Valse alarmen
Publicaties wetenschappelijk onderzoek Veiligheid en Preventie - Nummer 5
Valse alarmen
Opdrachtgever: Algemene Directie Veiligheid en Preventie
Promotor: Frédéric Schoenaers, Ulg
Onderzoekers: Audrey Mélotte, Ulg David Delvaux, Ulg
Looptijd: Van 1 juni 2006 tot 28 februari 2007
3
Voorwoord Sinds 1986 ontwikkelt en coördineert de Algemene Directie Veiligheid en Preventie (AD VP), namens de Minister van Binnenlandse Zaken, een wetenschappelijk onderzoeksprogramma inzake veiligheid en preventie. Dit programma geeft de AD VP een wetenschappelijke en objectieve basis voor de uitwerking van het veiligheids- en preventiebeleid. Het programma betreft geen fundamentele, langdurige onderzoeken, maar geeft eerder de prioriteit aan experimentele onderzoeken van korte duur om te kunnen voldoen aan de concrete en actuele noden van de verschillende directies van de AD VP. Daarom kiest men over het algemeen voor onderzoeken van maximum één jaar, zodat de resultaten ervan zo goed mogelijk kunnen worden aangewend in het veiligheids- en preventiebeleid. Om meer ruchtbaarheid te geven aan het onderzoeksprogramma en haar resultaten, besliste de AD VP om de belangrijkste bevindingen per onderzoek te publiceren. Met deze publicaties richt de AD VP zich zowel naar haar traditionele partners zoals steden, gemeenten, politiezones, andere FOD’s, .... als naar de specifieke partners op het terrein, die verschillen per onderzoek.
Jérôme Glorie Directeur-generaal Veiligheid en Preventie, FOD Binnenlandse Zaken
5
1. Inleiding Deze studie heeft als doel om een stand van zaken te verwezenlijken over de problematiek betreffende de ‘valse alarmen’ in België. In het kader van dit onderzoek zal de term ‘vals alarm’ worden verstaan als: ‘het geheel van niet-strafbare oorzaken die een alarmsysteem in gang zetten’. Deze problematiek behoort tot het kader dat wordt beschreven door de volgende wetgevende teksten: • de wet van 10 april 1990 tot regeling van de private en bijzondere veiligheid1 • het koninklijk besluit van 19 juni 2002 tot vaststelling van de voorwaarden voor installatie, onderhoud en gebruik van alarmsystemen en beheer van alarmcentrales2. Dit besluit: - voorziet een reeks verplichtingen betreffende de installatie en het gebruik van een alarmsysteem; - maakt de politieverplaatsing ondergeschikt aan een verificatietaak door de gebruiker, de contactpersoon of de bewakingsagent; - voorziet sancties voor het niet naleven van deze bepalingen op basis van de wet van 1990 • de omzendbrief SPV-02 inzake de installatie, onderhoud en gebruik van alarmsystemen3. Deze herinnert eraan dat ‘de politiediensten te allen tijde en in alle omstandigheden bijdragen tot de bescherming van de medeburgers en dat de loutere vaststelling dat de alarmmelder of de gebruiker zijn verplichtingen niet is nagekomen, geen reden kan zijn voor de opgeroepen politiedienst om de melding te negeren’. In eerste instantie gaat het erom een becijferde stand van zaken op te maken van de situatie, door de gegevens, waarover de verschillende betrokken actoren beschikken, te verzamelen en te analyseren. Wij geven hierbij de voornaamste ingezamelde cijfergegevens en leggen de nadruk op de schaduwzones die blijven bestaan.
1 2
3
6
Wet van 10 april 1990 tot regeling van de private en bijzondere veiligheid. BS 29/05/1990 Koninklijk besluit van 19 juni 2002 tot vaststelling van de voorwaarden voor installatie, onderhoud en gebruik van alarmsystemen en beheer van alarmcentrales. BS 29/06/2002 Omzendbrief SPV-02 inzake de installatie, onderhoud en gebruik van alarmsystemen. BS 15/05/2003
Hoewel cijfers belangrijke aanwijzingen geven, zijn deze zelden in staat om een beeld te geven van werkelijke organisatie van een activiteit. Een verkennende analyse, gevoerd bij vijf politiezones die werden geselecteerd tijdens de eerste vergadering van het Begeleidingscomité, moet de beheers- en interventieprocessen, die eigen zijn aan elk van deze zones, beschrijven en de capaciteit van politietussenkomst bepalen, die in dit kader nodig was. Wij zullen de voornaamste gegevens betreffende deze piste van het onderzoek vergelijken en een transversale analyse geven die, op basis van de informatie komende van de actoren, zal bestaan uit een poging tot reconstructie en verklaring van de gedragingen van de verschillende zones ten opzichte van de problematiek. Een derde onderdeel van de studie betreft de analyse van de wetgevende en reglementaire situatie die kenmerkend is voor de alarmen. Na een korte beschrijving van de wetgevende context, zullen wij proberen om die te vergelijken met de gegevens uit de verkennende fase en de gemeentelijke reglementen van de vijf geselecteerde zones. Tenslotte zal een globale en vergelijkende evaluatie gemaakt worden van de drie pistes van het onderzoek. Wij zullen de nadruk leggen op de lessen die uit deze verschillende delen kunnen worden getrokken.
7
2. De becijferde stand van zaken van de situatie Uit de stappen die werden ondernomen in het kader van de uitwerking van een becijferd alarmlandschap in België, hebben wij verschillende vaststellingen kunnen formuleren. In de eerste plaats is het bijzonder moeilijk om het reële aantal in België geïnstalleerde alarmsystemen juist in te schatten. Wij hebben immers geen enkele indicator aan de hand waarvan wij kunnen bepalen hoeveel installaties door de particulieren zelf werden geplaatst en hoeveel er niet bij de politie werden aangegeven. Het enige betrouwbare gegeven waarover wij beschikken is het aantal systemen dat aangesloten is op een alarmcentrale, namelijk 142 600 in 2006. Bovendien geeft dit cijfer geen reëel beeld van het werkelijk aantal bezitters van systemen. Op basis immers van het principe dat een installatie één keer per jaar wordt onderhouden, tellen wij in België aan de hand van het aantal onderhouden die in 2004 door vergunde beveiligingsondernemingen werden gerealiseerd, 217 821 alarmsystemen. Vervolgens, aangaande de oproepen voor alarm en het percentage valse alarmen hieronder, zijn de enige beschikbare cijfers die van de alarmcentrales. Hieruit blijkt dat er de laatste jaren een sterke vermindering is van het aantal oproepen die door de Control room worden overgemaakt aan de politie, en een variabel percentage (tussen 1 en 11%) van echte alarmen. Op vlak van de politiegegevens kan men alleen maar vaststellen dat het momenteel moeilijk – zelfs onmogelijk- is om juiste cijfers hieromtrent te verkrijgen. Door de lokale specifieke registratiekenmerken (éénzelfde feit kan door de actoren op verschillende manier worden geïnterpreteerd en geregistreerd) en de afwezigheid van een enig, nationaal en geïntegreerd4 informaticasysteem, kunnen er geen nationale informaticaonderzoeken worden uitgevoerd. Inzake verbalisering tenslotte, het aantal opgemaakte processen-verbaal die gericht worden aan de AD VP van de FOD Binnenlandse Zaken (Directie Private Veiligheid) is heel gering en het aantal neemt duidelijk af. Nochtans hebben de stappen die
4
8
De omzendbrief PLP1 enig informaticasysteem van 4 oktober 2000 stelt nochtans duidelijk het nationaal gebruik van een enig informaticasysteem met name ISLP.
werden ondernomen op het terrein ons geleerd om deze statistiek, die niet representatief blijkt voor de lokale politie-activiteit inzake sanctie van valse alarmen, te verduidelijken. Na de acties die werden ondernomen voor deze piste van het onderzoek, blijkt duidelijk dat er talrijke statistische schaduwzones overblijven, voornamelijk op het vlak van de politiegegevens. De meeste cijfers die beschikbaar zijn op het veld, komen van vakmensen uit de alarmsector. In die context is het moeilijk om het belang van de problematiek op nationaal niveau behoorlijk en op geïntegreerde wijze in beeld te brengen. De enige betrouwbare gegevensbron is die van de politiezone. De oprichting van CIC en het nationaal gebruik van ASTRID zou een technische vooruitgang kunnen betekenen in het kader van de uitwerking van een becijferde stand van zaken. Volgens de informatie ingezameld bij de veldactoren moeten wij nochtans onderstrepen dat op lokaal niveau niet iedereen het eens lijkt te zijn met de implementatie van dit systeem. Dit betekent dat er zich moeilijkheden zouden kunnen voordoen tijdens de algemene implementatie van het systeem. Welnu, de toetreding tot dit systeem is een essentieel element voor de goede werking en voor de doeltreffendheid ervan. De managementliteratuur, die gewijd is aan het change management en aan de implementatie van Nieuwe Informatie- en Communicatietechnologieën (NICT), stelt dat de effectieve bezetting door de actoren van elk nieuw systeem, een bepaald aantal werkings- en gedragsaanpassingen veronderstelt, die maar kunnen werken als de actoren dit systeem begrijpen en aannemen.
9
3. Het verkennend onderzoek De moeilijkheden die werden ondervonden om geïntegreerde informatie te verkrijgen op nationaal niveau, hebben de nadruk gelegd op de noodzaak en de relevantie om een kwalitatieve studie te realiseren bij vijf zones. De vijf geselecteerde zones zijn Brussel – Montgomery (Etterbeek, Sint-Pieters-Woluwe en Sint-LambrechtsWoluwe), Namen, VLAS (Kortrijk-Lendelede-Kuurne), La Louvière, en Leuven. In het kader van de verkennende fase is het nagestreefde doel dubbel. Het gaat enerzijds om het benadrukken van de beheers- en interventieprocessen betreffende de problematiek van de ‘valse alarmen’ eigen aan elk van de vijf geselecteerde zones. Anderzijds bieden juiste en gedetailleerde cijfergegevens de mogelijkheid om deze processen te verklaren en te beschikken over betrouwbare lokale statistieken. Bovendien zijn deze gegevens nodig om een schatting uit te voeren van de investering in termen van personeelsinzet die deze problematiek vereist. Om dit dubbel doel te verwezenlijken hebben wij de voorkeur gegeven aan een dubbele methodologie. In eerste instantie werden een reeks semi-directieve of directieve gesprekken gehouden met personen die behoren tot de verschillende diensten die betrokken zijn met de valse alarmen. De ontmoette personen werden vanzelfsprekend gekozen in functie van de lokale specifieke kenmerken. In tweede instantie werd voor elk van de vijf zones een gedetailleerde statistische analyse gemaakt met betrekking tot het eerste semester van 2006 op basis van de onbewerkte gegevens die voorkomen in de interventiefiches of in de elektronische bestanden. Wij benadrukken hier dat de fiches niet op uniforme wijze werden geregistreerd binnen de verschillende zones. De interventiefiches zijn overigens afkomstig van meerdere informaticasystemen of -modules. Bovendien concentreerde het onderzoek zich in het begin op de woningalarmen, met uitzondering van de alarmen van het type drukknop. Aangezien sommige systemen het niet mogelijk maakten om een onderscheid te maken tussen deze beide soorten systemen, hebben wij de drukknoppen in de analyse opgenomen. Een zekere voorzichtigheid is dus gepast in de poging tot vergelijking waartoe wij hieronder overgaan. Bovendien zijn de geselecteerde zones relatief verschillend, op vlak van grootte en bevolking. De voornaamste beschrijvende gegevens worden in de tabel hieronder opgenomen.
10
A
B
C
D
E
19,25 km2
175,7 km2
64,2 km2
103,7 km2
57,41 km2
Aantal inwoners
126 862
107 178
77 213
92 571
90 000
Bevolkingsdichtheid
6 694 inw/km2
610 inw/km2
1 202 inw/km2
893 inw/km2
1568 inw/km2
Soort zone
Meergem.
Eéngem.
Eéngem.
Meergem.
Eéngem.
Oppervlakte
Deze vergelijkende aanpak zal worden opgedeeld volgens de chronologische presentatie die voor de gevalstudies wordt gevolgd : beschrijving van de zones, aangifte, melding, interventie, opvolging en investering in termen van personeelsinzet.
3.1. De aangifte Ingevolge artikel 5 van het koninklijk besluit van 19 juni 2002 moet de gebruiker van een alarmsysteem, binnen de vijf werkdagen na het eerst onder spanning zetten van het systeem, aangifte doen van de installatie van het systeem bij de korpschef van de lokale politie, waartoe de gemeente waar het systeem is geïnstalleerd, behoort. De tabel hieronder bevat de gegevens betreffende de aangiften. A
B
C
D
E
Registratie
ISLP
ISLP CD-Rom
ISLP
Acces
ISLP
Aantal aangegeven systemen
5 475
Cijfers niet beschikbaar
1 915
2 248
1 970*
Aantal systemen aangesloten op een centrale
3 125
1 603
916
1 246
948
De registratiemethodes variëren al naargelang de zone, zij gaan van de ‘papieren’ archivering van signalementskaarten, tot de registratie met de computer onder ISLP, Excel of Acces. Wij stellen vast dat, om welke zone het ook gaat, het aantal aangegeven systemen relatief gering is. Voornamelijk wanneer dit cijfer in verband wordt gebracht met
11
het aantal systemen dat aangesloten is op een centrale. Men kan veronderstellen dat een persoon die zijn systeem op een centrale aansluit, deze bij de politie heeft aangegeven. Het aantal aangiftes van niet aangesloten systemen is dus zeer gering.
3.2. De melding De tabel hieronder vermeldt de gegevens met betrekking tot het aantal oproepen voor alarm aan de politie en het percentage valse alarmen. De cijfers tussen haakjes hebben betrekking op de meldingen voor alarm met uitzondering van de alarmen van het type drukknop. A
B
C
D
E
Aantal meldingen
458 (401)
337
231
239 (203)
238
Aantal valse alarmen
441 (383)
303
227
227 (191)
226
96% (95,5%)
91%
98%
95% (94%)
Percentage valse alarmen
Op vlak van de melding zijn er twee zeer belangrijke variabelen: het aantal meldingen aan de politie en het percentage valse alarmen. Wij hebben gepoogd om deze statistisch uit te leggen door ze te vergelijken met andere variabelen, maar er kon geen enkel significatief verband worden gelegd. Wij stellen vast dat het percentage valse alarmen zich situeert tussen 91% en 98%. De cijfers vermeld in de oproep tot projecten worden dus bevestigd. Deze tabel vermeldt de gegevens betreffende de melding: vectoren, type gebouw en oproeper.
12
A
B
C
D
E
CIC
41%
84 %
64%
47%
78%
101
27%
Nr. van de zone
20%
15%
30%
28%
18%
Meldingsvector
Rechtstr. verbinding
19%
Type gebouw Firma
46%
68%
57%
56%
42%
Privé-woning
32%
17%
15%
16%
12%
Openbaar gebouw
7%
11%
28%
23%
16%
Alarmcentrales
34%
57%
62%
37%
Particulier
37%
40%
30%
27%
Oproeper
Wat de melding betreft, stellen wij eveneens een diversiteit vast van de lokale praktijken op vlak van de meldingsvectoren, de oproepers en de types gebouwen. Vermelden wij dat in zone D een systeem van rechtstreekse verbinding werd opgericht van de handelszaken uit het centrum met de politie.
3.3. De interventie De karakteristieken betreffende de interventies worden in de onderstaande tabel vermeld. Op vlak van de interventie kunnen meerdere gemeenschappelijke punten worden geïdentificeerd. In eerste instantie gaat geen enkele van de zones tijdens de interventie over tot de verificatie van de conformiteit van het geïnstalleerde systeem (de aanwezigheid van het onderhoudsboekje of elke andere voorwaarde vastgelegd in het koninklijk besluit). In tweede instantie is de verplichting van de verant-
13
A
B
C
D
E
Sturen van patrouille
systematisch
systematisch
quasi-syst.
systematisch
systematisch
Interventieduur
24 min.
22 min.
17 min.
22 min.
18 min.
1 patrouille
55%
80%
76%
57%
2 patrouilles
33%
14%
15%
32%
Geen patrouille
1%
<1%
7%
3%
Manipulatiefout
27%
19%
30%
15%
5%
Technische probleem
5%
27%
15%
7%
2%
Andere
12%
16%
12%
7%
5%
Niet bepaald
57%
38%
43%
71%
88%
Verificatie conformiteit
Neen
Neen
Neen
Neen
Neen
Verplicht. aanwez. verantwoordelijke
Neen
Neen
Neen
Neen
Neen
Aantal ingezette patrouilles
Oorzaak
woordelijke om op het ogenblik van de aankomst van de politie ter plaatse te zijn, ook van belang. Ten derde, gebeurt het sturen van een patrouille systematisch (of quasi-systematisch voor zone C). Wat de duur van de interventie betreft, willen wij opnieuw de nadruk leggen op de afwezigheid van uniformiteit van de registraties binnen de zones. De oorzaken voor het afgaan van een alarm zijn uiteenlopend en de mate van belang ervan is eigen aan elke zone. Bovendien worden deze niet systematisch in de fiches vermeld.
14
3.4. De opvolging De tabel hieronder bevat informatie betreffende de opvolging en de sancties – de afwezigheid ervan. A
B
C
D
E
Aantal PV verzond. FOD
0
0
0
0
2
Aantal ger. PV opgest.
0
0
1
?
Opvolging
Neen
Ja
Neen
Ja
Ja
Financiële sanctie
Neen
Ja
Neen
Ja
Ja
Gemeentelijk reglement
Gemeentelijk reglement
Gemeentelijk reglement
Aard
Belasting
Bijdrage
Bijdrage
Bedrag
Variabel*
Vast**
Vast
Belastbare interventies
68%
71%
17%
Niet-belastb. intervent.
32%
29%
83%
Wettelijke basis
* Bedrag berekend in functie van het aantal ingezette manschappen en voertuigen ** Vast bedrag dat varieert al naargelang de gemeente van de zone (Kortrijk : € 50, Kuurne: € 124 en in Lendelede geen sanctie)
Het blijkt duidelijk dat wij twee soorten gedragingen hebben. Enerzijds, voorzien de zones C en A geen enkele opvolging en financiële of gerechtelijke sanctie voor diegene die verantwoordelijk is voor het te onpas in werking stellen van een systeem. Anderzijds, gaan de drie andere zones wel over tot sancties en voorzien zij een administratieve opvolging van de hierop betrekking hebbende taken. Deze zones baseren zich niet op het koninklijk besluit van 2002 om de overtreder te bestraffen, maar op een gemeentelijke reglement. De opvolging hangt samen met de oprichting van een financieel sanctiesysteem. Op vlak van de opvolging kan worden vastgesteld dat de zones zeer weinig processen-verbaal naar de Directie Private Veiligheid sturen en zeer weinig gerechtelijke processen-verbaal opstellen.
15
3.5. De investering in termen van personeelsinzet Er werd een schatting gedaan van de investering in termen van personeelsinzet. De onderstaande tabel neemt de belangrijkste gegevens hieromtrent op. A
B
C
D
E
Duur van de interventie
24 min.
22 min.
17 min.
22 min.
18 min.
Jaarlijkse last in uren
535 h 22 min.
552 h 4 min.
270 h 52 min.
480 h 56 min.
271 h 56 min.
0,7
0,36
0,18
0,32
0,18
1,56/1000
1,03/1000
0,8/1000
1,31/1000
0,6/1000
In FTE Verhoud. FTE/ werk. operationeel kader
Op basis van de gegevens, afkomstig van de interventie- en informatiefiches die werden ingezameld bij de personeelsdiensten van de betrokken zones, hebben wij geprobeerd om de investering in termen van personeelsinzet, waarmee de interventies voor valse alarmen overeenkomen, te evalueren. Deze last situeert zich volgens de zones tussen 0,8‰ en 1,56‰ van het werkelijke operationele effectief. Voor zone E, waar deze last 0,6‰ bedraagt, betreft het een minimale schatting aangezien wij immers geen gegevens hebben over het aantal ingezette patrouilles. Onderlijnen wij nogmaals dat in deze schattingen geen rekening wordt gehouden met het werk van de dispatchers, de coördinatoren, het schrijfwerk en het administratief opvolgingswerk.
3.6. De preventie De onderzochte zones beschikken elk over een technopreventiedienst waarvan de opdrachten erin bestaan om bezoeken na misdrijven te brengen of om de burgers, op hun eigen verzoek, advies te geven inzake diefstalpreventie en beveiliging. In de Angelsaksische literatuur zorgen de daders voor ‘een duidelijk onderscheid tussen de ‘reactieve’ taken waarbij de politieactie wordt gevraagd door een externe aanvraag (of een gebeurtenis), en de ‘proactieve’ taken op politie-initiatief’ 5. Bij het lezen van 5
16
MONJARDET Dominique, Ce que fait la police. Sociologie de la force publique, La Découverte, Coll. Textes à l’appui, Série Sociologie, Paris, 1996
de gevalstudies blijkt dat de problematiek van de alarmen uitsluitend tot de eerste categorie van taken lijkt te horen.
3.7. Transversale analyse De statistische analyse gevoerd op basis van de gegevens die werden ingezameld in de vijf zones van de proef, heeft de nadruk gelegd op doorslaggevende verklarende statistische variabelen. Deze vaststelling leidt ons naar een ruimere vergelijkingsfase, waaronder kwalitatieve informatie afkomstig van de gesprekken over het gedrag van de zone inzake valse alarmen. Wij zijn dan overgegaan tot een poging tot reconstructie en verklaring van de gedragingen van de verschillende zones ten opzichte van de problematiek. Ons uitgangspunt was datgene wat de actoren over de problematiek hebben gezegd. Op basis van de standpunten van de actoren, hebben wij de nadruk gelegd op twee doorslaggevende criteria. Het eerste criterium is het gedrag van de zone met betrekking tot de problematiek. Enerzijds kan de politietussenkomst voor het afgaan van een alarmsysteem worden beschouwd als integraal deel uitmakend van de opdrachten van basispolitiezorg. De interventie wordt dan beschouwd als een gefundeerde dienstverlening aan de burgers. Anderzijds kan dezelfde opdracht gezien worden als een buitengewone opdracht die niet onder de normale prerogatieven van de politie valt. Deze wordt dan gezien als een niet-gefundeerde last. Het tweede criterium dat ons belangrijk lijkt, is de al dan niet oprichting van een financieel sanctiesysteem. Deze twee criteria hebben het mogelijk gemaakt om een indeling van de bestudeerde politiezones te maken. Het gaat hier niet om het bepalen van ideaaltypen, aangezien de proef te beperkt is voor een algemene stijging. De gegeven indeling lijkt ons evenwel, in een verkennend perspectief, aangepast aan onze proef en lijkt ons de geïdentificeerde processen te verhelderen. Door deze twee criteria te kruisen, bekomen we de tabel hieronder waarin de vijf geanalyseerde cases voorkomen. Interventie voor alarm Opdracht basispolitie
Buitengewone opdracht
A
C
D-E
B
17
Laten we eerst de cases bekijken waar wij een samenhang zien tussen het interventiebeleid en het sanctiebeleid. De zone A beschouwt de interventies voor valse alarmen als deel uitmakende van de opdrachten van basispolitiezorg. Dit soort interventie ligt in de lijn van de algemene filosofie van de zone die haar actie richt op de nabijheid en de zichtbaarheid van de politiediensten. De zone sanctioneert nooit, niet financieel en ook niet gerechtelijk, de eigenaars van een systeem dat te onpas in werking werd gesteld. In het tegenovergestelde geval worden de interventies voor valse alarmen in de zone B niet beschouwd als behorende tot de opdrachten van basispolitiezorg, maar worden zij gelijkgesteld met de diensten die door de politie worden verleend, zoals begeleidingen bij waardenvervoer, huwelijken, begrafenissen, enz. Op basis van een gemeentelijk reglement worden de interventies voor valse alarmen gefactureerd aan de verantwoordelijke van het alarm, gebaseerd op een tariefbepaling die rekening houdt met het aantal ingezette voertuigen en manschappen. Beide gevallen leveren bewijs van een zekere samenhang: ofwel zijn de interventies voor alarmen ‘normaal’ 6 en worden zij niet bestraft, ofwel zijn zij niet ‘normaal’ en maken zij het voorwerp uit van een financiële sanctie. Wat de twee andere gevallen betreft, kunnen wij een zekere tegenstrijdigheid opmerken tussen het gedrag van de zone met betrekking tot de alarmfeiten en het al dan niet opgerichte sanctiebeleid. Op basis van de gevoerde gesprekken en de gegevens waarover wij beschikken, zullen wij het accent leggen op de logica die in elk van de betrokken zones van toepassing is. De zone C behoort tot de zones die de interventies voor valse alarmen beschouwen als niet behorende tot de opdrachten van basispolitiezorg. In dit kader gebeurt het sturen van een patrouille niet op systematische wijze: in 7% van de gevallen wordt er geen enkele patrouille gestuurd. Nochtans sanctioneert de zone de overtreders niet, niet financieel en ook niet gerechtelijk, terwijl zij wel beschikt over een reglement dat een administratieve boete voorziet van € 123. Deze duidelijke tegenstelling kan worden verklaard door het feit dat het politieke gezag, binnen deze ééngemeentezone, niet bereid is om de overtreders een financiële sanctie hieromtrent te geven. 6
18
Wij verstaan onder ‘normale’ interventies, de interventies die beschouwd worden tot de opdrachten van basispolitiezorg.
De zone B is van mening dat de interventies voor alarmen noodzakelijk deel uitmaken van de opdrachten van basispolitiezorg. Zo worden de oproepen voor alarmen gelijkgesteld met de interventies van ‘prioriteit 1’ en maken zij systematisch het voorwerp uit van het sturen van minstens één patrouille. Bovendien heeft de zone, ondanks de wetgeving, een systeem van rechtstreeks verbinding opgericht van bepaalde handelszaken met de zonale dispatching. Verschillende gemeenten hebben evenwel reglementen aangenomen die de interventies voor valse alarmen sanctioneren en effectief van deze wetgeving gebruik maken om deze te sanctioneren. De zone D is zo hét voorbeeld bij uitstek van de paradox eigen aan de nationale wetgeving waarbij de interventie van de politie ondergeschikt wordt gemaakt aan een reeks voorwaarden (conformiteit van het systeem, voorafgaandelijke verificatie) in het koninklijk besluit van 2002 waarbij in de omzendbrief wordt vermeld dat ‘de politie […] elke oproep naar aanleiding van een alarm met de nodige beroepsernst dient af te handelen […]. De loutere vaststelling dat de alarmmelder of de gebruiker zijn verplichtingen niet is nagekomen, kan voor de politiedienst geen reden zijn om de melding te negeren […].’ De zone E verkeert in dezelfde situatie als zone D. De tussenkomsten voor alarmen worden beschouwd als ‘normaal’, maar zij kunnen financieel gesanctioneerd worden. Deze sanctie werkt slechts in 17% van de gevallen. Het gedrag van deze zone lijkt minder tegenstrijdig, aangezien de sanctie niet automatisch is. Vermelden wij dat de administratieve werklast binnen deze zone om een vals alarm te sanctioneren, relatief zwaar is. Er moeten door de politieman die de tussenkomst heeft uitgevoerd vier documenten worden ingevuld. De indeling van de vijf geselecteerde zones volgens de twee onder de aandacht gebrachte criteria, lijkt ons een interessante piste te zijn om uit te leggen hoe de zones omgaan met de problematiek van de valse alarmen. De geldigheid van deze indeling wordt evenwel ondergeschikt gemaakt aan de realisatie van een kwalitatieve studie die wordt uitgebreid tot een groter aantal zones. De geïdentificeerde criteria komen duidelijk tot hun recht in onze proef, maar dienen te worden geconfronteerd met andere gevalstudies.
19
4. De juridische analyse 4.1. De juridische context van de problematiek Om de vele valse alarmmeldingen bij de politiediensten in te dijken, heeft de wetgever via het Koninklijk Besluit van 19 juni 2002 de wetgeving betreffende de problematiek aangepast. Het toepassingsveld van dit besluit betreft alle alarmsystemen die geïnstalleerd zijn in enig onroerend goed en zijn voorzien van een buitensirene, een buitenlicht of een meldsysteem. Het besluit voorziet een reeks bepalingen in twee verschillende velden : de voorwaarden tot installatie en gebruik van een alarmsysteem, en de alarmmelding. De gebruiks- en installatievoorwaarden zijn de volgende: • Verificatie van de conformiteit, voorafgaand aan het eerst onder spanning zetten en uitgevoerd door een vergunde private beveiligingonderneming; • Bezit van een gebruikersboekje, afgeleverd door een vergunde beveiligingsonderneming bij het eerst onder spanning zetten van het systeem; • Aangifte van de installatie van het alarmsysteem bij de politie binnen de 5 werkdagen na het eerst onder spanning zetten van het systeem; • Ondertekening van een jaarlijks onderhoudscontract bij een vergunde beveiligingsonderneming. Inzake de melding van alarmen aan de politie voorziet het koninklijk besluit een modus operandi hieromtrent, door met name te voorzien : • Een verplichte verificatie voorafgaand aan deze melding, door de gebruiker, een contactpersoon of nog een alarmcentrale; • Een verplichte aanwezigheid op de plaats, van de gebruiker of van een contactpersoon; • Het verbod van rechtstreekse aansluitingen van alarmsystemen. Tenslotte, ook al voorziet het koninklijk besluit niet uitdrukkelijk sancties, de overtreders kunnen evenwel vervolgd worden op basis van de Wet van 1990 betreffende de private en bijzondere veiligheid.
20
4.2. De regelgeving in de praktijk In het licht van de bestudeerde cases, zijn wij in staat om de concrete toepassing te evalueren van de voorschriften en bepalingen voorzien in het koninklijk besluit. Aangaande de aangiftes van de alarmsystemen bij de politie, hebben alle geraadpleegde politiediensten een systeem hiervoor voorzien. Door de afwezigheid van duidelijke registratierichtlijnen in het koninklijk besluit, variëren de methodes nochtans binnen de onderzochte zones. Deze gaan van de ‘papieren’ registratie van signalementskaarten, tot de registratie met de computer onder ISLP, Excel of Acces. Zo is bij een oproep ‘alarm’, de toegang tot de gegevens betreffende de aangiftes niet altijd vanzelfsprekend voor de dispatchers. In die zin lijkt de doelstelling van opspoorbaarheid die door de wetgever werd voorzien, niet helemaal bereikt. De kwestie van de controle op de naleving van alle gebruiks- en installatievoorwaarden van een alarmsysteem in het koninklijk besluit is, wat haar betreft, delicater. Deze controle tijdens de aangifte aan de lokale politiedienst zou, naar onze mening, kunnen uitgevoerd worden tijdens een interventie voor alarm. Welnu, in de praktijk, lijken de politiediensten zelden van deze gelegenheid gebruik te maken om het boekje te raadplegen. Bovendien blijft de toegang tot het gebruikersboekje ondergeschikt, hetzij aan de aanwezigheid van de gebruiker, hetzij aan diens toestemming inzake het binnenkomen van het gebouw door de politie. Deze verificatie wordt evenwel aanbevolen in de interventiesyllabus van de politieagenten van zone E. Inzake melding hebben wij kunnen vaststellen dat de gebruikers of de contactpersoon heel zelden bereikbaar zijn of zich niet wensen te verplaatsen. Derhalve wordt de verificatie voorafgaand aan de politieverplaatsing zelden uitgevoerd. Bovendien zijn er nog altijd rechtstreekse aansluitingen binnen bepaalde zones (beveiligingssysteem van handelszaken). Tenslotte, de sancties die aan de gebruikers worden gericht bij het niet naleven van één of meerdere bepalingen, zijn nooit gebaseerd op het koninklijk besluit. Het zijn namelijk belastings- en vergoedingssystemen die lokaal worden gebruikt om de overtreders te bestraffen, via gemeentelijke reglementen.
21
5. De globale en gekruiste evaluatie van de drie onderzoekspistes De evaluatie van de valse alarmenproblematiek bestaat uit het geven van een beoordeling die zo systematisch en objectief mogelijk is. In dit opzicht leggen wij de nadruk op de lessen die getrokken kunnen worden uit de drie onderzoekspistes. Het is moeilijk om een nationale becijferde stand van zaken op te maken om het belang van het fenomeen (aantal alarmsystemen in België, verhouding valse alarmen, meldingsvector, reden van afgaan alarm, enz.) in een context te kunnen gieten en beoordelen. Hoewel er bepaalde statistische variabelen konden worden ingezameld, zijn er toch nog talrijke schaduwzones in dit domein. De redenen van dit gebrek van juiste en betrouwbare cijfergegevens zijn vooraleerst van logistieke aard: er bestaat momenteel geen nationaal en geïntegreerd informaticasysteem om een longitudinale en efficiënte monitoring uit te voeren. Deze vaststelling is gebaseerd op de informatie die afkomstig is van het kwalitatief aspect bij de politiediensten waar verschillende informaticasystemen worden gebruikt. De enige bron met politiegegevens die ons indicatoren kan geven die geldig zijn om de omvang van de problematiek met cijfers te kunnen evalueren, is de politiezone. Zo hebben wij vastgesteld dat de valse alarmen, in de vijf onderzochte zones en over een periode van 6 maanden, tussen de 91% en 98% bedragen van de interventies voor alarmen. De verkennende analyse heeft, aan de hand van de studie in de vijf politiezones, een grote diversiteit aangetoond van lokale politiepraktijken in het kader van deze problematiek. Deze verscheidenheid aan praktijken en de soms tegenstrijdige aard ervan, zouden aan de basis kunnen liggen van de wetgevende context die wordt geschetst door het koninklijk besluit van 2002 en de omzendbrief SPV-02. Het besluit: 1. voorziet een reeks verplichtingen betreffende de installatie en het gebruik van een alarmsysteem; 2. maakt de politieverplaatsing ondergeschikt aan een verificatietaak door de gebruiker, de contactpersoon of de bewakingsagent; 3. voorziet sancties voor het niet-naleven van deze bepalingen op basis van de wet van 1990 betreffende de private veiligheid.
22
De omzendbrief herinnert eraan dat ‘de politiediensten te allen tijde en in alle omstandigheden bijdragen tot de bescherming van de medeburgers en dat de loutere vaststelling dat de alarmmelder of de gebruiker zijn verplichtingen niet is nagekomen, geen reden kan zijn voor de opgeroepen politiedienst om de melding te negeren’. Met andere woorden, door zich nu eens te inspireren op de filosofie van het koninklijk besluit, dan weer op die van de omzendbrief, lijken de lokale politiepraktijken de tussenkomst naar aanleiding van een alarmmelding te beschouwen als een ‘buitengewone’ opdracht (koninklijk besluit) of een opdracht van ‘basispolitiezorg’ (Omzendbrief SPV-02). Wij hebben eveneens de moeilijkheden kunnen vaststellen die gepaard gaan met de bepalingen in het koninklijk besluit, met name rond de verplichte voorafgaande verificatie door de gebruiker. Te dikwijls moet de politie zelf beslissen om deze verificatie uit te voeren, aangezien de contactpersonen onbereikbaar zijn of niet bereid zijn om zich naar de plaats te begeven. De situatie is enigszins anders wanneer het systeem aangesloten is op een alarmcentrale, voor zover deze laatste heel vaak overgaan tot een materiële verificatie vóór de tussenkomst van de politie. Wanneer de gebruiker voordeel geniet van een bewakingsdienst, verloopt de menselijke verificatie ook gemakkelijker. Op het terrein zijn er talrijke situaties die potentieel ‘sanctioneerbaar’ zijn op basis van het koninklijk besluit. De bezochte politiezones, die de verplaatsingen voor valse alarmen sanctioneren, doen dit nochtans op basis van de eigen gemeentelijke reglementen en vermelden hierbij slechts zeer zelden de nationale regelgeving. Derhalve lijkt het lokale sanctiebeleid geen rekening te houden met de mogelijkheden van vervolgingen voorzien op basis van het koninklijk besluit van 2002. Hiervan getuigt het beperkte aantal processen-verbaal dat wordt verstuurd naar de Directie Private Veiligheid en het eveneens beperkte aantal gerechtelijke processenverbaal dat wordt opgemaakt op basis van de nationale regelgeving. Er zijn verschillende verklaringen mogelijk voor deze praktijken, los van het nationale dispositief. Het gebrek aan duidelijkheid en de afwezigheid van een duidelijk en snel dispositief voor sancties op nationaal niveau (zowel inzake installatie, gebruik als melding) zouden een verklaring kunnen zijn voor de oprichting op lokaal vlak van reglementen waarbij de politiezones snel kunnen reageren op deze problematiek.
23
Daarenboven, de ISLP-module ‘afhandeling’, een module die vooral wordt gebruikt voor het opmaken van processen-verbaal, maakt het niet mogelijk om de verschillende inbreuken betreffende deze problematiek in beeld te brengen. Het gebrek aan een bijzonder item (en dus van een specifieke verbaliseringsprocedure) verzwaart immers het administratief werk dat gepaard gaat met het opstellen van gerechtelijke processen-verbaal. De omvang van het administratief aspect zou eveneens een verklaring kunnen zijn voor de terughoudendheid van de lokale politiediensten om processen-verbaal hiervoor op te maken. Tenslotte vormen de sancties, gebaseerd op de belastingen en andere gemeentetaksen, een mogelijke inkomstenbron voor de gemeente. In het kader van deze studie kunnen wij ons echter niet uitspreken over de echte redenen die zones ertoe aanzetten om de procedures, voorzien bij koninklijk besluit, te negeren.
24
6. Conclusie Na alle stappen in het kader van dit onderzoek, gewijd aan de evaluatie van de problematiek van de valse alarmen in België, te hebben uitgevoerd, zijn wij in staat om diverse vaststellingen te formuleren.
Wij kunnen momenteel onmogelijk een geïntegreerde en nauwkeurige statistische stand van zaken uitvoeren op nationaal niveau. De voornaamste reden is de afwezigheid van een nationaal en uniform gebruik van enig informaticasysteem inzake dispatching. Er blijven tal van schaduwzones, met name met betrekking tot het percentage valse alarmen. De enige geldige en betrouwbare informatie waarover wij beschikken komt van de beroepsverenigingen van de alarmsector. De becijferde stand van zaken van de situatie die wij hebben opgemaakt, geeft dus maar een gedeeltelijk beeld van de werkelijkheid. Het verkennend onderzoek dat bij de vijf politiezones werd gevoerd, heeft de nadruk gelegd op een ontluiking van de lokale praktijken betreffende deze problematiek. Over het algemeen hebben wij gewezen op het feit dat er een verstoord evenwicht bestaat tussen het nationaal wetgevend dispositief en de lokale praktijken. Wij constateren immers een lokale herinrichting van het nationaal wetgevend dispositief, middels met name een sterk variërend – soms misplaatst – sanctiebeleid waarbij sommige principes als juridische veiligheid en gelijkheid van de burgers voor de wet, dikwijls slecht worden aangepakt (onvoorzienbaarheid van de sancties, variabele bedragen in functie van de gemeenten, enz.). Het uitbreiden van de kennis van deze problematiek, gebeurt naar onze mening door de realisatie van een longitudinale en efficiënte monitoring in dit domein. Deze monitoring zou samengaan met de oprichting van een informaticasysteem, geconcretiseerd door een enig platform dat : • uniform zou moeten worden gebruikt door alle politiezones; • registratie-items zou moeten bevatten van de gewone en duidelijk opgestelde ‘alarm’-feiten en waarvan de inhoud bepaald zal worden in overleg met de veldactoren; • een informatica-instrument zou moeten bevatten dat de registratie mogelijk maakt van het einde van de tussenkomsten ‘alarmen’.
25
Wij herinneren eraan dat de toetreding tot dit systeem een essentieel element is voor de goede werking en de doeltreffendheid ervan. De managementliteratuur, die gewijd is aan het change management en aan de implementatie van Nieuwe Informatie- en Communicatietechnologieën (NICT), stelt dat de effectieve bezetting door de actoren van elk nieuw systeem een bepaald aantal werkings- en gedragsaanpassingen veronderstelt, die maar kunnen werken als de actoren dit systeem begrijpen en aannemen. Bovendien zou een uitgebreide verkennende analyse meer informatie kunnen geven voor de oprichting van een modus operandi die meer afgestemd zou zijn op de realiteit van het veld, en dit in het kader van een nationale rationalisering van de politiepraktijken. In tweede instantie zou dit aspect het mogelijk moeten maken om duidelijk de actievariabelen te identificeren, teneinde de investeringen in interventiecapaciteit, die het te onpas afgaan van alarmen met zich meebrengen, te verminderen. Zoals wij hebben aangegeven aan de hand van de verschillende uitgevoerde gevalstudies en interpretaties en analyses waartoe wij zijn overgegaan, constateren wij een lokale herinrichting van de nationale dispositieven door middel van een licht variabel interventiebeleid en een sterk variabel sanctiebeleid. Dit verstoord evenwicht tussen het federaal niveau en het lokaal niveau lijkt aan te geven dat, naast een algemeen nationaal kader, dat zowel ruim als duidelijk is (met name inzake sancties), een speelruimte voor het lokaal niveau zou moeten bestaan. In die zin zouden de politiezones gedeeltelijk hun eigen beleid moeten kunnen bepalen voor het oplossen van de problematiek van valse alarmen. Door deze samenhang tussen een minimaal nationaal kader en een mogelijkheid tot aanpassing door de lokale actoren, zouden de zones in staat worden gesteld om de nationale regelgeving toe te passen, rekening houdend met de lokale specifieke kenmerken.
26
Nota’s
27
Nota’s
28
Nota’s
29
Publicaties wetenschappelijk onderzoek Veiligheid en Preventie Nummer 1: Nummer 2: Nummer 3: Nummer 4: Nummer 5:
30
Jongeren en openbaar vervoer Gemeentelijke administratieve sancties De nieuwe functies inzake veiligheid Woninginbraken Valse alarmen
Inhoudstafel
Voorwoord
5
1. Inleiding
6
2. De becijferde stand van zaken van de situatie
8
3. Het verkennend onderzoek
10
3.1. De aangifte
11
3.2. De melding
12
3.3. De interventie
13
3.4. De opvolging
15
3.5. De investering in termen van personeelsinzet
16
3.6. De preventie
16
3.7. Transversale analyse
17
4. De juridische analyse
20
4.1. De juridische context van de problematiek
20
4.2. De regelgeving in de praktijk
21
5. De globale en gekruiste evaluatie van de drie onderzoekspistes
22
6. Conclusie
25
Nota’s
27
Inhoudstafel
31
31
In welke mate zijn deze valse alarmen problematisch? Hoe worden ze op lokaal niveau beheerd? En vooral, wat is de impact ervan op de interventiecapaciteit van de politie? Om een antwoord op deze vragen te bekomen, werd het onderzoek opgesplitst in drie fasen: cijferoverzicht van het aantal valse alarmen, verkennende analyse bij vijf politiezones om de beheer- en interventieprocessen op dit vlak in kaart te brengen en tot slot, een vergelijking met de wettelijke en reglementaire basis. Dit onderzoek, dat in bepaalde opzichten technisch is, kan zeer nuttig zijn voor zowel de professionals uit de sector als andere geïnteresseerden. Ze verschaft een verkennende stand van zaken, een idee van de dimensie van de problematiek, de verschillende beheerswijzen en van de wetgeving.
Wenst u extra exemplaren van de brochure, dan kunt u deze bestellen per mail
[email protected] of fax 02/557.35.22. De brochure is ook beschikbaar op www.besafe.be (rubriek ‘Onze publicaties’) Algemene Directie Veiligheid en Preventie Waterloolaan 76 1000 Brussel
T 02 557 33 99 F 02 557 33 67
[email protected] www.besafe.be
V.U.: Jérôme Glorie, Waterloolaan 76, 1000 Brussel - 2007
Wanneer een alarm afgaat naar aanleiding van niet inbraak-gerelateerde oorzaken, spreken we van ‘vals alarm’. De Algemene Directie Veiligheid en Preventie gaf het Institut des Sciences humaines et sociales van de universiteit van Luik (ULg) de opdracht een wetenschappelijk onderzoek te voeren naar de behandeling van deze valse alarmen.
