Van melkkoe naar slachtvee?

Van melkkoe naar slachtvee?

Martijn Simon Otte 1


2

Gemeentelijke grondexploitaties en risicomanagement Van melkkoe naar slachtvee?

Auteur: M.S. Otte MSc RE Opleiding: Master of Science in Real Estate Afstudeerrichting: Vastgoed- en gebiedsontwikkeling Begeleider: Drs. W.J. van der Post Tweede begeleider: Prof. dr. E.F. Nozeman Bedrijf: Gemeente Vlaardingen, sectie Vastgoed E-mail: [email protected] ; [email protected] Datum: 15 april 2015

3


Voorwoord Mijn verbazing en verwondering met betrekking tot mijn latere onderzoeksonderwerp ontstaat eigenlijk al tijdens de studytrip naar Berlijn voor het vak vastgoed- en gebiedsontwikkeling. Daar maak ik van dichtbij mee hoe in een metropool met een enorme stedelijke dynamiek nog steeds projecten van gigantische omvang gerealiseerd worden. In mijn hoofd stamde die gedachte nog uit de jaren voor de crisis en is gebiedsontwikkeling in ons land inmiddels verworden tot ontwikkelen op een veel kleinere schaal. De opleiding aan de ASRE heeft voor mij de afgelopen twee en een half jaar bijgedragen aan de verdieping en verbreding van mijn kennis op mijn geliefde vakgebied en daarnaast verbreding van mijn netwerk en blik op de materie. Ambitieuze klasgenoten, leerzame discussies, boeiende colleges en interessante opdrachten maakten dat ik in deze periode motivatie bleef vinden om door te zetten. Daar ben ik iedereen die ik hierbij tegenkwam dankbaar voor. Veel dank gaat uit naar mijn begeleider Wim van der Post voor zijn bemoedigende woorden in de soms lastige zoektocht, prettige reflectiemomenten als het even tegen zat, fijne uitwisselingen van levenservaringen en vooral de interessante gesprekken en discussies over het afstudeeronderwerp. Daarnaast bedank ik mijn werkgever de gemeente Vlaardingen, zij hebben het mogelijk gemaakt dat ik deze opleiding heb kunnen volgen. Adriaan; altijd goed om een collega te hebben die in hetzelfde schuitje zit en af en toe een zetje kan geven, thanks! Ik besef mij dat ik met het afronden van deze thesis een bijzonder jaar afsluit. Een jaar waarin onze eerste koopwoning volledig is verbouwd en mijn grote trots Luuk Willem is geboren. Lisa, bedankt dat je mij de ruimte bent blijven geven in deze drukke tijden. Er is druk gespeculeerd over de invulling van de tijd die nu vrijkomt waarvan één ding zeker is, terug naar Oegstgeest met meer tijd voor mijn gezin, familie en vrienden. Oegstgeest, 2015 Martijn Otte

4

Samenvatting Er is veel veranderd in de ruimtelijke opgaven van zowel vastgoed- als gebiedsontwikkelingen. Grondexploitaties worden echter nog steeds op dezelfde wijze gevoerd als tien jaar geleden, leidend tot grote verliezen in de afgelopen jaren. Gemeenten zijn mede hierdoor wat betreft hun financiële positie sterk onder druk komen te staan, waardoor zelfs provinciaal toezicht voor een aantal gemeenten noodzakelijk is gebleken. Dit roept fundamentele vragen op over de kwaliteit van de organisatie, besluitvorming en aanpak ten aanzien van grondexploitaties. Zeker met in het achterhoofd het gegeven dat soortgelijke gevolgen ook eind jaren tachtig aan de orde zijn geweest, padafhankelijkheid lijkt hierbij een belangrijke rol in te nemen. Gemeenten zijn inmiddels doordrongen van het feit dat financiële controle noodzakelijk is om hun financieel slechter wordende positie beter te kunnen managen en risico’s te kunnen beperken. Op dit moment ontbreekt het in de literatuur echter aan studies naar deze materie. De vraag die van belang is, is op welke wijze risicomanagement kan bijdragen om bij het voeren van grondexploitaties beter in te kunnen spelen op de dynamische markt van vastgoed- en gebiedsontwikkelingen. Dit heeft geleid tot de centrale vraag van het onderzoek: Op welke wijze kan risicomanagement bijdragen om de financiële controle van gemeenten te verbeteren bij het voeren van grondexploitaties?

Om een antwoord te kunnen geven op de centrale vraag spitst dit onderzoek zich toe op drie onderzoekselementen die aan de orde komen, te weten; grondbeleid, grondexploitaties en risicomanagement. Vanuit een theoretische analyse ten aanzien van de geschiedenis van grondbeleid in Nederland is een verdere verdieping gemaakt met betrekking tot het voeren van grondexploitaties door gemeenten. Analyse leert dat relatief radicale beleidsvorming danwel wijzigingen door gemeenten vaak een reactie is geweest op een neergaande marktsituatie. Juist deze radicale wijzigingen vormen gewenste danwel geslaagde breekpunten met padafhankelijkheden ten aanzien van grondbeleid. Treffend voorbeeld hiervan is de geformuleerde wens om over te gaan op faciliterend grondbeleid begin jaren negentig als gevolg van de crisis eind jaren tachtig. Grond is in de huidige tijdspanne terug in het politieke debat. Grote verschil is echter dat de plaats van het debat in veel gevallen veel meer een lokale kwestie is dan nationaal. Daarna is vanuit risicomanagement theorieën een weergave gegeven van de wijze waarop aan risicomanagement invulling gegeven kan worden door gemeenten en is vervolgens aan de hand van een risicomanagementmodel ingegaan op hoe gemeenten vormgeven aan hun risicomanagementproces in relatie tot grondexploitaties. Ten aanzien van risicomanagement door gemeenten komt hieruit een drietal aandachtspunten naar voren. Ten eerste het handelen van de ambtelijke organisatie, waarbij structuur en eenduidigheid een belangrijke basis is voor juiste risicoanalyses en beheersmaatregelen. Als tweede het niveau van risicomanagement, met als basis actuele beleidsnota’s en het bewaken van kwaliteit. Dit heeft zijn uitwerking in de strategie en kaderstelling alsmede de verbeteringen binnen het risicomanagementproces. Als derde en laatste aandachtspunt geldt het financiële element. Hierbij zijn met name de inventarisatie van risico’s en correcte financiële uitgangspunten in de grondexploitaties een belangrijke basis voor een compleet en verantwoord risicomanagementproces. 5

Van melkkoe naar slachtvee? De drie onderzoekselementen die het theoretische deel van het onderzoek omvatten vormen de basis voor het verdere praktijkonderzoek. Mede aan de hand van het theoretische model ten aanzien van het risicomanagementproces is een schematische analyse gemaakt van de aandachtspunten in het proces om meer inzicht te verkrijgen waar in het proces bij gemeenten verbeteringen mogelijk zijn.

In dit schema zijn de belangrijkste aandachtspunten naar voren gekomen ten aanzien van het risicomanagementproces. Aan de hand van het schema en de drie onderzoekselementen uit de theorie is vervolgens een case study gedaan. Middels de casuïstiek is onderzocht op welke wijze vormgegeven is aan beleid en uitvoering ten aanzien van grondexploitaties en risicomanagement om de financiële controle te verbeteren. Vervolgens zijn de uitkomsten uit het praktijkonderzoek middels een expertmeeting getoetst om een scherp antwoord te krijgen op de centrale vraag. Op basis van het uitgevoerde onderzoek kan geconcludeerd worden dat nog steeds actief grondbeleid gevoerd wordt door gemeenten terwijl het adagium in deze tijd vaak facilitair grondbeleid lijkt met een regisserende rol voor de overheid en initiatieven vanuit de markt. In de huidige situatie wordt vooral actief grondbeleid gevoerd ten aanzien van de bestaande grondvoorraad van gemeenten omdat hier het financiele belang groot is. De vraag is of gemeenten in deze tijd ook nieuwe posities in zullen nemen ten behoeve van nieuwe ontwikkelingen.

6

De padafhankelijkheid die besluiten uit het verleden met zich mee brengen, waarvan de relevantie van instituties door North reeds in de jaren 80 is aangetoond, blijkt uitermate relevant in de context waarbinnen gemeenten opereren. Dit heeft directe invloed op beleid in cultuur van de organisatie en de ontwikkelingen in een stad. Voor alle drie onderzochte gemeente geldt naast deze padafhankelijkheid, los van de diversiteit in opgaven en in aanpak van grondexploitaties, het adagium eigen grond eerst. De prioriteit van grondverkopen ligt daar waar de gemeenten het meeste financiële risico loopt. Dit kan worden gezien als een vorm van overall risicomanagement, maar staat los van het inhoudelijke risicomanagementproces door gemeenten. Gemeenten zijn, al dan niet gedwongen door de crisis gronden risicomanagementbeleid gaan ontwikkelen de afgelopen jaren. Mede met behulp van kritische rekenkamercommissie rapporten wordt er scherper geanalyseerd en beter onderbouwd. De crisis heeft in zekere zin geholpen om dit te bewerkstelligen en was deels de aanleiding om zowel financieel als organisatorische ingrepen te doen.

7


Inhoudsopgave Voorwoord ......................................................................................................................................................... 4 Samenvatting ..................................................................................................................................................... 5 Inhoudsopgave................................................................................................................................................... 8 1 Introductie .................................................................................................................................................... 10 1.1 Aanleiding onderzoek ............................................................................................................................ 10 1.2 Probleemstelling .................................................................................................................................... 11 1.3 Centrale vraag ........................................................................................................................................ 11 1.4 Bestaande literatuur .............................................................................................................................. 11 1.5 Conceptueel model ................................................................................................................................ 12 1.6 Onderzoekselementen........................................................................................................................... 13 1.7 Onderzoeksmethodiek ........................................................................................................................... 14 1.8 Leeswijzer............................................................................................................................................... 15 2 Grondbeleid en grondexploitatie .................................................................................................................. 16 2.1 Onderzoekselement grondbeleid .......................................................................................................... 16 2.2 Grondbeleid: Van vroeger tot nu ........................................................................................................... 16 2.3 Onderzoekselement grondexploitatie ................................................................................................... 20 2.4 Analyse ................................................................................................................................................... 22 3 Risicomanagement........................................................................................................................................ 24 3.1 Onderzoekselement risicomanagement ................................................................................................ 24 3.2 Risicomanagementproces ...................................................................................................................... 25 3.3 Wettelijke kaders ................................................................................................................................... 27 3.4 Risicoprofiel gemeentelijke grondexploitaties ...................................................................................... 28 3.5 Analyse ................................................................................................................................................... 29 4 Uitgangspunten en onderzoeksmodel casussen........................................................................................... 30 4.1 Grondbeleid en risicomanagement ....................................................................................................... 30 4.2 Aandachtspunten risicomanagement .................................................................................................... 32 4.3 Selectie casussen.................................................................................................................................... 33 5 Casusuitwerking ............................................................................................................................................ 34 5.1 Gemeente Den Haag .............................................................................................................................. 34 5.1.1 Grondbeleid .................................................................................................................................... 34 5.1.2 Risicomanagement.......................................................................................................................... 35 5.1.3 Interviews........................................................................................................................................ 35 5.2 Gemeente Lelystad ................................................................................................................................ 37 5.2.1 Grondbeleid .................................................................................................................................... 38 8

5.2.2 Risicomanagement.......................................................................................................................... 38 5.2.3 Interviews........................................................................................................................................ 38 5.3

Gemeente Waddinxveen ................................................................................................................. 40

5.3.1 Grondbeleid .................................................................................................................................... 41 5.3.2 Risicomanagement.......................................................................................................................... 41 5.3.3 Interviews........................................................................................................................................ 41 6 Meta analyse ................................................................................................................................................. 44 6.1 Verschilanalyse casussen ....................................................................................................................... 44 6.2 Expertmeeting........................................................................................................................................ 46 6.3 Toetsing hypothesen.............................................................................................................................. 48 7 Conclusies en aanbevelingen ........................................................................................................................ 50 7.1 Conclusies .............................................................................................................................................. 50 7.2 Aanbevelingen ....................................................................................................................................... 51 Reflectie ........................................................................................................................................................... 53 Bibliografie ....................................................................................................................................................... 54 Bijlage A.

Interviewschema .......................................................................................................................... 57

Bijlage B.

Interviews..................................................................................................................................... 59

Bijlage C.

Expertmeeting.............................................................................................................................. 82

9


1 Introductie 1.1 Aanleiding onderzoek Ruimtelijke opgaven veranderen in snel tempo, naast het feit dat vastgoed- en gebiedsontwikkeling niet alleen vaker in het bestaande gebied plaatsvindt, verandert ook de wijze van planvorming. Hierbij staan termen als branding, organisch ontwikkelen en woonworkshops steeds meer centraal. Bij al deze middelen is een belangrijke rol weggelegd voor de gebruiker die de vraag bepaalt, ongeacht welke type vastgoed ontwikkeld wordt. In plaats van omvangrijke gebiedsontwikkelingen die top down op de markt worden gezet wordt op deze wijze steeds meer maatwerk geleverd. Het ruimtelijke beleid is niet immuun gebleken voor deze trends (Van der Post, 2013). Vanuit het ruimtelijke beleid ontstaan steeds meer vormen van open bestemmingsplannen om deze vraaggerichte ontwikkelingen mogelijk te maken en ruimte te geven aan marktpartijen om in te spelen op veranderde vastgoed- en gebiedsopgaven. Maar ook decentralisaties, burgerparticipatie en privatiseringen hebben de sturing de afgelopen jaren meer marktgericht doen maken (Heurkens, 2013). Helder is dat dit een breekpunt met het recente verleden lijkt. De sturing van gebiedsontwikkeling in Nederland lag de afgelopen decennia veelal bij publieke partijen. Veel gemeenten hebben door middel van actief grondbeleid posities ingenomen en hebben hiermee voor een actieve rol gekozen bij gebiedsontwikkelingen. Dit betekent echter niet automatisch dat de rol van gemeenten is uitgespeeld en dat planvorming en grondexploitaties langzaamaan verdwijnen. De gevolgen van de actieve grondparticipaties uit het verleden zijn namelijk nog dagelijks voelbaar. De crisis op de vastgoedmarkt heeft met zich mee gebracht dat de opbrengsten van grondexploitaties fors zijn teruggelopen. Gemeenten zijn mede hierdoor wat betreft hun financiële positie sterk onder druk komen te staan de afgelopen jaren, waardoor zelfs provinciaal toezicht voor een aantal gemeenten noodzakelijk is gebleken. Dit roept fundamentele vragen op over de kwaliteit van de organisatie, besluitvorming en aanpak van grondexploitaties. Zeker met in het achterhoofd het gegeven dat soortgelijke gevolgen ook eind jaren tachtig aan de orde zijn geweest (Van der Post, 2006). Kwantitatieve analyses die gemaakt zijn door onder meer Buitelaar (2014) tonen aan dat gemeenten vooral terugkijken bij het inschatten van kosten en opbrengsten van grondexploitaties. De begrotingen zijn gebaseerd op het verleden waarbij sinds het uitbreken van de crisis de resultaten hierdoor sterk verminderen (het zogenaamde effect van lagging en smoothing). Gemeenten worden hierdoor jaarlijks geconfronteerd met afboekingen, het treffen van voorzieningen en een sterk afnemende algemene reserve door de neergaande markt. De laatste jaren is financieel in control zijn voor gemeenten echter een bijzonder relevant onderwerp en aandachtspunt. Omdat een duidelijk beeld van de financiële risico´s en het managen van deze risico´s niet altijd scherp inzichtelijk is, wordt door gemeenten onder andere hard gewerkt aan risicomanagement (Rekenkamer Rotterdam, 2012). Duidelijk is dat het voor gemeenten moeilijk is een vertaalslag te maken om risico´s van kosten en opbrengsten in grondexploitaties te kunnen managen. In het verlengde hiervan ontstaat ook discussie over de vorming en uitvoering van beleid. Bijvoorbeeld De Zeeuw (2014) concludeert in dit kader dat de rol van gemeentelijke grondbedrijven herzien zou moeten worden. De toekomst is moeilijk te voorspellen maar gemeenten zoeken naar diverse mogelijkheden om hun financiële controle te verbeteren. Over grondexploitaties is de afgelopen jaren ook veel geschreven en gezegd, waarbij deze thematiek opvallend genoeg beperkt aan de orde is gekomen als het gaat om de praktische uitvoering. Omdat de vertaalslag naar maatregelen moeilijk te maken lijkt en hierover nog weinig is vastgelegd, is het zinvol om nader onderzoek te doen naar risicomanagement rond grondexploitaties. 10

1.2 Probleemstelling Er is veel veranderd in de ruimtelijke opgaven van zowel vastgoed- als gebiedsontwikkelingen. Grondexploitaties worden echter nog steeds op dezelfde wijze gevoerd als tien jaar geleden. Gemeenten zijn inmiddels doordrongen van het feit dat financiële controle noodzakelijk is om hun financieel slechter wordende positie beter te kunnen managen en risico’s te kunnen beperken. Op dit moment ontbreekt het in de literatuur echter aan studies naar deze materie. De vraag die van belang is, is op welke wijze risicomanagement kan bijdragen om bij het voeren van grondexploitaties beter in te kunnen spelen op de dynamische markt van vastgoed- en gebiedsontwikkelingen.

1.3 Centrale vraag De centrale vraag van het onderzoek is: Op welke wijze kan risicomanagement bijdragen om de financiële controle van gemeenten te verbeteren bij het voeren van grondexploitaties?

Om een antwoord te kunnen geven op de centrale vraag zijn de volgende sub vragen geformuleerd: -

Wat is de rol van de gemeentelijke overheid bij het voeren van grondexploitaties? Waarom is de huidige werkwijze bij grondexploitaties een probleem? Waarom doen gemeenten aan risicomanagement? Wat doen gemeenten in de praktijk ten aanzien van risicomanagement? Welke verbeterpunten zijn te definiëren uit de confrontatie van theorie en praktijk van risicomanagement van gemeenten bij grondexploitaties?

Deze sub vragen worden beantwoord in de analyseparagrafen van de betreffende hoofdstukken. Het doel van deze scriptie is om inzicht te geven in mogelijkheden voor verbeteringen van de financiële controle van gemeenten op de grondexploitaties. Hierbij wordt specifiek op de rol van risicomanagement ingegaan en wordt verkend op welke wijze men reeds is omgegaan met risicomanagement ten aanzien van grondexploitaties om vanuit deze theoretische vrijheidsgraden in de toekomst beter in te kunnen spelen op de potentiele gevolgen van marktontwikkelingen. Op basis hiervan zullen aanbevelingen gedaan worden over de rol en invulling van risicomanagement bij grondexploitaties om de financiële controle van gemeenten te verbeteren.

1.4 Bestaande literatuur Veel onderzoeken over risico en risicomanagement bij grondbeleid gaan specifiek in op het kwantitatieve aspect, daarbij komt dat onderzoeken op dit vakgebied in relatie tot grondexploitaties relatief beperkt zijn. Een drietal studies worden in deze paragraaf beknopt uitgelicht, daar ze relevantie hebben voor onderhavig vraagstuk. IJland (2013) heeft uitgebreid onderzoek gedaan naar het risicomanagementprofiel van grondexploitaties op portefeuilleniveau voor gemeenten. In dit onderzoek is op basis van een kwantificeringsmethodiek en het bepalen van parameters en variabelen een aantal scenario’s uitgewerkt om dit risicoprofiel te bepalen. Het concrete resultaat van dit onderzoek is een rekenmodel waarbij het weerstandsvermogen bepaald is. In het onderzoek zijn diverse technieken uitgewerkt die gebruikt kunnen worden om risico’s te kwantificeren. Als eerste de best case/worst case methodiek, daarna de stochastische analyse (Monte Carlo), vervolgens het Capital Asset Pricing Model en als laatste de Expected Monetary Value Method. Hierna is op basis van de voorkeurstechniek van de stochastische analyse het onderzoek verder uitgewerkt (IJland, 2013). 11

Van melkkoe naar slachtvee? In het onderzoek van Huysmans (2011) over stochastische onderhandelingen komen dezelfde technieken aan bod. Hoewel de expliciete aandacht voor grondexploitaties relatief beperkt is, wordt aan de hand van de kwantitatieve onderbouwing van risico’s ingegaan op de vraag in hoeverre vroegtijdige samenwerking tussen ontwikkelaar en belegger kan leiden tot een optimaal onderhandelingsresultaat. Bots (2012) heeft onderzocht wat de toepassingsmogelijkheden van reële opties zijn in relatie tot grondbeleid. In dit kwantitatieve onderzoek zijn de kansen onderzocht van reële opties als toevoeging op risicomanagement. De kwalitatieve meer organisatiegerichte focus binnen lokale overheden waar het gaat om financiële controle is een aspect dat vooralsnog niet heel diepgaand is onderzocht. Onderhavig onderzoek zal vanuit deze focus proberen bij te dragen aan het beperken van deze leemte.

1.5 Conceptueel model Het onderzoek is te kenmerken als een kwalitatief verkennend onderzoek waarbij naar aanleiding van het theoretische kader een aantal voorlopige hypothesen worden geformuleerd. Deze zullen aan de hand van een meervoudige case study en een expertmeeting getoetst worden en leiden tot definitieve hypothesen. Er is gekozen voor een verkennend kwalitatief onderzoek omdat het gaat om het verkrijgen van inzichten en minder om getalsmatige onderbouwde feiten. De beperking daarvan is dat de gebruikte methoden en technieken minder uitgekristalliseerd zijn en minder concrete en systematische methoden worden gebruikt, waardoor de onafhankelijke toetsbaarheid een aandachtspunt is. De meerwaarde van dit type onderzoek is dat er meer ruimte en mogelijkheden zijn waardoor inhoudelijk representatief onderzoek kan worden gedaan waarbij de analyse van alle onderzoekselementen centraal staat (Baarda, et al. 2013). Helder is dat het onderzoeksveld zeer breed en complex is, zie figuur 1.2 waarin het speelveld waarin grondexploitaties zich begeven weergegeven is. Vanuit onderzoeksperspectief wordt daarom gefocust op een beperkt aantal relaties tussen onderzoekselementen. Door de elementaire onderzoekselementen uit te werken wordt in deze paragraaf een conceptualisatie en tegelijkertijd afbakening vastgesteld. Segers (2002) constateert dat een conceptueel model bestaat uit een of meerdere onderzoekselementen, de variabelen van dit element en de onderlinge relaties die er bestaan tussen de variabelen.

Figuur 1.2 Speelveld grondexploitaties (bron, eigen bewerking 2014) 12

1.6 Onderzoekselementen De drie onderzoekselementen die in dit onderzoek aan de orde komen zijn grondbeleid, grondexploitaties en risicomanagement. Door een korte definiëring en operationalisering van deze drie begrippen wordt het onderzoek verder afgebakend (Verschuren & Doorewaard, 2007, p.22). Groetelaers (2004, p.60) definieert grondbeleid als een doelgerichte overheidsinterventie in de grondmarkt. Grondbeleid is een middel om vooral ruimtelijke doelstellingen te realiseren en geeft sturing aan het maatschappelijk gewenste grondgebruik. De interventiemiddelen die gebruikt worden zijn zowel publiekrechtelijk (Wet ruimtelijke ordening, Wet Voorkeursrecht Gemeenten, Onteigeningswet) als privaatrechtelijk van aard (minnelijke verwervingen, voor eigen rekening of gezamenlijk via een Publiek Private Samenwerking). Grondbezit alleen is niet zonder uitzondering de manier waarop gemeenten invulling kunnen geven aan de sturing op het gewenste grondgebruik. Zo kan via de Wro uit 2008, waarin het mogelijk wordt gemaakt om een bestemmingsplan vast te stellen met daarbij een exploitatieplan, ook zonder grondeigendom sturing worden gegeven om de ruimtelijke doelstellingen te behalen (Lahpor, 2010, p. 22). Grofweg kan de overheid twee vormen kiezen bij het voeren van grondbeleid waarbij enerzijds de overheid actief grondbeleid voert en zelf de grond koopt, ontwikkeld en verkoopt. Anderzijds kan de overheid kiezen voor facilitair grondbeleid waarbij private partijen de genoemde stappen zet (Groetelaers, 2004, p.61). In hoofdstuk 2 wordt hierop verder ingegaan door onder andere het onderscheid tussen actief en facilitair grondbeleid nader uit te werken als ook een aantal achterliggende perioden te analyseren om beter te duiden op welke wijze in Nederland aan grondbeleid eerder invulling is gegeven. Om de kosten die de overheid maakt te verhalen op private partijen heeft de overheid verschillende opties waarbij de te kiezen aanpak bij ontwikkelingen vooral samenhangt met de grondeigendomssituatie. Indien de overheid kiest voor actief grondbeleid, en daarmee vanuit het grondeigendom een ontwikkeling uitvoert, kunnen deze kosten doorberekend worden in de gronduitgifteprijs. Actief grondbeleid is de meest eenvoudige manier om de kosten te verhalen omdat de gemeente zelf kan bepalen welke kosten en hoe deze doorberekend worden in de grondprijs (Groetelaers, 2004, p.91-92). Bij actief grondbeleid voert de gemeente een grondexploitatie waarin alle opbrengsten en kosten over de looptijd van de betreffende ontwikkeling in beeld zijn gebracht. Het ontstaan van gemeentelijke grondbedrijven kent zijn oorsprong ook in actief grondbeleid en daarmee het voeren van verschillende grondexploitaties door gemeenten, in Nederland voornamelijk begonnen in de eerste periode van woningwetbouw (Keers, 1989, p.14). Ook het aspect kostenverhaal wordt nader uitgewerkt in het tweede hoofdstuk waarbij tevens de publiekrechtelijke aspecten aan bod komen. In figuur 1.3 zijn een aantal relevante variabelen uiteengezet die voor gemeenten een rol spelen bij het voeren van grondexploitaties. Een steeds belangrijker aspect bij het voeren van grondexploitaties door gemeenten is risicomanagement. In de huidige neergaande markt en de daarmee gepaard gaande sterk neergaande resultaten, zoals weergegeven in figuur 1.1, ten aanzien van de grondexploitaties is de noodzaak voor risicobeperking gegroeid. Risicomanagement wordt in het algemeen omschreven als een systematisch en cyclisch proces waarbij risico´s geïdentificeerd, geanalyseerd en beoordeeld worden waarna maatregelen genomen worden (Vlaardingen, 2013, p. 7). Voor gemeenten geldt dat risicomanagement kwantitatief gezien qua uitvoering vergelijkbaar is aan ontwikkelaars en andere particuliere partijen. Kortom, dezelfde methodieken en technieken kunnen worden gebruikt. Kwalitatief gezien spelen nadrukkelijk andere zaken zoals de publieke rol, middelen, belangen en besluitvorming. Dit brengt met zich mee dat de wijze waarop omgegaan dient te worden met risicomanagement uiteen kan lopen tussen gemeenten onderling maar zeker ook tussen private en publieke organisaties. Het proces van risicomanagement is niet enkel een eenvoudige optelsom van risico’s, omdat risico’s niet altijd te 13

Van melkkoe naar slachtvee? kwantificeren zijn en vaak binnen een bepaalde bandbreedte gekwantificeerd worden. Alleen kwantificeren is niet voldoende, het is daarnaast een begin voor aanpassingen in de organisatie, processen, houding en gedrag (Deloitte, 2009, p.8). Over risicomanagement zal in hoofdstuk 3 een nadere uitwerking volgen.

Figuur 1.3 Speelveld onderzoek (bron; eigen bewerking 2014)

1.7 Onderzoeksmethodiek Door middel van het literatuuronderzoek wordt het speelveld van het onderzoek vanuit de drie beschreven onderzoekselementen in de vorige paragraaf verder uitgewerkt. Enerzijds zal vanuit de geschiedenis ten aanzien van grondbeleid een verdere verdieping worden gedaan met betrekking tot het voeren van grondexploitaties door gemeenten. Daarna zal vanuit risicomanagement theorieën aangegeven worden hoe aan risicomanagement invulling gegeven kan worden door gemeenten en wordt vervolgens aan de hand van het risicomanagementmodel van Deloitte (2009) ingegaan op de vraag hoe gemeenten hun risicomanagementproces vormgeven in relatie tot grondexploitaties. Op basis van een schematisch onderzoeksmodel zullen een drietal voorlopige hypothesen geformuleerd worden die verder worden onderzocht en worden getoetst in het praktijkonderzoek door middel van een meervoudige case study en expertmeeting. De meervoudige case study zal zich richten op een aantal gemeenten die reeds ingrepen hebben moeten doen in lopende grondexploitaties vanwege marktontwikkelingen. Middels de casuïstiek wordt onderzocht op welke wijze beleid en uitvoering vormgegeven is ten aanzien van grondexploitaties en risicomanagement om de financiële controle te verbeteren. Eén van de selectiecriteria voor de casussen is de diversiteit in locatie en omvang van de gemeenten, zo ontstaat heterogeniteit. Hiernaast dient materiaal over risicomanagement aanwezig te zijn. Over de selectie van casussen en afwegingen daarbij wordt voorafgaand aan de casusuitwerking uitgebreider stilgestaan. Aangezien het om een verkennend en 14

kwalitatief onderzoek gaat, is ten behoeve van de validiteit en betrouwbaarheid gekozen om de casusuitkomsten en literatuurstudie middels een expertmeeting te toetsen om een scherp antwoord te krijgen op de centrale vraag. Het inzetten van een expertmeeting kan extra inzichten geven en verdiepend ingaan op de benodigde veranderingen voor gemeenten. Yin (2009) onderscheid zes bronnen voor een case study onderzoek, waarbij het voor de validiteit van belang is om meerdere onderzoeksbronnen te gebruiken. Met name omdat de diverse bronnen tegenstrijdigheden aan het licht kunnen brengen, kortom falsificatie, of elkaar juist bekrachtigen. Hiermee neemt de zeggingskracht van uitspraken toe. De uitwerking van deze scriptie bestaat uit een combinatie van literatuurstudie, interviews en een expertmeeting. Door middel van deze driedelige datatriangulatie ontstaat een zo betrouwbaar mogelijk beeld hiervan en kan een valide analyse gemaakt worden waaruit conclusies worden getrokken. Hieruit zullen zowel knelpunten als handvatten naar voren komen die tezamen leiden tot een aantal aanbevelingen ten aanzien van risicomanagement om de financiële controle van gemeenten te verbeteren. Interviews zijn volgens Yin (2009) een van de meest belangrijke bronnen bij case studies. In dit onderzoek wordt vanwege de kwalitatieve aard van het onderzoek gebruik gemaakt van semigestructureerde interviews. Deze benadering biedt de mogelijkheid om meer diepgang te verwezenlijken. Juist vanuit de wens tegenstrijdigheden te vinden worden twee in theorie tegenstrijdige actoren geïnterviewd, de controleur en de ontwikkelaar. Daarmee wordt een hypothetische verhouding verondersteld van ruimtelijk expert en financieel expert, enerzijds behoudend en anderzijds ontwikkelend. Hierover volgt in hoofdstuk 4 een nadere uitwerking.

1.8 Leeswijzer Hoofdstuk 2 beschrijft uitgebreid de onderzoekselementen grond en grondexploitatie, met een lange termijn analyse van grondbeleid in Nederland en verdere duiding van het voeren van grondexploitaties. In hoofdstuk 3 wordt het onderzoekselement risicomanagement uitgewerkt aan de hand van het gemeentelijke risicomanagementproces en bepaling van het risicoprofiel van de gemeentelijke grondexploitaties. In hoofdstuk 4 is een koppeling tussen het theoretische onderzoek en het praktijkonderzoek. De drie onderzoekselementen worden samengevoegd en er wordt een schematisch model uitgewerkt aan de hand waarvan het praktijkonderzoek verder vormgegeven wordt. Als laatste vindt in dit hoofdstuk de selectie van de casussen plaats. De uitwerking van de casussen vindt plaats in hoofdstuk 5 waarbij bij de uitwerking van de casussen de drie onderzoekselementen die vanuit de theorie zijn behandeld als leidraad gebruikt worden. In hoofdstuk 6 wordt een meta analyse uitgewerkt van de casussen en worden de uitkomsten uit het onderzoek getoetst en verder onderbouwd aan de hand van de uitkomsten uit de expertmeeting. Hoofdstuk 8 geeft de belangrijkste conclusies weer en bevat een aantal aanbevelingen ten aanzien van het onderzoek en een drietal hypothesen voor verder onderzoek.

15


2 Grondbeleid en grondexploitatie In dit hoofdstuk wordt het spanningsveld van interventies op de grondmarkt teruggebracht tot de mogelijkheden om actief of faciliterend te opereren op de grondmarkt. In het openingshoofdstuk zijn beide variabelen onder het onderzoekselement ‘grondbeleid’ reeds beknopt beschreven. Dit hoofdstuk zal hier uitgebreider op ingaan met als doel een duidelijke operationalisering van de begrippen te bieden om die toe te passen op de lange termijn analyse van het grondbeleid van gemeenten in Nederland. Daarnaast zal ook het onderzoekselement grondexploitatie nader worden uitgewerkt waarna een integrale analyse volgt van beide elementen.

2.1 Onderzoekselement grondbeleid Bij actief grondbeleid heeft de gemeente op enig moment gedurende een ontwikkeling zelf de grond in eigendom of heeft de gemeente de grond in eigendom verworven. De gemeente handelt hierin als privaatrechtelijke partij en kan zelf het gewenste ruimtegebruik realiseren. Bij verkoop van gronden maakt de gemeente onder meer afspraken over het te realiseren programma, de kwaliteit en het tempo van uitvoering. Enerzijds kan actief grondbeleid een (maximaal) sturingsinstrument zijn ten behoeve van gewenste ruimtelijke ontwikkelingen. Anderzijds blijken verwervingen van een gemeente juist daar plaats te vinden waar de markt het uit commerciële overwegingen laat afweten. In de praktijk komt het voor dat aankopen leiden tot grondposities die of slechts beperkt bijdragen aan de gewenste ruimtelijke ontwikkeling of jarenlang drukken op de gemeentelijke begroting. Dit omdat ontwikkelingen om welke reden dan ook, langer op zich laten wachten of door voortschrijdend inzicht gewijzigd zijn (Nota grondbeleid Vlaardingen, 2011). Bij faciliterend grondbeleid verkrijgt de gemeente de grond niet zelf in eigendom. De gemeente handelt slechts vanuit haar wettelijke bevoegdheden in haar publieke rol. Hoewel de gemeente bij faciliterend grondbeleid nooit eigenaar wordt van de grond, kan de gemeente toch invloed uitoefenen op de ruimtelijke ontwikkelingen (Snoeijers, 2011). De gemeente beïnvloedt het handelen van een particuliere grondeigenaar, onder meer door het vastleggen van de ruimtelijke ordening in bestemmingsplannen of door het sluiten van een anterieure overeenkomst met een particuliere partij. In een overeenkomst worden afspraken gemaakt over financiële bijdragen aan de kosten die de gemeente maakt. Daarnaast biedt het ook de mogelijkheid tot het stellen van kwaliteitseisen zoals het aantal sociale woningen of het aantal vrije kavels voor particulier opdrachtgeverschap. Een voorwaarde voor het sluiten van een overeenkomst is wel dat de andere partij daar ook toe bereid is; het instrument is gebaseerd op vrijwilligheid. Wanneer het niet mogelijk is een voor de gemeente bevredigende overeenkomst te sluiten, kan ook gekozen worden voor het vaststellen van een (dwingend) exploitatieplan. Op deze publiekrechtelijke mogelijkheden, en de ontwikkelingen op dit gebied gedurende de vorige eeuw tot nu, en de modellen waarin grondbeleid tussen partijen wordt vormgegeven wordt in de volgende paragraaf dieper ingegaan.

2.2 Grondbeleid: Van vroeger tot nu Er zijn relatief weinig lange termijn analyses van het grondbeleid in Nederland. Een aantal studies gaat op meer beschrijvende wijze in op overheidsinterventies of analyseert meer vanuit de planologische kant van het vraagstuk (Terpstra, 1988, Van der Cammen 2003). Vooral Van der Post (2006) weet een lange termijnanalyse te koppelen aan de inzet van de overheid waar het gaat om grondbeleid. In dit onderzoek wordt mede gebruik gemaakt van deze studie waarbij onderhavig onderzoek nadrukkelijker de stap zet richting de gevolgen voor de grondexploitatie.

16

Een historische, lange termijn analyse is relevant vanuit het perspectief van padafhankelijkheid. Dit begrip handelt over de invloed van besluiten uit het verleden op het heden. Besluiten uit het verleden hebben invloed op het aantal vrijheidsgraden van nieuw te nemen besluiten en beïnvloeden over langere perioden de uitkomsten van markten en in dit geval bijvoorbeeld grondexploitaties. Op deze wijze vormen bestaande instituties een context welke een gegeven vormt als zijnde een vertrekpunt voor nieuwe besluiten, er is geen nulpunt voor nieuwe regels. Hieronder vallen onder andere besluiten, regelgeving maar bijvoorbeeld ook normen en waarden. Tegelijkertijd is de ruimte om nieuwe regels te creëren en te laten werken ook meer beperkt. In extreme mate kan dit betekenen dat er een zogenaamde lock in ontstaat. Aanpassing van instituties vinden dan niet plaats waardoor suboptimale omstandigheden zullen blijven bestaan (Van der Post, 2006). In de wetenschap wordt hiertoe veelal het voorbeeld gegeven van het QWERTY toetsenbord. Het QWERTY toetsenbord is ontstaan vanuit de technische beperking van de oude typemachine. De zogenaamde typearmen die de letters op het papier drukten kenden in deze toetsenbordindeling de minste kans om in elkaar te grijpen en het afdrukken van letters te beletten. Terwijl digitale toetsenborden geen technische beperking meer kennen op dit vlak is het QWERTY toetsenbord blijven bestaan. Dit is logisch te verklaren op basis van niet-technische argumenten, mensen waren gewend zo te typen en nieuwe toetsenbordindelingen vragen dus om hoge kosten en investeringen van actoren. Desondanks is er nu een toetsenbordindeling te bedenken die tot meer optimale resultaten zou kunnen leiden vanuit ergonomie en bijvoorbeeld typesnelheid. Deze lock in toont de beperkende invloed van bestaande instituties, kortom padafhankelijkheid (Van der Post, 2006). Hoewel het begrip padafhankelijkheid in eerste instantie door met name David (1985) op een economisch vraagstuk is toegepast heeft North (1990) de relevantie voor dit concept in een institutionele context getoond. Juist de ‘traagheid’ van aanpassing van instituties maak een groot potentieel risico voor een lock in. Het gaat dan in het bijzonder om informele instituties, maar ook formele wetten en regels blijken langdurige invloed te hebben op het gedrag van actoren. Liebowitz en Margolis (1999) onderscheiden een drietal soorten padafhankelijkheid. De eerste categorie vormt de optimaal efficiënte uitkomst; de optimale variant is werkzaam binnen de institutionele context. De tweede soort padafhankelijkheid omvat een suboptimale uitslag die echter onbekend is vooralsnog voor besluitvormers. De derde soort is een suboptimale situatie die wél bekend is en – desondanks in stand blijft danwel zelfs wordt gehouden ten faveure van meer optimalere uitslagen. De volgende alinea’s beschrijven beknopt een aantal relatief homogene periodes. De nadruk van dit onderzoek ligt op de meer recentere decennia aangezien hier de relatief grootste voedingsbodem en beïnvloeding ligt voor de huidige situatie. Helder is dat ook vóór de beschreven periodes reeds sprake was van ontwikkelingen op de grondmarkt. Keers (1989) haalt bijvoorbeeld ontwikkelingen aan over onteigeningen en grondeigendom die terugvoeren tot de Middeleeuwen. 1850-1900, vrije grondmarkt Sturing van overheidswege op het gebied van grondbeleid stamt uit de 19e eeuw. Destijds werd de stadsuitbreiding als gevolg van de industrialisatie (1850-1900) in grotere steden door particuliere exploitanten opgepakt waarbij de gemeenten verder een beperkte rol had. De concurrentie tussen partijen als bouwers en grondeigenaren leidde tot waardestijging van de bouwgrond en tot een lage kwaliteit van woningbouw en het openbaar gebied. Vanwege grote verschillen in vraag naar gronden vormde zich een grondmarkt die per gemeente sterk uiteen liep. Omdat in deze tijd ook de eerste hypotheekbank ontstond werden door particuliere partijen de eerste grondexploitatiemaatschappijen opgericht die op grote schaal goedkope woningbouw produceerden zonder veel eigen geld te hoeven inbrengen. 17

Van melkkoe naar slachtvee? Gemeenten bemoeiden zich in deze periode weinig tot niet met de inhoudelijke kant van de stadsuitbreidingen. Wigmans (1998) ziet de invoering van regelgeving om de vestingwerken af te graven in 1874 als moment waarop iets dat als geïntegreerd en geïnstitutionaliseerd geheel van wetgeving en instrumentarium omtrent grond en grondbeleid geldt. Dit ontstaat voor het eerst op het moment dat eind 19e eeuw door een aantal gemeenten grond in erfpacht wordt uitgegeven. Hierbij werden twee doelen nagestreefd, invloed en grip op de waardestijging van de grond en grip op de bestemming van de te bebouwen grond. Amsterdam en Vlaardingen zijn bekende voorbeelden van gemeenten die in deze tijd met erfpachtuitgifte grip probeerden te krijgen op de grondmarkt (Keers, 1989). 1901-1950, gemeentelijke sturingen actief grondbeleid Vanwege de opkomst van het belang van goede huisvesting werd in 1901 de Woningwet ingevoerd. Hierin werden onder andere randvoorwaarden gesteld aan de bouw van woningen ten aanzien van bouwhoogten en straatbreedte. Later werd dit uitgebreid met centrale voorschriften ten aanzien van woningbouw. Daarnaast werd in de Woningwet de stadsuitleg gereguleerd met een verplichting tot het opstellen van een uitbreidingsplan waarbij een bouwverbod gold voor pleinen, wegen en straten die gerealiseerd dienden te worden waarbij het juist ook voor het grondbeleid een relevante ontwikkeling vormt (Kruijt et al, 1990). Als laatste werd in de Woningwet formeel de, uit de Franse tijd stammende, mogelijkheid tot onteigening geïntroduceerd. Hiermee werd de taak ten aanzien van de woningbouw en de grondmarkt meer bij de overheid neergelegd. Veel van de taken uit de Woningwet waren door de Rijksoverheid gedecentraliseerd en werden door gemeenten uitgevoerd. In deze periode zijn ook de gemeentelijke diensten ten aanzien van Grond, Bouw- en woningtoezicht alsmede de woningcorporaties ontstaan. In deze tijd werden gemeenten steeds actiever in het voeren van grondexploitaties en het voeren van actief grondbeleid. Grondprijzen werden tot 1926 door gemeenten zelf bepaald, daarna werd door de Rijksoverheid de grondprijs gelimiteerd. Dit had voornamelijk te maken met de door gemeenten zelf veroorzaakte hoge grondprijzen en hoge bebouwingsdichtheden die volgens politieke inzichten als onwenselijk werden beschouwd (Keers, 1989). Het belang van de volkshuisvesting was ondergeschikt aan de winst voor de grondbedrijven. Als gemeenten gronden boven de limiet wilden uitgeven dan moesten zij dit voorleggen ter goedkeuring aan het Rijk. Het Rijk beschikte in het begin echter niet over een beoordelingssystematiek om de grondprijs te beoordelen. Er ontstonden discussies over het toerekenen van kosten voor het aanleggen van het openbare gebied aan de grondprijs. De effecten waren overigens navenant, Keers (1989) stelt dat in het eerste jaar na de invoering de prijzen reeds met 34% daalden. Rond de jaren 40 werd een systematiek per type woningbouw ontwikkeld op basis van ervaringscijfers. Snoeijers (2011) constateert dat de bepaling van grondprijzen tot aan begin 1950 veelal onderdeel is geweest van gesprekken tussen gemeenten en Rijksoverheid. 1951-2000, actief grondbeleid Terpstra (1988) stelt dat de consensus over de top-down aanpak van actief grondbeleid leidt tot een relatief opportunistische uitvoering. Meer en meer uit zich ook de sterke relatie tussen ruimtelijke ordening en de uitvoering van deze plannen middels actieve grondpolitiek, veel meer dan via publiekrechtelijke weg alleen (Van der Post, 2006). De expansie van steden op specifiek aangewezen locaties gaat bijvoorbeeld immer gepaard met grootschalige aankopen van de overheid. In de beginjaren 50 werd het systeem van de grondprijslimiet losgelaten door de Rijksoverheid. Enerzijds vanwege de minimale invloed op de plankwaliteit, alleen de prijzen van grond werd beïnvloed. Anderzijds waren in veel gemeenten de grondprijzen veel lager dan de limietprijs. Daardoor werd veel woningbouw met een hele hoge kwaliteit en lage dichtheid gerealiseerd ondanks een andere behoefte wat betreft de 18

volkshuisvestingsopgave. Het nieuwe stelsel dat werd geïntroduceerd was met name toegespitst op het beheersen van de grondkosten en daarmee de huurprijzen. Daarnaast werd in het nieuwe stelsel ingezet op het realiseren van sobere woningbouw. Hiertoe werd ingevoerd dat het grondprijsbeleid per uitbreidingsplan centraal door de Rijksoverheid werd vastgesteld. In deze tijd hadden gemeenten de grootste rol als het gaat om actief grondbeleid. De opgave die er was vanwege de woningnood en behoefte aan goedkope woningbouw zorgde er voor dat het voor particulieren geen interessante markt was. Het streven naar lage grondkosten door de Rijksoverheid maakte dat in de jaren 60 en 70 veel goedkope hoogbouw is gerealiseerd. Door te verdichten zorgden de gemeentelijke grondbedrijven voor een beperking van de verliezen of voor zelfs positieve resultaten. Het zogenaamde ‘bruine boekje’, geïntroduceerd eind jaren 60, met daarin richtlijnen per bestemmingsplan voor grondprijzen per categorie woningen resulteerde in meer gerichte differentiatie in prijzen. Het instrument is ontstaan om een scherpere voorcalculatie van kosten en daarmee inzicht in de grondopbrengsten te krijgen. Het doel was namelijk een sluitende grondexploitatie. Het rijk beoordeelde nog steeds de hoogte van de grondkosten per bestemmingsplan. In het ‘bruine boekje’ werd expliciet gemaakt welke kosten toegerekend konden worden aan de grondexploitatieberekeningen. Hieronder vielen bijvoorbeeld verwervingen, openbare voorzieningen en rente. In de jaren 70 en begin 80 speelde ook de grondprijsverlagende subsidiëring een grote rol. Enerzijds om de grondkosten terug te brengen en betaalbare woningbouw te realiseren en anderzijds om een betere kwaliteit van de woonomgeving te realiseren (Keers, 1989). In de jaren 80 is het instrument Wet Voorkeursrecht Gemeenten geïntroduceerd om grondspeculaties te voorkomen. Halverwege de jaren 80 is door de decentralisatiewens vanuit de Rijksoverheid grondbeleid weer meer onder verantwoordelijkheid van gemeenten gaan vallen. Vanuit de Rijksoverheid werden de plannen door gemeenten niet meer beoordeeld en subsidies werden afhankelijk van het type locatie. Met de opkomst van de zogenaamde VINEXwijken vanuit het nieuwe rijksbeleid eind jaren 80 nam het speculeren op grondposities door particulieren toe. Dit dwong overheden om andere vormen van gronduitgiften te kiezen. Er ontstonden ook verschillende vormen van samenwerking tussen overheid en particuliere partijen. Grondexploitaties werden gezamenlijk opgepakt of gemeenten vergaven via het bouwclaimmodel ontwikkelingen aan particuliere partijen die grond in bezit hadden genomen (Boerema, 2007). 2001 -heden, samenwerking en gebiedsontwikkeling In het onderzoek van Groetelaers (2004) komt naar voren dat gemeenten voor 86 procent van het totaal aantal te bouwen woningen een actief grondbeleid voert. Veelal gebeurt dit middels minnelijke verwerving, al dan niet samen met één of meerdere ontwikkelaars, of zijn goede afspraken gemaakt met de grondeigenaar over de ontwikkeling. Met als uitgangspunt dat het grondbezit in bezit is van gemeenten kenmerkten de gebiedsontwikkelingen van vóór de crisis zich door grootschalige plannen, ambities en een aanbodgestuurde markt. Begin jaren 2000 worden veel van de zogeheten VINEX locaties ontwikkeld. Er vindt ook steeds meer een verschuiving plaats naar binnenstedelijke herontwikkeling waarbij ook complexere opgaven door gemeentelijke grondbedrijven met marktpartijen worden opgepakt. Verregaande vormen van samenwerking vinden plaats voor veel grootschalige gebiedsontwikkelingen. Marktpartijen willen bij samenwerking sneller een actievere rol van de overheid terwijl diezelfde overheid juist minder actief betrokken wil worden bij gebiedsontwikkelingen, hierbij spelen elementen als risico’s en complexiteit van de opgave een belangrijke rol. Onder andere Bregman (2014) stelt dat door gebiedsontwikkeling automatisch een vorm van samenwerking ontstaat waarbij de overheid verschillende rollen in kan nemen. De verscheidene 19

Van melkkoe naar slachtvee? samenwerkingsvormen bij gebiedsontwikkelingen die ontstaan zijn in hoofdlijn te verdelen in drie modellen. Als eerste het traditionele model waarbij gemeenten de verworven grond per bouwkavel op de markt zetten. Een variant hierop ontstaat als niet het hele grondgebied in eigendom van een gemeente is, maar van één of meerdere marktpartijen, en middels bouwclaims rechten verkregen worden op het ontwikkelen van een aantal kavels. Als marktpartijen niet mee wensen te werken aan dit model en zelf willen realiseren kunnen middels de nieuwe Wro publiekrechtelijk kosten verhaald worden. In het tweede model, de joint venture, wordt middels het oprichten van een grondexploitatiemaatschappij een publiek private samenwerking tot stand gebracht. Hierbij worden zowel de gronden, zeggenschap, risico’s als inbreng onderling verdeeld. Het derde model is het zogenaamde concessiemodel, waarbij de gemeente een beperktere rol heeft en alleen publiekrechtelijke randvoorwaarden aan de ontwikkeling verbonden worden en de gebiedsontwikkeling zelf aan een private partij overgelaten wordt (Ministerie van BZK, 2011). Er zijn sinds de jaren 60 minder mogelijkheden waarop kostenverhaal kan plaatsvinden, dit wordt door Groetelaers (2004) gezien als de reden waarom veel gemeenten actief grondbeleid voeren. Bij actief grondbeleid kunnen de gemeentelijke kosten in de gronduitgifteprijs worden verdisconteerd. Bij een publiek-private-samenwerking kan in de grondexploitatiemaatschappij gezamenlijk afspraken gemaakt worden over de verdeling van deze kosten. Als gemeenten geen grond in eigendom hebben zijn er daarnaast sinds de invoering van de nieuwe Wro in juli 2008 twee publiekrechtelijke modellen waarbinnen kostenverhaal vormgegeven kan worden. Enerzijds kan de gemeenteraad tegelijkertijd met het vaststellen van het bestemmingsplan een exploitatieplan vaststellen indien nog geen contract is gesloten over de ontwikkeling. Daarnaast kan middels een anterieure overeenkomst met een particuliere partij afspraken gemaakt worden over kostenverhaal (Ministerie van BZK, 2011). In paragraaf 2.3 zal de functie van de grondexploitatie bij de diverse samenwerkingsmodellen verder worden uitgewerkt.

2.3 Onderzoekselement grondexploitatie Volgens Vlek et al (2011) is een grondexploitatie het proces dat leidt tot de productie van bouwen woonrijpe grond. Alle hiermee gepaard gaande inkomsten en uitgaven zijn hierin verwerkt. Veelal wordt op basis van de residuele grondwaardemethode een waarde aan de grond voor een bepaalde bestemming toegekend, welke waarde als opbrengstcomponent opgenomen wordt in de grondexploitatie. Aan de kostenkant wordt vaak de gangbare categorisering en kostensoortenlijst uit het BRO aangehouden. De belangrijkste kostensoorten bestaan uit verwervingskosten, bouwen woonrijp maken, plankosten, bovenwijkse voorzieningen en onderzoekskosten (Buitelaar & Witte, 2011). Rente en inflatie hebben invloed op het uiteindelijke saldo omdat een grondexploitatie over meerdere jaren loopt. Hiernaast wordt rekening gehouden met diverse variabelen zoals rente en prijsstijgingen. Om tot een oordeel te komen over de waardering van een grondexploitatie zijn volgens Deloitte (2013) de drie P’s de rode draad. De risico’s van een grondexploitatie zijn in essentie terug te brengen tot de begrippen planning, prijs en programma. Daarnaast is het van belang om de waardering van de grondexploitaties niet an sich te beoordelen maar de gehele portefeuille van een gemeente te beoordelen (Deloitte, 2013). Bij het managen van deze risico’s wordt in het volgende hoofdstuk uitgebreid stilgestaan. Middels actief grondbeleid kunnen de kosten van ontwikkelingen in de grondprijs worden verwerkt en op deze manier worden verhaald. Het voeren van een grondexploitatie geeft vorm aan deze manier van kostenverhaal. Zoals in paragraaf 2.1 is uitgewerkt ontstaan gemeentelijke grondexploitaties in het begin van de twintigste eeuw omdat in die periode de lokale overheid een centralere rol in de bouwopgaven van de gemeente krijgen. De reden waarom gemeenten de taak krijgen om een gemeentelijke grondexploitatie op te zetten was destijds echter wezenlijk anders, blijkt uit onderzoek van Keers (1989); omdat de benodigde bouw van woningwetwoningen destijds financieel niet interessant was voor particulieren om te 20

ontwikkelen. Uit het onderzoek van Groetelaers (2004) blijkt dat gemeenten voor de realisatie van uitbreidingslocaties voor 90 procent uitgaan van een gemeentelijke grondexploitatie of een grondexploitatiemaatschappij, en daarmee vanuit eigen grondposities of gedeelde grondposities handelen. Het motief voor het voeren van actief grondbeleid ligt hierbij niet in lijn met het begin van de vorige eeuw maar heeft als belangrijkste achtergrond de behoefte om regie te voeren. Na het uitbreken van de crisis in 2008 is, naast het veranderde motief, het voeren van grondexploitaties voor de gemeentelijke grondbedrijven veranderd. Het opzetten van een grondexploitatie wordt gedaan op basis van (referentie)cijfers uit het verleden. In een opkomende markt zorgde dit voor positieve resultaten van grondexploitaties en daarmee (financieel) succesvolle gebiedsontwikkelingen. In een neergaande markt, vanaf 2008 het geval, zorgt dit voor steeds groter wordende negatieve resultaten van grondexploitaties (Buitelaar, 2014). 1500

Euro's * 1.000.000

1000

500

0 2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012 2013*

-500

-1000

-1500

* 2013 is een schatting

Begroting

Realisatie

Figuur 2.1 Resultaten gemeentelijke grondexploitaties (bron; Buitelaar 2014) Buitelaar (2012) stelt dat ook grondexploitatiebegrotingen padafhankelijk zijn, ofwel het gevolg van handelen in het verleden. Feitelijke ontwikkelingen die een vertraagde doorwerking hebben worden lagging genoemd. Als, zoals in de huidige neergaande markt, weinig transactiecijfers bekend zijn worden waarderingen veelal gebaseerd op waarderingen uit het verleden. Waarderingen lopen hiermee achter op marktontwikkelingen met als gevolg dat een afvlakking plaatsvindt ten opzichte van marktontwikkelingen, welk effect smoothing wordt genoemd. Uit figuur 2.1 blijkt dat gemeenten traag reageren op marktontwikkelingen waardoor de volatiele marktontwikkelingen worden afgevlakt (Buitelaar, 2013). In het verlengde van het effect van lagging en smoothing stelt De Zeeuw (2012) dat ditzelfde effect geldt voor de grondprijzen die gemeenten hanteren. De bepaling van grondprijzen gebeurt door veel gemeenten op basis van de residuele grondmethodiek waarbij de marktwaarde van een gebouw wordt verminderd met de kosten die het bouwen en ontwikkelen met zich mee brengt (Bureau Middelkoop, 2001). Deze methode zou in slechtere economische tijden moeten leiden tot een lagere marktwaarde, waarbij bij gelijkblijvende 21

Van melkkoe naar slachtvee? kostenparameters sprake zou moeten zijn van een daling van de grondprijzen die gemeenten hanteren. Dit gebeurt maar in enkele gevallen en sterk vertraagd (De Zeeuw, 2012). In de meest recente monitor van Deloitte (2014) is aangetoond dat de prijzen van bestaande woningen zich stabiliseren, of dit ten aanzien van nieuwbouwwoningen ook gebeurt is nog niet duidelijk, in figuur 2.2 is dit te zien. Wel is duidelijk dat er grote regionale verschillen zijn ten aanzien van het herstel.

2.4 Analyse In de paragrafen hiervoor is uitgewerkt hoe de onderzoekselementen grondbeleid en grondexploitaties zich door de decennia heen op diverse manieren ontwikkeld hebben. Daarbij is het analysekader van de padafhankelijkheid gebruikt. In deze paragraaf wordt nader ingegaan op de analyse van deze verschillen. Daarbij wordt in het bijzonder de rol van de overheid ten aanzien van grondbeleid en grondprijzen onder de loep genomen en wordt antwoord gegeven op de eerste twee subvragen van dit onderzoek. Er wordt antwoord gegeven op de rol van de gemeentelijke overheid en waarom de werkwijze van gemeenten leidt tot de huidige problematiek ten aanzien van grondexploitaties. In figuur 2.2 zijn de historische verschillen schematisch weergegeven. Periode 1850-1900

Rol overheid Facilitair

Rol marktpartijen

Grondprijzen

Grondpositie

Particuliere Sterk uiteenlopend per Ontstaan erfpachtuitgifte grondeigenaren actief gemeente 1901-1950 Actief Ontstaan Regulering en limitering Ontstaan gemeentelijke woningcorporaties door Rijk grondbedrijven 1951-2000 Actief Goedkope Beheersing grondkosten, Ontstaan grondspeculaties woningbouw, weinig prijzen per type door private partijen marktpartijen woningbouw, subsidies 2001Actief Samenwerking, Residuele grondwaarde, Grootschalige heden PPS constructies grondquote gebiedsontwikkelingen Figuur 2.2 Analyse onderzoekselementen grondbeleid en grondexploitatie per periode (bron; eigen bewerking 2014) Gemeenten zijn door de decennia heen, met uitzondering van het einde van de 19e eeuw, actief geweest op het gebied van grondbeleid. In periode tot 1950 was de rol van de Rijksoverheid hierin groot omdat zij door middel van grondprijsregulering en grondprijslimitering veel grip hadden op het grondbeleid van gemeenten. In de periode tussen 1951 en 2000 is er veel gebeurd ten aanzien van grondbeleid. In de naoorlogse jaren was er veel behoefte aan goedkope woningbouw, dat resulteerde in veel hoogbouw om de grondkosten te drukken. In de jaren 70 en 80 ontstonden veel vormen van subsidies om grondkosten te drukken maar vooral kwalitatief betere woningbouw te realiseren. In de jaren 90 zijn door de VINEX veel marktpartijen gaan speculeren met grondaankopen omdat de Rijksoverheid letterlijk in kaart had gebracht waar ontwikkelingen gewenst waren. Hierdoor werden gemeenten afhankelijker van marktpartijen. In de periode vanaf 2000 hebben veel gemeenten grond aangekocht voornamelijk omdat marktpartijen uit commerciële overwegingen niet alle door de gemeente gewenste ontwikkelingen oppakten (Van der Post, 2006). Analyse leert dat relatief radicale beleidsvorming danwel wijzigingen door gemeenten vaak een reactie is geweest op een neergaande marktsituatie. Juist deze radicale wijzigingen vormen gewenste dan wel geslaagde breekpunten met padafhankelijkheden. Treffend voorbeeld hiervan is de geformuleerde wens om over te gaan op faciliterend grondbeleid begin jaren negentig als gevolg van de crisis eind jaren tachtig. De relatief forse verliezen van gemeenten met groeidoelstellingen op de grondportefeuille (o.a. Zoetermeer, Nieuwegein) vormden een directe aanleiding. Samen met de liberaliseringstrend die het 22

maatschappelijk debat beheerste paste een terugtrekkende overheid op de grondmarkt volledig zoals Van der Post (2006) constateert. Los van de vraag of de uitvoering geslaagd is - gemeenten zijn in veel gevallen actief grondbeleid blijven voeren waarmee een sterke padafhankelijkheid naar voren komt, danwel via bouwclaimmodellen toch weer aan de risicozijde van het grondbezit beland; los van beleidsproblemen omtrent bijvoorbeeld bijdragen in de kosten van bouwrijp maken waar gemeenten tegenaan liepen -, zien we dezelfde discussie ook in het huidig tijdsgewricht ontstaan. Bovendien stelt Needham (2005) hiernaast nog dat publiekrechtelijke marktregulering door Nederlandse overheden niet als voldoende wordt bezien met als achterliggende gedachte dat marktregulering en marktsturing niet voldoende is om de ruimtelijke inrichting te laten voldoen aan de wensen van de burgers. Indirectere betrokkenheid van de overheid, middels facilitair beleid, wordt hierdoor nauwelijks bezien door gemeenten. Grond is in ieder geval terug in het politieke debat. Grote verschil in de huidige tijdspanne is echter dat de plaats van het debat in veel gevallen veel meer een lokale kwestie is dan nationaal. In het essay van Holt & Ter Heegde (2014) wordt een poging gedaan om vooruit te kijken en algemene uitspraken te doen over de Nota grondbeleid nieuwe stijl waarbij lange termijn ambities, meebewegen met marktontwikkelingen, strakkere regie en actief faciliteren de kernboodschap is van deze verkenning. Duidelijk is ook dat de onderbouwing van grondprijzen door gemeenten niet altijd een vrije keuze is geweest. De Rijksoverheid heeft hierop met name in het begin en midden van de vorige eeuw veel invloed uitgeoefend. Eind jaren 80 is dit met het decentrale beleid en de VINEX vrijer geworden en kunnen op basis van randvoorwaarden kosten worden verhaald door gemeenten op partijen of worden toegerekend aan ontwikkelingen waarbij padafhankelijkheid in de perioden hierna ook een rol blijft spelen. De bepaling van grondprijzen gebeurt sinds die tijd op diverse manieren, veelal ook afhankelijk van de type bebouwing die wordt gerealiseerd. Tegenwoordig is het bepalen van grondprijzen door gemeenten veelal gebaseerd op de residuele grondwaardemethodiek waarbij in het licht van actief grondbeleid door gemeenten in deze tijd, en de huidige verschuiving van grootschalige ontwikkelingen naar meer kavelsgewijze verkoop, de vraag ontstaat of de regisserende rol door gemeenten in huidige gebiedsontwikkelingen terecht is in het licht van risicomanagement. Het onderzoekselement risicomanagement wordt in het volgende hoofdstuk nader toegelicht.

23


3 Risicomanagement Risicomanagement is een proces van systematische analyse van risico’s waaraan organisaties bloot staan. Zoals reeds in het eerste hoofdstuk is aangegeven geldt dat risicomanagement voor gemeenten kwantitatief gezien vergelijkbaar is met ontwikkelaars en andere private partijen. Dezelfde methodieken en technieken zijn relevant. Kwalitatief spelen echter andere zaken een rol aangezien de doelstellingen en randvoorwaarden van gemeentelijke grondbedrijven in relatie tot verschillende typen beleggers en ontwikkelaars uiteenlopend zijn (Gerson, 2012). Dit hoofdstuk start dan ook met een beknopte behandeling van de algemene theorie omtrent risicomanagement. Daarna wordt ingezoomd op de aspecten die het risicomanagement voor gemeentelijke grondbedrijven specifiek maakt aan de hand van de wettelijke kaders die gelden. Uiteindelijk wordt ingegaan op specifieke inrichting van risicomanagement in relatie tot grondexploitaties.

3.1 Onderzoekselement risicomanagement Het begrip risico wordt op veel manieren geïnterpreteerd en toegepast in de literatuur, zodat een eenduidige omschrijving ontbreekt. Analyse leert dat in de meeste definities ten aanzien van risico’s het begrip bestaat uit een waarde- en een waarschijnlijkheidscomponent (o.a. Geltner & Miller, 2001; Gehner, 2011). De waarschijnlijkheid kan nader geduid worden als de standaarddeviatie van de uitkomsten rond het verwachte rendement (Geltner & Miller, 2001). Het waarde effect is negatief, er ontstaat een lager (toekomstig) rendement in de toekomst als het risico plaats heeft. Relevante toevoeging hierop is dat er daarom een positief verband is tussen rendement en risico. In de literatuur wordt daarnaast onderscheid gemaakt tussen risico en onzekerheid. Het verschil tussen beide ligt in de mate van voorspelbaarheid en modelleerbaarheid. Modelleren is alleen mogelijk als de waarde- en waarschijnlijkheidscomponent van de gebeurtenis te kwantificeren is. Een onzekerheid is niet kwantificeerbaar; een risico is daarentegen wel voorspelbaar en kan zodoende onderbouwd worden (Gehner, 2011). Zoals reeds in het eerste hoofdstuk is aangegeven is de wetenschappelijke literatuur omtrent risicomanagement specifiek gericht op grondexploitaties beperkt. Relevante toevoeging op de uitwerking in hoofdstuk 1 is dat bijvoorbeeld Gehner (2011) en Van Well-Stam et al. (2003) hebben beschreven hoe risicomanagement bij projecten en projectontwikkeling vormgegeven kan worden. Deze literatuur is meer gericht op risicoanalyse bij het proces van projectontwikkeling vanuit het oogpunt van projectontwikkelaars bekeken. Ook veel andere wetenschappelijke literatuur en onderzoeken ten aanzien van risicomanagement is gericht op de projectontwikkelaar en is kwantitatief van aard. In deze literatuur over risicomanagement is met name de rol van de gemeenteraad - en het gemeentelijke dualisme - niet belicht, die zowel een kaderstellende als een toetsende rol hebben als het gaat om de grondexploitaties bij gemeenten. In de literatuur over risicomanagement in relatie tot gemeentelijke grondexploitaties is de invalshoek die door Deloitte (2009) wordt gekozen met betrekking tot risicomanagement voor dit onderzoek relevant; “risicomanagement is een zeer belangrijk instrument om doelstellingen te realiseren en een driver voor de ontwikkeling van de organisatie” (Deloitte, 2009, p.66). De handvatten die Deloitte biedt in haar literatuur heeft grote invloed op risicomanagement binnen gemeenten. Juist hierom vraagt het vanuit het perspectief van padafhankelijkheid ook om inzicht in deze uitwerking van risicomanagement en de achtergronden daarvan. Een gemeente is professioneel bezig met risicomanagement als duidelijk beleid is vastgelegd, taken en verantwoordelijkheden verdeeld zijn en medewerkers getraind en ondersteund worden.

24

3.2 Risicomanagementproces Risicomanagement begint bij het stellen van doelen, het bepalen van de structuur en het inrichten van het proces. Als dit gedaan is volgen een aantal stappen die tot een continue proces leiden. Een voorbeeld van een dusdanig risicomanagementproces is in onderstaand model weergegeven.

Figuur 3.1 Risicomanagement proces (Bron; Deloitte, 2009) Het systematische proces zorgt ervoor dat risico’s gestructureerd worden geïnventariseerd. In dit proces worden zowel financiële als niet-financiële risico’s in kaart gebracht. Daarnaast moeten ook externe ontwikkelingen en de bedrijfsvoering meegenomen worden in het proces. Het model uit figuur 3.1 bestaat uit zes stappen, te weten; -

Kaderstelling en strategie Risicoanalyse Beheersmaatregelen Monitoren resultaten Toezicht en toetsing Verbetering

Zoals aangegeven begint het risicomanagementproces bij het stellen van doelen. Voor welke keuzes staat een organisatie, welke risico’s worden geaccepteerd en hoe wordt risicomanagement in de organisatie geborgd zijn voorbeelden van vragen die beantwoord moeten worden om tot een duidelijke kaderstelling en strategie te komen. Om risico’s te inventariseren kunnen diverse invalshoeken gekozen worden, bijvoorbeeld vanuit producten, afdelingen of processen. Het belangrijkste is echter dat alle grootste risico’s in kaart worden gebracht in verschillende dimensies als juridisch, externe ontwikkelingen of financiën. Hierdoor ontstaat een raamwerk op basis waarvan de doelen gesteld kunnen worden (Deloitte, 2009). Periodiek worden de kaders en strategie bepaald met betrekking tot het risicobeleid. Deze kaders worden door de gemeenteraad vastgesteld en hier dient het college van B&W en het management team zich aan te houden. In veel gevallen kiezen gemeenten ervoor om een nota risicomanagement door de gemeenteraad 25

Van melkkoe naar slachtvee? op te laten stellen waarin het gewenste risicobeleid en het risicoprofiel van de gemeente is vastgelegd (Vlaardingen, 2013). In de tweede stap van het risicomanagementproces worden analyses gemaakt van de investeringen en worden effecten van investeringen en activiteiten geanalyseerd. Daarnaast worden ook de mogelijke gevolgen in kaart gebracht en de kans dat dit gevolg zich voordoet. De impact vermenigvuldigd met de kans is het risico. Het risicoprofiel bestaat uit het totale aantal risico’s, eventueel rekening houdend met onderlinge verbanden en beïnvloedbaarheid. Inzicht in het risicoprofiel is een belangrijke basis voor het college van B&W en het managementteam om te kunnen sturen en beheersen. Een misvatting of ontbrekende schakel kan grote, al dan niet politieke, gevolgen hebben. Van belang is om vast te stellen in welke mate en met welke diepgang de risicoanalyse periodiek wordt uitgevoerd (Deloitte, 2009). Risicoweging of kwantificering kan op diverse manieren. Bekende voorbeelden van gebruikte technieken zoals in paragraaf 1.4 benoemd zijn hiervoor beschikbaar. Zo is de gemeente Vlaardingen (2013) overgestapt van de NARIS methode naar de stochastische analyse (Monte Carlo). Dit heeft met name te maken met het gebruiksgemak en het aanslaan van de methodiek in de organisatie (Vlaardingen, 2013). De derde stap bij risicomanagement zijn de beheersmaatregelen die continu genomen moeten worden als uitkomst op de risicoanalyse. Deze maatregelen bevatten instrumenten die zich vertalen in vaardigheden en bewustzijn. Een deel van de risico’s kan eenvoudig door verzekeringen of uitbestedingen worden ondervangen. Voor andere risico’s zijn de oplossingen ingewikkelder. Hierbij helpt het als de organisatie meer ervaring krijgt met risicomanagement omdat vaardigheden ontwikkeld worden waarmee het proces makkelijker wordt. De beheersmaatregelen zijn te onderscheiden in twee typen, te weten hard controls en soft controls. Voorbeelden van hard controls zijn procedurebeschrijvingen, handboeken of wetgeving. Het uitdragen, bevorderen van bepaald type gedrag en competenties van medewerkers zijn voorbeelden van soft controls (De Kort, 2014). Voor elke beheersmaatregel moet een kosten-baten-analyse worden gemaakt omdat elke maatregel financiële impact heeft. De maatregel moet namelijk niet duurder worden dan het risico dat gelopen wordt. Als uitkomst van de eerste drie stappen moet een risicoplan gemaakt worden waarin de risico-identificatie gekoppeld is aan de gekozen beheersmaatregelen. Op deze manier wordt inzichtelijk welke risico’s gelopen worden en hoe de organisatie er voor staat. Het speelveld en de taken van de publieke sector veranderen waardoor ook de gemeentelijke organisatie verandert en daarmee ook de risico’s wijzigen. Hierdoor moet er een herhaaldelijke monitoring gedaan worden om de risico’s in beeld te houden. Nieuwe risico’s ontstaan door bijvoorbeeld een nieuw project of gewijzigde wetgeving. Daarnaast kunnen risico’s wijzigen vanwege de economische omstandigheden of de vraag naar bepaalde producten. De organisatie moet zich bewust zijn van het wijzigen van risico’s en in kunnen spelen op het continu veranderende speelveld. Door het monitoren kunnen risico’s op tijd gesignaleerd worden en kan indien nodig worden bijgestuurd door de organisatie. Om de toetsing door de gemeenteraad eenvoudiger en duidelijker te maken is het van belang dat van te voren de juiste doelen worden geformuleerd. Gedurende het jaar legt het college van B&W verantwoording af over de resultaten en geeft zij aan of de doelen zijn behaald, welke niet zijn behaald en waarom doelen niet zijn behaald. Deze informatie kan gebruikt worden om nieuwe kaders en doelen te stellen (Rekenkamer Rotterdam, 2012). Ook de terugkerende controle is van belang in relatie tot de toetsing. Het kan gaan om controle op de volledigheid van de risico-inventarisatie, het nemen van de juiste maatregelen en het goed in kaart brengen van alle risico’s. Het management moet de risico’s regelmatig evalueren, de strategieën blijven beoordelen en de prestaties van de gemeente meten. 26

De laatste stap in het risicomanagementproces is de verbeterslag. Het gaat er hierbij om dat lering getrokken wordt uit eerdere lessen en negatieve gevolgen die zijn ontstaan. De vraag is of de juiste maatregelen zijn genomen en of de maatregelen hun werk hebben gedaan. Als risico’s niet op tijd in beeld zijn gebracht of risico’s voorkomen hadden kunnen worden moet de gemeente verbeteringen in het proces doorvoeren om ervan te leren. Daarbij is het een feit dat, mede gezien het veranderende speelveld en gewijzigde omstandigheden, risicomanagement een continue zichzelf herhalend proces blijft. Voordelen van het herhalen van het proces zijn een verhoogd risicobewustzijn, een betere koppeling tussen beleid en bedrijfsvoering en een betere communicatie in de organisatie (Deloitte, 2009).

3.3 Wettelijke kaders Het hiervoor beschreven proces van risicomanagement komt voort uit de wettelijke kaders waar gemeenten zich aan dienen te houden. In deze paragraaf wordt dieper ingegaan op deze kaders. Het Rijk heeft regels vastgesteld ten aanzien van financiën voor gemeenten. Gemeenten dienen zich per 1 januari 2004 hierbij te houden aan het Besluit, Begroting en Verantwoording Provincies en Gemeenten. In het BBV zijn voorwaarden opgenomen over de begroting, het jaarverslag en de jaarrekening maar ook verantwoording op het gebied van reserves en risico’s. Gemeenten zijn sindsdien verplicht om aandacht te besteden aan het risicoprofiel en dit te koppelen aan het weerstandsvermogen. Om het weerstandsvermogen van een gemeente te bepalen is een verplichting opgenomen om risico’s te koppelen aan het hebben van een financiële buffer (BBV, 2003). Het weerstandsvermogen is een norm die de relatie weergeeft tussen de middelen en de mogelijkheden van een gemeente. Dit weerstandsvermogen geeft aan in welke mate een gemeente in staat is middelen vrij te maken om substantiële tegenvallers op te vangen, zonder dat hierdoor het beleid aangepast moet worden. Het weerstandsvermogen bestaat uit twee belangrijke onderdelen, namelijk de weerstandscapaciteit (dat wat beschikbaar is) en de risico’s (dat wat benodigd is). Dit wordt als een ratio weergegeven, bij een ratio groter dan 1 is de capaciteit voldoende, bij een ratio onder de 1 is de capaciteit onvoldoende (Vlaardingen, 2013). Omdat zowel de capaciteit als de risico’s per gemeente verschillend kunnen zijn is een standaardnorm niet goed mogelijk. In het BBV is opgenomen dat de gemeenteraad zelf aan moet geven wat zij onder weerstandscapaciteit en risico’s verstaan en wat het beleid is ten aanzien van het weerstandsvermogen (Gerritsen, 2001). Risicomanagement is een continue proces waarbij systematisch en cyclisch bepaald moet worden wat de omvang van de risico’s is, vertaald in het bepalen van het benodigde weerstandsvermogen. De uiteindelijke ratio die hieruit voort komt is één onderdeel. Het beheersen, analyseren en aandacht vragen voor risico’s is een ander onderdeel om te kunnen blijven sturen op de bepaalde doelstellingen (Vlaardingen, 2013). Dit onderzoek richt zich met name op het beheersen, analyseren en aandacht vragen voor risico’s. Te denken valt hierbij aan voorziene afboekingen op een grondexploitatie, een failliete projectontwikkelaar of de verwachte vraag naar nieuwbouwwoningen. Ervaringen leren dat gemeenten zich vooral beperken tot lijstjes maken en het doorsturen van overzichten. Juist het verkrijgen van draagvlak en het ‘tussen de oren’ krijgen van risicomanagement is een belangrijk thema (Deloitte, 2009). Het bepalen van het weerstandsvermogen is geen onderdeel van dit onderzoek.

27


3.4 Risicoprofiel gemeentelijke grondexploitaties Zoals in de vorige paragraaf beschreven is, zijn gemeenten sinds 2004 verplicht zich te houden aan de voorwaarden uit het BBV. Een belangrijke paragraaf hierin gaat over het risicomanagement. Gemeenten zijn zich, via diverse methodieken, gaan toeleggen op de invoering van risicomanagement. Risicomanagement zoals in paragraaf 3.2 uitgewerkt omvat het geheel aan gemeentelijke taken en beleidsvelden waarop een gemeente risico’s kan lopen. Dit kan gaan over het openbare gebied, het aantal uitkeringsgerechtigden of garantstellingen. Cruciaal onderdeel van risicomanagement, dat van grote invloed is op de financiële positie van gemeenten, zijn de grondexploitaties. Sinds 2008, het uitbreken van de kredietcrisis, is de financiële positie van gemeenten vooral verslechterd door de verliezen op de aangekochte gronden die voor gebiedsontwikkelingen ingezet moeten en moesten worden. Gemeenten moesten plotseling grote bedragen afboeken en lopen de nodige financiële en politieke schade op. Voor veel gemeenteraden is dit de aanleiding geweest om onderzoek te doen naar de financiële ontwikkelingen binnen alle grondexploitaties. Het is gebleken dat het zicht hierop vaak niet scherp is vanwege de complexiteit en lange doorlooptijden, terwijl de financiële risico’s hoog zijn (Rekenkamer Rotterdam, 2012). Gemeenten participeren in gebiedsontwikkelingen en beheren mede hierdoor veel grondexploitaties. Dit komt voort uit het door gemeenten gevoerde grondbeleid. In het vorige hoofdstuk is beschreven hoe actief grondbeleid heeft geleid tot bredere participatie in gebiedsontwikkelingen en daarmee tot meer grondexploitaties. In deze grondexploitaties wordt gerekend met verwachte kosten en opbrengsten, rekening houdend met rente en inflatie. Deze ingrediënten maken het denkbaar dat grote fluctuaties in het resultaat van grondexploitaties in de looptijd mogelijk zijn. Daarnaast zijn de grondopbrengsten markten conjunctuurgevoelig, waardoor het rendement kan fluctueren (IJland, 2013). Grondexploitaties zijn voor veel gemeenten geen inkomstenbronnen meer maar vormen kostenposten. Sinds 2010 is zoals gezegd veel aandacht voor de risico’s binnen grondexploitaties. Dit betekent echter niet dat de grondexploitaties onder controle zijn. Veel Rekenkamercommissies hebben de afgelopen jaren onderzoek gedaan naar risico’s en risicomanagement in relatie tot grote projecten en/of grondexploitaties. De aanbevelingen uit deze rapporten zijn divers en verschillen per gemeente. Een voorbeeld van een aanbeveling ten aanzien van risicomanagement in relatie tot grondexploitaties is het ontbreken van structuur en eenduidigheid. Dit mondt uit in verschillende rapportages per project en bemoeilijkt de controle waardoor de kwaliteit niet goed geborgd is. Een ander voorbeeld is dat wijzigingen in projecten niet altijd doorgevoerd worden in de grondexploitaties. Ook wordt geconcludeerd dat beleidsnota’s niet actueel zijn en de kwaliteit sterk afhankelijk is van de persoon (Rekenkamercommissie Deventer, 2013). Andere voorbeelden van aanbevelingen zijn onvoldoende inventarisering van niet financiële risico’s en risicomanagementbeleid of het ontbreken van een visie op risicomanagement waardoor de taakstellende en controlerende rol van de gemeenteraad niet geborgd is (Rekenkamercommissie Haarlem, 2014). Ander aandachtspunt voor gemeenten is de naleving van afspraken en regels over risicomanagement. Op papier kan risicomanagement goed geregeld en vastgelegd zijn maar als de organisatie er geen gevolg aan geeft blijft het bij papier en worden geen beheersmaatregelen genomen, geen risicoanalyses uitgevoerd en worden risico’s niet meegenomen in de bestuurlijke besluitvorming (Rekenkamercommissie Alkmaar, 2012). In het volgende hoofdstuk wordt aan de hand van het gevoerde grondbeleid door diverse gemeenten de aanbevelingen uit onderzoeken van rekenkamercommissies ten aanzien van grondexploitaties en risicomanagement gekoppeld. 28

3.5 Analyse Er is veel gezegd en geschreven over risicomanagement en het opzetten ervan. In kwantitatieve zin is hier veel informatie over beschikbaar uit eerdere uitgebreide onderzoeken. In dit onderzoek wordt juist de kwalitatieve kant van risicomanagement verder onderzocht en gaat het om de vraag wat gemeenten er mee doen. In deze paragraaf wordt antwoord gegeven op de derde en vierde subvraag, waarom gemeenten aan risicomanagement doen en wat zij in de praktijk aan risicomanagement doen. De literatuur van Deloitte, een veel door gemeenten gebruikte model ten aanzien van risicomanagement, geeft belangrijke inzichten in het risicomanagementproces. De vervolgstap is hoe gemeenten omgaan met risicomanagement in relatie tot het risicoprofiel van de grondexploitaties waarbij ook hierbij padafhankelijkheid een rol heeft. Als het doel duidelijk is dan is de methodiek hieraan ondergeschikt. Een uitgebreid en uitgewerkt rekenkundig model kan, bijvoorbeeld doordat de organisatie het niet oppakt, zijn doel voorbij schieten. Het gaat hierbij niet om het systeem maar om de manier waarop men er mee omgaat. Het kwantificeren van risico’s is noodzakelijk om te kunnen sturen. De bewustwording in de organisatie en het maken van keuzes in alle methodieken die gebruikt kunnen worden maakt dat gemeenten gericht kunnen sturen. Het stellen van kaders en het borgen van risicomanagement in de organisatie is hiermee net zo belangrijk als het rekenkundig uitwerken van risico’s. Risicomanagement is een continue proces van verbeteren waarbij het gaat om het aanpassingsvermogen van gemeenten. Naarmate men hier langer mee bezig is zullen risico’s beter ingeschat kunnen worden en kan gericht worden ingespeeld op onverwachte gebeurtenissen. Ten aanzien van risicomanagement door gemeenten komt uit dit hoofdstuk een drietal aandachtspunten naar voren. Ten eerste het handelen van de ambtelijke organisatie, waarbij structuur en eenduidigheid een belangrijke basis is voor juiste risicoanalyses en beheersmaatregelen. Als tweede het niveau van risicomanagement, met als basis actuele beleidsnota’s en het bewaken van kwaliteit. Dit heeft zijn uitwerking in de strategie en kaderstelling alsmede de verbeteringen binnen het risicomanagementproces. Als derde en laatste aandachtspunt geldt het financiële element. Hierbij zijn met name de inventarisatie van risico’s en correcte financiële uitgangspunten in de grondexploitaties een belangrijke basis voor een compleet en verantwoord risicomanagementproces. In hoofdstuk vier en vijf wordt aan de hand van de uitwerking van een drietal casussen uitgewerkt in hoeverre gemeenten in kwalitatieve zin met het aspect risicomanagement omgaan. De drie benoemde aandachtspunten worden hierbij gebruikt als leidraad bij de uitwerking.

29


4 Uitgangspunten en onderzoeksmodel casussen In de hoofdstukken hiervoor is aandacht besteed aan de onderzoekselementen die vanuit de theorie van belang zijn voor risicomanagement in relatie tot grondexploitaties. In dit hoofdstuk zal de koppeling gemaakt worden tussen de theorie en het praktijkonderzoek. In de eerste paragraaf zal dit gedaan worden door een aantal gemeenten uit te lichten en aandachtspunten te benoemen ten aanzien van grondexploitaties en risicomanagement, vanuit de aanbevelingen die de betreffende rekenkamercommissies gedaan hebben zoals in paragraaf 3.4 al beknopt benoemd. Vervolgens worden deze aanbevelingen geclusterd en vindt een koppeling plaats met het theoretische model uit paragraaf 3.2. Hierna worden een aantal hypothesen geformuleerd die getoetst worden door middel van de meta analyse in Hoofdstuk 6. Als laatste wordt in paragraaf 4.3 uitgelegd op basis van welke kenmerken en eigenschappen de cases voor het praktijkonderzoek zijn geselecteerd.

4.1 Grondbeleid en risicomanagement Het voeren van actief grondbeleid door gemeenten heeft invloed gehad op het voeren van beleid ten aanzien van risicomanagement. In de jaren van economische groei was actief grondbeleid een middel voor gemeenten om financieel mee te liften op deze economische groei en stijgende grondprijzen. Mede hierdoor zijn onder andere veel voorzieningen in gemeenten gebouwd en is het culturele aanbod zowel kwalitatief als kwantitatief beter geworden. Als gevolg van actief grondbeleid zijn gemeenten nu geconfronteerd met gronden die niet bebouwd worden, plannen die vertraging ondervinden en een verslechterende financiële positie. Hiermee staan de, dankzij de behaalde gunstige financiële resultaten op gronduitgiften, gebouwde voorzieningen weer onder druk en worden subsidies teruggedraaid of verdwijnen eerder gebouwde voorzieningen helemaal. Een vergelijkbare ontwikkeling was eind jaren 80 ook zichtbaar, echter het onderwerp risicomanagement krijgt sindsdien onder andere dankzij de in hoofdstuk drie beschreven richtlijnen uit de BBV van 2004 binnen gemeenten meer aandacht. In veel gemeenten worden sinds het uitbreken van de crisis en de tegenvallende financiële resultaten rekenkamercommissies door gemeenteraden aan het werk gezet om te onderzoeken hoe dit risicomanagement georganiseerd is bij grote projecten en grondexploitaties.

30

Gemeente

Jaar

Alkmaar

2012 Beheersmaatregelen nemen 2011 Eenduidige communicatie

Den Bosch Deventer

Organisatie

Waddinxveen Haarlem

2013 Cyclus afmaken, professionalisering rapportages 2009 Bewustwording medewerkers ontwikkelen 2011 Kennisniveau organisatie 2014

Dordrecht

2013

Heusden

2014 Scenario denken en hoge ambities 2012

Heerlen

Niveau Risicomanagement

Financieel

Eenvoudigere overzichten Standaardisering en beleidsvorming Integraal beleid Beperkte visie op risicomanagement

Uniforme berekening grondexploitatie

Verhoging weerstandsvermogen Hoge boekwaarden

Meer strategisch inzetten Zoetermeer Voldoende Weinig risico’s alternatieven aanwezig Veenendaal 2014 Laat de Raad bepalen Kostentoerekening grondexploitatie Dalfsen 2014 Versterken controlfunctie Proces Jaarlijkse risicomanagement meerjarenprogramma’s opstellen Buren 2012 Meer strategisch inzetten Pijnacker2007 Sturing door Raad, kaders Geen integraal beleid Kostentoerekening Nootdorp vaststellen grondexploitatie Lelystad 2010 Centraliseren Standaardmethode Inzicht in risico’s verantwoordelijkheid risicomanagement Leeuwarden 2014 Visievorming in relatie tot Meer aandacht in cyclus relatie tot beleid Den Haag 2010 Scenario denken Verduidelijking proces Tabel 4.1 Overzicht aanbevelingen rekenkamercommissierapporten (Bron; eigen bewerking, 2014) In bovenstaande tabel 4.1 is een uitwerking gemaakt van de aanbevelingen die de rekenkamercommissies van desbetreffende gemeenten hebben gedaan. De keuze van de gemeenten die zijn weergegeven in de tabel is mede gebaseerd op het uitgangspunt van diversiteit in locatie en omvang van de gemeenten, zo ontstaat heterogeniteit. Daarnaast dient materiaal over risicomanagement aanwezig te zijn van de betreffende gemeenten. Veel van de aanbevelingen die gedaan worden zijn gericht op de ontwikkeling van het proces van risicomanagement, zo wordt bijvoorbeeld de ambtelijke organisatie aangesproken om een betere rapportagestructuur te ontwikkelen. Anderzijds worden inhoudelijke aanbevelingen gedaan op het gebied van grondprijzen en programma. Ook wordt zichtbaar dat actief grondbeleid door gemeenten maakt dat verhogen van het niveau van risicomanagement noodzakelijk is. Deze aanbevelingen zijn onder te verdelen in drie categorieën, te weten organisatie, niveau risicomanagement en financieel. In paragraaf 3.5 zijn deze categorieën reeds geduid, de categorisering zal in de volgende hoofdstukken ook gebruikt worden om richting aan het praktijkonderzoek en de resultaten te geven. 31

Van melkkoe naar slachtvee? “Werk aan een verdere professionalisering van een eenduidige rapportage over risico’s” Rekenkamercommissie Deventer, 2013 “De raad wordt over de strategische voorraad, die omvangrijk is, zeer summier geïnformeerd” Rekenkamercommissie Dordrecht, 2013

4.2 Aandachtspunten risicomanagement Aan de hand van het theoretische model dat Deloitte (2009) hanteert ten aanzien van het risicomanagementproces en met behulp van de input uit tabel 4.1 is een schematische analyse gemaakt van de knelpunten om meer inzicht te verkrijgen waar in het proces bij gemeenten verbeteringen mogelijk zijn. De inzichten uit de voorgaande hoofdstukken en de eigen ervaring ten aanzien van het onderzoeksonderwerpen hebben geholpen bij de totstandkoming van dit schema.

Figuur 4.1 schematische analyse risicomanagementproces (Bron; eigen bewerking, 2015) Vanuit de theoretische afbakening waarbij drie hoofdelementen uit dit onderzoek zijn uitgewerkt en de in figuur 4.1 weergegeven analyse ten aanzien van vijftien gemeenten zijn een drietal voorlopige hypothesen 32

geformuleerd - die verder onderzocht worden door middel van de casusuitwerking in hoofdstuk 5 en worden getoetst door middel van de meta analyse in Hoofdstuk 6 - te weten; -

Gemeenten kennen een padafhankelijke geschiedenis van het voeren van actief grondbeleid, dit zal in de toekomst zo blijven. Risicomanagement komt moeizaam tot stand in een gemeentelijke organisatie; het begrip is niet aantrekkelijk, leeft niet en kan maar moeilijk geborgd worden. De crisis is gemeenten overkomen, ondanks de positieve economische vooruitzichten zullen gemeenten de komende jaren de gevolgen blijven merken van de risico’s ten aanzien van de grondexploitaties.

Deze voorlopige hypothesen zullen worden aangenomen als 80 procent van de geïnterviewden, inclusief de experts, hiermee instemt. Daarbij wordt de input van de experts twee keer zo zwaar meegewogen. Op deze manier kunnen in het laatste hoofdstuk de hypothesen uit het onderzoek worden herformuleerd.

4.3 Selectie casussen Een casestudy omvat een dataverzameling door middel van twee verschillende methoden. Het verzamelen van bestaande documentatie en het houden van diepte-interviews. Door deze combinatie kan inzicht worden verkregen in de hypothesen die in de vorige paragrafen geformuleerd zijn. De casestudy biedt de hoogste kans op het verkrijgen van betrouwbare informatie ten behoeve van de aanbevelingen die worden geformuleerd. Vanwege het feit dat de uitkomsten uit de casussen worden gebruikt om een breed gedragen uitspraak te doen is het uitwerken van drie casussen beter dan het behandelen van één casus (Yin, 2009). Op basis van de hierna omschreven criteria is gekozen voor de volgende drie casussen, de gemeente Den Haag, de gemeente Lelystad en de gemeente Waddinxveen. De criteria die uitgangspunt zijn geweest voor de selectie van de casussen zijn achtereenvolgens; -

Vanuit de vijftien gemeenten uit tabel 4.1 zijn de drie gemeenten geselecteerd De gemeenten representeren een doorsnee weergave van gemeenten in Nederland De gemeenten moeten uiteenlopend van omvang en locatie zijn De gemeenten zijn bereidwillig om te participeren in dit onderzoek

De gekozen gemeenten hebben de beschikking over voldoende materiaal ten aanzien van risicomanagement, grondbeleid en grondexploitaties. Ook hebben de drie gemeenten de afgelopen jaren ingrepen moeten doen ten aanzien van grondexploitaties. Daarnaast zijn medewerkers van deze drie gemeenten bereid om mee te werken aan interviews over dit onderwerp. Voor de uitwerking van deze drie casussen worden interviews gehouden. Het voordeel van het houden van een interview is dat in een relatief korte tijd veel informatie verkregen kan worden over verschillende aspecten van een onderwerp (Baarda, et al. 2013). Voor elke casus heeft een interview plaatsgevonden met twee betrokken personen van de gemeente, met expertise en een functie op het gebied van dit onderzoek. Dit is gedaan om van meerdere personen en vanuit verschillende werkgebieden inzichten te verkrijgen om te voorkomen dat eenzijdige en selectieve informatie wordt verkregen. Dit wordt hiernaast nog ondervangen door het verzamelen van bestaande documentatie. Er is gekozen voor het houden van open interviews omdat daarmee meer interactie gecreëerd wordt. Op deze manier kan ingespeeld worden op de informatie die naar voren komt. De open vragen die hebben geleid tot het interviewschema zijn gebaseerd op de redeneerlijn en uitkomsten die uit de theorie naar voren zijn gekomen en de schematische analyse uit paragraaf 4.2. Het interviewschema is als bijlage A opgenomen. 33


5 Casusuitwerking In dit hoofdstuk worden de drie geselecteerde casussen uitgewerkt om een onderbouwing te kunnen maken van de aanpak van risicomanagement door de betreffende gemeenten. Bij de uitwerking van de casussen zijn de drie onderzoekselementen die vanuit de theorie zijn behandeld als leidraad gebruikt. Daarnaast zijn de drie belangrijkste aandachtspunten uit het onderzoekselement risicomanagement; te weten organisatie, financieel en niveau risicomanagement als hoofdthema’s gebruikt. In hoofdstuk zes zal vervolgens een analyse worden gemaakt van de inzichten uit de uitwerking van de casussen. Alle uitgewerkte interviews zijn in bijlage B opgenomen. Ten aanzien van de geïnterviewden geldt dat met twee in theorie actoren met tegenstrijdige belangen gesprekken zijn gevoerd. Enerzijds met een financiele deskundige die een meer behoudende en controlerende functie heeft. Anderzijds met een ruimtelijke deskundige met een ontwikkelende en uitvoerende rol. Hierdoor is bewust een spanningsveld tussen de geïnterviewden gecreëerd en kunnen antwoorden op de vragen getoetst worden vanwege tegenstrijdige belangen en reacties vanuit verschillende oogpunten in de organisatie.

5.1 Gemeente Den Haag De gemeente Den Haag heeft als stip aan de horizon de structuurvisie Den Haag Wereldstad aan Zee 2020 vastgesteld in 2005. Deze visie is de koers die de gemeente voortzet. Uit de evaluatie in 2012 van deze structuurvisie blijkt dat de woningbouwprognose uit 2005 in werkelijkheid hoger ligt, waardoor ondanks de crisis de groei naar 505.000 inwoners nog steeds het uitgangspunt is. Het langetermijnperspectief met drie belangrijke pijlers is een internationale stad, een stad aan zee en binnenstedelijke verdichting. Een belangrijke aanpassing in de opgave ligt in de aanpak van leegstaande panden. De grote omvang van de leegstand in Den Haag zorgt ervoor dat nieuwe bestemmingen gevonden moeten worden. Een derde van de woningbouwopgave in de stad kan jaarlijks ingevuld worden door leegstaande panden een woonbestemming te geven. (Investeringsprogramma Den Haag, 2013) De gemeente Den Haag heeft op een vroeg moment financieel ingegrepen in de grondexploitaties. Door jaarlijkse afboekingen in de periode van 2009 tot 2012 is ingespeeld op verslechterende marktomstandigheden. Verdere ingrepen in de gemeentelijke projectportefeuille zijn niet aan de orde geweest. Op basis van een vijfjaars prognose van de ontwikkeling van de reserve van het grondbedrijf wordt geconcludeerd dat de reserve voldoende van omvang is om financiële tegenvallers op te kunnen vangen. Het verschil tussen het minimaal benodigde weerstandsvermogen en het aanwezige weerstandsvermogen is ruim € 9 miljoen euro positief. (Meerjaren prognose grondexploitaties Den Haag, 2014) De gemeente Den Haag werkt met een dienstenstructuur. Binnen de dienst stedelijke ontwikkeling heeft het grondbedrijf organisatorisch en financieel een andere status, waardoor de term concern gebruikt wordt door het grondbedrijf van de gemeente Den Haag om de gemeentelijke organisatie aan te duiden. 5.1.1 Grondbeleid Tot 2010 heeft de gemeente Den Haag gekozen voor actieve regie bij locatie- en gebiedsontwikkeling. Dat was in 2006 het uitgangspunt van de nota grondbeleid (Nota grondbeleid Den Haag, 2012). Ten aanzien van het grondbeleid is de rol van de gemeente Den Haag nu veranderd. Er is een verandering zichtbaar van regisseren middels actief grondbeleid naar facilitair grondbeleid. De ambities van de gemeente Den Haag wil men bereiken door nauwe samenwerking met privaten partijen, waarbij de nadruk ligt op het bevorderen en ondersteunen van particuliere initiatieven. Daarbij streeft de gemeente ernaar om private partijen zo veel mogelijk ruimte te geven om initiatieven te kunnen ontplooien. Waar mogelijk wil de gemeente belemmeringen wegnemen zonder dat de gemeente de risico’s van de grondexploitatie draagt. 34

Daarnaast wordt een aantal nieuwe doelgroepen bediend, zoals zelfbouwers middels kleinschalig opdrachtgeverschap en wordt gezocht naar nieuwe samenwerkingsvormen. Vanuit een scherpe visie voor de ontwikkeling van de stad wordt gewerkt aan het verleiden en stimuleren van ontwikkelingen die dit ondersteunen. Termen als faciliteren, initiëren en stimuleren worden gebruikt om te zorgen dat met minder middelen toch resultaat wordt bereikt (Investeringsprogramma Den Haag, 2013). 5.1.2 Risicomanagement Vanuit de voorschriften van het BBV moet onder andere duidelijkheid worden gegeven over risico’s en het weerstandsvermogen van de gemeente. De gemeente Den Haag doet dit onder andere middels de jaarlijkse meerjarenprognose grondexploitaties. Met betrekking tot de risico’s is een uitwerking gemaakt van projectspecifieke risico’s en marktrisico’s. De resultaten uit deze prognose worden meegenomen in de jaarlijkse paragraaf grondbeleid van de jaarrekening, het halfjaarbericht en de begroting. De benodigde omvang van het weerstandsvermogen wordt afgeleid uit een risicoanalyse op projectniveau van de veertig grootste grondexploitaties, de marktrisico’s van alle operationele projecten en alle deelnemingen van de gemeente. Daarnaast is van alle grondexploitaties een uitwerking gemaakt ten aanzien van planning, programma en financiën. De meerjarenprognose is het sturingskader voor het bestuur omdat het een programmatische en financiële doorkijk geeft (Meerjaren prognose grondexploitaties Den Haag, 2014). 5.1.3 Interviews Vanuit het risicomanagementmodel zijn in het vorige hoofdstuk een drietal thema’s onderscheiden die binnen elke stap van het risicomanagementproces in meer of mindere mate een rol spelen in de aanbevelingen die de rekenkamercommissies gedaan hebben aan gemeenten de afgelopen jaren. Aan de hand van deze drie thema’s is een analyse gemaakt van het risicomanagementproces door de gemeente Den Haag. Organisatie In het verleden werd risicomanagement ad hoc aangepakt omdat de structuur ontbrak. In de gemeente Den Haag is de laatste jaren een verdiepingsslag gemaakt ten aanzien van risicoanalyses, vertelt Vos (2014). Enerzijds omdat wordt ingespeeld op de aard en omvang van een project. Er wordt niet meer voor elke analyse een standaardmodel doorlopen waardoor meer op hoofdlijnen gewerkt wordt. De focus ligt op de tien tot vijftien belangrijkste risico’s in een project. Anderzijds wordt middels aparte risicoanalysesessies meer inbreng van andere betrokken collega’s meegenomen waardoor meer punten aan het licht komen in een vroeger stadium. In het verleden was de projectleider zelf leidend bij het maken van de risicoanalyses. Het belangrijkste ontwikkelpunt hierbij is dat collega’s van elkaar zien dat aan risicomanagement wordt gedaan, er over wordt gesproken en men bewuster wordt over strategisch risicomanagement. Door deze bredere aanpak worden op projectniveau betere beslissingen genomen. Volgens Hendriks (2014) is en blijft risicomanagement echter wel een complex geheel dat niet iedereen begrijpt. Aan het begin van een project dient scherp gekeken te worden naar de risico’s die worden gelopen. Vooraf moet worden beoordeeld of bepaalde risico’s wel of niet gedragen kunnen worden, dit moet een bewuste en concernbrede afweging zijn. Per project worden op basis van de twee hoofdcategorieën, marktrisico´s en projectrisico´s, beheersmaatregelen genomen. De sturing vindt met name plaats op basis van de uitvoeringskosten. In de praktijk zorgt de waan van de dag er echter voor dat de structuur vergeten kan worden. Planeconomen worden hierbij bewust naar voren geschoven om projectleiders scherp te houden en bij de les te houden, zo ontstaat een relatie van checks en balances ten aanzien van risicomanagement (Hendriks, 2014).

“Als risico’s ad hoc opgelost moeten worden is sprake van puinruimen omdat het feiten zijn 35 geworden” Eveline Vos, Den Haag

Van melkkoe naar slachtvee? Financieel Een risicoanalyse wordt gemaakt op basis van de aanwezige ontwikkelplannen. Een onverwachte gebeurtenis is niet verwerkt in een risicoanalyse, dit is bijvoorbeeld de uitkomst of het gevolg van het veranderen van een plan. Aanpassingen van plannen behoren hiermee niet tot risicomanagement. De gemeenteraad houdt zich daarbij vooral bezig met de financiële rapportages. Het risicomanagementproces dat het projectmanagementbureau van de gemeente Den Haag uitwerkt is gericht op het voorkomen dat de gemeenteraad zich ermee hoeft te bemoeien. Vos (2014) meldt in dit kader dat politieke discussies op deze manier voorkomen moeten worden. De huidige portefeuillehouder van het grondbedrijf is tevens de wethouder met de portefeuille financiën, terwijl in het vorige college de portefeuillehouder daarnaast ook de inhoudelijk projectwethouder was. Die rollen zijn in het huidige college gescheiden. In het vorige college had de wethouder meer ruimte omdat deze zowel voor projecten als financiën verantwoordelijk was. Hierdoor kon de wethouder makkelijker schuiven in projecten. Nu worden door deze scheiding van portefeuilles meer discussies binnen het college gevoerd over strategische keuzes. De gemeente Den Haag heeft in het afgelopen jaar voor € 25 miljoen euro moeten afboeken van de algemene reserve van het concern omdat dit niet door het grondbedrijf gedragen kon worden. De gemeente had al op een vroeg moment, bij het aanbreken van de crisis, inzichtelijk voor welk bedrag de gemeente risico’s liep ten aanzien van de grondexploitaties. Hierdoor heeft de gemeente in een vroeg stadium kunnen ingrijpen en waren de risico’s voor een groot deel al snel verwerkt binnen het grondbedrijf. Boekverliezen in eerdere jaren zijn namelijk binnen het grondbedrijf zelf opgevangen. De keuze voor Kleinschalig Opdrachtgeverschap (KO) heeft voor de gemeente Den Haag veel voordelen opgeleverd binnen grondexploitaties. Enerzijds omdat dit jaarlijks zorgt voor afname van ongeveer 250 kavels, anderzijds vanwege het lage risicoprofiel doordat gewerkt wordt met grondreserveringsovereenkomsten. Nadeel van KO is dat het aan apparaatskosten meer inzet kost omdat er veel meer tijd in gestoken moet worden. Bij KO voert de gemeente actief grondbeleid uit door de betrokkenheid van kavelpaspoort tot bouwrijp maken en verkopen van grond per kavel. De projectontwikkelaar is bij KO overbodig geworden omdat deze rol door de gemeente wordt overgenomen. Het lukt marktpartijen niet meer op een manier waarbij meer kavels in één keer afgenomen worden. Hierbij geldt dat de huidige trend bij projectontwikkelaars en bouwbedrijven is dat zij tien tot dertig kavels afnemen en op veel kleinere schaal ontwikkelingen realiseren (Hendriks, 2014).

“Actief grondbeleid kost nu eenmaal geld om ontwikkelingen in de stad mogelijk te maken.” Aart Hendriks, Den Haag

Niveau risicomanagement De professionaliseringsslag die gemaakt is door het projectmanagementbureau van de gemeente Den Haag, door het invoeren van de bredere risicoanalyse sessies, brengt meer rust in de ambtelijke organisatie waarbij vooraf wordt nagedacht over risico’s en niet op het moment dat ze er zijn. Vooraf wordt nagedacht welk probleem zou kunnen ontstaan, waardoor niet ad hoc problemen opgelost moeten worden. Door de risicoanalyse sessies krijgen de projectleiders hierdoor meer het gevoel in control te zijn (Vos, 2014). De grondexploitaties zijn een private onderneming in een publiek orgaan, bij grondexploitaties gaat het met name om vooraf goed risico’s te analyseren en te managen om te voorkomen dat iets onverwachts 36

gebeurt. Dit om te voorkomen dat in de gemeentebegroting risico’s opgevangen moeten worden waardoor bijvoorbeeld de OZB verhoogd moet worden of culturele voorzieningen moeten sluiten. Dergelijke bezuinigingen kunnen door goed risicomanagement voorkomen worden omdat uit de risicoanalyses blijkt of er afwijkingen zijn van wat is vastgesteld. Risico´s van grondexploitaties hebben te maken met projecten. Bijvoorbeeld het aanleggen van een weg kan duurder of goedkoper uitvallen dan vooraf wordt ingeschat. Concernrisico’s zijn meer gericht op het wel of niet aanleggen van deze weg. Keuzes om iets wel of niet te doen liggen bij het concern. Ook besluiten over bijvoorbeeld het wel of niet bouwen van een cultuurpodium of een oeververbinding liggen bij het concern van de gemeente. Hiernaast is er nog een knip in fysieke en sociale risicoafwegingen. Risicomanagement vindt plaats op basis van sturing op het lager laten uitvallen van risico’s die binnen een project zijn benoemd en gekwantificeerd. Zo wordt niet gestuurd op het aantal risico’s maar op het omlaag brengen van de aanwezige risico’s. Op dezelfde wijze wordt dit ook gedaan op gemeentelijk niveau. Risicomanagement ten aanzien van vastgoed binnen grondexploitaties en niet in exploitatie genomen gronden moet nog verder worden ontwikkeld. Als een voorziene ontwikkeling losgelaten wordt moet een strategische keuze worden gemaakt om bezit af te stoten, wat maar één keer kan. Indien de gemeente jaren later alsnog tot ontwikkeling wenst over te gaan moet de verkochte locatie teruggekocht worden. Volgens Hendriks (2014) zijn afwegingen op lange termijn hierbij belangrijk om te voorkomen dat een gemeente ‘penny wise’ maar ‘pound foolish’ wordt. Het beheer van het vastgoed zit bij de gemeente Den Haag binnen het centraal vastgoedbedrijf, de verantwoordelijkheid ervoor ligt bij het grondbedrijf.

“Gemeenten die hun begroting dusdanig hebben moeten aanpassen, doordat zij private ondernemingen publiek moeten financieren, hebben het niet goed gedaan. Zij hebben de bibliotheek of het zwembad moeten sluiten of minder onderhoud moeten uitvoeren aan de openbare ruimte.” Aart Hendriks, Den Haag

5.2 Gemeente Lelystad Het in 2005 vastgestelde structuurplan Lelystad 2015 is in 2014 geactualiseerd op diverse punten. Belangrijke wijziging voor de ontwikkelopgave in de gemeente Lelystad is de verschuiving van uitleggebieden naar intensivering en nieuwe inpassing van het bestaande bebouwde gebied. Daarmee kantelt de opgave ten aanzien van vastgoedontwikkelingen naar prioriteit geven aan onafgemaakte bestaande plekken. Daarnaast wordt in plaats van aanbodgestuurd steeds meer vraaggericht ontwikkeld. Initiatieven van particulier opdrachtgeverschap komen hierbij vaker voor en bedrijventerreinen worden op maat ontwikkeld. Hiermee verandert de rol van de overheid van initiëren naar faciliteren. Wat hierbij wel prioriteit krijgt is de ontwikkeling van het eigen grondbezit van de gemeente (Lichte actualisatie structuurplan Lelystad 2015, 2014). Het grondbedrijf van de gemeente Lelystad heeft geen eigen algemene reserve meer, deze is in 2014 tot het nulpunt gedaald. De afgelopen jaren is tot een scherpere risico-inventarisatie gekomen waaruit blijkt dat de gewenste algemene reserve uitkomt op € 6 miljoen euro. Ruim € 2 miljoen euro daarvan zijn acute risico’s ten aanzien van het grondbedrijf. De huidige algemene reserve is 7,9 miljoen en is daarmee voldoende dekkend voor de aanwezige risico’s (Programmabegroting 2015-2018 Lelystad, 2014).

37

Van melkkoe naar slachtvee? 5.2.1 Grondbeleid De beheersverordening van het grondbedrijf van de gemeente Lelystad uit 2010 bevat een algemene omschrijving van organisatorische en financiële kaders waarbinnen de gemeente Lelystad werkt als het gaat om grondbeleid (beheersverordening grondbedrijf Lelystad, 2010). In de kadernota grondbeleid heeft de gemeente Lelystad de keuze gemaakt om bij voorkeur actief zelfstandig regisseur te zijn bij de uitvoering van de grondexploitaties. Door de inmiddels veranderde situatie op de grondmarkt en de diversiteit in belangen wil de gemeente regie blijven voeren bij de realisering van ruimtelijk beleid. Hiermee wil de gemeente Lelystad een optimale allocatie van de grond bereiken mede als gevolg van de grondposities van de gemeente, de complexiteit van ontwikkelingen en de mate waarin de gemeente risicodragend wil zijn (Programmabegroting 2015-2018 Lelystad, 2014). De gemeente Lelystad heeft vanwege afspraken met het Rijks Vastgoedbedrijf een bepaalde voorkeurspositie tot verwerving van bepaalde strategische gronden. In principe wil de gemeente zelf bouwen woonrijp maken. Bij het nemen van risico’s dienen ook kansen op een positief resultaat aanwezig te zijn ten aanzien van de grondexploitaties. Op deze manier heeft de gemeente het initiatief en kan de gemeente zelf de partners kiezen voor de ontwikkeling van de plannen. 5.2.2 Risicomanagement De opgebouwde reserves en voorzieningen blijven naarmate de tijd vordert niet altijd actueel en voldoende onderbouwd. Daartoe is in 2012 de Nota Reserves en Voorzieningen vastgesteld waar de beleidskaders waarbinnen gewerkt wordt zijn vastgesteld op basis van de financiële verordening (Nota reserves en voorzieningen Lelystad, 2012). In het meerjarenperspectief van het grondbedrijf van de gemeente Lelystad is de systematiek ten aanzien van risicoanalyses uitgewerkt. Daarin wordt onderscheid gemaakt tussen risico’s en kansen. Ten aanzien van risico’s worden negen hoofdrisico’s benoemd waaronder verwervingen, bodemverontreiniging en afzetbaarheid. Vanwege de lastige economische omstandigheden is de interne risicoanalyse ook getoetst door een extern bureau. Dit bureau heeft op basis van een stochastische analyse (Monte Carlo) het risicoprofiel inzichtelijk gemaakt (Meerjarenperspectief grondbedrijf Lelystad, 2013). 5.2.3 Interviews Vanuit het risicomanagementmodel zijn in het vorige hoofdstuk een drietal thema’s onderscheiden die binnen elke stap van het risicomanagementproces in meer of mindere mate een rol spelen in de aanbevelingen die de rekenkamercommissies gedaan hebben aan gemeenten de afgelopen jaren. Aan de hand van deze drie thema’s is een analyse gemaakt van het risicomanagementproces door de gemeente Lelystad. Organisatie Alles wat de organisatie als doel stelt, behelst ook de risico’s ten aanzien van deze doelen en alle invloeden van buitenaf of in de organisatie die ervoor zorgen dat het gestelde doel mogelijk niet wordt bereikt. Om ervoor te zorgen dat de gestelde doelen toch worden bereikt moet de gemeente hier iets aan doen, dit is de basis van risicomanagement. Mensen in de projectorganisatie zijn continu bezig met risico’s. Bijvoorbeeld het risico dat een deadline niet behaald wordt, het risico dat iets teveel geld kost of het risico dat iets juridisch niet sluitend is. Daarmee is de organisatie constant bezig om op risico te managen. Dit management is volgens Van Reijswoud (2014) onder te verdelen in vier delen. Kan het risico beheersbaar gemaakt worden, kan het risico kleiner gemaakt worden, kan het risico uitgesteld worden of kan de gemeente zorgen dat het risico niet optreedt c.q. het risico overdragen aan een ander? In het verleden is door de gemeente Lelystad gerapporteerd over het realiseren van de middelen en niet over het achterliggende doel of de effectiviteit van dit middel. Het helpt echter om doelstellingen die daar achter liggen in een vroeg stadium boven water te krijgen richting de politiek, ook in termen van risico’s, omdat dan beter gestuurd kan worden. In de ambtelijke organisatie is daarom ingezet op risicobewustzijn 38

in plaats van het beheersen van een bepaalde systematiek, omdat bewustwording belangrijker is dan de systematiek. Van belang is om de kennis en vaardigheden te ontwikkelen waarbij voorkomen moet worden dat een papieren werkelijkheid wordt gecreëerd. Door Ter Haar (2014) wordt benadrukt dat een belangrijk aandachtspunt bij risicomanagement in de gemeente Lelystad de omslag in denken door de ambtelijke organisatie is. De gemeente Lelystad is altijd een groeigemeente geweest en medewerkers die langer bij de gemeente werken zijn altijd bezig geweest met ontwikkelen en groei. Een projectleider heeft een duidelijk kader nodig van waaruit hij of zij het eigen werk uitvoert. Wat hieraan ontbreekt, is dat als daarin niet voldoende aandacht is voor afwijkingen die zich voordoen ten opzichte van de gestelde kaders, niets zichtbaar wordt. De organisatie gaat er namelijk vanuit dat de projectleider zelf de signalering verzorgt. Naast inhoudelijke betrokkenheid bij het project moet de projectleider ook naar het totale beeld kijken, dit beeld ontbreekt doordat de projectleider veelal vanuit de inhoud rapporteert. Risicomanagement moet bespreekbaar en onder de aandacht van meerdere personen zijn, waarbij een bepaalde mate van control goed georganiseerd moet worden om te voorkomen dat risicomanagement onder verantwoordelijkheid van één persoon valt. De gemeente Lelystad werkt daarom met projectteams. In projectteams kan risicomanagement goed belegd worden omdat dit draagvlak geeft. Daarentegen voorkomt het dat te snel en eenzijdig gedacht wordt of iemand in de valkuil stapt dat iets geen risico is (Van Reijswoud, 2014).

“Projectleiders zijn meestal competitief ingesteld in realisatie van eigen projecten en hierdoor geneigd om hun mond te houden als iets niet gaat zoals beoogd was.” Rob van Reijswoud, Lelystad

Financieel De algemene reserve van het grondbedrijf is de afgelopen jaren gedaald, met name vanwege verliezen op de grondexploitaties. De omvang van het algehele weerstandsvermogen is nog wel sterk, aldus Van Reijswoud (2014). Door dit uitgangspunt is voor de politiek geen aanleiding geweest om zich bezig te houden met risico’s en risicomanagement. Tot dit moment zijn alle afboekingen, bijstellingen of het treffen van voorzieningen opgevangen binnen het grondbedrijf zelf. Dit heeft politiek de laatste jaren de nodige aandacht gehad omdat de marktsituatie verslechterd is en ieder jaar een stap terug gedaan moest worden. Als deze jaarlijkse neergang zich voortzet zal dit ook een directe invloed hebben op de algemene reserve van de algemene dienst van de gemeente. Er is voor €160 miljoen geïnvesteerd in gronden door de gemeente Lelystad, dat vertaalt zich in een grondvoorraad die voor meer dan de komende 40 jaar voldoende is gevuld (Ter Haar, 2014). Een gemeente is geen bedrijf omdat een bedrijf goed functioneert als continuïteit gegarandeerd kan worden. Dit betekent dat het weerstandsvermogen groter is dan de risico’s die een bedrijf loopt. Deze criteria gelden echter niet voor gemeenten. Gemeenten hebben geen noodzaak om continuïteit te waarborgen maar de publieke middelen die tot haar beschikking staan zo effectief en efficiënt mogelijk in te zetten voor een zo groot mogelijk nut van de maatschappij. Soms moet een gemeente investeren en haar schuldquote verhogen, om de stad een stap verder te brengen. De lastige afweging is volgens Van Reijswoud (2014) wat men prefereert, een gemeente die financieel gezond is of een gemeente die investeert om de stad verder te ontwikkelen? “Het nemen van boekverliezen zal naar verwachting de komende jaren doorgaan” Alex ter Haar, Lelystad

39

Van melkkoe naar slachtvee? Niveau risicomanagement De gemeente Lelystad is geen organisatie van blauwdrukken, formats, systemen en versturen van vragenlijsten om in te vullen. De gemeente heeft twee jaar geleden erop aangestuurd om het risicomanagement op een hoger niveau te krijgen, mede op aandringen van de accountant. Het uitgangspunt hierbij is om een bredere en meer gefundeerde risicoanalyse te krijgen. Hiervoor is allereerst alles in beeld en in kaart gebracht worden door alle risico’s te benoemen. Hierover zijn zowel op managementniveau als uitvoerend niveau gesprekken gevoerd omdat medewerkers het gevoel voor risicobeheersing meer moeten krijgen. Een risico moet niet gezien worden als iets dat fout is maar als een afwijking van wat bedoeld is. Een resultaat van deze ontwikkeling binnen de gemeente is dat in de jaarrekening, de begroting, de risicoparagraaf en de paragraaf weerstandsvermogen sterker en uitgebreider geworden is. Er zijn meer risico’s benoemd en onderbouwd. Consolidatie van de analyses en het proces is een aandachtspunt om verder te ontwikkelen (Van Reijswoud, 2014). Ten aanzien van risicomanagement is een extra bijeenkomst met de gemeenteraad van Lelystad georganiseerd. Daar wordt een tweejaarlijkse cyclus van gemaakt. Hierin wordt met meer diepgang ingegaan op de lange termijn prognoses met scenario analyses over hoe de groei van de stad zich zou kunnen ontwikkelen. De woningbouwproductie is in Lelystad gedaald van 600 per jaar naar momenteel 75 per jaar, blijkt volgens Ter Haar (2014) uit de laatste cijfers. Dit wordt vervolgens gemonitord waarbij geldt dat indien wordt bijgestuurd er direct financiële consequenties zijn. In de extra bijeenkomst met de gemeenteraad zijn drie scenario’s besproken, en de financiële consequenties daarvan, waarbij het meest waarschijnlijke scenario door het college als advies is voorgelegd. Hierop zijn de beheersmaatregelen en financiële maatregelen aangepast. Een aantal beheersmaatregelen worden momenteel geïmplementeerd. Een van de maatregelen is het terugbrengen van de inzet van de ambtelijke organisatie in planontwikkelingen in relatie tot grondexploitaties. Een andere beheersmaatregel is dat een deel van de gronden anders gewaardeerd wordt, als agrarische grond. Dit heeft een direct financieel effect voor de gemeente. “Om de stap te zetten van ontwikkel- naar beheergemeente is de artikel 12 status nodig, Lelystad probeert dit te voorkomen en wel deze ontwikkeling door te maken” Alex ter Haar, Lelystad

5.3

Gemeente Waddinxveen

In de ontwikkelingsvisie uit 2003 is aangegeven dat de gemeente Waddinxveen veelal naoorlogse en daarmee eenzijdige woningbouw kent. Vanuit dat oogpunt is in de ontwikkelvisie van 2003 reeds opgenomen dat bij de opgave van de gemeente Waddinxveen kwaliteit prevaleert boven kwantiteit. In 2003 is één uitleglocatie benoemd, Triangel, die anno 2014 nog ontwikkeld moet worden (Ontwikkelingsvisie Waddinxveen 2015, 2003). In 2012 is door de gemeente Waddinxveen de structuurvisie uit 2006 geactualiseerd. De koers die de gemeente kiest is ongewijzigd, zij wil een actieve regierol in blijven nemen in de regio, maar er zijn een aantal aspecten die aangepast zijn. De ambitie ten aanzien van het woningbouwprogramma is naar beneden bijgesteld, daarnaast is het versterken van het historische hart van Waddinxveen als sleutelproject binnen de gemeente aangewezen (Structuurvisie Waddinxveen 2030, 2012). Hiernaast is aan de structuurvisie een uitvoeringscomponent toegevoegd met als doel beter in staat te zijn om nieuwe ontwikkelingen op eigen grondbezit te sturen, te begeleiden en te realiseren. Op basis van de gemaakte risicoanalyse is het benodigde weerstandvermogen van de gemeente Waddinxveen vastgesteld. Deze is ongeveer € 5 miljoen euro hoger dan de daadwerkelijke aanwezige 40

algemene reserve van het grondbedrijf. Dit betekent dat het tekort aan weerstandsvermogen als correctie wordt meegenomen op het weerstandsvermogen van de algemene dienst van de gemeente Waddinxveen (Tussentijds Meerjarenprogramma Grondbedrijfsfunctie 2013, 2013). Het weerstandsvermogen van de algemene dienst is de laatste jaren flink afgenomen blijkt uit de paragraaf risicomanagement en weerstandsvermogen uit de jaarrekening (Jaarstukken Waddinxveen, 2013). 5.3.1 Grondbeleid De realisatie van alle ambities en projecten uit de structuurvisie is een afweging tussen het gewenste programma, ruimtelijke mogelijkheden, maatschappelijke wensen en marktconformiteit versus financiële haalbaarheid. De gemeente Waddinxveen wil hierin een regisserende rol vervullen. De gemeente kiest niet expliciet voor actief danwel facilitair grondbeleid, dit hangt af van de ontwikkelopgave, de locatie en de eigendomsverhouding. De belangrijkste afweging die de gemeente maakt bij de keuze voor actief of facilitair grondbeleid is het financiële kader van het project, de risico’s moeten gedragen kunnen worden. In het collegeprogramma is aangegeven dat de gemeente meer aan marktpartijen over wil laten, vandaar dat veelal de samenwerking met marktpartijen gekozen wordt bij zowel actief als facilitair grondbeleid (Nota grondbeleid Waddinxveen 2012, 2012). 5.3.2 Risicomanagement De nota Risicomanagement en Weerstandsvermogen (2012) is opgesteld met een drietal beoogde doelen. Als eerste als kaderstelling richting de gemeenteraad, als tweede het voldoen aan weten regelgeving en als derde het verhogen van het risicobewustzijn van zowel het bestuur als de ambtelijke organisatie. In deze nota wordt enerzijds een algemene uitleg gegeven over risicomanagement en het analyseproces. Hierbij wordt benadrukt dat risicoanalyses regelmatig moeten worden herhaald en geactualiseerd om te kunnen spreken van risicomanagement. Daarnaast wordt uitgewerkt hoe risicomanagement in de organisatie verankerd is. Het maken van risico-inventarisaties en bijbehorende beheersmaatregelen ten aanzien van projecten van het grondbedrijf vallen onder verantwoordelijkheid van de projectleider. Hierbij zijn de planeconomen vanuit financiële deskundigheid ondersteunend. De uitkomsten worden door de controller van het grondbedrijf geanalyseerd waarna de algemene dienst deze input in de gehele risicoanalyse van de gemeente verwerkt. Hierbij maakt de gemeente gebruik van het NARIS systeem waarin een aantal standaard risico-elementen worden geanalyseerd (Nota Risicomanagement en Weerstandsvermogen, 2012). 5.3.3 Interviews Vanuit het risicomanagementmodel zijn in het vorige hoofdstuk een drietal thema’s onderscheiden die binnen elke stap van het risicomanagementproces in meer of mindere mate een rol spelen in de aanbevelingen die de rekenkamercommissies gedaan hebben aan gemeenten de afgelopen jaren. Aan de hand van deze drie thema’s is een analyse gemaakt van het risicomanagementproces door de gemeente Waddinxveen. Organisatie Risicomanagement is door de gemeente Waddinxveen op twee manieren onderverdeeld. Risicoanalyses door de algemene dienst verlopen anders dan bij de afdeling grondzaken. De heer Keesmaat (2014) geeft aan dat bij de afdeling grondzaken de projectleider continu aan het sturen is op mogelijke risico’s. Vanuit de algemene dienst is het begrip risico minder bekend, waarbij met name de begrotingscyclus vaste momenten bevat waarop de algemene dienst naar risico’s kijkt. Het algemene deel van risicomanagement

41

Van melkkoe naar slachtvee? wordt opgepakt door risico-coördinatoren die een centrale rol hebben, mensen bevragen en stimuleren bij de verschillende diensten op diverse onderwerpen. Veelal is de afdeling Financiën van de gemeente Waddinxveen sturend in het aan de orde stellen van risico’s op het moment dat de planning- en controlcyclus daarom vraagt. Daarnaast geldt dat vanuit de organisatie de projectleider zelf ook intensief, los van deze cyclus, met risicomanagement bezig moet zijn. Bij de algemene dienst wordt meer geanalyseerd dan dat daadwerkelijk risico’s gemanaged worden. Van belang hierbij is nog welke risico’s beïnvloed kunnen worden en welke niet. Risico’s bij projecten zijn beter beïnvloedbaar dan risico’s die ten aanzien van de decentralisaties in het sociale domein bijvoorbeeld nu overgeheveld worden naar gemeenten vanuit het Rijk, daarop is het moeilijker risico’s te managen (Hekman, 2014). De gemeente Waddinxveen heeft een praktijkvoorbeeld van gebiedsontwikkeling waarbij de betrokken marktpartij failliet is gegaan. Hierdoor ontstond de keuze voor de gemeente, die eigenaar van de grond is, op welke manier het project uitgevoerd zou kunnen worden. Het risicomanagement was hierbij met name gericht op het beperken van de ontstane planvertraging. Diverse scenario’s, van opnieuw in de markt zetten tot middels een PPS constructie samenwerking zoeken voor kavelsgewijze uitgifte, zijn geanalyseerd om tot een zo goed mogelijke voortzetting van het project te komen. Voor de gemeente Waddinxveen gaat het qua omvang om een groot project waarbij via actief grondbeleid alle gronden in eigendom van de gemeente worden uitgegeven ten behoeve van woningbouw. De gemeente kan vanwege de eigen grondpositie niet weglopen, wat mede de keuze heeft bepaald om het project als ambtelijke organisatie zelf uit te voeren door vrije kavels aan particulieren uit te geven. Op een traditionele wijze is bij dit project door de gemeente zelf de grond bouwrijp gemaakt en per kavel uitgegeven voor zelfrealisatie. Een extra aspect dat hierbij volgens Hekman (2014) meespeelt is dat deze ontwikkeling die de gemeente nu zelf uitvoert vervolgens een risico vormt voor een andere ontwikkeling in de stad. Door lagere grondprijzen te hanteren bij de genoemde ontwikkeling, is een direct effect zichtbaar op de uitgifte van kavels bij een ander project in de stad. Hierbij speelt mee dat grote grondposities, en hiermee een groot financieel risico, voor de gemeente een belangrijke invloed hebben op strategische keuzes. Op portefeuilleniveau vindt deze afweging plaats waarbij sturing ook plaats vindt op basis van het grotere (grond)belang voor de gemeente (Hekman, 2014).

“Gemeenten willen in het algemeen te graag ontwikkelen. Het is moeilijk om als gemeente formeel te blijven en contractuele standpunten te handhaven. De politiek speelt hier ook een rol in, maar de organisatie is ook geneigd om mee te denken met marktpartijen.” Ruud Keesmaat, Waddinxveen

Financieel Als uit de risicoanalyses blijkt dat het grondbedrijf niet aan de veilige kant zit wordt de algemene dienst belast, waar een deel algemene reserve aanwezig is. Van deze algemene reserves moeten van de diverse diensten risico’s worden afgedekt, wat uiteindelijk weergeeft wat de weerstandscapaciteit is van de gemeente. Het maakt niet uit waar de risico’s zitten omdat het gaat om de gemeente als geheel. Voor het grondbedrijf is er een aparte portefeuillehouder Grondzaken binnen het college, de portefeuillehouder Financiën is een ander collegelid. Door deze scheiding in portefeuilles wordt scherpte behouden op hetgeen in de ambtelijke organisatie wordt uitgevoerd en in de markt gebeurt. Doordat de uiteindelijke impact van financiële tegenvallers vanuit grondexploitaties bij de portefeuillehouder Financiën terecht komt kan deze kritisch zijn op de portefeuillehouder Grondzaken en vice versa, aldus Keesmaat (2014). 42

Een centrale rol bij risicomanagement is weggelegd voor de planeconoom, die drie taken heeft. Als eerste het uitvoeren van rekenwerk om tot een exploitatie te komen. Ten tweede het aan de voorkant in beeld brengen van de financiële kant ten aanzien van contractuele afspraken en het verloop daarvan in de tijd. Ten derde gedurende het ontwikkelplan een controlerende functie op basis van gedane uitgaven passend binnen de vastgestelde exploitaties. Alle drie elementen zijn onderdeel van risicomanagement, mede omdat de planeconoom de plannen vertaalt in bedragen. De planeconoom monitort of plannen volgens afspraak verlopen of afwijkingen zichtbaar worden. Volgens Hekman (2014) staat risicomanagement in het algemeen behoorlijk ver van raadsleden af. Een gemeenteraad is een afspiegeling van de hele gemeente waarin leden zitten met een zeer diverse achtergrond. In de gemeenteraad zitten zeker niet allemaal financiële specialisten die risicomanagement kunnen doorgronden.

“De financiële onderbouwing door de organisatie wordt door de gemeenteraad in veel gevallen overgenomen op basis van vertrouwen, of er moeten andere politieke afwegingen zijn.” Ad Hekman, Waddinxveen

Niveau risicomanagement Alleen het analyseren, in kaart brengen en beschrijven van risico’s is niet voldoende geeft Keesmaat (2014) aan. Bij projecten zit altijd en in elke fase risicomanagement, hetgeen iets anders inhoudt dan een risicoanalyse. In een grondcontract van een project kunnen, bijvoorbeeld door het scheiden van verantwoordelijkheden, bepaalde verantwoordelijkheden afgedekt worden. Dit moet vooraf geregeld worden en niet achteraf door middel van een risicoanalyse. Het actief verkleinen van het optreden van risico’s en aan de andere kant het draagbaar houden van risico’s die zich wel voordoen is theoretisch gezien het ideaalbeeld. In de praktijk kunnen zich ook risico’s voordoen die vooraf laag waren ingeschat maar wel grote financiële impact hebben en door de gemeente financieel niet draagbaar zijn. Daarom is sturing aan de voorkant belangrijk, om te voorkomen dat deze risico’s zich daadwerkelijk voordoen (Keesmaat, 2014). De rekenkamercommissie heeft een aantal jaren geleden onderzoek gedaan naar risicomanagement in relatie tot projecten in Waddinxveen. Hekman (2014) geeft aan dat met de aanbevelingen uit dit onderzoek de organisatie al aan de slag is gegaan gedurende het onderzoek. Daarnaast heeft het onderzoek ook tot verscherping van bepaalde onderdelen van risicomanagement geleid. Van de uitvoering van een dergelijk onderzoek gaat een preventieve werking uit omdat de organisatie veel vragen en uitzoekwerk van de commissie krijgt waarop de ambtelijke organisatie direct actie kan ondernemen (Hekman, 2014).

“Risicomanagement is vooral een kwestie van doen. Los van het schrijven van rapporten, de P&C cyclus en vastleggen van protocollen en plannen gaat het er met name om dat je er wat mee doet.” Ad Hekman, Waddinxveen

43


6 Meta analyse Allereerst wordt in dit hoofdstuk een verschilanalyse van de casussen uit het vorige hoofdstuk in paragraaf 6.1 uitgewerkt. Daarna zal in 6.2 een terugkoppeling van de expertmeeting worden gegeven waarbij de belangrijkste resultaten uit het onderzoek worden getoetst middels een aantal stellingen. In de laatste paragraaf worden de drie hypothesen uit paragraaf 4.2 getoetst die in het laatste hoofdstuk zullen leiden tot een definitieve herformulering van de hypothesen.

6.1 Verschilanalyse casussen In tabel 6.1 hieronder is een samenvatting gegeven van de belangrijkste onderwerpen uit de behandelde casussen. In het vorige hoofdstuk is een uitwerking gemaakt van de drie behandelde casussen. In de tabel is geanalyseerd wat de belangrijkste analyses zijn per onderwerp en per casus. De weergegeven horizontale onderwerpen komen overeen met de onderzoekselementen en de daarbinnen behandelde onderwerpen uit hoofdstuk 5. Bij de uitwerking van de tabel is een bepaalde mate van generalisatie toegepast om de verschillen c.q. overeenkomsten beter naar voren te laten komen. De inhoud van de tabel moet gezien worden als accenten en bevat niet de exacte weergave van de werkelijkheid. Den Haag Grondbeleid Uit 2012, beleidsmatig facilitair grondbeleid. In de praktijk actief grondbeleid Risicomanagement Sturingskader Raad; MPG uit 2014, jaarlijks bijgesteld. Monte Carlo methode Organisatie

Verbeterslag middels risicoanalysesessies, breder organiseren Financieel Snel ingegrepen middels afboekingen, algemene reserve blijft gelijk Niveau Hoog, strategische keuzes Risicomanagement kunnen worden gemaakt. Risicomanagement vastgoedbezit in grondexploitaties moet ontwikkeld worden

Lelystad Uit 2010, zowel beleidsmatig als in de praktijk actief grondbeleid Sturingskader Raad; Nota voorzieningen en reserves uit 2012. MPG uit 2013, Monte Carlo methode Ontwikkeling kennis en vaardigheden

Jaarlijks afboekingen, algemene reserve daalt sterk In ontwikkeling, sinds 2014 meer risico’s benoemd en onderbouwd. Beheersmaatregelen genomen op basis van dalende bouwprognoses Recente Actieve regie bij Groeigemeente sinds geschiedenis op de gebiedsontwikkelingen ontstaan, altijd een grondmarkt regierol bij ontwikkelingen Tabel 6.1 case-analyse (Bron; eigen bewerking, 2015)

Waddinxveen Uit 2012, beleidsmatig zowel actief als facilitair beleid. In de praktijk actief grondbeleid Sturingskader Raad; Nota risicomanagement en weerstandsvermogen uit 2012. NARIS systematiek Onderscheid in aanpak grondbedrijf en algemene dienst Jaarlijkse afboekingen, algemene reserve daalt sterk Moet ontwikkeld worden, nu vooral gericht op uitvoering. Dankzij rekenkameronderzoek actie ondernomen Kwaliteit boven kwantiteit, gericht actief

Naast de analyse op onderwerp niveau vallen ook een aantal discrepanties op tussen de geïnterviewden per casus en de onderzochte documenten. De belangrijkste discrepantie ten aanzien van de geïnterviewden heeft betrekking op de mate waarin risicomanagement vanuit korte of lange termijn perspectief wordt 44

bekeken. Zo heeft de controller van de gemeente Lelystad veel oog voor de ontwikkeling van risicomanagement in zijn gemeente het afgelopen jaar en ziet de huidige financiele situatie als een gegeven vanwege marktontwikkelingen, daarmee redenerend vanuit het huidige moment en stand van zaken. Het hoofd van het team ontwikkeling van de gemeente Lelystad betrekt risicomanagement in een langer termijn perspectief vanuit zowel de geschiedenis van de gemeente als de toekomstige opgave van de gemeente. Hij voorziet hiermee een groter risicoprofiel voor de gemeente Lelystad vanuit zijn oogpunt in de organisatie. Niet alleen komt hierin tot uiting dat een spanningsveld aanwezig is binnen de organisatie maar ook dat een ander oogpunt tot andere c.q. aanvullende inzichten kan leiden. Door het toetselement is voorkomen dat eenzijdige en selectieve informatie is verkregen. De belangrijkste discrepantie ten aanzien van de onderzochte documenten in relatie tot de gehouden interviews is de wijze waarop beleidsmatig door de gemeente Den Haag als Lelystad facilitair grondbeleid wordt benadrukt en beschreven terwijl uit de interviews blijkt dat beide gemeenten in de praktijk aan actief grondbeleid doen. Ook hier geldt dat door datatriangulatie en toetsing een eenzijdig beeld is voorkomen. Hieronder volgt het antwoord op de vijfde en laatste subvraag van dit onderzoek, welke verbeterpunten te definiëren zijn uit de confrontatie van theorie en praktijk. De onderstaande analyse komt voort uit een horizontale vergelijking op onderzoekselementniveau, een verticale vergelijking op casus niveau en onderzochte discrepanties. Daarmee kunnen uiteindelijk de verschillen per casus vergeleken worden waarmee tezamen een integraal beeld ontstaat. Duidelijk is dat er overeenkomsten maar ook duidelijke verschillen zichtbaar worden. De belangrijkste conclusies die getrokken kunnen worden zijn; -

-

-

-

-

Vanuit visie en beleid wordt betoogd dat de gemeente Den Haag en Waddinxveen een andere rol hebben gekregen die meer gericht is op faciliteren, initiëren en stimuleren van ontwikkelingen. Anderzijds heeft de gemeente Den Haag bijvoorbeeld ingezet op kleinschalig opdrachtgeverschap waarbij de gemeente de rol van ontwikkelaar op zich neemt. Daarnaast blijkt dat de ontwikkeling van een groot project in de gemeente Waddinxveen door de gemeente zelf, op een traditionele wijze middels kavelsgewijze gronduitgifte, is opgepakt. De gemeente Lelystad kiest daarentegen bewust voor actief grondbeleid en voert dit ook uit. De onderzochte gemeenten hebben in de afgelopen vijf jaar zowel ten aanzien van grondbeleid als risicomanagement hun beleidsstukken aangescherpt. Doordat de marktsituatie en de financiële situatie van de gemeenten wijzigt is duidelijk dat de vraag rijst of de beleidsstukken nog actueel zijn. Er is verschil zichtbaar tussen gemeenten in de aanpak van risicomanagement in de organisatie, de aanpak hangt hierbij samen met de omvang van de gemeente. Zo heeft de gemeente Den Haag een uitgebreide aanpak met risicoanalysesessies en voert de veel kleinere gemeente Waddinxveen maatregelen pragmatisch door in de organisatie zonder vastomlijnde processen. De keuze van de onderzochte gemeenten om financiële maatregelen te nemen loopt uiteen. De gemeente Den Haag heeft in een vroeg stadium van de crisis (2009) flinke afboekingen gedaan ten aanzien van de grondexploitaties. De gemeente Lelystad en Waddinxveen kiezen, al dan niet bewust, voor jaarlijkse afboekingen. In de drie onderzochte gemeenten is risicomanagement de laatste jaren ontwikkeld. Desondanks valt in alle drie gemeenten nog het nodige te verbeteren ten aanzien van risicomanagement. Zo moet de gemeente Den Haag het risicomanagement op het gebied van strategisch vastgoed dat binnen grondexploitaties valt nog verder ontwikkelen. De gemeenten Lelystad en Waddinxveen moeten zich vooral op het gebied van actualisatie van het risicomanagementproces nog ontwikkelen. 45

Van melkkoe naar slachtvee? -

In de praktijk voeren de drie onderzochte gemeenten actief grondbeleid. Lelystad is de enige gemeente die dit beleidsmatig ook bevestigt. De gemeente Den Haag en Lelystad voorzien daarbij nog in een bepaalde mate van groei van de gemeente terwijl de gemeente Waddinxveen meer gericht is op het op voldoende kwaliteit brengen van de woningvoorraad in de gemeente.

De conclusies uit de casusanalyse tonen aan dat risicomanagement in relatie tot grondexploitaties de afgelopen jaren in ontwikkeling is maar dat nog steeds veel verbeterd moet worden. Uit de casussen komt onder andere naar voren dat de stap van risico’s analyseren naar het managen van risico’s groot is. Dit lijkt direct te herleiden tot het feit dat dit ontstaat omdat de organisatie niet eenduidig rapporteert zodat een correct totaalbeeld ontbreekt of doordat risicomanagement onder verantwoordelijkheid valt van een paar personen en de organisatie daarvan afhankelijk is. Uit figuur 4.1 is te herleiden dat binnen het risicomanagementproces ten aanzien van de ambtelijke organisatie vooral een verbeterslag te maken is ten aanzien van de strategie en kaderstelling enerzijds en de beheersmaatregelen anderzijds. Daarnaast is de keuze om financieel ingrepen te doen door de gemeenten op verschillende wijze opgepakt. De keuze van de gemeente Den Haag om snel grote financiële ingrepen te doen pakt duidelijk anders uit dan de jaarlijkse afboekingen en verliezen die de gemeente Lelystad en Waddinxveen moeten rapporteren. Deze keuze is voor gemeenten onbewust ook onderdeel van risicomanagement. Of nu wordt gekozen om snel en hard in te grijpen of elk jaar kleinere ingrepen te doen is enerzijds een politieke maar ook strategische keuze. Ten aanzien van het niveau van risicomanagement blijkt uit de casussen dat dit de afgelopen jaren, met name als gevolg van de crisis, in ontwikkeling is. De verbeteringen die zijn doorgevoerd hebben echter nog niet het gewenste niveau tot stand gebracht omdat voor alle casussen geldt dat nog steeds verbeteringen in het proces plaats moeten vinden. Naast dit punt is uit figuur 4.1 ook te zien dat in de risicoanalyses ten aanzien van het niveau van risicomanagement nog een stap te zetten is. Dit vertaalt zich voor de gemeente Den Haag bijvoorbeeld in het zicht krijgen op de risico’s ten aanzien van het strategische vastgoed binnen grondexploitaties. Voor de gemeente Lelystad is een belangrijk aandachtspunt de omslag in denken door de ambtelijke organisatie die altijd gewend is in een groeigemeente te werken. Om het niveau van risicomanagement verder te ontwikkelen is met name van belang om de actualiteit te bewaken en de organisatie breed te betrekken hierbij omdat informatie up to date en volledig moet zijn en daarnaast aan verandering onderhavig is.

6.2 Expertmeeting De expertmeeting geeft meer diepgang en een reflectie op de uitkomsten van het onderzoek die in de vorige paragraaf door middel van een verschilanalyse zijn uitgewerkt. De belangrijkste uitkomsten uit deze analyse zijn door middel van een aantal stellingen getoetst. De uitwerking van de expertmeeting is te vinden in bijlage C. De aanwezigen bij de expertmeeting hebben elk vanuit hun kennis en ervaring veel praktijkervaringen ten aanzien van risicomanagement in relatie tot grondexploitaties. Eén expert is hierbij separaat telefonisch benaderd. Aan de hand van een zestal stellingen zijn de uitkomsten uit de analyse van het onderzoek besproken en bediscussieerd. De belangrijkste conclusies uit de expertmeeting zijn achtereenvolgens: De experts onderschrijven unaniem dat gemeenten nog steeds actief grondbeleid voeren, in tegenstelling tot wat beleidsmatig wordt geschreven dat de markt aan zet is en de gemeente meer zou moeten faciliteren. Er wordt ook een aanvulling op gedaan. Enerzijds is de bestaande grondvoorraad van 46

gemeenten nog zeer omvangrijk, anderzijds zijn er weinig marktpartijen die wel actief beleid voeren en ontwikkelingen op zich nemen. Veel projectontwikkelaars zijn uit het landschap verdwenen en woningcorporaties mogen niet meer ontwikkelen. Hiermee is een grote leegte ontstaan en daardoor heeft een gemeente vanuit financieel maar ook vanuit maatschappelijk belang de neiging om het voortouw te pakken. Er zijn verschillende voorbeelden van gemeenten die ontwikkelingen c.q. grondposities naar zich toehalen om te voorkomen dat andere ongewenste partijen (freeriders) posities verwerven of omdat de markt een ontwikkeling niet oppakt terwijl er wel behoefte is. Hiernaast wordt nog genuanceerd dat er verschil is tussen de bestaande grondvoorraad van gemeenten en nieuwe ontwikkelingen, omdat gemeenten in ieder geval iets moeten met de huidige financiële posities en belangen vanuit de bestaande grondposities. De experts geven allen aan dat risicomanagement vaak wordt gezien als een product in plaats van een proces. Het gaat echter niet om de lijst die bij de jaarrekening ingevuld moet zijn of de eindwaarde die de planeconoom heeft berekend. Andere ambtelijke disciplines zoals een verwerver, jurist of communicatieadviseur zien andere risico’s en moeten meer bij dit proces worden betrokken. De experts stellen daarnaast dat de vraag moet worden gesteld wat voor programma als opdracht wordt meegegeven in een project. Gaat dit uit van maximale ontwikkelpotentie, of wordt gekozen voor een aantal scenario’s binnen een bepaalde bandbreedte? Deze vragen zijn voorafgaand aan een ontwikkeling onderdeel van het risicomanagementproces, dat niet alleen als rekentechnische exercitie moet worden gezien. In het verlengde hiervan wordt, naast de ambtelijke organisatie die weinig gericht is op risicomanagement, aangevuld dat het de gemeenteraad ook ontbreekt aan kennis en kunde op dit gebied. Risicomanagement is complex waardoor de gemeenteraad haar controlerende rol lastig kan vervullen. In de praktijk is een grote asymmetrie tussen de ambtelijke organisatie en de gemeenteraad als het gaat om informatie en competenties. Het zou een goede ontwikkeling zijn als ambtenaren beter en scherper informeren om gemeenteraadsleden te helpen om de materie beter te laten begrijpen. De experts onderschrijven de stelling dat risicomanagement niet om de cijfers gaat maar hoe mensen in de organisatie met risicomanagement omgaan. Doordat in gemeentelijke organisaties veel gerouleerd wordt in functies ontbreekt vaak het collectief geheugen ten aanzien van risicomanagement. Dit wordt ondersteund doordat gemeenten niet hebben geleerd van de financiële gevolgen van de grondexploitaties uit de jaren 80, en in de jaren daarna door zijn gegaan met voeren van actief grondbeleid gevoed door de VINEX opgave. Daarnaast moeten gemeenten vaak door de vragen van de accountant ten aanzien van de onderbouwing van grondexploitaties geactiveerd worden. Terwijl gemeenten zelf structuur kunnen en moeten geven aan hun interne controles en risicomanagementproces. De aanleiding voor Deloitte om te starten met de onderzoeken naar de grondexploitaties van gemeenten kwam voort uit de verbazing dat gemeenten ondanks de crisis geen maatregelen namen ten aanzien van de grondexploitaties. Veel gemeenten hebben ervoor gekozen om elk jaar een klein deel van de portefeuille af te boeken om zo niet al te grote impact op de financiële situatie te hebben. Op de lange termijn blijkt dit echter alsnog te gebeuren door jaarlijks terugkerende afboekingen. De vraag is daarom of het niet beter is om in één keer een groot bedrag af te boeken dan jaarlijks kleine bedragen? Een aanvullende toekomstblik die de experts meegeven in het kader van de toekomstige grondexploitaties en investeringen door gemeenten is dat met de grondexploitaties in de goede jaren publieke voorzieningen opgebouwd zijn terwijl diezelfde voorzieningen nu onder druk staan of gesloten moeten worden door de tegenvallende grondexploitaties. Er zijn veel goede investeringen in stedelijk gebied gedaan van het geld dat gemeenten hebben verdiend aan grondexploitaties. Enerzijds zijn verliesgevende ontwikkelingen gerealiseerd met subsidies waar vraagtekens bij gezet kunnen worden, terwijl anderzijds Nederland internationaal gezien een goede woonvoorraad heeft opgebouwd. Voor de komende twintig jaar is de 47

Van melkkoe naar slachtvee? vraag hoe de herstructureringsopgave in veel steden betaald gaat worden? Krijgen gemeenten in de toekomst bijvoorbeeld de problemen naar zich toe ten aanzien van de verslechterende kwaliteit woningen van particuliere eigenaren omdat andere partijen geen geld hebben om te investeren? De experts vullen de stelling aan dat de positieve berichten over de woningmarkt leiden tot een discussie over de hoogte van het weerstandvermogen, die wellicht omlaag kan. Het beeld ten aanzien van de stelling wordt herkend omdat optimisme vaker functioneel wordt gebruikt. Het beeld is echter per regio verschillend. Daarnaast betekenen stijgende woningprijzen nog niet dat grondprijzen meestijgen. Uit onderzoek blijkt dat de bouwkosten van een woning sneller stijgen bij een verbeterende markt omdat de marges van bouwbedrijven toenemen, wat betekent dat de grondprijzen eerder onder druk komen te staan. Daarnaast is het woningtekort vooral in bepaalde categorieën woningen (starterswoningen en eengezinswoningen) aanwezig en staan gebiedsontwikkelingen waarbij een ander type woningbouw geprogrammeerd is nog steeds onder druk. Als laatste geldt dat op een groot deel van de grondposities van gemeenten niet woningbouw maar bedrijventerreinen zijn gepland. De experts nuanceren de stelling dat de verschuiving van de politieke aandacht van grondexploitaties naar het sociale domein, een logische maar financieel een gevaarlijke verschuiving van het politieke debat is. Doordat grondexploitaties als melkkoe werden gezien bepaalden grondbedrijven de koers van ontwikkelingen in de organisatie. De aandacht verschuift en het financiële domein wordt minder dominant, wat de ambtelijke organisatie ten goede komt doordat de discussie verbreedt. Het lukt gemeenten nog niet om de koppeling goed te maken en een business case te creëren die breder is dan het uitgeven van kavels, terwijl denken in alternatieven en risicobeheersing juist kansen en maatschappelijk rendement kan opleveren. De opgave die er ligt is niet zozeer een keuze tussen het fysieke domein of het sociale domein maar in de koppeling en wisselwerking tussen beide. Als laatste wijzen de experts erop dat het lastig te bewijzen is of er nog veel gemeenten aankomen die de artikel 12 status moeten aanvragen. De vraag die hieraan voorafgaat, is of er nog veel financiële schade aankomt bij gemeenten welke vraag lastig te beantwoorden is omdat enerzijds veel ingrepen zijn gedaan door gemeenten, financieel vertaald in 3 miljard euro aan afboekingen in totaal. Anderzijds zijn de gemeentelijke deelnemingen in grondexploitaties (bijvoorbeeld PPS constructies) nog een grote risicocategorie en moet in bepaalde regio’s c.q. gemeenten nog wel afgeboekt worden. De inschatting is dat de omvang hiervan echter niet dusdanig groot is dat veel gemeenten de artikel 12 status zouden moeten aanvragen.

6.3 Toetsing hypothesen In paragraaf 4.2 zijn vanuit de theoretische uitwerking een drietal voorlopige hypothesen geformuleerd die met behulp van de resultaten uit de casusuitwerking en de expertmeeting getoetst worden. Hieronder volgt de toetsing van deze hypothesen. -

Gemeenten kennen een padafhankelijke geschiedenis van het voeren van actief grondbeleid, dit zal in de toekomst zo blijven.

De redenen waarom gemeenten hebben gekozen voor actief grondbeleid heeft per periode een andere achtergrond. Zo was het motief voor gemeenten om actief grondbeleid te gaan voeren en grondexploitaties op te gaan zetten in het begin van de twintigste eeuw, dat de markt de niet rendabele ontwikkelingen van woningwetwoningbouw niet oppakte. De reden voor actief grondbeleid tot aan het uitbreken van de crisis in 2008 was meer vanuit de behoefte om regie te voeren en mee te delen in de groeiende winsten op grondverkopen. Vanuit de expertmeeting is hierop aangevuld dat in deze periode 48

veel goede investeringen in stedelijk gebied zijn gedaan van het geld dat gemeenten hebben verdiend aan grondexploitaties. Zowel alle experts als de geïnterviewden beamen dat gemeenten nog steeds actief grondbeleid voeren en dit ook moeten blijven doen, waarmee de hypothese kan worden aangenomen. De nuance die moet worden aangebracht is het motief om actief grondbeleid te voeren. Door gemeenten wordt actief grondbeleid gevoerd ten aanzien van de huidige portefeuille aan grondposities omdat zij iets moeten met deze posities vanuit een groot financieel belang en de markt die ontwikkelingen moeizaam oppakt. De vraag voor de langere termijn is echter of gemeenten financieel draagkrachtig genoeg zijn en daarnaast opnieuw de risico’s van actief grondbeleid op zich willen nemen bij nieuwe ontwikkelingen. -

Risicomanagement komt moeizaam tot stand in een gemeentelijke organisatie; het begrip is niet aantrekkelijk, leeft niet en kan maar moeilijk geborgd worden.

In de onderzochte gemeenten is de uitvoering van risicomanagement de laatste jaren ontwikkeld. Ondanks dat feit valt nog het nodige te verbeteren ten aanzien van risicomanagement. Actueel houden van beleid, de stap van risicoanalyse naar risicomanagement en het breder in de organisatie neerzetten van risicomanagement zijn daarbij aandachtspunten. In dat licht bezien is de bewustwording van risicobeheersing gegroeid alleen zijn gemeenten zich nog onvoldoende bewust van de meest optimale manier om hiermee om te gaan, de meer procesmatige kant en de stap naar echt managen van risico’s. Daardoor gaat de kracht van risicomanagement verloren in de organisatie. Hiernaast geldt nog dat een grote asymmetrie aanwezig is tussen de ambtelijke organisatie en de gemeenteraad als het gaat om informatie en competenties ten aanzien van risicomanagement. Al deze elementen samen maken dat de hypothese niet aangenomen kan worden. Zowel de experts als de geïnterviewden erkennen diverse aandachtspunten maar zien ook goede ontwikkelingen op het gebied van risicomanagement. -

De crisis is gemeenten overkomen, ondanks de positieve economische vooruitzichten zullen gemeenten de komende jaren de gevolgen blijven merken van de risico’s ten aanzien van de grondexploitaties.

Het beeld verschilt per onderzochte gemeente. De gemeente Den Haag heeft in een vroeg stadium een zeer grote financiele ingreep gedaan door afboekingen op grondexploitaties waardoor in de jaren erna tot dit moment geen financiele ingrepen meer hebben plaatsgevonden. De gemeente Waddinxveen en Lelystad boeken daarentegen nog steeds, sinds het uitbreken van de crisis, elk jaar kleinere bedragen af op de grondexploitaties. Dat laatste beeld wordt onderschreven door de experts. Veel gemeenten hebben er al dan niet bewust voor gekozen om elk jaar een klein deel van de portefeuille af te boeken om zo niet al te grote impact op de financiële situatie te hebben. Op de lange termijn blijkt dit echter alsnog te gebeuren door jaarlijks terugkerende afboekingen. Het vertrouwen tussen de organisatie en het college enerzijds en de gemeenteraad anderzijds ten aanzien van risicomanagement bij grondexploitaties is hierdoor in veel gemeenten sterk gedaald. Hiernaast komt in de expertmeeting naar voren dat door de huidige positieve berichtgeving over de woningmarkt functioneel optimisme een rol speelt in de organisatie, dit is een aandachtspunt. Onderschatting op basis van goede vooruitzichten is een risico, omdat de eerste daadwerkelijk positieve resultaten daarvan nog geboekt moeten worden. De hypothese kan worden aangenomen omdat de gemeente Den Haag een uitzondering lijkt op dit gebied. Zowel de geïnterviewden bij de gemeente Lelystad en Waddinxveen alsmede de experts verwachten ook de komende tijd nog financiele ingrepen in grondexploitaties voor gemeenten omdat het einde nog niet in zicht is. De verwachting is dat een positieve ontwikkeling op de vastgoedmarkt pas over een aantal jaren daadwerkelijk tot financieel betere resultaten leidt.

49


7 Conclusies en aanbevelingen Het onderzoek is uitgevoerd om antwoord te krijgen op de centrale vraag; Op welke wijze kan risicomanagement bijdragen om de financiële control van gemeenten te verbeteren bij het voeren van grondexploitaties?

In paragraaf 7.1 worden de belangrijkste conclusies uit de voorgaande hoofdstukken weergegeven die gezamenlijk leiden tot het antwoord op de centrale vraag. In paragraaf 7.2 worden vervolgens een aantal aanbevelingen gedaan naar aanleiding van het uitgevoerde onderzoek.

7.1 Conclusies Er wordt nog steeds actief grondbeleid gevoerd door gemeenten terwijl het adagium in deze tijd vaak facilitair grondbeleid lijkt met een regisserende rol voor de overheid en initiatieven vanuit de markt. Ontwikkelingen komen echter niet van de grond de afgelopen jaren en bij grote financiële impact voor een gemeente, vanwege onder andere de rentecomponent in de gevoerde grondexploitaties, moet ook in een slechte marktsituatie ontwikkeld worden. Deze beweging lijkt vergelijkbaar met de beginjaren ´90 waarin de overheid ook traag reageerde op een neergaande markt door middel van de wens om facilitair grondbeleid te willen voeren. De oorzaak is echter anders omdat de reden van actief grondbeleid met name gevoed wordt door marktfalen en negatieve financiele prikkels in de lopende grondexploitaties. In de jaren ´90 bleven gemeenten ook actief grondbeleid voeren maar werd dit met name gedaan via bouwclaims en aankopen van grond om mee te delen in de winsten op de grondverkopen vanwege de VINEX. In de huidige situatie wordt vooral actief grondbeleid gevoerd ten aanzien van de bestaande grondvoorraad van gemeenten omdat hier het financiele belang groot is. De vraag is of gemeenten in deze tijd ook nieuwe posities in zullen nemen ten behoeve van nieuwe ontwikkelingen. Zo wordt beleidsmatig opnieuw geprobeerd een breuk te maken met de padafhankelijkheid maar wordt in de praktijk nog steeds hetzelfde gehandeld als in het verleden. De padafhankelijkheid die besluiten uit het verleden met zich mee brengen, waarvan de relevantie van instituties door North reeds in de jaren 80 is aangetoond, blijkt uitermate relevant in de context waarbinnen gemeenten opereren. Dit heeft directe invloed op beleid in cultuur van de organisatie en de ontwikkelingen in een stad. Zo is Den Haag vanuit het verleden behoudend geweest ten aanzien van actief grondbeleid, waaronder door beheersing van het risicoprofiel voor de gemeente, en heeft daarnaast voordeel van nog steeds jaarlijkse inwonersgroei. Lelystad kende tot een paar jaar geleden alleen maar omvangrijke groei, is een naoorlogse stad en groeigemeente die qua groei nu nagenoeg tot stilstand komt. Waddinxveen is een stad met een oude kern die in alle decennia na de oorlog gestaag is uitgebouwd, enerzijds speelt daar een ontwikkelopgave in het oude centrum, anderzijds dwingen huidige grondposities tot uitbreiding aan de randen. Voor alle drie onderzochte gemeenten geldt naast deze padafhankelijkheid, los van de diversiteit in opgaven en in aanpak van grondexploitaties, het adagium eigen grond eerst. De prioriteit van grondverkopen ligt daar waar de gemeenten het meeste financiële risico loopt. Dit kan worden gezien als een vorm van overall risicomanagement, maar staat los van het inhoudelijke risicomanagementproces door gemeenten. Gemeenten zijn, al dan niet gedwongen door de crisis gronden risicomanagementbeleid gaan ontwikkelen de afgelopen jaren. Mede met behulp van kritische rekenkamercommissie rapporten wordt er scherper geanalyseerd en beter onderbouwd. De crisis heeft in zekere zin geholpen om dit te bewerkstelligen en was deels de aanleiding om hier zowel financieel als organisatorische ingrepen te doen. Ten aanzien van 50

risicomanagement door gemeenten zijn een drietal aandachtspunten van belang die nog ontwikkeld kunnen worden. Ten eerste het handelen van de ambtelijke organisatie, waarbij eenduidige rapportages en het breed betrekken van de organisatie de te ontwikkelen onderwerpen zijn. Als tweede het niveau van risicomanagement met als belangrijkste onderwerpen het actueel houden van beleidsstukken, omslag in denken door de organisatie en betrekken van de strategische vastgoedposities binnen de grondexploitaties. Als derde het financiële element waarbij het belangrijkste onderwerp de strategische keuze is voor eenmalig een grote ingreep ten opzichte van jaarlijkse afboekingen. Voor alle drie aandachtspunten geldt dat gemeenten zich nog kunnen ontwikkelen op de verschillende onderwerpen waarbij de stap van risicoanalyse naar risicomanagement de leidraad vormt. De bewustwording van risico's is belangrijker dan de systematiek die de organisatie kiest. Risicomanagement moet niet als product maar als proces gezien worden. Het invullen van een lijst of het berekenen van een eindwaarde is hierbij niet voldoende. Door meer bewustwording wordt scherper geanalyseerd en maatregelen genomen waardoor risicomanagement niet alleen een te doorlopen cyclus is maar mensen bewuster zijn in elke stap van de cyclus en het daarmee meer eigen wordt. De valkuil hierbij is dat als de aanleiding of prikkel minder wordt bij mensen er snelle kans op vervaging optreedt. Daarnaast is ook functioneel optimisme een valkuil door de positieve berichtgeving over de woningmarkt. Er zijn veel goede investeringen in stedelijk gebied gedaan van het geld dat gemeenten in het verleden hebben verdiend aan grondexploitaties. Er zijn veel verliesgevende ontwikkelingen gerealiseerd met subsidies, mede hierdoor heeft Nederland internationaal gezien een goede woonvoorraad opgebouwd. Voor de komende twintig jaar is de vraag hoe de verliesgevende herstructureringsopgave in veel steden betaald gaat worden. De verwachting dat grondprijzen stijgen lijkt niet reëel en is daarmee niet de oplossing voor deze toekomstige opgave. Het beeld van de positieve berichtgeving over de woningmarkt is namelijk per regio verschillend. Daarnaast betekenen stijgende woningprijzen nog niet dat grondprijzen meestijgen. De bouwkosten van een woning stijgen sneller bij een verbeterende markt omdat de marges van bouwbedrijven toenemen, wat betekent dat de grondprijzen juist onder druk komen te staan. Daarnaast is het woningtekort vooral in bepaalde categorieën woningen (starterswoningen en eengezinswoningen) aanwezig en staan gebiedsontwikkelingen waarbij een ander type woningbouw of bestemming geprogrammeerd is nog steeds onder druk.

7.2 Aanbevelingen De aanbevelingen zijn gericht op de onderzochte onderzoekselementen maar bevatten ook een drietal definitieve hypothesen voortkomend uit het onderzoek, diendend als input voor verder onderzoek. Gemeenten hebben een padafhankelijke geschiedenis ten aanzien van actief grondbeleid. Ook in het huidige tijdbeeld blijken gemeenten in de praktijk actief grondbeleid te voeren. Uit de casussen en de expertmeeting blijkt dat gemeenten, als de huidige grondposities zijn uitontwikkeld, voor een nieuwe ontwikkelopgave van met name het bestaande bebouwde gebied staan en daarbij komt opnieuw de vraag naar voren of actief grondbeleid de juiste weg is ten aanzien van deze ontwikkelopgave. Enerzijds gaat het om kostbare opgaven die voor gemeenten niet betaalbaar zijn, anderzijds moet een keuze worden gemaakt omdat de kwaliteit van de woningvoorraad anders onder druk komt te staan. Een rol als stedelijk regisseur, procesondersteuner van marktinitiatieven en gericht ontwikkelingen stimuleren door middel van facilitair grondbeleid - zowel beleidsmatig als in de praktijk - als definitieve trendbreuk met padafhankelijkheid kan hierbij als de meest verstandige keuze worden gezien. De overheid heeft een centrale rol maar moet ook, met in achtneming van strategisch risicomanagement, een herhaling van zetten uit de afgelopen crisisperiode voorkomen. Het automatisme van de overheid om actief grondbeleid in te zetten om niet rendabele ontwikkelingen in een stad mogelijk te maken moet verdwijnen. 51

Van melkkoe naar slachtvee? Strategisch risicomanagement gaat over het proces, waarbij het product ondergeschikt is. Ten aanzien van risicomanagement door gemeenten zijn een drietal aandachtspunten van belang die nog ontwikkeld kunnen worden. Binnen die aandachtspunten spelen diverse onderwerpen die ontwikkeld kunnen worden zoals het breed betrekken van de organisatie, het actueel houden van beleidsstukken, het betrekken van de strategische vastgoedposities binnen de grondexploitaties en de strategische keuze is voor eenmalig een grote ingreep ten opzichte van jaarlijkse afboekingen binnen de grondexploitaties. De schematische analyse van het risicomanagementproces kan gebruikt worden om hieraan richting te geven en de financiele control te verbeteren. Als gemeenten bij het opstellen van grondexploitaties en het analyseren van de grondportefeuille meer in scenario’s denken en daarbij een totaalbeeld weergeven dat klopt met de praktijk kan gekozen worden voor een lange termijn strategie in plaats van jaarlijkse ingrepen op de grondexploitaties. Dit strategische inzicht ontbreekt nu vaak bij gemeenten. Dat inzicht schept vertrouwen ondanks een mogelijke flinke financiele tegenvaller, politiek draagvlak is hierbij echter wel een belangrijke pijler. Als laatste worden hierbij de drie voorlopige hypothesen uit het verkennende onderzoek geherformuleerd tot definitieve hypothesen, die voor vervolgonderzoek ter verdere uitbreiding van de toetsing van empirie kunnen leiden; -

Gemeenten kennen een padafhankelijke geschiedenis van het voeren van actief grondbeleid, het motief om actief grondbeleid te voeren zal op lange termijn veranderen. Risicomanagement in de gemeentelijke organisatie is verbeterd de afgelopen jaren; er zijn diverse aandachtpunten die verder ontwikkeld moeten worden. Financiele ingrepen in grondexploitaties zijn voor gemeenten nog steeds aan de orde, ondanks de positieve economische vooruitzichten zullen gemeenten de komende jaren de gevolgen blijven merken van de risico’s ten aanzien van de grondexploitaties.

52

Reflectie Zoals bij elk onderzoek zijn er nuances te maken op het gebied van methodologische en inhoudelijke keuzes van dit onderzoek. Aan het begin van het onderzoek zijn bijvoorbeeld keuzes gemaakt ten aanzien van de te onderzoeken onderzoekselementen. Hierbij is onder meer het onderzoekselement politiek, dat meer naar sociologisch onderzoek neigt, buiten beschouwing gelaten. Omdat uit de expertmeeting als aanvullende bespiegeling naar voren komt dat geen patroon aan te wijzen is waarom bepaalde gemeenten relatief meer risico lopen en gesteld wordt dat dit vaak van toevalligheden of bepaalde cruciale personen afhankelijk is, lijkt dit een interessant aanvullend thema voor nader onderzoek. Methodologisch is in het onderzoek vanuit de theorie een koppeling gemaakt tussen de onderzoekselementen grond, grondexploitatie en risicomanagement. Het beeld dat daarbij ontstaat, is een passend kader gebleken voor dit onderzoek. Het uitgevoerde praktijkonderzoek beperkt zich tot drie casussen. In eerdere instantie zijn vijftien gemeenten beperkt onderzocht om een breder beeld te krijgen van het onderzoekselement risicomanagement. Hieruit zijn de drie casussen geselecteerd. Wel is de casusselectie heterogeen en aselect gekozen. Doordat de aanleiding van het onderzoek de verbazing is over de jaarlijkse tegenvallende grondexploitatieresultaten van gemeenten, is het een verkennend onderzoek naar het achterliggende proces geworden. Doordat hierdoor gekozen is voor een kwalitatief onderzoek zijn geen statistische analyses gemaakt, hiervoor kan echter naar eerder uitgevoerd kwantitatief onderzoek worden verwezen waarop dit onderzoek een completerend beeld probeert te geven. Door middel van het bewust creëren van een spanningsveld tussen geïnterviewden waarbij met twee in theorie tegenstrijdige actoren gesprekken zijn gevoerd, de controleur en de ontwikkelaar, heeft toetsing kunnen plaatsvinden vanwege tegenstrijdige belangen en reacties vanuit verschillende oogpunten. Hiermee zijn de resultaten uit het casusonderzoek gefalsificeerd en is een beter resultaat bereikt.

53


Bibliografie Akro consult. (2014). Toekomstbestendigheid grondexploitaties. Heusden: Rekenkamercommissie. Baarda, B.D., Bakker, E., Fischer, T., Julsing, M., Peters, V., Velden, T. van der, & Goede, M. de. (2013). Basisboek kwalitatief onderzoek: handleiding voor het opzetten en uitvoeren van kwalitatief onderzoek. Groningen/Houten: Noordhoff Uitgevers. Boerema, M. (2007). De grondexploitatiewet: de risico’s en invloed op marktpartijen. Amsterdam: ASRE. Bots, M. (2012). Flexibiliteit in gebiedsontwikkeling: een onderzoek naar de toepassingsmogelijkheden van reële opties binnen het gemeentelijk grondbeleid. Amsterdam: ASRE. Buitelaar, E., & Witte, P. (2011). Financiering van gebiedsontwikkeling: een empirische analyse van grondexploitaties. Den Haag: Planbureau voor de leefomgeving. Buitelaar, E. (2012). Padafhankelijke grondexploitatiebegrotingen: een empirische analyse van het verschil tussen grondexploitatiebegrotingen en -resultaten. Amsterdam: ASRE. Bureau Middelkoop. (2001). Onderzoek grondprijsbeleid in opdracht van het ministerie van VROM. Den Haag: Ministerie van VROM. Cammen, H. van der, & Klerk, L. de. (2003). Ruimtelijke ordening. Utrecht: Het Spectrum. David, P.A. (1985). Clio and the economics of QWERTY. The American economic review, vol. 75 (2), 332-337 Deloitte. (2009). Risicomanagement: meer dan de som der delen. Utrecht: Deloitte Consulting BV. Deloitte. (2013). Waardering gemeentelijke grondexploitatie: een kwestie van kiezen?. Update maart 2013 (1), 33-38. Deloitte. (2014). Monitor gemeentefinanciën 2014: special grond en vastgoed. Utrecht: Deloitte Real Estate. Ecorys-Kolpron. (2003). Ontwikkelingsvisie Waddinxveen 2015. Waddinxveen: Gemeente Waddinxveen. Gehner, E. (2011). Risicoanalyse bij projectontwikkeling. Amsterdam: Uitgeverij SUN. Geltner, M.D., & Miller, G.N. (2001) Commercial Real Estate Analysis & Investments. USA: Thomson south western. Gemeente Den Haag. (2012). Nota grondbeleid. Den Haag: Gemeente Den Haag. Gemeente Den Haag. (2013). Investeringsprogramma stedelijke ontwikkeling. Den Haag: Gemeente Den Haag. Gemeente Den Haag. (2014). Meerjaren prognose grondexploitaties 2014. Den Haag: Gemeente Den Haag. Gemeente Lelystad. (2010). Beheersverordening grondbedrijf Lelystad. Lelystad: Gemeente Lelystad. Gemeente Lelystad. (2012). Nota reserves en voorzieningen Lelystad 2012. Lelystad: Gemeente Lelystad. Gemeente Lelystad. (2013). Meerjarenperspectief grondbedrijf Lelystad 2013. Lelystad: Gemeente Lelystad. Gemeente Lelystad. (2014). Lichte actualisatie structuurplan Lelystad 2015. Lelystad: Gemeente Lelystad. 54

Gemeente Lelystad. (2014). Programmabegroting 2015-2018. Lelystad: Gemeente Lelystad. Gemeente Vlaardingen. (2011). Nota grondbeleid. Vlaardingen: Gemeente Vlaardingen. Gemeente Vlaardingen. (2013). Nota risicomanagement: gemeente Vlaardingen 2013. Vlaardingen: Gemeente Vlaardingen. Gemeente Waddinxveen. (2012). Nota grondbeleid Waddinxveen 2012. Waddinxveen: Gemeente Waddinxveen. Gemeente Waddinxveen. (2012). Nota Risicomanagement en weerstandsvermogen. Waddinxveen: Gemeente Waddinxveen. Gemeente Waddinxveen. (2013). Jaarstukken Waddinxveen. Waddinxveen: Gemeente Waddinxveen. Gemeente Waddinxveen. (2013). Tussentijds Waddinxveen: Gemeente Waddinxveen.

meerjarenprogramma

grondbedrijfsfunctie

2013.

Gerritsen, E., & Allers, M.A. (2001). Decentrale overheden in balans? Een atlas van de vermogensposities van de decentrale overheden. Groningen: COELO. Gerson, J.H. (2012). De Vastgoedlezing 2012: Grondbeleid zonder geld, observaties vanuit 35 jaar Amsterdamse praktijk. Amsterdam: ASRE. Groetelaers, D.A. (2004). Instrumentarium locatieontwikkeling. Sturingsmogelijkheden voor gemeenten in een veranderende marktsituatie. Onderzoeksrapport OTB TU/Delft. Heurkens, E. (2013). Private gebiedsontwikkeling: overheid overbodig?. Buildingbusiness, 2013 (1), 16-17. Holt, D., & Heegde, H. ter. (2014). Naar een nota grondbeleid nieuwe stijl: hoe kan de nota grondbeleid afgestemd worden op de nieuwe realiteit?. Rotterdam: Watertorenberaad. Huysmans, J.M. (2011). Risico aversie in stochastische onderhandelingspelen. Amsterdam: ASRE. IJland, E.M.L. (2013). De bepaling van het risicoprofiel van grondexploitaties op portefeuilleniveau: berekenen van de benodigde weerstandcapaciteit op basis van scenarioanalyse. Amsterdam: ASRE. Inbo. (2012). Structuurvisie Waddinxveen 2030: positief en realistisch naar 2030. Waddinxveen: Gemeente Waddinxveen. Keers, G.P. (1989). Het Rijksgrondbeleid voor de woningbouw sinds 1900: een historisch onderzoek. Den Haag: Ministerie van VROM. Kort, J. de, (2014). Corporate governance: de verhouding tussen “hard- en soft controls” in de Nederlandse bestuurskamer. Tilburg: Tilburg University. Kruijt, B., Needham, B. & Spit, T. (1990). De economische grondslagen van grondbeleid. Amsterdam: SBV. Lahpor, S. (2010). Gemeentelijke grondbeleid in een actuele context: Onderzoek naar de gevolgen van de economische crisis en de Grondexploitatiewet op het gemeentelijke grondbeleid. Amsterdam: ASRE. Liebowitz, S.J., & Margolis, S.E. (1999). Winners, losers & Microsoft, competition and antitrust in high technology. Oakland: the independent institute. 55

Van melkkoe naar slachtvee? Metafoor Ruimtelijke ontwikkeling. (2013). Risico’s beheerst? Onderzoek naar risicomanagement van grondexploitaties. Deventer: Rekenkamercommissie. Ministerie van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties (2003). Circulaire Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten van januari 2003. Den Haag. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2011). De reiswijzer gebiedsontwikkeling 2011: een praktische routebeschrijving voor marktpartijen en overheden. Den Haag. Needham, B. (2005). Een andere marktwerking: een verkenning van de mogelijkheden bij het Nederlandse ruimtelijke beleid. Rotterdam: NAi uitgevers. North, D.C. (1990). Institutions, Institutional Change and Economic Performance. Cambridge: University Press. Post, W.J. van der, (2006). Embeddedness of land policy: Working paper. Amsterdam: ASRE. Rekenkamer Dordrecht. (2013). Achter grond: een onderzoek naar de informatievoorziening rondom grondbeleid en grondexploitaties. Dordrecht: Rekenkamercommissie. Rekenkamer Rotterdam. (2012). Grond voor exploitatie: onderzoek naar grondexploitatie in tijden van crisis. Rotterdam: De Werf. Segers, J. (2002). Methoden voor de maatschappij wetenschappen. Assen: Van Gorcum. Snoeijers, D.J. (2011). Grondexploitatiewet: een nieuwe verhouding tussen markt en overheid? Rotterdam: Erasmus Universiteit. Terpstra, P. (1988). Gemeentelijke grondbeleid. Zeist: Vonk. Twynstra Gudde. (2012). Rekenkamercommissie.

Evaluatie

risicomanagement

van

grote

projecten.

Alkmaar:

Verschuren, P., & Doorewaard, H. (2007). Het ontwerpen van een onderzoek. Den Haag: LEMMA. Vlek, P.J., Oosterhout, T. van. Rust, W., Berg, S. van der. & Chaulet, T. (2011). Investeren in vastgoed, grond en gebieden: financiele theorie en praktijkvraagstukken. Vlaardingen: Management producties. Well-Stam, D. van, Lindenaar, F. Kinderen, S. van, & Bunt, B. van den. (2003). Risicomanagement voor projecten: de RISMAN-methode toegepast. Utrecht: Het Spectrum. Wigmans, G. (1998). De facilitaire stad: Rotterdams grondbeleid en postmodernisering. Delft: University press. Yin, R.K., (2009). Case study research: design and methods. California: SAGE publications. Zeeuw, F. de., (2012). Grondexploitatie in woelige tijden: de wettelijke fundamenten van het grondbeleid blijken solide. Vastgoedrecht, 2012 (6), 144-148. Zeeuw, F. de., (2014). Grondexploitatie: professionaliteit verhogen zonder uitwijkmanoeuvres. ROmagazine, 2014 (1-2). 1-6.

56

Bijlage A. Interviewschema

57


Risicomanagement door gemeenten, het verhaal erachter. Risicomanagement is sinds een aantal jaren steeds meer aan de orde bij gemeenten. Sinds 2010 worden veel rekenkamercommissies door de gemeenteraden aan het werk gezet om onderzoek te doen naar risicomanagement. Veelal in relatie tot grote projecten, grondexploitaties of het onderzoeken van het weerstandsvermogen. Nu veel rapporten geschreven zijn en gemeenten op basis van het BBV uit 2004 aan risicomanagement doen rijst de vraag welk verhaal hier achter zit en hoe het in de praktijk uitpakt. Veelal vertaalt risicomanagement zich in het aanhouden van een bepaald weerstandsvermogen en het meten van de weerstandscapaciteit. Risicomanagement is daarnaast een sturingsinstrument en een middel om doelstellingen te bereiken, te formuleren of aan te passen. Hieronder zijn een aantal vragen geformuleerd die helpen bij de vraag wat er met al die rapporten gedaan wordt en hoe gemeenten met hun risicomanagement omgaan. - Waarom doen gemeenten aan risicomanagement? - Hoe pakt de organisatie risicomanagement op als het uitgewerkt is? - Wat is de rol van de wethouder? - Wanneer wordt bijgestuurd? - Wanneer doen gemeenten het goed of slecht? - Waar gaat of ging het mis? Nu wordt aan risicomanagement gedaan en blijkt dat een groot project niet doorgaat, ernstige vertraging oploopt of onverwacht lagere opbrengsten uit het project gehaald worden. -

Hoe werkt dit dan in het kader van risicomanagement? Is dit risico afgedekt/zijn de risico’s afgedekt? Wat doen gemeenten bij dergelijke risico’s? Wat is de rol van de gemeenteraad? Waar gaat het mis als het gaat om risicomanagement? Wat zijn de belangrijkste leerpunten ten aanzien van risicomanagement? Welke vraag is nog onbeantwoord gebleven?

58

Bijlage B. Interviews

59

Van melkkoe naar slachtvee? Interviewverslag 27 oktober 2014 Eveline Vos Gemeente Den Haag Procesmanager bij Projectmanagement Den Haag Dienst stedelijke ontwikkeling Functie Procesmanager bij de gemeente Den Haag. Naast deze functie is mevrouw Vos ook facilitator voor risicomanagement, en begeleid zij risicoanalyse sessies voor de afdeling projectmanagement. Hoe pakt de organisatie risicomanagement op in Den Haag? Dit gebeurt in Den Haag op veel verschillende niveaus en op verschillende plekken in de organisatie. Vanuit het verleden is risicomanagement bij gemeenten vanuit de financiële hoek opgepakt en uitgewerkt. Dit heeft de gemeente Den Haag ook zo gedaan. De grondexploitaties zijn ongeveer sinds 2000 voorzien van een risicoparagraaf. Hierin is verwerkt welke risico’s je loopt in een project en wat de kans van optreden is. Sinds ongeveer 2008 is de stap gemaakt om deze risico’s ook te kwantificeren door er rekening mee te houden dat de risico’s ontstaan en er een bedrag aan te hangen. De totale rekensom vormt het bedrag dat gereserveerd moet zijn ter dekking als het risico zich daadwerkelijk voordoet. Deze vorm van risicobeheersing vindt plaats bij plannen die middels een grondexploitatie worden uitgevoerd bij de gemeente. Bij de afdeling projectmanagement doen we ook andere plannen dan grondexploitaties, ook daarvoor willen we rekening houden met risico’s, maar dan breder dan alleen de financiële consequenties. Dit is niet alleen financieel maar ook in tijd, in imagoschade. Alle risico’s in kaart brengen die het goed verlopen of mislukken van een project kan betekenen. Daar is drie jaar geleden mee begonnen om meer sturing aan te geven. Iedereen heeft hiervoor een cursus gehad en nu is het zover dat meer dan de helft van alle plannen is voorzien van een dergelijke analyse. Niet alleen een financiële paragraaf maar ook een bredere scope waarbij bijvoorbeeld ook de weerstand van bewoners meegewogen wordt. Het financiële deel is een vast proces van de jaarrekening, waarbij sprake is van een grondexploitatie, komt ook bij de projectleiders langs. Zij zijn verantwoordelijk voor het stuk, waarbij de planeconoom de inhoudelijk verantwoordelijkheid heeft. In de risicoparagraaf van de grondexploitaties staat elk risico dat benoemd kan worden ook benoemd. Toelichting naar de raad gaat echt op hoofdlijnen. De Raad is geïnteresseerd in hoofdlijnen en niet in alle specifieke informatie per project die standaard is. Wat is de rol van de wethouder? Dat ligt aan wie de wethouder is en hoe de verdeling van portefeuilles is. In het vorige college was één wethouder op hoofdlijnen op de hoogte van alle grote projecten, nu is de portefeuille verdeeld onder vier wethouders. De wethouder zit er niet bovenop en monitort op hoofdlijnen. Elke wethouder heeft een wekelijkse staf waarbij alle projecten voorbij komen waar een besluit op moet vallen of waar een richting van een wethouder nodig is Afhankelijk van de besluiten moet iets teruggelegd worden in het college. Pas als een wethouder zelf niet meer verantwoordelijkheid kan nemen legt hij dit ter besluitvorming in het college neer. Afhankelijk van welke wethouder verantwoordelijke is worden door de wethouder zelf besluiten genomen of moeten meer zaken aan het college worden voorgelegd. Dit ligt ook aan de politieke situatie en de verhoudingen binnen het college van B&W. Wanneer wordt er bijgestuurd? Bij projecten gaat het met name om het managen en beheersen van risico’s en het je niet alleen maar laten overkomen en er ad hoc op reageren. Dat is ook waarop gehamerd wordt, er moeten beheermaatregelen getroffen worden en er moet iemand aangewezen worden die verantwoordelijk is voor de beheersmaatregel en eigenlijk moet er elk jaar geëvalueerd worden. Elk kwartaal is er een gesprek waarbij het de bedoeling is dat de projectleiders met de opdrachtgevers doorlopen wat de stand van zaken is, ook 60

ten aanzien van de beheersmaatregelen. Ook moet altijd ten aanzien van risico’s elk jaar opnieuw gekeken worden of het nog actueel is omdat er elk jaar een heel nieuw spectrum kan zijn ten aanzien van het project. Dit gebeurt volgens een vast methode die de hele organisatie gebruikt volgens de vaste cyclus. (de RISMAN methode). Hierbij worden de risico’s geanalyseerd, waarbij de tien of twintig belangrijkste risico’s worden benoemd. De gevolgen die deze risico’s hebben, daarvan worden vooraf beheersmaatregelen vastgelegd of afgesproken. Er wordt ook iemand aangewezen die als ‘eigenaar’ verantwoordelijk is voor deze beheersmaatregelen. Dat hoeft niet alleen de projectleider te zijn, iedereen heeft zijn eigen expertise in een projectgroep. De beheersmaatregelen worden ook gemonitord in een projectgroep, of de maatregelen zijn uitgevoerd of dat men er nog niet aan toegekomen is. Vervolgens wordt ook jaarlijks geanalyseerd hoever we staan in een project en of er nieuwe beheersmaatregelen genomen moeten worden. Ad hoc risico’s oplossen is geen risicomanagement omdat het dan feiten zijn geworden. Je bent dan eigenlijk gewoon je eigen problemen aan het opruimen. Wanneer doet de gemeente Den Haag het goed of niet goed? Het proces dat ik net schetste wordt uiteraard niet voor alle projecten doorlopen, er zijn ook plannen waarbij er soms niet eens een projectgroep is. Dit kan met de omvang van het plan te maken hebben waardoor je zo’n heel proces niet hoeft op te tuigen. Dit gebeurt dan meer ad hoc, maar ook hiervoor geldt dat de projectleider elk jaar aangeeft of er risico’s zijn die beheerst moeten worden. Bij sommige hele grote projecten duren risicoanalyse sessies soms wel vier middagen, alleen om de risico’s in kaart te brengen. Hierbij zijn dan meer dan 20 collega’s aanwezig. Dit gaat op een andere manier dan als alleen een herinrichting van een straat uitgevoerd moet worden. De aard van de projecten loop bij de afdeling projectmanagement ver uiteen waardoor er ook meerdere manieren zijn waarop risicomanagement ingevuld wordt. Het belangrijkste is dat op welke manier dan ook de risicoanalyse cyclus doorlopen wordt. Daarbij is het uitgangspunt wel dat de projectleider het niet in zijn eentje moet doen. Hij of zij moet altijd iemand met of vanuit een andere invalshoek betrekken wat tot meer inzichten kan leiden en projectleiders zelf best eens een blinde vlek kunnen hebben. Alle inbreng van collega´s wordt meegenomen en iedereen wordt de kans geboden om punten aan te dragen, dit kan juist helpen om een completer inzicht te krijgen. Daarmee kunnen juist problemen eerder aan het licht komen. Waar gaat het of ging het wel mis? In het verleden ging het vaak ad hoc en gingen mensen zelf bezig met risico’s en het probleem meteen oplossen. Dat geeft een hele gejaagde manier van werken. Het bestuur werd hier ook zenuwachtiger van, wat niet hoeft. De professionaliseringsslag die gemaakt is door het projectmanagamentbureau, door het invoeren van de bredere risicoanalyse sessies, brengt meer rust waarbij er juist vooraf wordt nagedacht over risico’s en niet op het moment dat ze er zijn. Vooraf kun je bedenken welk probleem er zou kunnen ontstaan, als je vooraf bedenkt welke acties je kunt ondernemen hoef je niet ad hoc in te springen op het probleem. Extra pluspunt hierbij is, is dat de projectleiders meer het gevoel hebben dat ze in control zijn. Daar hebben ze nu de handvatten voor. Voordat ik de rol van facilitator had was het risicomanagement alleen het financiële deel dat door de planeconomen werd opgepakt. Koppeling van risicomanagement aan een groot project. Wat gebeurt er als een project niet doorgaat, ernstige vertraging oploopt of er onverwacht lagere opbrengsten zijn. Hoe werkt dit dan in het kader van risicomanagement? Wat je nu opnoemt zijn feiten. In het verleden gebeurde risicomanagement meer ad hoc, je was er wel mee bezig maar niet op een gestructureerde manier. Dat is dus nu verandert. De financiële gevolgen van een dergelijke gebeurtenis zit niet in risicomanagement, dit is de uitkomst of het gevolg van en het afdekken van veranderingen in een plan. Dat is niet risicomanagement zelf. Bijvoorbeeld bij Laakhaven, hier was een plan waarbij middels een PPS constructie samen met twee andere partijen het hele gebied herontwikkeld zou worden. Uiteindelijk lag het hele contract bij de wethouder. Op 61

Van melkkoe naar slachtvee? hetzelfde moment dat markt partijen toen al (medio 2008 net voor de crisis) twijfelden om in het gebied te investeren waardoor er nog geen bouwplan van de grond kwam. Toen is er een nieuw plan gekomen en daar hoort logischerwijs een ander financieel plaatje onder. Maar dat heeft op zich niets met risicomanagement te maken. Want het is een besluit omdat de PPS constructie niet meer reëel was en daarmee de noodzaak om een nieuw plan te maken. Hoe zijn de risico’s afgedekt? Die zijn in dit geval niet afgedekt omdat het een onverwachte gebeurtenis is. Een risicoanalyse maak je alleen maar voor het plan zoals het er ligt. Je bedenkt niet snel ,wat nou als het helemaal niks wordt. Dat kun je soms doen op het moment dat je al je twijfels hebt over het plan. Maar dan kom je meer in de scenario’s die je dan moet gaan beschrijven. Wat als… Dat is niet het voeren van risicomanagement. Wat doen gemeenten bij dergelijke risico’s? Projecten zoals Laakhaven West zitten in de reguliere financiële cyclus. Bij gevallen zoals net besluit je zelf dat je het anders wilt gaan doen, en het is niet iets dat je overkomt. Dit valt niet onder risicomanagement omdat je kiest voor een ander plan. Wat is de rol van de gemeenteraad hierin? Zij moeten uiteindelijk instemmen met het nieuwe plan. Als je aanvoelt dat de projectontwikkelaars niets doen en je adviseert om een andere weg in te slaan omdat de huidige niet werkt dan zal geen gemeenteraad zeggen, probeer het toch nog maar een keer. De wethouder heeft op basis van het ambtelijke advies de gemeenteraad geïnformeerd. De gemeenteraad houdt zich vooral bezig met de financiële rapportages. Het risicomanagementproces dat het projectmanagementbureau doorloopt is vooral gericht op het voorkomen dat de gemeenteraad zich ermee hoeft te bemoeien. Dat je eigenlijk de politieke discussies vóór bent omdat je dingen uit de stad al hebt ondervangen zodat dat daar allemaal niet terecht komt. Waar en wanneer gaat het mis als het gaat om risicomanagement? Wij zijn druk bezig om de projectleiders te overtuigen dat ze het echt moeten doen. Het aantal moet omhoog. Er zijn altijd dingen die gebeuren die je nooit had kunnen voorzien of in een risicoanalyse aan bod zou komen. Voorbeeld hiervan is dat wij de kwaliteit van een brug hebben afgekeurd waarbij vervolgens de bouwer het retentierecht er op gooide waardoor de brug een tijdlang gesloten is geweest. Dit zijn gevolgen die je van te voren nooit had kunnen bedenken. Ander voorbeeld is dat vóór een bepaald tijdstip het bestemmingsplan moest worden vastgesteld in verband met de aankomende verkiezingen. Het lag lastig waardoor iedereen vóór de verkiezingen een onherroepelijk bestemmingsplan wilde hebben. Anders wist niemand wat er na de verkiezingen zou gaan gebeuren. Dit betekende dat er een deadline lag op het plan en op welk moment dit in het MT besproken moest worden. In dit proces van besluitvorming is alles tot op de dag helemaal uitgewerkt, wie moet wat doen op welke dag in een aparte sessie. Hierbij kwam naar boven dat één collega exact 2 dagen de tijd had om zijn taak uit te voeren. Hij was de enige die die taak kon uitvoeren waardoor hij cruciaal in het proces was. Hierdoor zou het betekenen dat de besluitvorming te laat zou zijn als hij er die twee dagen niet was. Toen is van te voren in de sessie al gezegd, hij mag dus niet ziek zijn, wat dus prompt gebeurde. Het belang was te groot om het niet alsnog door te laten gaan waardoor het besluit uiteindelijk wel is gevallen maar het was voor andere collega’s wel extra hard werken om de deadlines te halen. Bij dit voorbeeld kun je dus zien dat van te voren bekend was dat dit kon gebeuren, maar hoe kun je hier een beheermaatregel op nemen? Dat heeft ook zijn limiet wat je wel of niet kunt beheersen. Wat zijn leerpunten als het gaat om risicomanagement? Wat wij in de afgelopen jaren geleerd hebben is om in te spelen op de omvang en aard van een project. Eerder werd altijd standaard het hele analysemodel doorlopen waarbij soms uiteindelijk ook hele kleine risico’s uitgewerkt werden. De focus ligt nu op de tien tot vijftien belangrijkste risico’s in een project. 62

Verder zit er ook een differentiatie in hoe je een risicoanalyse sessie houdt. In het begin waren er twee vormen voor, of een hele grote sessie en daarna in de projectgroep. Of je doet het alleen in de projectgroep en daarna hou je het vast. De manier waarop je tot de inhoud komt van de risicoanalyses verandert door de tijd heen. Het projectmanagementbureau draait ongeveer 250 projecten, al dan niet intensief, die een risicoanalyse zouden moeten hebben. Alleen de projecten die prioriteit hebben of qua omvang groot genoeg zijn krijgen een uitgebreide risicoanalyse sessie met begeleiding.

63

Van melkkoe naar slachtvee? Interviewverslag 21 november 2014 Aart Hendriks Gemeente Den Haag Afdelingshoofd Planeconomie gemeente Den Haag Dienst stedelijke ontwikkeling Functie Als functie vooral manager maar ook inhoudelijk betrokken bij de projecten als tegenkracht tegen de wensen van zowel het ambtelijk apparaat als het bestuur. Met name vanuit het perspectief van de vastgestelde kaders door de gemeenteraad met een bepaald risicoprofiel. Daarover geeft de heer Hendriks direct advies aan de directie of de portefeuillehouder. Basis voor de adviesfunctie is de jaarlijkse meerjaren prognose grondexploitaties (MPG) waarin het benodigde weerstandsvermogen wordt berekend op basis van risicoanalyse. Afwijking hierop worden binnen het reguliere P&C cyclus gemeld. In het krachtenveld van mogelijke afwijkingen van de grondexploitaties gekoppeld aan de verantwoording aan de gemeenteraad heeft de heer Hendriks een leidinggevende rol. Waarom doen gemeenten aan risicomanagement? Rondom grondexploitaties gaat het er met name om te zorgen dat als er iets mis gaat binnen een grondexploitatie, de grondexploitaties zijn een private onderneming in een publiek orgaan, je vooraf goed de risico’s analyseert en managet om te zorgen dat iets je onverwachts overkomt. Dit om te voorkomen dat je in de gemeentebegroting de risico’s moet opvangen waardoor je bijvoorbeeld OZB moet verhogen of culturele voorzieningen moet sluiten. Het voorbeeld van de gemeente Delft is hierbij actueel. Zij kunnen de risico’s op de grondexploitaties niet meer opvangen waardoor dit direct leidt tot een verhoging van de OZB lasten, die al relatief hoog is. Hun buffer was niet groot genoeg om risico’s op te vangen. Dit had door goed risicomanagement voorkomen kunnen worden omdat je in de analyses snel kunt zien of je afwijkt van hetgeen is vastgesteld. Hoe pakt de organisatie risicomanagement op in Den Haag? Elk jaar worden op basis van het risicomanagement door de projectleiders de risicoanalyses bijgesteld. De planeconomen fungeren hierbij als rechterhand van de projectleiders. Zij zijn hierbij onbewust bekwaam omdat ze allebeide goed met risicomanagement bezig zijn maar ze zijn zich er niet van bewust dat ze dit samen moeten doen. Er is nog geen goed systeem om kennis met elkaar te delen, maar er wordt wel op gestuurd door de projectleiders. Op basis van al deze analyses wordt het weerstandsvermogen bepaald. Per project worden op basis van de twee hoofdcategorieën, marktrisico´s en projectrisico´s, beheersmaatregelen genomen. Sturing vindt met name plaats op basis van de uitvoeringskosten. In de praktijk zorgt de waan van de dag er nog wel eens voor dat de structuur vergeten wordt. De planeconomen worden hierbij bewust naar voren geschoven om projectleiders scherp te houden en bij de les te houden. Dit moet gebeuren op het moment dat het nodig is en niet op het moment dat het plaats vindt. Rondom grondexploitaties is het MPG voor het concern de basis voor wat de risico’s zijn bij de gebiedsontwikkelingen in Den Haag. Dat heeft een aparte status, waarnaar wordt verwezen in de concernbegroting. Concernrisico´s zijn anders dan grondexploitatie risico´s. Risico´s van grondexploitaties hebben te maken met projecten. Bijvoorbeeld het aanleggen van een weg wordt duurder of goedkoper dan vooraf ingeschat. Concernrisico’s zijn meer gericht op het wel of niet aanleggen van de weg. Keuzes om iets wel of niet te doen liggen meer bij het concern. Ook over bijvoorbeeld het wel of niet bouwen van een cultuurpodium of een oeververbinding, waarnaast er ook nog een knip zit in fysieke en sociale risicoafwegingen.

64

De dienst stedelijke ontwikkeling (DSO) heeft € 34 miljoen ontvangen van het nieuwe college om projecten mee uit te voeren, dit is in de huidige begroting opgenomen. Daarmee is voor het concern de kous af en kunnen binnen de DSO keuzes worden gemaakt om nieuwe projecten uit te voeren. (bij deelnemingen in gebiedsontwikkelingen is volgens de nieuwe Basel regelgeving ten aanzien van leningen het concern betrokken) Daarnaast heeft Den Haag te maken met de lopende grondexploitaties (80) waarin ook risico’s worden gelopen die binnen het grondbedrijf zijn afgedekt. Plankaderwijzigingen worden niet meer binnen het grondbedrijf afgedekt maar worden teruggelegd bij het concern, bijvoorbeeld als het college bij een lopende grondexploitaties de bestemming van kantoren naar sociale woningbouw wil wijzigen. Wat is de rol van de wethouder? De huidige portefeuillehouder van het grondbedrijf is de wethouder financiën, dat was in het vorige college de projectwethouder. Die rollen zijn nu gescheiden. In het vorige college had de wethouder meer ruimte omdat deze zowel over de projecten als over het geld ging, daardoor kon deze makkelijker schuiven in projecten. Nu zitten de kaders van het grondbedrijf (MPG) ook bij de wethouder financiën die zo meer een centrale rol heeft. Nu worden door deze scheiding meer discussies in het college gevoerd over strategische keuzes. Aan de andere kant zorgt de scheiding ook meer voor een eenzijdige blik, aan de ene kant vanuit een financiële blik en aan de andere kant meer vanuit de ontwikkeling zelf. Wanneer wordt er bijgestuurd? Als een bestuurlijk besluit wordt genomen over een project, gekoppeld aan het vastgestelde MPG waarover reeds een besluit is genomen. Daarbij wordt getoetst of het nieuwe project past bij het vastgestelde MPG. Daarnaast wordt bij de jaarrekening het MPG jaarlijks geactualiseerd. Bij grote afwijkingen worden deze mogelijk tussendoor bij het halfjaarbericht gemeld. Er wordt nog onderzocht of de huidige cyclus aangepast kan worden omdat de gemeenteraad momenteel, door het doorlopen van de huidige P&C cyclus, met vertraging meekijkt naar het MPG. Het MPG wordt in maart opgesteld door het grondbedrijf maar in november besluit de gemeenteraad hier pas over. De gemeenteraad stelt zelf om de twee jaar de verordening vast die de kaders verwoordt waarbinnen ten aanzien van risicomanagement gewerkt wordt. Kaderwijzigingen, marktrisico’s en momenten van besluiten worden hierin bijvoorbeeld uitgelegd. De heer Hendriks geeft uitleg over afboeking van ruim 200 miljoen als uitkomst op rapport rekenkamercommissie uit 2010. Hierbij hebben binnen het grondbedrijf winstnemingen plaats gevonden maar ook is gesneden in grondexploitaties zelf en zijn reserves afgeboekt voor projecten die niet meer uitgevoerd konden worden. In deze periode is Den Haag van 120 naar 80 projecten gegaan. Deze opgave was de aanleiding om flink bij te sturen in projecten en de keuzes te maken om 40 projecten definitief af te sluiten. Er wordt nu veel scherper gestuurd op de projecten die uitgevoerd worden, waarbij ook het aantal uren dat gedragen wordt door de grondexploitaties drastisch gedaald is. Op stedelijk niveau heeft hierbij risicomanagement plaatsgevonden waarbij planeconomie sturend was en waarbij de projectleiders volgend waren. Risicomanagement vindt plaats op basis van sturing op het lager laten uitvallen van risico’s die binnen een project zijn benoemd en gekwantificeerd. Zo wordt niet gestuurd op het aantal risico’s maar op het omlaag brengen van de aanwezige risico’s. Op dezelfde wijze wordt dit ook gedaan op gemeentelijk niveau. Wanneer doen gemeenten het goed, of juist niet? Als je kijkt naar alle gemeenten dan zijn de gemeenten die nu failliet zijn gegaan gemeenten die het niet goed hebben gedaan. Daarnaast hebben gemeenten, die hun begroting dusdanig hebben moeten aanpassen doordat zij private ondernemingen publiek moeten financieren, het ook niet goed gedaan. Zij hebben bijvoorbeeld de bibliotheek of het zwembad moeten sluiten of minder onderhoud moeten uitvoeren aan de openbare ruimte. Ander voorbeeld is de gemeente Nijmegen die bij een 65

Van melkkoe naar slachtvee? gebiedsontwikkeling de aanleg van de riolering niet als eenmalige kostenpost (die in één keer wordt afgeschreven) maar als investering opgevoerd. Hierbij scheelt het voor dit moment een eenmalige kostenpost maar over de lange termijn kost de riolering inclusief rente en aflossing veel meer. Als je geen vergelijkbare vervelende beslissingen als gemeente hoeft te nemen, of hebt hoeven nemen, dan heb je het goed gedaan. De gemeente Den Haag heeft het voor 25 miljoen euro niet goed gedaan omdat dit door het concern van de algemene middelen moest worden afgeboekt. De gemeente Den Haag had al op een heel vroeg moment, bij het aanbreken van de crisis, inzichtelijk voor welk bedrag de gemeente risico’s liep ten aanzien van de grondexploitaties. Daardoor heeft de gemeente in een vroeg stadium in kunnen grijpen en waren de risico’s voor een groot deel al verwerkt. Waar gaat of ging het niet goed ten aanzien van risicomanagement? Veelal aan het begin van een project. Op dat moment moet je scherp kijken naar de risico’s die je loopt als gemeente. Vooraf moet je beoordelen of je bepaalde risico’s wel of niet kunt nemen, dat moet je bewust afwegen. Dat is bij veel gemeenten niet goed gegaan. Koppeling van risicomanagement aan een groot project. Wat gebeurt er als een project niet doorgaat, ernstige vertraging oploopt of er onverwacht lagere opbrengsten zijn. Hoe werkt dit dan in het kader van risicomanagement? De benoemde risico’s zijn marktrisico’s. Er is een onderscheid in marktrisico’s en projectrisico’s. Marktrisico’s worden op basis van een scenario bepaald, dat is lastig om op projectniveau te bepalen maar bij ingrijpende of grote projecten wordt dit per project gedaan. Als een marktrisico plaatsvindt wordt dit uit de reserve grondbedrijf betaald, vooraf is dit middels de bepaling van de hoogte van het risico opgenomen in de grondexploitatie. Marktscenario’s worden vooraf voor 100% afgedekt, projectrisico’s worden voor 50% afgedekt omdat deze risico’s beter gemanaged kunnen worden. Hoe zijn de risico’s afgedekt? Middels een grondreserveringsovereenkomst wordt vooraf 10% van de grondwaarde betaald. Als een marktpartij failliet gaat gedurende een project dan is door de betaling het risico al afgedekt. Bij gewijzigde marktomstandigheden, waarbij bijvoorbeeld de ontwikkelaar aangeeft dat er in plaats van 100 maar 50 woningen gebouwd kunnen worden, wordt een keuze gemaakt door het grondbedrijf. Dan kan gekozen worden om deze aanpassing door te voeren, of te kiezen voor een andere partij die wel 100 woningen wil bouwen. Bij planaanpassing moet het kader worden aangepast waardoor een bestuurlijk besluit nodig is, het grondbedrijf kan deze risico’s namelijk niet dragen. Bij een ingrijpende planwijziging, zoals bijvoorbeeld Laakhaven, is het programma afgewaardeerd op basis van nieuwe ramingen ten aanzien van de grondwaarde. Dit is gedaan door het plan on hold te zetten en even pas op de plaats maken (ook geen uren meer op het project boeken) en daarna op basis van het uiteindelijke nieuwe plan het verlies nemen. Omdat in het geval van Laakhaven gekozen is voor kleinschalig opdrachtgeverschap dat direct in de markt is gezet en versneld geld opbrengt is het financiële nadeel voor de gemeente uiteindelijk meegevallen. In het omvangrijke plan dat aanvankelijk ingezet was, was namelijk veel later in tijd rekening gehouden met grondopbrengsten. Tijd is hierbij daardoor een gunstige factor gebleken doordat je een rentevoordeel hebt ondanks een lager bouwvolume. De keuze voor Kleinschalig Opdrachtgeverschap (KO) heeft voor Den Haag veel voordelen opgeleverd binnen grondexploitaties. Enerzijds om dat dit jaarlijks zorgt voor afname van ongeveer 250 kavels, anderzijds vanwege het lage risicoprofiel doordat gewerkt wordt met grondereserveringsovereenkomsten. Nadeel van kleinschalig opdrachtgeverschap is dat het aan apparaatskosten meer inzet kost omdat je er veel meer tijd in moet steken. Wat doen gemeenten bij dergelijke risico’s? Het beeld dat je veel ziet bij gemeenten is dat ze terug gaan naar een faciliterende rol, de markt moet een ontwikkeling oppakken. Bij kleinschalig opdrachtgeverschap voert de gemeente juist bijzonder actief 66

grondbeleid uit door de betrokkenheid van kavelpaspoort tot bouwrijp maken en verkopen per kavel. De projectontwikkelaar is bij KO overbodig geworden omdat deze rol er uit gesneden is omdat het niet meer lukt op een manier waarbij meer kavels in één keer afgenomen worden. Huidige trend bij projectontwikkelaars is dat zij tien tot dertig kavels afnemen en op veel kleinere schaal ontwikkelingen uitvoeren. Grote ontwikkelingen vanaf 100 woningen is niet meer te dragen door marktpartijen. Uitzondering hierop is bijvoorbeeld Bouwfonds maar die concentreren zich momenteel op het afronden van huidige grote projecten alvorens aan nieuwe ontwikkelingen te denken. Aannemers en kleine ontwikkelaars zijn daarmee actiever geworden in de stad. In hoofdlijnen gaat het er om dat je de markt faciliteert op een goede manier zodat je ontwikkelingen kunt realiseren. Op alle plannen in de stad zit een tekort, dat is ook niet erg. Actief grondbeleid kost nu eenmaal geld om ontwikkelingen in de stad mogelijk te maken. Wat is de rol van de gemeenteraad hierin? Bij de vaststelling van de begroting wordt door de gemeenteraad op hoofdlijnen de kaders vastgelegd waarmee gewerkt wordt. Bij grote afwijkingen wordt de gemeenteraad ingeschakeld, anders worden zij via het MPG jaarlijks geïnformeerd over de voortgang. Op projectniveau vindt geen discussie plaats in de gemeenteraad, als de kaders wijzigen dan wordt dit in de commissie besproken. De raadscommissie kan dan advies geven over onderdelen van een ontwikkeling. (bijvoorbeeld het behoud van kunstenaarslocatie Maakhaven, in plaats van sloop en nieuwbouw) Wat zijn leerpunten als het gaat om risicomanagement? Daar is de gemeente nog steeds mee bezig, ook al doen de mensen het onbewust bekwaam. Het belangrijkste leerpunt is dat mensen van elkaar zien dat ze aan risicomanagement doen. Er wordt over gepraat en men is er bewust mee bezig op een strategische wijze. Op dat moment zie je dat op projectniveau de juiste beslissingen worden genomen. Het is een complex geheel dat niet iedereen begrijpt. Dit is niet noodzakelijk maar de bestuurders moeten wel het gevoel hebben dat de gemeente in control is. Vertrouwen is hierbij een heel belangrijk punt. Dit vertrouwen ontstaat als het grondbedrijf jaarlijks kan laten zien dat er goede risicoanalyses gemaakt worden en daar vervolgens ook goed risicomanagement op uitgevoerd wordt waardoor de in kaart gebrachte risico’s ook uitkomen. Als er elke keer verassingen naar boven vanuit projecten en grondexploitaties komen dan ontstaan grote problemen omdat er geen vertrouwen is. De gemeente heeft de ingewikkelde en complexe cijfermatige uitwerkingen in het MPG vereenvoudigd. Geprobeerd wordt om zo min mogelijk technische teksten te schrijven om het begrijpelijk te houden. Daarnaast wordt op stedelijk niveau schematisch inzichtelijk gemaakt wat het minimale weerstandsniveau moet zijn voor de komende vijf jaar. Dit wordt afgezet tegen het daadwerkelijke niveau waarbij in de opvolgende jaren op basis van aannames en risicoanalyses het niveau bepaald wordt. De schematische weergave is sinds 2010 leidend in hetgeen de wethouder aan de gemeenteraad toelicht ten aanzien van het MPG. Als je op deze manier laat zien dat je in control bent en blijft ontstaat vertrouwen over en weer. Het gevoel moet ontstaan dat alles transparant is gemaakt, alle informatie is aanwezig en wordt schematisch weergegeven voor het geheel. Welke vraag is nog niet beantwoordt? Hoe pakt de organisatie de vastgoedexploitaties op binnen de grondexploitaties. Vastgoed en grond hebben een sterke relatie vanuit de grondexploitatie. Als vastgoed in de grondexploitatie is opgenomen gaat in principe de sloophamer erin. De vraag die terugkeert is wanneer je bepaald wat nog strategisch aangekocht vastgoed is en wat niet meer. De strategische afweging om af te boeken of om te verkopen wordt niet altijd gemaakt. Een lijst af te stoten bezit wordt door veel gemeenten gemaakt. De vraag is wanneer je bepaald of het een risico is of niet. Vervolgens rijst dan de vraag of het erg is om af te boeken op het vastgoed of om vastgoed te verkopen. 67

Van melkkoe naar slachtvee? Risicomanagement ten aanzien van vastgoed binnen grondexploitaties en niet in exploitatie genomen gronden moet nog worden ontwikkeld. Wanneer je een beslissing neemt om een gebied wel of niet aan te pakken impliceert ook een afweging over het al dan niet strategische bezit daarbinnen van de gemeente. Hoe manage je het beheer van een pand dat nog tien jaar in beheer blijft omdat de grondexploitatie of NIEGG pas dan een ontwikkeling voorziet? Wat ga je doen om de exploitatie opbrengst zo hoog mogelijk te houden en op lange termijn het project niet te belemmeren. Zo hoog mogelijke huur tegen zo weinig mogelijk kosten. Als je dit niet goed managet dan moet je met een ‘probleem’ naar de wethouder toe die dan mogelijk moet besluiten om het pand af te stoten. Afstoten kan maar één keer, als je een ontwikkeling had voorzien dan moet je die loslaten of in de toekomst alsnog de verkochte locatie terug kopen. Afwegingen op lange termijn zijn hierbij heel belangrijk om te voorkomen dat je ‘penny wise’ maar ‘pound foolish’ wordt. Het beheer van het vastgoed zit bij het centraal vastgoedbedrijf, de verantwoordelijkheid ervoor ligt bij het grondbedrijf. Wat nog wel vergeten wordt in tijden dat het financieel moeilijk gaat met gemeenten is de strategische gedachte die achter het aankopen van vastgoed en gronden zat. Als er geen visie meer is dan kan alles verkocht worden. Visie en financiën staan hiermee tegenwoordig op gespannen voet met elkaar, visie kost geld en om te overtuigen dat iets geld kost moet heel goed onderbouwd kunnen worden. Deze afweging ligt ten alle tijden achter een besluit om iets wel of niet uit te voeren. Ongeacht de financiële positie van een gemeente ligt er altijd een visie ten grondslag aan de projecten en ontwikkelingen die je uitvoert. Zonder visie iets kopen is kapitaalvernietiging. Als je iets met een visie koopt moet je diezelfde visie niet zomaar loslaten omdat je op de lange termijn dan weer opnieuw moet beginnen. Dat is risicomanagement dat bij veel gemeenten nog in de kinderschoenen staat. Ook in Den Haag lopen we tegen tekorten aan waardoor wordt gezegd om dan maar te gaan verkopen. Op strategisch niveau mensen duidelijk maken dat de lange termijn gebaseerd is op een visie wordt te weinig gedaan.

68

Interviewverslag 17 november 2014 Alex ter Haar Gemeente Lelystad Teamleider ontwikkeling en plaatsvervangend directeur grondbedrijf Functie Teamleider ontwikkeling en plaatsvervangend directeur van het grondbedrijf ad interim sinds 2 jaar. Ook in de periode 2003-2006 werkzaam geweest voor de gemeente Lelystad in dezelfde functie. In die eerste periode is het risicomanagement systeem ingevoerd dat nog steeds gebruikt wordt. Het is ondertussen iets aangepast maar de basis is hetzelfde gebleven. Waarom doen gemeenten aan risicomanagement? Dat is tweeledig; enerzijds gaat het om veel geld, wat gemeenschapsgeld is. Je moet ervoor zorgen dat dit geld goed besteedt wordt en je wilt niet verrast worden door de noodzaak om het te moeten besteden. Anderzijds als je je risico's onderkend dan kun je de beheersmaatregelen daarop aanpassen. Beheersmaatregelen tref je om risico's te beperken danwel te vermijden. Dat is het voornaamste punt waarom gemeenten aan risicomanagement doen. Hoe pakt de organisatie risicomanagement op in Lelystad? Lelystad werkt bij grondexploitaties met een projectleider naast een Planeconoom. De projectleider is gericht op de uitvoering en alle zaken die daarbij spelen zoals bijvoorbeeld vergunningen en ruimtelijke procedures. Bij de projectleider zit ook qua uitvoering het risicomanagement. Vanuit de Planeconoom wordt dit gemonitord en financieel vertaald. Daarnaast kijkt een controller vanuit concern control over de schouder van de Planeconoom mee om te zorgen dat de juiste dingen uitgevoerd worden. Vanaf het moment dat een haalbaarheidsstudie wordt gedaan wordt al aan risicobepaling gedaan. Bij de echt grote ontwikkelprojecten wordt vaak een aparte Monte Carlo analyse gemaakt door een externe deskundige. Die wordt niet gemaakt voor kleine grondexploitaties maar bij grote ontwikkelingen in de gemeente. Voor alle grondexploitaties geldt een herzieningscyclus van 3 jaar waarbij jaarlijks bij het opstellen van de jaarrekening de actuele situatie bekeken wordt. Bij echte herzieningen worden ook zaken als civieltechnische en stedenbouwkundige aanpassingen doorgevoerd. Daarnaast wordt bij herzieningen ook opnieuw een Monte Carlo analyse uitgevoerd. De projectleider voert de risicoanalyses uit en de controller kijkt of de analyses gedaan zijn, meer vanuit het systeem. Zij beoordelen wel de financiële uitkomst en of dit past binnen het algehele beeld dat men er van heeft. Zij doen zelf geen analyses vanuit de afdeling financiën en control. Dit wordt vertaald naar de vraag of er voldoende voorzieningen zijn getroffen binnen de grondexploitaties of op het totaal van de algemene dienst. Elke grondexploitatie neem ik vanuit mijn functie met de Planeconoom door op de vraag wat de aanleiding is van een herziening, waarbij de kleine grondexploitaties minder intensief door mij worden bekeken. Bij de grote grondexploitaties word ik intensief betrokken. Daarnaast kijk ik over de totale portefeuille of er nog voldoende buffer is binnen het grondbedrijf om herzieningen op te vangen. Op dit moment is dat voor Lelystad niet meer het geval, vanwege de crisis. Dit betekent dat elke tegenvaller direct een effect heeft op de algemene dienst en de algemene reserve. In de reguliere p&c cyclus volgt het grondbedrijf de begroting en daarmee de ontwikkelingen in de grondexploitaties waarbij de effecten die verwacht worden gemeld worden. Dit is een cyclus van vier maanden, dit noemen wij de begrotingsmonitor. Bij bijzondere ontwikkelingen wordt altijd apart melding gemaakt. Deze cyclus wordt gebruikt om melding te maken van verwachtingen cq bijstellingen die niet door 69

Van melkkoe naar slachtvee? het grondbedrijf opgevangen kunnen worden en daarmee direct invloed hebben op het resultaat van de gemeente. Wat is de rol van de wethouder? De wethouder heeft een aantal momenten waarop hij verantwoording af moet leggen aan de gemeenteraad ten aanzien van een plan of een project. In onze cyclus vanuit de grondexploitaties is dit het kader meerjarenbouwprogramma (MPG). Dit wordt elk voorjaar gedaan waarbij tegelijk met de algemene kaderbrief in het meerjarenbouwprogramma ook de algemene uitgangspunten worden vastgesteld die wij hanteren ten aanzien van de grondexploitaties. (Bijvoorbeeld; hoeveel woningen, afzet aantal hectares bedrijventerrein, overige parameters die gehanteerd worden bij de herziening van de grondexploitaties) In het voorjaar worden dan de financiële effecten hiervan al zichtbaar, daarover neemt de raad een besluit. Bij de begroting wordt meer in detail de financiële vertaling in de grondexploitaties voorgelegd binnen het afgesproken kader. Er is een vast wekelijks overleg met de wethouder en daarnaast een tweewekelijks informeel overleg over wat er speelt in Lelystad. De wethouder verdedigt en legt in de raad de grondexploitatie uit in verschillende sessies (beeldvormend, oordeel vormend en besluitvormend). Wanneer wordt er bijgestuurd? Die zit in het reguliere proces zoals hierboven beschreven. Afgelopen najaar is een extra sessie met de gemeenteraad georganiseerd. Daar wordt een tweejaarlijkse cyclus van gemaakt (Raam MPG). Hierin wordt diepgaander ingegaan op de lange termijn prognoses met scenario analyses van hoe de groei van de stad zich zou kunnen ontwikkelen. Lelystad zat een aantal jaren geleden op een productie van 600 woningen per jaar. Dit is 2 jaar geleden bijgesteld naar 400. Dit wordt momenteel lang niet behaald waardoor nu in september met de raad is afgesproken dat uitgegaan wordt van een langjarig gemiddelde van 200 woningen per jaar waarbij in het eerste jaar 75 woningen wordt aangehouden, binnen enkele jaren weer licht groeiend per jaar. Dit wordt strak gemonitord, moet er worden bijgestuurd dan heeft dit financiële consequenties. Hieruit vloeien ook een aantal beheersmaatregelen voort die momenteel geïmplementeerd wordt. Een van de maatregelen is het terugbrengen van de inzet van de ambtelijke organisatie in planontwikkelingen in relatie tot grondexploitaties. Er is voor €160 miljoen geïnvesteerd in gronden door Lelystad, dat vertaalt zich in een grondvoorraad die voor meer dan de komende 40 jaar voldoende is. Een andere beheersmaatregel is dat een deel van de gronden anders in de boeken komt te staan, als agrarische grond. Dit heeft ook een direct financieel effect. In de extra sessie met de gemeenteraad zijn drie scenario’s besproken, en de financiële consequenties daarvan, waarbij het meest waarschijnlijke scenario door het college als advies is voorgelegd. Hierop zijn de beleidsmaatregels en financiële maatregelen aangepast. Wanneer doen gemeenten het goed, of juist niet? Als je je laat verrassen door risico’s die optreden of het effect of de omvang ervan doe je het niet goed als gemeente. Iets anders is als je het echt niet hebt zien aankomen. Wanneer je hebt nagedacht over welke risico’s kunnen optreden en hoe je vervolgens daarmee omgaat dan doe je het goed. Het blijft een moeilijk te voorspellen markt waarbij je altijd moet uitgaan van aannames. Risicoanalyses zit ook voor een deel in het toetsen van de aannames die je doet en daar gevoel bij krijgen. Waar gaat of ging het niet goed ten aanzien van risicomanagement? Een voorbeeld hiervan is dat vijf of zes jaar geleden contracten zijn opgesteld, in die tijdsgeest, waarbij destijds iedereen zei dat het binnen korte tijd allemaal geeffectueerd zou zijn. Dat was bijna een voldongen feit. In dit soort contracten werd ook niet veel afgesproken over de opleveringen en de afloop, want dat zou toch wel goed komen. Nu is de markt totaal anders, waarbij onze contracten uit die tijd daar eigenlijk 70

niet bestendig op waren. De gemeente zit nu nog steeds daardoor met onafgemaakte contracten en onafgemaakte gebieden. Eén van de contractuele afspraken die hierin naar voren komt, en nu onafgemaakt blijft, is bijvoorbeeld de afspraak dat de gemeente pas na volledige afronding van het project de gehele grondopbrengst zou ontvangen. Dit is een les die geleerd is waarbij nu bijvoorbeeld meer gestuurd wordt op directe afnames en meer kleinere afnames/fasegewijs. Grote woonontwikkelingen door één partij behoort tot het verleden. Koppeling van risicomanagement aan een groot project. Wat gebeurt er als een project niet doorgaat, ernstige vertraging oploopt of er onverwacht lagere opbrengsten zijn. Hoe werkt dit dan in het kader van risicomanagement? Ook op projectbasis wordt een risicomatrix met beheersmaatregelen bepaald. Binnen het project is een voorziening getroffen om het financiële effect dat ingeschat en bepaalt is op te kunnen vangen. Hoe zijn de risico’s afgedekt? Voorbeeld; voor een grote ontwikkeling in de stad, het bouwen van een containerterminal, is een aparte Monte Carlo analyse gemaakt waaruit een bepaalde risicopositie voort komt. Daar is binnen de financiële middelen die gereserveerd zijn voor het project een volledige risicovoorziening opgenomen op basis van de uitkomst van de Monte Carlo analyse. Hierdoor behoort dit deel ook direct tot de projectkosten omdat je het expliciteert en in je projectbudget ziet. Zo is bij dit project aan de voorkant het risicodeel afgedekt. Dit wordt bij grote projecten standaard zo doorgevoerd. Wat doen gemeenten bij dergelijke risico’s? In het geval van het genoemde voorbeeld is eerst sprake geweest van een ouder plan dat een hoog investeringsniveau kende en een hoog risicoprofiel om de investeringen terug te verdienen waarbij het alleen haalbaar was om tientallen hectares bedrijventerrein uit te geven. Samen met de provincie is gekeken naar een geheel ander scenario met een veel lager investeringsniveau waarbij nog steeds een hoog risiconiveau aanwezig is. Hierover is aan de gemeenteraad teruggekoppeld dat bij normale condities het project niet in een sluitende exploitaties te vertalen is. Wat is de rol van de gemeenteraad hierin? De gemeenteraad heeft twee kaders meegegeven hierin, te weten; een toevoeging van hetgeen Lelystad nog niet heeft ( een nat bedrijventerrein) en een sluitende grondexploitatie waarin geen extra gemeentelijke bijdrage geleverd wordt. Dit laatste punt is het grote knelpunt omdat tegen normale condities dit niet mogelijk is. Hier moeten keuzes in gemaakt worden door bijvoorbeeld het rentepercentage bij te stellen of bewust extra risico’s lopen, als gemeente en daarmee de gemeenteraad als verantwoordelijke. Gevolg is dat direct een risicovoorziening van 3 tot 5 miljoen aangehouden moet worden om het project haalbaar te houden. Dit zijn moeilijke besluiten voor de gemeenteraad. Waar en wanneer gaat het mis als het gaat om risicomanagement? Aan zo’n omvangrijk project zitten ook politiek gevoelige aspecten waarbij de raad erg verdeeld is, vanwege bijvoorbeeld het toelaten van de zwaarste milieucategorie aan bedrijven in het project en het bouwen tegen een biologisch landbouwgebied aan. Dit ligt ook in de relaties gevoelig, en daarnaast de profilering van de gemeente als watersportgemeente. Dit is een nauwe balans waarin je verkeert om enerzijds het grote project met groeikansen uit te voeren en aan de andere kant de huidige en zittende bewoners en organisaties tevreden te stellen. Wat zijn leerpunten als het gaat om risicomanagement? Risicomanagement moet je altijd doen en het moet onderdeel zijn van het reguliere proces. Je hebt het niet afgedekt als je iemand aanstelt en verantwoordelijk voor risicomanagement maakt. Het moet tussen de oren van de mensen zitten die dagelijks met projecten bezig zijn. Daarnaast moet het ook regelmatig geüpdate worden om te kijken of er zaken zijn gewijzigd binnen of buiten het project om het actueel te houden. (bijvoorbeeld politieke verschuiving, macro-economische 71

Van melkkoe naar slachtvee? veranderingen) Je creëert hierdoor sneller besef bij de mensen, die bewuster zijn dat ze risico’s onderkennen en hier bij stilstaan. Daarbij staat centraal dat je er niet alleen bij stilstaat maar ook probeert te voorkomen dat risico’s ontstaan en daar waar ze optreden maatregelen neemt om het effect te beheersen. Het bewust laten nadenken over risico’s bespreek ik regelmatig met de mensen. Wat zijn de risico’s, wat kunnen we ermee doen, hoe kan ik ze managen zijn vragen die dan aan de orde komen. In een aantal gevallen wordt ook gevraagd om een externe check om het totale project of delen in een project bijvoorbeeld ten aanzien van contractpartners (betrouwbaarheid, solvabiliteit en liquiditeit) te beoordelen op risico’s om ze extra te kunnen borgen. In een politieke organisatie is er niet altijd vrijheid om alles expliciet vast te leggen, echter worden in de reguliere managementrapportages risico’s wel vastgelegd. Bijvoorbeeld het uitstellen van het ministeriele besluit over de mogelijke verlenging van de landingsbaan in Lelystad. Dit is in getallen moeilijk uit te drukken maar het kan als risico wel benoemd worden zodat men weet dat het besluit anders kan uitvallen dan wat Lelystad verwacht. Hierbij denken we op voorhand al na over een mogelijk alternatief, plan B, als het besluit anders uitvalt. Er zijn verschillende systemen om risicomanagement in een vat te gieten. Deze zijn in de basis allemaal gelijk. Je bepaalt de risico categorieën (financieel, juridisch, bestuurlijk, etc.) waarna je de kans vermenigvuldigt met het gevolg en daarmee tot een bedrag komt. Dat is de essentie van alle methodieken. Risicomanagement is vooral het doen! Wat hierbij werkt is om niet één of twee mensen verantwoordelijk te maken maar in een groep te beleggen. Lelystad werkt met projectteams en in projectteams kun je risicomanagement goed beleggen omdat dit draagvlak geeft maar het voorkomt ook dat je te snel in oogkleppen blijft hangen of in de valkuil stapt dat iets geen risico is. Iemand die vanuit een andere bril of vanuit een ander oogpunt naar een project kijkt kan dingen zien die de projectleider zelf niet ziet. Het is goed om met verschillende disciplines met risicomanagement bezig te zijn omdat je hierdoor een zo volledig mogelijk beeld krijgt. Aandachtspunt bij risicomanagement is de omslag in denken door de organisatie. Lelystad is altijd een groeigemeente geweest en de medewerkers die hier al langer zitten zijn altijd bezig geweest met ontwikkelen en groei. De cultuuromslag die nu nodig is, is de grootste opgave voor Lelystad ten aanzien van risicomanagement. De woningbouwopgave van Lelystad is in de afgelopen jaren van 600 kavels per jaar naar momenteel 50 per jaar. Dit heeft naast financiële ook organisatorische impact. Er worden minder uren verantwoord op grondexploitaties en daarmee zijn ook minder mensen bezig met projecten.

72

Interviewverslag 17 november 2014 Rob van Reijswoud Gemeente Lelystad Concerncontroller en hoofd concernstaf gemeente Lelystad Functie Begonnen als concerncontroller en hoofd van de concernstaf in een traditionele lijn-staf organisatie. Daar is in de loop van de tijd bijgekomen dat de heer van Reijswoud lid van het directieteam is geworden, van adviesfunctie is dit verschoven naar een rol als directeur bedrijfsvoering. Dit is niet formeel zo maar wel in de praktijk. Uit dien hoofde daarnaast momenteel ook loco-gemeentesecretaris geworden. In een strikte organisatie zou een dergelijke combinatie van rollen problemen opleveren ten aanzien van competenties en formele invulling van functies (wie is verantwoordelijk). Door het werken vanuit opgaven en projecten wordt meer gekeken naar ervaring en kennis van medewerkers waarbij ook andere rollen mogelijk zijn naast de formele functiescheidingen. Waarom doen gemeenten aan risicomanagement? Gemeenten doen veel meer dan ze denken aan risicomanagement omdat eigenlijk al het werk van een gemeente risicomanagement is. Zoals Lelystad er tegenaan kijkt wordt alles wat je weg houdt om je doel te bereiken gezien als een risico. Dit is een brede definitie. Dat betekent dat alles wat je je als organisatie als doel stelt, de risico’s ten aanzien van deze doelen alle invloeden van buitenaf of in de organisatie zijn wat ervoor zorgt dat je dat gestelde doel niet bereikt. Om ervoor te zorgen dat je de gestelde doelen toch bereikt moet je hier als organisatie iets aan doen. Dat is risicomanagement. Dit kan gaan om hele simpele zaken of juist hele ingewikkelde ingrepen. Hoe pakt de organisatie risicomanagement op in Lelystad? Alle gesprekken die ik voer met mensen vanuit de projectorganisatie die spreken van een projectmatige manier van werken geef ik terug dat alles waarmee zij vanuit het project doen een vorm van risicomanagement is. Je bent namelijk continue bezig met risico’s; het risico dat je een deadline niet haalt of het risico dat iets teveel geld gaat kosten of het risico dat iets juridisch niet sluitend is. Daarmee zijn de mensen constant bezig om deze zaken te managen. Alles wat je doet kun je verder onderverdelen in; kan ik het risico beheersbaar maken, kan ik het risico kleiner maken, kan ik het risico uitstellen of kan ik zorgen dat het risico niet optreedt of juist het risico overdragen aan een ander. Daarop is alles terug te voeren. Dat wordt in deze gemeente continue gedaan, risicomanagement moet niet gepositioneerd worden als iets extra’s maar juist als een onderdeel van je werkzaamheden dat steeds weer terug komt. Om risicomanagement goed in beeld te hebben moet regelmatig vastgelegd worden hoe het ervoor staat. Dat is de belangrijke basis. Lelystad is geen organisatie van de blauwdrukken, formats, systemen en het versturen van vragenlijsten om in te vullen. Als dat gedaan wordt creëer je een papieren werkelijkheid. De gemeente heeft geprobeerd om twee jaar geleden het risicomanagement op een hoger niveau te krijgen, mede op aandringen van de accountant. Wat de gemeente gedaan heeft is alle afdelingen consulteren vanuit de concernstaf. Het uitgangspunt hierbij was om een bredere en meer gefundeerde risicoanalyse van alles te krijgen. Daarvoor moest eerst alles in beeld en in kaart gebracht worden door alles te benoemen wat er is. Juist ook zaken die voor bepaalde mensen logisch zijn terwijl anderen iets niet kunnen doorgronden en niet zien dat dit zo is. Hierover zijn zowel op managementniveau als uitvoerend niveau gesprekken gevoerd. Ook om mensen het gevoel voor risicobeheersing mee te geven, risico moet niet gezien worden als iets fout maar meer als een afwijking van hetgeen je bedoelt hebt. Vervolgens is de stap gezet om alle disciplines te bevragen op welke risico’s aanwezig zijn. Voorbeeld hiervan in het sociale domein is het doel van Lelystad om de mensen die het sociaal en financieel moeilijk hebben zo goed mogelijk te ondersteunen (doel) door armoedebeleid in te zetten. Het risico hiervan is, is 73

Van melkkoe naar slachtvee? dat het beter gaat dan gedacht waardoor er meer gebruik van wordt gemaakt en daarmee invloed heeft op de financiën van de gemeente. Een zichtbaar resultaat van deze ontwikkeling is dat in de huidige jaarrekening en de begroting die net is afgerond, de risicoparagraaf en de paragraaf weerstandsvermogen heeft meer body gekregen dan dat deze had. Er zijn meer risico’s benoemd en ook onderbouwd waarom dit risico’s zijn en wat ermee gedaan wordt. Daarnaast zijn goede gesprekken gevoerd over wat wel en niet als risico gemeld wordt aan het bestuur, afhankelijk van de impact en omvang ervan. Ook op managementniveau is, op basis van risico inventarisaties en de voortgang ervan, het gevoel ontstaan dat er meer grip is op de materie. De volgende stap waar nu naar gekeken wordt is de consolidatie van hetgeen is opgezet. Daarbij moet voorkomen worden dat een ingewikkeld systeem aangeschaft wordt om dit te gaan opvolgen. Daarnaast is wel een aandachtspunt in de organisatie dat de herhaling van de te volgen stappen elke keer weer energie kost om dit bij de mensen aan de orde te stellen. Daar moet een modus voor gevonden worden om dit te blijven borgen. Wat is de rol van de wethouder? De focus van de politiek lag een tweetal jaren geleden niet op risico’s of risicomanagement. De analyse destijds was ook gebaseerd op gesprekken met experts en andere gemeenten. Hieruit bleek onder andere dat deze focus er was omdat hiermee het beslag op het weerstandsvermogen beïnvloed kan worden. Door risico’s te verkleinen speel je vermogen vrij dat je kunt inzetten voor andere zaken, dat is een financieel gedreven reden om met risicomanagement bezig te zijn. In die situatie verkeerde de gemeente Lelystad niet, mede vanwege de verkoop van het mede-eigendom van NUON aan Vattenfall dat een flinke opbrengst heeft opgeleverd. De gemeenteraad heeft hierover besloten dit in een aparte reserve apart te zetten omdat zij geen noodzaak zag tot het aanwenden ervan. Tot nu toe is dit nog steeds zo waardoor de reservepositie van de gemeente nog steeds vrij stevig is. De algemene reserve is de afgelopen jaren wel aardig gedaald, ook vanwege verliezen op de grondexploitatie, maar het algehele weerstandsvermogen is nog wel omvangrijk. Door dit uitgangspunt is er voor de politiek nooit echt aanleiding geweest om zich bezig te houden met risico’s en risicomanagement. De nieuwe wethouder is ingestapt op hetgeen de organisatie al had voorbereid. Uitzondering op het algehele positieve beeld is het grondbedrijf. Het grondbedrijf heeft in Lelystad altijd een status aparte gehad. Officieel is het grondbedrijf geen aparte dienst, maar integraal onderdeel van het concern. Het grondbedrijf in Lelystad heeft altijd wel een eigen jaarrekening, meerjarenplanning en een eigen risicoinventarisatie en risicobuffer gehad. Op basis van een bepaalde methodiek zijn binnen het grondbedrijf altijd vrij grote buffers aangehouden. Tot dit moment zijn hierdoor alle afboekingen, bijstellingen of het treffen van voorzieningen opgevangen binnen het grondbedrijf zelf. Dit heeft echter politiek de laatste jaren wel de nodige aandacht gehad omdat iedereen ziet dat de situatie verslechterd en er ieder jaar weer een stap terug gedaan moet worden. Op enig moment houdt dit op en als de jaarlijkse neergang zich voortzet zal dit ook een directer invloed hebben op de algemene dienst. In die situatie bevindt Lelystad zich momenteel. Wanneer wordt er bijgestuurd? Er wordt continue bijgestuurd. Het is niet zo dat je tijdens de rit pas op het moment dat het niet goed gaat bijstuurt. Je bent vanaf het eerste moment gericht bezig met het bereiken van je doel. Iedere afwijking hierop is al iets om op bij te sturen. Daarom is in de organisatie ook ingezet op risicobewustzijn in plaats van het gaan beheersen van een bepaalde systematiek. Bewustwording is belangrijker dan de systematiek. Het gaat om de kennis en vaardigheden van de mensen en niet om het creëren van een papieren werkelijkheid. Wanneer doen gemeenten het goed, of juist niet? Dat is moeilijk te benoemen omdat er twee dimensies in zitten. Enerzijds de politieke kant van de medaille, anderzijds de objectieve ambtelijke kant van de medaille. Datgene wat in de politiek belangrijk is en 74

besproken wordt is niet altijd hetgeen dat ambtelijk rationeel gezien het juiste is dat besproken zou moeten worden. Soms zijn voor coalitie- en oppositiepartijen de makkelijke risico’s juist niet de zaken die je wilt bespreken, maar soms ook weer wel. Het is moeilijk te zeggen om op basis van de tekst uit de jaarrekening te kunnen beoordelen of die gemeente het dan goed doet. Daar zit een politiek stelsel onder wat bepaald wat er gedaan is, dit is niet altijd rationeel. Zo kan de politiek besluiten nemen waar de ambtelijke organisatie niet blij mee is. Daar heb je echter wel mee te maken. Als gemeente ben je geen bedrijf. Als bedrijf doe je het goed als je continuïteit kunt garanderen. Dus als je weerstandsvermogen groter is dan de risico’s die je loopt. Bedrijfseconomisch kan dit onderbouwd worden. Deze criteria gelden echter niet voor gemeenten. Gemeenten hebben geen noodzaak om continuïteit te waarborgen maar de publieke middelen die tot de beschikking zijn zo effectief en efficiënt mogelijk in te zetten voor een zo groot mogelijk nut van de maatschappij. In principe kun je het als gemeente goed doen als je al het geld besteed aan het ‘mooi maken’ van de stad, dan doe je het goed als gemeente maar bedrijfseconomisch niet. Dat maakt het moeilijk om goed of niet goed te onderscheiden. Soms moet een gemeente investeren, en zijn schuldquote verhogen, om de stad een stap verder te brengen. De vraag is wat belangrijker is; als gemeente financieel gezond zijn of doen wat gedaan moet worden om de gemeente te ontwikkelen? Dat is een lastige afweging om te kiezen om wel of niet te investeren. Waar gaat of ging het niet goed ten aanzien van risicomanagement? Wat de concernstaf heeft helpen opbouwen is het opgaven gestuurd werken. Bijvoorbeeld; als in een bepaalde wijk de cohesie ontbreekt en je als doel stelt om meer samenhang en ontmoeting te genereren waarbij niet de gemeente steeds initiatieven neemt kan één van de middelen zijn om een multifunctionele accommodatie (MFA) te bouwen. Hierdoor worden alle voorzieningen (zoals een bibliotheek, peuterspeelzaal, school en gezondheidscentrum) gecentreerd in één gebouw. Op deze manier worden mensen gestimuleerd om elkaar te ontmoeten en dingen samen op te pakken. De MFA is echter het middel om je doel te bereiken en niet het doel zelf. Wat bij risicomanagement door elkaar heen loopt is het vermengen van het doel en het middel. Dan kan het zo zijn dat je op tijd, binnen budget en met de juiste partijen een MFA gerealiseerd hebt. Politiek en bestuurlijk zit er echter een risico achter, namelijk of het gebouw wel voldoet en gebruikt wordt. Eigenlijk moet gekeken worden naar of het gebouw gebruikt wordt waarvoor deze gebouwd is, en biedt dit meerwaarde voor de wijk waardoor de leefbaarheid verbeterd. Dit voorbeeld maakt duidelijk dat het lastig is, afhankelijk van de invalshoek en het niveau waarop je er naar kijkt, wordt het anders beoordeeld of geïnterpreteerd. Als je dit toepast op Lelystad dan kun je zeggen dat dit in het verleden vaak verkeerd werd gerapporteerd. Vanuit de redenatie dat een MFA is gerealiseerd, alsof het een doel betreft. Er is gerapporteerd over het realiseren van de middelen en niet over het achterliggende doel of de effectiviteit van het middel. Het helpt om doelstellingen die erachter liggen in een vroeg stadium boven tafel te krijgen richting de politiek, ook in termen van risico’s, omdat je dan beter kunt sturen. Zo kun je onderscheid maken tussen het vroegtijdig betrekken van toekomstige gebruikers van een gebouw en het sec uit laten teken van een gebouw door een architect. (het doel ten opzichte van het middel) Koppeling van risicomanagement aan een groot project. Wat gebeurt er als een project niet doorgaat, ernstige vertraging oploopt of er onverwacht lagere opbrengsten zijn. Hoe werkt dit dan in het kader van risicomanagement? Als het goed werkt dan zijn dit soortzaken geen verassingen maar zijn het dingen die gebeuren die bij de scenario’s die voorafgaand aan het project gemaakt zijn aan de orde zijn gekomen en zijn onderkend. Vervolgens zouden dan ook direct alternatieven of handelingsperspectieven voorhanden moeten zijn om snel aan te kunnen passen. Bijvoorbeeld in de vorm van contractuele afspraken of overname van een ontwikkeling door een andere partij. Ook hierin is risicomanagement van meerwaarde omdat je vooraf op basis van een aantal scenario’s vroegtijdig in kaart hebt wat er zou kunnen gebeuren en wat je er vervolgens aan kunt doen. Hoe beter je hier als organisatie over hebt nagedacht, hoe effectiever je kunt 75

Van melkkoe naar slachtvee? schakelen bij dit soort gebeurtenissen. Eén van de voordelen van risicomanagement is hiermee dat je zaken transparant maakt wat in andere gevallen vooral bij mensen in hun ervaring cq achterhoofd zit. Je maakt kennis transparant en haalt naar boven wat anders vooral bij mensen in hun hoofd zit, hierdoor verklein je het risico. Hoe zijn de risico’s afgedekt? Een project gaat nooit exact zoals je hebt bedoelt. Iedere grondexploitatie die Lelystad heeft is al een keer herzien. Herziening is de stolling van risicomanagement op dat moment. Een herziening houdt namelijk in dat je nogmaals opnieuw gaat rekenen, de kansen in de markt opnieuw bekijkt en prijsontwikkeling in de gaten houdt. Dit zijn risico’s die aan de voorkant benoemd zijn maar die je bij herzieningen nog een keer tegen het licht houdt. De belangrijkste parameter bij een herziening is dat je het programma nog een keer tegen het licht houdt omdat je wel moet onderbouwen waarom je iets wilt realiseren. Er moet vraag zijn vanuit de markt naar bepaalde type bebouwing. Wat doen gemeenten bij dergelijke risico’s? In principe is een grondexploitatie door de gemeenteraad vastgesteld, waarbij een aantal parameters zijn vastgesteld. Deze vastgestelde grondexploitatie is een plan dat je in de organisatie gaat uitvoeren. Belangrijk hierbij is, is dat je continue blijft kijken naar datgene dat is vastgesteld en of dat nog actueel is. Op enig moment kan een afwijking dusdanig van omvang zijn dat de gemeenteraad opnieuw een besluit moet nemen over de grondexploitatie. Dit is zoals gezegd een continue proces om te blijven monitoren of binnen de kaders die zijn vastgesteld gehandeld wordt. Wat is de rol van de gemeenteraad hierin? Alle kaders die om een grondexploitatie heen worden vastgelegd zijn kaders die door de gemeenteraad worden vastgesteld. Het kan bijvoorbeeld ook gaan om een wijziging van het bestemmingsplan of het maken van een exploitatieplan ten behoeven van kostenverhaal. Op het moment dat iets niet meer gaat zoals is vastgesteld leidt dit tot een actualisatie van de grondexploitatie om deze kaders bij te stellen. De gemeenteraad is op hoofdlijnen verantwoordelijk hiervoor. Waar en wanneer gaat het mis als het gaat om risicomanagement? Er zijn diverse mensen die zich bezig houden met grondexploitaties. Meestal zijn de financiële mensen zijn niet degene die het project zelf uitvoeren. De projectleider is degene die vanuit de inhoud het project aanstuurt, met uiteindelijk als resultaat de daadwerkelijke verkoop van kavels. De projectleider heeft een duidelijk kader nodig van waaruit hij of zij zijn werk uitvoert. Wat nog fout gaat is dat als daarin niet voldoende aandacht is voor afwijkingen die zich voordoen ten opzichte van de gestelde kaders het niet zichtbaar wordt. De organisatie gaat er vanuit dat de projectleiders zelf deze signalering ook doet. Naast inhoudelijke betrokkenheid bij het project moet hij of zij ook naar het totale uitgangspunt kijken en doordat de projectleider vaak de inhoud wordt ingetrokken ontbreekt dit beeld vaak. Een bepaalde mate van control moet je daarom goed organiseren door ook iemand die niet bij het project betrokken is goed te laten beoordelen of de kaders nog steeds juist zijn en er binnen deze gestelde kaders zich inderdaad geen wijzigingen voordoen. De planeconoom is vaak degene die tussentijds monitort en vervolgens via de controlstaf rapporteert, zo ontstaat een actueel totaalbeeld van alle projecten om te bekijken of inderdaad nog binnen de kaders gehandeld wordt of dat afwijkingen daarop zichtbaar zijn. Het is een constante wisselwerking tussen de diverse betrokkenen en het is daarbij goed dat mensen een bepaald risicobewustzijn hebben. Als organisatie moet er ruimte zijn om risico’s bespreekbaar te maken zonder dat je direct te horen krijgt dat er gefaald is. Projectleiders onderling zijn vaak competitief ingesteld in realisatie van eigen projecten en hierdoor geneigd om hun mond te houden als iets niet gaat zoals beoogd was. Het belangrijkste is om ervoor te zorgen dat het signaal dat iets af gaat wijken zo snel mogelijk op tafel komt bij de juiste mensen en op de juiste manier. In het verleden werd er vaak pas op hoog niveau geïnformeerd op het moment dat het risico 76

dusdanig groot was dat het niet meer te overzien was. Dan is het een kwestie van achteraf herstellen en dat is juist niet wat je wilt. Wat zijn leerpunten als het gaat om risicomanagement? In zijn algemeenheid zorgen dat het bespreekbaar is en dat je er continue aandacht voor hebt. Zorg dat het niet iets is dat af en toe langs komt en wat eigenlijk als lastig wordt ervaren. Men moet beseffen dat veel van het werk bestaat uit risicomanagement, dan komt de organisatie makkelijker een stap verder in die ontwikkeling. De heer van Reijswoud is content met de manier waarop het onderzoek wordt ingestoken. Dat het niet gaat over welke methodiek er wordt gehanteerd ten aanzien van risicomanagement en via welk systeem de risico’s worden geanalyseerd. De instrumentalistische kant is namelijk goed ter ondersteuning in de uitvoering maar niet wezenlijk van belang bij het professionaliseren van risicomanagement.

77

Van melkkoe naar slachtvee? Interviewverslag 3 november 2014 Ad Hekman en Ruud Keesmaat Gemeente Waddinxveen Directeur/controller en coördinator grondbedrijf/senior adviseur ruimtelijke ontwikkeling Functie De heer Keesmaat is Coördinator van het Grondbedrijf en senior adviseur ruimtelijke ontwikkeling bij de gemeente Waddinxveen. De heer Hekman is directeur bij de gemeente Waddinxveen. Hoe pakt de organisatie risicomanagement op in Waddinxveen? Bij projecten zit altijd, en in elke fase, risicomanagement, wat niet verward moet worden met risicoanalyse. Alleen het analyseren, in kaart brengen en opschrijven van risico’s is niet voldoende. Risicomanagement begint vroeg in een project al bij de vraag, krijgen we een project waarin we kunnen sturen en keuzes kunnen maken? Bij projecten begint dit veelal bij het maken van goede contracten met partijen waarin een duidelijke scheiding is aangegeven in verantwoordelijkheden. In een contract kun je, mocht het misgaan, door het scheiden van verantwoordelijkheden zaken al afdekken vooraf. Risicomanagement bij Waddinxveen is op twee manieren verdeelt. Het algemene deel van risicomanagement zit bij de algemene dienst, waar risico-coördinatoren een centrale rol hebben en mensen bevragen en stimuleren bij de verschillende diensten op diverse onderwerpen. Vastlegging hiervan vindt plaats in het risicomanagementsysteem NARIS. Daarnaast zit een deel van risicomanagement bij het grondbedrijf zelf. Daar is de basis van risicomanagement hetzelfde waarbij risico’s onderscheiden worden en de mogelijke gevolgen hiervan worden ingeschat. Daarna wordt de kans op voorkomen onderbouwd waardoor een risico van vele miljoenen maar weinig kans op voorkomen wellicht minder financieel risico oplevert dan een risico van 100.000 euro maar een kans op voorkomen van 75%. Zo vindt risico-afweging plaats op basis van een aantal risico-klasses die onderscheiden worden. (onder de 12,5% is 0, van 12,5 % tot 37,5 % wordt gerekend met 25%, van 37,5 tot 67% wordt gerekend met 50% en van 67% tot 100 wordt gerekend met 75%) Zo worden door het grondbedrijf alle risico’s geïdentificeerd qua omvang en vergeleken met het bedrag aan financiële buffer dat het grondbedrijf heeft. Zo wordt geanalyseerd of het grondbedrijf aan de veilige kant zit of niet. Als dat niet zo is wordt naar de algemene dienst gekeken, waar een deel algemene reserve aanwezig is. Van deze algemene reserves moeten van de diverse diensten risico’s worden afgedekt en dit geeft uiteindelijke weer wat de weerstandscapaciteit is van de gemeente. Het maakt uiteindelijk niet uit waar de risico’s zitten omdat het gaat om de gemeente als geheel. Wat is de rol van de wethouder? Voor het grondbedrijf is een wethouder Grondzaken, dit is iemand anders dan de wethouder Financiën. Deze situatie is wel te prefereren omdat op deze manier scherpte behouden wordt op wat waar in de organisatie gebeurd. Doordat de uiteindelijke impact bij de wethouder Financiën terecht kom, kan deze kritisch zijn op de wethouder Grondzaken en vice versa. Het totale risicomanagement zit bij de portefeuillehouder Financiën maar dat focust zich met name op de risico’s van de algemene dienst en die van het grondbedrijf. Daarbij overlegd hij nauw met zijn collega over risicomanagement. Primair vindt de communicatie vanuit het grondbedrijf plaats met de wethouder Grondzaken. De wethouder Financiën kijkt vanuit de algemene dienst naar de risico’s en op basis hiervan vindt dan de discussie plaats omdat risico’s af en toe anders worden ingeschat. Het blijft altijd voor discussie vatbaar, want wat is een risico op een bepaald bedrag? Alle risico’s worden zo goed mogelijk ingeschat en overzichtelijk gemaakt. Zo wordt gestuurd op hoofdlijnen met de wethouders waarbij de vele hele kleine risico’s buiten beschouwing gelaten worden richting bestuur.

78

Wanneer wordt er bijgestuurd? Vanuit het grondbedrijf wordt continue gestuurd, dat is een hoofdfocus. Centrale rol hierbij is die van de planeconoom, die drie taken heeft. Als eerste het rekenwerk om tot een exploitatie te komen, het aan de voorkant in kaart brengen van de financiële kant ten aanzien van contractuele afspraken en het verloop daarvan, en gedurende het plan een controlerende functie op basis van gedane uitgaven. Alle drie elementen zijn onderdeel van het risicomanagement, omdat de planeconoom de plannen vertaald in bedragen. De planeconoom monitort of plannen volgens afspraak verlopen of dat afwijkingen zichtbaar worden. De projectleider van een project is zelf verantwoordelijk voor het risicomanagement in samenwerking en samenspraak met de planeconoom. Dit zit bij dezelfde afdeling Ruimte, waaronder Grondzaken wel apart als team zijn eigen sectie heeft, maar is hiermee wel gescheiden in twee personen. De heer Keesmaat stuurt vanuit zijn coördinerende rol in overleg met de planeconomen op de projecten. Bij grote projecten en bij kleine projecten met een hoog ingeschat risicoprofiel is de sturing intensiever. Risicoanalyses bij de algemene dienst verloopt anders. Bij grondzaken is de projectleider bewust bezig met het sturen op mogelijke risico’s. Vanuit de algemene dienst is het begrip risico wat minder bekend waarbij met name de begrotingscyclus vaste momenten zijn waarop de algemene dienst meer naar risico’s kijkt. Vaak is het de afdeling Financiën die dan de risico’s aan de orde gaat stellen, op het moment dat de P&C cyclus daarom vraagt. Dit is het vaste proces, maar vanuit de organisatie zouden de projectleiders zelf, los van deze cyclus, meer met risicomanagement bezig moeten zijn. Zoals in het begin aangegeven is risicomanagement anders dan risicoanalyse. Bij de algemene dienst wordt meer geanalyseerd dan het daadwerkelijke managen van risico’s. Van belang is nog welke risico’s beïnvloedt kunnen worden en welke niet. Risico’s bij projecten zijn beter beïnvloedbaar dan de risico’s die eraan komen ten aanzien van de decentralisaties, daarop is het vervolgens ook moeilijker te managen. Wanneer doet de gemeente Waddinxveen het goed of niet goed? Op twee manieren; in belangrijke mate als de risico’s die voorzien zijn en geïdentificeerd zijn zich niet of in mindere mate voordoen doordat er actief op gestuurd wordt. De andere manier is; als risico’s die geïdentificeerd worden en gemanaged worden toch optreden, kunnen die behapt worden en financieel door de gemeente te dragen zijn. Dus het actief verkleinen van het optreden van risico’s en aan de andere kant het draagbaar houden van risico’s die zich wel voordoen. Dit is theoretisch het ideaalbeeld, in de praktijk kunnen zich bijvoorbeeld ook risico’s voordoen die vooraf erg laag waren ingeschat maar wel grote financiële impact hebben en door de gemeente financieel niet draagbaar zijn. Daarom is sturing aan de voorkant zo belangrijk, om te voorkomen dat deze risico’s zich gaan voordoen. Waar gaat het of ging het wel mis? Een voorbeeld hiervan die zich voor heeft gedaan bij de gemeente Waddinxveen is het faillissement van een aannemer bij een groot project. Risico’s waren goed georganiseerd maar door het faillissement kwamen ze weer bij de gemeente op het bord terecht. Dit overkomt je en is vooraf niet te voorzien, het zou best kunnen dat dit risico goed gemanaged is door de organisatie. Risicomanagement gaat in dit geval met name of vooraf is nagedacht over de mogelijkheid dat de aannemer failliet kan gaan en geanalyseerd is wat de gevolgen zijn en wat daaraan gedaan kan worden. Risico’s zijn voorzienbare zaken, maar er zijn ook dingen die niet voorzienbaar zijn. Beiden zijn onzekerheden maar op niet alle onzekerheden kun je grip krijgen. Een voorbeeld hiervan is een mogelijke dijkdoorbraak die niet te voorzien is voor de gemeente zelf maar voor rijkswaterstraat is het een risico waarop gestuurd wordt. De doelstelling vooraf is om zoveel mogelijk risico’s te identificeren om zo weinig mogelijk onvoorziene risico’s te hebben. 79

Van melkkoe naar slachtvee? Koppeling van risicomanagement aan een groot project. Wat gebeurt er als een project niet doorgaat, ernstige vertraging oploopt of er onverwacht lagere opbrengsten zijn. Hoe werkt dit dan in het kader van risicomanagement? In het geval van de failliete aannemer ontstond opnieuw de keuze op welke manier het project uitgevoerd zou kunnen worden waarbij een aantal scenario’s denkbaar waren. De gevolgen in geld waren niet heel groot en goed te overzien, behalve het opnieuw in gang zetten van de planvorming. Risicomanagement was hierbij met name gericht op het zo kort mogelijk houden van de planvertraging. Alle scenario’s, van opnieuw in de markt zetten tot middels een PPS constructie samenwerking zoeken tot kavelsgewijze uitgifte, zijn weer aan bod gekomen om tot een zo goed mogelijke voortzetting van het project te komen. Hoe zijn de risico’s afgedekt? Voor Waddinxveen ging het in omvang om een groot project waarbij via actief grondbeleid alle gronden in eigendom van de gemeente worden uitgegeven ten behoeve van woningbouw. De gemeente kon er vanuit die positie niet voor weglopen waardoor ook de keuze is ontstaan om het project als organisatie zelf uit te gaan voeren door vrije kavels aan particulieren uit te geven. Op een traditionele wijze is bij dit project door de gemeente zelf de grond bouwrijp gemaakt en per kavel uitgegeven voor zelfrealisatie. Ander deel van het risicomanagement bij deze aangepaste wijze van uitgifte is het knippen van het project in tweeën om de markt niet te overvragen. Wat doen gemeenten bij dergelijke risico’s? In grote lijnen bestond de keuze die gemaakt moest worden uit twee hoofdlijnen, of zelf de ontwikkeling oppakken of een nieuwe marktpartij zoeken die de gronden ontwikkeld. Bij de afweging om de ontwikkeling zelf op te pakken is ook meegenomen dat ontwikkelaars gronden pas afnemen bij een bepaald voorverkooppercentage. Daarnaast speelde mee dat de ontwikkeling door moest gaan, waardoor een keuze om het project te laten liggen vanwege hoge het risico-element geen mogelijkheid was. Gemeenten willen in het algemeen te graag ontwikkelen. Het is moeilijk om als gemeente formeel te blijven en contractuele standpunten te handhaven. De politiek speelt hier ook een rol in, maar organisatie is ook geneigd om mee te gaan denken met marktpartijen. Wat nu meespeelt is dat de ontwikkeling die de gemeente nu zelf oppakt weer een risico vormt voor een andere ontwikkeling in de stad. Door lage grondprijzen te hanteren bij de ene ontwikkeling, die nu zelf wordt uitgevoerd door de gemeente, heeft dit direct effect op de uitgifte van een ander groot project in de stad. Hierin speelt mee dat grote grondposities, en hiermee een financieel risico, voor de gemeente een belangrijke invloed hebben hierop. Op portefeuille niveau vindt deze afweging wel plaats waarbij sturing ook plaats vindt op basis van het grotere belang voor de gemeente. Het andere, concurrerende plan, is groter en diverser van aard waardoor de impact voor een klein deel van het plan minder groot is door de diversiteit in de opgave en de veel grotere omvang. Hier is ook sprake van een PPS constructie waardoor keuzes, ook die voor de te hanteren grondprijzen, altijd een gezamenlijke keuze zijn waarop je zelf geen 100% invloed hebt. Op portefeuilleniveau is nog een project met daarin dezelfde type woningen, en uitgifte van vrije kavels, waarbij de discussie is op welk moment die ontwikkeling mag starten omdat je hier last kunt krijgen van eigen concurrentie. Er zijn op portefeuilleniveau afspraken daarover gemaakt die uiteindelijk voor Waddinxveen het beste zijn. Wat is de rol van de gemeenteraad hierin? De gemeenteraad heeft eindverantwoordelijkheid en budgetrecht. Twee keer per jaar wordt via een MPG (meerjarenprogramma grondexploitaties) verantwoording afgelegd over de projecten. Daarin wordt ook aangegeven wat er gedaan wordt op het gebied van risicomanagement. De raad moet de kaders vaststellen en geeft dus aan of hetgeen gepresenteerd wordt geaccepteerd wordt.

80

In het algemeen staat risicomanagement behoorlijk ver van raadsleden af. Een gemeenteraad is een afspiegeling van de hele gemeente waarin leden zitten van zeer diverse achtergrond. Je kunt niet verwachten dat dit allemaal financiële specialisten zijn op dit gebied die dit kunnen doorgronden. Op het moment dat men vertrouwen heeft in de wethouder gaat de raad ervanuit dat de wethouder zijn werk goed doet. Achter wel of niet kiezen voor bepaalde strategie van ontwikkelen zitten vaak goed onderbouwde plannen, los van politieke argumenten. Dat is waarop raadsleden vertrouwen. De onderbouwing door de organisatie wordt door de gemeenteraad in veel gevallen overgenomen, of er moeten andere belangrijke afwegingen zijn. De gemeenteraad heeft twee jaar geleden onderzoek laten doen naar risicomanagement bij grote projecten door de rekenkamercommissie. Aanleiding hiervoor was het algehele beeld in Nederland dat veel gemeenten voorzieningen moesten treffen ten aanzien van de grondexploitaties, rekenkamers gaan altijd op actualiteiten in. Met de aanbevelingen uit het rapport was de organisatie al bezig en heeft ook tot verscherping van bepaalde onderdelen van risicomanagement geleid. Van de uitvoering van een dergelijk rapport gaat al een preventieve werking uit omdat de organisatie veel vragen en uitzoekwerk van de commissie krijgt waarop de ambtelijke organisatie direct in kan springen. Gedurende het proces van het onderzoek worden al direct maatregelen doorgevoerd als dat aan de orde is. Waar en wanneer gaat het mis als het gaat om risicomanagement? Risicomanagement is vooral een kwestie van doen. Los van het schrijven van rapporten of de P&C cyclus en vastleggen van protocollen en plannen gaat het er met name om dat je er iets mee doet. Het voordeel van een kleinere organisatie is dat er korte lijnen zijn, grondzaken en de ruimtelijke kant zitten dicht bij elkaar. Ook de contacten met de wethouders zijn snel te maken waardoor er snel geschakeld kan worden.

81


Bijlage C. Expertmeeting

82

Expertmeeting 13 februari 2015 ASRE Amsterdam 14.00 uur tot 16.00 uur Aanwezigen: - Wim van der Post, programmamanager MRE, Amsterdam School of Real Estate - Edwin Buitelaar, senior onderzoeker Programmaleider Ruimtelijke Ontwikkeling bij het Plan bureau voor de Leefomgeving en research fellow Amsterdam School of Real Estate - Frank ten Have, partner Deloitte Real Estate, segmentleider gemeenten en provincies Afwezig en separaat telefonisch benadert: - Aart Hendriks, afdelingshoofd planeconomie, dienst stedelijke ontwikkeling gemeente Den Haag. Gestart wordt met een korte aanleiding en presentatie van het onderzoek. De centrale vraag en onderzoeksopzet komen aan bod alsmede de uitgewerkte casussen. De conclusies uit het onderzoek worden middels stellingen bediscussieerd. Na een korte introductie van de aanwezigen wordt de eerste stelling behandeld.

Stelling 1 Vanuit theorie blijkt dat gemeenten de afgelopen eeuw veelal actief grondbeleid gevoerd hebben, dat vanuit diezelfde gemeenten nu wordt gezegd dat de markt aan zet is en de gemeente meer faciliteert. Daar blijkt in de praktijk maar weinig van. - Actief grondbeleid, behoefte aan grip - Actief grondbeleid, vanuit financiële positie en belang - Geschiedenis gemeente (uitleggebied of vanuit bestaand gebied) De vraag wordt gesteld of dit gaat over nieuwe exploitaties c.q. plannen of de bestaande opgave van gemeenten? Deze nuance is belangrijk omdat gemeenten in ieder geval iets moeten met de huidige financiële posities en belangen, die onderdeel zijn van lopende ontwikkelingen. De stelling wordt onderschreven maar moet ook aangevuld worden. Enerzijds is de voorraad van gemeenten nog zeer omvangrijk, anderzijds zijn er ook weinig marktpartijen die wel actief beleid voeren en ontwikkelingen op zich nemen. Vele projectontwikkelaars zijn uit het landschap verdwenen, woningcorporaties mogen niet meer ontwikkelen in het kader van de discussie over DAEB (Diensten Algemeen en Economisch Belang) en niet-DAEB discussie. Hiermee is een grote leegte ontstaan en daardoor heeft een gemeente vanuit financieel maar ook vanuit maatschappelijk belang de neiging om het voortouw te pakken. Er zijn verschillende voorbeelden van gemeenten die ontwikkelingen cq grondposities naar zich toehalen om te voorkomen dat andere ongewenste partijen (freedriders) posities verwerven. Utrecht en Nijmegen worden in dit verband als voorbeeld benoemd. Het gaat in dit soort gevallen vaak om lopende ontwikkelingen waarin een gemeente al een aanzienlijk (grond)belang heeft. De vraag wordt gesteld of het niet de illusie is van risicomanagement, dat als een ontwikkeling door de gemeente zelf opgepakt wordt op deze wijze meer grip ontstaat? De gemeente haalt op deze manier alle risico’s naar zich toe waarbij het ook gaat om de verdeling van risico’s tussen partijen. Overall zullen de risico’s verminderen maar door deze actieve grondpolitiek liggen alle risico’s bij de gemeente. De vraag is echter of alle risico’s niet toch al op het bord van de gemeente komen te liggen als een ontwikkeling stagneert. De nuance die namelijk gemaakt moet worden is dat het regionaal ook sterk verschilt. De 83

Van melkkoe naar slachtvee? situatie van de gemeente Sittard-Geleen is niet vergelijkbaar met de situatie van een gemeente in de Randstad, waar nog steeds sprake is van specifieke woningbehoeften. De gemeentelijke mogelijkheden van kostenverhaal via de Wro zijn te beperkt om te profiteren van een ontwikkeling. Via actief grondbeleid kunnen middels de grondprijs meer kosten verhaalt worden op partijen dan via de publiekrechtelijke weg. Tezamen met een lage rentestand maakt dat de keuze van actief grondbeleid voor gemeenten nog steeds aan de orde is. De vraag is of de woningbehoefte daadwerkelijk klopt met de prognoses. Gesteld wordt dat als daadwerkelijk sprake is van woningbehoefte, marktpartijen in een ontwikkeling geïnteresseerd moeten zijn. De ontwikkeling bij marktpartijen is juist tegenstrijdig hieraan. Projectontwikkelaars zijn portefeuilles aan het verkopen, bouwbedrijven nemen geen grondposities meer in en woningcorporaties stoten ook bezit af. Er zijn weinig marktpartijen die ontwikkelingen oppakken, vaak beperkt tot kleine lokale ondernemers met een beperkte ontwikkelkracht. Het dilemma bij de stelling is of door het gegeven dat marktpartijen geen ontwikkelingen meer initiëren, gemeenten dan in dit gat moeten stappen door middel van actief grondbeleid? In de praktijk zijn voorbeelden te benoemen van gemeenten die de rol van ontwikkelaar op zich nemen omdat ontwikkelingen stagneren, bijvoorbeeld de gemeente Den Haag (Kleinschalig Opdrachtgeverschap). Zo zijn er ook voorbeelden van gemeenten die daarnaast ook de vastgoedexploitatie overnemen, bijvoorbeeld de gemeente Rijswijk en Spijkenisse. Omdat in een grote gebiedsontwikkeling in Rijswijk, waarbij de gemeente middels actief grondbeleid alle eigendom heeft verworven, geen enkele partij gevonden kon worden om de geplande huurwoningen te ontwikkelen heeft de gemeente zelf deze opgave ontwikkeld (middels een joint-venture met een bouwbedrijf) en wordt vervolgens verkocht aan een belegger. Op deze wijze is een ontwikkeling waar veel vraag naar is toch tot realisatie gekomen. Door marktfalen wordt op deze manier aan risicobeheersing gedaan. Belangrijk uitgangspunt hierbij is dat de gemeente de grond in eigendom heeft en daarmee een risico loopt. Een andere zichtbare ontwikkeling is dat gemeenten deskundigen inhuren, die bij ontwikkelaars of beleggers gewerkt hebben, om ontwikkelingen in de gemeente te begeleiden. Er wordt onder andere hierdoor nu op een bewuste manier door gemeenten gekozen om een risico te nemen, in tegenstelling tot het verleden. Vanaf de jaren 90, waarin ook al sprake was van een terugtrekkende overheid, zijn zonder enig risicomanagement door gemeenten veel grondposities ingenomen. In die jaren is veel van de huidige financiële problematiek ontstaan, omdat de gedachte was dat prijzen alleen maar konden stijgen. De huidige trend dat prijzen alleen maar omlaag gaan is de andere kant van de medaille die genuanceerd moet worden maar ook onzekerheid geeft. Welke kavels ga ik tegen welke prijs wanneer verkopen is de input voor een planeconoom om tot een exploitatie te komen. De essentie van de huidige, veelal organische en kleinschaligere, ontwikkelingen is dat deze zekerheden niet meer kunnen worden gegeven. Het idee van de grondexploitatie waarin exact voor de komende 20 jaar een doorrekening wordt gemaakt wordt steeds onzekerder. Fundamenteel probleem dat hierbij ontstaat is de manier waarop de waarde wordt bepaald en gronden worden getaxeerd omdat gemeenten nog ruim 10 miljard aan grondvoorraden in bezit hebben. De achterliggende discussie gaat daarbij over het toerekenen van plankosten en infrastructuur aan ontwikkelingen.

Stelling 2 Dankzij de crisis is risicomanagement interessant geworden in gemeenteland, door alle ingrepen die gedaan zijn is deze noodzaak minder en zal het vervagen in de organisatie. - Weinig mensen in de ambtelijke organisatie snappen wat risicomanagement is - Risicomanagement is bij gemeenten afhankelijk van een paar personen De stelling wordt onderschreven omdat risicomanagement vaak wordt gezien als een product in plaats van 84

een proces. Het gaat echter niet om de lijst die bij de jaarrekening ingevuld moet zijn of de eindwaarde die de planeconoom heeft berekend. Andere ambtelijke disciplines zoals een verwerver, jurist of communicatieadviseur zien andere risico’s en moeten meer bij dit proces worden betrokken. De vraag moet worden gesteld wat voor programma je als opdracht meegeeft in een project? Gaat dit uit van maximale ontwikkelpotentie, of wordt gekozen voor een aantal scenario’s binnen een bepaalde bandbreedte? Deze vragen zijn voorafgaand aan een ontwikkeling onderdeel van het risicomanagementproces, dat niet alleen als rekentechnische exercitie moet worden gezien. Risicomanagement wordt vaak geinstrumentaliseerd in een Monte Carlo analyse. Als projectleiders gevraagd wordt naar de belangrijkste risico’s in een project, is vaak het antwoord organisatorische wijzigingen of politieke besluitvorming. Dit kan echter niet in een getal vertaald worden terwijl dit wel gedaan wordt bij risicomanagement. Het gaat om het proces en het goed monitoren en bijsturen vanuit een brede organisatorische blik. In de praktijk sturen gemeenten vaak op het eindresultaat en het komen tot een getal terwijl juist de inhoud van belang is. In het verlengde van de stelling wordt, naast de ambtelijke organisatie die weinig gericht is op risicomanagement, aangevuld dat het de gemeenteraad ook ontbreekt aan kennis en kunde op dit gebied. Risicomanagement is complex waardoor de gemeenteraad haar controlerende rol lastig kan vervullen. In de praktijk is een grote asymmetrie tussen de ambtelijke organisatie en de gemeenteraad als het gaat om informatie en competenties. Het zou een goede ontwikkeling zijn als ambtenaren beter en scherper informeren om gemeenteraadsleden te helpen om de materie beter te laten begrijpen. Doordat in gemeentelijke organisaties veel gerouleerd wordt in functies ontbreekt vaak het collectief geheugen ten aanzien van risicomanagement. Dit wordt ondersteund doordat gemeenten niet hebben geleerd van de financiële gevolgen van de grondexploitaties uit de jaren 80 en in de jaren daarna door zijn gegaan met voeren van actief grondbeleid, gevoed door de VINEX opgave. Daarnaast moeten gemeenten vaak door de vragen van de accountant ten aanzien van de onderbouwing van grondexploitaties geactiveerd worden. Terwijl gemeenten zelf structuur kunnen en moeten geven aan hun interne controles en risicomanagementproces.

Stelling 3 Risicomanagement gaat niet om de cijfers maar hoe mensen in de organisatie met risicomanagement omgaan. In het verlengde van de discussie over de tweede stelling wordt dit beaamd. In het verlengde van de stelling wordt gevraagd of gemeenten er goed aan gedaan hebben om te wachten met afboeken? De aanleiding voor Deloitte om te starten met de onderzoeken naar de grondexploitaties van gemeenten kwam voort uit de verbazing dat gemeenten ondanks de crisis geen maatregelen namen ten aanzien van de grondexploitaties. Veel gemeenten hebben ervoor gekozen om elk jaar een klein deel van de portefeuille af te boeken om zo niet al te grote impact op de financiële situatie te hebben. Op de lange termijn blijkt dit echter alsnog te gebeuren door jaarlijks terugkerende afboekingen. De vraag is daarom of het niet beter is om in één keer een groot bedrag af te boeken dan jaarlijks kleine bedragen? De gemeente Apeldoorn heeft bijvoorbeeld gekozen om in één keer schoon schip te maken. Dit is een zeer pijnlijke ingreep geweest voor de gemeente doordat ambtenaren moesten worden ontslagen en belasting flink omhoog gingen. De gemeente Almere heeft een andere weg gekozen door jaarlijks een klein deel af te boeken waarna ze nu alsnog geconfronteerd zijn met een grote afboeking. De laatste keuze maakt dat het vertrouwen van de gemeenteraad in het college verslechterd. Onzekerheid over marktontwikkelingen maakt deze keuze lastig. Door een groot verlies in één keer te nemen zijn ingrijpende maatregelen nodig terwijl bij verbeterde 85

Van melkkoe naar slachtvee? marktomstandigheden deze maatregelen niet nodig waren geweest, dat is het dilemma waar gemeenten voor staan bij deze keuze. Met de grondexploitaties zijn in de goede jaren publieke voorzieningen opgebouwd terwijl diezelfde voorzieningen nu onder druk staan of gesloten moeten worden door de tegenvallende grondexploitaties. Er zijn veel goede investeringen in stedelijk gebied gedaan van het geld dat gemeenten hebben verdiend aan grondexploitaties. Enerzijds zijn verliesgevende ontwikkelingen gerealiseerd met subsidies waar vraagtekens bij gezet kunnen worden, terwijl anderzijds Nederland internationaal gezien een goede woonvoorraad heeft opgebouwd. Voor de komende twintig jaar is de vraag hoe de herstructureringsopgave in veel steden betaald gaat worden? Krijgen gemeenten in de toekomst bijvoorbeeld de problemen naar zich toe ten aanzien van de verslechterende kwaliteit woningen van particuliere eigenaren omdat andere partijen geen geld hebben om te investeren?

Stelling 4 Stijgende huizenprijzen, een woningtekort, minder boekverliezen voor gemeenten; allemaal positieve tekenen en reden voor discussie over verlaging van het weerstandsvermogen. Het beeld wordt herkend omdat optimisme vaker functioneel wordt gebruikt. Het beeld is echter per regio verschillend. Daarnaast betekenen stijgende woningprijzen nog niet dat grondprijzen meestijgen. Uit onderzoek blijkt dat de bouwkosten van een woning sneller stijgen bij een verbeterende markt omdat de marges van bouwbedrijven toenemen, wat betekend dat de grondprijzen eerder onder druk komen te staan en dalen dan stijgen. Daarnaast is het woningtekort vooral in bepaalde categorieën woningen (starterswoningen en eengezinswoningen) aanwezig en staan gebiedsontwikkelingen waarbij een ander type woningbouw geprogrammeerd is nog steeds onder druk. Als laatste geldt dat op een groot deel van de grondposities van gemeenten niet woningbouw maar bedrijventerreinen zijn gepland. Huidige ontwikkelingen worden vaak gekopieerd naar de toekomst, terwijl rekening gehouden moet worden met verschillende scenario’s bij een ontwikkeling. Hierbij gaat het niet alleen om financiële scenario’s maar bijvoorbeeld ook om de woningbehoefte. Een discussie over organisch ontwikkelen heeft weinig zin als een gemeente of regio vasthoudt aan een bepaald aantal woningen dat gerealiseerd moet worden. De vraag is ook wat ramingen, behoeftecijfers en prognoses waard zijn als je kijkt naar wat gerealiseerd is aan woningen de afgelopen jaren tegenover de ramingen die gemaakt zijn? Toch worden veel grondexploitaties gebaseerd op prognoses waar vraagtekens bij gezet kunnen worden. Werken met bandbreedtes hierin is reëler dan aanhouden van vaste cijfers.

Stelling 5 De politieke aandacht verschuift van grondexploitaties naar het sociale domein, een logische maar financieel een gevaarlijke verschuiving van het politieke debat. Het sociale domein vraagt terecht de nodige (politieke) aandacht, daar staat ook veel te gebeuren. In het verlengde hiervan wordt tegen de stelling ingebracht dat een koppeling gemaakt moet worden tussen deze twee domeinen. Grondexploitaties zijn een middel om iets te bereiken, dit is voor gemeenten een doel an sich geworden. Door de aandacht voor het sociale domein worden grondexploitaties weer een middel, waarvoor ze bedoelt zijn. Bij discussies over een negatieve grondexploitaties kan ten aanzien van bedrijventerreinen het argument van werkgelegenheid een positieve impact hebben op de ontwikkeling en daarmee de gemeente. Door werkgelegenheid en het verminderen van het aantal uitkeringen kan een sociale business case worden gemaakt. De grondexploitaties en grondbedrijven zijn dominant aanwezig in 86

een gemeentelijke organisaties waardoor dergelijke verbanden weinig gelegd worden. Het zou goed zijn als een evenwicht ontstaat tussen beide domeinen. Doordat grondexploitaties als melkkoe werden gezien bepaalden grondbedrijven de koers van ontwikkelingen in de organisatie. De aandacht verschuift en het financiële domein wordt minder dominant, wat de organisatie ten goede komt doordat de discussie verbreed. Het lukt gemeenten nog niet om de koppeling goed te maken en een business case te creëren die breder is dan het uitgeven van kavels, terwijl denken in alternatieven en risicobeheersing juist kansen en maatschappelijk rendement kan opleveren. De opgave die er ligt is niet zozeer een keuze tussen het fysieke domein of het sociale domein maar in de koppeling en wisselwerking tussen beide.

Stelling 6 Grondexploitaties en risicomanagement zijn geen sexy begrippen, dat is de grootste tekortkoming om de komende jaren te voorkomen dat er artikel 12 gemeenten bij komen. Het gaat niet zozeer om het feit dat het geen sexy begrippen zijn maar om de mate van wensdenken dat hierbij een rol speelt. Een gemeente wil graag dat het goed gaat. Daarbij is er vanwege de financiële problemen een prikkel om iets te doen. Gemeenten zijn projectmatig gaan werken en moeten zichzelf uit een project middels de grondexploitatie verdienen. Toerekening van deze kosten aan grondexploitaties is altijd onderwerp van discussie tussen gemeenten en marktpartijen. In technische zin kan een gemeente op basis van grondexploitaties geen artikel 12 gemeente worden omdat dit door het Rijk is dichtgezet. Vanuit het eerste onderzoek van Deloitte (2009) naar de verliezen op de grondexploitaties bij gemeenten zouden in principe maximaal 30 gemeenten in dusdanige financiële problemen komen om in aanmerking te komen voor een status als artikel 12 gemeente. Dit vertaald zich in het risicoprofiel van de grondexploitaties, dat groter is dan de reserves van de gemeente. Het Rijk heeft vastgelegd dat gemeenten die in moeilijkheden komen door grondexploitaties niet in aanmerking komen voor een artikel 12 status, om te voorkomen dat andere gemeenten moeten betalen voor de verliezen van een gemeente. Gemeenten moeten, als dit zich voordoet, in de eerste tien jaar zichzelf redden door middel van bezuinigingen voordat een uitkering verkregen kan worden. Gemeenten zijn hierdoor zelf gaan bijsturen om te voorkomen dat de artikel 12 status aangevraagd moet worden waardoor de groei van het aantal artikel 12 gemeenten beperkt is gebleven. Veel gemeenten hebben hun eigen problemen opgelost. Het is lastig te bewijzen of er nog veel gemeenten aankomen die de artikel 12 status moeten aanvragen. De vraag die aan de stelling voorafgaat is of er nog veel financiële schade aan komt bij gemeenten? Dat is lastig te beantwoorden omdat enerzijds veel ingrepen zijn gedaan door gemeenten, financieel vertaald in 3 miljard euro aan afboekingen in totaal. Anderzijds zijn de gemeentelijke deelnemingen in grondexploitaties (bijvoorbeeld PPS constructies) nog een grote risicocategorie en moet in bepaalde regio’s c.q. gemeenten nog wel afgeboekt worden. De inschatting is dat de omvang hiervan echter niet dusdanig groot is dat de stelling stand houdt. Binnen gemeenten speelt ook het belang van eigendom van de grondposities en daarmee planconcurrentie een rol als het gaat om risicomanagement. Gemeenten zijn eerder geneigd eigen grondposities tot ontwikkeling te brengen dan bijvoorbeeld private posities of samenwerkingsverbanden. Uit het onlangs verschenen onderzoek van Deloitte blijkt dat door gemeenten voor ongeveer 3 miljard in deelnemingen wordt geparticipeerd, waarbij gemeenten met een hoog risico op eigen grondposities ook meer in deelnemingen participeren. Er is echter geen patroon aan te wijzen waarom bepaalde gemeenten relatief meer risico lopen, dit is vaak van toevalligheden of personen afhankelijk. Uiteindelijk is het mensenwerk dat moeilijk in risicoanalyses te vatten is.

87

Van melkkoe naar slachtvee?

Recommend Documents