaakt zodat Europa zichzelf van voedsel zou kunnen voorzien in mogelijke tijden van voedselschaarste. 2.2 Hervormingen in het GLB Naast voordelen, heeft het GLB ook nadelen. Zo stimuleerde het GLB voornamelijk het produceren van grote hoeveelheden door steun te geven per product. Dit heeft geleid tot grote voedseloverschotten en een verminderde aandacht voor aspecten als duurzaamheid. Daarnaast is een groot deel van de wereld ontevreden met het beschermende beleid van Europa. Via de WTO (Wereldhandelorganisatie) wordt de druk op Europa opgevoerd om haar markt verder te liberaliseren. Al deze bezwaren hebben geleid tot hervormingen binnen het GLB. Zo werden in 1992 de Mac Sharry hervormingen doorgevoerd en in 1999 ‘Agenda 2000’. Momenteel wordt gewerkt aan een nieuw hervormingsvoorstel. Het voorstel is ingediend door landbouwcommissaris Fischler. •
Mac Sharry Kernpunt van deze hervorming was een verschuiving van prijssteun en grensbescherming naar directe inkomenstoeslagen per hectare of per dier, gekoppeld aan productiebeperkende maatregelen. Waar de boer bij prijssteun financieel beschermd werd doordat consumenten hogere prijzen betaalden voor het voedsel, kreeg de boer in het nieuwe systeem een financiële ondersteuning via de belastingbetaler (de burger). Aan de hectaretoeslagen werd een verplichtte braaklegging verbonden en voor de dierpremies golden maxima qua veedichtheid en aantallen dieren per bedrijf. Ook werd een maximum bepaald aan de inkomenstoeslag. Verder konden de lidstaten bepaalde voorwaarden aan de toeslagen stellen voor milieu- en natuurbeheer.
•
Agenda 2000 Hierbij werd voortgebouwd op de uitgangspunten van de Mac Sharry hervorming. Voor de reeds aangepakte producten werd de steun verder omgebouwd naar inkomenstoeslag. Daarnaast kregen nu ook andere landbouwsectoren te maken met hervormingen. Een nieuw element was dat lidstaten het recht kregen om ten hoogste 20 % van de toeslagen af te romen en het geld in te zetten voor onderdelen van het plattelandsbeleid. Naast prijs- en interventiebeleid werden ook enkele mechanismen ingebouwd waarbij het aanbod beperkt werd door quota. Zo ontstond er een productiequota op melk en
suiker. Deze werden op nationaal niveau vastgesteld. Als bedrijven ze overschreden konden ze sancties verwachtten. Voor bepaalde producten werd overschrijding van quota niet gesanctioneerd maar werd het gekoppeld aan rechtstreeks verleende steun die lager werd naarmate er meer werd overschreden. 2.3 Huidige GLB De hervormingen van 1992 (Mac Sharry) en 1999 (Agenda 2000) hebben geleid tot een gewijzigde opzet van de gemeenschappelijke marktordeningen. Er zijn drie typen marktondersteuning: de garantieprijs, de rechtstreekse inkomenssteun en importtarieven. In de Europese Unie wordt voor diverse groepen een andere marktordening gehanteerd of een combinatie van marktondersteuning. Hieronder worden de type marktondersteuning van het huidige GLB toegelicht. •
Garantieprijzen en automatische interventie (voorheen prijssteun genoemd) Hierbij wordt uitgegaan van minimum- of garantieprijzen. Als producten onder deze prijs dreigen te zakken vindt zogenaamde ‘interventie’ plaats. Interventiebureaus kopen de producten op van een deel van de boeren dat actief is op de desbetreffende markt. Vervolgens daalt het aanbod en stijgt de prijs. Dit type gemeenschappelijke marktordening was het meest kenmerkende van het GLB vóór 1992 en geldt alleen nog voor suiker en zuivelproducten. Europa wil dit soort steun verder afbouwen.
•
Garantieprijzen en geconditioneerde interventie Hierbij wordt ook uitgegaan van garantieprijzen en indien nodig een interventie. Deze prijssteun treedt alleen in werking bij ernstige crisis op de markten. Het is de Europese Commissie die vaststelt of er sprake is van een dergelijke crisistoestand. Dit wordt onder andere toegepast voor wijn, varkensvlees en diverse soorten verse groenten en fruit.
•
Garantieprijzen en rechtstreekse steun als aanvulling op de productie Hierbij is sprake van een combinatie van prijsinterventie en een bedrag dat direct aan de boeren zelf wordt verstrekt. Deze gemeenschappelijke marktordeningen zijn van toepassing op granen, rijst, schapenvlees, bananen, melk (vanaf 2005/2006) en rundvlees.
•
Uitsluitend rechtstreekse productiesteun Hierbij gaat het om een vast bedrag of een bedrag in verhouding tot de geproduceerde hoeveelheden of de opbrengsten. Dit systeem wordt gehanteerd voor oliehoudende zaden, eiwithoudende gewassen, voedergewassen, tabak, textielvezels, peulvruchten, hop, verwerkte groenten en fruit, bepaalde soorten verse groenten en fruit (bijvoorbeeld asperges), olijfolie en olijven.
•
Beperking markttoegang (importtarieven) Alle Europese agrarische producten hebben douanebescherming. Dit voorkomt goedkope importen uit landen buiten de EU waardoor de prijzen hoger blijven.
2.4 Nieuwe hervormingsvoorstellen In juni 2002 en januari 2003 heeft de Europese Commissie voorstellen gepresenteerd voor verdere hervorming van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB). Deze voorstellen sluiten aan op afspraken in de voorafgaande Agenda 2000, de komende uitbreiding van de Europese Unie tot 15 lidstaten en de Duurzaamheid Strategie van de Europese Unie in 2001. Duurzaamheidstrategie Op 15 mei 2001 heeft de Europese Commissie een algemene EU-strategie inzake duurzame ontwikkeling aangenomen. In de strategie wordt onder andere gesteld dat bij de bijsturing van het gemeenschappelijk landbouwbeleid kwaliteit en niet kwantiteit moet worden beloond,
door bijvoorbeeld de biologische sector en andere milieuvriendelijke landbouw- en veeteeltmethodes aan te moedigen en door een verdere verschuiving van marktondersteuning naar plattelandsontwikkeling. Hervormingsvoorstellen 2003 De Europese Commissie stelt voor dat de rechtstreekse betalingen worden ‘ontkoppeld’ van de productie van gewassen en het houden van dieren, waarvoor een vergoeding is verleend. Ook stelt de Europese Commissie onder meer een verlaging voor van de prijzen van enkele producten, een verhoging van de rechtstreekse betalingen en het instellen van kortingen op deze rechtstreekse betalingen. Deze kortingen dienen mede ter financiering van het plattelandsbeleid en de herziening van het markt- en prijsbeleid. De Europese Commissie wil met dit kortingensysteem voorkomen dat de kosten van nieuw beleid zorgen voor stijgende totaalkosten van het GLB. Op het gebied van duurzaamheid doet de Commissie de volgende voorstellen: • De boer zal worden gekort op de vergoedingen indien hij niet voldoet aan een veertigtal Europese richtlijnen op het gebied van milieu, voedselveiligheid, gewasbescherming, diergezondheid en arbeidsveiligheid. • Grote bedrijven moeten bedrijfsadvies aanvragen over het naleven van deze richtlijnen. • Bedrijven kunnen financiële ondersteuning krijgen als ze (vrijwillig) deelnemen aan systemen om de kwaliteit van productieproces te verbeteren en de kwaliteit van de voortgebrachte landbouwproducten te garanderen aan de consument. • Ook kunnen bedrijven als ze dit willen financiële ondersteuning krijgen bij het voldoen aan nieuwe Europese normen op het gebied van milieu, gewasbescherming, voedselveiligheid, diergezondheid, dierenwelzijn en arbeidsveiligheid. • Voor verbetering van het dierenwelzijn kunnen de additionele kosten en gederfde inkomsten vergoed worden tot een maximum van 500 euro per grootvee-eenheid per jaar voor maximum van vijf jaar. Momenteel discussieert men over de hervormingsvoorstellen van 2003 en in hoeverre deze worden doorgevoerd. 3. WTO De hervormingsvoorstellen van het Europese Gemeenschappelijk Landbouwbeleid worden sterk beïnvloed door de overeenkomsten gemaakt in WTO verband. De WTO is de opvolger van de GATT en is opgericht in 1995 naar aanleiding van onderhandelingen in de zogenaamde Uruguay-ronde. Het is een mondiale organisatie die zich bezighoudt met regels voor de handel tussen verschillende landen. De WTO werkt op basis van overeenkomsten die getekend zijn door deelnemende landen en geratificeerd worden in de afzonderlijke parlementen. Op dit moment nemen ongeveer 150 landen deel aan de huidige WTO-onderhandelingen. De organisatie heeft als doel de internationale handel zo vrij mogelijk te laten verlopen. Afspraken die gemaakt worden in de WTO zijn niet boven- of ondergeschikt aan afspraken in bijvoorbeeld internationale milieuverdragen. De kracht van de WTO zit echter in de mogelijkheid van geschillenbeslechting. Elk lid van de WTO beschikt over een klachtrecht. Het kan, met of zonder de instemming van de tegenpartij, een procedure voor geschillenbeslechting van start laten gaan tegen een ander land. Vervolgens moet een hiervoor samengesteld panel binnen een vastgestelde termijn met een rapport komen. Het ‘orgaan voor geschillenbeslechting’ moet vervolgens op basis van dit rapport een uitspraak doen. Vervolgens moet het in het ongelijk gestelde lid aangeven op welke manier het de uitspraak zal uitvoeren. Als het lid er niet in slaagt om de uitspraak uit te voeren binnen de geldende termijn, dan moeten de partijen bij het geding onderhandelen over wederzijds aanvaardbare compensaties (bijvoorbeeld tariefverminderingen in domeinen die van bijzonder belang zijn voor de klager(s)). Levert dat na 20 dagen niets op, dan kan de andere partij het ‘orgaan voor geschillenbeslechting’ om een goedkeuring verzoeken om beperkte
handelssancties (retaliation) op te leggen jegens het in gebreke blijvende lid. Als het niet doeltreffend blijkt om in dezelfde sector sancties op te leggen, kunnen sancties betrekking hebben op een andere sector of zelfs op een andere WTO-overeenkomst. In ieder geval ziet het ‘orgaan voor geschillenbeslechting’ erop toe hoe aangenomen uitspraken worden uitgevoerd. 3.1 Huidige WTO afspraken, de Uruguay-ronde De Uruguay-ronde leverde voor het landbouwbeleid bindende afspraken op over de onderwerpen interne steun (prijssteun en directe inkomenssteun), markttoegang en exportsubsidies. • De handelsverstorende interne steun moest in een periode van zes jaar met 20% verminderen. • De invoertarieven met 36%. • De exportsteun ook met 36%. • Het volume van gesteunde export moest 21% dalen. • Daarnaast werden op landbouwgebied afspraken gemaakt over voedselveiligheid en de gezondheid van vee en gewassen. In de Uruguay-ronde zijn overheidsmaatregelen ingedeeld naar de mate waarin ze handelsverstorend werken. Hierbij heeft men de metafoor van het stoplicht gebruikt: • een rode box (zeer ernstig handelsverstorend en dus verboden). • een oranje box (licht handelsverstorend), bijvoorbeeld subsidies op basis van landbouwproducten en prijsondersteuning. • een groene box (niet handelsverstorend), directe betalingen aan boeren die niet afhangen van huidige prijzen of productie, onderzoeksprogramma’s of dier- en gewasziektenbestrijdingsprogramma’s. • een blauwe box (landbouw), maatregelen ter verlaging van de productie. Als onderdeel van de Uruguay afspraken is tot en met 2003 een zogeheten ‘peace clause’ van kracht. Deze houdt in dat de handelspartijen geen procedures voor geschillenbeslechting zullen starten, indien de partijen zich houden aan de gemaakte afspraken. Dat betekent onder andere dat de gemaakte afspraken over de groene- en blauwe-box-maatregelen in deze periode niet ter discussie staan. Omdat deze afspraken verregaande gevolgen hadden voor de landbouw is een overgangstermijn ingesteld voor deze afspraken van 1995 tot 2001. 3.2 Toekomstige WTO onderhandelingen, de Doha-ronde Op dit moment zit de WTO in een volgende onderhandelingsronde. De zogenaamde Doharonde. Ontwikkelingslanden eisen dat er beter rekening wordt gehouden met hun situatie. Zo speelt de vraag of derde wereldlanden een speciale behandeling kunnen krijgen waarbij ze hun producten beter kunnen afzetten op de westerse markten maar tegelijkertijd hun interne markt enigszins kunnen beschermen tegen producten van buiten. Een andere vraag die speelt is in hoeverre er gewerkt kan worden met ‘non-trade concerns’. Veel landen zijn bang dat Europa de tariefmuren vervangen door het opwerpen van barrières op het gebied van voedselveiligheid, het voorzorgsbeginsel en etikettering. Zo is er veel kritiek op het etiketteren van de methode van productie. Hierbij kan men denken aan het etiketteren van GGO’s en dierenwelzijnsaspecten. Als een producent bijvoorbeeld wil kunnen verzekeren dat een product GGO-vrij is moet dit allemaal traceerbaar zijn. Dit leidt ertoe dat het voor producenten van buiten de EU erg moeilijk wordt om hun producten af te zetten op de Europese markt. Op dit moment staat de Europese Commissie op het standpunt dat non-trade concerns een legitieme vorm van marktbescherming zijn. Tenslotte zijn er grote groepen die beweren dat een sterk geliberaliseerde wereldmarkt de multinationals in de kaart speelt en niet de kleine boeren in de derde wereld. Een oplossing
hiervoor zou kunnen zijn om ook in WTO verband mededingingsregels op te stellen zodat grote bedrijven niet teveel marktmacht kunnen ontwikkelen. Op dit moment bevindt deze discussie zich in een studiefase. 4 Nederlandse overheid en het GLB De Nederlandse regering ondersteunt de nieuwste hervormingsplannen van het Europese Commissie in grote lijnen. Dit geldt ook voor de plannen voor ontkoppeling. Dit wordt bevestigd door een kamerbrief van de minister van LNV aan de Tweede Kamer: “De publieke aspecten van landbouwproductie verklaren de nog steeds bestaande intensieve overheidsbemoeienis met de landbouw. Deze overheidsbemoeienis zal meer toegespitst moeten worden op deze specifieke publieke aspecten en het kabinet is dan ook een voorstander van een sterkere integratie van de nu veelal nog afzonderlijk bekeken pijlers markt- en prijsbeleid, plattelandsbeleid, milieubeleid en voedselveiligheidsbeleid. Bovendien lijkt een versterking van het plattelandsbeleid (…) een noodzakelijke voorwaarde om de door Nederland gewenste marktgerichte hervormingen te realiseren.” Toch plaatst men enkele kanttekeningen. Het is nog niet precies duidelijk wat voor effecten de ontkoppeling zal hebben op de teelt van zogenaamde vrije producten (producten die niet of slechts zeer beperkt worden ondersteund, bijvoorbeeld groenten en consumptieaardappelen). Indien een deel van de graantelers bijvoorbeeld overstapt op de groententeelt of de teelt van consumptieaardappelen kan dat gevolgen hebben voor de prijsvorming in deze sectoren. LNV wil de effecten hiervan nader onderzoeken. Indien de ontkoppeling tot onoverkomelijke problemen leidt voor bepaalde sectoren, dan dient hiervoor een acceptabele oplossing te worden gevonden. Ook zou als gevolg van een omschakeling naar andere teelten (bijvoorbeeld meer groenten, consumptieaardappelen en bloembollen) een grotere milieubelasting kunnen optreden. De regering vindt meer inzicht in een dergelijk neveneffect gewenst. De Nederlandse regering pleit voor het verder afbouwen van de nog bestaande prijssteun. Wel stipt men aan dat de inkomenseffecten voor de melkveehouders aanzienlijk zullen zijn. Melkveehouders worden voor de verlaging van de interventieprijs slechts voor de helft gecompenseerd via de inkomenstoeslag die in het nieuwe ontkoppelde systeem wordt ingevoerd. Deze toeslag wordt bovendien weer gekort. De effecten die dit heeft op het inkomen en de financiële positie van de bedrijven worden nog nader bestudeerd. Wel dient de sector zich volgens de regering op een redelijke wijze aan te kunnen passen. Ook heeft de Europese Commissie een verruiming voorgesteld van de melkquota. De Nederlandse regering is hier geen voorstander van omdat dit de prijzen naar verwachting onder druk zal zetten. Het kabinet is van mening dat de gelden voor plattelandsontwikkeling moeten worden besteed in dezelfde lidstaat waar ze door middel van kortingen zijn afgeroomd. Ook is er inhoudelijk commentaar op het voorgestelde plattelandsbeleid. Het houdt te weinig rekening met de Nederlandse situatie en is te sterk gericht op het tegengaan van ontvolking en achterstanden. 5 Marktondersteuning voor het stimuleren van duurzaamheid In de paragrafen 1 tot en met 4 wordt duidelijk dat het doel van het gemeenschappelijk landbouwbeleid verschuift van een garantie van voedsel naar een garantie van voedsel geproduceerd op een duurzame wijze. Duurzaamheid gaat een steeds belangrijker rol spelen. Het is echter een lange weg. Derhalve bekijkt men in Nederland de mogelijkheden om op korte termijn de marktondersteuning in te zetten ter stimulering van duurzame productie. Deze paragraaf behandelt de mogelijkheden van marktondersteuning via de mededingingswet en via staatssteun. 5.1 (EU) Mededinging Prijsafspraken kunnen onder bepaalde voorwaarden leiden tot efficiëntie of kwaliteitsverbetering. Vaak komt men echter bij prijsafspraken, zeker bij branchebrede
afspraken in het gedrang met de mededingingswetgeving. De Mededingingswet heeft namelijk als voornaamste doel het bevorderen van de concurrentie en daarmee de economische efficiëntie. Prijsafspraken belemmeren concurrentie. De Mededingingswet In Nederland zijn de mededingingsregels vastgelegd in de Mededingingswet. Deze is afgeleid van Europese regelgeving (artikel 81 en 82 van het EC-verdrag). Toezicht op de naleving van de regels en een eventueel onderzoek vindt, bij vraagstukken op het niveau van de Europese markt, plaats door de Europese Commissie. Als een mededingingszaak zich beperkt tot de lidstaat Nederland kan de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) onderzoek doen. De wetgeving verbiedt concurrentiebeperkende afspraken en gedragingen tussen marktpartijen. In het bijzonder verbiedt de mededingingswet: • Prijsafspraken. • Afspraken ter beperking of controle van productie, de markt, technische ontwikkeling of investeringen. • Marktverdelingsafspraken. • Verbindende voorwaarden aan contracten die losstaan van het onderwerp van het contract die een mededingingsbeperkend effect hebben. Verder legt de mededingingswetgeving beperkingen op aan grote ondernemingen met een economische machtspositie. Hierbij gaat het op zich niet zozeer over de marktstructuur maar op de manier waarop dominante ondernemingen zich gedragen. Dat kan bijvoorbeeld gaan om het opleggen van te hoge prijzen of andere oneerlijke contractuele voorwaarden. Dit onderdeel van de mededingingswetgeving is relevant in de discussie over de vermeende zwakke positie van boeren ten opzichte van tussenhandelaren, groot- en detailhandel. Prijsovereenkomsten tussen bedrijven zijn onder voorwaarden wel mogelijk: • De overeenkomst dient het productie- of distributieproces te verbeteren dan wel technologische vooruitgang te bewerkstelligen. • De restricties op mededinging die overeengekomen worden, dienen noodzakelijk te zijn om de verbeteringen vernoemd onder punt 1 te bewerkstelligen. • Een eerlijk aandeel van het surplus dat gegenereerd wordt, dient consumenten ten goede te komen. • De regeling mag nooit alle concurrentie uitschakelen. De wet in de praktijk Er bestaan twee soorten prijsafspraken. Afspraken tussen concurrerende ondernemingen (horizontale afspraken) en tussen leverancier en afnemer (verticale afspraken). Als afspraken leiden tot vermindering van concurrentie dan grijpt de overheid in. Horizontale prijsafspraken worden zeer streng beoordeeld. Wat bijvoorbeeld niet kan zijn ondernemers die elkaar groepsgewijs harde contractuele verplichtingen stellen ten aanzien van de prijs. Horizontale prijsafspraken over bijvoorbeeld de opslag voor duurzame producten, met verplichte doorberekening in de hele keten, zijn verboden en komen niet voor een ontheffing in aanmerking. Bij verticale afspraken kan de overeenkomst in sommige gevallen ook leiden tot betere efficiëntie of kwaliteit. In zulke gevallen maakt het mededingingsbeleid een afweging tussen verlies aan concurrentie en efficiencywinst, zodat in voorkomende gevallen een uitzondering wordt gemaakt op het verbod. In het verleden is geprobeerd om branchebrede afspraken te maken waarbij de verschillende marktpartijen de hogere productiekosten van duurzame landbouwproducten probeerden te verdelen. Deze werden verboden door de NMa. Dat laat onverlet dat prijsafspraken tussen een beperkt aantal marktspelers onder voorwaarden wel zijn toegestaan.
Een voorbeeld is het reglement van de Stichting Keten Kwaliteit Melk. Deze stichting had een reglement gemaakt dat in de ogen van de NMa op bepaalde punten mededingingsbeperkend was. De stichting kon haar oorspronkelijke plan niet doorzetten maar moest enkele artikelen schrappen. Nadat de stichting dit had gedaan was de regeling in de ogen van de NMa niet meer mededingingsbeperkend en hoefde ook geen ontheffing te worden gegeven. Vanuit de sector en milieuorganisaties speelt de vraag of mededingingswetgeving niet moet worden aangepast zodat er betere afspraken kunnen worden gemaakt over een gegarandeerde prijs voor duurzame landbouwproducten. Ook zou men met prijsafspraken de extra kosten voor de productie beter door de keten kunnen verdelen. Het ministerie van LNV kent de bestaande kritiek op de mededingingsregels. Het ministerie heeft onderzoek laten uitvoeren naar de noodzaak van aanpassing van de mededingingswetgeving om “maatschappelijk gewenste” samenwerking tussen marktpartijen te faciliteren. De conclusie van het onderzoek was dat aanpassing vooralsnog niet nodig is. Mede met oog daarop heeft de NMa richtsnoeren opgesteld voor samenwerking tussen bedrijven. Wat bijvoorbeeld wel mag zijn branchebrede calculatieschema’s en boekhoudkundige modellen. Daardoor weten marktpartijen beter welke posten van belang zijn bij het berekenen van (kost)prijzen. Hiermee kunnen ze dan rekening houden als ze meerkosten voor duurzaamheid eerlijk tussen de verschillende partijen willen verdelen. 5.2 Beperkingen staatssteun Als overheden bepaalde ontwikkelingen in de markt willen stimuleren kunnen ze niet zomaar geld verstrekken aan ondernemers. Dit kan in strijd zijn met de regels voor ongeoorloofde staatssteun. Daardoor zouden bepaalde bedrijven bevoordeeld kunnen worden ten opzichte van andere. Voor de landbouwsector gelden specifieke regels wat wel en niet kan. Regels voor staatssteun in de landbouw dienen ten eerste te voldoen aan het algemene mededingingsbeleid. Ten tweede moeten ze passen in het gemeenschappelijk landbouwbeleid en het plattelandsontwikkelingsbeleid van de EU. Ten derde moeten ze verenigbaar zijn met de internationale verplichtingen van de EU richting bijvoorbeeld de WTO. Regels voor staatssteun in de landbouwsector zijn vastgelegd in Verordening (EG) nr. 1257/1999 die met ingang van 1 januari 2000 van kracht is geworden. Deze richtsnoeren vormen een raamwerk voor de verschillende soorten toegestane steunmaatregelen van de afzonderlijke lidstaten. De staatssteun moet daadwerkelijk bijdragen tot de ontwikkeling van bepaalde economische activiteiten of van bepaalde regio's. Staatssteun die uitsluitend gericht is op verbetering van de financiële positie van de ontvanger zonder dat deze enige tegenprestatie hoeft te leveren, is niet zonder meer toegestaan. De Europese Commissie is bevoegd om afzonderlijke staatssteunregelingen in de landbouw te onderzoeken. 6. De rol van LNV In het begin van het beleidsdossier werd opgemerkt dat er vaak maatschappelijke discussies plaatsvinden over het idee dat de boer te weinig voor z’n producten zou ontvangen en de consument teveel voor z’n producten zou betalen. LNV vindt dit een belangrijke discussie en laat hier dan ook onderzoek naar uitvoeren. Zo heeft het Landbouw Economisch Instituut in opdracht van LNV enkele studies verricht naar prijsvorming en factoren en ontwikkelingen die van invloed zijn op de prijsopbouw en eventuele marktmacht. In het meest recente rapport1 stelt dit instituut dat er geen sterke aanwijzingen zijn dat grootwinkelbedrijven (supermarkten) marktmacht uitoefenen in de vorm van een zogenaamde “positieve prijsasymmetrie”. Onder een positieve prijsasymmetrie wordt verstaan dat de consumentenprijs in de winkel snel meestijgt als de prijs af-boerderij stijgt, maar dat de consumentenprijs minder snel reageert op dalingen van deze prijs af-boerderij. Dat prijzen van 1
Bunte, F. “Macht en prijsvorming in agrofoodketens”, LEI januari 2003
consumentenproducten de prijzen van boerderijproducten niet goed volgen is geen reden tot maatschappelijke zorg. Dat kan namelijk meerdere redenen hebben. Er is wel reden tot maatschappelijke zorg als dit te wijten is aan marktmacht van één van de marktactoren, zoals handelaren, verwerkingsbedrijven of supermarkten. Maar zoals eerder gezegd hebben de onderzoekers hiervoor geen bewijzen kunnen vinden. Volgens de onderzoekers vertaalt het grootwinkelbedrijf zowel positieve als negatieve prijsveranderingen ‘af-boerderij’ in beperkte mate door in de consumentenprijs. De detailhandel vlakt de prijsontwikkeling op consumentenniveau af. Dit wil niet zeggen dat de detailhandel op lange termijn ongevoelig is voor prijsveranderingen elders in de keten. Integendeel, consumentenprijzen zijn duidelijk gerelateerd aan de prijzen af-boerderij en op groothandelsniveau. Hier zit echter enige tijd tussen omdat het aanpassen van prijzen richting de consument relatief hoge logistieke kosten met zich meebrengt. Ook kan LNV een verzoek richten aan de NMa als ze onverklaarbare prijsontwikkelingen ziet in de voedselketen. Dit is bijvoorbeeld gebeurd naar aanleiding van de ontwikkeling van rundvleesprijzen tijdens de BSE-crisis. Toen stegen de prijzen van het rundvlees terwijl de boeren minder voor hun vlees kregen. De NMa kon hier echter geen onrechtmatigheden vinden. In het genoemde onderzoek van het Landbouw Economisch Instituut wordt overigens geconstateerd dat de kosten van de verplichte BSE-test uiteindelijk op de boeren zijn afgewenteld. Naast vraagstukken op het gebied van mededinging neemt het ministerie van LNV namens de Nederlandse regering deel aan onderhandelingen over het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid. Na veel kritiek vanuit de samenleving zijn de doelstellingen van het GLB langzaam aan het verschuiven. Het doel om een hoge productie te halen en het inkomen van boeren veilig te stellen is langzaam verschoven naar een meer evenwichtige doelstelling waarbij ook oog is voor het platteland, milieu en duurzame productie. Het ministerie ondersteunt hierbij de afbouw van prijssteun op de interne markt. Aan de andere kant bestaat er een tendens tot vrijhandel die zich afspeelt binnen de kaders van de WTO. Ook op dit vlak liggen vragen ten aanzien van duurzaamheid en milieu. Dit vraagt om een continue afweging in hoeverre de overheid (en LNV) kiest voor liberalisering van de handel of voor het instandhouden van het GLB. Op basis van dit beleidsdossier kan geconcludeerd worden dat beleid en regelgeving op Europees en WTO niveau van grote invloed zijn op de totstandkoming van prijzen in de landbouw. De rol van het ministerie van LNV bestaat vooral uit ondersteuning richting de markt bij vragen hoe duurzaamheid gefinancierd kan worden.
7. Bronnen • • • • • • • • • • • • • • • • •
Ministerie LNV, directie Industrie en Handel Ministerie LNV, directie Visserij Ministerie LNV, directie Landbouw Ministerie LNV, directie Internationale Zaken Ministerie LNV, Expertisecentrum LNV Ministerie LNV, directie Voedings- en Veterinaire Aangelegenheden Landbouw Economisch Instituut (LEI) Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) Ministerie LNV, Kamerbrief Herziening van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid, 19 februari 2003 Massink, H en Meester, G. (2002) Boeren bij vrijhandel. Ministerie LNV Wouters, J. (2003) Geschillenbeslechting in de wereldhandelsorganisaties: Over macht en machteloosheid. Bunte, F. “Macht en prijsvorming in agrofoodketens”, LEI januari 2003 Bont, C.J.A.M. de, W.H. van Everdingen, J.F.M. Helming, J.H. Jager “Hervorming Gemeenschappelijk Landbouwbeleid 2003; Gevolgen van de voorstellen van de Europese Commissie voor de Nederlandse landbouw” Den Haag, LEI, 2003 Europese Commissie een EU-strategie inzake duurzame ontwikkeling. Brussel, 19.6.2001 COM(2001)264 definitief/2. Voorstellen Europese Commissie inzake hervorming van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (21 januari 2003) COM(2003) 23 final Staatssteun: http://europa.eu.int/comm/agriculture/stateaid/back_nl.htm Agenda 2000 : Website Europees Parlement: http://www.europarl.eu.int/factsheets/4_1_3_nl.htm
