Ontwikkeling van de onderwijshuisvesting in Nederland
Van centrale naar lokale aansturing, van solitair naar multifunctioneel. Het primair onderwijs is in Nederland de afgelopen 60 jaar behoorlijk veranderd. De manier van lesgeven en de plaats van het onderwijs in de samenleving zijn anders ingevuld. In de jaren na de oorlog gingen kinderen vanaf 6 jaar naar school en stond er een strenge meester voor de klas. De kinderen zaten strak achter elkaar in de schoolbanken en werkten in hun eentje de opdrachten uit. Tussen de middag gingen de kinderen thuis eten en na schooltijd werden ze door hun moeder opgevangen met een kopje thee en een speculaasje. Tegenwoordig bestaan er kindcentra voor kinderen vanaf het eerste levensjaar tot circa 12 jaar. Centra die ’s ochtends vroeg opengaan en tot het begin van de avond open blijven. De manier van lesgeven is nog maar deels klassikaal en de schooltijden zijn lang niet altijd meer van 8.30 tot 12.00 uur en van 13.30 tot 15.30 uur. Op school wordt geleerd, gegeten, gesport en aan andere vrijetijdsbesteding gedaan. Organisaties werken nauw met elkaar samen om de ontwikkeling van de kinderen vorm te geven. Het gebouw is niet enkel meer een school, maar krijgt steeds meer functies. Al deze veranderingen en de onderwijsvernieuwing hebben effect op het onderwijs, maar ook op de wijze waarop een onderwijsgebouw vormgegeven moet worden om deze ontwikkelingen te faciliteren.
A Van lagere school via basisschool naar brede school voor primair onderwijs De onderwijsvernieuwing in het primair onderwijs is in een razendsnel tempo gegaan. In een hele korte tijd zijn er veel veranderingen geweest. Verschillende factoren hebben hierbij een rol gespeeld. Door een veranderende kijk op de ontwikkeling van kinderen, zijn kinderen steeds eerder naar school gegaan. Na de oorlog gingen kinderen van 6 jaar voor het eerst naar de lagere school en bleven daar tot hun 12e jaar voordat zij naar de middelbare school gingen. In totaal waren er zes klassen. In die tijd bestonden er nog veel jongensscholen en meisjesscholen. In 1955 werden de kleuterklassen geïntroduceerd en vastgelegd in de wet op het kleuteronderwijs. Op 1 augustus 1985 trad onder toenmalig minister Deetman (Onderwijs) de wet op het basisonderwijs in werking. Zo’n 17.000 kleuter- en lagere scholen fuseerden tot basisscholen met acht groepen, in plaats van twee of drie kleuterklassen en zes klassen van de lagere school. Met deze maatregel vervielen de wet op het lager onderwijs uit 1920 en de wet op het kleuteronderwijs uit 1955. Bovendien werd de leerplichtige leeftijd vervroegd van zes naar vijf jaar, met als leuze 'Vijf jaar moet, vier jaar mag'. Ook de manier van lesgeven, de leerstof en de wijze van leren is veranderd. Vroeger luisterden de kinderen naar de leraren die klassikaal hun stof behandelden en leerden kinderen de lesstof uit hun hoofd. In het hedendaagse onderwijs bestaan er allerlei verschillende onderwijsconcepten waarbij kinderen de lesstof leren begrijpen, in groepen werken of zelf zoeken naar kennis. Ook de digitalisering heeft in het onderwijs haar intrede gedaan. Schoolborden worden vervangen door digiborden, het internet is een belangrijke informatiebron geworden en computers zijn niet meer weg te denken uit het schoolbeeld. De laatste, zeker niet de minst belangrijke ontwikkeling is de verandering van de plaats van het onderwijs in de samenleving. De school staat niet alleen fysiek centraal, maar ook echt midden in de maatschappij en maakt onderdeel uit van een netwerk van maatschappelijke organisaties. Samenwerking is een toenemende ontwikkeling. Op 22 september 2005 nam de Tweede Kamer de motie Van Aartsen/Bos aan. De motie heeft ertoe geleid dat scholen voor primair onderwijs verplicht zijn om voor- en naschoolse opvang te verzorgen. Samenwerking met kinderopvangorganisaties is daardoor een must geworden. De brede scholen in het primair onderwijs, die de laatste 10 jaar toch al in opkomst waren, kregen hiermee nog een extra impuls.
De brede PO-school is een samenwerkingsverband tussen partijen die zich bezighouden met opgroeiende kinderen. Doel van het samenwerkingsverband is het vergroten van de ontwikkelingskansen van de kinderen. De school is partner. Kinderopvang, welzijn, peuterspeelzaal, sport, cultuur, bibliotheek en andere instellingen kunnen ook een onderdeel van de brede school zijn. In 2010 is de Wet OKE (Ontwikkelingskansen door Kwaliteit en Educatie) ingevoerd om de kwaliteit en de toegankelijkheid van het peuterspeelzaalwerk in overeenstemming te brengen (te harmoniseren) met de kinderopvang. Het netwerk van onderwijs en opvang wordt kwalitatief steeds hoogwaardiger. Op dit moment gaat de ontwikkeling van kindcentra erg snel, solitaire scholen worden nauwelijks meer gebouwd.
B Regelgeving en financiële stromen onderwijshuisvesting Tot 1997 had de nationale overheid de zorgplicht van het onderwijs. De overheid was verantwoordelijk voor het verzorgen van voldoende en goed onderwijs en de huisvesting hiervan. Het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) voerde een centraal beleid waar aanvragen voor nieuwbouw, uitbouw, tijdelijke bouw en renovatie vanuit Den Haag centraal werden behandeld. Dit beleid had als nadeel dat de overheid niet altijd het juiste zicht had op de situatie en ontwikkelingen binnen een gemeente. Met het risico dat aanvragen verkeerd werden behandeld. Om een efficiëntere beleidsvoering te creëren, werd in 1997 besloten om de zorgplicht van het onderwijs te decentraliseren naar de gemeenten. Het beschikbare budget voor onderwijshuisvesting werd direct aan de gemeenten toegewezen. Schoolbesturen moeten tegenwoordig de aanvragen voor onderwijshuisvesting bij de gemeente indienen, in plaats van bij het Ministerie van OCW. De argumentatie voor decentralisatie werd als volgt geformuleerd. Gemeenten kunnen aanvragen beter beoordelen. Ze hebben een beter overzicht over relevante ontwikkelingen binnen de gemeente. Zaken als leerlingprognoses, de bouwkundige staat van de onderwijsgebouwen, de vraag naar nieuwbouw ten behoeve van onderwijs, maatschappelijke veranderingen binnen de gemeente etc. zijn lokaal beter bekend. Zo kan maatwerk worden geleverd en kunnen de beschikbare middelen efficiënter verdeeld en besteed worden. Dit komt de kwaliteit van de onderwijshuisvesting ten goede.
Verantwoordelijkheden zijn verdeeld tussen gemeenten en schoolbesturen De gemeente heeft de zorgplicht voor het onderwijs. Dit is opgenomen in de Wet Primair Onderwijs (WPO), Afdeling 3, artikelen 92 t/m 112. Deze zorgplicht geeft de gemeente verantwoordelijkheid voor de realisatie van voldoende èn goede onderwijshuisvesting. De gemeente ontvangt hiervoor jaarlijks middelen van de overheid. Het eigendom van de huisvesting komt na realisatie in handen van het bevoegd gezag (schoolbestuur) van de onderwijsinstantie. Het schoolbestuur krijgt de huisvesting in eigendom, maar mag deze niet verkopen, bezwaren of verhuren. Als een schoolbestuur wordt opgeheven of besluit de huisvesting te verlaten, wordt de gemeente weer eigenaar.
Deze constructie kent twee vormen van eigendom: Het schoolbestuur heeft het juridisch eigendom over de huisvesting. De exploitatiekosten van het gebouw komen voor rekening van het schoolbestuur. De gemeente heeft het economisch eigendom over de huisvesting. De gemeente mag het gebouw na gebruik door de onderwijsinstelling verkopen of verhuren. Dit wordt ook wel het economisch claimrecht genoemd. Naast dit verschil in eigendom is er een verdeling gemaakt van verantwoordelijkheden en verplichtingen tussen schoolbestuur en gemeente. De gemeente is verantwoordelijk voor de realisatie van nieuwbouw, renovatie, tijdelijke bouw, (tijdelijke) uitbreiding en voor de instandhouding van de buitenkant van de huisvesting. Het schoolbestuur is verantwoordelijk voor de materiële instandhouding van de huisvesting.
Onderhoud van technische installaties en schoonmaakonderhoud vallen hieronder. De exacte verdeling tussen de verantwoordelijkheden van de gemeente en de verantwoordelijkheden van het schoolbestuur is opgenomen in de zogenaamde kruisjeslijst. Er wordt hier ook wel gesproken over het binnenbuitenkantmodel. De gemeente heeft de plicht tot gelijke behandeling en moet zorg dragen voor een evenredige verdeling van de beschikbare middelen tussen de verschillende schoolbesturen. Zo kan het onderwijsaanbod zich divers en gelijkwaardig ontwikkelen. Het schoolbestuur heeft de plicht om garant te staan voor degelijk onderwijs.
Financiering en budget Het beschikbare budget voor de realisatie en renovatie van de onderwijshuisvesting wordt sinds 1997 door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) verstrekt aan de gemeenten. Dit budget wordt in het gemeentefonds gestort. Kenmerkend aan dit budget is dat het niet geoormerkt is: de gemeente heeft beleidsvrijheid in de besteding. Als een gemeente in een bepaald jaar weinig aanvragen heeft van schoolbesturen, komt er budget vrij. Zo kunnen andere beleidsgebieden aangevuld worden met het budget bestemd voor onderwijshuisvesting. Als er in een ander jaar veel aanvragen van schoolbesturen zijn, kan een gemeente budget dat bestemd is voor andere beleidsvelden, inzetten voor onderwijshuisvesting. De gemeente kan zo op efficiënte wijze haar beschikbare middelen uit het gemeentefonds besteden. De bedoeling is dat schoolbestuur en gemeente op de hoogte zijn van elkaars ontwikkelingen. De gemeente kan op basis van die kennis een Integraal Huisvestingsplan (IHP) kan opstellen. In dit IHP zijn de staat van de onderwijsgebouwen en wat de te verwachten huisvestingsontwikkelingen binnen het primair onderwijs opgenomen. Aan de hand van dit IHP kan de gemeente bepalen wanneer er budget beschikbaar moet zijn voor onderwijshuisvesting. De huidige situatie van de financiering van onderwijshuisvesting hangt samen met de verantwoordelijkheidsverdeling tussen gemeenten en schoolbesturen en ziet er als volgt uit:
De toekenning van budgetten voor zowel investering als de materiële instandhouding zijn gebaseerd op verouderde normen. De normbudgetten zijn in de loop der jaren niet aangepast aan de ontwikkelingen. De budgetten voor voorbeeld investeringen in nieuwbouw gaan uit van sober en doelmatig en houden geen rekening met de eisen die tegenwoordig aan een schoolgebouw worden gesteld. In onderstaand schema wordt een beeld geschets van datgene wat verondersteld wordt in de norm te zitten met daaromheen enkele aspecten die bij de huidige pratijk horen maar niet in de budgetten (normering) is meegenomen.
Bekostigingstelsel onder druk Het huidige bekostigingsstelsel staat op dit moment onder druk. De norm is onvoldoende voor de benodigde kwaliteit. Tevens zijn sommige schoolgebouwen in slechte staat, is er veel en langdurig overleg nodig , uitgestelde investeringen door gemeenten. Dit geeft weinig vertrouwen bij de schoolbesturen. Daarnaast komen de verantwoordelijkheden van investering en exploitatie bij verschillende partijen te liggen door de scheiding van de financieringsstromen. Duurzame keuzes worden hierdoor ondermijnd. Het systeem sluit niet aan bij de huidige ontwikkelingen van brede scholen en kindcentra. De roep om een alternatief bekostigingsstelsel zwelt aan. De behoefte aan doordecentralisatie groeit (volledige verantwoordelijkheid voor onderwijshuisvesting bij schoolbesturen). Schoolbesturen zijn professionele organisaties, die als ondernemer willen reageren op verandering. Dit kan enkel als de verantwoordelijkheid bij de schoolbesturen komt te liggen in plaats van bij de gemeente. Doordecentralisatie is binnen de huidige wetgeving mogelijk maar vindt verhoudingsgewijs nog maar weinig plaats. Om door te decentraliseren is toestemming nodig van zowel de schoolbesturen als de gemeente. Door het verschil in belangen komt dit maar mondjesmaat van de grond. Momenteel wordt op veel plaatsen in Nederland wel verkend of doordecentralisatie haalbaar is. Doordecentralisatie vergroot de slagkracht van schoolbesturen in de totstandkoming van kindcentra met andere ondernemende instellingen zoals kinderopvangorganisaties.
C Het ontwikkelproces van brede scholen en kindcentra anno 2010 Daar waar in een solitaire school de directeur en leerkrachten de gesprekspartners waren en onderwijs de enige activiteit, kon samen met de school een Programma van Eisen (PvE) worden opgesteld en een ‘standaard’ bouwproces worden doorlopen. Een andere aanpak is noodzakelijk omdat meerdere partijen met elkaar onder één dak gaan samenwerken en de gebouwen multifunctioneel gebruikt gaan worden. De ontwikkeling van een schoolgebouw met verschillende gebruikers, zoals een brede school of kindcentrum, vraagt om een andere benadering van het huisvestingsproces. Dit specifieke huisvestingsproces kenmerkt zich door de complexiteit van de initiatieffase en de definitiefase. Toverwoorden hierbij zijn structuur, duidelijke afspraken en draagvlak. Immers, iedere gebruiker heeft een eigen beeld over het wel of niet samenwerken met elkaar, de wijze van samenwerking met anderen en de huisvesting in het nieuwe gebouw. Ook heeft men vragen en zorgen over de organisatie in de brede school of het kindcentrum. Het is daarom raadzaam in een vroeg stadium inzicht te krijgen in de verwachtingen, randvoorwaarden en beoogde activiteiten van de gebruikers om de wijze en mate van samenwerking te verkennen. De kaders en uitgangspunten dienen vooraf benoemd te worden. Vraagstukken over beheer & exploitatie en eigendom & financiën worden besproken voordat het PvE vastgesteld wordt. Al deze aspecten hangen namelijk nauw met elkaar samen en hebben invloed op elkaar en de daarbij passende ruimten en ruimterelaties. Agendering is dus in vroeg stadium noodzakelijk.
Agendeer op tijd en in de juiste volgorde Hieronder volgt een globale beschrijving van de te agenderen onderwerpen in de initiatieffase en de definitiefase. Samenwerking is de levensader van het project De kwaliteit van de samenwerking tussen de partijen rondom het kind, is de beste voorspeller voor de slagingskans van de brede school/kindcentrum. Het verdient daarom aanbeveling om gedurende het hele traject bijzondere aandacht te besteden aan dit aspect. Daarbij gaat het niet alleen om het benoemen van de kansen en concretiseren van de samenwerking, maar juist ook om het blootleggen van de gevoeligheden. Door deze in een vroeg stadium te behandelen, wordt voorkomen dat het project in een latere fase stagneert. De gezamenlijke visie op het kind en het gekozen samenwerkingsmodel dat uiteindelijk de basis is voor een investeringsbeslissing ontstaat in een, vaak langdurig, proces van afstemmen en onderhandelen. Het is goed om te beseffen dat dit proces relatief veel tijd kan en màg vragen. Een stevige basis voor de samenwerking heeft een versnellingseffect op het vervolg en draagt positief bij aan de uiteindelijke werkrelaties in de nieuwe huisvesting. Eigendom en financiën Als meerdere partijen samen een schoolgebouw betrekken wordt de vraag opportuun wie de eigenaar/eigenaren wordt/worden. Het is daarom belangrijk om een goede afweging te maken over de eigendomsstructuur van het te realiseren schoolgebouw. De eigenaar draagt de verantwoordelijkheden en risico’s (investering en exploitatie) van het gebouw. Daarnaast is de eigenaar verantwoordelijk voor de belastingen, verzekeringen, groot onderhoud etc. Wordt er gekozen voor gezamenlijk eigendom, dan zal een juridische constructie noodzakelijk zijn. Tevens kan er een situatie eigenaar-huurder ontstaan, waardoor onderlinge afspraken noodzakelijk zijn over huurlasten, gebruiksduur, gebruik van voorzieningen etc. Inzicht hierin is noodzakelijk omdat ze consequenties hebben voor de haalbaarheid van het plan. Ook in het kader van de fiscale regelgeving is het belangrijk na te denken wie eigenaar/opdrachtgever wordt. Beheer en exploitatie In de praktijk is gebleken dat vooraf nagedacht moet worden over de gebruiksfase (beheer en exploitatie) van een schoolgebouw met meerdere gebruikers, anders gaat dit ten koste van de inhoudelijke samenwerking. Het gesprek tussen de samenwerkingspartners wordt verstoord door dagelijkse ergernissen
over schoonmaak, het sluiten van deuren en gebruik van de gezamenlijke ruimten. Tevens leert de ervaring dat het ontwerpproces wordt verstoord doordat vooraf onvoldoende nagedacht is over dit aspect. Daarom dient voor aanvang van de uitwerking van het PvE en/of het ontwerp een richtinggevend kader (model) bepaald te zijn voor het beheer.
Bouwheerschap en samenwerkingsvorm Doordat er verschillende betrokkenen en misschien zelfs eigenaren zijn, vereist het extra aandacht om na te denken over het opdrachtgeverschap/bouwheerschap. Wie wordt bouwheer? Daarnaast dienen afspraken gemaakt te worden over op welke wijze het bouwproces georganiseerd wordt en welke samenwerkingsvorm hier het beste bij past. Mogelijkheden hiervoor lopen uiteen van traditioneel bouwmanagement tot PPS-constructies in lichte (light) en zwaardere vormen. Samenwerkingsovereenkomst Voor aanvang van de ontwerpfase is het aan te bevelen om de gemaakte afspraken met elkaar vast te leggen in een samenwerkingsovereenkomst. De gemaakte afspraken, uitgangspunten en randvoorwaarden zijn dan duidelijk. Ook bij wijzigingen van bijvoorbeeld schooldirecteuren of andere veranderingen van personen heeft dat geen invloed op de gemaakte afspraken, waardoor mogelijke stagnaties in het ontwerpproces worden voorkomen. Consequenties ontwerp Het is een kunst om de bewuste keuzes uit de voorgaande stappen, ook volledig te kunnen vertalen in het ontwerp van het gebouw. Daarnaast is het ontstane draagvlak tussen de brede schoolpartners van wezenlijk belang voor het samenwerkingsconcept in de gebruiksfase. Het is dan ook de uitdaging om draagvlak te behouden en de soms botsende uitgangspunten goed te vertalen in een ontwerp.
Auteur:
Mireille Uhlenbusch Senior adviseur HEVO bv .
