Publicaties wetenschappelijk onderzoek - Veiligheid en Preventie - Nummer 6. Toolbox Deontologie

Toolbox Deontologie

Publicaties wetenschappelijk onderzoek Veiligheid en Preventie - Nummer 6

Toolbox Deontologie

Opdrachtgever: Vaste commissie voor de Lokale Politie, in samenwerking met de Algemene Directie Veiligheid en Preventie

Promotor: Prof. Dr. Jeroen Maesschalck

Onderzoekers: Mevr. Evi Devis

Looptijd: 1 december 2006 tot 30 november 2007

3

Voorwoord Sinds 1986 ontwikkelt en coördineert de Algemene Directie Veiligheid en Preventie (AD VP), namens de Minister van Binnenlandse Zaken, een wetenschappelijk onderzoeksprogramma inzake veiligheid en preventie. Dit programma geeft de AD VP een wetenschappelijke en objectieve basis voor de uitwerking van het veiligheids- en preventiebeleid. Het programma betreft geen fundamentele, langdurige onderzoeken, maar geeft eerder de prioriteit aan experimentele onderzoeken van korte duur om te kunnen voldoen aan de concrete en actuele noden van de verschillende directies van de AD VP. Daarom kiest men over het algemeen voor onderzoeken van maximum één jaar, zodat de resultaten ervan zo goed mogelijk kunnen worden aangewend in het veiligheids- en preventiebeleid. Om meer ruchtbaarheid te geven aan het onderzoeksprogramma en haar resultaten, besliste de AD VP om de belangrijkste bevindingen per onderzoek te publiceren. Met deze publicaties richt de AD VP zich zowel naar haar traditionele partners zoals steden, gemeenten, politiezones, andere FOD’s, .... als naar de specifieke partners op het terrein, die verschillen per onderzoek.

Jérôme Glorie Directeur-generaal Veiligheid en Preventie, FOD Binnenlandse Zaken

5

1. Inleiding Integriteit of “handelen in overeenstemming met de geldende waarden en normen en de daarmee samenhangende spelregels” (van den Heuvel en Huberts, 2003), is essentieel voor ambtenaren in het algemeen en voor politieambtenaren in het bijzonder. Door de discretionaire ruimte en de autoriteit om geweld te gebruiken, zijn er bij de politie niet alleen heel specifieke risico’s op integriteitsschendingen, de gevolgen van ethisch geladen beslissingen zijn ook vaak heel groot. In een steeds complexer wordende samenleving waarin steeds meer gevraagd wordt van de politie neemt die verantwoordelijkheid alleen maar toe. Dat men zich daar ook van bewust is, blijkt bijvoorbeeld uit de op 30 mei 2006 in werking getreden deontologische code en verwijzingen naar integriteit in de recent goedgekeurde beleidstekst rond “excellente politiezorg”.1 Een dergelijke code op zich volstaat uiteraard niet om een echte impact te hebben op de werkvloer. Steeds meer lokale politiezones en directies van de federale politie vertonen de wil om te werken aan een integriteitsbeleid: “het geheel van beleidsinstrumenten dat erop gericht is de integriteit van de organisatie in haar geheel en het integere optreden van de individuele leden van de organisatie afzonderlijk te bevorderen” (Maesschalck, 2005). Hoewel er binnen de Belgische politie al verschillende losse initiatieven ondernomen zijn, kan er niet gesproken worden over een globaal en systematisch uitgewerkt integriteitsbeleid. Met het oog op de ontwikkeling van een toolbox van instrumenten, die de lokale politiezones en directies van de federale politie kunnen raadplegen om werk te maken van een integriteitsbeleid, liet de FOD Binnenlandse Zaken hier onderzoek naar verrichten door het Leuvens Instituut voor Criminologie (K.U.Leuven). Hierbij traden prof. Dr. Maesschalck, prof. Dr. Hutsebaut en lic. Evi Devis op als respectievelijk promotor, co-promotor en onderzoeker. Het project startte op 1 december 2006 en werd op 30 november 2007 afgerond.

1

6

Bruggeman, W.; Van Nuffel, D. en Van Branteghem, J.-M. (2007). “Naar een excellente politiezorg”. Online. http://www.info-zone.be

Het onderzoek verliep in drie fasen. In de eerste fase werd een literatuuronderzoek verricht en een stand van zaken opgemaakt van het integriteitsbeleid bij de Belgische politie in de vorm van een inventaris van de reeds bestaande instrumenten. In de tweede fase werden bestaande inzichten en praktijken in kaart gebracht door een grondige analyse van buitenlandse praktijken op basis van literatuur. Vervolgens werd best-practice onderzoek verricht in verschillende casussen in vier landen (Nederland, Finland, Canada en Frankrijk) waarbij de klemtoon lag op de beschrijving en analyse van de globale strategie van het integriteitsbeleid in de geselecteerde casussen. Daarnaast ging de aandacht ook naar twee specifieke instrumenten: vorming en training enerzijds en meetinstrumenten om integriteit binnen de organisatie in kaart te brengen anderzijds. In de derde fase werden tot slot aanbevelingen voor de Belgische context geformuleerd en gevalideerd op basis van de literatuuranalyse en het verrichte best-practice onderzoek. De nadruk lag op de vertaling van de gangbare praktijken en inzichten naar de Belgische context. Hiervoor werden workshops en een testopleiding georganiseerd. Het resultaat van dit alles is een “toolbox” van instrumenten voor het voeren van een integriteitsbeleid in de Belgische politie.

7

2. Integriteitsbeleid Een organisationeel integriteitsbeleid heeft tot doel het dagelijks handelen van de leden van de organisatie daadwerkelijk te beïnvloeden. Een integriteitsbeleid dat zich beperkt tot een beleidsnota of een papieren code zal deze doelstelling niet bereiken. Integriteit kan bovendien niet benaderd worden als een geïsoleerd onderwerp. Het is van belang dat het beleid op zodanige wijze uitgeschreven wordt dat integriteit doorheen alle processen van een organisatie verweven is.

2.1. Het continuüm controlerend-stimulerend Lewis (2005) maakte een onderscheid tussen twee benaderingen van integriteitsbeleid, meerbepaald “compliance” en “integrity”, in het Nederlands vertaald als respectievelijk “controlerende” en “stimulerende” benadering van integriteitsbeleid (Maesschalck, 2005). • De controlerende benadering is erop gericht het gedrag van de werknemers te controleren om zo integriteitschendingen in de organisatie te voorkomen. Vanuit deze redenering wordt de discretionaire beslissingsruimte van ambtenaren zoveel mogelijk ingeperkt door een integriteitsbeleid voorop te stellen dat vooral de nadruk legt op wat verboden is. Typische instrumenten van een dergelijke benadering zijn strikte regelgeving, stevig uitgewerkte procedures, strikte ge•

dragscodes of controle-instanties met uitgebreide macht. De stimulerende benadering beoogt niet zozeer een inperking van de discretionaire ruimte, maar eerder het ondersteunen van ambtenaren in de omgang met die beslissingsruimte. Deze benadering benadrukt de interne controle: de controle die de politieambtenaar op zichzelf uitoefent. Men vertrekt van een positief mensbeeld: mensen willen van nature uit het goede doen, maar weten niet altijd wat het goede is. Het is dan de rol van de organisatie om de medewerkers te ondersteunen in het achterhalen van wat het goede is in een concrete situatie. Typische instrumenten zijn interactieve dilemmatrainingen, coaching of ambitieuze waardencodes die veel ruimte voor concrete invulling laten.

Het komt er op aan om beide benaderingen te combineren. De controlerende benadering levert het elementaire juridische kader, waardoor een minimaal integer gedrag kan gegarandeerd worden. De stimulerende benadering zorgt er voor dat men ambitieuzer is dan het morele minimum en ook in staat is met complexe

8

ethische dilemma’s om te gaan waar een eng juridisch kader geen antwoord op heeft. Die stimulerende benadering is een op dit moment nog onderontwikkeld, maar essentieel complement voor de controlerende basis.

2.2. Typologie beleidsinstrumenten Na een analyse van verscheidene theoretische raamwerken, die gebruikt worden om ondernomen initiatieven betreffende integriteit in kaart te brengen, werd uiteindelijke geopteerd voor het beleidsinstrumentenkader van Lamboo (2005) omwille van verschillende redenen: • Het theoretische kader vormt geen loutere opsomming van beleidsinstrumenten, maar organiseert deze in categorieën. • De typologie richt zich niet eenzijdig op de preventie van corruptie en brengt zowel de controlerende als de stimulerende benadering in kaart. • De typologie is preciezer dan het controlerend-stimulerend continuüm en is er complementair aan. • De typologie vormt een zeer duidelijk en leesbaar overzichtskader. • De typologie is door Lamboo toegepast op politie. Het beleidsinstrumentenkader van Lamboo onderscheidt vijf types instrumenten: • De preventieve instrumenten richten zich primair op risicofactoren op indivi-

• • •

•

dueel niveau door o.a. voldoende aandacht te besteden aan integriteit bij de selectie van gewenste kandidaten en door de gewenste kennis, vaardigheden en attitudes bij te brengen. Hierdoor kunnen de kenmerken van de personeelssamenstelling in positieve zin veranderen, wat een bijdrage levert aan de wijziging van de organisatiecultuur. Door het formuleren van heldere normen en regels worden de risico’s in de organisatiestructuur benadrukt. Leidinggevenden vervullen een belangrijke rol in de handhaving en de bevordering van de integriteit bij het personeel. De specifieke instrumenten voor controle en handhaving en voor de uitvoering van interne onderzoeken zijn bedoeld als sluitstuk van het beleid, indien de andere instrumenten schendingen niet kunnen voorkomen. De externe controle grijpt tot slot als maatschappelijke factor in op de risicofactoren.

9

Het continuüm controlerend-stimulerend en het beleidsinstrumentenkader van Lamboo (2005) werden gedurende de eerste twee fasen van het onderzoek gebruikt als analysekader om structuur te geven aan het ruime gamma aan initiatieven ondernomen in de diverse bestudeerde binnenlandse en buitenlandse praktijkcasussen.

10

3. Toolbox van instrumenten Ter voorbereiding van de ontwikkeling van een toolbox werd informatie verzameld in twee fasen. Eerst werd een inventaris gemaakt van instrumenten van integriteitsbeleid binnen de Belgische politie. De belangrijkste bevinding hiervan was dat er enkele interessante praktijken zijn (die als inspiratiebron werden gebruikt voor de toolbox), maar dat het integriteitsbeleid in veel korpsen en diensten van de federale politie nog vatbaar is voor substantiële verbetering. In een tweede golf werden goede praktijken bestudeerd en geanalyseerd voor hun mogelijke relevantie voor de Belgische context. Het ging om volgende casussen. • FOD Binnenlandse Zaken; • Vlaamse overheid; • Bureau voor Ambtelijke Ethiek en Deontologie (FOD Budget en Beheer); • Gemeente Amsterdam en politie Amsterdam-Amstelland (Nederland); • Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector (Nederlands Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties); • Ministerie van Financiën, parket-generaal, douaneorganisatie en Nationaal Onderzoeksbureau (Finland); • Sûreté du Québec en Service de Police de la Ville de Montréal (Canada); • Police Nationale (Frankrijk). Op basis van de literatuur en deze praktijken werd een “toolbox” ontwikkeld, die vervolgens werd uitgetest in workshops met experts en een testtraining. Aan de hand van de ontworpen toolbox kunnen de federale diensten en lokale politiekorpsen hun integriteitsbeleid (verder) uitwerken, de deontologische principes op de werkvloer laten doordringen en op deze wijze de integriteit in hun dienst/korps bevorderen. De toolbox is vergelijkbaar met een echte gereedschapskist: men kan die instrumenten gebruiken die men nodig acht binnen de politiezone/dienst van de federale politie. Het is niet de bedoeling om alle aangehaalde instrumenten toe te passen. Men moet op zoek gaan naar een zinvolle mix, waarbij de instrumenten in evenwicht zijn met elkaar (o.m. in termen van het “controlerend-stimulerend” continuüm) én aangepast zijn aan de lokale omstandigheden. Als de instrumenten echt goed op elkaar zijn afgestemd, dan kan dit leiden tot onderlinge synergieën waardoor het geheel meer wordt dan de som van de delen.

11

De verschillende instrumenten worden gestructureerd volgens de fasen in de beroepscarrière van een politieambtenaar: • werving en selectie; • opleiding en training; • begin van de loopbaan; • in de politiezone/dienst van de federale politie; • op het einde van de carrière. Daar de categorie ‘in de politiezone/dienst van de federale politie’ verscheidene instrumenten bevat, wordt die verder onderverdeeld naar de vijf instrumententypes van Lamboo (2005): preventie, normen en regels, leidinggevenden, handhaving, en externe controle.

3.1. Werving en selectie Het is van groot belang om voldoende aandacht te besteden aan integriteit in het selectieproces van kandidaat-politieambtenaren. Men moet ernaar streven om reeds in deze fase de integere van de niet-integere kandidaten te onderscheiden en om bij de toekomstige politieambtenaren het belang van integriteit te benadrukken. Volgende instrumenten dragen hiertoe bij. •

•

• •

•

12

Communicatie in het wervings- en selectieproces over het belang dat de Belgische politie hecht aan integer gedrag zorgt ervoor dat kandidaten aangetrokken worden die de integriteitsboodschap van de politie begrijpen en bereid zijn deze waarden te incorporeren. Door het onderzoek van integriteit in het vooronderzoek, selectie-interview en de selectietesten verwerft men een algemeen beeld van de integriteit van de kandidaat. De eindbeoordeling van de kandidaat-politieambtenaar is de cruciale fase waar dit criterium moet doorwegen. Door integriteit voorop te stellen als één van de sleutelcompetenties in het wervings- en selectieproces kan men ervoor zorgen dat dit een belangrijke component wordt in de beslissing om iemand al dan niet aan te werven. Door te voorzien dat men bij de kandidaatstelling een waardendocument ondertekent, verhoogt de kans dat de kandidaten zich bewust zullen worden van het belang van de waarden.

3.2. Opleiding en training Aandacht voor integriteit in de initiële opleiding speelt een belangrijke rol in de ontwikkeling van het ethische gedrag van werknemers. Dit kan op verschillende manieren gebeuren. • Integriteit krijgt idealiter specifieke aandacht in een aparte cursus, maar dat volstaat niet. Het is eveneens van belang om de aandacht voor integriteit te integreren doorheen het gehele opleidingscurriculum. • Een integriteitstraining kan verschillende vormen aannemen. De docent geeft hier een eigen invulling aan door zelf de constitutieve bestanddelen (o.a. theoretische uiteenzetting, zelfstudie, opwarmingsoefening, discussie, praktische oefening, afsluiting van de training) te combineren tot een specifieke training, afhankelijk van wat in een organisatie belangrijk wordt geacht. • Ondersteuning door een mentor tijdens de praktijkstage is van cruciaal belang. Hij/zij ondersteunt de aspiranten bij het nemen van beslissingen in situaties waar zich waardenconflicten voordoen en voorziet de aspirant achteraf van enige terugkoppeling. Zo wordt de aspirant zich bewust van de wijze waarop hij/zij in bepaalde situaties best kan handelen of reageren.

3.3. Begin van de loopbaan Ook in het begin van de loopbaan is het belangrijk om de opgedane kennis uit de opleiding in de praktijk te versterken. Leidinggevenden en naaste collega’s spelen hierbij een belangrijke rol. Men moet uiteraard vermijden dat de nieuwe politieambtenaren de indruk krijgen dat de opgedane kennis tijdens de opleiding niet strookt met de praktijk. • Eenmaal nieuwe medewerkers aangeworven worden, is het van belang om hen vertrouwd te maken met het statuut, de deontologische code, het tuchtreglement, etc. Daarnaast is het eveneens belangrijk om hen nogmaals te wijzen op het belang van integriteit, om een aantal dilemma’s te bespreken waarmee ze in aanraking kunnen komen, etc. Door een goede introductie te voorzien (onthaalbrochure, introductiedag, etc.) gedurende de eerste maanden van de indiensttreding leren de politieambtenaren in de praktijk welke handelingen en gedragingen al dan niet aanvaardbaar zijn en waarmee men in de uitoefening van het politieberoep rekening moet houden.

13

•

Het lijkt aangewezen om het systeem van mentorschap ook tijdens de eerste twee jaar van de indiensttreding te voorzien. Daarbij is het belangrijk dat de korpschef belang hecht aan mentorschap en het systeem ondersteunt en dit niet louter als een meerkost inzake personeelscapaciteit beschouwt. Het is van belang de korpschefs aan te spreken op hun verantwoordelijkheid hieromtrent.

3.4. In de politiezone/diensten van de federale politie De aandacht voor integriteit houdt uiteraard niet op bij de indiensttreding. Om de vooropgestelde waarden en deontologische principes te laten doordringen tot op de werkvloer is het van belang om continu aandacht aan integriteit te besteden. Stimuleren van integer gedrag staat hierbij voorop, maar daarnaast is het ook van belang om de politieambtenaren duidelijkheid te verschaffen over wat kan en niet kan, om de rol van de leidinggevenden inzake integriteit te benadrukken en om het gedrag van de politieambtenaren te controleren.

3.4.1. Preventie •

•

•

14

Preventieve maatregelen kunnen eerder controlerend van aard zijn (bv. risicoanalyses), maar zijn vaak vooral stimulerend van aard (bv. communicatie, waardenhandleiding) of een combinatie van beide. De uitvoering van een risicoanalyse maakt het mogelijk de eigenlijke integriteitsrisico’s in de politieorganisatie in beeld te brengen. Op basis van een risicoanalyse kan men structurele maatregelen nemen zoals functieroulatie, functiescheiding of regelingen inzake het aanvaarden van geschenken, regelingen inzake onverenigbaarheid, duidelijke regels voor kasbeheer, etc. Communicatie over het integriteitsbeleid is een conditio sine qua non voor de effectiviteit ervan. Daarbij mag de communicatie rond ethiek en integriteit zich niet beperken tot ad hoc-communicatie in reactie op een crisissituatie. Door continu te communiceren rond integriteit tracht men het integriteitsbesef binnen de organisatie te doen leven. Deze communicatieboodschap mag geen tegenstrijdigheden vertonen, maar evolueert wel indien het gedrag in de organisatie wijzigt. Zowel interne (via intranet, personeelsblaadjes, integratie in jaarverslag, handboek crisiscommunicatie, etc.), als externe communicatie (o.a. op internet) is hier van belang. Door de ontwikkeling van een beleidsplan integriteit wordt integriteit als doelstelling in de organisatie verankerd en verbindt een politiezone/dienst van de federale politie zich ertoe om continu aandacht te besteden aan integriteit.

•

•

•

•

•

•

•

Een waardenhandleiding, die door leidinggevenden en politieambtenaren gebruikt kan worden wanneer zij een belangrijke (ethische) beslissing moeten nemen, vormt een houvast bij de afweging en dus ook een ondersteuning bij de omgang met ethische dilemma’s. Opleiding en training stoppen niet bij de beëdiging van een politieambtenaar. In voortgezette opleidingen (zowel aparte cursus rond integriteit, als geïntegreerd in andere cursussen) is het belangrijk om aandacht te besteden aan integriteit. Zo blijft de politieambtenaar zich bewust van het belang van integriteit en kan zijn integere gedrag door praktische oefeningen in positieve zin evolueren. Trainingen hebben vaak een eenmalig karakter. Eén manier om te verzekeren dat de waarden en normen echt betekenis zullen krijgen in de dagelijkse praktijk is de organisatie van een integriteitsoverleg. Dat is een gestructureerde vorm van collegiale consultatie en toetsing waarbij medewerkers met enige regelmaat integriteit bespreken en het verband leggen met hun specifieke werk. Dit integriteitsoverleg kan ingebed worden in korpsvergaderingen, stafvergaderingen of andere bestaande vormen van geregeld werkoverleg. Metingen zijn niet enkel van belang in het selectie- en wervingsproces, maar ook omdat zij een idee geven van de percepties die in de organisatie leven rond ethisch correct gedrag, feedback leveren over de resultaten en gevolgen van gebruikte instrumenten, een signaalfunctie vervullen naar de leiding, etc. Het is belangrijk dat het thema integriteit aan bod komt in functionerings- en evaluatiegesprekken. Door integriteit expliciet op te nemen als beoordelingscriterium in evaluatiegesprekken geeft men een duidelijk signaal dat integriteit een belangrijk thema vormt binnen de organisatie. Idealiter zou dit op langere termijn een sfeer stimuleren waarin opener en explicieter over integriteitsproblemen kan gesproken worden. Een verplicht instrument voor systematische monitoring van interne onderzoeken en integriteitsschendingen is bijzonder nuttig. Het laat toe om terugkerende patronen te identificeren, te analyseren en waar nodig te laten volgen door gepaste maatregelen. De organisatie van nazorggesprekken is belangrijk omdat naar aanleiding van een schandaal vaak geruchten circuleren, die interne verwarring veroorzaken. Door de organisatie van nazorggesprekken worden de teamleden goed geïnformeerd over het verrichte onderzoek, waardoor ze zich niet alleen meer betrokken voelen, maar ook inzicht verwerven in de redenen van het onderzoek.

15

3.4.2. Normen en regels Het is belangrijk om in een integriteitsbeleid duidelijkheid te scheppen over de grenzen van het toelaatbare en hierdoor onnodige risico’s te voorkomen. Men kan dit verwezenlijken door gebruik te maken van volgende instrumenten. •

•

Eén van de meest genoemde instrumenten om de integriteit van organisaties te waarborgen, is de deontologische code. Als een code goed geïntroduceerd wordt en stevig ingebed wordt in een ruimer integriteitsbeleid, kan zij een belangrijk effect hebben op het gedrag van de individuele ambtenaar. Men kan er ook voor kiezen om de algemene deontologische code verder te operationaliseren in een korps- of directiespecifieke deontologische leidraad, waarbij men rekening kan houden met de specifieke kenmerken van het korps. Het is van belang om in de ontwikkeling van zo een leidraad, de betrokkenheid van de medewerkers centraal te stellen. Dit verhoogt niet alleen de kwaliteit van de inhoud ervan (doordat men zeker is dat de echte dilemma’s uit de praktijk behandeld worden in de code), maar verhoogt ook de kans op mede-eigenaarschap en dus op een succesvolle implementatie. Structurele maatregelen (functieroulatie, functiescheiding, regeling over kwetsbare functies, overzicht kwetsbare functies, regelingen inzake onverenigbaarheden, etc.) kunnen ingevoerd of versterkt worden naar aanleiding van een risicoanalyse om de bestaande integriteitsrisico’s te reduceren.

3.4.3. Leidinggevenden De rol van leidinggevenden om integriteit te stimuleren en integriteitsschendingen te voorkomen en te bestrijden is van cruciaal belang in een integriteitsbeleid. Omgekeerd kan het gebrek aan leiderschap een enorme risicofactor zijn. Daarom is het van belang om aan de rol van leidinggevenden in het integriteitsbeleid grote aandacht te besteden. • De aandacht voor integriteit vanwege het top- en middenmanagement is van cruciaal belang. Door zelf het goede voorbeeld te geven, aandacht te besteden aan integriteit in communicatie (speeches, mededelingen op intranet, etc.) en medewerkers aan te spreken op niet-integer gedrag benadrukken zij het belang dat aan integriteit gehecht wordt. Hetzelfde geldt voor de minister, federale organen en lokale beleidsmakers. • In opleidingen en trainingen voor leidinggevenden is het belangrijk aandacht te besteden aan integriteit en de kans te geven aan leidinggevenden om te reflecteren over ethische dilemma’s uit hun eigen praktijk.

16

•

•

De aanstelling van een consulent leiderschap, die beschikt over een expertise op het vlak van (ethisch) leiderschap, kan bijzonder nuttig zijn. Hij/zij biedt ondersteuning aan leidinggevenden in de ontwikkeling van een (ethische) leiderschapstijl en vormt een kanaal waar leidinggevenden met vragen terecht kunnen. Een leidinggevende kan een integriteitsbijeenkomst organiseren met verschillende leidinggevenden uit verscheidene diensten naar aanleiding van een integriteitsprobleem in zijn/haar dienst. Het geeft de leidinggevenden de mogelijkheid om ervaringen uit te wisselen en kennis op te doen over andere zienswijzen. Voor de leidinggevende met het eigenlijke probleem vormt de bijeenkomst een klankbord, dat hem/haar bovendien kan helpen om een oplossing voor het probleem te vinden.

3.4.4. Handhaving Om normen en regels te kunnen handhaven moeten overtredingen ontdekt, opgespoord en aangepakt worden. Volgende middelen kunnen hiertoe bijdragen. •

•

Het is belangrijk om een adequate reactie te voorzien wanneer er zich een schending van de deontologische code of andere regels en normen voordoet. Dit kan op lange termijn een preventieve werking hebben. De ontwikkeling van een kanaal waar onregelmatigheden gemeld kunnen worden en waar de melder beschermd wordt, vormt idealiter een onderdeel van een integraal integriteitsbeleid. Het ontwikkelen van een dergelijke “klokkenluidersregeling” of “vangnet voor integriteitsschendingen” is echter een bijzonder complexe aangelegenheid en verder onderzoek hieromtrent zal dan ook noodzakelijk zijn.

3.5. Op het einde van de carrière Wanneer medewerkers de politieorganisatie verlaten, is het belangrijk om een exit-gesprek met hen te organiseren. Dit kan waardevolle informatie opleveren over de integriteit in de organisatie en over de verbeteringen die noodzakelijk zijn.

17

4. Focus op instrumenten Het onderzoek besteedde vervolgens, op vraag van de opdrachtgever, specifieke aandacht aan twee instrumenten, met name trainingen en metingen. Deze instrumenten werden op gedetailleerde wijze onderzocht en besproken.

4.1. Training Heel wat bestaande trainingen uit binnen- en buitenland werden bestudeerd en opgesplitst in constitutieve bestanddelen die telkens terugkomen, o.a. introductie, theoretische uiteenzetting, discussies en praktische oefeningen. Deze bouwstenen kunnen onderling gecombineerd worden, naargelang het resultaat dat men met de integriteitstraining wenst te bereiken. Ter illustratie en inspiratie werden vervolgens 7 concrete trainingen besproken. Geïnspireerd door de bespreking van de constitutieve onderdelen en door die concrete voorbeelden kunnen trainers zelf een programma opstellen op maat van hun concrete doelgroep.

4.2. Meting Aan de hand van een analyse van de literatuur werd het mogelijk om integriteitsmetingen op drie niveaus te onderscheiden. • Metingen op macroniveau (reputatieonderzoek, slachtofferbevragingen) bieden de mogelijkheid om zich een beeld te vormen van de integriteit van een welbepaald land/samenleving. • Op mesoniveau kan men verscheidene aspecten gerelateerd aan integriteit meten, waaronder ethisch klimaat, ethisch leiderschap, omvang en aanvaardbaarheid van integriteitsschendingen en mate van implementatie van het integriteitsbeleid. Voor dit soort metingen worden individuen bevraagd, maar ze zijn bedoeld om inzicht te krijgen in integriteitsgerelateerde aspecten op het niveau van de organisatie, niet om individuen te beoordelen. • De metingen op microniveau hebben tot doel de integriteit van individuen aan de hand van de meting te beoordelen. Deze testen worden vooral gebruikt bij de rekrutering van personeel.

18

5. Aanbevelingen Ter afronding en bij wijze van samenvatting worden enkele voorwaarden geformuleerd voor een succesvol integriteitsbeleid.

5.1. Organisatie van het integriteitsbeleid 5.1.1. Nood aan organisationele verankering Het is essentieel om het integriteitsbeleid expliciet te verankeren in de organisatie, om verschillende redenen. • Ten eerste is een organisationele verankering noodzakelijk omwille van de coördinatie van het integriteitsbeleid. Pas door een persoon, verscheidene personen, groep of dienst te belasten met een coördinatieopdracht is men zeker dat de instrumenten werkelijk op elkaar zullen afgestemd worden vanuit een globale visie op integriteitsbeleid. • Organisationele verankering is eveneens belangrijk omwille van de noodzaak aan accumulatie van expertise. Door het integriteitsbeleid een duidelijke plaats te geven in de organisatie kunnen aanbevelingen, inzichten, en goede praktijken daar ook daadwerkelijk geaccumuleerd worden en met elkaar vergeleken worden. • Organisationele verankering garandeert ook continuïteit na de eerste lancering •

van het beleid. Een organisationele verankering van het integriteitsbeleid geeft daarnaast het signaal dat belang wordt gehecht aan integriteit.

De aanbeveling voor een organisationele verankering impliceert zeker niet dat alle entiteiten binnen de politie, groot en klein, een integriteitsdienst zouden moeten oprichten. Het betekent wel dat integriteit een verankerd beleidsdomein moet worden: een verzameling verantwoordelijkheden, die aan specifieke personen of entiteiten in de organisatie worden toegewezen. Welke vorm deze verankering uiteindelijk zal aannemen, is afhankelijk van de organisatie en uiteraard in de eerste plaats van de grootte van de organisatie. Het is echter wel van belang dat, wat de verankering betreft, drie functies ingevuld worden. • Beleidsondersteuning. Deze functie verwijst naar de technische expertise inzake het instrumentarium van integriteitsbeleid: welk instrument wordt best op welke manier ingezet? De invulling van deze functie zorgt ervoor dat de nieuwe

19

en reeds bestaande instrumenten betreffende integriteit op elkaar worden afgestemd vanuit een globale visie op integriteitsbeleid. Zo kunnen maximale synergieën tussen de instrumenten gerealiseerd worden. • Het verlenen van advies inzake ethische dilemma’s. Dit kan gaan om advies aan medewerkers die geconfronteerd worden met een concreet dilemma, maar ook om het uitschrijven van algemene richtlijnen en adviezen betreffende integriteitskwesties. • Rapporteringskanaal voor integriteitsschendingen. Politieambtenaren kunnen hier terecht wanneer zij vermoedens van integriteitsschendingen willen aankaarten, maar zij het niet mogelijk of wenselijk achten dit aan hun leidinggevende te melden. Deze functies kunnen allemaal door dezelfde persoon/dienst uitgevoerd worden, verspreid worden over verschillende diensten, ingebed worden in een commissie, gedeeltelijk overgedragen worden aan externen, etc.

5.1.2. Organisatie van het controlerende en stimulerende integriteitsbeleid Een belangrijk dilemma dat zich in de organisatie van het integriteitsbeleid voordoet, is de vraag of het controlerende en stimulerende integriteitsbeleid apart of samen georganiseerd moeten worden. Wat de Belgische politie betreft, geniet een aparte dienst voor de ‘stimulerende’ aspecten van integriteitsbeleid o.i. de voorkeur. Op dit moment legt de politie immers nog een grote nadruk op het controlerende integriteitsbeleid, waardoor de stimulerende instrumenten het risico lopen verdrukt te worden. Bovendien krijgt het stimulerende integriteitsbeleid zo een aparte identiteit en zichtbaarheid, los van het repressieve. In het geval van een aparte ‘stimulerende’ dienst is het wel belangrijk om voor voldoende coördinatie te zorgen tussen die ‘stimulerende’ dienst en de ‘controlerende’ diensten en om ervoor te zorgen dat de stimulerende dienst voldoende dicht bij de top staat om zo te verzekeren dat deze voldoende ernstig wordt genomen.

5.1.3. Enkele algemene suggesties inzake de organisatie van het integriteitsbeleid Op basis van het onderzoek kunnen nog enkele algemene aanbevelingen geformuleerd worden die men voor ogen moeten houden bij het verdelen van de verantwoordelijkheden. Ten eerste is het essentieel dat men bij de verdeling van de verantwoordelijkheden zowel een centrale als een decentrale aansturing van het integriteitsbeleid voorziet, zowel op lokaal als op federaal niveau. De centrale aansturing zorgt dan voor de algemene coördinatie, stimulering, beleidsvoorbereiding en opvolging. De

20

decentrale aansturing (met een essentiële rol voor het management) vertaalt één en ander naar de lokale omstandigheden en verzekert dat het integriteitsbeleid ook daadwerkelijk wordt geïmplementeerd en werkelijk impact heeft op het dagelijks handelen van de medewerkers. Ten tweede dient men voldoende communicatie betreffende de verankering van het integriteitsbeleid te voorzien. Het is van belang dat medewerkers weten dat er een integriteitsverantwoordelijke(n) is(zijn), wie deze perso(o)n(en) is(zijn) en wat zijn(hun) functie inhoudt. Op dit moment is het niet voor alle politieambtenaren duidelijk bij wie ze terecht kunnen met vragen over eigen dilemma’s, integriteitsschendingen van collega’s, etc. Dit soort duidelijkheid is nochtans een essentiële voorwaarde voor een succesvol integriteitsbeleid. Ten derde is het van belang om integriteit als beleidsdomein te integreren in de planningscyclus en aldus op te nemen in de uitgewerkte plannen, waaronder het Zonaal Veiligheidsplan. Hierdoor wordt men verplicht om van integriteit werk te maken. Men kan hierbij positieve doelstellingen benadrukken, waaronder de bevordering van integriteit in de organisatie. Ten vierde dient er duidelijkheid te bestaan over de taakverdeling tussen de verschillende actoren. Bij de controlerende actoren in het bijzonder is dat op dit moment niet evident. Enige overlap in taken tussen actoren biedt redundantie en kan aldus een nuttige beveiliging zijn. Op dit moment overheerst echter de indruk dat onduidelijkheden inzake taakverdeling, meerbepaald tussen de Algemene Inspectie en het Comité P, te groot en onproductief zijn. Tot slot moet men wijzen op een risico van de structurele verankering van het integriteitsbeleid. De aanwijzing van verantwoordelijken voor het integriteitsbeleid kan ertoe leiden dat het management en de andere medewerkers zich minder verantwoordelijk zullen voelen voor integriteit. Men kan dit risico vermijden door voldoende inspraak van de medewerkers te voorzien bij de voorbereiding van het integriteitsbeleid (met het oog op een gevoel van mede-eigenaarschap) en door het beleid vervolgens werkelijk te integreren in het dagelijks functioneren met behulp van geschikte instrumenten (integriteitsoverleg; functioneringsgesprekken, etc.).

5.2. Mix van maatregelen Om een succesvol integriteitsbeleid te voeren, is het van belang om een mix van instrumenten na te streven en zich niet te beperken tot één instrument, zoals de deontologische code. In die mix zal men verschillende ingrediënten moeten combineren:

21

•

•

•

Men moet zowel controlerende als stimulerende instrumenten voorzien. De controlerende instrumenten vormen de noodzakelijke basis en bescherming tegen integriteitsschendingen en functioneren als ‘laatste stok achter de deur’. De stimulerende instrumenten zorgen ervoor dat men ambitieuzer is dan het morele minimum en dat de politieambtenaren geresponsabiliseerd en ondersteund worden in de omgang met ethische dilemma’s. Het is van belang af te wisselen tussen preventieve instrumenten, normbepalende instrumenten, instrumenten voor de leidinggevenden, instrumenten van handhaving en instrumenten van externe controle. Men kan ook andere typologieën van instrumenten gebruiken om de mix te conceptualiseren. Het is belangrijk om doorheen de verschillende fasen van de loopbaan van de politieambtenaar aandacht te besteden aan integriteit van de rekrutering tot na het eventuele ontslag.

Tot slot kunnen we nog even ingaan op het specifieke instrument dat de aanleiding vormde voor deze publicatie: de deontologische code van de Belgische politie. De grote verdienste van de code is dat ze er is, omdat ze zo de uitdrukking vormt van een brede consensus binnen de federale en lokale politie over de inhoud van de deontologie van politieambtenaren. Positief is ook de nadruk op de rol van de leidinggevenden. Als concreet instrument voor integriteitsbeleid (bv. als instrument voor dilemmatrainingen of als basis voor werkoverleg) heeft ze echter haar beperkingen: het is een formeel en bijzonder lang instrument, er zijn vrij veel overlappingen en ze is niet gestructureerd rond een beperkt aantal duidelijk geformuleerde waarden. Het kan dan ook aangewezen zijn om de code te operationaliseren in een specifieker instrument dat meer hanteerbaar is voor het dagelijkse integriteitsbeleid (bv. een korpsspecifieke deontologische leidraad).

5.3. Nadruk op de leidinggevenden De ambtelijke en politieke top, maar ook het middenmanagement, moeten een actieve en zichtbare rol vervullen in de verwezenlijking van het integriteitsbeleid, ook als er bijvoorbeeld een integriteitscoördinator is aangesteld. Het is essentieel dat leidinggevenden er op toekijken dat de vertaling van het integriteitsbeleid, dat ontwikkeld was met ondersteuning van de experts integriteitsbeleid, naar de entiteiten goed verloopt. Bovendien is het van belang dat medewerkers het gevoel hebben dat de leidinggevenden door het integriteitsbeleid de integriteit in de organisatie

22

oprecht trachten te stimuleren. De loutere aanwezigheid van een instrument heeft weinig of geen impact op de medewerkers. Wanneer zij echter percipiëren dat het integriteitsbeleid ook daadwerkelijk geïmplementeerd wordt, zal het effect navenant zijn. Het is daarenboven belangrijk dat leidinggevenden steeds het goede voorbeeld geven en de aanspreekbaarheid bij de politieambtenaren stimuleren. Doen zij dit niet, zal het effect van de ondernomen initiatieven betreffende integriteit gering zijn. Betrokkenheid vanwege de leidinggevenden kan men creëren door hen een zekere keuzevrijheid te geven in de invulling van het integriteitsbeleid, door communicatielijnen te voorzien met de integriteitscoördinator/functionarissen, door te sensibiliseren voor het belang van integriteit (o.m. via trainingen), etc.

5.4. Integriteitsbeleid met eigen identiteit… Integriteitsbeleid moet beschouwd worden als een beleidsdomein op zich dat verschillende instrumenten samenbrengt onder één label en met één globale visie. Een dergelijke onderlinge afstemming is essentieel opdat het integriteitsbeleid effectief zou zijn. Door die afstemming werken er immers synergieën tussen de instrumenten waardoor ze elkaar versterken en waardoor het geheel meer wordt dan de som van de afzonderlijke delen. De beste manier om een afstemming tussen de instrumenten te bereiken, is door de instrumenten ook werkelijk als onderdelen van één beleidsdomein te beschouwen. Hierdoor voert men een integraal in plaats van een gefragmenteerd beleid. De ontwikkeling van een eigen beleidsplan kan daarin een belangrijke rol spelen. Dit eigen beleidsplan kan geïntegreerd worden in de planningscyclus van de veiligheidsplannen. Aangezien er tot voor kort in de Belgische politiecontext nog geen sprake was van ‘integriteitsbeleid’ als een apart beleidsdomein, was het onmogelijk om hieromtrent een systematische en geïntegreerde beleidsvoorbereiding te organiseren. Er bestonden wel instrumenten naast elkaar, maar zonder systematische onderlinge afstemming. De huidige wil om een expliciet integriteitsbeleid met een organisatorische verankering te ontwikkelen, is in die zin een cruciale stap voorwaarts.

5.5. … maar afgestemd op andere beleidsdomeinen Een aparte identiteit betekent niet dat de instrumenten van integriteitsbeleid geïsoleerd moeten worden van andere domeinen, zoals personeelsbeleid of financiën,

23

of, omgekeerd, dat de integriteitsverantwoordelijken nu op jacht moeten gaan en zoveel mogelijk bestaande instrumenten als instrumenten van integriteitsbeleid moeten bestempelen en onder hun bevoegdheid plaatsen. Nee, centrale instrumenten van integriteitsbeleid (bv. deontologische code, dilemmatrainingen, integriteitsaudits, etc.) en perifere instrumenten (bv. integriteit vermelden in de evaluatiecyclus, naar integriteit verwijzen in externe communicatie, etc.) moeten allemaal passen in de globale visie van het integriteitsbeleid, maar voor de perifere instrumenten moet erkend worden dat integriteit niet hun primaire doelstelling is. Samenwerking tussen de integriteitsverantwoordelijken enerzijds en andere actoren (bv. personeelsverantwoordelijken, boekhouders, communicatiedeskundigen, etc.) anderzijds is daarbij veel belangrijker dan bevoegdheidstwisten.

5.6. Samenwerking met andere overheidsdiensten Het thema integriteitsbeleid krijgt ook expliciete aandacht in verschillende lokale besturen en andere overheidsdiensten, die interessante en originele initiatieven betreffende integriteitsbeleid nemen. Het probleem is echter dat die initiatieven nogal op zich staan, zonder veel systematische coördinatie of accumulatie van kennis. Om ervoor te zorgen dat het integriteitsbeleid als beleidsdomein niet geïsoleerd wordt, is het daarom van belang dat de federale en lokale politie inzake integriteitsbeleid aansluiting zoeken bij andere overheidsdiensten die eveneens rond integriteit werken. Zo wordt het mogelijk om het beleid van de verschillende overheidsdiensten op elkaar af te stemmen. Een gestructureerd netwerk waarbinnen verschillende overheidsdiensten vertegenwoordigd worden, vormt een optie om de onderlinge afstemming tussen de verschillende overheidsdiensten betreffende integriteit mogelijk te maken. Door vertegenwoordigers uit verschillende overheidsdiensten op regelmatige tijdstippen samen te brengen, kunnen onderling ervaringen uitgewisseld worden.

5.7. Integriteitsbeleid gedragen door de medewerkers Hoewel het integriteitsbeleid aangestuurd wordt door het management, met ondersteuning van de integriteitsverantwoordelijke(n), zijn het uiteindelijk de medewerkers die gestalte moeten geven aan het beleid en die zo de effectiviteit ervan zullen bepalen. Communicatie is hierbij van cruciaal belang. In de eerste plaats is

24

het belangrijk om ervoor te zorgen dat de medewerkers voldoende geïnformeerd worden over de genomen initiatieven, maar dat volstaat niet. Medewerkers moeten ook betrokken worden bij het integriteitsbeleid, niet alleen omdat ze zo een gevoel van mede-eigenaarschap ontwikkelen, maar omdat dit ook de kwaliteit van het beleid zal versterken. In dit rapport werden verschillende manieren besproken om de betrokkenheid van de medewerkers te versterken, waaronder de organisatie van workshops waarbij de medewerkers betrokken worden in de ontwikkeling van een korpsspecifieke deontologische leidraad.

5.8. Context- en politiespecifiek integriteitsbeleid De ontwikkeling van een integriteitsbeleid is korps- of directieafhankelijk. Politiezones en federale diensten kunnen niet zomaar automatisch een bestaande oplossing overnemen, maar moeten nagaan of deze voldoende toegespitst is op de bestaande context: risicofactoren, integriteitsschendingen, cultuur, bevolkingssamenstelling, politieke constellatie, etc. Daarom is het van belang om een stand van zaken op te maken alvorens men echt aan de slag gaat met de ontwikkeling van een integriteitsbeleid. Voor die inventarisatiefase zijn er verschillende mogelijkheden. • Vanuit een eerder controlerende benadering kan men beginnen met een risicoanalyse. Daarin worden de risico’s in kaart gebracht en de mate waarin de organisatie al dan niet weerbaar is tegen deze risico’s. •

•

Men kan anderzijds ook aan de hand van een meer stimulerend instrumentarium inventariseren. Men zou bijvoorbeeld workshops kunnen organiseren waarin eerder gepeild wordt naar moeilijke dilemma’s dan naar technische risico’s. Het is dan wel essentieel dat achteraf ook daadwerkelijk rekening wordt gehouden met de input van de medewerkers, anders leidt deze oefening mogelijk tot cynisme. Men kan ook andere belangengroepen raadplegen, bv. vakbonden, buurtverenigingen of individuele burgers. Men kan eveneens gebruik maken van een kwantitatieve vragenlijst om de stand van zaken in een lokale politiezone of federale politiedienst in kaart te brengen.

Ook de volgorde waarin de controlerende en stimulerende instrumenten in een integriteitsbeleid gerealiseerd moeten worden (processuele dimensie), hangt af van de concrete omstandigheden. Als men bijvoorbeeld in een welbepaalde organisatie recent met een schandaal te maken heeft gehad, is het belangrijk dat men eerst een

25

aantal structurele maatregelen treft om te voorkomen dat een dergelijk schandaal zich nog voordoet. Na de focus op controlerende instrumenten kan men dan stimulerende instrumenten ontwikkelen om de werknemers bij te staan in de omgang met ethische problemen. Als het daarentegen gaat om een organisatie waar er recentelijk geen manifeste schendingen zijn gerapporteerd, lijkt het meer aangewezen om zich in de eerste plaats te richten op de ontwikkeling en de implementatie van stimulerende instrumenten en pas daarna (of eventueel tegelijkertijd) meer controlerende instrumenten in te zetten, voor zover dat noodzakelijk is.

26

Nota’s

27

Nota’s

28

Nota’s

29

Publicaties wetenschappelijk onderzoek Veiligheid en Preventie Nummer 1: Nummer 2: Nummer 3: Nummer 4: Nummer 5: Nummer 6:

30

Jongeren en openbaar vervoer Gemeentelijke administratieve sancties De nieuwe functies inzake veiligheid Woninginbraken Valse alarmen Toolbox Deontologie

Inhoudstafel Voorwoord

5

1. Inleiding

6

2. Integriteitsbeleid

8

2.1. Het continuüm controlerend-stimulerend

8

2.2. Typologie beleidsinstrumenten

9

3. Toolbox van instrumenten

11

3.1. Werving en selectie

12

3.2. Opleiding en training

13

3.3. Begin van de loopbaan

13

3.4. In de politiezone/diensten van de federale politie

14

3.5. Op het einde van de carrière

17

4. Focus op instrumenten

18

4.1. Training

18

4.2. Meting

18

5. Aanbevelingen

19

5.1. Organisatie van het integriteitsbeleid

19

5.2. Mix van maatregelen

21

5.3. Nadruk op de leidinggevenden

22

5.4. Integriteitsbeleid met eigen identiteit…

23

5.5. … maar afgestemd op andere beleidsdomeinen

23

5.6. Samenwerking met andere overheidsdiensten

24

5.7. Integriteitsbeleid gedragen door de medewerkers

24

5.8. Context- en politiespecifiek integriteitsbeleid

25

Nota’s

27

Inhoudstafel

31

31

Hoewel er binnen de Belgische politie reeds verschillende losse initiatieven genomen zijn, kan men nog niet echt spreken van een organisationeel en systematisch integriteitsbeleid. Met het oog op de ontwikkeling van een toolbox, die lokale politiezones en diensten van de federale politie kunnen gebruiken om werk te maken van zulk een integriteitsbeleid, liet de FOD Binnenlandse Zaken hier onderzoek naar verrichten door het Leuvens Instituut voor Criminologie. In deze brochure vindt u alvast een samenvatting van het gevoerde onderzoek. De integrale tekst ervan is enkel beschikbaar in het Nederlands en staat op www.besafe.be of kan op CD-rom worden aangevraagd bij [email protected]

Wenst u extra exemplaren van de brochure, dan kunt u deze bestellen per mail [email protected] of fax 02/557.35.22. De brochure is ook beschikbaar op www.besafe.be (rubriek ‘Onze publicaties’) Algemene Directie Veiligheid en Preventie Waterloolaan 76 1000 Brussel

T 02 557 33 99 F 02 557 33 67

[email protected] www.besafe.be

V.U.: Jérôme Glorie, Waterloolaan 76, 1000 Brussel - 3/2008

Na een jarenlang ontwikkelingsproces is de deontologische code voor de Belgische politiediensten sedert 30 mei 2006 een feit. Het is één van de bekendste instrumenten van een integriteitsbeleid. De implementatie van deze deontologische principes is een volgende cruciale stap in het bevorderen van integriteit.