Van defensief MKB-beleid naar offensief. ondernemerschapsbeleid

Van defensief MKB-beleid naar offensief ondernemerschapsbeleid Een reconstructie van de totstandkoming van deze omslag is het op het MKB gerichte beleidsprogramma Ondernemerschap en Starters

A.A.B.H. Kuiper MSc BA Zoetermeer, April 2010

1

Dit onderzoek is mede gefinancierd door het programmaonderzoek MKB en Ondernemerschap (www.ondernemerschap.nl)

EIM Research Reports reference number publication emailaddress corresponding author

H201014 April 2010 [email protected] [email protected]

address

EIM Bredewater 26 P.O. BOX 7001 2701 AA Zoetermeer The Netherlands Phone: +31 79 343 02 00 Fax: +31 79 343 02 03 Internet: www.eim.nl

Voor alle informatie over MKB en Ondernemerschap: www.ondernemerschap.nl De verantwoordelijkheid voor de inhoud berust bij EIM bv. Het gebruik van cijfers en/of teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is toegestaan mits de bron duidelijk wordt vermeld. Vermenigvuldigen en/of openbaarmaking in welke vorm ook, alsmede opslag in een retrieval system, is uitsluitend toegestaan na schriftelijke toestemming van EIM bv. EIM bv aanvaardt geen aansprakelijkheid voor drukfouten en/of andere onvolkomenheden. The responsibility for the contents of this report lies with EIM bv. Quoting numbers or text in papers, essays and books is permitted only when the source is clearly mentioned. No part of this publication may be kopied and/or published in any form or by any means, or stored in a retrieval system, without the prior written permission of EIM bv. EIM bv does not accept responsibility for printing errors and/or other imperfections. 2

Van defensief MKB-beleid naar offensief ondernemerschapsbeleid Een reconstructie van de totstandkoming van deze omslag in het op het MKB gerichte beleidsprogramma Ondernemerschap en Starters A.A.B.H. Kuiper MSc BA1 Erasmus Universiteit Rotterdam Faculteit der Sociale Wetenschappen Vaksectie Bestuurskunde Postbus 1738 3000 DR Rotterdam & EIM, onderdeel van Panteia Postbus 7001 2701 AA Zoetermeer Contact: [email protected]

De auteur bedankt dr. A.R.M. Wennekers (EIM, onderdeel van Panteia) en prof. dr. P.H.M. van Hoesel (Panteia; Erasmus Universiteit) voor de waardevolle feedback gedurende de totstandkoming van dit onderzoeksrapport en voor hun rol in de contactlegging met de geïnterviewde sleutelfiguren. Voorts gaat zijn dank uit naar de geïnterviewde sleutelfiguren voor hun tijd en dat zij in alle openheid hun informatie en kennis wilden delen. In deze context gaat tevens dank uit naar drs. J. van der Tuin voor de feedback op een conceptversie van dit rapport. Eventuele fouten zijn vanzelfsprekend geheel de verantwoordelijkheid van de auteur. 1 De auteur is econoom en wetenschapsfilosoof en werkt momenteel aan zijn promotieonderzoek (Erasmus Universiteit Rotterdam; Faculteit der Sociale Wetenschappen; vaksectie Bestuurskunde – oplevering eind 2010) waarvan dit onderzoeksrapport een beknopte (deel) spin-off is. Zie ook: http://www.eur.nl/fsw/staff/homepages/kuiper/.

3

Inhoudsopgave Inleiding.................................................................................................................................... 5 1. Concepten en methode ........................................................................................................ 7 1.1 Analytisch kader ............................................................................................................. 7 1.2 Methode .......................................................................................................................... 8 2. Reconstructie van de beleidstotstandkoming en de beleidsinhoud ............................... 12 2.1 Introductie ..................................................................................................................... 12 2.2 Actoren in het beleidsnetwerk MKB en Ondernemerschap.......................................... 14 2.3 Achtergrond van de beleidstotstandkoming Ruim Baan voor Ondernemen ................. 15 2.4 Veronderstellingen onderliggend aan het beleid in Ruim Baan voor Ondernemen ...... 16 2.5 Achtergrond van de beleidstotstandkoming in Werk door Ondernemen ...................... 17 2.6 Veronderstellingen onderliggend aan het beleid in Werk door Ondernemen ............... 17 2.7 Bevindingen ten aanzien van de specifieke karakters van de beleidsnotities ............... 18 2.8 Leerprocessen en de rol van onderzoek bij de beleidstotstandkoming en beleidsinhoud ............................................................................................................................................. 21 3. De emancipatie van het MKB-beleid: van defensief naar offensief ondernemerschapsbeleid....................................................................................................... 23 3.1 Introductie ..................................................................................................................... 23 3.2 De eerste stappen van defensief beleid naar offensief beleid........................................ 23 3.3 Werk door Ondernemen en verder ................................................................................ 25 3.4 Van defensief integratie-functioneel naar offensief-functioneel beleid ........................ 26 4. Deregulering en vermindering administratieve lasten: de vestigingswetgeving.......... 27 4.1 Introductie ..................................................................................................................... 27 4.2 Geschiedenis vestigingswetgeving................................................................................ 27 4.3 Geluiden "uit het veld": issues en actoren t.a.v. de vestigingswetgeving ..................... 28 5. De opkomst en toenemend belang van financiële maatregelen; het Borgstellingsbesluit Midden- en Kleinbedrijf (BBMKB)..................................................................................... 33 5.1 Introductie ..................................................................................................................... 33 5.2 Het fiscale beleid in het programma ............................................................................. 33 5.3 De BBMKB in de periode 1965-2003 .......................................................................... 33 6. Van werknemerscultuur naar ondernemerschapscultuur............................................. 36 6.1 Introductie ..................................................................................................................... 36 6.2 Drie facetten van de ontwikkeling naar een ondernemerschapscultuur ........................ 36 6.3 Beknopte geschiedenis en overzicht ondernemerschapscultuurbeleid.......................... 37 7. Samenvatting bevindingen en conclusies......................................................................... 41 7.1 De emancipatie van het MKB-beleid............................................................................ 41 7.2 Deregulering en vermindering van administratieve lasten............................................ 42 7.3 Het toenemend belang van financiële maatregelen....................................................... 43 7.4 De omslag van werknemerscultuur naar een ondernemerschapscultuur....................... 43

4

Inleiding Ondernemerschap en ondernemerschapsbeleid hebben sinds het vierde kwart van de twintigste eeuw flink aan aandacht gewonnen. In de economische wetenschap wordt het belang van ondernemerschap weer ingezien. Daarbij wordt er veel empirisch onderzoek uitgevoerd om inzicht te krijgen in de relatie tussen ondernemerschap en economische groei, en ondernemerschap en werkgelegenheid. Voorts heeft ondernemerschap de aandacht van beleidsmakers gekregen. In Nederland leidde dit tot Het MKB-beleid in Hoofdlijnen (1982a) en de zogenaamde Startersnotitie (1982b), waarna een viertal beleidsnota's volgden die het MKB- en ondernemerschapsbeleid uiteenzetten. Over de totstandkoming van het beleidsprogramma als geheel en de overgang van MKB-beleid naar op de ondernemerschapsfunctie gericht beleid is nog weinig onderzoek gedaan. In een eerder onderzoeksrapport werd de invloed van sociaal-maatschappelijke en economisch-wetenschappelijke ontwikkelingen, en de visie van de secretarissen-generaal van het ministerie van Economische Zaken, en onafhankelijke adviesorganen zoals de SER en het WRR op het beleidsprogramma Ondernemerschap en Starters2 onderzocht3. In een volgend onderzoeksrapport werd de ontwikkeling van het bewuste beleidsprogramma geanalyseerd d.m.v. een synthese van twee eclectische raamwerken uit het 4 ondernemerschapsbeleidsonderzoek . Hoewel beide rapporten inzicht gaven in de totstandkoming van het beleidsprogramma, riepen de bevindingen ook vragen op. De voorgestelde conjunctuurhypothese5 kon de relatie tussen de visie van de secretarissen-generaal en de beleidsnotities slechts beperkt verklaren. De conjunctuurhypothese bestaat uit de verwachting dat in tijden van conjuncturele voorspoed offensief beleid wordt ingezet en dat in tijden van conjuncturele tegenspoed wordt teruggegrepen op defensief beleid. De conjunctuurhypothese kan niet verklaren waarom de beleidsnotitie Ruim Baan voor Ondernemen (1987) (relatieve economische voorspoed) meer behoudend is dan Werk door Ondernemen (1995) (relatieve economische tegenspoed). Werk door Ondernemen valt met een offensief beleidspakket in een conjuncturele situatie van hoge werkloosheid buiten het verklaringsdomein van de conjunctuurhypothese. Daarbij lijkt de beleidsfilosofie van De Ondernemende Samenleving (1999) geen verband te hebben met Werk door Ondernemen. De secretarissen-generaal van het ministerie van Economische Zaken kaartten de thema's MKB en ondernemerschap in de periode 1980-2008 vrijwel niet aan terwijl deze thema's in dezelfde periode binnen het beleidsprogramma een substantiële ontwikkeling doormaakten.6 Deze hiaten noopten tot een studie naar hoe de zes beleidsnotities tot stand zijn gekomen en dan met name wat de achterliggende beleidsveronderstellingen van de beleidsmakers waren en welke rol deze bij de beleidstotstandkoming hebben gespeeld. In dit rapport wordt met name aandacht besteed aan de ontwikkeling van de beleidstheorie en de rol van het beleidsnetwerk. Het rapport is gebaseerd op een gedeeltelijke analyse van een zestal beleidsnotities en interviews met een tiental beleidsactoren. Deze laatste categorie bestaat uit penvoerders van de beleidsnotities, vertegenwoordigers van belangenorganisaties (de werkgeversorganisaties), en personen uit het zogenaamde MKB-instrumentarium: het geheel aan publiek-private samenwerkingsverbanden waardoor vele beleidsmaatregelen van het programma werden uitgevoerd.

2

Hier wordt onder het beleidsprogramma Ondernemerschap en Starters verstaan het MKB en ondernemerschapsbeleid, uiteengezet in de zes beleidsnotities in de periode 1982-2003. 3 Kuiper en Wennekers, 2008. 4 Kuiper en Wennekers, 2009. 5 Deze hypothese luidt als volgt: " (…) in hoogconjunctuur spreekt men meer over dynamiek, deregulering en flexibilisering terwijl in laagconjunctuur op sg-niveau de beleidsprioriteiten verschuiven naar andere zaken zoals loonmatiging en bezuiniging" (Kuiper en Wennekers, 2008, p. 37). 6 Een uitzondering hierop was Buijink in 2008.

5

In onderhavig rapport staan de volgende zaken centraal:


Een reconstructie van de totstandkoming van het beleidsprogramma, waarbij de interactie binnen het ministerie van EZ, en tussen EZ en het MKB-instrumentarium en de belangenorganisaties belangrijke aandachtspunten zijn.




Een verklaring van de ontwikkeling in de achterliggende veronderstellingen (de zgn. beleidstheorie) van Ruim Baan voor Ondernemen en Werk door Ondernemen en de weerslag van die ontwikkeling op het uiteengezette beleid (paragraaf 2.3 e.v.).




Het verklaren van het specifieke karakter van elke beleidsnotitie in de periode 1982-2003 en de rol die de onderscheiden (drie groepen) actoren bij de totstandkoming hebben gespeeld (paragraaf 2.7).




Vier thema's die de ontwikkeling van het beleidsprogramma beter lijken te karakteriseren dan de conjunctuurhypothese en de instrumentaliteitshypothese7 alleen, te weten: De tendens van defensief naar offensief beleid: van generiek integratiebeleid naar specifiek ondernemerschaps- en startersbeleid en dan met name op het gebied van fiscale maatregelen in plaats van subsidies (deel 3); ii. De dereguleringsinitiatieven in het beleidsveld en dan met name de modernisering en afschaffing van de Vestigingsgwetgeving (deel 4); iii. De opkomst van (alom als succesvol en effectief beschouwde) financiële maatregelen en dan met name de BBMKB8 (deel 5); en iv. De opkomst van ondernemerschap als sociaal-maatschappelijk relevant fenomeen, het gebruik hiervan als input voor beleid, en de operationalisatie van ondernemerschapscultuur in de voorlichting en advisering, en onderwijsbeleid geïnitieerd door EZ (deel 6). i.

De opzet van het rapport is als volgt: hierna volgt allereerst een uiteenzetting van het gebruikte analyseraamwerk, dat een onderscheid maakt tussen de beleidstotstandkoming, de beleidsinhoud en beleidseffecten (deel 1). Daarna worden de algemene bevindingen besproken ten aanzien van de beleidstotstandkoming en beleidsinhoud (paragraaf 2.1) en specifiek voor Ruim Baan voor Ondernemen en Werk door Ondernemen (paragraaf 2.3-2.6). Hierna volgt een uiteenzetting van de ontwikkeling van het beleidsprogramma met als invalshoek de beleidsnotities. Hierop volgt een uitwerking van de beleidstotstandkoming met als invalshoek de genoemde beleidsthema's (delen 3-6). Het rapport wordt afgesloten met de opsomming van conclusies (deel 7).

7 De instrumentaliteitshypothese verwees in Kuiper en Wennekers (2008) naar de observatie dat het MKB en ondernemerschapsbeleid in sommige beleidsnotities, bijvoorbeeld de Startersnotitie (1982), Werk door Ondernemen (1995) en De Ondernemende Samenleving (1999), slechts instrumenteel leek teneinde een bepaald prangend generiek beleidsprobleem op te lossen waarbij het niet per se voor de hand ligt deze beleidsproblemen aan te kaarten middels het MKB-beleid, respectievelijk: het scheppen van werkgelegenheid onder (langdurig) werklozen door de faciliteiten aan te bieden om als zelfstandig ondernemer een bedrijf te starten (Startersnotitie), het werkloosheidsprobleem van begin jaren ’90 op te lossen middels het inzetten van fiscale maatregelen gericht op starters en groeiers (gazellen) (Werk door Ondernemen), en allerhande sociaal-maatschappelijke doelstellingen naast de generieke beleidsdoelstellingen van EZ te koppelen aan het MKB en ondernemerschapsbeleid via onderwijs en cultuur (De Ondernemende Samenleving). 8 Borgstellingsbesluit Midden- en Kleinbedrijf.

6

1. Concepten en methode 1.1 Analytisch kader Er kunnen drie niveaus worden onderscheiden waar een beleidsanalyse op van toepassing kan zijn. Allereerst, het niveau waarin het denken en handelen van beleidsmakers en andersoortige betrokkenen zich afspeelt. Dit noemen we de beleidstotstandkoming. De "uitvoering" van de beleidstotstandkoming wordt gedaan door en valt samen met het beleidsnetwerk. Het beleidsnetwerk bestaat uit de actoren die met elkaar interacteren en zich rondom een beleid formeren. Het resultaat van het handelen in het eerste niveau representeert het tweede niveau: het beleid zelf. Beleid is een samenspel van streven naar bepaalde doelstellingen door middel van het gebruik van bepaalde middelen in een bepaalde tijdsvolgorde9. In het gebruikte analysekader wordt onderscheid gemaakt tussen beleid als theorie en beleid als praxis. Beleid als theorie bestaat uit de theoretische veronderstellingen die ten grondslag liggen aan het beleid als praxis en noemen we hier de beleidsinhoud. De beleidsinhoud is het resultaat van door verschillende mensen ingebrachte ideeën ten aanzien van het beleid10. Het beleid als praxis noemen we beleidsproces. De beleidsimplementatie en beleidsuitvoering zijn hier belangrijke analysecategorieën. Het derde niveau is het resultaat van het tweede niveau namelijk de beleidseffecten. Op dit niveau van analyse worden de vragen "op welke wijze, en in welke mate heeft het beleid invloed gehad?" gesteld. Het is een keuze om de beleidseffecten wel of niet onder 'het beleid zelf' te scharen. Aan de ene kant is het mogelijk te zeggen dat de beleidseffecten rechtstreeks zijn gerelateerd aan de karakteristieken van het beleid. Aan de andere kant is het lastig de empirische bewijslast rond te krijgen – hoe relateer je macro-economische correlaties op basis van kwantitatief onderzoek aan het beleid? Gezien deze problematiek alsmede het historisch reconstructieve en analytische (en dus niet-evaluatieve) karakter van het onderhavige onderzoek is er besloten de beleidseffecten conceptueel buiten 'het beleid zelf' te beschouwen11. Beleidseffecten kunnen direct of indirect zijn, en bedoeld en onbedoeld. Directe beleidseffecten zijn empirisch te aanschouwen, indirecte beleidseffecten kunnen slechts met behulp van theorieën worden aanschouwd. Bedoelde beleidseffecten zijn bekende gevolgen van het beleid, terwijl onbedoelde effecten niet bekend zijn. Onbedoelde beleidseffecten kunnen daarbij ook nog gewenst of ongewenst zijn. Gewenste onbedoelde beleidseffecten dragen bij aan de beleidsdoelstellingen, ongewenste onbedoelde beleidseffecten doen afbreuk aan de beleidsdoelstellingen. Zie figuur 1 voor een schematische weergave van het analysekader. De twee zwarte pijlen die naar beneden wijzen representeren een causale relatie tussen respectievelijk de beleidstotstandkoming en het beleid, en het beleid en de beleidseffecten. De causale relatie moet als logisch (noodzakelijk) worden beschouwd en minder als temporeel – aangezien de werkelijkheid complex is zullen de beleidstotstandkoming en het beleid (niveau 1 en 2) voortdurend door elkaar heen lopen. De twee pijlen die naar boven wijzen representeren een feedbackmechanisme. Het beleid kan de beleidstotstandkoming beïnvloeden, net als de beleidseffecten het beleid kunnen beïnvloeden (en zo ook weer de beleidstotstandkoming). Het feedbackmechanisme moet als temporeel en accidenteel (niet-noodzakelijk) worden beschouwd. Voorts heeft de theoretische beleidsinhoud invloed op de inrichting van het praktische beleidsproces. Het praktische beleidsproces heeft vanwege de confrontatie van het beleid met de werkelijkheid een feedbackmechanisme naar de beleidsinhoud. Het gaat hier 9

Bressers (1984). Meer over de analysecategorieën van de in dit rapport gebruikte methode, de beleidstheoretische methode, in paragraaf 1.2. 11 Het onderhavige onderzoek kan ook als een formatieve evaluatie – een waardering van de wijze van totstandkoming van het beleid – worden beschouwd in plaats van als een summatieve evaluatie – een evaluatie naar de beleidseffecten/wat het beleid heeft opgeleverd. Desondanks zullen er geen waardeoordelen worden geuit ten aanzien van de totstandkoming van het beleid en de (wetenschappelijke) houdbaarheid van de beleidsinhoud. 10

7

onder andere om de houdbaarheid van bepaalde operationalisaties van theoretische beleidsveronderstellingen in de praktijk. 1. Beleidstotstandkoming – het denken en handelen van beleidsmakers en andersoortige beleidsbetrokkenen ↓↑ 2. Beleid – bestaande uit a. de beleidsinhoud en ↔ b. het beleidsproces ↓↑ 3. Beleidseffecten Figuur 1: Het analysekader In dit rapport wordt de beleidstotstandkoming en de beleidsinhoud van het beleidsprogramma Ondernemerschap en Starters in de periode 1982-2003 gereconstrueerd. Deze facetten worden niet geëvalueerd. Daarbij wordt aandacht besteed aan het verband tussen de beleidstotstandkoming en de beleidsinhoud. Het beleidsproces en de beleidseffecten blijven buiten beschouwing: ze vormen indien van toepassing wel de context voor de reconstructie. 1.2 Methode Beleidstheorie In het hierboven beschreven analytische kader kunnen naar wens verscheidene theorieën worden ingevoegd om het empirisch materiaal (hier: beleidsdocumentatie en interviews) te beschrijven, verklaren en illustreren. Zo bezien is dit onderzoek een interpretatief onderzoek: het analysekader en de gebruikte theorieën worden gebruikt om te beschrijven, verklaren en illustreren. Dit analytische kader en de theorieën staan zelf niet ter discussie en worden niet gebruikt om hypotheses te genereren om deze vervolgens te toetsen. Overkoepelend wordt de beleidstheoretische methode gebruikt. Dit is de basis voor de analyse van zowel de beleidstotstandkoming als de beleidsinhoud. De beleidstheoretische methode is erop gericht de (al dan niet impliciete) onderliggende veronderstellingen die ten grondslag liggen aan het beleid te herleiden. Hiertoe wordt onderscheid gemaakt tussen drie relaties die bij elkaar genomen de beleidstheorie representeren: (1) de normatieve relatie, (2) de finale relatie, en (3) de causale relatie. De normatieve relatie bestaat uit normen en waarden, de finale relatie bestaat uit middelen en doelen, en de causale relatie bestaat uit oorzaken en gevolgen. Deze relaties zijn van toepassing op elk menselijk handelen en in het kader van dit onderzoek dus op alle drie de niveaus van het analytisch kader12. Beleid kan gezien worden als een samenstelling van verschillende handelingen waar al dan niet een centrale beleidstheorie aan ten grondslag ligt waarbij de invulling van de drie relaties al dan niet consistent met elkaar zijn. De beleidstheorie is het resultaat van de beleidsvoorbereiding en besluitvorming omtrent het beleid waarbij verschillende en soms deels tegengestelde veronderstellingen ten aanzien van het te voeren beleid met elkaar worden geconfronteerd. Onderzoek naar de consistentie, of algemener gesteld: de (wetenschappelijke) houdbaarheid van de beleidstheorie is een manier 12

Een introductie van de beleidstheoretische methode kan gevonden worden in Hoogerwerf en Herweijer (red.) (2008), Overheidsbeleid: een inleiding in de beleidswetenschap, Kluwer: Alphen a/d Rijn; of Blommestein et al. (red.) (1984), Handboek beleidsevaluatie: een multi-disciplinaire benadering, Samsom: Alphen a/d Rijn. Het was echter de Oostenrijkse econoom Ludwig von Mises die in Nationalökonomie de universeel geldige categorieën van het menselijk handelen formuleerde en integreerde in een methode die de sociale wetenschappen unificeert en methodologisch afscheidde van de natuurwetenschappen: de praxeologie. Zie: Mises, Ludwig von (1940), Nationalökonomie: Theorie Des Handelns und Wirthschaftens; heruitgegeven in een gereviseerde versie in 1949 met de titel Human Action: A Treatise on Economics door Yale University Press.

8

om het beleid te evalueren. In dit rapport wordt volstaan met de beschrijving en verklaring van de beleidstotstandkoming en de beleidsinhoud in termen van de drie relaties. In de reconstructie van de beleidstotstandkoming wordt de methode toegepast op een historisch proces, namelijk: het menselijk handelen met betrekking tot MKB- en ondernemerschapsbeleid. De historische invulling van de beleidstheoretische methode kan worden samengevat als: het op zorgvuldige wijze arrangeren van relevante historische feiten en het interpreteren van de relatie tussen deze feiten middels relevante theorieën uit de relevante onderzoeksgebieden teneinde een inzichtvol beeld te krijgen van de onderzochte periode. In de reconstructie van de beleidsinhoud wordt de beleidstheoretische methode toegepast op het beleid als theorie en specifiek de veronderstellingen die aan dat beleid ten grondslag liggen. De focus van deze reconstructie zal liggen op het verband tussen de beleidstotstandkoming en de ontwikkeling van de theoretische veronderstellingen van het beleid in de periode 1982-2003. Het beleidscyclus fasemodel Naast praxeologische categorieën van het menselijk handelen, waar beleidsvorming, implementatie en –uitvoering onderdeel van uitmaken, d.w.z.: categorieën die op al het menselijk handelen van toepassing zijn zoals: (schaarse) middelen, (subjectieve) doelen, oorzaak-gevolgrelaties, preferenties en keuze, opportunity costs, onzekerheid et cetera, bestaan er theoretische modellen en raamwerken die bepaalde deeldomeinen van het menselijk handelen in kaart brengen, maar waar de categorieën niet dezelfde status hebben als de praxeologische categorieën. Vaak zijn ze er wel van afgeleid. Zo wordt er in de bestuurskunde gebruik gemaakt van theoretische modellen en raamwerken die het beleid beschrijven en analyseren en die soms ook een prescriptief karakter hebben: ze beschrijven hoe het beleid zou kunnen worden ingericht. Een voorbeeld van zo'n theoretisch model is het fasemodel. Het fasemodel onderscheidt verschillende fasen die onderdeel uit kunnen maken van het beleidsproces. Deze fasen vormen een cyclus en bestaan uit de volgende deelfasen: (1) sociale problemen, (2) agendavorming, (3) beleidsvoorbereiding, (4) besluitvorming, (5) beleidsimplementatie, (6) beleidsuitvoering, (7) beleidsevaluatie, (8a) beleidsbeëindiging, (8b) agendavorming13. De in dit rapport beschreven reconstructie van de beleidstotstandkoming zal beperkt zijn tot het beschrijven van (1), (2), (3), (7), (8a) en (8b) – wanneer van toepassing. De sociale problemen – de ervaren discrepantie tussen waarden en normen, en de werkelijkheid – vormen de input van het beleid. Hierop volgt de agendavorming in het geval dat de sociale problemen nopen tot het maken van een beleid. Vervolgens vormen besluitvorming, beleidsimplementatie, beleidsuitvoering en beleidsevaluatie een kringloop die stap voor stap doorlopen kan worden. Het is moeilijk voorstelbaar dat een deelfase die

13

Uit: Akkers, Maike en Menno Fenger, Het beleidsproces in theorie en praktijk, In: Van Hoesel, Leeuw en Mevissen (red.) (2005), Beleidsonderzoek in Nederland, Koninklijke Van Gorcum: Assen. Akker en Mevissen baseren dit fasemodel weer op werk van Parsons en Hoogerwerf: Parsons, W. (1995), Public Policy: An introduction to the theory and practice of public policy, Edward Elgar: Cheltenham. Hoogerwerf, A., Inleiding, In: Hoogerwerf, A. & M. Herweijer (red.) (2003), Overheidsbeleid: een inleiding in de beleidswetenschap, Kluwer: Alphen a/d Rijn, pp. 17-35. De toevoeging van beleidsuitvoering en hiermee aangevende het onderscheid tussen beleidsuitvoering en beleidsimplementatie is van de schrijver dezes.

9

voorafgaat aan een volgende deelfase er vóór zou kunnen plaatsvinden14. Hoewel de verschillende deelfasen logisch lijken en te verantwoorden zijn, zijn ze geenszins noodzakelijk. Een beleidsproces zonder agendavorming of beleidsimplementatie lijkt onvoorstelbaar. In de praktijk komt het echter voor dat deze deelfasen impliciet worden uitgevoerd: er wordt weinig aandacht aan besteed. Dit vormt echter geen empirische weerlegging van het model omdat de deelfasen wel worden doorlopen doch op een weinig effectieve manier. Er worden geen natuurwetten geschonden als een werkelijk beleidsproces niet voldoet aan alle fasen van het fasemodel. De functie van het fasemodel is ook niet om te fungeren als een hypothesegenerator die getoetst dient te worden aan de werkelijkheid. De functie van het fasemodel bestaat uit het ordenen en interpreteren van een complexe verzameling historische feiten – wat een beleidsproces toch vaak is. Omdat de fasen uit het fasemodel de basisstructuur van het proces van ieder beleid vertegenwoordigen, is het ook raadzaam deze fasen expliciet in een beleidsproces te gebruiken. Dit wil niet zeggen dat ieder beleidsproces deze fasen ook expliciet en perfect doorloopt. Dit betekent ook niet dat het fasemodel als gevolg hiervan een onjuist weergave van beleidsprocessen zou schetsen dan wel onbruikbaar zou zijn voor een rationele analyse van beleid. Beleidsnetwerken Netwerken kunnen een ankerpunt vormen voor de analyse van complexe besluitvormingsprocessen in het openbaar bestuur c.q. in beleidsprocessen15. Een centraal uitgangspunt in de netwerkbenadering is het loslaten van het idee dat de (rijks)overheid in staat zou zijn beleids- en besluitvormingsprocessen in hoge mate te beïnvloeden,"(…) de werkelijke beslissingsmacht ligt decentraal".16 In het zogenaamde multicentrische model wordt een netwerk beschouwd als een verzameling van actoren die wederzijds van elkaar afhankelijk zijn; ze bezitten slechts vrijheid in gebondenheid17. Deze benadering sluit ook geen centrale besluitvormingsactor uit, zoals een staatssecretaris, een minister of een directeur van een directie binnen een ministerie. De noties van de netwerkbenadering – (1) wederzijds afhankelijke actoren die feitelijk de decentrale besluitvormers zijn, en (2) tegelijkertijd de mogelijkheid van het bestaan van een formele centrale besluitvormer – zijn op het eerste gezicht niet in strijd met de ontwikkelingen in het beleidsveld ten aanzien van het beleidsprogramma Ondernemerschap en Starters in de periode 1982-2003. In die periode vond een omslag in het beleid plaats waarbij vele actoren die informele beslissingsmacht en besluitvormingsmacht hadden in het aankaarten van sociale problemen en het verschaffen van input voor het agenderen van deze problemen, deze macht verloren (hierover later meer). De netwerkbenadering sluit voorts aan op de waarneming dat het beleid in dit beleidsveld niet slechts via formele lijnen tot stand kwam, maar via spontane netwerkverbanden18 die niet altijd of in het geheel niet formeel waren vastgelegd. De notie dat op deze wijze instituties ontstaan waarvan de kennis niet expliciet, formeel en voor de hand ligt maar impliciet, informeel en onderzocht dient te worden is een bruikbaar startpunt ter beschrijving, analyse en interpretatie van de totstandkoming van het beleidsprogramma. Klijn definieert beleidsnetwerken als "(…) min of meer stabiele patronen van sociale relaties tussen wederzijds afhankelijke actoren, die zich formeren rondom beleidsproblemen en/of clusters van middelen en die worden gevormd, in stand gehouden en veranderd door reeksen van spelen"19. Dit concept is waardevol voor de analyse van het fenomeen van de 14

Uitgezonderd de beleidsevaluatie. Het is immers mogelijk een zogenaamde ex ante evaluatie uit te voeren. Een ex ante evaluatie zou indien gewenst ook tot de beleidsvoorbereiding gerekend kunnen worden. 15 Klaassen, Hendrik Leonardus (1995), Besluitvorming in afhankelijkheid: over de rol van de procesarchitect bij overheidsprojecten, Eburon: Delft. 16 Ibid., p. 91 e.v. 17 Ibid., p. 93. 18 Pionier in de sociaal-wetenschappelijke complexiteitstheorie Friedrich von Hayek zou hier spreken van spontaneous orders. 19 Klijn, Erik-Hans (1996), Regels en sturing in netwerken: de invloed van netwerkregels op de herstructurering van naoorlogse wijken, Eburon: Delft, p. 47.

10

totstandkoming van het beleidsprogramma Ondernemerschap en Starters, aangezien beleidsnetwerken zeker deel hebben uitgemaakt van de totstandkoming en ontwikkeling van het programma en het een verklaring (lees: een van de vele verklaringen) kan vormen waarom het programma zich heeft ontwikkeld zoals zij dat gedaan heeft. Net als het fasemodel is de netwerkbenadering een verklaringsmodel, ten behoeve van de verklaring en illustratie van een verzameling historische feiten. Het zijn geen voorspellingsmodellen; het is een generator van mogelijke antwoorden op de vraag "welke feiten zullen er in de toekomst plaatshebben en hoe zullen deze zich aan elkaar relateren?" De claim van voorspelbaarheid is in de sociale wetenschappen onhoudbaar vanwege het bestaan van menselijke keuze. Mensen kunnen immers te allen tijde van gedachte veranderen.

11

2. Reconstructie van de beleidstotstandkoming en de beleidsinhoud 2.1 Introductie In de periode 1982-2003 werden door het ministerie van Economische Zaken zes beleidsnotities uitgebracht waarin het MKB-beleid wordt uiteengezet. Deze notities zijn achtereenvolgens: Het MKB-beleid in Hoofdlijnen (1982a), Beleid inzake het starten van een (eigen) bedrijf of "Startersnotitie" (1982b)20; Ruim Baan voor Ondernemen – Beleid voor het Midden- en Kleinbedrijf in nieuw perspectief (1987); Werk door Ondernemen (1995); De Ondernemende Samenleving: meer kansen, minder belemmeringen voor ondernemerschap (1999)21; In Actie voor Ondernemers (2003). Vier notities kwamen tot stand in een periode van laagconjunctuur: Het MKB-beleid in Hoofdlijnen, de Startersnotitie, Werk door Ondernemen en In Actie voor Ondernemers. De drie resterende notities, Ruim Baan voor Ondernemen, Klaar voor de Start?en De Ondernemende Samenleving kwamen uit in een periode van economische hoogconjunctuur. De periode kende (de politieke dynamiek in het jaar 1982, dat feitelijk drie verschillende kabinetten kende, buiten beschouwing gelaten), zeven kabinetten: Lubbers I, II en III, Kok I en II, en Balkenende I en II. Er stonden acht ministers van Economische Zaken aan het roer: Van Aardenne, De Korte, Andriessen, Wijers, Jorritsma-Lebbink, Heinsbroek, Hoogervorst, en Brinkhorst. Deze ministers werden vergezeld door acht staatssecretarissen: Van Zeil, Heerma, Evenhuis, Bukman, Van Rooy, Van Dok-Van Weele, Ybema en Wijn. Tevens waren er vijf secretarissen-generaal die hun functie vervulden aan de ambtelijke top van ditzelfde ministerie: Rutten, Geelhoed, Van Wijnbergen, Bruinsma, en Oosterwijk. Het beleidsprogramma Ondernemerschap en Starters kende de volgende hoofddoelstellingen, tussendoelstellingen en beleidsmiddelen:

20

De Startersnotitie is een spin-off gericht op zelfstandig ondernemerschap van de MKB-notitie Het MKB-beleid in Hoofdlijnen (EZ, 1982a). 21 Met als voorloper de discussienota Klaar voor de Start? (1998).

12

1982 Oplossen werkloosheids probleem.

1987 Economische groei, werkgelegenhei d en economische structuur22.

(Operationeel) tussendoel beleidsprogramma

Het bevorderen van zelfstandig ondernemersch ap.

Voorwaarden scheppend zijn en ondernemerszin aanwakkeren.

Middelen t.b.v. hoofddoelstelling

Beleidsinstrum enten gericht op het faciliteren van zelfstandig ondernemersch ap verdeeld in zes categorieën23.

Beleid ter bevordering van de oprichting, instandhouding en groei van (potentieel) levensvatbare ondernemingen in het MKB.

Notitie Hoofddoelstelling beleidsprogramma

1995 Creëren van werkgelegenhei d voor de groeiende groep mensen die de arbeidsmarkt (zullen) betreden. Het bevorderen van zelfstandig ondernemersch ap.

Fiscaal Beleid; Verminderen regeldruk; Kwaliteit ondernemersch ap; en Financiering.

1999 Bereiken van een 'ondernemende samenleving' – gedefinieerd als de in "(Operationeel) tussendoel beleidsprogramma " aangegeven zaken. Toegankelijke markt(ordening); Minder maar betere regelgeving; en Productief economisch klimaat;  Minder belemmeringen & meer kansen voor ondernemerschap. Instrumentenpakke t in acht categorieën.

2003 Het op peil brengen van de concurrentiekrac ht: economische groei (via het verhogen van de economische dynamiek). Het bevorderen van het aantal startende ondernemers en het faciliteren van goede prestaties van bestaande bedrijven. Drie actieplannen, te weten het Actieplan Start, Groei en Bedrijfsoverdrac ht en beëindiging.

Tabel 1: Overzicht doelen en middelen van het programma Ondernemerschap en Starters in de periode 19822003. Bron: Kuiper en Wennekers (2009).

Elk van de vijf notities kent een specifiek thema. In De Startersnotitie was het thema (potentiële) starters en zelfstandigen en dan vooral vanuit een uitkerings- en werkloosheidsperspectief. In Ruim Baan voor Ondernemen stond de herijking van het MKBinstrumentarium op de voorgrond. In Werk door Ondernemen stonden de onbenutte potenties van ondernemerschap ten aanzien van werkgelegenheid centraal. In De Ondernemende Samenleving was het de ondernemende samenleving die de centrale kapstok was waaraan het MKB en ondernemerschapsbeleid werd opgehangen. In In Actie voor Ondernemers stond een verzameling aan knelpunten ten aanzien van ondernemerschap centraal. Elk van de beleidsnotities is in thematisch opzicht uniek. Ook zijn de notities geproduceerd door verschillende personen, met andere bewindvoerders aan het roer, in een andere tijd, in een andere sociaal-economische context et cetera. Dus is het zaak van te voren niet te veel lineaire en progressieve24 vooronderstellingen ten aanzien van het geheel aan beleidsnotities te hebben. Omdat niets vanzelf gaat en de formulering van beleid altijd het resultaat is van 22

Er "(…) wordt een voorwaardenscheppend MKB-beleid gevoerd, met als doel de ondernemingszin in onze samenleving aan te wakkeren door bevordering van de oprichting, instandhouding en groei van (potentieel) levensvatbare ondernemingen in het MKB" (EZ, 1987, p. 31). 23 (1) Voorlichting, advisering en begeleiding, (2) vestigingswetgeving en opleidingen, (3) Bedrijfshuisvesting, (4) Fiscale aspecten en sociale verzekeringen, (5) Financiering en vermogensbehoefte en (6) Steun aan startende ondernemers in de inkomenssfeer. 24 Het idee dat naarmate de tijd vordert de input en output van beleid als vanzelf beter wordt en het idee dat elk beleid of elke beleidsnotitie die na een bepaalde beleidsnotitie volgde ook de kennis en kunde van die beleidsnotitie als vanzelf heeft geïnternaliseerd. Ten eerste gaan zaken nooit vanzelf maar zijn zij het (al dan niet indirecte) gevolg van menselijk handelen. Ten tweede is de genoemde vooruitgang vaak niet het geval. De genoemde ideeën worden ook wel The Whig Theory of the History of Science genoemd, o.a. in Rothbard (1995).

13

menselijk handelen is het interessant te achterhalen wat de oorzaak was van de gekozen thematiek in de drie genoemde beleidsnota's. Een van de mogelijk verklaringen kan gevonden worden in Kuiper en Wennekers (2008) in de vorm van de conjunctuurhypothese ten aanzien van het MKB en Ondernemerschapsbeleid: in periodes van hoogconjunctuur zal het beleid meer offensief van aard zijn, terwijl in laagconjunctuur op het gebied van ondernemerschapsbeleid relatief meer defensief beleid wordt gevoerd in de vorm van bezuinigingen en loonmatiging.25 Deze hypothese werd ingegeven door de analyse van de nieuwjaarsartikelen van de secretarissengeneraal van het ministerie van Economische Zaken in de periode 1980-2008. Op hiervoor genoemde wijze geformuleerd is de hypothese makkelijk gefalsificeerd. Immers, in 1995 was er sprake van een hoge werkloosheid met een lage economische groei en toch werd er veel offensief fiscaal beleid voorgenomen, gericht op het MKB en ondernemerschap. Aan de andere kant, in 1987 was er sprake van relatieve hoogconjunctuur maar werden er in de beleidsnotitie veel mitsen en maren gesteld aan het MKB en ondernemerschapsbeleid. Dit beleid mocht toch zeker niet ten nadele zijn van de economie als geheel. Dit criterium is door die notitie heen strak doorgevoerd. Ruim Baan voor Ondernemen was niet zo offensief ten opzichte van eerder beleid, terwijl de conjunctuurhypothese anders 'voorspelt'. De reden van het falen van de conjunctuurhypothese is dat, naast dat er vele (soms tegengestelde, soms elkaar versterkende) causale relaties tegelijkertijd spelen, een studie van beleidsnotities slechts een beperkt beeld kan geven van de zogenaamde normatieve causale relaties in een beleidsveld. Een onderscheid dat nog wel eens wordt gemaakt zoals in Chen (1990) is die tussen de zogenaamde normatieve en descriptieve causale modellen die van toepassing zijn op beleidsprogramma's. Een normatief causaal model beschrijft hoe de beleidsmakers denken dat het programma werkt in de zin van causale relaties van oorzaak en gevolg. Een descriptief model beschrijft de causale relaties zoals ze daadwerkelijk zijn. De uiteenzetting van het normatieve causale model beschrijft de inhoudelijke overwegingen van de beleidsmakers en kan de status quo alsmede veranderingen in het programma mogelijk beter verklaren dan het descriptieve causale model. Het descriptieve causale model geeft mogelijk meer inzicht in de daadwerkelijke effecten van het beleid, omdat deze effecten in principe losstaan van de wijze waarop een beleidsmaker erover denkt. Omdat een studie van de beleidsnotities en andersoortige documentatie niet voldoet voor een analyse van het normatieve causale model in een beleidsprogramma zijn er ten behoeve van dit rapport een tiental interviews afgenomen met beleidsmakers en andersoortige beleidsbetrokkenen – belangenorganisaties, organisaties uit het MKB-instrumentarium en brancheverenigingen. In wat volgt zullen de bevindingen en gevolgtrekkingen ten aanzien van de beleidsnotitiestudie van de interviews worden gepresenteerd. Allereerst op programmaniveau, in deel 3 t/m 6 op beleidsthema. 2.2 Actoren in het beleidsnetwerk MKB en Ondernemerschap Vele actoren kunnen worden gerekend tot de beleidstotstandkoming c.q. het beleidsnetwerk (zie bijlage 1). Hier wordt het onderscheid gemaakt tussen 'internen' en 'externen'. Internen zijn de actoren binnen het ministerie van Economische Zaken zoals de minister – die politiek verantwoordelijk is voor het beleid – de staatssecretaris, de secretaris-generaal, de directeur van de directie MKB en/of Ondernemerschap26 en de beleidsmakers. De externen zijn de 25

Het is natuurlijk maar de vraag in hoeverre loonmatigingen en bezuinigingen als ‘defensief’ beleid kunnen worden gekenschetst, daar zij gericht zijn op het herstellen of bevorderen van de lange termijn concurrentiekracht van de economie als geheel. In deze context zou werkgelegenheidsbeleid ten faveure van loonmatigingen en bezuinigingen eerder in aanmerking komen voor het label ‘defensief’. In de huidige context wordt echter verwezen naar ‘defensief’ en ‘offensief’ beleid in de context van het beleid gericht op het MKB. In die zin zouden loonmatigingen en bezuinigingen náást generiek werkgelegenheidsbeleid – zoals gesubsidieerde banenprojecten – als ‘defensief’ kunnen worden geschouwd. Beleid gericht op de de ondernemerschapsfunctie zoals kennis en vaardigheden (arbeid), financieel beleid (kapitaal) en het verminderen van wet- en regelgeving (ondernemingsklimaat) wordt in deze context wel als ‘offensief’ beleid beschouwd. 26 Het MKB en Ondernemerschapsbeleid viel in de periode 1982-2003 onder verschillende directies die verschillende malen van naam en functie (binnen het departement) zijn veranderd.

14

organisaties uit het MKB-instrumentarium, actoren uit andere departementen dan het ministerie van Economische Zaken (vooral actoren uit het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en het ministerie van Financiën hebben een substantiële rol gespeeld bij de totstandkoming van het beleid) en Tweede Kamerleden. Ten tijde van de Vestigingswet waren de actoren binnen het MKB-instrumentarium naast uitvoerders van het beleid tevens belanghebbende. Het moderniseringsproces van de Vestigingswet wat de facto een afschaffing van de wet in fasen, en betekende tevens een (gedeeltelijke) afschaffing van de belangenrelatie tussen EZ en het instrumentarium. Het MKB-instrumentarium bestaat zowel uit private als publieke organisaties met een tijdelijke dan wel bij wet ingestelde overheidstaak. De belangenorganisaties, waar het KNOV, het NCOV (nu MKB-Nederland), het VNO, het NCW (nu: VNO-NCW) en de brancheverenigingen de belangrijkste spelers zijn, hebben aantoonbaar – zoals zal blijken – invloed gehad op de totstandkoming van het beleid. Daarbij liepen voor de afschaffing van de Vestigingswet via het instrumentarium subsidiestromen richting het KNOV en het NCOV (VNO en NCW, later VNO-NCW, heeft nooit direct dan wel indirect subsidie ontvangen). Voorts zijn er nog de vanuit de overheid ingestelde adviesorganisaties en planbureaus zoals de SER en de WRR. Aan de laatste zijn het CPB, SCP, PBL en het CBS verbonden. Er is gekozen voor een benadering waarbij de sleutelactoren zijn bestudeerd middels documentanalyse en/of het afnemen van interviews. Hierbij is de focus komen te liggen bij de beleidsmakers c.q. penvoerders van de vijf beleidsnotities en enkele sleutelactoren bij de belangenorganisaties. Hierbij is ook veel informatie vergaard ten aanzien van andere hiervoor genoemde actoren. Van deze informatie is omzichtig gebruik gemaakt omdat het uit tweede hand afkomstig is27. In de volgende paragrafen worden de achtergrond van de beleidstotstandkoming en de veronderstellingen van Ruim Baan voor Ondernemen en Werk door Ondernemen uiteengezet. In deze notities werd de basis gelegd voor elk van de vier thema's die in deel 3 t/m 6 worden besproken. In Ruim Baan voor Ondernemen werden de eerste stappen gezet naar meer offensief MKB- of ondernemerschapsbeleid; de daadwerkelijke omslag is gesitueerd in Werk door Ondernemen als gevolg van een substantiële lastenverlichting voor het MKB. De herijking van de vestigingswetgeving, de borgstellingsregeling en de beleidsinitiatieven ter bevordering van een ondernemerschapscultuur kennen hun oorsprong in Ruim Baan voor Ondernemen – hoewel het ondernemerschapscultuurthema tot volle wasdom komt in De Ondernemende Samenleving. 2.3 Achtergrond van de beleidstotstandkoming Ruim Baan voor Ondernemen In de beleidsnotitie Ruim Baan voor Ondernemen is het beleid ingedeeld in twee categorieën: (1) het integratiebeleid en (2) het functionele beleid. Dit onderscheid had zowel een beleidsinhoudelijke als een organisatorische achtergrond. Het integratiebeleid verenigt het algemene overheidsbeleid met de onderdelen die medebepalend zijn voor het omgevingsklimaat van het MKB en heeft als functie het op het MKB gerichte beleid in het algemene economische beleid te integreren28. De reden hiervan is dat in het algemene economische beleid "(…) in onvoldoende mate rekening wordt gehouden met de kenmerken en betekenis van het MKB"29. De integratietaak was formeel belegd bij de staatssecretaris; toentertijd de heer Evenhuis (VVD). De directie MKB (opgericht in 1986) was het uitvoeringsapparaat van de integratietaak. Het functionele beleid speelt in op de specifieke kenmerken van het MKB waarvoor apart beleid gewenst is, zoals bijvoorbeeld ten aanzien 27

Het gaat hier in eerste instantie niet om de betrouwbaarheid van de documenten en/of de respondenten ten aanzien van die andere actoren maar om de simpele notie dat deze documenten en/of respondenten niet dezelfde toegang tot de kennis omtrent de intenties en motivaties van die andere actoren hadden dan die andere actoren zelf. Hierdoor is informatie uit de tweede hand minder zeker ten aanzien van het hiervoor genoemde zogenaamde normatieve causale model; teneinde te achterhalen wat de beleidsmakers dachten voor wat betreft de werking van het programma. 28 EZ (1987), p. 8 en pp. 11-15. 29 Ibid., p. 32.

15

van kennis en financiering30, en die niet in het integratiebeleid past omdat het beleid geen algemeen karakter heeft – en dus ook niet volgt uit of een equivalent kent in het algemene economische beleid. De directie MKB bestond uit vier uitvoeringspoten: (1) het algemene MKB-beleid waarin de integratietaak werd uitgevoerd. Deze uitvoering bestond o.a. uit het onderhouden van contacten binnen EZ met andere directies en andere departementen zoals SZW en Financiën. (2) Financieringsbeleid zoals het Borgstellingsbesluit MKB (BBMKB). (3) De vestigingsgwetgeving en het ondernemersonderwijs. (4) Voorlichting en advisering. De laatste drie poten bestonden uit zogenaamd functioneel beleid, dat o.a. het specifieke startersbeleid omvat zoals onderwijsbeleid, vestigingsbeleid, beleid ten aanzien van de financiering en voorlichting en advisering van het MKB, technologiebeleid, beleid ten aanzien van toeleveren en uitbesteden van producten en diensten, en exportbeleid. De notitie bevat ook een evaluatie van het startersbeleid van de Startersnotitie (1982). Hieruit blijkt dat de onderwerpen uit het startersbeleid van die notitie grotendeels overeenkomen met de hiervoor genoemde onderwerpen van het functionele beleid. 2.4 Veronderstellingen onderliggend aan het beleid in Ruim Baan voor Ondernemen De beleidsmakers zagen drie expliciete beleidsproblemen en een verborgen beleidsprobleem ten tijde van Ruim Baan voor Ondernemen: (1) Er was te weinig dynamiek in het MKB en het MKB-beleid – er lag een focus op bestaande bedrijven; (2) Onbenutte potenties mede door het gebrek aan dynamiek en de karakteristieken (relatief sterke en zwakke punten) van het MKB – starters horen bij het beleidsprobleem vanwege het gebrek aan dynamiek: starters dragen bij aan meer dynamiek in het MKB; (3) Tekortschietende kwaliteit van ondernemers; de beleidsmakers zagen dat starters vaak slecht voorbereid waren, maar ook dat bestaande ondernemers tekort schoten: ze komen niet toe aan overheids- (wet- en regelgeving) en marktcompliance (een competitief product in de markt hebben); (4) Het verborgen beleidsprobleem lag in de gevestigde belangen in het MKB, het MKBinstrumentarium, brancheverenigingen en belangenorganisaties. De beleidsmakers zagen dat bijvoorbeeld de branchewereld en de belangenorganisaties niet zo bezig waren met starters. Dat werd gezien als hobbywerk van EZ en wetenschappers. In de branchewereld en bij de belangenorganisaties was men juist bezig met het belang van het bestaande MKB. De beleidsmakers wilden een verwerping van het zogenaamde zero-sum game-denken (het idee dat elke starter ten koste gaat van een bestaand MKB-bedrijf) bewerkstelligen en in plaats daarvan het positive-sum game-denken introduceren. De oplossing van het vierde beleidsprobleem werd als instrumenteel gezien voor het oplossen van de drie andere beleidsproblemen. De beleidsdoelstelling was om de gevestigde belangen te doorbreken. Deze doelstelling werd geoperationaliseerd door in te zetten op de functionele beleidsthema's. Hier lag de nadruk op de Vestigingswet en dan specifiek op de modernisering ervan, en op Voorlichting en Adviseringsbeleid en dan met name op het 'in de markt' zetten van het idee dat (zelfstandig) ondernemerschap een reëel alternatief was voor werknemerschap. In de beleidsproblemen dynamiek en onbenutte potenties werd ook een aanzet tot een oplossing gezien in de BBMKB. Voorlichting en Adviseringsbeleid moest het hoofd bieden aan de tekortschietende kwaliteit. Samenvattend was het doel van de notitie om tot meer en betere ondernemers te komen. De kwestie kwantiteit-kwaliteit werd ten tijde van Ruim Baan voor Ondernemen reeds in de beleidsfilosofie en de inzet van beleidsinstrumenten onderkend.

30

Ibid., p. 8 en pp. 15-18.

16

2.5 Achtergrond van de beleidstotstandkoming in Werk door Ondernemen De totstandkoming van de beleidsnotitie Werk door Ondernemen viel samen met het aantreden van het kabinet Kok I. Sinds het aantreden van het kabinet Lubbers III was de MKB-portefeuille bij de minister belegd. Dat was dus ook zo in het kabinet Kok I, in de persoon van Hans Wijers (D66). EZ c.q. de directie MKB was voor het aantreden van Kok I al bezig met een beleidsnotitie i.s.m. het Instituut voor het Midden- en Kleinbedrijf in het kader van het "MKB-aktieprogramma" dat in Ruim Baan voor Ondernemen in een meer planmatige vorm is opgezet. Terugkijkend zagen de beleidsmakers wel dat er een fundament onder de notitie miste – het was lastig om een coherent geheel van de notitie te maken. Uit het onderzoek i.s.m. EIM31 kwam onder andere naar voren dat starters en snelle groeiers een enorme bijdrage leverden aan de werkgelegenheid. Toen het kabinet Kok I aantrad met het motto "Werk, werk, werk" was de gewenste aansluiting op het voorgenomen kabinetsbeleid snel gevonden. Toen de genoemde koers van Werk door Ondernemen bekend was, gebeurde het volgende: in het regeerakkoord kwam er voor EZ opeens 700 miljoen gulden beschikbaar voor het MKB dat vooral via fiscale maatregelen zou moeten worden besteed32. Het algemene fiscale beleid was belegd bij het ministerie van Financiën, dus de vorm te geven fiscale beleidsmaatregelen t.b.v. het MKB lagen ook op hun beleidsterrein. In de productie van Werk door Ondernemen is dan ook de samenwerking gezocht tussen EZ (Wijers) en Financiën, in de vorm van staatssecretaris Vermeend. Toen de notitie bijna voltooid was kwam deze onder de aandacht (vanwege de werkgelegenheidsaspecten in het MKB waarop de notitie wilde inspelen) van de toenmalige minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, waarna het Arbeidsbeleid in het algemene MKB-beleid "Ruimte voor ondernemerschap"33 werd ingevoegd. Oftewel, de oplopende werkloosheid34 noopte het kabinet Kok I een economisch beleid te voeren dat gericht was op het terugdringen van de werkloosheid en het creëren van werkgelegenheid35. Deze beleidsdoelstellingen werden geoperationaliseerd in Werk door Ondernemen met de bevindingen uit het onderzoek van de hoofdafdeling Ondernemerschap en MKB (directoraat-generaal Economische Structuur) i.s.m. EIM, waaruit bleek dat starters en snelle groeiers (de zogenaamde gazellen) veel werkgelegenheid creëerden. Het gevolg was dat de in Ruim Baan voor Ondernemen prominent aanwezige clausule dat beleid dat ten goede kwam aan het MKB niet ten koste zou gaan van de economie als geheel verdween, en aandacht voor cultuur (in de vorm van voorlichting en onderwijs) op de achtergrond verdween. In Ruim Baan voor Ondernemen was dit nog het belangrijkste speerpunt. Werk door Ondernemen is door de bewindspersonen (Wijers, Vermeend, Melkert) getrokken en die gingen het voorgenomen beleid ook in het land uitleggen in spreekbeurten. 2.6 Veronderstellingen onderliggend aan het beleid in Werk door Ondernemen Outputdoelstellingen zijn lastig te formuleren en na te gaan met betrekking tot het MKBbeleid, aldus de beleidsmakers. Ad Melkert zei ooit in de Tweede Kamer, zo memoreerde een van de geïnterviewde beleidsmakers, dat een stijgend of dalend aantal ondernemers van vele 31

Zie de bijlage in de notitie Werk door Ondernemen, pp. 23-27. Dit vanwege de slechte ervaringen met subsidies die qua uitvoering vaak lastig en complex zijn en vaak leiden tot de opbouw van instituties die lastig op te heffen zijn en een eigen leven (door eigen belangen – het uitvoeringsapparaat als doel op zich) kunnen gaan leiden. 33 Werk door Ondernemen, §3.2, pp. 13-17. 34 Zie bijvoorbeeld Macro Economische Verkenning (MEV) 2008: http://www.cpb.nl/nl/data/mev2008/. 35 Met het terugdringen van de werkloosheid wordt hier bedoeld de gesubsidieerde banen die onder minister van SZW Melkert werden ingevoerd, met het creëren van werkgelegenheid worden hier o.a. de initiatieven uit Werk door Ondernemen bedoeld. Het creëren van werkgelegenheid hoeft niet per se een (even grote) daling van de werkloosheid tot gevolg te hebben omdat de nieuw gecreëerde arbeidsplaatsen kunnen worden ingevuld door personen die al een arbeidsplaats vervulden. Het terugdringen van de werkloosheid hoeft ook niet te betekenen dat er per saldo meer werkzame personen in de economie bestaan. Immers, gesubsidieerde arbeidsplaatsen of gesubsidieerde starters, bestaande bedrijven in de ‘lagere’ regionen van de (arbeids)markt kunnen bestaande arbeidsplaatsen en bedrijven verdringen. In de ondernemerschaponderzoeksliteratuur noemt men dit ‘displacement’, dat van toepassing is op zowel micro als macroniveau: zie o.a. Carree en Thurik (1996; 1999). 32

17

factoren afhankelijk is; terwijl het CPB zogezegd precies kan berekenen hoeveel banen het verlagen van de BTW met een tiende procent oplevert. De vraag of en in hoeverre voorlichting, de startersfaciliteit in de BBMKB of de startersaftrek het aantal startende ondernemers beïnvloedt, daarop is het antwoord lastig te geven. Kwalitatief kun je wel suggereren dat deze instrumenten in een kosten-batenanalyse een positief effect hebben op het aantal starters, maar kwantificeren wat het uiteindelijke effect is kon niet, aldus de beleidsmakers. Het idee is dan instrumenten logisch te laten aansluiten op de doelgroepen en deze de goede richting op te sturen. Er is getracht consistentie tussen de maatregelen te bereiken. Deel van die consistentie was de oorzaak-gevolgrelaties in ogenschouw te nemen. De beleidsmakers gebruikten echter geen expliciet model waarin alle determinanten van ondernemerschap en de invloed van de instrumenten op die determinanten in kaart waren gebracht. Impliciet was er wel de afstemming tussen de veronderstelde oorzaak-gevolgrelaties en de instrumenten. De belangrijkste knelpunten die aangrijpingspunten waren van het beleid waren het stafmanco en het probleem dat kleine ondernemers/starters lastig financiering kunnen krijgen van de banken. Er werden in en naast Werk door Ondernemen ook veel knelpunten aangekaart die te maken hebben met het toenmalige bestaande beleid en dan met name het vermindering regeldruk-beleid, zoals de modernisering vestigingswetgeving voor starters en deregulering (Winkelsluitingswet naar Winkeltijdenwet en de Nieuwe Mededingingswet in plaats van de Wet Economische Mededinging) voor ondernemerschap in het algemeen. Dit zijn allemaal initiatieven die tegengesteld zijn aan het vroegere beschermende beleid t.a.v. het bestaande MKB. De beleidsmakers denken nu terugkijkend op toen dat de intensivering van het bestaande beleid op andere vlakken en dan met name in de fiscale sfeer wel heeft bijgedragen aan de acceptatie van de deregulering en deïnstitutionalisering van het beschermende MKB-beleid. Visie op andere beleidsnotities De eerste tekenen van een omslag van defensief naar offensief beleid wordt door de beleidsmakers van Werk door Ondernemen in Ruim Baan voor Ondernemen gezien. Dit uit zich in minder specifieke MKB-maatregelen en meer algemeen beleid dat voor het MKB positief uitpakt – het integratiebeleid. Thema's als deregulering en administratieve lasten kwamen toen meer op de voorgrond en werden geagendeerd. In Ruim Baan voor Ondernemen werden ook de instrumenten en het instrumentarium, die feitelijk waren gericht op het beschermen van het bestaande MKB zoals de vestigingswetgeving, herijkt. Een contrast tussen Werk door Ondernemen en Ruim Baan voor Ondernemen bestaat uit de tegenstelling tussen de beleidsfilosofische fundering van de notities en de beschikbare financiële middelen voor het MKB-beleid. In Ruim Baan voor Ondernemen kwam 25 miljoen gulden beschikbaar waarvan 15 miljoen uit een interne herschikking van onder andere het directoraat-generaal Industrie en Diensten moest komen. Daarbij was de notitie vrij lijvig onderbouwd, inclusief bijlagen van meer dan 100 pagina's.36 Werk door Ondernemen had naar de mening van de beleidsmakers van Werk door Ondernemen een minder sterke beleidsfilosofische fundering37, terwijl er juist 700 miljoen gulden beschikbaar kwam voor het MKB-beleid. 2.7 Bevindingen ten aanzien van de specifieke karakters van de beleidsnotities In deze paragraaf worden de specifieke karakters van de Startersnotitie, Ruim Baan voor Ondernemen, Werk door Ondernemen, De Ondernemende Samenleving, en In Actie voor Ondernemers uiteengezet.

36

Zie Ruim Baan voor Ondernemen, p. 5. Wat niet wil zeggen dat er in de beleidsfilosofie geen continuïteit bestaat tussen Ruim Baan voor Ondernemen en Werk door Ondernemen (zie elders in deze paragraaf). Echter, als er veel geld beschikbaar is voor beleid dan is er minder noodzaak het beleid intensief te funderen en/of te verdedigen teneinde bijvoorbeeld in de ministerraad meer financiële middelen te verkrijgen voor – in dit geval – het MKB-beleid. 37

18

Waarom was de Startersnotitie slechts gericht op het bevorderen van starters vanuit een uitkering, een doelgroep die wel de minst geschikte lijkt voor het succesvol opstarten van een nieuwe onderneming? Dit is gelegen in de beleidsfilosofie ten aanzien van het MKB-beleid van het integratie- en functionele beleid dat in de jaren '80 in zwang was op het ministerie van Economische Zaken. Vanwege de omslag in de kijk op de economie – van vraageconomie naar aanbodeconomie – en de rol van beleid hierin, de professionalisering in het overheidsapparaat, de slechte ervaringen met specifiek beleid gericht op bedrijven met name in de subsidiesfeer, en de groeiende complexiteit dat de uitvoering van het beleid impliceerde heerste bij het ministerie van EZ het idee dat zij alleen algemeen beleid zou moeten vormen en uitvoeren en af moest van de vele specifieke maatregelen. Als er al specifieke maatregelen genomen moesten worden dan zouden deze zeker niet slechts ten faveure van de doelgroep mogen zijn en ten nadele van de samenleving als geheel. Als men welvaart herdistribueert waarbij een indirect neveneffect is dat de ontvanger ontzien wordt van de tucht van de markt dan leidt dit tot netto-welvaartsverlies38. De werkloosheidsproblemen waren begin jaren '80 groot en dus werd beleid ten aanzien van het bevorderen van zelfstandig ondernemerschap onder werklozen als een vorm van specifiek beleid gezien dat aan het genoemde criterium voldeed. Waarom was het beleid in Ruim Baan voor Ondernemen zo gebonden aan het voorbehoud dat het MKB niet bevoordeeld mocht worden ten koste van andere groepen en/of de economie als geheel? Wat was de achtergrond van dat voorbehoud? Economische theorie? De reden is tweeërlei. Enerzijds waren er de sociaal-economische ontwikkelingen en ervaringen uit het verleden met specifiek beleid. Anderzijds was het wel degelijk ook een deel van de beleidstheorie. Dat wil zeggen: beleid gericht op specifieke groepen werd in sommige (in de praktijk in de meeste) gevallen als negatief voor de economie als geheel gezien. Een achterliggende verklaring voor dit denken was het idee dat economisch beleid dat feitelijk langs de lijnen van de belangen binnen het MKB en tussen het MKB en het grootbedrijf niet productief was. Daarbij begon binnen het beleidsapparaat het idee dat het MKB niet zwak, ziek en misselijk was opgeld te doen: het MKB kan prima haar eigen broek ophouden. Hierachter zat de gedachte dat het MKB een essentiële functie vervulde en vervult in een moderne economie3940. Dit idee kreeg vorm binnen het ministerie van EZ na 1982, toen beleidsambtenaren als Johan van der Tuin en Bas Sepers bij de toenmalige directie Integratie, Voorlichting en Gewestelijke Aangelegenheden terechtkwamen en wordt geïllustreerd door Ruim Baan voor Ondernemen (1987) waarin weliswaar een duidelijk voorbehoud aan specifiek MKB wordt gesteld, maar waarin tevens de modernisering (met als semi-impliciete beleidsdoelstelling de afschaffing) van de vestigingswetgeving en de herijking van de BBMKB wordt uiteengezet. Hoe komt het dat de filosofie van het integratie- en functionele beleid uit Ruim Baan voor Ondernemen in Werk door Ondernemen verdwenen is en evenzo het in Ruim Baan voor Ondernemen prominent aanwezige en strikt doorgevoerde voorbehoud? 38

Dit laat de negatieve gevolgen van welvaartsherdistributie an sich, in de vorm van negatieve aanbodeffecten van belasting en het idee dat kapitaal het beste kan worden ingezet door de oorspronkelijke eigenaar, nog buiten beschouwing. Binnen beschouwing geacht is elke herdistributie van welvaart in eerste instantie een negative-sum game. 39 In Op Maat van het Midden- en Kleinbedrijf (WRR, 1987) wordt deze functie van het MKB ook gezien. Echter wordt het gegeven gekoppeld aan het verdwijnen en het dreigen te verdwijnen van het MKB (een Schumpeteriaanse Mark II – economies of scale is de determinerende factor in het succes van een bedrijf – gedachte) en zij impliceert defensief beleid ten faveure van het bestaande MKB en niet offensief beleid ten nadele van bestaande instituties die barrières vormen voor potentiële toetreders en dus de dynamiek van het MKB. 40 Zie ook: Van der Tuin, J. (1982), Plaats en toekomst van het MKB, Economisch Statistische Berichten (ESB), jaargang 67, nummer 3381. Een vrij duidelijke verwijzing naar Plaats en Toekomst van de Nederlandse Industrie (WRR, 1980), waar een visie op de plaats en toekomst van het MKB ontbrak. Op Maat van het MKB (WRR, 1987) ontvouwde wel een visie op het MKB en implicaties voor beleid.

19

Er kan in Werk door Ondernemen wel onderscheid worden gemaakt tussen beleid dat de belangen en kenmerken van het MKB integreert in het algemene economische beleid en beleid dat specifiek en exclusief op de kenmerken van het MKB inspeelt. Echter, dit is niet de centrale beleidsfilosofie van de notitie. Werk door Ondernemen gaat uit van een groeifasemodel, dat wil zeggen dat het beleid is gecategoriseerd naar de fase waarin de doelgroep van het beleid zich bevindt. Er wordt onderscheid gemaakt tussen beleid dat gericht is op (1) ondernemerschap in het algemeen, (2) starters, en (3) (door)groeiers. Het beleid gericht op verschillende facetten van (de) ondernemerschap(sfunctie) kan eenvoudig terug in het integratiebeleid of het functionele beleid worden ingedeeld. Een aanvullende reden en verklaring van het verdwijnen van de dichotomie in de beleidsfilosofie is het gegeven dat binnen de organisatie van de MKB-directie het onderscheid niet meer werd gemaakt. Het in Ruim Baan voor Ondernemen strikt doorgevoerde voorbehoud dat het functionele beleid het MKB niet mocht bevoordelen ten koste van de economie als geheel verdween onder invloed van het "positive-sum game"-denken en het gegeven dat ten tijde van Werk door Ondernemen plotseling zoveel financiële middelen beschikbaar waren dat er minder noodzaak was tot het rationeren van deze middelen ten behoeve van het beleid. Waarom mist het cultuurbeleid dat mede gericht was op het bevorderen van een meer ondernemende cultuur in Werk door Ondernemen in tegenstelling tot Ruim Baan voor Ondernemen? Het expliciete cultuurbeleid is in Werk door Ondernemen verdwenen. Er wordt wel beleid beschreven op het beleidsveld voorlichting en advisering. Het gebrek aan cultuurbeleid in Werk door Ondernemen kan worden verklaard middels hetzelfde principe als dat het onderscheid tussen integratie- en functioneel beleid verviel: het beleid behoefde minder onderbouwing ten behoeve van het verkrijgen van financiële middelen. Ook werd cultuurbeleid gezien als soft beleid dat weinig directe en zichtbare resultaten oplevert. De resultaten zijn vooral theoretisch: het is lastig concrete fenomenen te relateren aan het beleid – iets dat overigens in bepaalde mate voor elk overheidsbeleid geldt. Voorts is cultuurbeleid vooral gericht op de langere termijn, omdat het inspeelt op de verandering en het veranderen van sterk ingebedde instituties zoals de sociaal-maatschappelijke visie op ondernemerschap of min of meer vastgeroeste gedragspatronen als gevolg van bepaaldheid en/of beleid. In het eerste geval wordt bedoeld de negatieve visie op ondernemerschap. In het twee geval wordt bedoeld het idee dat als ondernemerschap (mede) sterk afhangt van het beroep van ouders, familie, of kennissenkring een transitie naar meer ondernemers in een populatie met weinig ondernemers langzaam gaat; in tweede instantie wordt bedoeld dat het handelen van individuen onder andere afhankelijk is van de perceptie en ervaringen met instituties: hoewel het wegnemen van belemmeringen om te ondernemen en het bevorderen van een ondernemingsklimaat middels meer offensief beleid op de ondernemersfunctie, het wegnemen van wet- en regelgeving en administratieve lastendruk, fiscale lastendruk en externe belemmeringen tot het verkrijgen van financiering bijdraagt aan een verandering van de perceptie en ervaring met belemmerende instituties, betekent dit niet dat dit een radicale snelle verandering hoeft te zijn. Waarom is het beleid in Werk door Ondernemen vooral instrumenteel voor het oplossen van een werkloosheidsprobleem? Het kabinet Kok I wilde voortvarend het werkloosheidsprobleem aanpakken. Hierbij werd ingezet op de bekende gesubsidieerde banen vanuit het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid – de zogenaamde Melkertbanen. Tevens werd er via het ministerie van Economische Zaken ingezet op een lastenverlichting voor het bedrijfsleven en specifiek een fiscale maatregelenpakket ten behoeve van het midden- en kleinbedrijf vanwege het gegeven dat het MKB de banenmotor van de Nederlandse economie is.

20

Komt de beleidsfilosofie van De Ondernemende Samenleving uit het beleidsapparaat zoals bij Ruim Baan voor Ondernemen, of is zij een voorzetting van de trend dat beleidsnotities door de politiek, zoals ministers, wordt getrokken? Ruim Baan voor Ondernemen kwam uit het apparaat, de rationalisering van het beleid specifiek en de professionalisering van overheid in het algemeen leidde ertoe dat het in de loop van de decennia als gevolg van het MKB-beleid gegroeide instrumentarium als een knelpunt voor de groei en dynamiek voor het MKB en de Nederlandse economie als geheel werd beschouwd. Werk door Ondernemen is door de ministers van SZW en EZ en de staatssecretaris van Financiën getrokken. De Ondernemende Samenleving kwam uit het beleidsapparaat, in de discussienota Klaar voor de Start (1998) werd op basis van bijeenkomsten van EZ met bedrijven een voorzet gegeven voor beleid dat de knelpunten in het MKB en het ondernemerschapsklimaat het hoofd moesten bieden. De branche- en werknemersorganisaties zijn bij de ontwikkeling van deze notities zelfs helemaal buitenspel gezet. In Actie voor Ondernemers kende dezelfde inhoudelijke aanpak maar in tegenstelling tot De Ondernemende Samenleving weer met inbreng van de branche- en werknemersorganisaties. Herman Heinsbroek, de toenmalige minister van EZ, werd door de beleidsmakers genoemd als belangrijke factor dat het beleid in In Actie voor Ondernemers zeer pragmatisch is – gericht op knelpunten voor de ondernemerschapsfunctie – en relatief veel beleidsacties (aanpassingen op bestaande beleidsinstrumenten) voorstelt ten opzichte van voorgaande notities. 2.8 Leerprocessen en de rol van onderzoek bij de beleidstotstandkoming en beleidsinhoud Als leren wordt geïnterpreteerd als de mate waarin het beleid onderhevig is aan verandering, al dan niet aan de hand van onderzoek en/of beleidsevaluaties, dan kan worden gesteld dat er in het programma Ondernemerschap en Starters in de periode 1982-2003 voortdurend geleerd is. De organisatorisch en qua financieel belang meest belangrijke beleidsinstrumenten zijn in de genoemde periode geëvalueerd, aangepast, of zelfs afgeschaft. De Vestigingswet representeerde tot ver in de jaren '80 een belangrijk – zo niet het belangrijkste – deel van het programma en is in de periode erna meerdere malen geëvalueerd, aangepast en uiteindelijk in 2007 afgeschaft. Ter bevordering van een meer ondernemende cultuur en verbetering van de ondernemersvaardigheden is er nieuw beleid voor in de plaats gekomen. Het financieel belang van de BBMKB is sinds de invoering in 1976 flink toegenomen en is uitgegroeid tot het gezichtsbepalende beleidsinstrument binnen het programma. Het financieel belang dat gemoeid is met fiscale stimuleringsmaatregelen is flink toegenomen en dan vooral vanaf midden jaren '90 ten opzichte van subsidiemaatregelen die niet noemenswaardig zijn toegenomen – maar zeker ook niet gedaald. Deze genoemde veranderingen zijn slechts een greep uit de veranderingen van beleidsmiddelen. De doelstellingen van het beleid zijn echter niet veranderd. Het beleid dient nog steeds ter bevordering van de algemene economische doelstellingen: economische groei en werkgelegenheid en vanaf midden jaren '90 ook dynamiek. Deze laatste generieke doelstelling van het economische beleid werd in Ruim Baan voor Ondernemen geoperationaliseerd als: "Het MKB-beleid heeft dan ook als doel de bevordering van de oprichting, instandhouding en groei van (in potentie) levensvatbare ondernemingen in het MKB door middel van een op MKB gericht voorwaardenscheppend beleid."41. De middelen zijn dus in de periode 1982-2003 voortdurend aangepast op dezelfde generieke doelstellingen. Het beleid is – zoals hierboven vermeld – offensiever geworden en meer gericht op de ondernemerschapsfunctie, door het ministerie Economische Zaken verstaan als die economische activiteiten die bijdragen aan de economische groei, werkgelegenheid en dynamiek van de Nederlandse economie. Ook is het financiële beleid voor 1988 en de vestigingswetgeving, die feitelijk voor een groot deel waren verworden tot beschermende instituties, gemoderniseerd en in het geval van de vestigingswetgeving zelfs afgeschaft. Los van de wenselijkheid en de invloed op de effectiviteit van het beleid als gevolg van deze afname van de invloed van belanghebbenden 41

EZ (1987), p. 10

21

en belangenorganisaties op het beleid, kan worden gesteld dat deze verandering in de operationalisatie van de generieke beleidsdoelstellingen in het MKB-beleid een leerproces is geweest. Een andere wijze om het leren in het beleid te bekijken is de wijze waarop wetenschappelijk onderzoek in de voorbereiding van nieuw en bestaand beleid wordt benut. Dit kan op vele verschillende wijzen. Enerzijds kan het bijvoorbeeld het geval zijn dat wetenschappelijk onderzoek constituerend is in de beleidsvoorbereiding; dat wetenschappelijke bevindingen of theorieën worden opgenomen in de veronderstellingen van het beleid. Anderzijds kan wetenschappelijk onderzoek slechts als confirmatie- en/of verificatiemiddel worden gebruikt. In dat geval wordt bepaald wetenschappelijk onderzoek slechts betrokken bij de beleidsvoorbereiding wanneer de theorieën en/of bevindingen parallel lopen met de veronderstellingen van de beleidsmakers en –betrokkenen of de wensen vanuit de politiek. Los van de vraag of wetenschappelijk onderzoek kan en moet bijdragen aan het constitueren dan wel toetsen van het beleid, moet worden opgemerkt dat beide nu meer het geval lijken dan decennia geleden. Dit blijkt bijvoorbeeld uit het instellen van het doorlopend EIM-onderzoeksprogramma vanaf 1988. Ook is het gelegen in de afschaffing van bijvoorbeeld de Vestigingswet, die in de loop der jaren een complex van geïnstitutionaliseerde belangen was geworden, naast dat het de formele taak had beleid uit te voeren. De centralisatie en heroriëntatie van belangenvertegenwoordiging42 teneinde zowel de werkgeverskant als de overheidskant van de intermediairfunctie te vervullen heeft geleid tot een wederzijds meer rationele benadering van het beleid. Daarbij wordt onderzoek bij het ministerie van Economische Zaken vooral als onderbouwend voor het beleid gezien en minder tot niet als constituerend in de beleidsvorming.

42

De fusies die leidden tot MKB-Nederland en VNO-NCW.

22

3. De emancipatie van het MKB-beleid: van defensief naar offensief ondernemerschapsbeleid 3.1 Introductie De emancipatie van het MKB-beleid bestaat grofweg uit de omslag van zieligheidsbeleid en schaalgroottebeleid naar beleid dat de natuurlijke plaats van het MKB in de economie en de ondernemerschapsfunctie die zij mede vervult herkent. Het is een omslag van defensief naar offensief beleid. Dit wil niet zeggen dat het MKB-beleid in de jaren '80 louter defensief en in de jaren '90 en verder louter offensief was. Defensief beleid was defensief omdat het uit de ordeningsfilosofie van na de Tweede Wereldoorlog was geboren. Het betekende dat het MKB moest worden beschermd tegen oneerlijke concurrentie van het grootbedrijf en starters, respectievelijk door economies of scale en beunhazerij. Het defensieve MKB-beleid werd voornamelijk uitgevoerd door een combinatie van private en publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties die nauwe banden hadden met het belangenveld. Dit groeide uit tot het zogenaamde MKB-instrumentarium dat door het feit dat zij het beleid uitvoerden een gevestigd belang hadden in de voortzetting en uitbreiding daarvan43. Deze organisatie van het beleid bleek niet efficiënt en effectief vis-à-vis de (algemene) beleidsdoelstellingen; althans dit was de visie die half tot eind jaren '80 binnen het ministerie van Economische Zaken meer opgeld ging doen. Vervolgens zijn de vestigingswetgeving, de borgstellingsregeling, en het voorlichtings- en adviseringsbeleid herijkt. Vanaf midden jaren '90 is het MKB-beleid meer en meer gericht op het beïnvloeden van de ondernemerschapsfunctie: de interne en externe determinanten van het ondernemerschap44. Het ondernemerschapsbeleid is in het algemeen niet meer gericht op specifieke bedrijven of bedrijfstakken, maar op het bevorderen en ontmoedigen van bepaald gedrag en het oplossen van knelpunten die een goede ondernemerschapsfunctie belemmeren. Op deze wijze is het ondernemerschapsbeleid geen zieligheidsbeleid meer, maar gaat het uit van de kracht van kleine en middelgrote bedrijven. Tevens werden de kenmerken en belangen, en de sterke en zwakke punten van deze groep in het beleid geïntegreerd. Hierdoor werd een interne belangenvertegenwoordiger onnodig, omdat door de beleidsmakers werd ingezien dat het MKB de eigen broek kon ophouden. 3.2 De eerste stappen van defensief beleid naar offensief beleid De emancipatie van het MKB- en ondernemerschapsbeleid ten opzichte van het algemene economische beleid is een belangrijke ontwikkeling in het programma Ondernemerschap en Starters geweest. In Het MKB-beleid in Hoofdlijnen, Startersnotitie en Ruim Baan voor Ondernemen uit deze ontwikkeling zich in het onderscheid tussen integratiebeleid en functioneel beleid. Het integratiebeleid is aanvullend op het algemeen economische beleid dat medebepalend is voor het omgevingsklimaat van het MKB. Het integratiebeleid intervenieert op dat algemeen economische beleid opdat er rekening wordt gehouden met de belangen en kenmerken van het MKB45. Het integratiebeleid bestaat onder andere uit sociaal-economisch

43

Een idee dat (onder andere) voortkomt uit de Public Choice School in de economische wetenschap. Deze denkstroming past de neoklassieke theorie en modellen toe op het handelen in de collectieve sector. Actoren in de publieke sector streven ook hun eigen belangen na – al dan niet geoperationaliseerd als het publieke belang. Overheidsorganisaties en/of afdelingen streven opbrengstmaximalisatie na; in dit geval bestaat die niet uit opbrengsten door de verkoop van producten of diensten in de markt, maar uit het ophalen van publieke gelden. 44 Interne determinanten hebben met de ondernemer zelf van doen; hier kan gedacht worden aan vaardigheden en kennis maar ook de mate waarin de ondernemer de beschikking over de vruchten van zijn arbeid houdt en deze naar wens kan herinvesteren (of sparen voor de oude dag wat via het financiële stelsel ook tot investeringen leidt); voorlichting, onderwijs en fiscaal beleid zijn de belangrijkste beleidsmiddelen. Externe determinanten zijn de omgevingsfactoren: het ondernemingsklimaat. Hier kan gedacht worden aan de wet- en regelgeving, administratieve lastendruk, eventuele vestigingseisen en gemeentelijke of provinciale bestemmingsplannen. 45 EZ (1987), p. 32.

23

en fiscaal beleid, informele economie, zelfstandigenbeleid, deregulering, verzorgingsstructuur en regionaal beleid46. Anderzijds is het functionele beleid gericht op de schaal- en bedrijfsgebonden sterke en zwakke punten in de ondernemingsfuncties van het MKB47. Het functionele beleid is gericht op onder andere onderwijs, vestigingsbeleid, financiering, voorlichting en advisering en technologiebeleid48. De inzet van functioneel beleid was strikt gebonden aan de voorwaarde dat dit beleid het MKB niet mocht bevoordelen ten koste van de economie als geheel. Wegens de beperkte voorspelbaarheid van beleidseffecten op macroniveau middels ex ante beleidsanalyses betekende de voorwaarde dat veel overwogen beleidsopties uit het beleidsapparaat en/of de belangensfeer geen doorgang vonden4950. Het onderscheid tussen integratiebeleid en functioneel beleid is een beleidsfilosofisch onderscheid dat binnen de groep beleidsmakers – en dan vooral de nieuwe lichting die tussen de Startersnotitie en Ruim Baan voor Ondernemen binnenkwam – niet altijd een even duidelijk onderbouwd onderscheid werd gevonden. Het is tevens een organisatorisch onderscheid; de taakverdeling binnen de directie Integratie, Coördinatie en Financiering51 en Integratie, Voorlichting en Gewestelijke Aangelegenheden52 liep langs de lijnen van het integratie- en functionele beleid. De staatssecretaris en later de minister (zie bijlage 2) moest de integratietaak te vervullen, oftewel de belangen van het MKB vis-à-vis het algemene economische beleid verdedigen en zo goed als mogelijk integreren. Volgens de beleidsmakers was het een exceptionele situatie dat een politiek verantwoordelijke – een minister of staatssecretaris – de taak was toegedaan de belangen van een specifieke belangengroep te behartigen. Deze taak was echter wel expliciet een tijdelijke. Het idee was dat een effectief uitgevoerd integratiebeleid via de taakstelling van de minister dan wel staatssecretaris zichzelf uiteindelijk overbodig zou maken. In veel functioneel beleid was de uitvoering toegedicht aan een combinatie van private, publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties en belangenorganisaties zoals het KNOV en NCOV: het zogenaamde MKB-instrumentarium. Zo werd het onderwijs gegeven in de brancheorganisaties en de voorlichting en advisering uitgevoerd door onder andere consulenten van het KNOV, NCOV en het CIMK, de Kamers van Koophandel en de Rijksnijverheidsdienst. De vestigingswetgeving stelde eisen op het gebied van vakbekwaamheid, handelskennis en kredietwaardigheid. De vereiste vakbekwaamheid en handelskennis werden geëxamineerd door de brancheorganisaties. De Kamers van Koophandel verleenden de vestigingsvergunningen. Het financieringsbeleid bestond onder andere uit de Borgstellingsregeling MKB (KMKB); kredietcommissies en de Nederlandse Middenstandbank waren betrokken bij de uitvoering daarvan. Dit geheel aan private en publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties die betrokken waren bij de uitvoering van het functionele MKB-beleid had een beschermende uitwerking. Niet slechts voor het MKB ten opzichte van het grootbedrijf, maar ook voor het bestaande MKB ten opzichte van potentiële nieuwkomers. Ook tussen bestaande MKB-bedrijven had het 46

EZ (1987), inhoudsopgave. EZ (1987), p. 33. 48 EZ (1987), inhoudsopgave. 49 Zie bijvoorbeeld de vele besproken beleidsopties die geen doorgang konden vinden in Ruim Baan voor Ondernemen in hoofdstuk 4 "Integratiebeleid"; pp. 37-54. 50 Zelfs beleidsvoornemens die wel aan de genoemde voorwaarden voldeden, zoals een verlaging van het BTWtarief op bepaalde arbeidsintensieve diensten, konden geen doorgang vinden wegens de voorgenomen harmonisering in EG-verband, een toegenomen ingewikkeldheid van het belastingsysteem en de fraudegevoeligheid van de maatregel - "heeft zo’n maatregel op zichzelf beschouwd een gunstige uitwerking op economische groei en werkgelegenheid en kan deze leiden tot versterking van het ondernemerschap in het MKB" (EZ, 1987, p. 39). 51 Zo heette de directie die tussen 1980 en 1984 met het MKB-beleid was belast; ze was onderdeel van het directoraat-generaal Handel, Ambacht en Diensten (tussen 1980 en 1985). 52 De directie die tussen 1985 en 1987 belast was met het MKB-beleid; ze was onderdeel van het directoraatgeneraal Handel, Ambacht en Diensten (1985) en het directoraat-generaal Diensten, Midden- en Kleinbedrijf en Ordening (1986-1992). In 1988 werd de directie omgedoopt tot de directie Midden- en Kleinbedrijf en in 1993 tot de directie Ondernemerschap en Midden- en Kleinbedrijf; ze was toentertijd onderdeel van het directoraatgeneraal voor Economische Structuur (tot 2001). 47

24

functionele beleid in haar uitwerking protectionistische aspecten. Het gedetailleerde stelsel van vestigingsregelingen betekende dat een nering wel het ene, maar niet een gelijkaardig ander product of een andere dienst was vergund. Het geheel aan beleidsinstrumenten dat door het MKB-instrumentarium werd uitgevoerd bleek steeds lastiger in de uitvoering en steeds minder verenigbaar met de doelstellingen van het MKB-beleid en het algemene economische beleid. En zo kwam het dat midden jaren 1980 enkele pijlers van het functionele beleid werden herijkt: de Vestigingswet, de BMKB en het voorlichtings- en adviseringsbeleid. 3.3 Werk door Ondernemen en verder In Werk door Ondernemen is de beleidsfilosofie van integratie-functioneel beleid losgelaten. De beleidsnota hanteert een groeifasemodel: ze onderscheidt drie beleidsdoelgroepen. Deze zijn achtereenvolgens (1) ondernemerschap in het algemeen, (2) starters, en (3) (door)groeiers. Het beleid in deze drie categorieën staat expliciet in het teken van het creëren van meer werk. Wat voorts opvalt aan Werk door Ondernemen is dat er meer functioneel beleid in voorkomt en dan met name gericht op kenmerken van het MKB die van invloed leken op de potentiële werkgelegenheidsgroei binnen middelgrote en kleine ondernemingen. De strikte eis uit Ruim Baan voor Ondernemen was dus blijkbaar vervallen. In het beleidsapparaat, ook op het ministerie en dan specifiek in de directie MKB en Ondernemerschap werden ten tijde van Ruim Baan voor Ondernemen reeds vraagtekens geplaatst bij het onderscheid tussen integratiebeleid en functioneel beleid. Tevens blijkt het onderscheid toentertijd vooral uit de eerder genoemde organisatorische oorsprong te bestaan. Het geval was dat de staatssecretaris de verantwoordelijkheid had voor de integratie van de belangen en de kenmerken van het MKB in het algemene beleid. Het functionele beleid was beleid dat gericht was op het MKB maar had geen equivalent in het algemene beleid. Dit gegeven sluit natuurlijk niet uit dat het functionele beleid niet ook intervenieerde teneinde de belangen en kenmerken van het MKB een plaats te geven. Daarbij hadden het technologiebeleid, het beleid ten aanzien van toeleveren en uitbesteden, en het exportbeleid wel equivalenten in het algemene beleid, maar werden deze beleidsmaatregelen toch tot functioneel beleid bestempeld53. Het beleid in Werk door Ondernemen richt zich op het wegnemen van barrières als gevolg van bestaand overheidsbeleid en als gevolg van bepaalde inherente kenmerken van middelgrote en kleine ondernemingen op het gebied van kennis en financiering. Het beleid gericht op het wegnemen van barrières als gevolg van bestaand beleid kan als integratiebeleid worden beschouwd. Het beleid gericht op kennis en financiering en de kosten van arbeid – een alom erkend inherent kenmerk van middelgrote en kleine ondernemingen is het probleem van het stafmanco – kan in termen van de beleidsfilosofie van Ruim Baan voor Ondernemen worden beschouwd als functioneel beleid met een integratietintje: de belangen en kenmerken van het MKB komen aan de orde terwijl tegelijkertijd wordt gecorrigeerd voor barrières als gevolg van bestaand algemeen economisch beleid. Deze herindeling van het beleid is deel van een bredere trend die in de periode 1982-2003 naar voren komt, de trend naar offensiever beleid. Deze trend valt grotendeels samen met de trend van traditioneel MKB-beleid naar nieuwer ondernemerschapsbeleid54 dat bestaat uit (1) het wegnemen van de voor ondernemerschap hinderlijke consequenties van bestaand (economisch) overheidsbeleid ter bevordering van het ondernemerschapsklimaat, (2) het stimuleren van kenmerken die worden geassocieerd met succesvol ondernemerschap, (3) het idee dat het beleid zich minder moet richten op bedrijven en meer op gedragskenmerken die samenhangen met door de beleidsmakers positief gewaardeerde gevolgen overeenstemmend met de beleidsdoelstellingen55. Deze trend uit zich in een groei van beleid dat intervenieert in de incentivestructuur (al dan niet als gevolg van bestaand beleid) van de economie zoals in het 53

Het gaat hier respectievelijk om het beleid dat in de paragrafen 5.5 tot en met 5.7 wordt uiteengezet in Ruim Baan voor Ondernemen (EZ, 1987). 54 Zie Kuiper en Wennekers (2009), pp. 10-15, 21-63, en 66-68. 55 Dit derde punt uit zich in het motto "een bedrijf moet niet dit of dat, maar wij stimuleren dit of dat via beleid en daar kan een bedrijf aan meedoen of niet".

25

dereguleringsbeleid. Voorts is er beleid ingezet dat (potentiële) ondernemers ondersteunt in het zich (beter) eigen maken van de vaardigheden die bevorderlijk zijn voor een (meer) succesvol functioneren binnen deze incentivestructuren. Dit uit zich in groeiend onderwijs-, en voorlichtings- en adviseringsbeleid. De bevordering van een algemene maatschappelijke perceptie ten aanzien van de aantrekkelijkheid van (zelfstandig) ondernemerschap als alternatief voor werknemerschap uit zich in die periode in een groeiend ondernemerschapscultuurbeleid. Dit is in de notitie Ruim Baan voor Ondernemen reeds ingezet en ook De Ondernemende Samenleving en In Actie voor Ondernemers kennen een expliciet ondernemerschapscultuurbeleid. De notitie Werk door Ondernemen mist deze beleidscategorie. Dit wordt door de beleidsmakers verklaard door de overweldigende nadruk op het beleid in de fiscale sfeer (de hierboven genoemde punten (1) en (2) van de trend naar offensiever beleid). 3.4 Van defensief integratie-functioneel naar offensief-functioneel beleid De trend naar meer ondernemerschapsbeleid en beleid dat gericht is op de ondernemerschapsfunctie heeft het integratiebeleid uit de Startersnotitie en Ruim Baan voor Ondernemen feitelijk overbodig gemaakt, omdat veel van het incentive-, ondernemerschapvaardigheden-, en ondernemerschapscultuurbeleid gericht is op ondernemerschap en ondernemers in het algemeen, maar voor een groot deel terecht komt bij middelgrote en kleine ondernemingen en starters. Feitelijk is al het beleid vanaf Werk door Ondernemen voorgenomen en ingezet functioneel beleid, echter zonder de strikte criteria die in Het MKB-beleid in Hoofdlijnen, de Startersnotitie en Ruim Baan voor Ondernemen in mindere doch substantiële mate aanwezig zijn. De beleidsdoelstellingen en –thema's van dit meer offensieve beleid zijn reeds geagendeerd in Ruim Baan voor Ondernemen en bleven in Werk door Ondernemen – zo blijkt uit interviews – impliciet. Deze beleidsthema's bestaan uit (1) cultuur, (2) administratieve lasten, (3) fiscaliteit, en (4) BBMKB. Dit was tevens de volgorde van prioriteit van het programma ten tijde van Ruim Baan voor Ondernemen. In daaropvolgende notities zien we de nadruk verschuiven naar fiscaliteit, BBMKB (in de vorm van een aanpassing met commerciële banken als intermediair naar aanleiding van een beleidsevaluatie), en administratieve lasten (in de vorm van de modernisering van de Vestigingswet) in Werk door Ondernemen; naar cultuur en onderwijs in De Ondernemende Samenleving; en naar een evenwicht tussen de genoemde beleidsthema's in In Actie voor Ondernemers. Het bovengenoemde beschouwende kan de conclusie worden getrokken dat de defensieve beleidsfilosofie van de jaren '50-'60-'70 en de dichotomie integratiebeleid – functioneel beleid van de jaren '70-'80 heeft plaatsgemaakt voor beleid dat intervenieert op de ondernemerschapsfunctie.

26

4. Deregulering en vermindering administratieve lasten: de vestigingswetgeving 4.1 Introductie De vestigingswetgeving is vanaf de jaren '30 ruim vijftig jaar lang het middelpunt van het defensieve MKB-beleid geweest. Het defensieve karakter van het MKB-beleid werd gekarakteriseerd door de uitvoering van het beleid door belanghebbenden zoals de brancheorganisaties. Deze benadering bleek in de jaren '80 in afnemende mate werkbaar, en effectief. De evaluatie van de Vestigingswet leidde in 1988 tot een modernisering van de wet. Twintig jaar later werden per 18 juli 2007 de laatste overblijfselen van de wet afgeschaft. Deze definitieve afschaffing is de belangrijkste dereguleringsmaatregel in het beleidprogramma geweest. Vandaar dat de ontwikkelingen die de afschaffing inluidden hierna worden beschreven en geduid. 4.2 Geschiedenis vestigingswetgeving Het vestigingsbeleid is een belangrijk beleidsveld in het beleid gericht op het midden- en kleinbedrijf. De oorspronkelijke versie van de vestigingswetgeving, de Vestigingswet Kleinbedrijf 1937 (VK37) werd ingevoerd om minimale eisen te stellen aan startende ondernemers op het gebied van kredietwaardigheid, handelskennis en vakbekwaamheid. De VK37 kan worden gezien als het eerste grote resultaat om tot een middenstandspolitiek te komen teneinde de middenstandproblematiek het hoofd te bieden. De spelers bestonden uit de overheid en de Nederlandsche Bond van Vereenigingen van den Handeldrijvenden Middenstand in 1902, vanaf 1905 De Middenstandsbond56. De VK37 volgde op de erkenning van de Middenstandsraad door minister van Arbeid P.J.M. Aalberse in 1919, de daaruit voortvloeiende wet op de Kamers van Koophandel (1920) en wetgeving op het gebied van winkelsluiting (1930), winkelwerktijden (1930) en het uitverkopen en opruimen (1935). De VK37 volgde op het uitbreken van de eerste Grote Depressie, waardoor vele werklozen hun toevlucht zochten in het zelfstandig ondernemerschap, "(…) zonder dat ze daarvoor over voldoende kennis van zaken en financiële mogelijkheden beschikten. Met de Vestigingswet Kleinbedrijf 1937 werd de mogelijkheid geschapen om de uitoefening van een bedrijf te binden aan minimale eisen van kredietwaardigheid, handelskennis en vakbekwaamheid."57 De wet werd zonder aanwijsbare vorm van oppositie door de Tweede Kamer geloodst: "Deze wet gaf een mogelijkheid om het peil van de bedrijfsuitoefening te verhogen en onverantwoorde vestiging tegen te gaan, mits het georganiseerde bedrijfsleven zelf het initiatief nam. Was dat het geval dan stelde de overheid bij nieuwe vestiging in een bepaalde branche door middel van een vestigingsbesluit eisen ten aanzien van handelskennis, vakbekwaamheid en kredietwaardigheid. De nieuwe ondernemingen waren door de vestigingseisen beter toegerust in de concurrentiestrijd. De wetgeving was voor de middenstand acceptabel omdat ze gedecentraliseerd en in nauw overleg met de betreffende bedrijfstak zou worden uitgevoerd."58 Tijdens de Duitse bezetting in de Tweede Wereldoorlog werd in het kader van de welfarewarfare planideologie onder de Commissie-Woltersom het bedrijfsleven in verschillende schappen verdeeld die de vorm van publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties hadden59. In 1941 werd het Besluit Algemeen Vestigingsverbod Kleinbedrijf (BAVK) ingevoerd, wat een 56 Clerx, J.M.M.J. (1988), Middenstandsbeleid, realiteit of leuze, Politieke Opstellen 8, Centrum voor Parlementaire Geschiedenis, pp. 57-82. http://www.ru.nl/cpg/overige_publicaties/politieke_opstellen/ 57 EZ (1987), Ruim Baan voor Ondernemen, p. 57. 58 Clerx (1988). 59 F. Karsten, 'Woltersom, Herman Louis (1892-1960)', in Biografisch Woordenboek van Nederland: http://www.inghist.nl/Onderzoek/Projecten/BWN/lemmata/bwn2/woltersom [13-03-2008].

27

verbod betekende op toetreden in alle takken van de detailhandel, kleine nijverheid en enkele dienstverlenende bedrijven waarvoor de VK37 niet gold. Het ordeningscriterium lag vooral op het gebied van welke grondstoffen de toetreder zou gaan gebruiken en hoe dit paste in de oorlogsorganisatie en op het gebied van behoefte – de mate waarin de nieuwe toetreder als noodzakelijk werd gezien, iets dat de SDAP graag in de VK37 had gezien. In 1943 werd de BAVK toegepast met de kredietwaardigheid-, handelskennis- en vakbekwaamheidscriteria op de sectoren die onder de VK37 vielen, waardoor deze sectoren feitelijk gesloten waren voor starters. De BAVK werd een aanvulling op de VK37 en vele bedrijven vielen dus onder twee vestigingswetten. Na WO2 werd in het kader van de planmatige wederopbouw vastgehouden aan de BAVK, al werd zij voor doublures niet meer van toepassing verklaard (1949). De BAVK verviel op 1 juli 1955 bij het in werking treden van de Vestigingswet Bedrijven 1954 die in de Middenstandsnota 1954 werd geïntroduceerd. De Vestigingswet 1937 bleef in principe ongewijzigd, zoals het kwantitatieve aspect van de minimale toetredingsdrempel. De VB54 benadrukte echter het kwalitatieve aspect van de goede bedrijfsvoering in de vestigingsregelingen60. De VB54 bleef tot ver in de jaren '80 van kracht. In 1987 werd een wetsontwerp in de Tweede Kamer in behandeling genomen dat de handhaving van de bestaande vestigingsregelingen en het schrappen van de kredietwaardigheidseis bij wet zou regelen. In 1988 is de toekomst van de vestigingswetgeving op de beleidsagenda geplaatst61, waarna is geopteerd voor een modernisering van de wet die de vestigingseisen voor ruim 80 branches regelde. De moderniseringsslag hield in dat per 1 januari 1996 de circa 90 vestigingsregelingen werden teruggebracht naar acht, waarbij in de vergunningsplichtige branches een aanzienlijke flexibilisering van de regelingen werd doorgevoerd62: "De basiseisen betreffen aspecten van bedrijfsvoering: de algemene ondernemersvaardigheden (AOV). In vier clusters van bedrijvigheid (bouw, installatie, vervoermiddelen en levensmiddelen) gelden daarenboven nog eisen van bedrijfstechniek (BT). In drie branches (bakkers, slagers en electrotechnische installateurs) gelden bovenop de AOV-eisen en de BT-eisen ook nog eisen van vaktechniek (VT)"63. In 1998 is de vestigingswetgeving zoals in werking per 1 januari 1996 geëvalueerd: "Uit de evaluatie van de Vestigingswet kwam naar voren dat de wet geen effectief, efficiënt en noodzakelijk element is om de kwaliteit van het ondernemerschap te bevorderen"64. In 2001 zijn de algemene ondernemersvaardigheden komen te vervallen met uitzondering van eisen op het gebied van gezondheid, veiligheid en milieu65. De geleidelijke herstructurering en uitkleding van de VB54 leidde op 18 juli 2007 tot de intrekking van deze wet vanwege publicatie in het Staatsblad, nadat de Eerste Kamer in mei reeds had ingestemd met het intrekkingsvoorstel. 4.3 Geluiden "uit het veld": issues en actoren t.a.v. de vestigingswetgeving De modernisering van de vestigingswetgeving is sinds de totstandkoming van het beleidsprogramma Ondernemerschap en Starters een belangrijk beleidsthema geweest. In Ruim Baan voor Ondernemen (1987) werd de modernisering van het Vestigingsbesluit Bedrijven 1954 in het kader van de deregulering van wet- en regelgeving op de beleidsagenda geplaatst66. Daarvoor is de VB54 alleen onderwerp geweest van herinrichting, bijvoorbeeld 60

EZ (1987), p. 58. Ibid., p. 59. 62 EZ (1995), Werk door Ondernemen, p. 18. 63 EZ (1999), De Ondernemende Samenleving, p. 20. 64 Ibid. 65 Ibid., p. 21. 66 EZ (1987), pp. 57-59. 61

28

door in 1964 de vestigingsregelingen ten aanzien van restaurants, cafés en slijterijen onder te brengen in de Drank- en Horecawet, en vestigingsregelingen voor de detailhandel in de Vestigingswet Detailhandel. De centrale kwestie die zowel in de politiek, beleidssfeer en belangensfeer ten aanzien van de vestigingswetgeving speelde is de vraag hoe een goede balans tussen vrije toetreding (marktdynamiek) en kwaliteit van het bedrijvenbestand te bereiken. De beleidstheorie die aan de basis stond van de Vestigingswet Kleinbedrijf 1937 doet nog steeds opgeld, namelijk dat onvoorbereide starters de belangen van de consument schaden alsmede die van het bestaande MKB door middel van oneerlijke concurrentie. De vestigingswetgeving fungeert als een filter of drempel die startende bedrijven moeten overwinnen. Beleidsproblemen In Ruim Baan voor Ondernemen zagen de beleidsmakers drie expliciete beleidsproblemen en een verborgen beleidsprobleem: (1) Een gebrek aan dynamiek in het MKB en het MKB-beleid – er lag een focus op bestaande bedrijven; (2) Er bestonden onbenutte potenties mede door het gebrek aan dynamiek en als gevolg van de kenmerken van het MKB, de relatief sterke en zwakke punten ten opzichte van het grootbedrijf. Daarbij hoorden starters bij het beleidsprobleem vanwege het gebrek aan dynamiek: starters dragen bij aan meer dynamiek in het MKB; (3) Een tekortschietende kwaliteit van ondernemers, mede vanwege het gebrek aan dynamiek. De beleidsmakers zagen dat starters vaak slecht voorbereid waren, maar ook dat bestaande ondernemers tekort schoten: ze komen niet toe aan overheids(wet- en regelgeving) en marktcompliance (een competitief product in de markt hebben); (4) Het verborgen beleidsprobleem lag in de gevestigde belangen in het MKB, het MKB-instrumentarium, de brancheverenigingen en belangenorganisaties. De beleidsmakers zagen dat bijvoorbeeld de brancheorganisaties en de algemene belangenorganisaties niet zo bezig waren met starters. Dat werd gezien als hobbywerk van het ministerie van EZ en wetenschappers. De brancheorganisaties en belangenorganisaties waren volgens EZ vooral bezig met het belang van het bestaande MKB. De beleidsmakers wilden een kanttekening plaatsen bij het zogenaamde 'zero-sum game'denken: het idee dat elke starter ten koste gaat van een bestaand MKB-bedrijf in plaats van het idee dat een starter een netto positieve bijdrage aan de economie levert (het 'positive-sum game'-denken). De oplossing van het vierde beleidsprobleem werd als instrumenteel gezien voor het oplossen van de drie andere beleidsproblemen. De hoofddoelstelling van Ruim Baan voor Ondernemen was om de gevestigde belangen te doorbreken. Deze doelstelling werd geoperationaliseerd door in te zetten op de functionele beleidsthema's. Hier lag de nadruk op de vestigingswetgeving en dan specifiek op de modernisering van de Vestigingswet Bedrijven 1954 en voorlichtings- en adviseringsbeleid, en dan met name het 'in de markt' zetten van het idee dat (zelfstandig) ondernemerschap een reëel alternatief was voor werknemerschap. Voor de oplossing van de beleidsproblemen dynamiek en onbenutte potenties werd ook een aanzet tot een oplossing gezien in het Borgstellingsbesluit Midden- en Kleinbedrijf (BBMKB). Voorts moesten voorlichtings- en adviseringsbeleid het hoofd bieden aan de bestaande en eventueel toekomstige tekortschietende kwaliteit van het bestand midden- en kleinbedrijven. Beleidsnetwerken en het MKB-instrumentarium De organisatie van de middenstand aan het begin van de twintigste eeuw werd vanuit de overheid bevorderd omdat zij de middenstand als een belangrijke maatschappelijke groep beschouwde. Zij kon de middenstand echter niet direct aanspreken omdat deze groep zichzelf (nog) niet had georganiseerd. Vanuit de middenstand werd de noodzaak tot organiseren ook

29

gezien, omdat ambachtelijke productie meer en meer werd bedreigd door de (in de negentiende eeuw opgekomen) industrie. Daarbij hadden de arbeiders zich wel reeds georganiseerd in de verschillende arbeidersbewegingen, waardoor deze groep wel al een aanspreekpunt was voor de overheid.67 De totstandkoming van de VK37 kan door de bril van netwerkanalyse worden gezien als een direct gevolg van de succesvolle centrale organisatie van de middenstand. De VK37 voorzag in de beleidsdoelstellingen van de overheid, terwijl zij decentraal werd uitgevoerd. Vanwege de decentrale uitvoering werd de VK37 door de middenstand acceptabel geacht, aldus Schrijvers68. De organisatie van de middenstand sneed dus aan twee kanten, immers zonder deze organisatie was de VK37 waarschijnlijk niet uitvoerbaar geweest; anderzijds maakte het de belangenvertegenwoordiging van de middenstand middels de VK37 mogelijk. De VK37 is dus in feite het product van de (deels) overeenkomende en in elkaars verlengde liggende beleidsdoelstellingen van de overheid en de belangen van de middenstand. Als we met zevenmijlslaarzen vijftig jaar verder kijken, dan zien we dat rondom de uitvoering van de toen vigerende Vestigingswet Bedrijven 1954 het zogenaamde MKBinstrumentarium was gevormd. Hier hadden de publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties in de vorm van de product- en bedrijfsschappen een belangrijke functie. Als gevolg van de VK37 en VB54 ontstond in de loop van decennia een omvangrijk netwerk van publieke en private uitvoeringsorganisaties die de kredietwaardigheids-, handelskennisen vakbekwaamheidseisen van de wet voor hun rekening namen. De Kamers van Koophandel gaven de vestigingsvergunningen af. De publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties, de producten bedrijfsschappen speelden hierbij een ordenende rol. De belangenorganisaties hadden een natuurlijke verbinding met de publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties omdat ze verschillende taken in de uitvoering van de vestigingswetgeving voor hun rekening namen, zoals opleiding en onderwijs. Dit netwerk, dat ook andere uitvoeringstaken was toebedeeld zoals de Borgstellingsregeling, kan kortweg het MKB-instrumentarium worden genoemd. Tijdens de totstandkoming van Ruim Baan voor Ondernemen, waarin de in uitvoering zijnde beleidsanalyse (lees: beleidsevaluatie) van de Vestigingswet wordt besproken. bestonden minstens twee (weinig van elkaar verschillende) versies van de intenties die de beleidsmakers hadden. De versies verschillen op het punt of de doelstelling van het afschaffen van de vestigingswetgeving impliciet dan wel verborgen was. Vanuit de beleidsmakerssfeer enerzijds, wordt die toenmalige doelstelling als impliciet en verborgen beschouwd. Dit is te verklaren uit het gegeven dat de beleidsnotitie een politiek document is waarvoor de staatssecretaris politieke verantwoordelijkheid draagt. Anderzijds wordt op het niveau van de directeur-generaal van de directie MKB de genoemde beleidsdoelstelling in de communicatie met de belangenorganisaties en de organisaties in het instrumentarium als vrij expliciet beschouwd. Deze organisaties wisten dat er fundamentele veranderingen op stapel stonden. De bestaande belangen in het MKB-instrumentarium moesten worden doorbroken omdat zij de oorzaak zouden zijn van de gebrekkige dynamiek in het MKB. In de vestigingswetgeving en het ondernemersonderwijs werd er door de beleidsmakers veel onnodige complexiteit en bureaucratie gezien. Onder invloed van publicaties van Birch (1979)69 en het omvangrijke beleidsonderzoek in het Verenigd Koninkrijk (het zogenaamde Bolton Report uit 197170) werd het gebrek aan dynamiek als een serieus probleem gezien omdat dynamiek in het MKB werd geassocieerd met werkgelegenheid en economische groei. Dit zijn generieke beleidsdoelstellingen van het economische beleid. Dit is dan ook de reden dat het zogenaamde integratiebeleid bestond: beleid dat de belangen en kenmerken van het MKB moest integreren in het algemene economische beleid. Daarbij werd de Vestigingswet 67

Clerx (1988). A.F.H.C. Schrijvers, Enige notities over het Klein- en Middenbedrijf, in: Economische Wetenschap en Economische Politiek (Leiden 1952) p. 333. 69 Birch, D. (1979), The Job Generation Process, Cambridge, MA: M.I.T. Program on Neighborhood and Regional Change. 70 Bolton J. (1971), Small Firms - Report of the Committee of Inquiry on Small Firms, Cmnd 4811, HMSO, London. 68

30

bij het ministerie van EZ als onuitvoerbaar gezien: de VB54 plus de Vestigingswet detailhandel en de Drank- en Horecawet bevatten vestigingsregelingen voor 140 branches en subbranches. De beleidsmakers zagen het MKB-instrumentarium het liefst zo snel mogelijk afgeschaft, maar dat bleek politiek niet haalbaar. De beleidsanalyse die in Ruim Baan voor Ondernemen wordt genoemd stelde drie beleidsopties voor: (1) het voortzetten van VB54 zoals die was, (2) de VB54 geheel afschaffen, (3) een tussenvorm van voorgaande opties. Uiteindelijk is geopteerd voor optie (3) als instrumenteel tussendoel om uiteindelijk beleidsoptie (2) bewaarheid te laten worden. Modernisering Vestigingswet: het perspectief van het ministerie van Economische Zaken De filosofie van zo veel mogelijk afbreken van de instituties ten aanzien van het MKB-beleid was gebaseerd op bevindingen uit de genoemde ex ante beleidsevaluatie van de Vestigingswet die na Ruim Baan voor Ondernemen in 1988 aan het toenmalige kabinet Lubbers II werd gepresenteerd. De beleidsmakers hadden zich de volgende vraag gesteld: "hoe krijg je het optimum tussen zo laag mogelijke (door de overheid opgelegde) toetredingsdrempels en een verantwoorde ondernemers- en productkwaliteit?" Uit de evaluatie kwam een aantal varianten: stoppen, doorgaan, tussenvorm. Uiteindelijk werd geopteerd voor een tussenvorm. Het waargenomen 'probleem' lag in de lijn van hoe je eisen stelt aan toetreders in een markt zonder dat het een wet is. Brancheorganisaties evenals certificering en keurmerken zouden hier een taak kunnen hebben, zo dachten de beleidsmakers ten tijde van Ruim Baan voor Ondernemen. Oftewel, dynamiek versus kwaliteit was een belangrijke discussie en een beleidsdilemma. Met het moderniseren van de Vestigingswet, dat met de verborgen doelstelling in het achterhoofd kan worden gezien als de eerste stap naar afschaffing, voerde EZ een ingrijpende institutionele structuurwijziging door. Het was de grote vraag welke gevolgen modernisering en afschaffing zouden hebben. Er waren institutioneel ook vele organisaties (publiek en privaat) afhankelijk van de toenmalige institutionele structuur van de Vestigingswet (Kamers van Koophandel, het Handelsregister et cetera). Het was vanuit het standpunt van de beleidsmakers vechten tegen instituties. Ambtelijk wilde EZ de vestigingswetgeving in een slag wegnemen maar politiek bleek dat niet reëel. De toenmalige minister van Economische Zaken Andriessen (CDA) zag toentertijd in dat hij het politiek gezien niet (in een keer) kon redden. Modernisering Vestigingswet: het perspectief van belangenorganisaties In de belangensfeer bleken de overwegingen binnen het ministerie van EZ een publiek geheim te zijn. In het kader van de belangenvertegenwoordiging van het MKB keken de belangenorganisaties anders aan tegen de wenselijkheid van het afschaffen van het MKBinstrumentarium en de vestigingswetgeving. Hiervoor hadden zij ook rationele argumenten. Enerzijds is er uit de belangenorganisaties die deel uitmaakten van het instrumentarium (KNOV, NCOV) vernomen dat de weerstand tegen de modernisering en uiteindelijke afschaffing van de vestigingswetgeving verschillende facetten had. Ten eerste was een belangenorganisatie vooral eendimensionaal gericht op het vertegenwoordigen van het belang van haar leden. Toentertijd leken de belangenorganisaties in het instrumentarium zich niet bewust van de bredere maatschappelijke rol die zij konden en misschien wel moesten spelen. In het verlengde daarvan wisten deze organisaties niet welke maatschappelijke rol de brancheorganisaties zouden gaan spelen als het instrumentarium ten aanzien van de vestigingswetgeving zou wegvallen. De daling van de maatschappelijke waardering voor de ambachten lijkt een mogelijke misrekening in de perceptie en uitvoering van deze maatschappelijk taak te zijn geweest. Een verklaring van de fusie tussen het KNOV en het NCOV in MKB-Nederland is dan ook een (noodzakelijke) heroriëntatie op de rol en functie van deze belangenorganisatie ten aanzien van hun leden en de beleidsmakers, met daarbij de synergievoordelen die een fusie biedt71. 71

Een vigerende beleidsassumptie bij de modernisering en afschaffing van de vestigingswetgeving was naast dat deze wetgeving (potentiële) toetreders drempels oplegt, dit gegeven de bestaande bedrijven minder geneigd maakt te concurreren. Immers, als er (potentiële) toetreders zijn dan is er hoogstwaarschijnlijk plaats op de markt voor

31

Anderzijds kwam er uit de belangenorganisaties die geen deel uitmaakten van het MKB-instrumentarium (VNO, NCW) het geluid dat het motief binnen het ministerie van EZ misschien teveel bestond uit de wens het instrumentarium op te heffen zonder daarbij voldoende in ogenschouw te nemen dat daarmee de baby met het badwater weggegooid zou kunnen worden. Het beeld van deze organisaties was dat de modernisering van de vestigingswetgeving vooral leek ingestoken vanuit de moeilijkheid van het uitvoeren van de regelingen die er mee samenhingen en niet exclusief vanuit een perspectief van het bevorderen van dynamiek. Onderzoeken van deze organisaties brachten naar voren dat minimale eisen voor toetreders in markten met vele kleine ondernemingen misschien toch niet zo'n slecht plan zou zijn. Hiermee stelden deze organisaties zich op een standpunt dat zowel EZ als de andere organisaties verrasten omdat dit standpunt respectievelijk verder van het eigen standpunt bleek te liggen dan zij op voorhand hadden verwacht. De agendering van de modernisering van de vestigingswetgeving in Ruim Baan voor Ondernemen was voor het NCW en later het VNO een reden om toegang proberen te vinden in het beleids- en belangennetwerk van het MKB-beleid. Dit leidde in eerste instantie tot een trilateraal overleg, waarbij de gevestigde belangenorganisaties in het beleidsnetwerk apart van de nieuwkomers overlegden met het ministerie van EZ. Met op de achtergrond afkalvende belangen in het MKB-instrumentarium werd dit in de loop der tijd al snel een bilateraal overleg waarbij de vier belangenorganisaties meer gezamenlijk optrokken. Afloop afschaffing vestigingswetgeving Na de invoering van de wijziging vestigingswetgeving op 1 januari 1998 (vestigingsregelingen naar acht teruggebracht en algemene ondernemersvaardigheden (AOV)), lijkt de weg naar de algehele afschaffing van de vestigingswetgeving definitief ingezet. Bij de beleidsvoorbereiding in De Ondernemende Samenleving zijn de belangenorganisaties niet betrokken. Op basis van De Ondernemende Samenleving kwamen in 2001 de AOV te vervallen. In In Actie voor Ondernemers wordt de vestigingswetgeving in het geheel niet genoemd (de versoepeling van de vestigingseisen wordt slechts één maal genoemd, als knelpunt voor ondernemerschap). Dit duidt op een verschuiving van de aandacht van zowel het ministerie van EZ als de belangenorganisaties naar andere beleidsvelden, vooral het in de paragraaf hiervoor genoemde offensieve op de ondernemerschapsfunctie gerichte functionele beleid.

een nieuwe aanbieder. Dit volgt uit het gegeven dat een individu of een groep individuen voor eigen rekening en risico tot deze markt wil toetreden en verwacht daar een positieve return on investment mee te bereiken. Toetredingsdrempels verhogen de kosten van toetreden, los van de vraag of de toetreder voldoet aan de criteria die de markt stelt aan ondernemerschap: dat zij een positief bedrijfssaldo kan behalen, en benadeelt de (potentiële) toetreder ten opzichte van de bestaande bedrijven in de activiteiten die dan aan de hand zijn. Toetredingsdrempels hebben daarom de neiging een relatief aanbodtekort te veroorzaken waardoor de prijzen in deze markt hoger zijn dan anders het geval zou zijn geweest. Bestaande bedrijven zullen relatief gezien minder op prijs en kwaliteit hoeven te concurreren met elkaar. Ditzelfde principe is toe te passen op het KNOV en het NCOV ten tijde van het brede MKB-instrumentarium. Van toetreders tot de belangenorganisatiedienstenmarkt met directe toegang tot het MKB-instrumentarium hadden zij weinig last. En toen werd er beleid geagendeerd dat deze markt compleet zou herdefiniëren en feitelijk zou opheffen. Het ligt voor de hand dat dit weerstand zou oproepen, niet slechts omdat dit de gevestigde belangen van de belangenorganisaties zelf raakte, maar tevens vanwege het gegeven dat dit een fundamentele omvorming van deze organisaties impliceerde. Daar deze organisaties decennialang zonder veel concurrentie hun activiteiten hadden ontplooid ligt het voor de hand dat zij minder capabel waren dan wel meer schrik hadden ten aanzien van deze omvorming dan anders het geval zou zijn geweest.

32

5. De opkomst en toenemend belang van financiële maatregelen; het Borgstellingsbesluit Midden- en Kleinbedrijf (BBMKB) 5.1 Introductie Terwijl de afbouw van de geïnstitutionaliseerde beleidsuitvoering werd geagendeerd en uitgevoerd, hebben fiscale en financiële maatregelen vanaf Werk door Ondernemen aan belang gewonnen. Deze ontwikkeling kan worden beschouwd als een illustratie van de omslag van het functionele beleid met voorbehouden naar offensief functioneel beleid dat gericht is op de ondernemerschapsfunctie. Voorts weerspiegelt het in de praktijk de notie van het waterbedeffect in de beleidssfeer: als de hoeveelheid of focus in het ene beleidsthema afneemt, dan is er een grote kans dat het in een ander beleidsthema zal toenemen – zo ook hier. In wat volgt zal de opkomst en het toenemend belang van financiële maatregelen worden beschreven. 5.2 Het fiscale beleid in het programma Het fiscale beleid in Het MKB-beleid in Hoofdlijnen (1982a), de Startersnotitie (1982b) en Ruim Baan voor Ondernemen (1987) kent grote overeenkomsten; er is weinig groei of afname in het aantal beleidsinstrumenten en het gemoeide financiële belang. Met Werk door Ondernemen neemt het fiscale en financieringsbeleid, in het kader van het meer op de ondernemerschapsfunctie gerichte beleid, met 700 miljoen gulden toe. Ook het aantal fiscale beleidsinstrumenten nam toe. In de beleidsmakerssfeer leek het beeld te bestaan dat fiscale maatregelen de plaats innamen van subsidiemaatregelen. Achtergrond voor deze veronderstelling zijn de slechte ervaringen van het departement met subsidiemaatregelen in het algemeen en bijvoorbeeld de casus van de RSV-werf72 in het bijzonder. In De Ondernemende Samenleving wordt het fiscale en financiële instrumentarium ten aanzien van het MKB geschaard onder de categorieën interne en externe financiering. Fiscale maatregelen zijn feitelijk interne financieringsmaatregelen; de ondernemer kan belasting aftrekken. wat ten goede kan komen aan de bedrijfsuitoefening: investeren, reserveren en inkomen. Financieringsmaatregelen zijn daarentegen gericht op het wegnemen van externe, in de omgeving voor middelgrote en kleine bedrijven bestaande barrières voor de financiering van (nieuwe) bedrijfsactiviteiten. Met De Ondernemende Samenleving was een additioneel financieel belang van 845 miljoen gulden aan fiscale maatregelen gemoeid73. De BBMKB betrof door een bijdrage van de Europese Investeringsbank van 150 miljoen gulden, 1 miljard gulden. In 1990 en 1995 was dat nog 504 en 750 miljoen gulden per jaar; en in de periode 2000-2003 tussen de 434 en 454 miljoen euro per jaar74. 5.3 De BBMKB in de periode 1965-2003 De huidige (d.d. 2010) BBMKB zag het levenslicht als de Kredietbeschikking Midden- en Kleinbedrijf (KMKB) in 1965. Elf jaar later kwam de Kredietbeschikking Midden- en Kleinbedrijf 1976 tot stand. Deze kredietregeling bestond toentertijd uit drie categorieën: (1) bedrijfskrediet, (2) vermogensversterkingskrediet, en (3) de bijzondere hypothecaire geldlening. De regeling werd in 1985 omgevormd tot de Kredietregeling Midden- en Kleinbedrijf (KMKB'85). Hier werden twee circuits van beoordelingscommissies, die van de Nederlandse Middenstandbank en de Centrale Beoordelingscommissie (CBC), samengevoegd tot de Centrale Beoordelingsinstantie (CBI) voor kredieten, waarbij de aanvrager minder dan 10% eigen middelen had. Voor aanvragers met meer dan 10% van de hoofdsom aan eigen middelen waarbij het ging om kredieten binnen bepaalde limieten, verliep de aanvraag 72

Het scheepsbouwbedrijf Rijn-Schelde-Verolme kwam onder invloed van de overheid op 1 januari 1971 tot stand. Op 19 februari 1983 kreeg het bedrijf uitstel van betaling. In de loop van de jaren was er 2,7 miljard gulden aan staatssteun naar het bedrijf gevloeid. 73 EZ, 1999, p. 34. 74 EZ, 2005, p. 103.

33

rechtstreeks via de commerciële banken. In 1986 werd onder kritiek van banken, ondernemersorganisaties en adviserende instanties en het ministerie van EZ zelf de regeling geëvalueerd75. De KMKB voorzag in een behoefte en de economische effecten werden als "redelijk gunstig" beschouwd76. Anderzijds waren de procedures lang en complex en ondervonden starters extra belemmeringen als gevolg van de inherente kenmerken van deze groep ondernemers, bijvoorbeeld op het gebied van een ondernemingsgeschiedenis77. In Het MKB-beleid in Hoofdlijnen werd reeds opgemerkt dat de procedures lang en complex waren als gevolg van het toegenomen beroep op de toenmalige '76-versie van de regeling78. In 1988 wordt de in Ruim Baan voor Ondernemen aangekondigde borgstellingsregeling ingevoerd waardoor de hiervoor genoemde beoordelingscommissies kwamen te vervallen. De banken moeten de aanvragen zelf beoordelen en na een positief oordeel komt de aanvraag bij de minister van EZ terecht die beoordeelt of de aanvraag aan alle voorwaarden – ten aanzien van de initiële aanvrager en de bank – van de regeling voldoet. Sinds de invoering van de BBMKB'88 zijn er aan de regeling feitelijk geen radicale aanpassingen gedaan. De regeling is daarentegen voortdurend op details aangepast: zoals (1) qua eisen die aan bedrijven worden gesteld, (2) de verhouding van het borgstellingsdeel en het niet-borgstellingsdeel, (3) de looptijd van de borgstelling, (4) de duur van de aflossingsvrije periode, (5) het maximaal aantal opschortingen van betaling, (6) de hoogte van de berekende afsluitprovisie aan banken, (7) de maximale geldsom van het borgstellingskrediet, en (8) de hoogte van het percentage van borgstelling op het borgstellingsdeel. Daarbij is er tevens onderscheid gemaakt tussen de doelgroepen: starters, bestaande bedrijven en innovatieve bedrijven. Ontwikkelingen in het beleidsnetwerk Naast de modernisering en afschaffing van de vestigingswetgeving werd de doorgevoerde vernieuwing van de BBMKB op het ministerie van Economische Zaken gezien als een van de belangrijkste operationaliseringen van de hernieuwde beleidstheorie die in Ruim Baan voor Ondernemen nog impliciet doch steeds explicieter in Werk door Ondernemen, De Ondernemende Samenleving en In Actie voor Ondernemers is uitgedragen. De KMKB voorzag wel in een behoefte en de economische effecten van de regeling werden als redelijk gunstig gezien. De procedures waren echter te lang en complex en dit zorgde voor extra belemmeringen voor starters. Het wegnemen van de intermediaire functie van de Middenstandbank en de kredietcommissies, volgens EZ onder andere onnodige rompslomp en betutteling, stuitte op weerstand bij het KNOV en NCOV. Het resultaat van de onderhandelingen tussen EZ en de Nederlandse Vereniging van Banken, namelijk dat de commerciële banken de intermediaire functie zelf gingen vervullen, zette de middenstandsorganisaties feitelijk buitenspel. EZ beschouwde de weerstand vanuit deze organisaties vooral als een illustratie van het idee dat deze organisaties vonden dat het beleid, of in ieder geval de uitvoering ervan, toch eigenlijk van hen was. Alles wat dit idee trachtte aan te tasten werd gezien als een probleem. Het beeld van EZ is dat de organisaties later wel een draai hebben gemaakt in hun opinie omtrent de BBMKB omdat hun leden beter werden bediend dan voorheen. De BBMKB werkt in de ogen van de beleidsmakers heel efficiënt en effectief; geluiden die duiden op eenzelfde opinie ontvingen zij ook vanuit de banken. De ondernemer merkt vaak niets (qua rompslomp) van de borgstelling omdat de banken deze simpelweg tussen het verleende krediet kunnen schuiven79. Daarbij hoeven de ondernemers zich niet meer te verantwoorden bij de kredietcommissies.

75

EZ, 1987, p. 60. Ibid., p. 63. 77 Ibid., pp. 62-63. 78 EZ, 1982a, p. 34. 79 Dat hier nogal wat haken en ogen aan zitten blijkt uit een evaluatie van de BBMKB uit 2005 Evaluatie van het Besluit Borgstellingen MKB-Kredieten (BBMKB), Eindrapport uitgebracht in opdracht van het ministerie van Economische Zaken Amersfoort, 21 december 2005, Bureau Bartels B.V. 76

34

De belangenorganisaties zijn over het algemeen positief over de BBMKB geweest. De BBMKB is een beleidsinstrument waartegen, afgezien van de overgang van KMKB'85 naar de BBMKB ('88), weinig tot geen weerstand is geweest.

35

6. Van werknemerscultuur naar ondernemerschapscultuur80 6.1 Introductie De ontwikkelingen die als een overgang van werknemerscultuur naar ondernemerschapscultuur kunnen worden gezien verwijzen naar autonome en exogene ontwikkelingen in de internationale economie, ontwikkelingen in de economische theorievorming, en een verschuiving in de beleidsfocus mede als gevolg van de twee voornoemde ontwikkelingen. De verschuiving van de beleidsfocus is wederom een illustratie van de omslag in beleidsfilosofie van functioneel beleid met voorbehouden naar offensief functioneel beleid gericht op de ondernemerschapsfunctie. Allereerst worden de drie facetten van de ontwikkeling van een werknemers- naar een ondernemerschapscultuur beschreven. Daarna volgt een beknopt overzicht van wat de verschuiving van de beleidsfocus aan beleid heeft opgeleverd in de bestudeerde beleidsnotities. 6.2 Drie facetten van de ontwikkeling naar een ondernemerschapscultuur Vanaf het vierde kwart van de twintigste eeuw is ondernemerschap meer en meer in de belangstelling gekomen. De omslag van de Managerial naar de Entrepreneurial Economy is in de ontwikkelde economieën is in volle gang81. Endogene en exogene factoren hebben geleid tot een intensivering van de internationale arbeidsdeling waarvan de coördinatie een meer flexibele en innovatieve organisatie van economische activiteiten vereist en faciliteert. Endogene factoren behelzen de manier waarop een ontwikkelder economie als geheel zich organiseert langs de lijnen van meer diversiteit en specialisme vereisende consumentenvraag. Exogene factoren zijn bijvoorbeeld de val van de Berlijnse Muur en de opkomst van de Zuidoost-Aziatische economieën. In de economische wetenschap was de ondernemer vrijwel onzichtbaar in theoretisch en empirisch onderzoek. Het werk van Schumpeter draaide wel om de ondernemer, maar de nadruk die het werk legt op de ondernemer als veroorzaker van disequilibrium lijkt er vooral op gericht om hiaten in het General Equilibrium Model het hoofd te bieden; de neoklassieke economische theorie kon modelmatig niet verklaren hoe verandering in technologie een nieuw stationair evenwicht kan veroorzaken82. Ook in het werk van Chandler en Galbraith werd een toenemende rol voor grote bedrijven gezien door middel van economies of scale als gevolg van massaproductie. Galbraith was daarbij een prominent vertegenwoordiger van progressivism, een politieke stroming die opkwam aan het begin van de twintigste eeuw, waarvan de aanhangers de oplossing van de dichotomie (laissez-faire) kapitalisme en socialisme/communisme zagen in de middenweg van de organisatie van big business, big labor en big government in een gereguleerde markteconomie. Ook in de politiek en beleidssfeer is als gevolg van de wederopbouw na de Tweede Wereldoorlog het idee gegroeid dat economisch interventionisme en het managen van de economie op bedrijfstakniveau voordelig is voor de efficiëntie van de economie en de algemene welvaart83. De druk van de (on)houdbaarheid van de welvaartsstaat en vergaand economisch interventionisme en het falen van het Keynesianisme in de macro-economie ten aanzien van het voorspellen, verklaren en het oplossen van de stagflatie in de jaren '70, leidde 80

Met dank aan P.H.A. Van Hoesel voor deze meer passende titel dan mijn oorspronkelijke. Audretsch, D.B. and A.R. Thurik (2000), Capitalism and democracy in the 21st century: from the managed to the entrepreneurial economy, Journal of Evolutionary Economics, 10 (1-2), pp.17-34. Audretsch, D.B. and A.R. Thurik (2001), What is new about the new economy: sources of growth in the managed and entrepreneurial economies, Industrial and Corporate Change, 10 (1), pp. 267-315. 82 Rothbard, Murray N. (1987), Breaking Out of the Walrasian Box: the Cases of Schumpeter and Hansen, Review of Austrian Economics, vol. 1 no. 1, pp. 97-108. 83 Keman, H., K. Van Kersbergen and B. Vis (2006), Political Parties and New Social Risks: The Double Backlash against Social Democracy and Christian Democracy, in: Armingeon K. and G. Bonoli (Eds.), The Politics of PostIndustrial Welfare States: Adapting Post-War Social Policies to New Social Risks. London and New York: Routledge, pp. 27-51. 81

36

tot een omslag in de economische wetenschap en de politiek en beleidssfeer naar Monetarism en Supply-side Economics in de macro-economische theorie en beleid. De toename van de aandacht voor de aanbodzijde leidde – achteraf gezien misschien logischerwijs – tot meer aandacht voor ondernemerschap in de economische theorie en het overheidsbeleid. 6.3 Beknopte geschiedenis en overzicht ondernemerschapscultuurbeleid In de hierboven beschreven context van ontwikkelingen in de sociaaleconomische sfeer, de economische wetenschap, en politiek en beleid moet het programma Ondernemerschap en Starters worden bezien. De sociaaleconomische ontwikkelingen en economischwetenschappelijke kennis kunnen worden gezien als een pull naar een ondernemender samenleving, terwijl in de politiek en het overheidsbeleid een duidelijke push hiertoe aanwezig is. In het kader van het beleidsprogramma is in de context van de Rijnlandse welvaartsstaten beleidsmatig vrij snel ingezet op het overwinnen van de drempels en ingesleten instituties die op vele gebieden antithetisch zijn ten aanzien van ondernemen en ondernemerschap. Dit ondernemerschapscultuurbeleid in de vorm van voorlichtingscampagnes en ondernemerschapsprojecten in het onderwijs wordt in de beleidsdocumentatie vaak onderscheiden van voorlichtings- en adviseringsbeleid84 en ondernemerschapsonderwijs. Echter, de eerstgenoemde beleidsinstrumenten kunnen ook worden bezien als extern ondernemerschapscultuurbeleid, en het voorlichtings- en adviseringsbeleid en het ondernemerschapsonderwijs als intern ondernemerschapscultuuronderwijs. Zo bezien zijn er in de ontwikkeling van het programma in de periode 1982-2003 enige trends te bespeuren. Allereerst is het interne ondernemerschapscultuurbeleid voor wat betreft voorlichting toegenomen, terwijl de andere vormen niet noemenswaardig zijn af- dan wel toegenomen. Ten tweede is het interne beleid dat onder andere in het kader van de vestigingswetgeving werd gevoerd uit het MKB-instrumentarium gehaald en omgezet in meer marktgeoriënteerd beleid, dat wil zeggen: private bedrijven verzorgen de advisering die door de overheid wordt gesubsidieerd en private en/of publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties zoals de brancheorganisaties verzorgen (al dan niet) gesubsidieerd onderwijs. Ten derde is er extern beleid ingezet vanaf Ruim Baan voor Ondernemen en met uitzondering van Werk door Ondernemen representeert dit een belangrijk deel van het programma.

84 Ten aanzien van wet- en regelgeving en ondernemerschapsvraagstukken, en niet: voorlichtingscampagnes ten aanzien van het bevorderen van ondernemerschap als valide alternatief voor werknemerschap.

37

Het MKB-beleid in Hoofdlijnen/Starternotitie (1982) Werkboek Een Eigen Bedrijf Beginnen (1981) als gevolg van een samenwerkingsverband tussen CIMK, KNOV, NCOV, EZ, Nederlandse Middenstandbank, Raad Nederlandse Detailhandel, Stichting Coördinatie Dienstverleningscentra Kleinbedrijf, Vereniging van Kamers van Koophandel en Fabrieken Voorlichting, advisering en begeleiding - Kamers van Koophandel en Fabrieken - Regionale Dienstverleningscentra Kleinbedrijf - Consulentendiensten van het KNOV, NCOV en CIMK en RND - Voornemen tot doelmatiger opzet van de gesubsidieerde voorlichtings- en adviesinstanties uit te voeren door Raad voor het Midden- en Kleinbedrijf (RMK) Ruim Baan voor Ondernemen (1987) Meer aandacht voor ondernemerschap in het regulier onderwijs en algemene publiekscampagne - Beroepsonderwijs - Cursorisch ondernemersonderwijs - Applicatie-onderwijs -

-

-

Voorlichting, advisering en begeleiding – bijv. meerdaagse starterscursussen, ondernemerschap in middelbaar en hoger beroepsonderwijs Reorganisatie adviesstructuur met twee lijnen: (1) RIMK voor advisering bedrijfsvoering algemeen en stimulerings- en subsidiemaatregelen in het bijzonder; (2) SMO (Subsidie Management Ondersteuning) InnovatieCentra; advisering op het gebied van technologie en innovatie Ondernemingshuizen; door de overheid gefaciliteerde bundeling van private adviesinstanties Collectieve voorlichting en advisering

Werk door Ondernemen (1995) Kwaliteit ondernemerschap - Regionale coördinatie startersopvang - Proefprojecten opvang kansarme starters - Expertisecentrum allochtone ondernemers - Doorstarters (bezien verbetering bestaand beleid, bv. d.m.v. mentoren) - Projectmatige benadering MKB vanuit ondernemingshuizen De Ondernemende Samenleving (1999) Onderwijs - Verbreden en intensiveren van bestaande initiatieven zoals miniondernemingen - Introduceren aandacht voor ondernemerschap in het hbo, waaronder in onderwijs-stage traject - Stimuleren samenwerkingsverbanden onderwijsinstellingen en bedrijfsleven - Analyseren mogelijkheid implementatie ondernemerschapsvaardigheden en –houding in bestaande cursussen en programma's

38

-

-

Opzetten van een adviescommissie o.a. t.b.v. het in kaart brengen van de drempels voor de stimulering van ondernemerschap in het onderwijs Stimuleren, in samenspraak met docenten, studentvertrouwenspersonen, schoolmanagement en nationale lichamen voor meer systematische aandacht voor ondernemerschap

Nieuwe markten - Gratis aanbieden van diensten exportconsultants Hoge groei bedrijven - Verbeteren markt professioneel advies - Intensiveren nadruk op ondernemerschapkwaliteiten in onderwijs en training - Verbeteren aanbieden van informatie - Netwerken creëren van hoge groei bedrijven opdat opkomende bedrijven makkelijker door het glazen plafond kunnen breken In Actie voor Ondernemers (2003) Actieplan Start; Actielijn I: Een ondernemende cultuur - Vergroten bewustwording bij scholieren en studenten - Organiseren roadshow ondernemerschap in het onderwijs - Aandacht in onderwijs voor internationale aspecten ondernemerschap Actielijn II: Een betere uitgangspositie voor starters Vergemakkelijken aanvragen subsidies Bevorderen overstap van uitkering naar ondernemerschap Organiseren handelsmissie voor vrouwelijke ondernemers Uitbrengen monitor etnisch ondernemerschap Aandacht voor etnisch ondernemerschap in het grotestedenbeleid Bevorderen ondernemerschap onder ouderen Programma gericht op het wegnemen van belemmeringen voor technostarters Tabel 2: Overzicht intern en extern ondernemerschapscultuurbeleid.

Ontwikkelingen in het beleidsnetwerk Het bevorderen van de omgevingsvoorwaarden voor een economie waarin ondernemerschap – dat wordt geassocieerd met dynamiek en groei - centraal staat, is feitelijk al in 1982 met de Startersnotitie ingezet, alhoewel deze notitie wel qua uiteengezet beleid voornamelijk gericht was op zelfstandig ondernemerschap vanuit een uitkeringssituatie en dus relatief aan latere notities defensief was. Gerelateerd aan eerder beleid dat het MKB-instrumentarium voorbracht is de Startersnotitie zeker te kenschetsen als meer offensief/minder defensief. In Ruim Baan voor Ondernemen werd impliciet – sommige beleidsmakers zagen het zelfs als een verborgen beleidsdoelstelling – doch voortvarend de aanzet gegeven om het MKBinstrumentarium los te koppelen van directie subsidiëring vanwege de toegenomen onuitvoerbaarheid van de vestigingswetgeving en de veronderstelde negatieve effecten op het gebied van dynamiek en groei die de aan de Vestigingswet gerelateerde instituties hadden. De beleidsmakers zagen het MKB-instrumentarium meer en meer als een beperking van de dynamiek en groei (en dan met name op het gebied van economische groei en werkgelegenheid) van het MKB. Voorts werd er aandacht geschonken aan ondernemerschap in het algemene onderwijs met de campagne "Onderneem het maar" in de jaren 1990-1993 in combinatie met een tweetal televisieprogramma's met Harry de Winter ("Onderneem 't maar") en Ivo Niehe ("Eigen Baas"). Door EZ werd onder invloed van het in de jaren '80 in zwang

39

geraakte supply-side economics85 met AEP (Algemene Economische Politiek) ingezet op de opheffing van het MKB-instrumentarium en zelfs het MKB-beleid an sich, omdat het algemene economische beleid hieraan zou moeten voldoen om de algemene beleidsdoelstellingen (economische groei, werkgelegenheid) te bewerkstelligen. De directie Midden- en Kleinbedrijf bleef de integratietaak invullen tot na Ruim Baan voor Ondernemen waarna het opging in het directoraat-generaal Economische Structuur en als directie in dat directoraat aan invloed inboette. De overgang naar een meer instrumentele beleidsfilosofie in Werk door Ondernemen ten opzichte van Ruim Baan voor Ondernemen leidde er toe dat expliciet geformuleerde beleidsinstrumenten ten aanzien van het bevorderen van een meer ondernemende cultuur, het externe ondernemerschapscultuurbeleid, en voorlichting en onderwijs in Werk door Ondernemen niet bestonden. In De Ondernemende Samenleving lijken deze beleidsthema's weer aan belang te winnen ten opzichte van Werk door Ondernemen. Er wordt ingezet op het bevorderen van een ondernemende samenleving, een concept dat veelomvattender is dan een ondernemende cultuur, omdat dit slechts een onderdeel is van het uiteengezette beleidspakket in De Ondernemende Samenleving. Zowel het interne als externe ondernemerschapscultuurbeleid is in De Ondernemende Samenleving meer activerend in vergelijking met zowel Ruim Baan voor Ondernemen als In Actie voor Ondernemers. In de laatste notitie ligt vooral de nadruk op het wegnemen van knelpunten via het ondernemerschapscultuurbeleid.

85

Supply-side economics is kortweg de economische denkstroming die zich richt op de aanbodkant van de economie. Deze denkstroming won aan academische aandacht en publiek belang na de implosie van het vraagkant en het vraaggestuurde denken van de Keynesiaanse stromingen als gevolg van de stagflatie in de jaren ’70 – dat door deze laatstgenoemden niet verklaard kon worden wat casu quo de Popperiaanse falsificatie van de theoretische fundering van de heersende economische orthodoxie betekende. De opkomst van het Keynesiaanse vraaggestuurde denken kan in de context van de huidige financiële en economische crisis, en de op stapel staande monetaire crisis, als opmerkelijk worden beschouwd.

40

7. Samenvatting bevindingen en conclusies De focus van het onderhavige rapport lag bij de manier waarop de beleidsinhoud samenhing met belangrijke trends in de beleidstotstandkoming en dan met name hoe de spelers in het beleidswerk zich gedroegen en waarom ze zich zo gedroegen. Aan de hand van deze invalshoeken zullen de beleidsthema's nogmaals de revue passeren. Eerst bespreken we de algemene trend die we de emancipatie van het MKB-beleid noemen. Daarna bespreken we de drie beleidsthema's bestaande uit het dereguleringsbeleid, het financiële beleid en het cultuurbeleid. Deze besprekingen bestaan uit de relevante beleidstheoretische veronderstellingen ten aanzien van het beleidthema aan de hand van de drie beleidstheoretische relaties. Daarna wordt de beleidsinhoud besproken, d.w.z. het beleid zelf. Als derde wordt de beleidscyclus besproken en als vierde het netwerkperspectief–beiden indien relevant en van toepassing. 7.1 De emancipatie van het MKB-beleid Dit rapport bevat twee aan elkaar gerelateerde algemene bevindingen die een betekenisvolle interpretatie van de ontwikkeling van het beleidsprogramma Ondernemerschap en Starters representeren. Eerst zien we de trend van deïnstitutionalisering van de beleidsvorming en vooral de beleidsuitvoering. Dit uit zich in de modernisering en afschaffing van de Vestigingswet, en de herijking van de borgstellingsregeling. Ten tweede zien we de trend van defensief integratiebeleid–beleid dat de belangen van het MKB in het algemeen economische beleid integreert–en defensief functioneel beleid naar het wegvallen van het defensieve integratiebeleid en het offensief worden van het functionele beleid gericht op de ondernemerschapsfunctie. Deze trend uit zich in het toegenomen belang van fiscaal beleid– binnen het programma ook wel intern financieel beleid genoemd–en de overheveling van het beleid gericht op de kwaliteit van ondernemerschap van de vestigingswetgeving naar voorlichting, advisering en onderwijsbeleid. Dit onderwijsbeleid kreeg tevens een expliciete ondernemerschapscultuur-component. Samenvattend: de omslag van defensief naar offensief beleid uit zich in een omslag in de beleidsinhoud bestaande uit (1) de veranderde waardering van de effectiviteit en de institutionele opzet van het MKB-beleid, en (2) het nieuwe denken over de voorname ondernemerschapsfunctie die het MKB zou kunnen vervullen in de bredere economie. De achterliggende gedachte was dat er te weinig dynamiek was in het MKB, dat de focus van het beleid te veel lag op bestaande bedrijven, de tekortschietende kwaliteit van starters en bestaande bedrijven en de observatie dat de gevestigde belangen een belangrijk struikelblok waren in het oplossen dan deze problemen. De twee trends verklaren we als het gevolg van een omslag in de algemene beleidstheorie op het ministerie van Economische Zaken ten aanzien van het MKB en ondernemerschap en de wijze waarop de verschillende directies die zich met het MKB-beleid bezighielden met deze omslag zijn omgegaan. Deze omslag in de beleidstheorie heeft zich geuit in onder andere: de herijking en uiteindelijke afschaffing van de Vestigingswet binnen twee decennia; een toename van het belang van financiële maatregelen (bestaande uit fiscale maatregelen en financieringsmaatregelen zoals het Borgstellingsbesluit Midden- en Kleinbedrijf); en de beleidsinitiatieven ter bevordering van een ondernemerschapscultuur in plaats van de toen bestaande minder dynamische werknemerscultuur. Deze beleidsinitiatieven waren effectief vormen van deïnstitutionaliseringsbeleid; dat wil zeggen: beleid gericht op het verminderen van de structurele instituties zoals die in het MKB-instrumentarium bestonden en meer gericht op het beïnvloeden van de incentivestructuren die samenhangen met ondernemend gedrag–het dragen van risico voor eigen rekening in een economische context.86

86

Deze omslag van institutie- naar incentivebeleid is wat Lundström en Stevenson de omslag van Traditional SME Policy naar Newer Entrepreneurship Policy noemen. Zie ook: Kuiper en Wennekers (2009).

41

Voorts hebben de initiatieven ten aanzien van de professionalisering van het ambtenarenapparaat ertoe geleid dat beleidsmakers relatief losser kwamen te staan ten opzichte van de belangenorganisaties die door de feitelijke minimalisering van het MKBinstrumentarium zich genoodzaakt zagen een nieuwe rol in het beleidsnetwerk te vinden. Het beleid ten aanzien van MKB en ondernemerschap is rationeler geworden; het beleid bestaat niet meer uit het in midden jaren '90 door KNOV voorzitter Jan Kamminga genoemde "zieligheidsbeleid". De vele evaluatieonderzoeken die aan substantiële beleidsveranderingen voorafgingen duiden tevens op leerprocessen. Zowel vanuit de beleidsmakers als de politiek waren deze evaluaties een teken is dat veranderingen gewenst waren; tevens worden bevindingen uit wetenschappelijk onderzoek gebruikt ter onderbouwing van het beleid. Ruim Baan voor Ondernemen en Werk door Ondernemen representeren elk op eigen wijze de basis van de twee trends die in het beleidsprogramma hebben plaatsgehad. In Ruim Baan voor Ondernemen werd expliciet en impliciet de deïnstitutionalisering van het MKBbeleid geagendeerd in de vorm van de voorstellen tot de modernisering van de Vestigingswet en de herijking van de borgstellingsregeling. In Werk door Ondernemen werd – in retrospectief – als gevolg van de lastenverlichting voor het MKB van 700 miljoen gulden de omslag in de beleidsfilosofie duidelijk: van het integratie-functionele beleid naar meer offensief op de ondernemerschapsfunctie gericht beleid. Hoewel de beleidsnotities na Ruim Baan voor Ondernemen en Werk door Ondernemen een eigen insteek en karakter hebben, zijn het illustraties van de twee genoemde trends waarvan de basis in Ruim Baan voor Ondernemen en Werk door Ondernemen is gelegd. Als gevolg van bovengenoemde omslag kreeg het MKB-instrumentarium direct en indirect minder toegang tot de beleidsvoorbereiding vanwege het opheffen of herstructureren van de instituties die tot dan toe een rol in de beleidsimplementatie of –uitvoering hadden. Bezien vanuit een netwerkperspectief had de herstructurering van het MKBinstrumentarium implicaties voor de manier waarop de verschillende spelers zich in het beleidsnetwerk gingen gedragen. Algemeen kan de concentratie van werkgeversorganisaties zoals het KNOV en het NCOV tot MKB Nederland, en de toegenomen onderlinge samenwerking tussen MKB-NL en VNO-NCW, worden gezien als een indirect gevolg van de herstructurering. Vóór de herstructurering vervulden de genoemde werkgeversorganisaties KNOV en NCOV een centrale intermediaire functie tussen de beleidsmakers en het instrumentarium; daarbij maakten zij in vele gevallen deel uit van dit instrumentarium. Toen deze centrale intermediaire functie wegviel, moesten de werkgeversorganisaties zich herpositioneren zowel ten opzichte van de beleidsmakers, het geherstructureerde instrumentarium en hun leden: de ondernemers. 7.2 Deregulering en vermindering van administratieve lasten Een belangrijke ontwikkeling binnen het algemene economische beleid bestaat sinds de jaren '80 uit beleidsinitiatieven ter bevordering van deregulering van ondernemerschap en vermindering van administratieve lasten voor het bedrijfsleven. Voor wat betreft het MKBbeleid is de herijking en de uiteindelijke afschaffing van de Vestigingswet het meest ingrijpende beleid geweest. Het MKB-instrumentarium was in de loop van de jaren steeds minder verenigbaar met de hoofddoelstelling van het beleidsprogramma, namelijk economische groei, werkgelegenheid en economische structuur (normatieve relatie). Hiertoe werd een voorwaardenscheppend economische klimaat in verband gebracht met het aanwakkeren van de ondernemerszin (causale relatie); het beleid, zoals onder andere de hervorming van de Vestigingswet zou dan leiden tot meer dynamiek en economische groei en werkgelegenheid (finale relatie). De aanleiding–vanuit de beleidsinhoud bezien–voor deze koerswijziging waren de gevestigde belangen van het MKB-instrumentarium en de vermenging van die belangen met belangenvertegenwoordiging in de werkgeverssfeer. Deze geconcentreerde en vermengde belangen stonden volgens de beleidsmaker en de wetgever in de vorm van de minister c.q. de staatssecretaris een effectieve werking van het beleid in de weg. Drempels voor startende ondernemers beschermden niet alleen de consument, maar ook de gevestigde bedrijven. De

42

vestigingsregelingen voor de branches werden mede vormgegeven door de brancheverenigingen; deze bepaalden dus mede de inhoud van de vestigingeisen die hen moesten beschermen. Los daarvan werd de wet praktisch onuitvoerbaar dan wel oncontroleerbaar geacht vanwege de honderden vestigingsregelingen. De beleidsvoorbereiding voor de herijking en de intentie tot het afschaffen van de vestigingswetgeving vindt men prominent terug in Ruim Baan voor Ondernemen. De implementatie en uitvoering komen in alle daaropvolgende beleidsnotities aan bod. Vanuit het netwerkperspectief valt er ten aanzien van de vestigingswetgeving weinig toe te voegen dan wat reeds in 7.1 is opgemerkt; de wetgever heeft de vestigingsregelingen en –eisen opgeheven voor starters maar ziet toe op een handhaving van de bestaande wet- en regelgeving. 7.3 Het toenemend belang van financiële maatregelen Een specifieke uiting van de algemene trend van defensief naar offensief beleid is het toegenomen belang van financiële maatregelen. Deze financiële maatregelen moesten bijdragen aan de hoofddoelstelling van Werk door Ondernemen welke bestond uit het creëren van werkgelegenheid voor de groeiende groep mensen die de arbeidsmarkt zouden gaan betreden. Hiertoe werd ingezet op het bevorderen van zelfstandig ondernemerschap en van snelgroeiende bedrijven, de zogenaamde Gazellen. Met het oog op toekomstige toetreders op de arbeidsmarkt voorzag de Nederlandse economie volgens de beleidsmakers onvoldoende (normatieve relatie). Beleidsmaatregelen gericht op het bevorderen van zelfstandig ondernemerschap en dat gedrag dat werd geassocieerd met snelgroeiende bedrijven, de Gazellen, zou deze werknemersstroom kunnen opvangen (finale relatie en causale relatie). De beleidstheorie kreeg vorm in het beleid met de notitie Ruim Baan voor Ondernemen; qua fiscaal beleid was Werk door Ondernemen een belangrijke mijlpaal. Het beleid richt zich voornamelijk op de incentives die ondernemend gedrag bepalen en steunt op het idee dat het bevorderen van positief gedrag tot meer positieve effecten zal leiden en dat het ontmoedigen van negatief gedrag minder negatieve effecten tot gevolg zal hebben. Tot de herstructurering van de BBMKB was de implementatie en uitvoering via de Middenstandbank bij de belangenorganisaties belegd. Hierna werd de regeling uitgevoerd door een Dienst of Agentschap van het ministerie van Economische Zaken en de commerciële banken. Hierdoor is het krachtenveld in het beleidsnetwerk ten aanzien van dit beleidsveld veranderd; ook hier hebben de belangenorganisaties aan directe invloed ingeboet. Voor wat betreft het toegenomen belang van fiscale maatregelen en subsidies87 is de uitvoering vanzelfsprekend bij de het ministerie van Financiën c.q. de Belastingdienst belegd. Hierdoor bestaat er ten aanzien van dit beleid minder implementatie en uitvoeringscapaciteit –wat de initiële gedachte van de in 7.1 genoemde omslag in de beleidsinhoud was. De beleidstotstandkoming is voor wat betreft de BBMKB voornamelijk beïnvloed door de interne en externe beleidsevaluaties. Vanuit een netwerkperspectief zet het financiële beleid verschillende spelers buitenspel ten opzichte van het eerdere beleid. De werkgeversorganisaties hebben echter wel een voorlichtingsfunctie en spelen in die zin een intermediaire rol. Echter, ze zijn niet (meer) betrokken bij de implementatie en uitvoering van het beleid – en dan doelen we vooral op de vroegere inrichting van de BBMKB. 7.4 De omslag van werknemerscultuur naar een ondernemerschapscultuur Het ondernemerschapscultuurbeleid werd pas in De Ondernemende Samenleving expliciet op de kaart gezet daar de hoofddoelstelling van het beleidsprogramma bestond uit het bereiken van een ondernemende samenleving. Deze hoofddoelstelling werd geoperationaliseerd als het streven naar een toegankelijke marktordening; minder en betere regelgeving; een productief economisch klimaat met minder belemmeringen en meer kansen voor ondernemerschap. De achterliggende gedachte was dat de Nederlandse economie nog niet de ondernemende 87

Zie: Van de Graaff en Van Noort (2002)

43

samenleving was die zij zou kunnen (en moeten) zijn (normatieve relatie); het idee was vervolgens dat aandacht voor ondernemerschap in het voortgezet, middelbaar en hoger onderwijs en voorlichtingscampagnes geschikte beleidsmiddelen zijn om ondernemerschap beter in te bedden in de Nederlandse cultuur (finale relatie); het beleid zou er toe leiden dat ondernemerschap als een volwaardig alternatief voor werknemerschap zou worden gezien (causale relatie). De 'softe' uiting van de omslag van defensief naar offensief beleid is het beleid dat gericht is op de bevordering van een ondernemerschapscultuur. Dit beleid bestond in de loop der jaren uit voorlichting, ondernemerschapsonderwijs voor ondernemers en ondernemerschap als onderwerp in het middelbaar en hoger onderwijs. De beleidsinhoudelijke achtergrond van dit beleid is het idee dat de verzorgingsstaat88 bepaalde negatieve indirecte effecten met zich meebrengt ten aanzien van factoren die ondernemerschap determineren alsmede de sociaal-culturele status van ondernemerschap. Binnen het onderscheid structuur-cultuur kan het ondernemerschapscultuurbeleid worden gezien als een categorie van beleidsinitiatieven die tracht verandering in de cultuur te bewerkstelligen. Zo bezien is ook dit beleidsveld complementair aan de algemene omslag van institutie- naar incentivebeleid, of van defensief naar offensief beleid. Een kanttekening hierbij is dat dit beleidsveld wel vele uitvoeringsinstituties kent – doch dit betekent niet per definitie dat dit gegeven een atypisch kenmerk van dit offensieve beleid is, noch dat deze instituties niet efficiënt of effectief zouden zijn. Beleid is een middel tot een doel en uitvoeringsinstituties zijn een middel tot het bereiken vah het doel van het bevorderen van een ondernemende cultuur via het middelbare en hoger onderwijs, voorlichting en ondernemerschapsonderwijs. Vanuit een netwerkperspectief kan dit beleidsveld gezien worden als aanvulling van de voorlichtings- en onderwijspakketten die werknemersorganisaties hun leden aanbieden. Er kunnen hier gedeeltelijk tegengestelde belangen spelen, omdat de wetgever zich op de markt van voorlichting en onderwijs begeeft. Uit deze studie blijkt niet dat in het beleid bewust rekening wordt gehouden met deze zaken.

88

Bestaande uit o.a. arbeidsbeleid, onderwijsbeleid, sociale zekerheid, zorgbeleid et cetera.

44

Literatuur Wetenschappelijke literatuur Akkers, Maike en Menno Fenger, Het beleidsproces in theorie en praktijk, In: Van Hoesel, Leeuw en Mevissen (red.) (2005), Beleidsonderzoek in Nederland, Koninklijke Van Gorcum: Assen. Audretsch, D.B. and A.R. Thurik (2000), Capitalism and democracy in the 21st century: from the managed to the entrepreneurial economy, Journal of Evolutionary Economics, 10 (1-2), pp. 17-34. Audretsch, D.B. and A.R. Thurik (2001), What is new about the new economy: sources of growth in the managed and entrepreneurial economies, Industrial and Corporate Change, 10 (1), pp. 267-315. Birch, D. (1979), The Job Generation Process, Cambridge, MA: M.I.T. Program on Neighborhood and Regional Change. Blommestein, H.J., Bressers, J.Th.A., Hoogerwerf, A. (1984), Handboek beleidsevaluatie: een multi-disciplinaire benadering, Samsom Uitgeverij: Alphen a/d Rijn/ Brussel. Bresssers, J. Th. A. (1984), Analyse en evaluatie van de beleidsinhoud, in: Blommestein, H.J., Bressers, J.Th.A., Hoogerwerf, A. (1984), Handboek beleidsevaluatie: een multidisciplinaire benadering, Samsom Uitgeverij: Alphen a/d Rijn/ Brussel, pp. 53-75. Bolton J. (1971), Small Firms - Report of the Committee of Inquiry on Small Firms, Cmnd 4811, HMSO: London. Carree, M. en R. Thurik (1996), Entry and exit in retailing: Incentives, barriers, displacement and replacement, Review of Industrial Organization, volume 11, number 2 / April, 1996, pp. 155-172. Carree, M.A. en A.R. Thurik (1999), The carrying capacity and entry and exit flows in retailing, International Journal of Industrial Organization, volume 17, issue 7 / October 1999, pp. 985-1007. Chen, H.T. (1990), Theory-Driven Evaluation, Thousand Oaks, California: Sage. Clerx, J.M.M.J. (1988), Middenstandsbeleid, realiteit of leuze, Politieke Opstellen 8, Centrum voor Parlementaire Geschiedenis, pp. 57-82. http://www.ru.nl/cpg/overige_publicaties/politieke_opstellen/ Hoogerwerf, A., Inleiding, in: Hoogerwerf, A. & M. Herweijer (red.) (2003), Overheidsbeleid: een inleiding in de beleidswetenschap, Kluwer: Alphen a/d Rijn, pp. 17-35. Hoogerwerf en Herweijer (red.) (2008), Overheidsbeleid: een inleiding in de beleidswetenschap, Kluwer: Alphen a/d Rijn. Karsten, F., 'Woltersom, Herman Louis (1892-1960)', in: Biografisch Woordenboek van Nederland: http://www.inghist.nl/Onderzoek/Projecten/BWN/lemmata/bwn2/woltersom [1303-2008]. Keman, H., K. Van Kersbergen and B. Vis (2006), Political Parties and New Social Risks: The Double Backlash against Social Democracy and Christian Democracy, in: Armingeon K. and G. Bonoli (Eds.), The Politics of Post-Industrial Welfare States: Adapting Post-War Social Policies to New Social Risks, London and New York: Routledge, pp. 27-51.

45

Klaassen, Hendrik Leonardus (1995), Besluitvorming in afhankelijkheid: over de rol van de procesarchitect bij overheidsprojecten, Eburon: Delft. Klijn, Erik-Hans (1996), Regels en sturing in netwerken: de invloed van netwerkregels op de herstructurering van naoorlogse wijken, Eburon: Delft. Kuiper, A.A.B.H. en A.R.M. Wennekers (2008), Twee decennia ondernemerschapsbeleid in beeld: een jong beleidsprogramma in sociaaleconomische context geplaatst, SCALES research paper: H200807, http://www.ondernemerschap.nl. Kuiper, A.A.B.H. en A.R.M. Wennekers (2009), Een reconstructie van het beleidsprogramma Ondernemerschap en Starters 1982-2003: een eclectische analyse, SCALES research paper: H200904, http://www.ondernemerschap.nl. Mises, Ludwig von (1940), Nationalökonomie: Theorie Des Handelns und Wirthschaftens; heruitgegeven in een gereviseerde versie in 1949 met de titel Human Action: A Treatise on Economics door Yale University Press; beide te vinden op http://www.mises.org/literature. Parsons, W. (1995), Public Policy: An introduction to the theory and practice of public policy, Edward Elgar: Cheltenham. Rothbard, Murray N. (1987), Breaking Out of the Walrasian Box: the Cases of Schumpeter and Hansen, Review of Austrian Economics, vol. 1, no. 1, pp. 97-108. Rothbard, Murray N. (1995), An Austrian Perspective on the History of Economic Thought (2 vols.), Edward Elgar. Schrijvers, A.F.H.C. (1952), Enige notities over het Klein- en Middenbedrijf, in: Economische Wetenschap en Economische Politiek: Leiden, p. 333. Van der Tuin, J. (1982), Plaats en toekomst van het MKB, Economisch Statistische Berichten (ESB), jaargang 67, nummer 3381. Beleidsnota's en -notities beleidsprogramma Ondernemerschap en Starters (1982-2003) Het MKB-beleid in Hoofdlijnen (1982a), EZ. Beleid Inzake het Starten van een (Eigen) Bedrijf (1982b), EZ; SZW; CRM; LV. Ruim baan voor ondernemen (1987), EZ. Werk door ondernemen (1995), EZ; SZW; MinFin. De Ondernemende Samenleving (1999), EZ. In actie voor ondernemers (2003), EZ. Andersoortige beleidsdocumentatie (adviezen en evaluaties) Algemene Rekenkamer (2001), Stimulering van midden- en kleinbedrijf en ondernemerschap, KST56809, ISSN 0921 – 7371, Sdu Uitgevers: 's-Gravenhage. Centraal Planbureau (2008), Macro Economische Verkenning (MEV) 2008, http://www.cpb.nl/nl/data/mev2008/.

46

Economische Zaken, Ministerie van (2005), Evaluatie van het besluit borgstellingen MKBkredieten (BBMKB), EZ: 's-Gravenhage. Graaff, ir. C.C. van de en drs. E.A. van Noort (2002), Stimulering van het MKB: de effectiviteit van het beleidsinstrumentarium, EIM: Zoetermeer, http://www.ondernemerschap.nl. KNOV (1988), Ruimer Baan voor Ondernemen: KNOV-commentaar op Kabinetsnota "Ruim Baan voor Ondernemen". Economische Zaken, Ministerie van (2005), Evaluatie van het Besluit Borgstellingen MKBKredieten (BBMKB), Eindrapport uitgebracht in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken, Amersfoort, 21 december 2005, Bureau Bartels B.V. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (1980), Plaats en Toekomst van de Nederlandse Industrie. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (1987), Op Maat van het MKB.

47

Bijlage 1

Een niet-uitputtende opsomming van personen en instanties in het beleidsnetwerk van het beleidsprogramma Ondernemerschap en Starters. Ministerie van Economische Zaken Minister SG Staatssecretaris DG directie MKB en/of Ondernemerschap Beleidsmakers directie MKB en/of Ondernemerschap MKB-instrumentarium KvK EIM RMK, opgegaan in RZO IMK, nu geheel commercieel Adviesorganisaties WRR; CPB, SCP, PBL, CBS & SER Minister, staatssecretaris, DG, beleidsmakers SZW en MinFin Tweede Kamerleden Belangengroepen KNOV, NCOV; nu MKB NL VNO, NCW; nu VNO-NCW Brancheverenigingen

48

Bijlage 2

Ministers en staatssecretarissen van het ministerie van Economische Zaken in de periode 1982-2003.

Jaar

Kabinet

Minister van Economische Zaken

Staatssecretaris van Economische Zaken

1982

Van Agt II/Van Agt III/Lubbers I

Jan Terlouw (D66)** Jan Terlouw (D66)** Gijs van Aardenne (VVD)**

Van Zeil (CDA)*

1983

Lubbers I

Gijs van Aardenne (VVD)**

Van Zeil (CDA)*

1984

Lubbers I

Gijs van Aardenne (VVD)**

Van Zeil (CDA)*

1985

Lubbers I

Gijs van Aardenne (VVD)**

Van Zeil (CDA)*

1986

Lubbers/Lubbers II

Gijs van Aardenne (VVD)** Rudolf de Korte (VVD) **

Van Zeil (CDA)* Heerma (CDA)* Evenhuis (VVD)*

1987

Lubbers II

Rudolf de Korte (VVD) **

Evenhuis (VVD)*

1988

Lubbers II

Rudolf de Korte (VVD) **

Evenhuis (VVD)*

1989

Lubbers II/Lubbers III

Rudolf de Korte (VVD)** Koos Andriessen (CDA)*

Evenhuis (VVD)* – Bukman (CDA)**

1990

Lubbers III

Koos Andriessen (CDA)*

Bukman (CDA)** Van Rooy (CDA)**

1991

Lubbers III

Koos Andriessen (CDA)*

Van Rooy (CDA)**

1992

Lubbers III

Koos Andriessen (CDA)*

Van Rooy (CDA)**

1993

Lubbers III

Koos Andriessen (CDA)*

Van Rooy (CDA)** Van Dok-Van Weele (PvdA)**

1994

Lubbers III/Kok I

Koos Andriessen (CDA)* Hans Wijers (D66)*

Van Dok-Van Weele (PvdA)**

1995

Kok I

Hans Wijers (D66)*

Van Dok-Van Weele (PvdA)**

1996

Kok I

Hans Wijers (D66)*

Van Dok-Van Weele (PvdA)**

1997

Kok I

Hans Wijers (D66)*

Van Dok-Van Weele (PvdA)**

1998

Kok I/Kok II

Hans Wijers (D66)* Annemarie Jorritsma-Lebbink (VVD)**

Van Dok-Van Weele (PvdA)** Ybema (D66)*

1999

Kok II

Annemarie Jorritsma-Lebbink (VVD)**

Ybema (D66)*

2000

Kok II

Annemarie Jorritsma-Lebbink (VVD)**

Ybema (D66)*

2001

Kok II

Annemarie Jorritsma-Lebbink (VVD)**

Ybema (D66)*

2002

Kok II/Balkenende I

Annemarie Jorritsma-Lebbink (VVD)** Herman Heinsbroek (LPF)*

Ybema (D66)* Wijn (CDA)**

2003

Balkenende II

Hans Hoogervorst (VVD)* Laurens Jan Brinkhorst (D66)*

Wijn (CDA)**

49

The results of EIM's Research Programme on SMEs and Entrepreneurship are published in the following series: Research Reports and Publieksrapportages. The most recent publications of both series may be downloaded at: www.entrepreneurship-sme.eu. Recent Research Reports and Scales Papers H201013 16-3-2010 Human capital and start-up succes of nascent entrepreneurs H201012 16-3-2010 New business creation in the Netherlands H201011 16-3-2010 Factors influencing the entrepreneurial engagement of opportunity and necessity entrepreneurs H201010 16-3-2010 The more business owners the merrier? The role of tertiary education H201009 2-3-2010 Open, distributed and user-centered: Towards a paradigm shift in innovation policy H201008 1-2-2010 Geographical distance of innovation collaborations H201006 21-1-2010 Family ownership, innovation and other context variables as determinants of sustainable entrepreneurship in SMEs: An empirical research study H201005 12-1-2010 Intrapreneurship – An international study H201004 12-1-2010 Schumpeter versus Kirzner: An empirical investigation of opportunity types H201003 7-1-2010 Institutions and entrepreneurship: The role of the rule of law H201002 5-1-2010 Patterns of innovation networking in Dutch small firms H201001 4-1-2010 Administratieve lasten en ondernemerschap H200911 29-1-2010 Ambitious entrepreneurship, high-growth firms and macroeconomic growth H200910 4-2-2010 Entrepreneurial exit and entrepreneurial engagement H200909 10-3-2009 Entrepreneurship Education Monitor (EEM) H200908 3-3-2009 Internationale samenwerking door het Nederlandse MKB H200907 2-3-2009 The Dynamics of Entry and Exit H200906 2-3-2009 Bedrijfsgrootteverdelingen in Nederland H200905 2-3-2009 Start-ups as drivers of incumbent firm mobility: An analysis at the region-sector level for the Netherlands H200904 16-2-2009 Een reconstructie van het beleidsprogramma Ondernemerschap en Starters 1982-2003: een eclectische analyse H200903 16-2-2009 Determinants and dimensions of firm growth H200902 2-2-2009 The decision to innovate: Antecedents of opportunity exploitation in high tech small firms H200901 7-1-2009 The Relationship between Successor, Planning Characteristics, and the Transfer Process on Post-Transfer Profitability in SMEs H200825 19-12-2008 Isomorfie en het beloningspakket van werknemers in het MKB H200824 16-12-2008 The relation between entrepreneurship and economic development: is it U-shaped? H200823 11-12-2008 International Entrepreneurship: An Introduction, Framework and Research Agenda H200822 11-12-2008 The two-way relationship between entrepreneurship and

50

H200821 H200820 H200819

5-12-2008 27-11-2008 17-11-2008

H200818 H200817

10-11-2008 3-11-2008

H200816

27-10-2008

H200815 H200814

20-10-2008 16-10-2008

H200813

30-9-2008

H200812

16-9-2008

H200811

8-9-2008

H200810

6-8-2008

H200809

25-7-2008

H200808

2-7-2008

H200807

24-6-2008

H200806

18-6-2008

H200805

9-6-2008

H200804 H200803

19-2-2008 1-1-2008

H200802

5-6-2008

H200801

12-11-2008

H200723

21-12-2007

H200722

21-12-2007

H200721

21-12-2007

H200720 H200719

21-12-2007 21-12-2007

economic performance Spin-outs Innovative Work Behavior: Measurement and Validation Open innovation in SMEs: Trends, motives and management challenges High-Growth SMEs Evidence from the Netherlands Internationalization of European SMEs towards Emerging Markets Measuring business dynamics among incumbent firms in The Netherlands Vergrijzing van het arbeidsaanbod User Innovation in SMEs: Incidence and Transfer to Producers How Does Entrepreneurial Activity Affect the Supply of Business Angels? Science and technology-based regional entrepreneurship in the Netherlands: building support structures for business creation and growth entrepreneurship What Determines the Growth Ambition of Dutch EarlyStage Entrepreneurs? The Entrepreneurial Advantage of World Cities; Evidence from Global Entrepreneurship Monitor Data The Entrepreneurial Adjustment Process in Disequilibrium: Entry and Exit when Markets Under and Over Shoot Entrepreneurial Career Capital, Innovation and New Venture Export Orientation Twee decennia ondernemerschapsbeleid in beeld: een jong beleidsprogramma in sociaaleconomische context geplaatst Overcoming Resource-Constraints through Internationalization? An Empirical Analysis of European SMEs Whither a flat landscape? Regional differences in Entrepreneurship in the Netherlands Samenwerken op afstand Explaining Preferences and Actual Involvement in SelfEmployment: New Insights into the Role of Gender Intrapreneurship; Conceptualizing entrepreneurial employee behaviour Investigating Blue Ocean v. Competitive Strategy: A Statistical Analysis of the Retail Industry Overoptimism Among Entrepreneurs in New Ventures: The Role of Information and Motivation The relevance of size, gender and ownership for performance-related pay schemes The Role of Export-Driven New Ventures in Economic Growth: A Cross-Country Analysis Entrepreneurial exit in real and imagined markets Modelling latent and actual entrepreneurship

51