Vážené dámy, vážení pánové, úvodem bych ráda poděkovala organizátorům této konference za pozvání i za to, že setkání uspořádali. Jsem přesvědčena o tom, že cizinci dlouhodobě usazení v určitém státu mají mít právo podílet se v něm také na politickém životě. Bohužel, část evropských států, včetně České republiky, cizincům dosud toto právo odepírá a trvale usazení cizinci tak nemají právo volit a být voleni ani do obecních zastupitelstev. Proto je velmi důležité o této otázce hovořit a prosazovat ji jako téma veřejné diskuse. S výjimkou volebního práva občanů Evropské unie nepředstavuje přiznání práva účasti na veřejném životě cizincům právní, ale výsostně politické rozhodnutí. O nutnosti změny právní úpravy a prosazení těchto práv cizinců je proto zapotřebí přesvědčit jak veřejnost, tak politické představitele státu. Věřím, že k obohacení této veřejné diskuse a sdílení cenných zkušeností z praxe jiných evropských států přispěje i tato konference. Tématem mého příspěvku je aktivita veřejného ochránce práv v oblasti politické participace cizinců v České republice. V následujících minutách Vám proto nejprve představím základní ideová východiska a důvody, proč by trvale usazeným cizincům měla být přiznána práva politické účasti, zejména právo volit a být volen ve volbách do místních zastupitelstev. Následně Vám přiblížím projednané návrhy změn právní úpravy týkající se účasti cizinců na veřejném životě v České republice, celkovou politickou situaci, svou aktivitu v této oblasti a výhled do budoucna. Proč se veřejný ochránce práv dlouhodobě zasazuje o přiznání politických práv trvale usazeným cizincům Nejprve tedy k důvodům, ze kterých by stát měl trvale usazeným cizincům přiznat právo účastnit se správy věcí veřejných. Možnost politického zapojení cizinců pokládám za jeden z klíčových prvků jejich integrace. Volební právo na místní úrovni a právo účasti v poradních orgánech obcí by účinně podpořilo zapojení dlouhodobě usazených cizinců do veřejného života v místě, kde žijí. Posiluje totiž sounáležitost a sepětí s místní komunitou a zvyšuje pocit vlastní užitečnosti a přínosu pro společnost. Zároveň přispívá ke spoluzodpovědnosti za společnou správu věcí veřejných. Zapojení cizinců do tvorby veřejné politiky umožní lépe zohlednit jejich názory a problémy, s nimiž se potýkají. Podporuje tak dialog s majoritou a upevňuje soudržnost společnosti. Tento proces je v zájmu všech obyvatel daného státu. Vyloučení cizinců z politického a veřejného rozhodování v nich naopak vyvolává pocit odcizení, nepochopení jejich přínosu a vede k pocitům méněcennosti.1 Již z povahy svého postavení jsou cizinci častěji ohroženi vyloučením z veřejného života a čelí překážkám při snaze zapojit se. Institucionalizace těchto překážek v podobě znemožnění účasti na politickém rozhodování v místě bydliště jim jejich pozici dále znesnadňuje. S tím může být spojena tendence uzavírat se do sebe a vytvářet vlastní, paralelní komunitu. Takové vyčlenění je nežádoucí a popírá cíle integrační politiky státu. Odcizení cizinců majoritní společnosti s sebou dlouhodobě nese řadu negativních sociálních jevů a ve svém důsledku
1
Viz např. výzkum realizovaný Konsorciem nevládních organizací pracujících s migranty v roce 2011. REDLOV8, Pavla (ed). Studie „východiska migračních politik“: politická a občanská participace imigrantů v České republice, 2011, s. 15.
dokonce může přispět i k radikalizaci některých skupin. Zvláště v dnešní době musíme takovému vývoji předcházet a odstraňovat umělé překážky soužití jednotlivých skupin obyvatel. Důvody pro co nejširší zapojení usazených cizinců do veřejného života shrnuje rovněž řada rezolucí a doporučení mezinárodních organizací, na jejichž fórech se téma politické participace cizinců v posledních desítkách let objevuje stále častěji. Příkladem může být doporučení Výboru ministrů Rady Evropy č. 18 z roku 19812, doporučení Parlamentního shromáždění č. 19 z roku 20013 nebo aktuální závěry Kongresu místních a regionálních orgánů Rady Evropy platné pro období let 2013 až 2016.4 V rámci Evropské unie se pro přiznání volebního práva trvale usazeným cizincům ze třetích zemí opakovaně vyjádřil Evropský parlament, Evropská komise5 a rovněž Evropský hospodářský a sociální výbor.6 Přestože se nejedná o právně závazné materiály, ale pouze o doporučení a výzvy členským státům, jejich počet i setrvalost prezentovaných odborných závěrů jsou významným argumentem pro rozšíření politických práv cizinců. Tomu odpovídá rovněž vývoj v jednotlivých evropských státech. V posledních několika desítkách let se zejména v Evropě rozšiřují možnosti politické participace trvale usazených cizinců. Cizincům z členských států Evropské unie přiznává volební právo na místní úrovni přímo právo Evropské unie. Členské státy jsou tedy povinny všem migrujícím občanům z jiných členských států, kteří jsou byť i jen přechodně usazeni na jejich území, toto právo přiznat za stejných podmínek jako svým vlastním občanům. Vedle toho však již většina evropských států přiznala volební právo na místní úrovni i dlouhodobě usazeným cizincům ze třetích zemí, tedy ze zemí mimo Evropskou unii. Z členských zemí Evropské unie tato práva cizincům přiznává již celkem 16 z 28 států. Jedná se například o Belgii, Dánsko, Irsko, Finsko, Estonsko, Nizozemsko či Portugalsko, ze zemí střední Evropy pak Slovensko, Slovinsko nebo Maďarsko. 2
Recommendation No. R (81) 18 of the Committee of Ministers to Member States Concerning Participation at Municipal Level [dokument pdf]. Výbor Ministrů Rady Evropy, 6. 11. 1981 [cit. 3. 3. 2015]. Dostupné z: https://wcd.coe.int/com.instranet.InstraServlet?command=com.instranet.CmdBlobGet&InstranetImage=600490&Sec Mode=1&DocId=673584&Usage=2. 3 Recommendation 1500 (2001): Participation of Immigrants and Foreign Residents in Political Life in the Council of Europe Member States [dokument pdf]. Parlamentní shromáždění Rady Evropy, 26. 1. 2001 [cit. 3. 3. 2015]. Dostupné z: http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/X2H-Xref-ViewPDF.asp?FileID=16876&lang=en. 4 Nejnověji se jedná o materiál stanovící priority Kongresu pro léta 2013-2016, jenž zdůrazňuje význam podpory dialogu a zahrnutí všech obyvatel do demokratických procesů na místní úrovni, se zvláštním důrazem na skupiny ohrožené vyloučením, jako jsou mj. migranti a cizí státní příslušníci. Tento proces je v nejlepším zájmu jak majority, tak menšinových skupin obyvatel. Viz Priorities of the Congress 2013-2016, bod 39 [dokument pdf]. Kongres místních a regionálních orgánů Rady Evropy, 2013. [cit. 3. 3. 2015]. Dostupné z: https://wcd.coe.int/com.instranet.InstraServlet?command=com.instranet.CmdBlobGet&InstranetImage=2546749&Se cMode=1&DocId=1966478&Usage=2. 5 Společné základní principy politiky integrace přistěhovalců přijaté Evropskou komisí v roce 2004 6 Opinion on Immigration in the EU and integration policies: cooperation between regional and local governments and civil society organizations, bod 6.18 [dokument pdf]. Evropský hospodářský a sociální výbor, SOC/219, 13. 9. 2006 [cit. 3. 3. 2015]. Dostupné z: https://dm.eesc.europa.eu/EESCDocumentSearch/Pages/opinionsresults.aspx?k=SOC%2F219&r=documentyear%3 D%22AQ8yMDA2IHVwIHRvIDIwMDcMZG9jdW1lbnR5ZWFyAAtbMjAwNjsyMDA2XQ%3D%3D%22%20doc umentlanguage%3D%22AQJFThABZG9jdW1lbnRsYW5ndWFnZQEBXgEk%22.
Z evropských států, které nejsou členy Evropské unie, se tímto směrem vydalo rovněž Norsko, Island a některé švýcarské kantony. Je tedy zřejmé, že přiznat cizincům právo volit v obecních volbách není nijak výjimečné a dá se předpokládat, že počet těchto zemí v budoucnu dále poroste. O to, aby se mezi tyto země zařadila i Česká republika, zde dlouhodobě usiluje mnoho subjektů, mezi nimi i veřejný ochránce práv, nevládní neziskové organizace pracující s cizinci i zástupci odborné veřejnosti. Tím se dostávám ke druhé části příspěvku, v níž přiblížím tyto snahy v České republice, včetně postupu veřejného ochránce práv. Aktuální situace v České republice a aktivita ochránce Česká republika se za posledních 25 let stala cílovou zemí mnoha migrantů, kteří se zde usadili. Počet cizinců legálně žijících v České republice podle údajů z února 20157 mírně přesahuje 450 tisíc (konkrétně 454 618 osob). Zároveň postupně vzrůstá podíl těch, kteří jsou zde usazeni trvale, hovoří česky a mají zájem o účast na veřejném životě. Cizinci s povoleným trvalým pobytem tvoří více než polovinu všech legálně pobývajících cizinců na území (jejich počet již přesáhl 250 tisíc, přesně jde o 252 764 osob). Rozšíření jejich politických práv a podílu na správě věcí veřejných se tedy jeví jako logický krok, který by významně prohloubil jejich integraci. Jak jsem již uvedla, veřejný ochránce práv se v České republice dlouhodobě zasazuje o přiznání volebního práva na místní úrovni trvale usazeným cizincům. Již můj předchůdce JUDr. Varvařovský v tomto smyslu veřejně vystoupil a v roce 2010 vznesl připomínky k tehdejšímu návrhu volebního zákona. Na jeho aktivitu navazuji. Bohužel, v České republice se doposud nepodařilo prosadit volební právo pro trvale usazené cizince a obávám se, že v nejbližší době takovou změnu nelze očekávat. Aktuální negativní naladění české politické reprezentace k posílení politických práv trvale usazených cizinců dokládají dvě nedávné zkušenosti. Aktualizovaná koncepce integrace cizinců Výbor pro práva cizinců loni navrhl přiznat volební právo na místní úrovni cizincům s trvalým pobytem. Dne 26. listopadu 2014 tento podnět projednala Rada vlády pro lidská práva (Rada). Možnost přiznání volebního práva cizincům odmítla a podnět neschválila. Jednání Rady, jehož se účastnili rovněž právníci Kanceláře veřejného ochránce práv, ve svém článku hezky popsal i zde přítomný Martin Rozumek.8 Ministerstvo vnitra členy Rady přesvědčilo poukazem na údajné bezpečnostní riziko, které by přineslo přiznání volebního práva na místní úrovni cizincům. Ministerstvo nesdělilo podrobnosti (popis, důvody, či podobu údajných rizik) s vysvětlením, že informace podléhají utajení v režimu „důvěrné“. Tvrzení ministerstva členy Rady vlády přesto přesvědčilo a podnět neschválili. Odborná veřejnost se opakovaně snaží vyvracet argumenty ministerstva. Je to však obtížné, když faktický obsah těchto údajných rizik udržuje v tajnosti. Nejsem si však vědoma toho, že by se některý ze států, který přiznal volební právo do místních zastupitelstev trvale usazeným cizinců, následně čelil zvýšeným
7
http://www.mvcr.cz/clanek/cizinci-s-povolenym-pobytem.aspx?q=Y2hudW09MQ%3d%3d ROZUMEK, Martin. Bezpečnostní priorita v režimu důvěrné – cizinec s trvalým pobytem nesmí v obci volit! 3.12.2014. Dostupné z: http://migraceonline.cz/cz/e-knihovna/bezpecnostni-priorita-rezim-duverne-cizinec-trvalypobyt-nesmi-volit-obce. 8
bezpečnostním rizikům či dokonce destabilizaci situace v některých obcích. Naopak se domnívám, že právě vyloučení cizinců z účasti na veřejném životě může zhoršovat vztahy mezi cizinci a majoritou. Stát tak nepřispívá ke snížení bezpečnostních rizik, naopak by mohl podpořit jejich vznik či prohlubování. Na stejném jednání v listopadu 2014 Rada vlády pro lidská práva podpořila alespoň některé další podněty Výboru pro práva cizinců. Schválila podnět vyzývající k umožnění členství trvale usazených cizinců v politických stranách a přiznání ostatních práv občanů obce, s výjimkou volebního práva. Tato dílčí doporučení Rady vlády pro lidská práva zahrnovala Aktualizovaná koncepce integrace cizinců pro rok 2015. Konečné znění aktualizované koncepce však změnila samotná vláda. Právo členství v politických stranách a práva občanů obce nakonec nemají být přiznána všem cizincům trvale usazeným na území České republiky, jak bylo původně navrženo, ale pouze těm cizincům, kteří jsou občany jiných členských států Evropské unie. Těm však tato oprávnění plynou již přímo z práva Evropské unie a jde tedy pouze o nezbytný rozsah implementace závazku České republiky vůči Evropské unii. Vláda tak opět odmítla snahu o jakékoli rozšíření politických práv trvale usazených cizinců ze zemí mimo Evropskou unii. Úmluva Rady Evropy o účasti cizinců na veřejném životě na místní úrovni Druhým aktuálním problematickým tématem je ratifikace Úmluvy o účasti cizinců na veřejném životě na místní úrovni (Úmluva). Úmluvu přijala Rada Evropy, v platnost vstoupila v roce 1997. Česká republika ji podepsala v roce 2000, avšak doposud nepřistoupila k její ratifikaci. Loni, tedy po čtrnácti letech od doby, kdy vláda schválila návrh na podpis a ratifikaci Úmluvy, se Ministerstvo vnitra rozhodlo navrhnout vládě, aby její předseda Úmluvu předložil Parlamentu České republiky k vyslovení souhlasu s její ratifikací. Při předložení Parlamentu však vláda navrhla ratifikaci Úmluvy s uplatněním výhrad k jejím částem B a C. Části B a C přitom představují v podstatě celý věcný obsah Úmluvy. Část B Úmluvy zavazuje státy k zapojení cizinců do konzultačních mechanismů na místní úrovni, mimo jiné formou zřizování poradních orgánů k zastupování cizinců na místní úrovni v oblastech, kde je velké množství usídlených cizinců. Část C pak předpokládá zavedení aktivního a pasivního volebního práva do místních orgánů cizincům, kteří na území státu pobývají minimálně 5 let. Uplatnění výhrad by vedlo k ratifikaci Úmluvy pouze v nezbytném rozsahu části A, k níž výhradu učinit nelze. To by vzhledem ke stávajícím lidskoprávním závazkům České republiky nepřineslo žádný posun v ochraně cizinců a rozsahu jejich politických práv. Tato část Úmluvy totiž usídleným cizincům zaručuje pouze právo svobody projevu, shromažďování a sdružování, a obecně ukládá státu vyvíjet úsilí k zapojení usídlených cizinců do poradních procedur týkajících se místních záležitostí. V navržené podobě tak bude ratifikace Úmluvy pouze prázdným gestem. Návrh ratifikace již projednaly příslušné výbory Poslanecké sněmovny. Jednání ústavněprávního výboru se účastnili i právníci Kanceláře veřejného ochránce práv. Předsedovi výboru jsem před jednáním zaslala dopis, v němž jsem vysvětlila svůj názor na nevhodnost ratifikace s navrženými výhradami. Navzdory této snaze i aktivitě nevládních organizací výbory podpořily ratifikaci Úmluvy s oběma výhradami a vše nasvědčuje tomu, že Parlament bude jejich doporučení následovat. Česká republika se tak sice formálně
stane stranou této Úmluvy, ve skutečnosti to však nijak nepodpoří snahu o prosazení širší politické účasti cizinců. Zdánlivě pozitivní posun – volební právo občanů EU Kromě těchto dvou negativních příkladů bych se ráda krátce zmínila i o jednom případu s „dobrým koncem“. I ten však spíše potvrzuje závěr, že v nejbližší době nelze očekávat posun v otázce politické účasti cizinců ze třetích zemí. K tomuto pozitivnímu vývoji došlo v loňském roce ve vztahu k občanům jiných členských států Evropské unie a jejich volebnímu právu do zastupitelstev obcí. V létě 2014 jsem na tiskové konferenci upozornila na dlouhodobý nesoulad české právní úpravy volebního práva občanů EU do místních zastupitelstev s požadavky, které vyplývají z práva Evropské unie. Český zákon totiž toto volební právo přiznával pouze těm občanům České republiky nebo Evropské unie, kteří mají na území povolen trvalý pobyt. Trvalý pobyt však cizinci mohou získat zpravidla až po pěti letech pobytu na území České republiky. Naopak u českých občanů má trvalý pobyt pouze evidenční charakter (nesejde na tom, zda se skutečně zdržují v České republice a bydlí na evidované adrese trvalého pobytu). To představuje diskriminační podmínku pro výkon volebního práva občanů Evropské unie oproti českým občanům, což právo Evropské unie zakazuje. Požadovala jsem proto, aby Ministerstvo vnitra umožnilo volit rovněž těm občanům Evropské unie, kteří mají na území České republiky přechodný pobyt delší než 3 měsíce. Přes poměrně jasné právní argumenty Ministerstvo vnitra nechtělo přistoupit na má doporučení. Několik občanů Evropské unie se však s využitím mé argumentace obrátilo na soudy, a ty jim volební právo přiznaly na základě přímé aplikace práva Evropské unie. Ministerstvo vnitra nakonec vydalo metodický pokyn, jímž ve volbách v říjnu 2014 nově umožnilo výkon volebního práva bezmála (100 000) sto tisíci občanům Evropské unie, kteří v České republice pobývají na základě povolení k přechodnému pobytu. Závěr Toto dílčí vítězství pokládám za velký úspěch a posun v oblasti politické účasti cizinců v České republice. Obávám se ale, že je to na dlouhou dobu i úspěch poslední. Je totiž důležité uvědomit si, že ke změně nevedl můj dialog s Ministerstvem vnitra, ale až rozhodnutí soudu, a to jen díky tomu, že toto právo cizincům přiznávalo již právo Evropské unie. Je tedy zřejmé, že beze zbytku platí východisko, na něž jsem upozornila v úvodu svého příspěvku, a to, že přiznání politických práv trvale usazeným cizincům ze zemí mimo Evropskou unii představuje nikoli právní, ale veskrze politické rozhodnutí. Cesta k prosazení těchto práv v České republice proto nebude jednoduchá. Je třeba ji vést skrze dialog, konstruktivní veřejnou diskusi a ochotu učit se ze zkušeností těch států, které cizincům toto právo již přiznaly. Děkuji za pozornost.
